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Noviembre 2005
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INDICE
INTRODUCCIÓN 5
I FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO 8
LA DOCTRINA DEL LAISSEZ-FAIRE Y SU FRACASO 8
FUNCIONES DEL ESTADO 10
Rama de asignación./10
Rama de distribución./10
Rama de estabilización./11
Interdependencia entre las funciones/11
II EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA 14
EFICIENCIA ECONÓMICA U ÓPTIMO DE PARETO 14
Eficiencia de consumo./15
Eficiencia de producción./20
Eficiencia de producción y consumo./25
DISTRIBUCION ÓPTIMA DE LA RENTA 29
La Función de Bienestar Social y el conflicto Eficiencia-Equidad./29
III BIENES PÚBLICOS 33
CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS 33
LA ÓPTIMA PROVISIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS PUROS 34
LA NATURALEZA DEL PROCESO POLÍTICO 40
Actores principales del proceso político./40
Reconciliación de preferencias conflictivas./45
IV EXTERNALIDADES 50
EXTERNALIDADES Y EL PAPEL DEL GOBIERNO 50
Externalidades en el consumo./50
Externalidades en la producción./52
Externalidades negativas y efectos de repercusión./54
V PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS 62
EL SISTEMA DE PRECIOS Y TARIFAS 62
Ventajas del sistema de precios./63
POLÍTICAS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS EN MERCADOS IMPERFECTOS 64
La regulación de precios en los monopolios naturales./64
La teoría del segundo mejor./66
VI EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO 68
BENEFICIOS Y COSTOS: IDENTIFICACIÓN Y VALORACIÓN 68
Tipos de beneficios y costos./68
Medición de beneficios y costos./7
CRITERIOS DE EVALUACIÓN Y COSTO DE OPORTUNIDAD 72
Métodos de evaluación./72
Costo de oportunidad del capital./76
VII TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS 79
TEORÍA DEL GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO DEL ESTADO 79
Evolución de la teoría de los gastos públicos./79
Desarrollo de las funciones del Estado./80
CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS 81
Causas aparentes./82
Causas reales./85
El crecimiento del gasto público en las economías latinoamericanas: el caso de
Venezuela./88
Límite de los gastos públicos./88
1
INDICE
DEFINICIONES 132
X EL CRÉDITO PÚBLICO 134
EFECTOS ECONÓMICOS DEL CRÉDITO PÚBLICO 134
Empréstito y formación de capital./134
La carga de la deuda pública./135
El uso del crédito público frente a la imposición y la creación de dinero./136
TÉCNICA DEL EMPRESTITO Y DEUDA PÚBLICA 137
La técnica del empréstito./137
La deuda pública./140
2
INDICE
3
PROLOGO
4
INTRODUCCIÓN
6
INTRODUCCIÓN
7
I
9
CAPÍTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO
Rama de asignación
Rama de distribución
10
CAPÍTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO
Rama de estabilización
Como bien habíamos apuntado anteriormente, las funciones del Estado están
vinculadas 'íntimamente entre si: cambios o modificaciones en una función, acarrean
inevitablemente alteraciones en las demás. De allí su carácter interdependiente.
Asignación y distribución
11
CAPÍTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO
les aumenta a causa de la mayor contribución tributaria que tendrían que hacer estas
clases. Ello, sería así ya que la base tributaria se ampliaría hacia abajo, y haría excesi-
vamente costoso la ampliación de los servicios públicos para las clases de menores
ingresos.
Las actitudes de la sociedad frente a una mayor provisión de bienes y servicios para la
satisfacción de las necesidades sociales, suelen no coincidir con los esquemas distributivos
de la renta, en la medida que el instrumento impuesto-transferencia imponga un mayor
sacrificio fiscal, resultante de la reducción del ingreso real.
Asignación y estabilización
Distribución y estabilización
12
CAPÍTULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO
NOTAS AL CAPÍTULO I
(1) DUE, John, et al., Goverment Finance: Economics of the Públic Sector. Ed.
Irwin, 7ed. USA. 1981 pp. 1-6
13
II
Eficiencia de consumo
MRSab = MUa/MUb
utilidad marginal recibida de la última unidad gastada en la compra de cada mercancía, sea
igual para todas las mercancías; expresado en una manera formal quiere decir que las
15
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
Ahora bien, no podemos decir lo mismo con respecto a los niveles de satisfacción,
éstos difieren por dos razones:
1.- Los ingresos de w y r son diferentes.
2.- El nivel de satisfacción no es comparable entre individuos.
Caja de Edgeworth (2). En esta parte desarrollaremos el método para el análisis del
equilibrio, cuando se trate de dos o más bienes en la economía. El diagrama o caja de
16
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
Edgeworth es una técnica gráfica que ilustra la interacción entre dos economías cuando
sus insumos son fijos en cantidad.
En la gráfica identificada por la figura 2-2, que se inserta en la página siguiente, se ilus-
tra la construcción del diagrama para un problema de consumo, cuyos insumos son
alimentos.
Supóngase que se tienen dos bienes, A y B: las cantidades de ambos bienes son
fijas. Adicionalmente, existen sólo dos individuos en la sociedad, W y R: ellos
inicialmente poseen una dotación del bien A y del bien B, independientemente de las
preferencias individuales que sobre ellos tengan. El problema del equilibrio general se
resuelve gráficamente construyendo un origen para W, identificado Ow y llevando las
cantidades de los dos bienes en las abscisas y ordenadas. De forma tal, que desde el origen
Ow, la cantidad de A poseída por W (a) es llevada sobre la abscisa y la cantidad de B (b)
sobre el eje de las ordenadas. Un gráfico similar se construiría para el consumidor R, cuyo
origen seria Or y se colocaría al lado del gráfico para el consumidor W (paso omitido).
Ahora bien, al rotar el gráfico de R, 180 grados, el diagrama o caja de Edgeworth se
forma conjugando ambos gráficos. La longitud de los ejes de ambos gráficos coinciden,
ya que se ha supuesto fijas las disponibilidades de ambos bienes, de forma que:
aw + ar = A y bw + br = B
El punto D en el gráfico precedente muestra la dotación inicial para A y B que
poseen los consumidores W y R, comienza con Owaw cantidades del bien A y Owbw
unidades del bien B. Como las dotaciones son fijas, R debe originalmente poseer Orar=A-
Owaw unidades de A y Orbr=B-Owbw de B.
17
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
Este maná es de dos tipos A y B; pero la lluvia nocturna no es uniforme. Hay mayor
concentración del maná B en la propiedad del señor W y consecuencialmente, una mayor
concentración en la propiedad del señor R, maná del tipo A.
El problema del intercambio se analiza, utilizando para ello un diagrama o caja de
Edgeworth, como el ilustrado en la figura 2-3 que se inserta de seguidas en esta página. En
dicho diagrama se representan las precipitaciones nocturnas del maná y las curvas de
indiferencia para los señores W y R. Supóngase que la dotación inicial (precipitación
nocturna del maná) es el punto D; el señor W tiene Owa w unidades del bien A y Owb w
unidades del bien B. El señor R, en forma similar, tiene Orar y Orbr de los bienes A y B
respectivamente. En el punto D se sitúan el nivel de indiferencia III para el consumidor W
y el nivel de indiferencia I para el consumidor R. De la misma manera en el punto D, las
relaciones marginales de sustitución (MRS) de ambos consumidores no coinciden.
Digamos que el señor W estaría dispuesto a renunciar a tres (3) unidades del bien B para
obtener una unidad adicional del bien A. En ese mismo punto, el señor R, estaría dispuesto
a renunciar, digamos cuatro (4) unidades del bien A para obtener a cambio una (1) unidad
adicional del bien B. Todas las intersecciones tienen
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CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
19
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
Eficiencia de producción
MRTSlk=w/r
MPl/MPk = w/r
20
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
MRPi = Pi
MRPi = (MPi)(MR)
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CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
Equilibrio general de producción. Todos los bienes son, por los factores de la
producción, esencialmente rivales entre si. Por lo tanto, la eficiencia técnica requiere que
los factores no pueden ser reasignados, entre empresas e industrias, en una manera tal, que
la producción de un bien pueda ser aumentada sin reducir la producción de otro. Esto se
lograría en la medida en que las tasas marginales de sustitución técnica (MRTS) entre
cualesquiera de dos factores, en cualquiera industria dada, sean iguales entre si; y éstas a
su vez, sean iguales a la relación de precios de los dos factores, (punto en el cual la línea
de precios de los dos factores es tangente a las isocuantas de las dos industrias o
Condición Marginal para la Sustitución de Factores).
Al igual como se procedió en el equilibrio general del intercambio, podemos,
mediante, el auxilio del diagrama o caja de Edgeworth, representar gráficamente, tal
como se hace en la figura 2-6, las dotaciones fijas iniciales de los factores capital (K) y
trabajo (L) y las funciones dadas de producción para los bienes A y B y su
correspondiente mapa de isocuanta para cada uno de ellos.
Supóngase que los factores son asignados inicialmente entre las producciones del bien
A y el bien B; de manera que Oaka unidades del factor K y Oala unidades del factor L,
son empleadas en la producción del bien A. La diferencia, Obkb y Oblb unidades del factor
K y L respectivamente, son empleadas en la producción de B. Esta asignación de recursos,
está representada por el punto D en la caja de Edgeworth. En ese punto las curvas
isocuantas IIa y IIb se cortan entre si, por lo tanto las relaciones marginales de sustitución
técnica (MRTS) de ambos productores no coinciden. Para la producción del bien A en el
nivel IIa, la sustitución de L por K, sería en términos de dar o renunciar cantidades del
factor K y obtener a cambio pequeñas cantidades adicionales del factor L, para mantener
el mismo nivel de producción. En la producción del bien B, existe la posibilidad de
entregar grandes cantidades del factor L, para ser sustituidas por relativamente pequeñas
cantidades del factor K, y de esa manera mantener los niveles de producción IIb.
Digamos que el productor de A, estaría dispuesto en el punto D, a entregar dos (2)
unidades del factor K para recibir a cambio una (1) de L. El productor de B, con las dos
unidades de K que recibiría, al ser liberadas de la producción de A, estaría dispuesto a
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CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
ceder, digamos cuatro (4) unidades del factor L. De tal manera que la diferencia entre las
tasas marginales de sustitución técnica (MRTS) en la producción de A y B, obliga a los
productores de estos bienes a iniciar la sustitución entre los factores, moviéndose hacia P2,
P3, o cualquier punto entre ambos. Si la sustitución entre los
factores se dirige al punto P2, quiere decir que la producción del bien A no ha variado
con respecto al punto D, pero la producción de B se ha incrementado hasta el nivel IIIb. Si
el movimiento es hacia P3, la producción de A aumenta, mientras la de B no sufre
modificación alguna. Por lo tanto si las MRTS entre dos factores son diferentes para dos
productos o productores, entonces uno o ambos pueden aumentar la producción y ninguno
disminuirla, al sustituir factores de producción.
El lugar geométrico representado por la curva CC' se denomina Curva de Contrato y
muestra esta curva, todos aquellos puntos en los cuales la asignación de recursos entre los
factores garantiza la igualdad de las relaciones marginales de sustitución técnica y por
tanto son considerados Óptimos de Pareto.
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CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
MRTab = MCa/MCb ;
MCa/MCb = Pa/Pb ;
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CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
MRTab = Pa/Pb
MRSab = Pa/Pb
MRSab = MRTab
25
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
sólo uno de ellos es relevante P2, ya que satisface la condición en la cual las tasas
marginales de sustitución de W y R son iguales a un particular valor de la tasa marginal de
transformación. Por tanto en la curva Uss', el punto P 2 es el que cumple con la condición
enunciada. Ahora bien, la curva de transformación TT', tiene infinitos puntos, de los
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CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
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CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
Como ya hemos dicho, la determinación del punto final de equilibrio del modelo
competitivo, depende de la índole de las funciones de producción, de utilidad y de las
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CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
ofertas iniciales de los factores o recursos. Dados estos elementos, existe una relación
única, tanto de precios de bienes como de factores, que satisfarán al mismo tiempo, las
restricciones presupuestarias de los consumidores y agotaran cada uno de los mercados de
bienes y factores. Este equilibrio determinará qué cantidad de cada bien debe producirse,
cómo producirse y distribuirse entre los integrantes de la sociedad. Es importante destacar
que por cada asignación eficiente de recursos -óptimo de Pareto- existe asociada a ella,
una y sólo una distribución de la renta. Es bastante dudosa que la distribución de la renta
resultante del equilibrio competitivo en el sentido paretiano, pueda ser considerada como
óptima por la sociedad desde el punto de vista de su función de bienestar social. La
selección de aquella distribución de la renta considerada por la sociedad como óptima,
dentro del cuadro de posibilidades que brinda las múltiples situaciones del equilibrio
paretiano, puede ser resuelta solamente a través del proceso político. En los regímenes
democráticos, la toma de decisiones, presumiblemente, refleja el consenso de la sociedad
o mejor dicho, las funciones de bienestar social. Por lo tanto, una importante actividad que
justifica la intervención gubernamental es aquella orientada a conciliar el actual estado de
distribución de la riqueza, con aquel definido por la función de bienestar social.
29
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
30
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
"e", lo cual no seria recomendable, porque no sólo se habría perdido la eficiencia, sino que
se verían reducidos los niveles relativos de bienestar de los señores A y B.
31
CAPÍTULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMIA PRIVADA
NOTAS AL CAPÍTULO II
(1) DUE, John, et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed.
Irwin, 7ed. Ill. 1981. pp. 11-20, 20-22.
(2) FERGUSON, C.E., et al., Microeconomics Theory Ed.Irwin. 5 ed. USA 1980.
pp.421-430, 443-450.
(3) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed.
Little, Brown, 2 ed. Boston 1984, pp. 31-32
-FISCHER, Steven et al. Economía. 2ed. Mac Graw Hill. pp. 221-241; 500-519;
8-13
-CALL, Steven et al. Micoeconomía. Ed. Grupo editorial Iberoamérica. Pp. 501-
521; 421-425
-ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin/Mac Graw Hill USA. 1995 Chapter 4
32
III
BIENES PÚBLICOS
La primera de las causas del fracaso del mercado que mencionáramos en el capitulo I,
como responsable de que éste no pudiere alcanzar el Óptimo de Pareto, es la existencia de
ciertos bienes destinados a satisfacer necesidades públicas; los cuales, no pueden ser
divididos o repartidos individualmente entre las personas. A diferencia de naranjas,
automóviles, etc., que si pueden ser adquiridos separadamente por quiénes quieran que
sean, estos bienes, a los cuales se les conoce con el nombre de Bienes Públicos, sólo
pueden ser consumidos colectivamente -esto es, juntos e indivisibles- por la sociedad
como un todo.
34
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
35
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
(para mantener A en II). Consideremos un punto sobre PP, tal como C. La producción de
G correspondiente a ese punto OaE, puede ser consumida por A y B simultáneamente,
puesto que es un bien público. La producción de X es EC, la cual debe ser dividida entre
A y B. Para mantener al señor A en el nivel de utilidad II, este requiere ED cantidades de
X, quedando CD para B, que no es más que la distancia vertical entre la curva de
posibilidades de producción PP y la curva de indiferencia II. Procediendo de la misma
manera, podemos obtener cualquiera combinación de X y G disponible para el señor B,
restando verticalmente II de PP. Así, la curva de posibilidades de consumo del señor B
puede deducirse, dado el consumo del señor A a lo largo de la curva de indiferencia II.
La curva de posibilidades de consumo de B está representada por TT en la parte
inferior de la figura 3-1. El máximo nivel de utilidad que el señor B puede alcanzar es
aquel en que su curva de indiferencia JJ es tangente a la curva TT (Y'), lo que supone una
producción del bien público equivalente a OaGo (=ObGo), y del bien privado de OaF, de la
cual OaZ es consumida por A y ZF (=ObY) es consumida por B.
¿Qué podemos inferir con respecto a las condiciones necesarias para la
eficiencia en esos puntos de consumo y producción? Un estudio de la figura 3-1 indica
que, en el punto de consumo Y' del señor B, y en el punto de consumo Z' del señor A, las
pendientes de sus curvas de indiferencia no son iguales. De modo que, si se trata de
bienes públicos, la eficiencia no requiere la igualdad de las tasas marginales de sustitución
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CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
entre consumidores como en el caso de los bienes privados. Tal igualdad no es posible a
menos que sus preferencias sean las mismas. Además en el punto F', la pendiente de la
curva de posibilidades de producción difiere de las pendientes de las curvas de
indiferencia, tanto de A como de B, en su punto de consumo. Así, la tasa marginal de
transformación no es igual a la tasa marginal de sustitución de ninguno de los dos
consumidores. Puede demostrarse, sin embargo, que en el punto F' la tasa marginal de
transformación es igual a la suma de las tasas marginales de sustitución de los señores A y
B.
En el punto de tangencia (Y') entre JJ y TT, la pendiente de la curva de
indiferencia de B es igual a la pendiente de la curva de posibilidades de consumo TT. La
pendiente de la curva de indiferencia JJ del consumidor B es la tasa marginal de
sustitución de un bien privado por un bien público (MRSgx). Dado que TT se obtuvo de la
sustracción vertical entre la curva de indiferencia II del señor A (cuya pendiente viene
dada por MRSgx) y la curva de posibilidades de producción PP (cuya pendiente es MRTgx),
la pendiente de TT por geometría elemental viene dada por la diferencia entre las
pendientes de PP y II. Por lo tanto, en el punto de óptima asignación de recursos se
cumple la siguiente ecuación:
b a
Las relaciones marginales de sustitución (MRSgx) de los señores A y B, indican las tasas
a las cuales ellos están dispuestos a intercambiar el bien público en término del bien
privado X, de manera que dejen inalterados sus niveles de utilidad. De manera que, para
un individuo podemos escribir la tasa marginal de sustitución como la relación por
cuociente entre los beneficios marginales monetarios de G y X
a a a a
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CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
¿Qué cantidad debe producirse de un bien público? La sociedad debe producir hasta el
punto en que el costo marginal para la sociedad sea igual al beneficio marginal social
producto de una mayor producción. Esto es, que la suma de los beneficios marginales para
todos los individuos provenientes del bien público G, deben ser igual al costo marginal de
producirlo.
Esta última versión de las condiciones de eficiencia expresadas en términos de
beneficios y costos marginales, nos conduce rápidamente a una interpretación
diagramática, a través de la construcción de curvas de demanda y oferta.
En la figura 3-2 que se inserta a continuación, la curva de oferta S, muestra el
costo marginal de producir el bien público G para varios puntos situados a lo largo de la
de posibilidades de producción PP.
Las curvas Da y Db, representan curvas de "demanda" de G, para los dos individuos, en el
sentido en que ellas expresan el beneficio
marginal del bien público G que obtienen ambas personas (MBig), o el precio que ellas
tendrían que pagar por cada cantidad de G si tuvieran que hacerlo.
Para mostrar cómo el punto óptimo Go se determina, basta con sumar verticalmente las
curvas de demanda individual (en lugar de horizontalmente como se hace en el caso de los
bienes privados),
a b
Por ejemplo, para la cantidad G1 de bien público sumamos la distancia dG1 = MBg con
b
eG1 = MBg para obtener el punto f, el cual es por lo tanto igual a la suma de
a b
38
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
mientras que A sufragaría OMBg del costo del mismo bien; si cada individuo debiera
abonar un impuesto o pagar un precio igual a su tasa marginal de sustitución, la cual
representa la cantidad máxima que estaría dispuesta a pagar para obtener la cantidad
disponible de ese bien. Esto indica, que en el punto de equilibrio b (fig. 3-2), el cual
representa el punto de producción F' (fig. 3-1) de la sociedad, la tasa marginal de
sustitución del señor B es superior a la tasa marginal de sustitución de A, lo que indica que
B atribuye al bien público un valor más alto que A. Este análisis pone de relieve una
diferencia esencial entre bienes públicos y privados. En el caso de los bienes privados, la
gente se ve ante precios idénticos y ajusta las cantidades que compra, mientras que, si se
trata de bienes públicos se halla ante cantidades iguales, y ajusta sus propios precios
personales o tasas marginales de sustitución, de acuerdo con las cantidades disponibles.
El análisis que acabamos de realizar de la fig. 3-2 sugiere una interpretación
seudo-mercado de la oferta de bienes públicos, más conocida como beneficio-precio o la
solución Lindahl. Lindahl, postulaba que el gobierno conocía de antemano los esquemas
de preferencia individual y ajustaba beneficio-precio (impuesto) sobre cada individuo, de
manera que, el beneficio-precio que tendría que pagar fuese igual a su tasa marginal de
sustitución (MRS); al propio tiempo, determinaba las cantidades totales del bien público,
de forma que las tasas marginales de transformación (MRT) y de sustitución fuesen
iguales. Esta solución no está exenta de problemas. En primer lugar, el gobierno debe
conocer los esquemas individuales de beneficios marginales a fin de poder asignar
beneficios-precios. Estas preferencias, no son, sin embargo, directamente observables. El
problema reside en que la gente no revelará sus verdaderas preferencias, porque no hay un
verdadero mercado de bienes públicos. Cuando las personas adviertan que éstos están
disponibles y puedan disfrutar de sus beneficios paguen o no sus contribuciones
(impuesto-precio), no existe incentivo que las haga revelar sus verdaderas intenciones; por
ello las curvas de demanda no serán nunca observables. El sistema de precios no funciona,
y cualquier esfuerzo por determinar indirectamente el esquema de beneficios marginales,
mediante encuestas o cualquier procedimiento similar, por fuerza fracasará, ya que la
gente es reacia a expresar sus verdaderas preferencias, en la medida en que su beneficio-
precio (impuesto) dependa de ellas. Por consiguiente, toda, solución análoga a la del
mercado es insatisfactoria.
En segundo lugar, los precios, en caso de bienes públicos, no juegan el papel de
asignadores de recursos como lo hacen con los bienes privados. Los precios son
herramientas de racionalización cuando se trata de bienes privados, ellos determinan quién
consume cuánto, con los bienes públicos no sucede lo mismo. Si por definición, cada
quién consume la misma cantidad de un bien público una vez que haya sido provisto, el
sistema de precios es inefectivo para asignar recursos. La única función a la que estarían
destinados seria determinar cómo el costo de financiamiento de un bien público seria
repartido entre los diferentes usuarios.
Es importante señalar que la solución particular derivada por nosotros dependió
de elegir un determinado nivel de bienestar del señor A. Si hubiésemos elegido otro nivel
de indiferencia de las tantas que integran el mapa de A, habríamos obtenido otra curva de
posibilidades de consumo para el señor B, y se habría elegido su utilidad máxima
alcanzable. Obsérvese que cada punto seria óptimo en el sentido de Pareto, en cuanto
representa la utilidad máxima a que puede llegar B, dado un nivel fijo de utilidad de A. En
cada caso la eficiencia exigiría el cumplimiento de la ecuación 1. Pero desde un punto de
vista normativo ningún punto seria preferible.
En consecuencia, podemos trazar el lugar de los niveles alternativos de utilidad
para los señores A y B y representarlos como frontera total de posibilidades de utilidad,
idéntica a la vista en el capitulo II. Si un bajo nivel de utilidad ha sido escogido para A,
otro, a un nivel de satisfacción más alto le corresponderá a B, y viceversa. Desde el punto
de vista de la eficiencia económica, cualquier punto sobre la frontera total de posibilidades
de utilidad es igualmente deseable. La elección entre tales puntos se reduce a la cuestión
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CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
puramente ética de cómo el bienestar debería distribuirse entre los distintos miembros de
la sociedad.
Los Electores
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CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
Preferencias de los individuos por los bienes públicos. La mayor o menor preferencia
por los bienes públicos depende de varios factores.
1.- Gustos. De la misma forma que existen fuerzas que influyen los gustos por
los bienes privados, también las existen que influyan la demanda por los
bienes públicos. Las preferencias varían: para algunos es importante la
defensa, para otros, la educación. En la medida en que puedan identificarse
los beneficios directos a los individuos, habrá mayores preferencias. Por
consiguiente, las familias numerosas con varios hijos en escuelas públicas
tendrán mayores preferencias por los gastos en educación que las parejas sin
hijos o las que deciden enviarlos a las escuelas privadas.
2.- Información. Si una persona ignora por completo los beneficios de
determinado programa público, quizás no pueda manifestar demanda alguna
por el mismo y, por lo tanto, no reaccionará ante una propuesta o se opondrá
a todo cambio, porque desconoce la situación. Las consecuencias de esa falta
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CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
42
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
¿Qué técnicas pueden emplearse para averiguar las preferencias por los bienes
públicos, dado que los individuos no las revelan en forma automática? El gobierno puede
someter cuestiones importantes a los votantes por medio del referéndum o encuestas de
opinión pública. Aunque estas técnicas tienen serias limitaciones:
1.- Lo complejo de la sociedad moderna haría impráctica la técnica del
referéndum porque requeriría demasiado esfuerzo y tiempo;
2.- la falta de información suficiente a todos los miembros de la sociedad,
pueden conducir a resultados que no reflejen preferencias significativas;
3.- la actitud poco responsable de los electores, producto de la desinformación o
porque su participación surtiría poco efecto sobre el resultado total, podría
favorecer, por ejemplo un aumento de los gastos, rechazando todas las
propuestas de financiamiento;
4.- la votación de todos con respecto a ciertas medidas hace casi imposible la
necesaria complementación de opiniones (logrolling: intercambio de
asistencia o favores, específicamente, la negociación de votos entre
legisladores para asegurar una decisión favorable sobre proyectos de interés
mutuo), indispensable para el reconocimiento de los intereses de las minorías.
Para enfrentar estos problemas, se formaron instituciones que permiten averiguar
las preferencias de los individuos, coordinándolas de manera de adoptar decisiones
concernientes al gasto público.
43
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
El jefe del poder ejecutivo es el dirigente del partido gobernante y como tal su
primera obligación consiste en interpretar los deseos del pueblo y desarrollar, sujeto a la
aprobación del poder legislativo, la ejecución de políticas aptas para cumplir los deseos de
la sociedad. Puede además ejercer gran influencia sobre la formación de la opinión pública
y así plasmar la naturaleza de los esquemas de preferencias de los individuos en cuanto a
los bienes públicos. Esta influencia puede ejercerla gracias a la falta de información de los
votantes y su incertidumbre sobre los resultados de las distintas políticas. El resultado neto
es una compleja interacción de las interpretaciones por parte del ejecutivo y el legislativo
de las preferencias individuales, y de las actividades propias del ejecutivo y legislativo
frente a distintas actividades gubernamentales.
Gran influencia sobre los programas gubernamentales la ejerce la administración
pública, la burocracia del gobierno. Esta no sólo influye en el programa total del gobierno,
sino que además, cómo debe ponerlo en práctica, determina en gran medida la manera de
realizarlo. En el mejor de los casos, los votantes sólo influyen en la índole general de una
actividad, y la burocracia fija los detalles.
La motivación de los burócratas no es sencilla determinarla. A veces el
comportamiento es influido por motivos personales, como el deseo de conservar el puesto
y obtener un ascenso. Esta actitud les hace realizar sus tareas con la mayor rutina posible,
decidiendo no atraerse jamás la enemistad de nadie y evitando políticas que puedan
fracasar, desacreditándolos a ellos y a sus superiores. Otros, -los trepadores- se destacan
en el papel innovador, buscando el cambio y el mejoramiento para demostrar su capacidad
a sus superiores. Este grupo está dispuesto a correr riesgos y así poder ascender con mayor
rapidez, por una parte, o fracasar del todo por la otra. Con esta doble motivación, los
burócratas no sólo influyen en la ejecución de las actividades gubernamentales, sino que
también en el alcance de los distintos programas del gobierno. El Presidente y los
legisladores dependen muchísimo de los burócratas para que los aconsejen en cuanto a los
beneficios resultantes de la expansión o contracción de la actividad pública, puesto que
éstos poseen conocimientos prácticos de los beneficios y las necesidades. De ello resulta
lamentablemente, que los burócratas favorecen niveles crecientes de la actividad, que ellos
mismos tratan de justificar. De allí que los cuerpos legislativos tienen que ejercer juicio
independiente sobre sus recomendaciones, en función de su apreciación de las
preferencias de los individuos, considerando los beneficios y los costos.
En Resumen, este análisis considera una situación en la que el gobierno hace
propuestas que, en su opinión, maximizarían su capacidad de obtener votos, y los
dirigentes políticos reaccionan con idéntico propósito. Por otro lado, los funcionarios
públicos o burócratas, distintos del gobierno en si mismo, actúan de manera de maximizar
su poder, influenciando la provisión de bienes públicos mediante el procedimiento de
agenda pre-establecida, la cual no es más que aquella situación en la que el gobierno está
actualmente en posición de determinar sobre qué asuntos -agenda- les será permitido a los
ciudadanos votar. Los ciudadanos suelen representar un papel algo pasivo y votan por el
candidato o partido que, en su opinión, representará mejor sus intereses. El arte de la
política consiste en alcanzar un consenso que atraiga a la mayoría de los votantes, o que al
menos les es aceptable.
Resulta interesante apuntar que, mientras los modelos formales presentados al
comienzo de este capitulo indicaban que el gobierno ofrecería pocos bienes públicos,
porque la gente no revela sus verdaderas preferencias, numerosas teorías políticas indican
que, de hecho, el gobierno podría producirlos en demasía en el afán de lograr un razonable
consenso y contentar a los principales grupos de electores (populismo). Aún cuando es
dudoso que el proceso político intente maximizar cosa alguna, en general parece funcionar
de tal modo que los beneficios percibidos, que surgen de la labor gubernamental suelen
44
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
considerarse mayores que los costos soportados por los grupos importantes de electores o
socio-económicos. Esto es esencial para mantener una democracia que funcione.
La regla de la unanimidad
45
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
Nivel de Presupuesto
Votante Preferido
____________________________________
X A ---> B ---> C
Y C ---> B ---> A
Z B ---> C ---> A
Como podemos apreciar, en cualquiera de los casos la alternativa ganadora por mayoría es
siempre la B. La figura que se presenta a continuación representa todos los ordenamientos
posibles de las tres alternativas de acuerdo al orden de preferencia expresado por los
votantes.
Figura 3-3: Esquemas de preferencias con un solo pico
46
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
Nivel de Presupuesto
Votante Preferido
____________________________________
X A ---> B ---> C
Y C ---> A ---> B
Z B ---> C ---> A
Cambiando el orden:
47
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
Si comparamos finalmente:
C vs. A: la alternativa C gana
C vs. B: la alternativa B es la ganadora final
Voto estratégico
En una elección sin voto estratégico fácilmente ganaría B. Sin embargo esto no
sucedería, ya que los votantes toman muy en cuenta cómo los otros van a votar, de
manera de no malgastar sus votos en proposiciones que no tengan ocasión de ganar, a
pesar de que ellos la prefieran. Veamos. Los que apoyan A votarían por C, al comparar a
B vs. C, de esta forma se eliminaría a B. Al final quedarían las dos proposiciones extremas
(A, C), ganando aquella que logre captar para si a los que apoyaban la propuesta B. De
esta manera, la propuesta B, preferida por el mayor número y que sin lugar a dudas
hubiera ganado sobre cualquiera de las demás de no existir voto estratégico, es vencida.
48
CAPÍTULO III: BIENES PÚBLICOS
(1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the P'ublic Sector. Ed.
Irwing, 7 ed. Ill. pp. 25-27, 63-84
(2) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar. Madrid
1969. p. 9
(3) WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF.
Paris 1978. pp. 85-86
(4) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed.
Little, Brown, 2 ed. Boston, 1984, pp 85-104
-DUE, John and FRIEDLAENDER, Ann Government Finance: Economics of
the Public Sector, Ed. Irwin, 7 ed, Ill. 1981, pp 27-33; 51-58
(5) DUE, John et al. Op. cit. pp. 33-52
-FISCHER, S. et al. Economía Ed. Mac Graw Hill, 1990 2 ed. pp.491-494; 87-
90
-MUSGRAVE y MUSGRAVE. Hacienda Pública: Teórica y Aplicada. pp.51-
59; 80-82
49
IV
EXTERNALIDADES
Existen otras actividades que si bien no están a cargo directamente del Estado,
requieren de su intervención a fin de asegurar una asignación eficiente de recursos. El
propio comportamiento de consumidores y productores, en su afán de búsqueda del
máximo beneficio, ocasionan efectos perjudiciales o beneficiosos a terceros, cuyos costos
o beneficios incurridos, no son tomados en cuanta por el mecanismo precio del mercado.
Esta situación acarrea divergencias entre las valoraciones privadas y sociales, lo que
impide que se satisfagan las condiciones del óptimo de Pareto, o aquella situación en la
que ningún cambio que se haga en la asignación de recursos haga a una persona aumentar
su bienestar a costa del sacrificio de otra. La intervención pública es entonces necesaria,
cuando no existe ningún mecanismo de mercado que asegure que la parte beneficiada
recompense a la persona o empresa que le brinda los beneficios, o que la parte perjudicada
reciba una indemnización de la persona o empresa que origina los costos. La existencia de
externalidades o, de economías o deseconomías externas como las denominó Alfred
Marshall (1) da origen a una asignación ineficiente de recursos; por cuanto en el caso de
economías externas, los beneficios externos que crea la actividad de consumidores o
productores y que no pueden ser capturados por ellos a través del sistema de precios,
conduciría a una reducción de la actividad. Si se trata de deseconomías, los costos sociales
emergentes de la actividad, los cuales no son soportados por los responsables, darían lugar
a un incremento de la actividad involucrada.
Analizaremos a continuación las externalidades en el consumo y luego,
examinaremos las externalidades en la producción, para finalmente terminar con el
análisis de algunas deseconomías externas o efectos de repercusión, como por ejemplo, el
congestionamiento de automóviles y la contaminación ambiental. Abordaremos
igualmente, la descripción de las políticas que en cada caso el Estado podría aplicar para
mejorar la asignación de recursos e internalizar los efectos externos.
Externalidades en el consumo
del vecino. En este caso, los beneficios marginales sociales exceden a los beneficios
marginales privados. Veamos otro ejemplo de externalidad positiva: considérese el caso
de una exótica bailarina, quien aprovecha practicar durante el invierno su baile oriental,
ajustando la temperatura a 22° C. Los inquilinos que viven en los pisos superiores,
encuentran que a medida que la temperatura aumenta, necesitan gastar menos combustible
para calentar sus apartamentos. Dada esta economía externa y a fin de hacer coincidir los
beneficios marginales sociales con los privados, se impondría por parte de los inquilinos
residentes de los pisos superiores, subsidiar a la bailarina en su cuenta de calefacción y a
la vez, estimularla a que practique su danza con menos ropa aún, y que eleve el
termostato a 27° C (2).
De la misma forma, pueden presentarse divergencias entre las valoraciones
privadas y las sociales, ya no porque se trate de actividades que incrementen el bienestar
de un persona, sino por el contrario, impongan costos sociales que afectan
desfavorablemente los niveles de bienestar de los individuos. Tal es el caso por ejemplo,
de las deseconomías que surgen cuando ocurren los congestionamientos de tráficos en
autopistas, provocados por la incorporación de nuevos automovilistas, ocasionando a su
vez, entorpecimiento de la libre circulación y costos adicionales sobre el resto de los
usuarios. También forma parte de este tipo de deseconomías la contaminación ambiental
producida por el escape de los automóviles; el desagrado que produce cuando una persona
construye una cerca en su vivienda y elimina el paisaje a su vecino; la molestia que
ocasiona el ladrido del perro del vecino, etc.
Existe la tendencia por parte del mercado de dejar a un lado u ocuparse poco de
ello, cuando se trata de actividades que crean externalidades positivas y que tienen
características de bienes públicos (e.g. atención médica y hospitalaria; recreación, cultura
y deporte; educación y vivienda, etc.), más por el contrario, se tiende a la sobre-
producción, cuando estamos en presencia de actividades que crean deseconomías en el
consumo (congestionamientos de tránsito; emisiones contaminantes; consumo de
cigarrillos y alcohol, etc.)
Intervención pública
51
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES
renta), denominadas así por Musgrave (3), el gobierno asegura que la contribución de cada
individuo sea igual a la de otros.
Externalidades en la producción
Externalidades pecuniarias
Externalidades tecnológicas
52
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES
53
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES
los terrenos, el vecindario seria mucho más placentero, etc. Pero, no le seria posible
recoger los beneficios del incremento del valor de los terrenos y de la mayor amenidad de
la zona. En cambio si se le diera el control sobre una 'área bastante extensa, podría
internalizar esos efectos externos y obtener suficientes utilidades de las mejoras como para
hacer rentable la inversión. Por esta razón, el gobierno central siempre se ha hecho cargo
del elevado costo que significa la adquisición de terrenos, subsidiando a los particulares
dedicados a la ejecución de proyectos de renovación urbana, conciliando así, las
valoraciones privadas y sociales (caso del Complejo Residencial Parque Central).
La educación pública también comprende externalidades tecnológicas, puesto que
al elevarse el nivel educativo de la sociedad, aumenta la productividad. Una mayor
educación redunda en mejor eficiencia administrativa y trae aparejados cambios
tecnológicos y organizacionales más rápidos, y como consecuencia, ratas de crecimiento
económico más elevadas y más altas relaciones de ingresos per-capita. Por eso, los
beneficios individuales de la educación de cualquier persona en particular, son
sustancialmente menores a los beneficios que su preparación aporta a la sociedad.
Cada vez que ciertos bienes provean significativos beneficios externos positivos,
el mercado privado fijaría el precio de los mismos en menos de su valor, y se produciría
muy poco de ellos. Se necesita cierta intervención pública para incrementar la producción.
En algunos casos, como la educación primaria y secundaria, así como numerosos progra-
mas relacionados con los recursos del agua, el incremento se lograría si es el gobierno
quien se hace cargo de la actividad en cuestión. Si el gobierno emprende actividades que
crean externalidades positivas, podrá ponerlas a disposición en forma gratuita, como en el
caso de la instrucción pública, o podrá cotizarlas a tarifas que reflejen los costos mar-
ginales sociales, como sucede con ciertos programas referidos a los recursos del agua. Por
otra parte, el gobierno puede dejar la producción en manos privadas y subvencionar al
productor privado para permitirle cobrar un precio que refleje los costos marginales
sociales en vez de los privados, que son más altos. Esto ocurre en zonas con ferrocarriles
suburbanos y en ciertos programas de vivienda.
La circunstancia de que el gobierno ofrezca directamente el servicio o de que
subvencione la producción privada, dependerá en su mayor parte de la 'índole de la
externalidad. Si es muy difundida y poco divisible con facilidad, como sucede con la
educación, la actividad adopta muchas de las características de un bien público y será ne-
cesario que la provea el gobierno. Pero si los beneficios externos son fáciles de reconocer
y apropiar individualmente, el mercado puede distribuir con eficiencia esos bienes, si su
precio refleja el costo marginal social. En tal caso, el papel del Estado consiste en asegurar
que se cobren los precios eficientes y dejar el mercado que provea la actividad.
54
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES
caros. En esta situación, si no son internalizados los efectos externos, los costos privados
de la siderurgia discreparían de los costos sociales. Si quiénes producen el humo o los
derrames de petróleo o los desechos industriales de materias tóxicas, debieran hacerse
cargo de los costos sociales, la actividad correspondiente se reduciría y en algunos casos
cesaría de un todo.
La forma de enfrentar los efectos de repercusión es un problema difícil que
preocupa a los economistas de manera creciente, aunque el principio general que debería
tenerse en cuenta es relativamente sencillo. El nivel óptimo de contaminación,
congestionamiento y otras deseconomías tecnológicas se alcanza cuando los costos
marginales de progresivas reducciones, igualan a los beneficios marginales que tales
reducciones causan a la sociedad. Tal solución, puede lograrse por la acción voluntaria
entre las partes, encaminada por pagos compensatorios o por consolidaciones de empresas.
Cuando se trata de dos partes involucradas en una deseconomía tecnológica, el
problema es relativamente sencillo. La solución eficiente depende del que haya sufrido el
mayor daño, quien estaría dispuesto a pagar una indemnización por obtener algún cambio
que le beneficie. Frente a una externalidad bilateral como esta es innecesaria la
intervención pública.
El problema se complica, empero, cuando los efectos de la externalidad son
difusos. Por ejemplo, los costos de la contaminación producida por el humo, pueden
depender directamente del número de personas residentes en las vecindades de la fábrica.
En la medida en que aumenta esa población, deben aumentar los costos causados por la
contaminación producida por el humo. Una central hidroeléctrica ubicada en el desierto no
ocasionaría problemas, pero ubicada en una zona densamente poblada si lo haría. Sin
embargo, si la fábrica existía antes que la comunidad que ahora la rodea, la atribución de
la externalidad es dudosa. Si vivía poca gente cerca de la fábrica, los costos sociales de la
contaminación eran bastante limitados, y si se hubiera querido reducirlos, éstos hubieran
sido mucho mayores a los beneficios resultantes. Al aumentar la población, aumentaron
también los costos sociales de la contaminación. En algún punto, si se quisiera eliminar
los costos de contaminación, éstos serian inferiores a los beneficios que acarrearía tal
eliminación. En el primer caso no es necesario disminuir la contaminación, en el segundo
si. Cuando los costos de la contaminación de la sociedad excedan los costos de la empresa
para combatirla, el nivel de contaminación debe reducirse.
55
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES
de accidentes, ruido, etc., y afecta a los vecinos que quizás estarían dispuestos a pagar
para que el aeropuerto sea mudado a otro sitio. La mudanza del aeropuerto (e.g. La
Carlota), causaría considerables costos a otros miembros de la sociedad: personas que
utilizan el aeropuerto y que viven lo suficientemente alejadas de él como para soportar sus
externalidades negativas. Las tentativas de trasladar el aeropuerto o de reducir sus
operaciones redundarían en detrimento del transporte aéreo y por ende de sus usuarios. El
transporte aéreo es, sin duda alguna, una actividad primordial, y los que sacan provecho
del aeropuerto suelen superar en número a los afectados adversamente por su existencia.
Por consiguiente, la compensación potencial que estarían dispuestos a pagar aquellas
personas adversamente afectadas por la existencia del aeropuerto, seria con seguridad
inferior a la indemnización que exigirían los usuarios del aeropuerto por permitir su tras-
lado. Por consiguiente, el aeropuerto permanece así en su lugar y aquéllos que tengan la
suerte de poder hacerlo se alejaran de sus inmediaciones.
Consideremos, en cambio la construcción de un nuevo aeropuerto. Aquí, la
situación se revierte. Aquellos que viven en las inmediaciones del sitio elegido serian
perjudicados por el ruido y el congestionamiento; pero, otros integrantes de la sociedad se
verían beneficiados por la reducción de los costos de transporte. Nuevamente, como el
pago que exigirían aquéllos, a quienes se les pide que disminuyan su bienestar, seria por lo
general, superior a la cantidad que estarían dispuesto a pagar quiénes mejorarían de situa-
ción, no se construiría el aeropuerto.
Según este análisis, tales consideraciones tienden a favorecer el status-quo. Una
vez que se construya un aeropuerto, se perforen pozos costa afuera, se autorice el uso
generalizado de los plaguicidas, se apruebe la instalación de una planta industrial en el
perímetro urbano, etc., la compensación exigida por aquéllos a quienes la remoción de las
fuentes de contaminación afectaría adversamente, suele ser muy superior a la que la
sociedad está dispuesta a pagar. Alternativamente, el mismo mecanismo actúa en forma
inversa, al limitar las nuevas fuentes de contaminación. En la medida en que una nueva
fuente de contaminación disminuye el bienestar de los ciudadanos, la compensación que
éllos exigen es superior a la cantidad que estarían dispuestos a pagar los potenciales
beneficiarios de la fuente contaminante.
Medidas correctivas
56
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES
que para fines de la eficiencia económica tenga relevancia que la solución fuere alcanzada
mediante el uso de regulaciones, impuestos o subsidios.
Estas consideraciones pueden ser apreciadas en la figura 4-1 que se inserta en la
siguiente página (9).
Figura 4-1: Costos marginales y beneficios por reducción de la contaminación
57
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES
niveles de descarga superiores a OD, los costos marginales por descontaminar son
menores que el impuesto, por lo tanto, a las empresas e individuos les resultaría más
atractivo la reducción de la contaminación que pagar el impuesto. Para niveles de descarga
menores que OD, cualquier esfuerzo que se haga por reducir la contaminación será mucho
más oneroso que el impuesto, por ello encontraran más atractivo pagar el impuesto que
reducir los volúmenes de descarga.
Supóngase ahora que el gobierno concede un subsidio de OT por cada unidad en
que se reduce la descarga de contaminantes. Para volúmenes de descarga superiores a OD,
se les pagaría a la empresa y a los particulares por reducir la contaminación una suma muy
superior a los costos incurridos por ellos para reducir la contaminación. Si los niveles de
descarga son menores a OD, los subsidios recibidos serian menores y no les seria
suficiente para cubrir los costos involucrados en la reducción de las descargas
contaminantes. Nuevamente, este tipo de política haría que tanto empresas como
individuos voluntariamente produzcan un volumen de descarga equivalente a OD.
Aunque, subsidios, regulaciones e impuestos pueden en principio conducir a las
mismas soluciones eficientes al internalizar los efectos externos, en la práctica suelen
presentar diversas consecuencias, las cuales acentúan las ventajas del uso de gravámenes
(pagos) o regulaciones, en detrimento del uso de subsidios.
El principal problema con los subsidios es que los contribuyentes sufragarían en
forma colectiva el costo de combatir la contaminación, e individualmente, el costo de los
dispositivos anticontaminantes no se reflejaría en el precio del producto. De allí, si bien es
cierto que la fuente individual de contaminación se reduzca, podría ocurrir que el volumen
total de la actividad contaminadora aumentase en vez de disminuir.
Contrariamente, la utilización de gravámenes (pagos) o regulaciones, aseguraría
que el precio de los productos reflejará el verdadero costo social de la actividad contami-
nante y éste seria soportado en definitiva por los usuarios del producto. Por ejemplo,
supóngase que el gobierno haya acordado subsidiar la reducción de las emisiones
contaminantes de los vehículos automotores. Visto que la colectividad como un todo seria
la que sufragara a las empresas automovilistas la instalación de dispositivos anticonta-
minantes, el costo de tales dispositivos no se reflejaría en el precio de los automóviles. De
allí que los consumidores de automóviles no disminuirán sus compras en respuesta al
control de las emisiones contaminantes.
Contrasta con el uso de subsidios, la aplicación de medidas de regulación, las
cuales provocaran un alza de los precios de los automóviles, ocasionando una disminución
de sus ventas y como consecuencia, la reducción de los niveles globales de
contaminación. Si se gravase con impuestos las emisiones contaminantes de los vehículos,
seguramente producirían los mismos efectos que las regulaciones.
La asignación eficiente de los recursos requiere que los precios relativos de los
productos reflejen los costos marginales relativos para la sociedad, y esto, no sucedería si
se aplicasen subsidios. Por ello, los subsidios no aparecen como una respuesta adecuada
para el control de la contaminación.
La selección entre regulaciones, tasas o impuestos, reviste menos claridad, aun
cuando, el argumento de la eficiencia económica se inclinaría en favor de los impuestos.
En caso de utilizar regulaciones, el costo de reducir la contaminación recaería sobre los
productores en primer lugar, y en parte sobre los consumidores del producto, si existen
posibilidades de trasladar una porción de los costos bajo la forma de precios más elevados.
Además, si la empresa incumple con la regulación estaría sujeta al pago de una multa, que
puede ser considerada como un gravamen impuesto por causar un exceso de
contaminación al medio ambiente. La diferencia entre impuesto y multa, seria que la
última es un pago por trasgresión a la ley, cuya reincidencia podría llevar al cierre de la
actividad; en cambio, el impuesto, es un gravamen obligatorio, pagado sin faltar a la ley
(10)
. El uso de tasas o impuestos, haría recaer el peso de la reducción de la contaminación
directamente sobre los productores de la contaminación, e indirectamente, sobre los usua-
rios del producto que tendrían que pagar precios altos y consumir menores cantidades. De
otro lado, los ingresos recaudados de la actividad, servirían para compensar las partes
58
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES
afectadas por la contaminación. De las tres formas de control, las tasas o impuestos sobre
la contaminación, lucen como los instrumentos de política más adecuados.
El análisis precedente fue realizado asumiendo que las funciones de costo por
daño y reducción de la contaminación eran conocidas e independientes del nivel de
producción. En la práctica esta situación no suele ser así, por la dependencia de las
funciones de los niveles de producción y por la dificultad de estimar las funciones que
representen los costos por daños y reducción de la contaminación. El problema de la
medición de los costos sociales, plantea situaciones que en la mayoría de las veces es
resuelto de manera subjetiva, acarreando arbitrariedades mientras no se conozca la 'índole
y medida del daño causado. No existe manera científica de evaluar los costos de un
derrame de petróleo que contamina playas, mata aves y peces, destruye bancos de ma-
riscos, etc.
No obstante, algunas clases de externalidades permiten la aplicación del criterio
de fijación de precios. Una de las más importantes se refiere al congestionamiento de ca-
rreteras (11)
El congestionamiento de autopistas. Una vez que una autopista haya llegado al punto de
máxima circulación, el agregado de un solo vehiculo frenara la misma y por ende
incrementará el tiempo de viaje de todos los demás vehículos. El conductor marginal sólo
considera sus costos particulares para decidir si tomara la ruta o no, sin considerar el
impacto que su viaje ejercerá en todos los demás conductores. Por consiguiente, el
verdadero costo marginal o social es bastante más alto que el costo marginal privado de
circulación por las autopistas en las horas pico.
Estas consideraciones pueden ser observadas en la figura 4-2 que se inserta a
continuación, donde la curva marcada por D señala la demanda de circulación
de una determinada autopista. La curva cmp representa los costes marginales privados
ocasionados a un conductor tipo por utilizar la autopista, e incluyen conceptos como
59
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES
gasolina, aceites, y desgaste del vehiculo. La curva cms representa a los costes marginales
sociales e incluyen los gastos que cada conductor impone a todos los demás. Obsérvese
que cmp y cms coinciden en el punto Vo, que indica el número de vehículos por hora que
podrían utilizar la autopista sin congestionarla. A partir de Vo, los costos marginales
privados aumentan porque el congestionamiento siempre incrementa el consumo de
gasolina y aceite, el desgaste, el tiempo, etc. Pero los costos marginales sociales aumentan
más rápido aún, porque el conductor marginal aumenta los gastos de gasolina, aceite,
tiempo, etc., para todos los demás. Si los conductores tienen en cuenta sólo sus costos
marginales privados, los viajes corresponderán a la distancia OV, pero si debieran pagar
una tasa para cubrir los costos marginales sociales que provocan, se harían menos viajes,
según la distancia OV*, y la autopista estaría menos congestionada.
El tráfico, no sólo en Venezuela, sino en las principales capitales del mundo no
deja de ser un serio problema (12) La ciudad de Nueva York, ha intentado todos los recur-
sos: construcción de gigantescos estacionamientos; mejoría al sistema colectivo de
transporte; políticas disuasivas del uso del automóvil: multas, campañas publicitarias, etc.
El uso de peaje en la parte baja de Manhatann, ha encontrado resistencia sistemática de los
ciudadanos, mientras tanto, continúan entrando por allí 900.000 carros particulares. El
problema reside que en los E.E.U.U., los carros se multiplican dos veces más rápido que
las personas.
En Tokio, el tráfico es relativamente fluido, con excepción de los días lluviosos.
La solución a la que llegaron las autoridades niponas fue por demás muy drástica: sin
estacionamiento, no hay matrícula. Caracas no escapa del caos de los embotellamientos ni
de la contaminación por monóxido de carbono; ni el Metro, ni otras restricciones al
tránsito, han contribuido a mejorar la situación.
60
CAPÍTULO I V: EXTERNALIDADES
NOTAS AL CAPÍTULO IV
(1) MARSHALL, Alfred, Principles of Economics Ed. Mac Millan, 8 ed. Londres
1922.
(2) GRIFFIN, J.M. et al. ,Energy Economics and Policy. Ed. Ac. Press Inc. New
York 1980. pp. 39-41
(3) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Op. cit p. 13
(4) FERGUSON, C.E. et al., Microeconomics Theory Ed. Irwin, 5 ed. U.S.A.
1980. p. 248
(5)Ibíd. pp. 460-462
(6) FERRAN, Bernardo, Los Precios del Petróleo Revista B.C.V. Col. Est. Eco.
N° 7, enero 1982. pp. 247-262
(7) Ibid.
(8) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector.
(9) Ibid.
(10) VICTOR, Peter, Economía de la Polución Ed. Mac Millan*Vicens-Vives, N°
7. Barcelona 1974. p. 50
(11) DUE, John. et al., Op. cit.
(12) Agobiados por el Tráfico El Nacional: Al volante, Caracas 4-11-88, p.1C
61
V
público, etc.; son actividades que proporcionan beneficios individuales a quiénes los
adquieren mediante el pago de un determinado precio. Por tanto, todo servicio público
que brinde beneficios directos, al menos parciales, puede ser financiado por tarifas o
precios, en lugar de impuestos. El principio clave para la aplicación de una tarifa es el de
exclusión: la posibilidad de excluir una persona, de una manera tolerable para la sociedad,
de los beneficios del servicio si la persona no está dispuesta a pagar por él.
Asignación de recursos
Las ventajas del sistema de precios frente al uso de impuestos como medio de
asignar recursos son:
1.- El sistema de precios ajusta en forma automática la producción, a los
diferentes niveles de precios. El proceso político puede producir graves
fallas, porque puede ser posible que fracase en interpretar las preferencias de
la sociedad.
2.- Si la demanda del servicio público es muy elástica, el sistema de precios
prevendría de un uso abusivo y desmesurado del servicio. Tal es el caso de
los servicios de agua y electricidad - en el caso particular de nuestro país, los
precios de los hidrocarburos (gasolina, gas)- cuyas tarifas corrigen cualquier
despilfarro en su utilización.
3.- El carácter obligatorio de los impuestos, en contraste con los precios
(voluntario), produce efectos adversos sobre el comportamiento de
consumidores y productores.
No obstante, no deberíamos perder de vista las posibles desventajas o restricciones
que resultan de la aplicación del sistema de precios:
1.- Los costos de recaudación. Todo servicio, al igual que cualquier venta de un
bien privado, ocasiona algún costo de recaudación. El cobro del servicio
eléctrico requiere de medidores, personas encargadas de la lectura,
facturación, corte, etc. Las tarifas del Metro requieren para su aplicación de
vendedores de boletos, molinetes, máquinas expendedoras de boletos
automáticas, controladores, etc. En estos dos ejemplos los costos de
recaudación como porcentaje de los ingresos por ventas no son elevados.
Pero los costos de recaudación por el pago de tasas de peaje por la utilización
de calles y carreteras rurales serian muy onerosos y una fuente de
innumerables incomodidades para los usuarios. Los impuestos específicos
(e.g. gasolina) serian una alternativa muy conveniente para evitar los
elevados costos de recaudación del sistema de precios.
2.- Otra restricción que suele provocar el pago de tarifas es la pérdida
significativa de externalidades cuando la demanda por el servicio es muy
elástica.
Equidad
63
CAPÍTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS
Esto suele ser cierto en actividades como los parques públicos o la parte de la educación
que puede ser financiada por impuestos generales.
64
CAPÍTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS
65
CAPÍTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS
diferencias entre el nuevo precio y el coste marginal. Ello se justifica en términos del
superávit del consumidor, el cual tiende a disminuir menos en caso de demandas
inelásticas que en demandas elásticas. Por consiguiente, cuanto mayor sea la elasticidad de
la demanda, tanto menos debe alejarse el precio del coste marginal.
Los mercados no solo fracasan por la existencia de los monopolios naturales, sino
que el tamaño eficiente de las empresas hace que sólo un pequeño número de ellas actúen
en el mercado. Esta situación es típica en la gran mayoría de los países. Por lo tanto,
difícilmente se podrán alcanzar las condiciones marginales que requiere el óptimo de
Pareto, ya que las empresas fijarán precios que superaran los costos marginales. Ante este
panorama, ¿Cuál debería ser la política de precios a seguir por el Estado en sus propias
empresas para alcanzar una eficiente asignación de recursos?
Si en la mayoría de las industrias el precio difiere del costo marginal, no bastará
igualar el precio en alguna de ellas para alcanzar una asignación eficiente de recursos. De
hacerlo, el bienestar de la sociedad podría disminuir en vez de aumentar. Veamos esto
mediante un ejemplo. Consideremos un mercado donde el combustible pesado (fuel oil) es
utilizado en la generación de electricidad (termoeléctrica). Supongamos además, que
existen otras fuentes energéticas competitivas como la energía nuclear, la cual, su genera-
ción produce distorsiones (permanente riesgo de accidente nuclear), cuyos efectos
externos no pueden, fácilmente, ser regulados o corregidos. Dada la escasa o nula
responsabilidad de las plantas generadoras de electricidad por accidentes nucleares, éstas,
no toman en cuenta el costo social resultante de la generación de energía nuclear; lo que
acarrea un excesivo uso de la energía termoeléctrica (más barata), más allá de los limites
tolerables por la sociedad, donde los costos marginales sociales se igualan a los beneficios
marginales sociales. Pensemos ahora, que el gobierno, como medida de preservar el
ambiente decide gravar con un impuesto el consumo de combustibles fósiles, corrigiendo
de esta manera los desequilibrios entre valoraciones sociales y privadas creadas por las
externalidades (contaminación, congestionamientos, etc.). En respuesta a esta política,
seguramente declinará el consumo de combustibles fósiles, hasta aquel punto en que el
costo social de contaminar, coincida con el beneficio social resultante de la reducción del
daño ocasionado por un menor consumo. Sin embargo, la reducción en el consumo de
combustibles, implicará una mayor generación de energía nuclear. El aumento relativo de
precio del combustible fósil con respecto al combustible nuclear, trasladará la demanda de
este último hacia arriba y la derecha, dado que ambos combustibles son sucedáneos. El
incremento en el consumo del combustible nuclear sólo empeorará las cosas, ya que cada
unidad adicional que se genera involucra costos sociales muy superiores a los beneficios
sociales que comporta. Dependiendo de cuán grande sea la diferencia entre costos y bene-
ficios marginales sociales, la pérdida de bienestar ocasionada por el mercado del combus-
tible nuclear puede superar con creces la ganancia en bienestar del mercado de
combustible fósil (4).
Esta es la famosa teoría del segundo mejor, y según la cual, si un precio se aleja
del costo marginal aunque fuera en una sola industria (divergencia incorregible), entonces,
los precios deben apartarse del costo marginal en otros sectores o industrias. Por lo tanto
la acción del Estado debería estar dirigida a la búsqueda de soluciones que la acerquen al
óptimo, es decir a la situación menos mala, alcanzando de esta manera una posición
inferior con relación a aquella que seria teóricamente realizable, de no existir la
restricción (precio diferente al costo marginal). La teoría del segundo mejor, contiene
gran dosis de realismo, que compensa la falta de reglas o directrices claras de actuación
del Estado, originadas por restricciones de carácter institucional, insuficiencia de
información, errores de interpretación del interés general, etc.
66
CAPÍTULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS
NOTAS AL CAPÍTULO V
(1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the P'ublic Sector. Ed.Irwin, 7
ed. Ill. 1981. pp.85-107
(2) La Ley para Promover y Proteger el Ejercicio Libre de la Competencia fue
aprobada por el Congreso el 30-12-1990. Constitución de la República Bolivariana 1999
(Art. 299)
(3) ROSEN, Harvey. Public Finance 4 ed. McGraw Hill 1995, pp. 335-339; 325-327
(4) LIPSEY, R.G and LANCASTER, K. The General Theory of Second Best.
Review of Economics Studies. 1956-57, Vol. 24, pp. 11-32
- BOADWAY, Robert et al. PUBLIC SECTOR ECONOMICS 2 ED. Ed. Little
Brown and Co. Boston 1984 pp. 168-186
67
VI
EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
La determinación de los beneficios y los costos implica como cuestión principal: ¿qué
beneficios y costos se deben incluir? Podemos distinguir varias categorías de beneficios y
costos:
Reales y pecuniarios
Los beneficios reales responden a aquellos que obtienen los consumidores finales de
un determinado proyecto público. Reflejan el incremento de bienestar de la sociedad,
como contrapartida al costo real que significa el uso alternativo de los recursos.
Directos Tangibles
Beneficios Intangibles
Reales
y Indirectos Tangibles
Intangibles
Costos
Pecuniarios
68
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
Los beneficios y costos reales, tal como anotamos más arriba forman parte del
proceso de evaluación del análisis costo-beneficio, y se distinguen diferentes tipos.
Directos e indirectos. Los beneficios y costos reales pueden ser directos e indirectos. Los
beneficios y costos directos están íntimamente relacionados con el propósito básico del
proyecto reportando ganancias o costos para los usuarios. Los costos reales directos
abarcan los de capital, operación y mantenimiento a través de los años.
Los beneficios y costos indirectos o externalidades, generan ganancias o costos
sociales netos a otros miembros de la sociedad distintos de los usuarios del proyecto. Por
ejemplo, una nueva línea de transporte rápido produce beneficios directos a quienes la
usan y externalidades a otras personas, como por ejemplo, una menor congestión para
aquellos que entonces viajarán por vías menos transitadas. De igual manera un proyecto
de desarrollo fluvial tiene como objetivo primario, el control de inundaciones, pero a su
vez inseparable de ese objetivo se encuentran otros como el suministro de energía, riego y
control de la erosión. Del mismo modo, la construcción de autopistas adicionales en zonas
urbanas, aumentarán la contaminación del aire a causa del mayor tránsito de automóviles;
pudieran agravar el congestionamiento en el centro de la ciudad, incrementando a su vez
las demoras y los accidentes en esas zonas; tal vez, dificulten el desenvolvimiento del
transporte público, lo que, quizás amerite un programa de subsidios para asegurar su
funcionamiento que cubran las pérdidas ocasionadas a aquellas personas que hubieran
querido seguir utilizando esa forma de transporte. Un programa educativo puede
beneficiar directamente al estudiante en la medida en que constituye un poderoso
instrumento de movilidad social para el individuo, pero también reduce los costos para
combatir la delincuencia. En un proyecto de riego, podríamos identificar los costos
indirectos: la pérdida de la fauna silvestre, la desviación de las aguas, etc. En todos estos
casos, resultados secundarios o indirectos deben ser diferenciados del objetivo primario o
directo, tanto uno como el otro deben ser incluidos en la evaluación del proyecto, aunque
en la práctica sólo los beneficios y costos indirectos más relevantes deberían ser incluidos.
69
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
Tal como hemos expresado más arriba, esta es una de las grandes dificultades con
que tropieza el análisis costo-beneficio. Cómo medimos los beneficios que resultan de un
proyecto educativo, como por ejemplo, una vida más plena y enriquecida, o los beneficios
para el proceso democrático de un electorado más culto y preparado. O la cantidad que
una persona está dispuesta a pagar por pasar un día pescando a orilla de un lago, o,
acampando en un parque nacional, si tales servicios no se venden a los usuarios. Del
mismo modo, cómo calcularíamos los costos por la destrucción de la fauna silvestre, o el
daño que ocasiona una autopista al paisaje silvestre.
Cuando los beneficios y costos intangibles están involucrados estamos ante el
mismo problema de la determinación y financiación de los bienes públicos. Sólo el
proceso político puede determinar la cantidad y el precio que estaría dispuesto a pagar la
sociedad por su provisión. Debemos estar claro que el análisis costo-beneficio no sustituye
al proceso político y su aplicación es para seleccionar proyectos públicos alternativos
cuyos beneficios o costos pueden al menos ser tangibles.
Problemas similares surgen cuando se trata de proyectos cuyos beneficios y costos
son de naturaleza privada, pero imposible de ser valorados por el mercado, como por
ejemplo: si el gobierno toma en sus manos el proyecto de investigación sobre el cáncer,
con la consiguiente reducción del sufrimiento, ¿cómo podría ser valorado tal beneficio?
¿Cómo podría ser valorado el costo de muertes y heridos resultantes de accidentes en
autopistas; y de la prevención del crimen? De qué manera se podría hacerle frente a estas
dificultades de evaluación de los intangibles. En algunos casos, los economistas han
encontrado métodos indirectos de evaluación de las partidas de intangibles que
proporcionan una solución más o menos satisfactoria, aunque no exenta de considerable
ingenuidad.
1.- Las autopistas son productos intermedios de la industria del transporte. En la
medida que se mejoran las autopistas, puede resultar una disminución del
flete por transporte terrestre. La reducción de las tarifas de flete serviría para
estimar los beneficios de la autopista.
2.- Mejoramiento de las autopistas, podría a su vez reducir los costos de
transporte de los individuos y significar un ahorro de tiempo, lo que sin lugar
a dudas podría ser utilizado como uno de los beneficios de la autopista. El
valor del tiempo personal podría ser calculado sobre la base de precios
70
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
Precios sombra
71
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
Hasta ahora no hemos prestado atención al hecho de que los beneficios y costos
crecen durante un periodo de tiempo y no de manera instantánea. Algunos gastos, como
los salarios de los bomberos, producen beneficios inmediatos, mientras que, otros como
las inversiones en carros bombas, represas, o autopistas, continúan produciendo beneficios
durante una serie de años. Para evaluar la corriente de beneficios futuros o costos,
debemos transformarla en valores presentes. Esto es, debe ser descontada a una
determinada tasa de interés de manera de hacerla mutuamente comparables entre si en el
presente, periodo que se corresponde con las inversiones iniciales del proyecto.
Métodos de evaluación
El valor actual neto del proyecto, el cual es igual al valor descontado del
excedente neto de beneficios menos costos (Bi-Ci) para cada año. Un proyecto cuyo valor
actual es positivo se justifica; si se disponen de fondos, deberían emprenderse todos esos
proyectos, siempre que no sean mutuamente excluyentes.
Relación beneficio/costo
Cuociente del valor actual de los beneficios totales entre el valor actual de los
costos totales (B/C), con el mismo procedimiento de descuento empleado en el primer
método. Se justifican todos aquellos proyectos no excluyentes entre si cuya relación B/C
sea superior a uno.
72
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
idóneo para evaluar inversiones públicas, y siempre asegurará que se elija la combinación
de proyectos más eficiente.
Analicemos estos dos casos con ejemplos numéricos: Supongamos que se
considera la construcción de una represa en un sitio previamente elegido. El costo o la
inversión inicial por la construcción son de 1.000 unidades monetarias (Io). Si no es
construida los daños ocasionados por las inundaciones podrían ascender a 300 u.m,
mientras que si se construye, esos daños podrían reducirse a 70 u.m por año.
Adicionalmente, los costos anuales de mantenimiento alcanzan a la suma de 50 u.m
durante los 10 años de vida útil. Luego de ese periodo, se propondrá la construcción de
una represa mucho más importante y de una central hidroeléctrica, con lo que la represa
resultará inútil. Asumamos una tasa de actualización del 8%
1.-Relación B/C
a.- Datos del problema.
Bi= 300 - 70 = 230 u.m/año
Ci= 50 u.m/año
Io= 1.000 u.m
n= 10 años
i= 8% anual
f.v.a=factor de valor actualizado de una serie uniforme de pago para "n" años
e "i" tasa de interés anual
B.-Actualización de los beneficios
Bo= 230 [fva] = (230)(6,710081) = 1543,32 u.m
C.-Actualización de los costos
Co=50[fva]= (50)(6,710081)= 335,5 u.m, más 1.000 de la inversión en
el periodo "0" = 1.335,5 u.m
D.-Relación B/C
1.543,32/1.335,5 = 1,16
B/C>1 el proyecto es aceptado
73
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
El problema que se presenta ahora es definir un criterio que permita elegir entre
diferentes alternativas para alcanzar los mismos objetivos. Supongamos el mismo ejemplo
anterior, pero ahora con más posibilidades. La represa se puede construir, bien sea en la
localidad A, como en la localidad B. La represa construida en A, es la que venimos de
calcular el coeficiente B/C. Si la construimos en B, las inversiones (Io) serán de 500 u.m,
las cuales permitirían realizar una economía monetaria (Bi) de 200 u.m/año al minimizar
los daños de las inundaciones, y los costos anuales de mantenimiento (Ci) serán de 100
u.m/año. Según se consideren los costos de mantenimiento como deducidos de los
beneficios netos o como costos, las relaciones B/C que se obtendrán serán 1,34 y 1,15
respectivamente.
1.-Costo de mantenimiento deducido de los beneficios
(Bi - Ci)(fva)/Io = (200- 100)(6,710081)/500
B/C = 671,0/500 = 1,34
2.-Costo de mantenimiento como costo
B/C = (Bi)(fva)/(Ci)(fva) + Io = (200)(6,710081)/(100)(6,710081) + 500
= 1342/1171 = 1,15
74
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
DIFERENCIAS
LOCALIZACIONES B C B/C B C B/C
A 1.000 500 2,00 - -
B 1.450 700 2,07 450 200 2,25
C 1.900 1.000 1,90 450 300 1,50
D 2.000 1.200 1,67 100 200 0,50
Se calcula para cada proyecto, tanto la TIR como el valor actual neto a diferentes
tasas de descuento. La TIR es el valor de la tasa de interés que resulta al cortar la curva de
valor actual el eje de las abscisas de la figura que se inserta en la siguiente página.
De acuerdo a la aplicación del criterio de la TIR, el proyecto B es preferido al
proyecto A (15% > 10%). Sin embargo, los valores actuales de A y B dependen
críticamente de la tasa de descuento utilizada. Si la tasa de descuento es del 2%, el
proyecto A tiene un valor actual neto mayor que el de B, pero, mientras la tasa de
descuento aumenta, B se hace preferido a A. Esto ocurre debido al perfil de beneficios de
ambos proyectos. Los beneficios del proyecto A vienen después que B logró sus
beneficios. A medida que la tasa de descuento aumenta, los beneficios situados más atrás
en el tiempo se reducirán más que los más cercanos, por ello, al proyecto A le va peor que
al B. Para evitar este inconveniente se calcula la TIR incremental, es decir la diferencia de
los beneficios netos de ambos proyectos, en lugar de comparar separadamente la TIR de
los dos. Si la TIR calculada sobre la diferencia entre las dos corrientes de retorno de A y B
es positiva, A tendrá mayor valor presente.
La fuente del problema de la TIR puede ser detectada mediante el siguiente
razonamiento. Si los proyectos se actualizan a un costo de oportunidad del capital del 2%,
el proyecto A tiene un valor actual superior al B, al elegir al proyecto A y reinvertir de
manera adecuada su corriente de beneficios netos, se obtiene el beneficio resultante de B,
y le quedan fondos para reinvertir nuevamente o consumirlos. Por ejemplo, si nosotros
pedimos un préstamo de 1.150 u.m para consumo en el periodo 1, tendríamos que pagar
75
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
un total de 1.173 u.m (1.150 x 1.02) en el periodo dos, quedando 37 u.m (1.210 - 1.173)
para consumo o reinversión. Por lo tanto, la corriente de consumo neto (-1.000, 1.150, 37)
puede ser generada combinando la operación de préstamo con la corriente de beneficios
netos del proyecto A. Como podemos apreciar la corriente del proyecto A domina a la del
B.
Figura 6-1: Perfil de Valores Actuales
76
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
77
CAPÍTULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
NOTAS AL CAPÍTULO VI
(1) MUSGRAVE, Richard et al. Public Finance in Theory and Practice. Ed.
MacGraw-Hill, 5 ed. New York 1989, pp. 137- 143
(2) DUE, John et al. Análisis Económico de los Impuestos y del Sector Público, Ed. El
Ateneo, 4 ed. Buenos Aires 1977, pp. 155-159
(3) LIMA, Roberto, Comment choisir entre diverses propositions: l'elaborations
des decisions d'investissement. Finances et Developpment, Vol. 8, N° 2, juin 1971, pp.
45-48
(4) BOADWAY, Robin et al. Public Sector Economics. Ed. Little-Brown, 2 ed.
Boston 1984, pp. 189-194
- MUSGRAVE, Richard et al. Ibidem. pp.208-226
- ROSEN, Harvey. Public Finance 4 ed. McGraw Hill 1995, pp. 238-266
78
VII
Los cambios en la teoría de los gastos públicos y en las funciones del Estado
constituyen uno de los aspectos más importantes de la evolución contemporánea de la
ciencia de las finanzas públicas.
La gran contribución que dio la escuela marginalista a la teoría subjetiva del valor,
aunado a acontecimientos políticos y administrativos de la Europa continental de fines del
siglo pasado, provocaron por primera vez, un tratamiento conjunto de ingresos y gastos
públicos como elementos de un mismo todo, dando inicio a la moderna economía del
sector público o economía financiera como se da en llamarla. Particularmente importante
fue la contribución de los economistas italianos (1883): Pantaleoni, Viti De Marco y
Barone, y de los autores austriacos como Sax (1883), o suecos como Wicksell (1896) y
Lindahl (1919) (2). Ellos avanzaron en el estudio de la naturaleza indivisible de los bienes
públicos y su financiamiento por medio de impuestos. Destaca en esta época la solución
de Wicksell y su tentativa de relacionar las finanzas públicas con el sistema político de las
democracias liberales. Decía Wicksell, que siempre que fuera posible debían financiarse
las actividades públicas mediante el uso de mecanismos tipo mercado; cuando no podía
79
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
lograrse, debía formularse una estrecha relación entre gasto e impuesto, utilizando la
instancia político legislativa (regla de la unanimidad). También conviene mencionar en
este sentido los trabajos de la corriente del equilibrio general, orientados más que todo
hacia el campo de la fiscalidad. Destacan los estudios de Walras, Pareto, Marshall,
Edgeworth, Pigou y otros autores pertenecientes a la escuela marginalista. Las
investigaciones sobre el análisis del gasto público concluyeron a fines de la década de los
treinta en la célebre síntesis de Abran Bergson sobre la teoría del Rendimiento Social (3).
Los convulsionados años que precedieron la segunda guerra mundial, llenos de
conflictos sociales y desequilibrios, vieron nacer la famosa teoría de Keynes sobre el
empleo, el interés y el dinero (1936) y la aplicación por primera vez del gasto público
como instrumento de política fiscal para fines estabilizadores (4). La obra de Keynes marcó
una verdadera revolución en toda la ciencia económica, no obstante que su pensamiento
central y gran contribución fue en el área macroeconómica.
La síntesis de Bergson, fue retomada por Samuelson (1954) durante la década de
los años cincuenta y sirvió como punto de partida a sus estudios sobre asignación de
recursos públicos (5). Abordar nuevamente el tema de los gastos públicos y su
financiamiento obedeció entre otras razones: al aumento de la intervención
gubernamental; al crecimiento del gasto destinado a la construcción de grandes obras
públicas, y a la preocupación cada vez mayor de la sociedad por el problema de las
externalidades. En épocas más recientes, además de los trabajos de Samuelson, destacan
las investigaciones de Arrow y su célebre paradoja de la regla de la mayoría; Lipsey-
Lancaster y su teoría del segundo mejor y R. Musgrave. Este último ha hecho hincapié en
los aspectos operativos e instrumentales de la asignación de bienes públicos: presupuesto-
programa, análisis costo-beneficio, tarificación de servicios públicos, etc. (6).
Estado consumidor
Los hacendistas clásicos otorgaban una gran desconfianza a los gastos públicos.
Hacer economías, he ahí el ideal que asignaban al Estado. Se tiene una manifiesta
tendencia a juzgar los gastos públicos como un mal, quizás necesario, pero que es preciso
mantener dentro de los límites más estrechos. Los clásicos, parecen, así, considerar al
Estado como exclusivamente un consumidor de bienes; con sus gastos absorbe una parte
de los bienes que están a la disposición de la sociedad y los consume, es decir los
destruye. No se trata de restarle importancia a las funciones elementales del llamado
Estado policía, pero se consideraba que éste debía satisfacer esos servicios dentro de lo
que era estrictamente necesario; ya que sus gastos, constituyen, a pesar de ello, una pesada
carga sobre la renta nacional y un empobrecimiento de la colectividad, al tener sus
miembros menos bienes que repartirse. Si bien este es el concepto de los hacendistas
clásicos de fines y principio de siglo, en cambio, en el ambiente privado existían otras
ideas más exageradas y pesimistas aún, consideraban los gastos públicos como dinero a
fondo perdido, en la que se representaba al Estado como la figura de un pozo sin fondo.
80
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Estado redistribuidor
Para un hacendista moderno, los gastos públicos no son propiamente gastos del
Estado, ya que éste no existe al menos como productor o consumidor. El Estado es una
persona moral, pero que no puede consumir o gastar sino que lo hace a través de los
funcionarios y proveedores y que en consecuencia, los miles de millones de bolívares no
desaparecen en un abismo sin fondo, sino, que son devueltos al sistema económico. Por
ello, la actividad financiera del Estado, más que la figura de un pozo, es la de un filtro.
Una parte de la renta nacional pasa a través de ese filtro, como gastos del Estado, y el
papel exacto de éste, consiste en reorientar los gastos en tal o cual dirección, sin
destruirlos.
El Estado, pues, no consume sino que redistribuye las sumas recaudadas bajo la
forma de rentas (tasa, impuestos, recursos patrimoniales, etc.) entre los miembros de la so-
ciedad. La redistribución que realiza el Estado a través del gasto público, es análoga a la
realizada por el sector privado, cuando sus empresas públicas efectúan similares tran-
sacciones comerciales y utilizan los mismos insumos que las empresas privadas. En
cambio, posee un carácter global y mucho más amplio que la redistribución realizada por
las empresas privadas o por los particulares, cuando utiliza el mecanismo impuesto-gasto
público para financiar la prestación de servicios públicos indispensables para el bienestar
de la colectividad (educación, salud, vivienda, etc.). Donde se evidencia el verdadero
sentimiento de solidaridad nacional, es cuando el Estado realiza gastos públicos, sin
recibir ninguna contraprestación directa de parte de quiénes se benefician con ellos. Los
subsidios no son más que medios de transferencia de riqueza: los recursos obtenidos a
través de la tributación de una clase social, son redistribuidos a otra clase, sin justificación
alguna de servicio o trabajo prestado al Estado por esta clase beneficiaria.
Tal vez, uno de los acontecimientos más importantes del presente siglo, haya sido
el vertiginoso crecimiento de las actividades públicas. Ello, naturalmente contrasta con la
vieja escuela liberal, de constreñir la actuación del Estado y circunscribirlo a la prestación
de aquellos servicios, íntimamente ligados a su esencia y razón de ser: justicia,
diplomacia, policía, etc. Este aumento de la intervención pública, según la opinión de la
mayoría de los autores, comienza a producirse a partir de 1914, y desde esa fecha, hasta
nuestros días, el crecimiento del gasto público como instrumento de la política financiera
del Estado ha crecido sin conocer techo, desde modestas contribuciones al producto
interior bruto que oscilaban entre 10 y 15%, hasta alcanzar una participación superior al
35%, e inclusive llegar hasta niveles de 50% en el siglo pasado (8). De la misma manera,
el fenómeno si así lo podemos llamar, no ha sido exclusivo de los países desarrollados, los
llamados países pertenecientes al Tercer Mundo también han conocido como el Estado se
ha convertido en el agente más importante de la actividad económica y social, aunque
algunas de las causas que provocaron este crecimiento son el resultado de condiciones
socio-económicas particulares de estos países, otras, surgen en respuesta a los cambios
políticos y filosóficos habidos en las democracias liberales.
Diversas razones se han esgrimido para explicar el porque del crecimiento del
gasto público y por consiguiente de la intervención pública. Es más, recientes
investigaciones se orientan a la búsqueda de explicaciones más científicas, utilizando el
análisis económico, para adelantar una teoría del gasto público a través de lo que se llama
economía del bienestar; sin embargo, aún el camino por andar es largo y tortuoso, y sería
por demás prematuro establecer criterios determinantes. Aunque el porvenir no se
presente por lo pronto, claro y despejado, el pasado remoto y reciente nos proporciona
razones históricas más que suficientes para encontrar justificación al cambio de
concepción de Estado liberal a Estado interventor.
81
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Causas aparentes
Las cifras comentadas sobre el crecimiento del gasto público durante diferentes
periodos de la historia política de Venezuela pudieran reflejar una conclusión equivocada
sobre la magnitud del aumento de los gastos del Estado. Es necesario introducir ajustes en
el valor nominal del gasto a fin de reflejar el verdadero valor de la moneda. Para ello, se
ajustan las cantidades tomando en consideración el valor adquisitivo del signo monetario y
poder realizar las comparaciones entre diferentes periodos de tiempo. En el cuadro que se
inserta en la página siguiente podrá apreciarse la variación de las cifras al ser ajustadas
utilizando el índice de precios con base en 1979. El resultado es tan asombroso que el
gasto público que aparentaba haber crecido 1,72 millones de veces durante el periodo
analizado, reduce su crecimiento en casi un 100%, al hacerlo 319 veces entre 1900 y 1989.
Crecimiento poblacional
No basta corregir las cifras de gasto público del efecto inflacionario, también hay
que depurarlas, por el hecho de que la población ha crecido o el territorio ha aumentado.
En la medida que aumentan las cifras poblacionales, correlativamente las demandas
sociales se incrementan: más educación, salud, vivienda, etc. De igual manera el
incremento de la extensión territorial y la colonización de áreas despobladas, ejercen
82
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Finalmente, otra corrección que debe hacerse, es el deseo de obtener una medida
adecuada entre el crecimiento de los gastos públicos y su influencia sobre la vida
económica del país. Para ello suele relacionarse los gastos públicos con el ingreso nacio-
nal o el producto interno bruto y expresarlo en términos de porcentaje. Aceptando esto,
nuestro múltiplo de 31 se reduciría a 4. Este, por supuesto es el múltiplo que puede
obtenerse dividiendo el actual 32,4% (1999-2004)- relación del gasto público respecto al
ingreso nacional disponible a precios corrientes- por el 7,8%, relación que prevalece en
1920 (10).
Desafortunadamente, a falta de información más completa y homogénea,
particularmente a principios de siglo, bien pudieran ofrecer éstos últimos resultados poco
confiabilidad. Aún cuando, se reconoce que la influencia del sector público es mucho más
importante que la presentada en la serie analizada, ya que después de 1973, año en que el
sector de las empresas públicas conoce un desarrollo nunca antes visto, se modifica
sustancialmente la participación del Estado dentro de la economía. La introducción de
técnicas de agregación de las cuentas del sector público, como el presupuesto
consolidado, puesto en práctica a partir de 1983, ha proporcionado herramientas muy
útiles para dimensionar y evaluar la importancia del Estado en la formación de la
producción y la renta nacional. A pesar de la deficiencia de las cifras comentadas, in-
vestigaciones realizadas hace más de 115 años por el economista alemán Adolph Wagner
(11)
, las cuales concluyeron en su primera ley, confirman la tendencia expuesta en nuestro
análisis; asegura Wagner, que aquellos países que se industrializan, conocen de un
crecimiento secular del sector público, producto de un conjunto de fuerzas sociales,
económicas y políticas, que genera un aumento en los gastos públicos mucho más
fuerte que el incremento de la producción total.
Este análisis histórico, confirma, la relación positiva que existe entre el
crecimiento del producto o el ingreso, con el incremento de la demanda de bienes o
servicios públicos. Esto quiere decir que los bienes públicos poseen una elasticidad-
ingreso superior a la unidad, indicando que los ciudadanos estarían dispuestos a emplear
una porción mayor de su renta en el financiamiento (impuestos) de más y mejores
servicios públicos: educación, salud, vivienda, seguridad social, etc. (12).
La alta respuesta del gasto público, en especial de su componente más dinámico,
el gasto social, puede ser originada por el denominado efecto de los precios relativos (13),
en el cual, el cambio relativo en el costo de bienes y servicios públicos, ha sido mayor que
el de los bienes privados. Obviamente, que la inflación afecta a todos los productos y
servicios y que hay que descontarla cuando se consideran los niveles de gasto, pero se está
hablando de algo que esta por encima del nivel general de precios y que se denomina
efecto de los precios relativos. Las innovaciones, derivadas del progreso técnico han
mejorado significativamente la productividad industrial; esto significa menos horas para
producir automóviles o una tonelada de acero. Contrariamente, el incremento anual de los
costos relativos de los servicios públicos, como consecuencia de ser una actividad de
mucho trabajo intensivo, no se ve compensada con los aumentos de productividad. Lo
normal es esperar, mejor calidad en la atención al haber más doctores por paciente, más
trabajadores sociales por necesidad, más profesores por alumno y así sucesivamente.
83
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Fuentes
ONAPRE. Gasto Fiscal Acordado 1990-2004
BCV: Anuarios de Series Estadisticas 1979-2004
Pulido M. Iván. Gastos Fiscales Ejecutados 1900-1979. Finanzas Públicas de Venezuela en el Siglo XX.
Resumen 311, 21-10-1979. pp. 41-63
INE: Proyecciones de Población 1971-2015
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CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Causas reales.
Las cifras del gasto público del gobierno central para el periodo 1900-1989, no
crecieron en la magnitud absoluta que aparentaba ser, sino, aumentaron relativamente
cuatro veces ¿A qué obedeció la expansión del gasto del Estado? La respuesta está en
distintas y muy variadas causas reales. Nuestra intención no es analizarlas todas, tomaremos
aquellas que a nuestro juicio son las más representativas de la extraordinaria expansión de la
actividad pública en las economías desarrolladas y sub-desarrolladas.
Guerras mundiales
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CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Progreso técnico
Suele esgrimirse como otra causa del aumento de los gastos públicos, las cuantiosas
sumas que reclamen el servicio de la deuda. Desde este punto de vista la deuda pública puede
ser considerada efecto o causa del aumento de los gastos públicos. Es efecto cuando la deuda
se contrae para financiar el déficit fiscal como medio de atender las crecientes necesidades del
Estado y es causa, cuando impone elevadas erogaciones por concepto de pago de intereses y
amortizaciones del capital. En Venezuela, particularmente en la segunda mitad de la década
de los ochenta el servicio de la deuda ha impuesto elevadas cargas sobre el nivel y
composición del gasto, en detrimento de la inversión pública y de la estabilidad del signo
monetario. Según fuentes de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), para el año
2004, el servicio de la deuda pública representó el 22% del gasto público acordado del
gobierno central.
86
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
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CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
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CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Objetivos e importancia
Un sistema de cuentas presupuestarias debe cumplir con una serie de objetivos que
satisfagan el propósito básico de su creación (31).
1.- Posibilitar y facilitar la programación del presupuesto.
2.- Contribuir a una expedita ejecución financiera del presupuesto y facilitar la
gestión de los administradores.
3.- Facilitar la contabilidad fiscal de las transacciones y el control eficiente del
gasto.
4.- Facilitar el análisis de los efectos económicos y sociales del gasto, y
5.- Contribuir a la integración de las cuentas del sector público con las cuentas
nacionales.
Tipos de clasificación
Las clasificaciones de los gastos públicos pueden dividirse según el criterio con que se
presente la información en los siguientes tipos:
-Económica
-Funcional
-Sectorial
-Institucional
-Naturaleza del gasto
-Programas
-Mixtas
Económica
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CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
operaciones corrientes del gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la creación de
bienes de capital que permiten ensanchar la capacidad instalada de producción de la
economía. En suma podemos decir que la clasificación económica permite evaluar los efectos
económicos del gasto público sobre el desarrollo económico y social, en la medida en que está
midiendo la inversión pública; sobre la estabilidad monetaria, en la medida en que permite
mostrar el financiamiento y la política de subsidios al nivel de precios; y por último, sobre la
ocupación de los factores productivos, en tanto mide los volúmenes de mano de obra que
remunera el sector público y la demanda que se esta ejerciendo sobre la producción de bienes
y servicios (32).
Así mismo la clasificación económica sirve de estructura básica de cuentas para
elaborar el Presupuesto Consolidado del Sector Público y para relacionar las transacciones
públicas con las cuentas nacionales, lo que exige mostrar la CUENTA AHORRO –
INVERSIÓN – FINANCIAMIENTO.
La clasificación económica del gasto según la metodología elaborada por el FMI y
aplicada en Venezuela, divide a los gastos en corrientes, capital y aplicaciones financieras. La
vigente Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP) -
Gaceta Oficial N° 37.606 de fecha 09 de enero de 2003- en su artículo 14 expone que: Los
presupuestos de gastos contendrán los gastos corrientes y de capital, y utilizarán las
técnicas más adecuadas para formular, ejecutar, seguir y evaluar las políticas, los
planes de acción y la producción de bienes y servicios de los entes y órganos del
sector público, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los
gastos y la vinculación de éstos con sus fuentes de financiamiento.
Gastos corrientes. Los gastos corrientes están formados por todos aquellos desembolsos que
realiza el sector público que no tienen como contraprestación directa la creación de un activo
de capital fijo, sino que constituyen un acto de consumo, vale decir, se extinguen (consumen)
en un periodo de tiempo relativamente corto ; por consiguiente tienen una influencia
transitoria sobre el desarrollo económico: esto es, mientras persista el efecto expansivo de la
erogación que puede verse debilitada por la propensión a importar, no incrementan de por si la
capacidad instalada del país y deben repetirse cada ejercicio fiscal. (33) Los gastos corrientes se
dividen en gastos en bienes y servicios (remuneraciones), pago de intereses y subsidios y otras
transferencias de naturaleza corriente.
Gastos de capital. Están constituidas por aquellas erogaciones que se traducen en la creación
de activos de carácter real y las transferencias de capital. Su efecto sobre el desarrollo
económico es permanente y de mayor impacto, ya que además de incrementar el poder de
compra, al igual que los gastos corrientes, determinan directamente una ampliación de la
capacidad instalada de producción de la economía. Al mismo tiempo, en la medida en que
estos gastos se orientan a la formación de infraestructuras, crean las condiciones necesarias
para que las actividades desarrolladas por los sectores productivos aumenten su eficiencia. Es
por esta razón que tales gastos inciden positivamente sobre la relación producto-capital y
sobre el ingreso real de la población (34).
Esquema de presentación. Para mejor claridad sobre este punto, presentamos una versión
resumida de la clasificación según la metodología del FMI y su vinculación con el PLAN
ÚNICO DE CUENTAS
90
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Funcional
Esta clasificación agrupa las transacciones del gobierno, según la finalidad particular a
que se destinan, independientemente del organismo que las haga. La finalidad se refiere a los
distintos servicios prestados directamente o que sean financiados por el gobierno. Su objetivo
es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios
gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinan a cada tipo de
servicios (36).
La clasificación funcional de los gastos públicos es una adaptación metodológica al
caso específico de Venezuela de los lineamientos generales de la clasificación por funciones
de las Administraciones Públicas de las Naciones Unidas (37). La clasificación comprende
cuatro funciones específicas, que pueden considerarse como objetivos, en tanto que las sub-
funciones, detallan los medios a través de los cuales se alcanzan dichos objetivos. Los grupos
o funciones principales son:
91
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Servicios públicos generales. Comprende los servicios que corresponden a la esencia y razón
de ser del Estado y que requieren de su poder soberano. Estas actividades no tienen
competidores en el sector privado. Tales servicios son los monetarios y fiscales, las políticas
generales de personal del gobierno general, los servicios centralizados de compras y
suministros, las relaciones internacionales y las actividades de defensa, orden público y
seguridad, y organización electoral.
Servicios Económicos. Abarca toda clase de actividades que son ejecutadas por el sector
empresa de la economía o que están asociadas con la provisión de servicios a las empresas
privadas. Como ejemplo de esta clase de actividades se puede mencionar la explotación de
recursos minerales y forestales; la inspección y regulación de las industrias privadas;
transporte y comunicaciones; electricidad, gas y recursos hidráulicos; etc.
Otras finalidades. Este grupo comprende los gastos que no tienen asignación específica en
las funciones anteriores, como el servicio de la deuda pública, las transferencias de carácter
general a otros organismos de la administración pública y los gastos no especificados.
CLASIFICACION FUNCIONAL
Servicios Económicos
Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza
Minería, Industrias Manufactureras y Construcción
Electricidad, Gas, Vapor y Agua
Carreteras
Vías Navegables Interiores y Costeras
Otros Transportes y Comunicaciones
Otros Servicios Económicos
Otras Finalidades
Transacciones Respecto a la Deuda Pública
92
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Sectorial
SECTORES SOCIALES
Educación
Vivienda, Desarrollo Urbano y Servicios Conexos
Desarrollo Social y Participación
Salud
Seguridad Social
Cultura y Comunicación Social
Ciencia y Tecnología
SECTORES PRODUCTIVOS
Agrícola
Energía, Minas y Petróleo
Industria y Comercio
Transporte y Comunicaciones
Turismo y Recreación
SERVICIOS GENERALES
Dirección Superior del Estado
Seguridad y Defensa
93
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Transferencias al Exterior
Ley de Asignaciones Económicas Especiales
Otras Trasferencias a Entidades Federales
Otros Gastos No Clasificados
Rectificaciones al Presupuesto
Institucional.
94
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
95
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Esquema de presentación:
• Gobierno Central
• Gobierno Regional
Gobierno General • Gobierno Municipal
Sector • Seguridad Social Sector
• Empresas Públicas
Consolidado Empresas Públicas Petroleras
Financieras
96
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
CÓDIGO DENOMINACIÓN
4.00.00.00.00 EGRESOS (Gastos y Aplicaciones Financieras)
4.01.00.00.00 GASTOS DE PERSONAL
4.02.00.00.00 MATERIALES, SUMINISTROS Y
MERCANCÍAS
4.03.00.00.00 SERVICIOS NO PERSONALES
4.04.00.00.00 ACTIVOS REALES
4.05.00.00.00 ACTIVOS FINANCIEROS
4.06.00.00.00 GASTOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD
DEL ESTADO
4.07.00.00.00 TRANSFERENCIAS Y DONACIONES
4.08.00.00.00 OTROS GASTOS
4.09.00.00.00 ASIGNACIONES NO DISTRIBUIDAS
4.10.00.00.00 SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA
4.11.00.00.00 DISMINUCIÓN DE PASIVOS
4.12.00.00.00 DISMINUCIÓN DEL PATRIMONIO
4.98.00.00.00 RECTIFICACIONES AL PRESUPUESTO
Gastos de Personal: Incluye remuneraciones por sueldos, salarios y otras retribuciones, así
como compensaciones según las escalas, primas, complementos, aguinaldos, utilidades,
aportes patronales, obvenciones, subvenciones, prestaciones sociales, otras indemnizaciones y
cualquier otra remuneración o beneficio correspondiente a trabajadores del sector público.
97
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Se imputan por esta partida la adquisición de las mercancías que se destinan para la
comercialización o venta en el curso ordinario del negocio.
Servicios no Personales: Servicios prestados por personas jurídicas, tanto para realizar
acciones jurídicas, administrativas o de índole similar, como para mantener los bienes de la
institución en condiciones normales de funcionamiento. Incluye alquileres de inmuebles y
equipos; servicios básicos; servicios de transporte y almacenaje; servicio de información,
impresión y relaciones públicas; primas y otros gastos de seguro y comisiones; viáticos y
pasajes; servicios profesionales y técnicos; conservación y reparaciones menores de
maquinarias y equipos; conservación y reparaciones menores de inmuebles; construcciones
temporales; servicios de construcción de edificaciones para la venta y impuestos indirectos
otros servicios.
Activos Reales: Comprende los gastos por compra de maquinarias y equipos nuevos y sus
adiciones y reparaciones mayores realizados por los organismos con terceros. Incluye, de
igual modo, las construcciones, adiciones y reparaciones mayores de edificaciones y obras de
infraestructura de dominio público y privado que realiza el Estado mediante terceros, así como
los estudios y proyectos para inversión, los semovientes, activos intangibles y otros tipos de
activos reales.
Activos Financieros: Aportes de capital que realicen los organismos del sector público a
otros entes del mismo sector, al sector privado o al sector externo, que no suponen la
contraprestación de bienes o servicios y cuyos importes no son reintegrables por los
beneficiarios, por lo que se constituyen en un aumento del patrimonio del organismo que los
recibe. Se incluye además la adquisición de títulos, valores, concesión de préstamos, aumento
de activos financieros.
Gastos de Seguridad y Defensa del Estado: Se incluyen en esta partida los gastos tipificados
en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal como de defensa y seguridad del Estado.
Transferencias y Donaciones: Aportaciones que realicen los organismos del sector público a
otros entes públicos, al sector privado, o al sector externo y que no suponen contraprestación
de bienes o servicios y cuyos importes no serán reintegrados por los beneficiarios. Incluye las
transferencias al exterior para organismos públicos o privados, que por acuerdos genera una
contraprestación.
Otros Gastos: Se incluyen en esta partida gastos corrientes en que incurren los organismos
del sector público, no contemplados en las partidas anteriores. Los conceptos que se incluyen,
no necesariamente originan egresos financieros, pero en todos los casos representan gastos o
costos del organismo.
98
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Disminución del Patrimonio: Aplicación financiera originada por la variación entre el saldo
final y el saldo inicial, de la cuenta patrimonio, cuando el saldo final es menor que el saldo
inicial en el período correspondiente. La Cuenta patrimonio, representa el monto neto a favor
del propietario de la institución por su inversión de capital social, reservas y utilidades
acumuladas.
Rectificaciones: Se incluyen bajo este código los créditos presupuestarios para atender, de
conformidad con el ordenamiento jurídico que rija en los poderes nacional, estadal y
municipal, los gastos imprevistos que se presenten en el transcurso del ejercicio, para
aumentar los créditos presupuestarios que resulten insuficientes o para cubrir gastos por
nuevos programas a nivel de la categoría programática del organismo.
Por Programas
Mixtas
99
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
(1) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975, p.32
(2) WEBER, Luc, L'analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF. Paris 1978,
pp. 30-35 ; Wicksell, Knut, A New Principle of Just Taxation (1896); JOHANSEN, Lief,
Some Notes of the Lindahl Theory of the Determination of Public Expenditures
(3) BERGSON, Abran, A Reformulation of Certain Aspects of Welfare Economics.
Quarterly of Journal Economics, N° 52, Feb. 1938, pp. 314-44
(4) KEYNES, John M., General Theory of Employment, Interest and Money
(5) SAMUELSON, Paul, "Pure Theory of Public Expenditure and Taxation" Review of
Economics and Statistics, N° 36, Nov. 1954, pp. 387-389
(6) Kenneth Arrow, Social Choice and Individual Values; Lipsey-Lancaster, The
General Theory of Second Best; Richard Musgrave. Theory of Public Finance.
(7) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 39-47
(8) MUSGRAVE, Richard, El Futuro de la Política Fiscal Inst. de Estudios Económicos,
Madrid 1980, pp. 64-67
(9) PULIDO M. Iván, Finanzas Públicas en Venezuela en el siglo XX. Resumen, N° 311 y
312, Oct. 1979
(10) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 72
(11) Adolfh Wagner, Ciencia de las Finanzas
(12) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 77-78
(13) GOUGH, Ian, Economía Política del Estado del Bienestar. Ed. H. Blume, Madrid
1982, p. 169
(14) William Beveridge, Full Employment in a free Society. Londres 1944
(15) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 71
(16) GOUGH, Ian, Op. cit. p. 136
(17) PULIDO M., Iván, Op. cit.
- Ministerio de Planificación y Desarrollo. Sistema Integrado de Indicadores Sociales
para Venezuela. WWW.sisiv.mpd.gov.ve
(18) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. p. 65
(19) BARRERE, Alain, Institutions Financieres. Ed. Dalloz, 2 ed. Paris 1972, pp. 40-42
(20) PULIDO M., Iván, Op. cit.
- ONAPRE. Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2005. www.onapre.gov.ve
(21) CIBOTTI, Ricardo et al., EL Sector Público en la Planificación del Desarrollo. Ed.
Siglo XXI, 9 ed. México 1981. pp. 7-15
(22) SOULES, Pedro, A Vuelo de Pájaro: Un perfil histórico de la economía venezolana.
Instituto de Comercio Exterior. Caracas
(23) NURSE, Ragnar, Problemas de Formación de Capital. Ed. F.C.E. 2 ed. México 1955,
p. 13
(24) SILVA, Carlos, El Dominio Empresarial del Estado Venezolano. Investigación y
Gerencia, Vol.II, N° 2. Abril-Junio 85, p. 79
(25) KORNBLITH, Mirian et al. Estado y Gasto Público en Venezuela (1936-1980). Ed.
UCV. Caracas 1985, p.236
(26) SILVA, Carlos, Op. cit. p. 79
(27) KORNBLITH, Mirian, Op. cit. p. 243
(28) SILVA, Carlos, Op. cit. p. 80
(29) WEBER, Luc, Op. cit. p. 21
(30) En Torno a la Privatización. Boletín Consolidado. N° 64, 2 trimestre 1988, pp. 2-
11
100
CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS
(31) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, Clasificaciones del Gasto Público. Vol. 6, N°
7. Caracas Junio 1982, p. 111
(32) RODRIGUEZ A. José, Elementos de Economía Presupuestaria. Ministerio de
Hacienda, Caracas 1972. pp. 374-375
(33) Ibid. p. 376
(34) Ibid. p. 377
(35) OCEPRE, Aspectos Metodológicos y Conceptuales del Presupuesto Público
Venezolano. Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987, pp.117-118
- ONAPRE, Metodología para la determinación del gasto corriente, capital y
aplicaciones financieras del presupuesto de gastos 2004. Caracas. Febrero 2004
(36) RODRIGUEZ A., José, Op. cit. p. 378
(37) BCV. Anuario de Cuentas Nacionales 1984 (Metodología de las Finanzas
Públicas). Caracas. pp. 1-16
(38) OCEPRE. Op. cit. pp. 119-121
(39) BCV. Op. cit.
(40) ONAPRE. Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos. Enero 2006
(41). OCEPRE. Op. cit. pp. 121-123
(42) OCEPRE. Op. cit. pp. 121-123.
101
VIII
Los medios financieros a través de los cuales se procura el Estado el dinero necesario
para llevar a cabo sus actividades, son muy variados: recursos patrimoniales, tasas,
contribuciones especiales, impuestos y empréstitos.
Para los economistas clásicos, los ingresos públicos tenían como única finalidad,
cubrir los gastos improductivos que necesariamente debía efectuar el Estado a los fines de
cumplir sus funciones de policía, justicia, ejército y diplomacia. Como era imposible eludir
esos gastos, se hacia necesario cubrirlos, y esa era la única razón de ser de los recursos,
verdaderas cargas públicas a los particulares; la misión de las finanzas públicas, consistía
entonces en distribuir equitativamente esas cargas entre los ciudadanos, de manera que, el
sacrificio impuesto a cada quien fuese igual al exigido a los otros (1).
La concepción moderna considera que el recurso no debe limitarse sólo a asegurar la
cobertura de los gastos indispensables de administración, sino, que es uno de los medios de
que se vale el Estado para llevar a cabo su intervención en la vida económica y social del país.
Esta idea no es enteramente nueva, después de largo tiempo, los derechos de aduana siguen
siendo utilizados como medios de protección y no para fines puramente fiscales, lo que puso
en evidencia, que, las diferentes técnicas financieras, inventadas y perfeccionadas en el
transcurso de los años para la cobertura de los gastos públicos, podían ser desviadas de su
primera finalidad y empleadas para realizar una intervención del Estado en los diferentes
campos de la actividad social, y sobre todo en el campo económico (2).
Recursos patrimoniales
Comprende los recursos que recibe el Estado por la explotación directa o indirecta de
su propio patrimonio: tierras públicas, bosques, minas, derechos de aguas, pesca, etc.; así
como también, en un sentido más amplio, incluye los ingresos procedentes de la gestión
de las empresas estatales de servicio público, comerciales, industriales, financieras, y
monopolios fiscales, además de las rentas de la propiedad: intereses, dividendos y
arrendamientos.
Evolución histórica
Clasificación
Dominio territorial. Están constituidos por los ingresos que el Estado percibe por la
explotación de los bienes vinculados directa o indirectamente con el territorio nacional, tales
como los que se relacionan con la explotación de bosques, suelos, aguas, minas, salinas,
perlas, etc. Conforman al dominio territorial los siguientes ramos de ingresos:
1.- Renta de Hidrocarburos y Minas. Este rubro le da singular importancia a los
recursos patrimoniales en Venezuela por su carácter petrolero y minero. La vigente
Ley Orgánica de Hidrocarburos eliminó el antiguo régimen fiscal de la industria de
hidrocarburos, sustituyéndolo por otro más simple y especifico: Regalía, impuestos y
dividendos (5)
2.- Tierras Baldías. Este recurso está integrado por el producto del arrendamiento y
venta de terrenos baldíos. Su importancia como fuente de recursos es escasa.
3.- Dominio Forestal. Son ingresos que percibe el Estado por el aprovechamiento de la
riqueza forestal. En Venezuela la explotación y aprovechamiento forestal esta
regulado por la Ley de Bosques y Aguas.
Dominio comercial e industrial. Comprende los ingresos percibidos por el Estado al ejercer
su derecho sobre las operaciones comerciales que lleva a cabo la Nación, el arrendamiento de
los bienes nacionales y la actividad bancaria estatal. También se incluye el derecho que se
ejerce sobre la industria explotada en el mismo plano de concurrencia con los particulares y
las empresas oficiales tales como correo, telégrafo y demás medios de comunicación.
103
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
Las empresas comerciales e industriales del Estado, prohibidas por los clásicos, se han
desarrollado largamente después de 1914. Pueden distinguirse tres categorías dentro de las
empresas públicas (6):
1.- Monopolio Fiscal. Se trata de la primera aparición de la empresa industrial estatal. El
precio del bien está por encima del costo de producción, incluyendo dentro de éste, un
beneficio normal, considerándose el excedente como un impuesto. Este tipo de
monopolio estatal se observa con frecuencia en los cigarrillos y los fósforos. Su fin es
netamente financiero, en procura de mayores ingresos para el Estado.
2.- Empresa de Servicio Público. Son empresas que responden a un interés general,
donde el Estado estima obligante la satisfacción de este tipo de necesidades
colectivas. El servicio es pago y pueden realizar beneficios, aunque su fin no es
lucrativo. Ejemplos son el correo, agua, energía eléctrica, transporte, etc.
3.- Empresas Nacionales Industriales y Comerciales. Comprende aquellas actividades
industriales o comerciales que el Estado explota en libre competencia con los
particulares o en un plano monopólico. Los ingresos del Estado por este concepto son
equivalentes a lo que en la empresa privada corresponde a dividendos. Ejemplos de
ellas son: PDVSA, ALCASA, VENALUM, etc.
Los principales ingresos que conforman el dominio comercial e industrial del Estado
venezolano conforme a la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2005, son
los que se especifican a continuación:
1. Dividendos de Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA). Corresponde al ingreso que
recibe la República por su participación en las utilidades después de impuesto, como
contrapartida a la propiedad exclusiva de la totalidad de las acciones de la empresa
petrolera estatal.
2. Remanente de Utilidades del BCV. Comprende el ingreso que percibe el Estado por
el excedente de las utilidades obtenidas por el Banco Central de Venezuela, después
de hechas todas las deducciones contempladas en la Ley que lo rige.
3. Arrendamiento de Bienes Nacionales. Ingreso que se causa por el alquiler de
cualquier bien mueble o inmueble que se encuentre dentro de la categoría de Bien
Nacional.
4. Beneficio en Operaciones Cambiarias. Ingreso que se origina por la actividad
mercantil de compra-venta de divisas que realiza el BCV, de acuerdo a convenio
suscrito entre el instituto emisor y el Ministerio de Hacienda.
5. Venta de Publicaciones Oficiales y Formularios. Ingresos provenientes de acuerdo
a la ley de Publicaciones Oficiales.
DOMINIO TERRITORIAL
104
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
105
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
106
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
107
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
Tasas
Características
Tipos
En Venezuela, las principales tasas que producen ingresos para el Presupuesto del
Gobierno Central 2005, conforme al Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos
Nacionales dictado mediante Resolución de la Oficina Nacional de Presupuesto en Enero
2005, son (10):
Servicios de Aduana. Las tasas por este concepto están comprendidas en la Ley Orgánica de
Aduanas y su Reglamento.
1.- Servicios de Aduana. Tasas que se originan por servicios que prestan las oficinas
aduaneras para determinar el régimen aplicable a las mercancías sometidas a su
potestad y por la confrontación de la documentación aduanera. Por este servicio se
perciben los ingresos más importantes por conceptos de tasas.
2.- Habilitación de Aduanas. Ingreso que se causa cuando se hace uso de los servicios
de las oficinas aduaneras, fuera de las horas laborables o días inhábiles.
108
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
Servicio de Capitanía de Puerto. Los ingresos por este concepto provienen del
asesoramiento y asistencia que prestan las capitanías de puerto a los buques surtos en los
puertos nacionales, de conformidad con la Ley de Pilotaje.
1.- Derechos de Pilotaje. La tasa se origina cuando se utilizan los servicios de pilotos
venezolanos para realizar las actividades de fondear, atracar, desatracar, abordar a
otro buque y amarrar y desamarrar.
2.- Servicio de Remolcadores. Esta tasa se causa cuando por disposiciones legales se
hace necesaria la utilización de remolcadores para las operaciones de pilotaje.
3.- Habilitación de Capitanías de Puerto. Los servicios de las capitanías fuera del
horario normal de actividades laborables.
4.- Servicios de Faros y Boyas. Son los ingresos originados por la utilización del
sistema de señalización marítima por buques o naves nacionales o internacionales
(con bandera extranjera), y se pagará de acuerdo a las tarifas vigentes para la fecha.
5.- Otros Servicios. Comprenden ingresos por diversos conceptos como: cubicación de
arena extraída en las riberas de aguas territoriales, así como de los terrenos a la
orilla del mar, lagos y ríos.
Servicios al Transporte. Tasas que se originan por la concesión de permisos o licencias para
el transporte por tierra, agua o aire.
1.- Derechos de Tránsito Terrestre. La Ley de Tránsito Terrestre contempla una serie
de pago que los usuarios deben hacer por servicios que presta el Estado,
particularmente por los siguientes conceptos:
- Derechos de Examen
- Derechos por Expedición, Renovación y Reválida de Licencias
- Derechos de Registro y Traspaso
- Derechos de Placas Identificadores
- Derechos de Revisión Anual
- Derechos por Remoción o Arrastre de vehículos
- Derechos por Estacionamiento de vehículos
- Permiso para Uso de Rutas Extraurbanas de Transporte Colectivo
2.- Derechos de Aviación Civil. Se incluyen las diversas tasas que los usuarios deben
pagar al Estado por servicios relacionados a la aviación civil, especialmente:
109
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
Timbre Fiscal. Ingresos percibidos por el Fisco por concepto de tasas relativas a la
instrumentación de actos y otorgamiento de documentos. La Renta del Timbre Fiscal
comprende los ramos de estampillas fiscales y de papel sellado. (Ley de Timbre Fiscal. Gaceta
Oficial N° 5.416 Extraordinario, de fecha 22 de diciembre de 1999)
1.- Estampillas Fiscales. Las contribuciones recaudadas por este concepto se realizan
a través de timbres móviles u otros medios, como contraprestación a la formalización
de actos y otorgamiento de documentos previstos en la Ley de Timbre Fiscal, Ley de
Registro Público, Ley de Arancel Judicial, Ley Orgánica del Servicio Consular, Ley de
Propiedad Industrial, Ley de Minas y otras leyes. De la misma manera se incluyen
dentro del ramo de estampillas, los ingresos correspondientes al pago de impuestos por
enajenación de vehículos automotores, naves o aeronaves; suscripción de documentos
bancarios y viajes al exterior. Como única explicación de incluir estos impuestos dentro
de las tasas, como se hace en el presupuesto de ingresos, es porque su recaudación se
hace mediante timbres móviles (11).
2.- Papel Sellado. Constituido por las recaudables mediante el timbre fijo, por los actos
o escritos realizados en jurisdicción del Distrito Federal, en las Dependencias Federales,
ante autoridades nacionales en el exterior y en aquellos estados de la República que no
hubieran asumido por ley especial la competencia en materia de organización, control y
administración del papel sellado, conforme al ordinal 1º del artículo 11 de la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del
Poder Público.
Servicios Sociales y Administrativos. Bajo este rubro se agrupa una diversidad de servicios
que presta el Estado venezolano y que producen ingresos por concepto de tasas, destacándose
entre otros, los servicios de asistencia y seguridad social.
1.- Servicios Sanitarios Marítimos. Comprende los servicios sanitarios que se prestan
a los buques que atracan en puertos nacionales, de conformidad con el Reglamento de
Sanidad Marítima.
2.- Servicios Hospitalarios. Se incluyen los ingresos procedentes de la prestación de
servicios a pacientes del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en los
establecimientos hospitalarios adscritos al Ministerio de Sanidad. También se incluyen
los ingresos provenientes por servicios de atención médica en los centros hospitalarios
adscritos al Servicio Nacional de Salud, conforme a lo estipulado en la Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Salud.
3.- Venta de Copia de Planos. Ingresos por concepto de ventas de planos, material
heliográfico y cartográfico.
4.- Habilitaciones Consulares. Tasas recaudadas por actuaciones legales que efectúan
los cónsules y por el remanente de las obvenciones percibidas por 'estos.
5.- Derechos de Contraste, Verificación y Estudio. Comprende los ingresos
percibidos por el Fisco por concepto de aferición o contraste, verificación, estudios
especiales, aprobación de modelos, de aparatos e instrumentos de pesas y medidas, de
conformidad con lo previsto en la Ley de Medidas y su Aplicación.
110
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
6.- Patente de Pesca de Perlas. Ingresos que percibe el Estado por concepto de
expedición de licencias o patente para el ejercicio de la actividad, conforme a lo
previsto en la Ley de Pesca de Perlas.
7.- Licencia de Caza. Ingresos que percibe el Estado por concepto de expedición de
licencias para cazar con fines deportivos, comerciales y científicos y para el ejercicio
del comercio o industria de animales silvestres, todo de conformidad a lo establecido en
la Ley de Protección a la Fauna Silvestre.
8.- Derechos de Cancillería. Tasa que se cancela por concepto de otorgamiento de la
Orden del Libertador.
9.- Registro Sanitario. Ingresos provenientes por la tramitación de permisos para el
registro de alimentos, bebidas, medicinas, drogas y cosméticos, de acuerdo a lo
previsto en la Ley de Ejercicio de la Farmacia y su Reglamento, Ley de Sanidad
Nacional y en el Reglamento General de Alimentos.
10.- Derechos de Análisis de Sustancias Químicas. Ingresos que percibe el Fisco por
servicio de análisis practicado a las sustancias químicas utilizadas en la elaboración de
alimentos concentrados para animales o destinados a usos agrícolas o pecuarios,
conforme lo prevé la Ley de Abonos y demás Agentes Susceptibles de Operar una
Acción Beneficiosa en Plantas, Animales, Suelos y Aguas.
Esquema de presentación
El esquema de las tasas se ha tomado siguiendo el Clasificador Presupuestario de
Recursos y Egresos Nacionales (12).
111
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
112
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
3.01.03.57.00 Cementerio
3.01.03.58.00 Terminal de pasajeros
3.01.03.59.00 Deudas morosas por tasas
3.01.03.99.00 Otros tipos de tasas
Contribuciones especiales
Clasificación
Contribución por mejoras. Cuando el Estado construye obras públicas de interés general,
como avenidas, autopistas, obras de riego, instalaciones deportivas, etc., suele haber en las
cercanías inmuebles que se revalorizan, con el consiguiente enriquecimiento de su
propietario. Por tanto es justo que el Estado, mediante el instrumento impositivo pueda gravar
a aquellos contribuyentes que resultan favorecidos por la revalorización de sus inmuebles
cuando se realizan obras públicas. En Venezuela las únicas disposiciones legales que regulan
las contribuciones por mejoras están contenidas en la Ley de Expropiación por Causa de
Utilidad Pública o Social (Gaceta Oficial Número 37.475 del 01-07-2002) y en la Ley
Orgánica del Poder Municipal.
Está previsto en la Ley de Expropiación artículos 15 y 17, un pago equivalente a la
1/4 parte de la revalorización del inmueble, cuando esta sea superior a un 10% de su valor.
Los ingresos que obtiene el Fisco por este concepto son casi nulos, a pesar de la enorme
cantidad de obras públicas realizadas por el Estado venezolano.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal, artículo 140, numeral 2, retoma la
norma constitucional (artículo 179, numeral 2) sobre las contribuciones especiales por
mejoras como ingresos ordinarios municipales, al gravar la plusvalía generada por las
propiedades por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean
favorecidas por los planes de ordenación urbanística y cualesquiera otros que le sean
asignados por ley. Sin embargo, la regulación de esta materia por ordenanzas municipales está
sujeta a lo que determine la Ley Nacional, la cual aún no se ha dictado (15) .
113
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
Social que pagan los patronos o empresas y los trabajadores, además de los aportes que por
ley debe hacer el Fisco Nacional para contribuir al funcionamiento del Instituto Venezolano
de los Seguros Sociales. Los trabajadores reciben, además de los beneficios por riesgos de
enfermedad, accidente, y muerte, prestaciones en dinero, por concepto de jubilaciones y
pensiones. La seguridad social brinda beneficios médico-asistenciales directos a los traba-
jadores, y los patrones, resultan favorecidos indirectamente, al no tener que aumentar los
salarios de sus trabajadores en una proporción equivalente para compensar los gastos en
seguridad social de los obreros y sus familiares. De otro lado, resultan favorecidos igualmente
los empresarios, ya que el aporte parafiscal equivale para ellos a un impuesto indirecto, cuya
base imponible depende del monto total de salarios pagados, pero que puede ser trasladado a
través del incremento de los precios de los bienes y servicios que producen (17)
Otros ejemplos de contribuciones parafiscales incluyen las cotizaciones que realiza el
personal del Ministerio de Educación al Instituto de Previsión y Asistencia Social para el
Personal del Ministerio de Educación (IPASME); las contribuciones del personal de las
Fuerzas Armadas al Instituto de Previsión Social de Las Fuerzas Armadas (IPSFAN); las
contribuciones al Instituto de Nacional de Capacitación Educativa (INCE) que por Ley deben
realizar los patronos, equivalente al 1% del total de sueldos, salarios, jornales y
remuneraciones de cualquier especie pagadas al personal al personal que trabaja en los
establecimientos industriales o comerciales no pertenecientes a la Nación, Estados, ni
Municipalidades. De igual manera se catalogan como contribuciones parafiscales, las
contribuciones que se realizan a la Ley de Política Habitacional, Ley del Régimen
Prestacional de Empleo (sustituye al Reglamento de Paro Forzoso a partir de septiembre
2005), Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión, Ley Orgánica de Turismo,
Cajas de Ahorro y Centros de Empleados, Institutos de Previsión Social de Profesionales,
Colegios Profesionales, etc.
En ese mismo orden de ideas, a tenor de lo establecido en el artículo 307 de la
Constitución, se aprobó la Ley Orgánica de Contribuciones Parafiscales para el Sector
Agrícola (G.O. N° 37.337 del 3-12-2001) cuyo objeto es “ Establecer el marco normativo de
regulación para el establecimiento de contribuciones parafiscales mediante leyes especiales
para el sector agrícola, con el fin de facilitar fondos para el financiamiento, investigación,
asistencia técnica, transferencia de tecnología y otras actividades que promuevan la
productividad y competitividad del agro venezolano, bajo el principio de rentabilidad”
Objetivos e importancia
114
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
Tipos de clasificación
Tal como expresáramos anteriormente, existen diferentes criterios para clasificar los
ingresos públicos; sin embargo, utilizaremos aquéllas que tienen mayor aceptación en nuestro
país:
- De acuerdo a su periodicidad
- Económica
- Por sectores de origen
De acuerdo a su periodicidad
Esta clasificación agrupa a los ingresos de acuerdo a la frecuencia con que el Fisco los
percibe. La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (artículo 7,
numerales 5, 6 y 7) divide a los ingresos en ordinarios y extraordinarios.
Económica
Ingresos corrientes. Los ingresos corrientes son aquéllos que percibe el Estado provenientes
de la renta de las personas naturales o jurídicas y que poseen un carácter renovable indefinido,
toda vez que no conllevan al agotamiento de la fuente de donde dimanan (19). Ejemplo de ellos
son los impuestos directos e indirectos, tasas, recursos patrimoniales y las contribuciones
especiales.
Ingresos de capital. Son recursos originarios del patrimonio de las personas naturales o
jurídicas, cuya fuente es una riqueza agotable. Se incluyen dentro de ellos, las ventas de
activos fijos e intangibles y las transferencias de capital.
Fuentes financieras. Son ingresos que se generan por concepto de la disminución de activos
financieros (ventas de títulos-valores, aportes de capital, incrementos del capital de trabajo,
etc.) y de incrementos de pasivos, tales como las operaciones de crédito público.
115
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
A. INGRESOS CORRIENTES
A.1. ORDINARIOS
1. PETROLEROS
1.1. TRIBUTARIOS
• IMPUESTO SOBRE LA RENTA OPERADORAS Y
COMERCIALIZADORAS
• IMPUESTO SOBRE LA RENTA OTRAS FILIALES Y PDVSA (CASA
MATRIZ)
1.2. NO TRIBUTARIOS
• INGRESOS EMPRESARIALES Y DE LA PROPIEDAD (RECURSOS
PATRIMONIALES)
! RENTA DE HIDROCARBUROS
⇒ EXPLOTACIÓN DEL PETRÓLEO (Regalía)
⇒ EXPLOTACIÓN DEL GAS
⇒ IMPUESTO SUPERFICIAL
! DIVIDENDOS DE PDVSA
2. NO PETROLEROS
2.1. TRIBUTARIOS
• IMPUESTO SOBRE LA RENTA
! HIERRO
! OTROS MINERALES
! OTRAS ACTIVIDADES
• IMPUESTOS SOBRE LA PROPIEDAD
! IMPUESTO SOBRE HERENCIAS, LEGADOS Y REGALOS
⇒ SOBRE SUCESIONES, DONACIONES Y DEMÁS
RAMOS CONEXOS
! IMPUESTO SOBRE LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS Y
DE CAPITAL
⇒ IMPUESTO AL DÉBITO BANCARIO
• IMPUESTO SOBRE EL COMERCIO Y LAS TRANSACCIONES
INTERNACIONALES
! IMPUESTO DE IMPORTACIÓN
⇒ IMPORTACIÓN ORDINARIA
⇒ IMPORTACIÓN DE BULTOS POSTALES
116
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
117
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
A.2. EXTRAORDINARIOS
1. NO PETROLEROS
1.1. NO TRIBUTARIOS
• UTILIDADES NETAS SEMESTRALES DEL BCV
B. FUENTES DE FINANCIAMIENTO
B.1. DISMINUCIÓN DE ACTIVOS FINANCIEROS
1. REINTEGRO DE FONDOS CORRESPONDIENTES A EJERCICIOS
ANTERIORES
• EFECTUADOS POR CUENTADANTES
B.2. INCREMENTO DE PASIVOS FINANCIEROS
1. LEY ESPECIAL DE ENDEUDAMIENTO ANUAL PARA EL EJERCICIO FISCAL
DEL AÑO 2005
• PROGRAMAS Y PROYECTOS
• COLOCACIÓN DE TÍTULOS Y VALORES
! Servicio de la Deuda Pública
! Cancelación de Compromisos
118
CAPITULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS
(1) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF. 8 ed. Paris 1975, p. 10
(2) Ibid. p. 13
(3) Ibid. pp. 91-92
(4) OCEPRE I, Aspectos Conceptuales y Metodológicos del Presupuesto Público
Venezolano. Ed. AVPP 1 ed. Caracas 1987, pp. 91-92, 95-97
(5) Ley Orgánica de Hidrocarburos G.O. N° 37323 del 13 de Noviembre de 2001
(6) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 93
(7) ONAPRE. Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos. Enero 2005. (No
indica divisiones por categorías de recursos del dominio patrimonial)
(8) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 96
(9) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto
sobre la Renta. Ed. Edime. 2 ed. Madrid 1980, p. 94
(10) ONAPRE Op. cit
(11) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano
N° 4 Caracas 1987. El Ingreso Público en Venezuela por varios autores, p. 246
(12) ONAPRE Op. cit
(13) ONAPRE Op. cit
(14) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972, p. 83
(15) CERF. Op. cit. pp. 248-249
(16) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 100-101
(17) FARIÑAS, Guillermo. Op. cit. p. 106
(18) OCEPRE I. Op. cit. pp. 82-108
(19) RODRIGUEZ A. José, Elementos de Economía Presupuestaria. Ministerio de
Hacienda, Caracas 1973, p. 368
119
IX
Los impuestos constituyen hoy en día, la principal fuente de recursos públicos de que
se valen los Estados modernos para el financiamiento de sus actividades; por ello, si bien
forman parte de los ingresos públicos, junto a los demás instrumentos financieros, constituyen
un capitulo aparte de la hacienda pública dada su complejidad y trascendencia.
Los economistas clásicos dedicaron gran parte de sus obras al estudio de los
impuestos: Adam Smith, en su extenso tratado sobre la Riqueza de las Naciones (1776),
formuló la llamada declaración de principios del contribuyente; David Ricardo, escribió una
obra dedicada especialmente a su estudio: Principios de Economía Política y Tributación
(1817). De allí que no era extraño a finales del siglo XIX que la Hacienda Pública fuese
considerada por los tratadistas europeos, especialmente franceses y alemanes como la ciencia
de la imposición. (1)
En este capitulo primeramente abordaremos cuestiones relativas a las principales
teorías sobre la tributación y los principios que la rigen. Luego en una segunda sección se
tratará sobre el fenómeno de la traslación e incidencia.
El impuesto
Existen diversas definiciones de los impuestos, sin embargo hemos resumido una que
es la que más se adapta a nuestra necesidad. Los impuestos son: prestaciones comúnmente
en dinero, de carácter definitivo y sin contraprestación directa, que el Estado exige a los
particulares en virtud de una ley y en ejercicio de su poder de imperio (jus imperium),
para financiar servicios de interés general u obtener finalidades económicas y sociales.
Del contenido de la definición anterior podemos identificar los siguientes elementos:
1.- Prestaciones comúnmente en dinero. Los impuestos deben pagarse en dinero,
aunque excepcionalmente ha existido en algunos países el pago en especie: en
Rusia se exigía el pago con parte de las cosechas. México, en el Código
Tributario admite la posibilidad del pago en especie. En Inglaterra, el impuesto
120
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
sucesorio puede pagarse con tierras, muebles u otros objetos de valor artístico (2).
En Venezuela, los impuestos, de acuerdo al artículo 317 de la Constitución
Nacional no podrán pagarse en servicio personal.
2.- Carácter definitivo. El contribuyente no verá la devolución de lo pagado, a
diferencia del empréstito, donde al acreedor le será reembolsado su préstamo por
el Estado (3).
3.- Sin contraprestación directa. Esta característica separa al impuesto de los demás
recursos públicos (tasas, contribuciones especiales y recursos patrimoniales). El
impuesto se percibe con independencia de toda retribución o contraprestación
especifica en favor del contribuyente. El Estado utiliza los recursos provenientes
de los impuestos como medio para financiar los bienes públicos, cuyo carácter
indivisible y de beneficios colectivos que conllevan, hacen imposible su
financiamiento por cualquier otra vía (4).
4.- En virtud de una ley. Se requiere la existencia de una normativa jurídica que
determine reglas claras en cuanto a quiénes, cuándo y cómo debe pagarse el
impuesto. En Venezuela, según lo estipulado por la Constitución Nacional, los
impuestos así como cualquier otra contribución deben ser establecidos por ley
(art. 317)
5.- Exigidas en ejercicio del poder de imperio. Los impuestos son contribuciones
obligatorias, impuestas por el Estado en virtud del poder de coacción de que está
investido. Según la Constitución venezolana, sólo el poder legislativo tiene la
facultad de decretar impuestos, correspondiéndole al poder ejecutivo todo lo
relativo a la organización, recaudación o inversión de dichos impuestos (Art., 317
ejusdem).
6.- Financiar servicios públicos de interés general y cumplir finalidades
económicas y sociales. Originalmente los impuestos se concebían para cumplir
un objetivo puramente fiscal, sin embargo, la política tributaria moderna
trasciende de lo meramente financiero para orientarse hacia objetivos más
amplios en el campo social y económico (5). En el pasado el impuesto se
consideraba un recurso de naturaleza extraordinario, al que sólo se recurría en
casos de necesidad imprevista o en circunstancias excepcionales, cuando por
cualquier razón los ingresos originarios del dominio privado estatal resultaban
insuficientes. Con el progresivo incremento del gasto público y la extensión cada
vez mayor del sector público, los impuestos sufrieron profundas
transformaciones, desbordando el objetivo puramente fiscal, para orientarse
hacia fines más amplios: la utilización de los derechos de aduana para fines de
protección industrial; la exoneración del pago de derechos arancelarios para la
importación de materias primas, maquinarias y equipos (lo cual puede responder a
una política industrial que estimula la sustitución de importaciones). En este caso,
el objetivo de carácter económico se antepone al interés puramente fiscal. La
concesión de desgravamenes por utilidades no distribuidas o por reinversión de
las mismas, los sistemas de depreciación acelerada, la exoneración de ciertos
impuestos a nuevas industrias y en general, cualquier otro incentivo a la inversión
que signifique sacrificio fiscal de parte del Estado, constituyen ejemplos
característicos del manejo tributario hacia la consecución de objetivos de
carácter económico. De la misma forma el uso del instrumento tributario
cumple otros objetivos económicos muy distintos a los prefijados en la política de
estabilización. Es así, que los impuestos pueden ser utilizados para corregir fallas
que ocurren en la asignación de recursos, producto de las divergencias entre las
valoraciones sociales y privadas (externalidades). La imposición indirecta al
consumo es particularmente útil para compensar los costos sociales derivados de
121
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
Principios de tributación
Equidad
Beneficio recibido. Este principio plantea que las relaciones entre los contribuyentes y el
Estado deben estar en el mismo plano que las del mercado, ya que se tratan de relaciones de
cambio. La sencilla regla de pague para que pueda disfrutar debería también ser aplicada
a los bienes y servicios suministrados por el gobierno. Cada quien debería pagar en
proporción a lo que recibe.
Los antecedentes del principio del beneficio suelen remontarse al siglo XVII, época
en la cual la imposición como precio de los servicios de protección que se brindaba a los
particulares parecía un complemento natural de la teoría contractual del Estado (Locke,
Hobbes). A finales del siglo XVIII, Adam Smith, enuncia el método del beneficio
conjuntamente con el de la capacidad de pago en su primer principio de imposición al
formular: Los Súbditos de todo Estado deberían contribuir al sostenimiento del gobierno
tanto como sea posible, en proporción a sus respectivas posibilidades; esto es, en
proporción a las rentas que disfrutan bajo protección del Estado. El gasto del gobierno
de una gran nación es análogo al gasto de administración para los copropietarios de una
gran finca, que todos están obligados a contribuir en proporción a sus respectivas
participaciones en la finca. En la observancia o inobservancia de este principio consiste
lo que se llama la igualdad o desigualdad en la imposición. Adam Smith al proponer que
los individuos deben contribuir en proporción a sus respectivas capacidades, es decir en
proporción a las rentas que disfrutan bajo la protección del Estado, refunde los dos métodos en
uno, prefigurando una solución similar en la moderna versión de la teoría del beneficio (6).
La utilización del principio de exclusión como método de valoración no deja de tener
sus inconvenientes y no está exento de críticas de fondo cuando se trata de actividades
públicas. En primer lugar los bienes públicos que suministra el gobierno (educación, defensa,
salud, justicia, etc.) impide a muchos de ellos la apropiación individual. ¿Cómo habría de
repartirse entre los ciudadanos de un país, la utilidad que pueda traer consigo un laboratorio
especializado en el estudio de las enfermedades tropicales o una carretera? La valoración de
los servicios que proporciona el Estado se complica además porque muchos de los beneficios
122
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
son de índole indirecta (economías externas). A primera vista la asistencia social y los
programas de beneficencia ayudan sólo a los indigentes. Pero indirectamente, no surgirían
externalidades que también beneficien al contribuyente de buena posición económica, ya que
por ejemplo, puede darle mayor seguridad a sus bienes; reducir los gastos relacionados con
una futura delincuencia. Cuando alguien asiste a la escuela pública ¿Quién resulta
beneficiado? Probablemente el estudiante y su familia, ya que el estudio es un poderoso medio
de movilidad social. Pero, además del estudiante y su familia ¿No se beneficia acaso los
empresarios y hasta el propio país? Los empresarios y patronos estarían interesados en un
trabajador que de mayor rendimiento si cuenta con cierto grado de instrucción. En la medida
con que se cuente con una población activa más y mejor capacitada las posibilidades de
crecimiento económico que tiene un país tienden a ser mayores (7).
La indeterminación de los beneficios indirectos no es la 'única objeción que se le hace
al principio del beneficio. Sino también se le enjuicia en términos de la política de
redistribución del gobierno, cuyo propósito es incrementar los ingresos reales de ciertas
personas reduciendo las de otras. La pesada carga que significaría para los grupos de menores
ingresos si tuvieran que financiar actividades como la educación, seria inaceptable para la
sociedad. Por cuanto estas familias serian incapaces de pagar por tales beneficios,
imposibilitando el logro de niveles mínimos de vida. En suma la aplicación del principio del
beneficio carece del consentimiento de la sociedad moderna ya que haría más injusta la
distribución de la riqueza (8).
123
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
124
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
- Dos familias con igual ingreso y número de hijos pueden tener diferentes:
niveles de patrimonio, expectativas de aumento en los ingresos, patrones de
consumo o salud física.
- Un agricultor cuya cosecha fue excepcionalmente buena un año,
resarciéndose de pérdidas anteriores, seguramente no estaría en las mismas
condiciones que un prestigioso médico con un elevado y estable ingreso
anual.
- Una familia que posee su casa libre de hipoteca, frente a otra que vive
alquilada.
Ante tantos casos y experiencias que hacen que las circunstancias diferentes
sean en realidad la regla, y las circunstancias iguales una contingencia muy
improbable, han surgido un conjunto de medidas tendentes a hacer más operativas
ambas situaciones. La igualdad de circunstancias o equidad horizontal suele ser
interpretada como que todo ingreso sea cual fuere su origen, debe ser tratado igual
para fines impositivos. De ello se desprende que los ingresos por concepto de
sueldos y salarios, dividendos e intereses, deberían ser gravados a la misma tasa,
dependiendo claro está, de la situación personal de los contribuyentes.
El tratamiento de los desiguales de forma desigual o equidad vertical ha
planteado un conjunto de medidas compensatorias tendentes a personalizar la
situación del contribuyente frente al impuesto. Así, las deducciones al ingreso por
gastos médicos, educativos, minusválidos, y de otra índole; las exenciones al
mínimo de subsistencia (límite de pobreza) y por cargas de familia, pueden ser en
general, defendidas sobre la base de que, familias con igual ingreso y número de
cargas de familia, pueden tener diferentes necesidades y grados de satisfacción y
por consiguiente distinto tratamiento impositivo.
Rendimiento fiscal
Una de las finalidades que persiguen los impuestos es la de financiar las actividades
del Estado. Los impuestos deben producir la suficiente cantidad de dinero, sin que ello
conduzca a una pérdida de la eficiencia económica o a una amputación de la riqueza
nacional. La noción de rendimiento fiscal desde la concepción clásica se vincula a tres
características fundamentales de los impuestos: productividad, estabilidad y elasticidad.
Productividad: La productividad del impuesto se refiere a que éste debe producir la mayor
cantidad de ingresos al Fisco. Para que el impuesto sea productivo debe cumplir una serie de
condiciones:
1.- Universal. Todos deben pagar impuestos. La Constitución Nacional en su artículo
133, dispone la obligatoriedad de contribuir al financiamiento de los gastos
públicos.
2.- Económico. Debe existir un equilibrio entre los gastos involucrados en la
administración de los impuestos y la capacidad de reducir la evasión fiscal.
Cuanto menos dinero empleamos en la administración, menor será la detracción y
el sacrificio de recursos de otras finalidades. Pero al propio tiempo, en la medida
en que se reduce el control y la fiscalización impositiva, mayor será la evasión
fiscal. Esta fue una de las cuatro reglas formuladas por Adam Smith. (C.N. art.
316)
3.- Ineluctable. Los impuestos deben ser formulados de manera tal que minimicen la
posibilidad de la evasión fiscal.
4.- Invisibles. Los impuestos deben ser establecidos de forma que no se sienta el
pago que de ellos se hacen. A este propósito los impuestos indirectos, disimulados
125
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
Este principio existía en el fondo de las concepciones clásicas, aún cuando no había
sido objeto de una formulación explicita, ya que se pensaba que era inútil. Que el impuesto
deba ser neutro, es decir que no ejerza ningún tipo de presión sobre los individuos para
obligarlos u orientarlos en sus actividades en cuál o tal dirección, parecía tan evidente a los
economistas clásicos que resultaba innecesario enunciarlo. Sin embargo, cuando
modernamente se formula el principio del intervencionismo, los economistas neoclásicos no
tuvieron más alternativa que precisar la neutralidad fiscal.
La neutralidad fiscal significa la falta de presión de los impuestos sobre los
contribuyentes, a fin de incitarlos a una acción o abstención cualquiera. Los impuestos por ser
contribuciones obligatorias, pueden alterar la eficiencia económica y producir lo que conoce
con el nombre de presión excedente o exceso de gravamen. Esta, no es más que una
reducción de la eficiencia económica o expresado en otra forma, un alejamiento del óptimo de
Pareto por debajo del nivel alcanzable con un impuesto óptimo, que no surta efectos
distorsionantes: un impuesto de capitación o de suma global.
126
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
Los impuestos deben establecerse de modo que satisfagan la distribución de las cargas
resultantes del financiamiento de los servicios públicos, con la máxima eficiencia, pero,
además de esto, los impuestos deberán ser tan neutrales como sea posible. La interferencia, no
deseada con el mecanismo de mercado puede tener como resultado un exceso de gravamen o
presión excedente, que debería evitarse.
127
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
128
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
Intervención fiscal
Según la concepción moderna de las finanzas públicas el impuesto es, como otros
medios de acción financiera del Estado, un instrumento de política económica para fines de
desarrollo y cumplir además con objetivos de estabilización de variables macroeconómicas.
La política intervencionista del Estado, en el campo de la estabilización ha sido usada en
múltiples ocasiones posteriores a la gran depresión de los años treinta. El intervencionismo
fiscal reviste diferentes facetas (20).
Discriminación impositiva. Se hace alusión en esta parte al cambio de las condiciones que
gravan a las personas en circunstancias iguales, o sea a la vulnerabilidad del principio de
equidad horizontal, expuesto en una sección anterior. En lugar de hacer aumentos o
disminuciones en bloque de los impuestos, lo que se hace es una selección de algunos entre
ellos, aumentándolos o disminuyéndolos con relación al resto. Los ejemplos de discriminación
impositiva son numerosos: derechos de aduana con fines proteccionistas; exoneraciones
impositivas con fines sociales y económicos; tarifas impositivas diferenciales según el tipo de
actividad económica; desgravamenes a ciertos tipos de contribuyentes y/o por nuevas
inversiones, etc.
129
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
- Cambiando el impuesto general sobre las ventas por un impuesto sobre la renta o
sobre consumo de lujo (específicos) de las clases sociales más acomodadas.
El proceso de traslación
130
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
La traslación se efectúa por medio de un cambio en los precios (24). Existen varias
formas y grados de traslación, sin embargo para nuestros propósitos sólo estudiaremos la más
común de entre ellas, de acuerdo a la dirección: traslación hacia adelante o progresiva y hacia
atrás o regresiva.
La traslación en el tiempo
Hace referencia al periodo durante el cual el productor no puede vender más que los
productos ya acumulados en el almacén, sin que pueda contar con los que se encuentran en
proceso de elaboración. En este caso la oferta se considera fija o rígida y limitada a las
existencias almacenadas.
Corto plazo
131
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
Largo plazo
Representa aquel periodo de tiempo suficientemente largo para permitir, bien una
variación de las instalaciones fijas que cada empresa posee (ampliaciones), bien una variación
del numero de empresas que actúan en el mercado.
Debe tenerse presente otros elementos que influyen sobre la traslación, si se quiere
que el examen se adapte suficientemente a la realidad concreta.
1.- Elasticidad de la demanda. Las características del bien gravado guardan relación
estrecha con la posibilidad de una traslación mayor o menor del impuesto.
2.- Trayectoria de la curva de costos. Mientras un bien pueda producirse a costos
constantes la traslación es completa; a diferencia que si se produce a costos
variables. La variación de los costos unitarios como consecuencia de la reducción
de la producción, hará subir los precios en una proporción inferior al monto del
impuesto.
3.- Régimen económico. Las conclusiones a que llega la formulación teórica de la
traslación del impuesto, son diversas según se trate de régimen de competencia
perfecta, monopolios o de mercados imperfectos.
4.- Movilidad de los factores de la producción.
5.- Impuestos ad-valorem o específicos.
DEFINICIONES
Base Imponible: Cuantificación monetaria del hecho imponible que permite determinar la
obligación tributaria del contribuyente
132
CAPITULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS
NOTAS AL CAPÍTULO IX
(1) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid
1968. p. 70
(2) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972. p.55
(3) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF. 8ed. Paris 1975. p. 107
(4) RODRIGUEZ A., José, Finanzas Públicas y Hacienda Venezolana. Universidad de
Carabobo, Esc. Economía. (apuntes mimeografiados). Valencia 1974. Tema 15
(5) Ibid.
(6) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 64-68
(7) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, 1 ed. México 1965. p. 35
(8) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7
ed. Ill. 1981. p. 234
(9) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 93-95
(10) DUE, John et al., Op. cit. pp. 236-237
(11) Ibid. pp. 236-237
(12) Ibid. pp. 109-111
(13) Ibid. p. 238
(14) Ibid. pp. 234-235
(15) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 114-115
(16) RODRIGUEZ. A., José, Op. cit. Tema 15
(17) R.P. SUCRE, Gustavo (S.J.), Apuntes de Finanzas Públicas. Universidad Católica
Andrés Bello. Fac. Derecho, Caracas. pp. 212-213
(18) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 147-155
(19) Excedente del consumidor: La diferencia entre el monto total de dinero que un
individuo podría disponer para pagar cierta cantidad de productos y la cantidad real con la
que él dispone. Cuando se grava un producto con un impuesto, el aumento de precios provoca
una reducción del consumo. La medida del bienestar al que se renuncia por reducir el
consumo al pagar el impuesto provoca una pérdida del excedente del consumidor. El
excedente del consumidor perdido varía con la pendiente de la curva de demanda. Si ésta es
rígida, el bien en cuestión es de primera necesidad, y la pérdida del excedente es pequeña. Si
el bien es de lujo, la curva es relativamente elástica, y el excedente del consumidor perdido es
elevado. Enciclopedia Práctica de Economía Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983. Los
Ingresos Públicos (II), por Galdon B. Eugenio et al. p. 109
(20) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 119-120
(21) COSCIANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda. Ed. Derecho Financiero,
Madrid 1966. p. 200
(22) COCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 305-312
(23) DUE, John et al., Op. cit. pp. 225-226
(24) GROVES, Harold, Op. cit. pp. 160-162
133
X
EL CRÉDITO PÚBLICO
En ciertos momentos los fondos de la tesorería resultan insuficientes para hacer frente
a la adaptación entre gastos e ingresos públicos durante el ejercicio presupuestario. Los
gobiernos disponen de varias alternativas para cubrir esos descubiertos del tesoro, recurriendo
en algunos casos, a préstamos a corto plazo (menores a un año), los cuales serán reembolsados
en la medida en que se produzcan las entradas en caja de los ingresos públicos. No obstante si
los desequilibrios no son de carácter transitorio, ya que no pueden ser cubiertos en el periodo
de un año por los ingresos provenientes de los impuestos y otros recursos públicos, habrá que
acudir a otros mecanismos como la creación de dinero o los empréstitos para enjugar el déficit
fiscal. La creación de dinero es una alternativa netamente monetaria, no así el empréstito, que
es un medio de anticipar ingresos futuros y movilizarlos en el presente, y cuyo reembolso se
hará posteriormente, mediante la recaudación de impuestos u otros ingresos públicos. En este
capitulo abordaremos en primer lugar, los efectos económicos del crédito público y en una
segunda sección, se tratarán los aspectos administrativos del empréstito y la deuda.
Los efectos económicos de un programa de gastos públicos financiados a través del crédito
público, son diferentes a los efectos de un programa similar financiado mediante la
imposición, en parte porque:
- El préstamo de dinero al Estado es voluntario, en contraste con el carácter coactivo del
impuesto. El empréstito, en lugar de reducir el consumo, aumenta la posibilidad de
absorber fondos que de otro modo se hubieran ahorrado.
- No se reduce la riqueza o patrimonio de los prestamistas, sino, que habrá un cambio de
forma; en lugar de dinero, obtienen títulos o valores que devengan intereses y en último
termino serán amortizados. Aunque, podría afectar la inversión privada al producirse el
llamado efecto expulsión, que consiste en la sustitución de la actividad.
Por ello, es bastante probable que el programa financiado a través de crédito público
tenga un menor efecto restrictivo sobre la demanda global, que la recaudación de una suma
equivalente mediante la imposición; claro está, de no presentarse los efectos adversos sobre la
inversión comentados más arriba (1).
134
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO
consumo en el futuro, fecha en que probablemente, el nivel de los impuestos deberá ser mayor
para hacerle frente a un elevado servicio de la deuda.
La inversión sufrirá efectos aún más adversos, particularmente si las personas,
instituciones financieras y los bancos no disponen de excedentes de reserva. La adquisición de
títulos públicos por esos agentes económicos, restringirá la oferta de fondos para préstamos a
las empresas. De otro lado, los individuos que adquieran bonos, reducirían las posibilidades de
expansión de sus propias empresas, o las de otras, cuando disminuyen la compra de valores
privados. Sólo, cuando el gobierno toma prestado fondos ociosos, los gastos totales del sector
privado no se reducirán, en este caso se crea poder de compra.
Si existe desocupación de los factores, el uso del crédito público puede incrementar el
gasto total de la economía, porque los fondos no se hubieran utilizado ni para el consumo ni
para la inversión. Por ello, es factible que tanto la inversión como el consumo aumenten
mediante la absorción de recursos no utilizados (2).
135
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO
136
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO
Los gobiernos tienen en la creación de dinero una vía fácil para el financiamiento de
sus actividades. Esta puede ser realizada de dos formas: emisión de papel moneda o préstamos
del banco central (6).
La creación de dinero tiene como ventaja fundamental su carácter neutro, al no ejercer
ninguna presión excedente sobre las personas, puesto que el gobierno obtiene sus fondos sin
que nadie deba renunciar a nada y no da lugar a pagos por amortización de la deuda contraída.
Entonces, ¿Por qué no cuenta con suficiente apoyo este método, frente a la imposición o los
empréstitos que exigen el pago de intereses?
Desde un punto de vista económico, la objeción básica a la creación de dinero es que
no provoca una reducción de los gastos privados en términos monetarios, incumpliendo una
función primordial de los recursos públicos. En efecto, el aumento de las reservas de la banca
comercial, provocada a su vez por el aumento de los gastos públicos, incrementará el nivel de
préstamos a la actividad privada y pública. La lección aprendida por las sociedades en
situaciones de ocupación más o menos plena, es la inflación. De allí que tiene plena
justificación la posición clásica al alertar sobre la posibilidad de que el incremento de la masa
monetaria sin el correlativo aumento de la producción de bienes y servicios, provocaría
inflación, aumentando de nuevo los gastos del Estado, incurriendo en un nuevo déficit y
financiándolo por nuevas emisiones, lo que resultaría a la postre en una espiral inflacionaria
(7)
.
La inflación es rechazada por varias razones:
1.- Se convierte en un agente no institucional de redistribución regresiva del ingreso
real, para aquellas personas cuyos ingresos se quedan a la zaga del crecimiento
del nivel general de los precios y/o cuyos activos financieros (acciones, bonos)
disminuyen su valor real.
2.- Por la depreciación de los bonos públicos, como resultado de la pérdida de
confianza en el gobierno.
3.- Como fuente generadora de conflictos sociales y laborales, por temor de que los
precios queden por encima de los ingresos.
4.- Por la inseguridad y desorganización de las actividades económicas, y
5.- Por constituir agente catalizador de situaciones sicológicas de angustias,
desalientos, frustraciones, sensación de deriva y otras formas de desquiciamiento
de la conducta individual y colectiva.
Como consecuencia de lo anterior, el gobierno en periodos de pleno empleo suele
evitar la utilización de la creación de dinero como fuente de financiamiento. Es en verdad
lamentable que la experiencia y justificación aplicable a periodos de ocupación plena, se
trasladen a situaciones depresivas de la economía, cuando se justifica plenamente la creación
de dinero para no reducir los gastos privados.
137
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO
138
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO
Garantías. Las operaciones de crédito público suelen estar protegidas contra los riesgos de
insolvencia, fluctuaciones monetarias y cualquier otro tipo de evento, que ponga en peligro el
reembolso a los acreedores del dinero otorgado en préstamo (11).
1.- Garantías reales. Las garantías reales tienen poca utilización y consisten en la
afectación de un determinado bien del deudor para garantizar el cumplimiento de la
obligación: bienes situados en el exterior, depósitos de oro o valores mobiliarios.
2.- Garantía personal. Compromiso adoptado por un tercero (avalista o fiador) de
pagar las sumas prestadas, en caso de no hacerlo el deudor, e.g. el aval que da la
República a los compromisos adquiridos por la municipalidades, empresas del
Estado e institutos autónomos.
3.- Garantía especial. El compromiso adquirido queda garantizado por la recaudación
de determinadas rentas públicas: derechos aduaneros, ingresos de monopolios
fiscales, rentas portuarias, etc... Este procedimiento ha sido históricamente
desechado, por el daño que causa a la soberanía nacional.
4.- Garantía contra fluctuaciones monetarias. Esta garantía tiende a proteger al
prestamista (tenedor) contra las depreciaciones monetarias. Por ello, en los
contratos de empréstitos suelen incluirse cláusulas que garantizan la estabilidad del
dinero que se reembolsa a los acreedores, para compensarlos de cualquier
desvalorización que afecte sus intereses. Estas garantías son de diversos tipos:
A.- Garantía de cambio. Aquélla en la que el servicio de la deuda se vincula al
valor de una moneda extranjera considerada fuerte y estable ($, €, £, ¥). Cuando
se trata de empréstitos internos, no quiere decir que el pago del servicio de la
deuda se hará en divisas, sino, que en caso de ocurrir una devaluación de la
moneda nacional, los tenedores de bonos públicos (acreedores) no se verían
perjudicados.
B.- Cláusula oro. Consiste en la obligación a cargo del Estado de pagar la deuda
ajustada al precio internacional del oro. Como en el caso anterior, esta cláusula
no significa el pago en oro, sino la referencia a este metal como medida de valor
para el pago en moneda nacional.
C.- Cláusula de opción. Se le brinda al deudor el privilegio de elegir la plaza de
pago o el tipo de moneda.
D.- Empréstitos indexados. La indexación consiste en relacionar el valor del
empréstito al valor de la moneda, calculado éste último, bien en base al índice
general de precios, o bien en base al precio de ciertos productos y/o servicios
(carbón, electricidad, hierro, petróleo, etc.). Este sistema presenta dos ventajas
principales sobre los anteriores. En primer lugar, constituye una garantía más
auténtica, en el sentido de compensar la pérdida de valor de la moneda con la
depreciación y no a través de la devaluación; las variaciones del poder
adquisitivo de la moneda, son más el reflejo de la variación de los precios
internos, que de las variaciones del tipo de cambio extranjero. En segundo
lugar, ayuda a cambiar la imagen del signo monetario nacional, al conceder
mayor confianza a la moneda nacional frente a la extranjera.
139
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO
La deuda pública
Veremos las más importantes y particularmente aquellas que tienen utilidad para
comprender la legislación venezolana sobre la materia. (LOAFSP Arts. 7, numeral 4 y 130,
numeral 3)
1.- Deuda interna y externa. La deuda interna es aquella que se origina por la
contratación de empréstitos dentro del país. Comprende la emisión de Letras del
Tesoro a corto plazo, Bonos y otras obligaciones a mediano y largo plazo. La deuda
externa se origina por operaciones de crédito público realizadas en el exterior tanto
por la emisión de títulos, como por la apertura de créditos con instituciones
internacionales de carácter financiero, comercial e industrial (13).
3.- Deuda directa y deuda indirecta. La deuda directa se da cuando el gobierno central
la contrata, y obtiene consecuentemente los fondos respectivos, es, por tanto deudor
principal; mientras que la deuda indirecta, es la contraída por organismos distintos del
gobierno central, o entidades privadas a las cuales el Estado ha afianzado o avalado su
cumplimiento y que, por tanto, debe responder si el afianzado no cumple. (14)
4.- Deuda a corto, mediano y largo plazo. La deuda a corto plazo o como también se le
denomina deuda flotante, está constituida por las letras del tesoro, emitidas para
140
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO
Incumplimiento de la deuda pública. Puede suceder que un Estado deudor, por motivos
deliberados o por carencia de recursos, incumpla alguna de las obligaciones contraídas al
suscribir el empréstito: reembolso, pago de intereses, plazo, etc. El incumplimiento de la
obligación puede revestir varias modalidades (18):
141
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO
1.- Repudio de la deuda. Se trata de un acto unilateral mediante el cual el Estado niega
la obligación derivada del empréstito. Esta actitud quebranta la confianza y crédito del
Estado.
2.- Moratoria y bancarrota. En estos casos el incumplimiento se produce por la
carencia o insuficiencia de fondos para atender debidamente las obligaciones
contraídas por medio del empréstito. Si se trata de un mero atraso transitorio y el pago
se reanuda, tal situación se denomina mora; por el contrario, si el atraso es
prolongado, tal situación recibe el nombre de moratoria. Por último se dice que
existe bancarrota cuando el Estado suspende indefinidamente los pagos por falta de
capacidad financiera. A principios de siglo (1903), las potencias europeas (Inglaterra,
Alemania e Italia), ejercieron actos de fuerza contra Venezuela, por haberse declarado
el gobierno de Cipriano Castro en estado de insolvencia para cumplir con los
compromisos financieros contraídos con la banca europea.
142
CAPITULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO
NOTAS AL CAPÍTULO X
(1) DUE, John, Análisis Económico de los Impuestos. Ed. El Ateneo, 3 ed. Buenos Aires
1970. pp. 481-82
(2) DUE, John et al., Análisis Económico de los Impuestos y del Sector Público. Ed. El
Ateneo, 4 ed. Buenos Aires 1977. p. 215
DUE, John, Op. cit. pp. 481-86
(3) DUE, John et al., Op. cit. pp.216-18
DUE, John Op. cit. pp. 487-88, 495-97
(4) BUCHANAM, James, Públic Principles of Public Debt. Ed. Irwin, Ill. 1958
(5) DUE, John, Op. cit. pp. 490-93
DUE, John et al., Op. cit. 219-221
(6) DUE, John et al., Op. cit. 214-15
DUE, John Op. cit. p. 492
(7) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975. pp. 231-32
(8) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972. p.343
(9) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 152
(10) Ibid. pp. 154-57
(11) Ibid. p. 158
VILLEGAS, Héctor Op. cit. pp. 360-61
(12) Ibid. pp. 363-64
(13) OCEPRE, Aspectos Conceptuales y Metodológicos del Presupuesto Público
Venezolano. Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987 p.102
(14) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto
sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. p. 252
(15) Ibid. p. 253
(16) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano:
Informe Final. Caracas 1983. pp. 363-64
(17) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 195-96 (18) Ibid. pp. 171-77
(18) VILLEGAS, Hector, Op. cit. pp. 366-67
143
XI
EL PRESUPUESTO PÚBLICO
Gran parte de las decisiones de los gobiernos se expresan a través de sus presupuestos
fiscales, no en vano se afirmaba en el pasado que el presupuesto fiscal es la expresión en
términos financieros de lo que el gobierno se propone realizar durante el periodo
presupuestario, que por regla general es de un año. Modernamente, no se concibe al
presupuesto sólo como la expresión financiera del plan de acción del gobierno, sino que
abarca una concepción mucho más amplia, integrándose a la planificación del desarrollo
económico y social como uno de sus principales instrumentos.
Desarrollaremos en este capitulo en primer lugar, los aspectos teóricos del
presupuesto público y en una segunda sección, las principales técnicas de programación y las
fases del ciclo presupuestario.
Planificación y presupuesto
El Sistema de planificación está integrado por varios instrumentos, cada uno de los
cuales cumple su función especifica, complementaria con los demás. Los planes a largo y
mediano plazo deben ser ejecutados en el corto plazo a través de programas específicos de
acción inmediata; corresponde al Plan Operativo Anual la concreción de los requerimientos
que exige la acción inmediata. Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el
Presupuesto del Sector Público, a través del cual se procura la definición concreta de los
recursos a obtener y la asignación de los mismos en términos de gastos corrientes y de
inversión, discriminados por programas y actividades, y a nivel sectorial e institucional (1).
La elaboración del presupuesto-programa es el proceso fundamental que vincula el
ejercicio presupuestario con el plan de corto plazo. Tanto en éste como en el presupuesto, los
programas deben responder a las estrategias y objetivos de carácter macroeconómico pare el
conjunto de la realidad nacional, regional o local, pero, es en el presupuesto donde se indican
los recursos materiales que demandan las acciones y para cuya movilización se requieren de
recursos monetarios, que en definitiva son los que determinan las asignaciones presupuestarias
a las diversas instituciones del Estado. Así, el presupuesto, a través de todas las etapas de su
proceso, resulta el medio más idóneo para concretar y lograr el cumplimiento- en lo que le
corresponde- de los objetivos de los planes de desarrollo económico y social.
En Venezuela la utilización del presupuesto público como instrumento de
planificación es recogido por la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector
Público, (LOAFSP) en su TITULO II DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO, la cuál en su
articulo 10 establece: Los presupuestos públicos expresan los planes nacionales
regionales y locales, elaborados dentro de las líneas generales del plan de desarrollo
económico y social de la Nación aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos
144
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
aspectos que exigen, por parte del sector público, captar y asignar recursos conducentes
al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del país..
El Plan Operativo Anual Nacional deberá ser presentado a la Asamblea Nacional en la
misma oportunidad en la cual se efectúe la presentación formal del Proyecto de Ley de
Presupuesto...
La importancia del presupuesto como instrumento regulador de las acciones del sector
público y la trascendencia que tiene en los diferentes órdenes de la actividad nacional,
obligan, al igual que cualquier técnica, que se rija por una serie de normas que garanticen su
mayor racionalidad. En la terminología de las finanzas públicas ellas se conocen como
principios del presupuesto.
Muchos son los principios enumerados por los diferentes tratadistas; sin embargo
hemos seleccionado, entre todos ellos, aquéllos que tiene mayor vigencia y ponen de
manifiesto la vieja controversia entre las finanzas clásicas y modernas: unidad, anualidad y
equilibrio.
Este principio establece que todos los ingresos y gastos de un ente público deben
figurar en un solo presupuesto. Este principio por lo demás propio de las finanzas
tradicionales se justificaba por las siguientes razones (2):
1.- Permite apreciar si el presupuesto está equilibrado.
2.- Dificulta la realización de maniobras, como la simulación de economías o el
ocultamiento de gastos en cuentas especiales.
3.- Hace posible conocer la magnitud efectiva del presupuesto y la porción de las rentas
afectada por las erogaciones.
4.- Evita complicaciones y oscuridades, y
5.- Desde el punto de vista político, facilita el control parlamentario, que se vería
dificultado por las cuentas fraccionadas; al propio tiempo que posibilita la
comparación del grado de utilidad de los gastos, al enumerarlos en forma integral.
145
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
146
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
1.- Del total de ingresos ordinarios estimados, un monto no menor del 15 % será
destinado a financiar la partida de Situado, establecido de acuerdo al artículo 167,
numeral 5 de la Constitución Bolivariana.
2.- Un porcentaje proveniente del ingreso ordinario petrolero adicional debe destinarse al
Fondo de Inversión de Estabilización Macroeconómica (FIEM), calculado después de
deducida: la suma correspondiente al situado constitucional, la parte correspondiente
que debe transferirse a los Estados según la Ley de Asignaciones Económicas
Especiales para los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos y la porción de
ingresos que dispone la Ley Orgánica de Creación del Fondo de Rescate de la Deuda
Pública de Venezuela; todo de conformidad a lo dispuesto en la Constitución
Nacional en su artículo 321, la LOAFSP artículo 152, la Ley del Fondo de Inversión
para la Estabilización Macroeconómica (FIEM-G.O. Número 37.547 del 11-10-02) y
Ley Orgánica de Creación del Fondo de Rescate de la Deuda Pública de Venezuela,
artículos 2, 3 y 4 (GACETA OFICIAL de 5- 12- 1997. Número 36.349)
3.- Asignación Económica Especial en beneficio de los estados y el Distrito
Metropolitano de Caracas, derivada de las minas e hidrocarburos, constituida con el
equivalente de un porcentaje mínimo de veinticinco por ciento (25%) del monto de
los ingresos fiscales recaudados durante el respectivo ejercicio presupuestario, por
conceptos de tributos contemplado en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas,
una vez deducidos de dichos ingresos el porcentaje correspondiente al Situado
Constitucional; todo ello conforme lo establecido por la norma constitucional en el
artículo 156, numeral 16 y Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los
Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas derivados de Minas e Hidrocarburos
(G.O. N° 37.086 del 27-11-2000), en su artículo 2.
4. Aportes en divisas provenientes del remanente de las reservas internacionales
administradas por el BCV (arts. 113 y 114 de la Ley BCV G.O. N° 38232 del 20-7-
2005), que se obtengan por concepto de exportaciones de hidrocarburos, deberán ser
transferidas al Fondo de Desarrollo Nacional (G.O. N° 38261 del 30-08-2005) para el
financiamiento de proyectos de inversión productiva en la economía real y en la
educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como,
la atención de situaciones especiales y estratégicas.
5. Recursos que se establecerán en una partida de la Ley de Presupuesto anual, bajo la
denominación “Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES)”, cuyo
monto será aprobado por la Asamblea Nacional en un porcentaje no inferior al quince
por ciento del ingreso real estimado por concepto del Impuesto al Valor Agregado,
conforme a lo establecido en el artículo 2, numeral 1 de la Ley que crea el Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (G. O. N° 37.066 del 30-10-2000).
6.- La Ley de Universidades en su artículo 13 indica que del total de rentas contemplado
en la Ley de Presupuesto, se destinará anualmente una partida global para su
financiamiento no menor al 1 1/2 %.
7.- El Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el Instituto Nacional de
Capacitación Educativa en las leyes que rigen el funcionamiento de esas
instituciones, prevén aportes obligatorios del Estado al presupuesto de gasto de dichos
organismos (arts. 69 y 10 de las leyes del Seguro Social y del INCE respectivamente).
8.- Finalmente, y en este mismo orden de ideas, es importante destacar la inclusión en el
proyecto de Ley de Presupuesto, de una serie de créditos presupuestarios que tienen
por finalidad financiar compromisos ineludibles de carácter nacional e internacional
contraídos por la República: (Rectificaciones al Presupuesto; Nómina del Gobierno
Central; Fondo de Ahorro Intergeneracional (Arts. 155 y 192 LOAFSP); Leyes
Programa; Servicio de la Deuda Pública; Fondo Especial de Jubilaciones (artículo 23
de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los
147
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
Este principio significa que el presupuesto debe ser previsto para un período
determinado, que ordinariamente es de un año. El tiempo que rige el presupuesto es el
llamado año económico, ejercicio presupuestario o año fiscal. Para comprender la
significación práctica de la anualidad presupuestaria conviene conocer los motivos que
condujeron a la adopción de esta regla: a partir del siglo XVII y por influencia de las prácticas
británicas, el carácter anual del presupuesto llegó a constituir un principio indiscutido de las
finanzas clásicas. Contribuyeron a su afianzamiento argumentos de orden político, ya que el
sistema robustecía la facultad parlamentaria de controlar al ejecutivo, de modo tal que la
práctica iniciada de voto anual del impuesto, se transformó en un medio efectivo de conocer,
vigilar y limitar la acción general del gobierno en la democracia clásica. La influencia ejercida
por los principios liberales de la revolución francesa y la difusión de las instituciones políticas
inglesas resultaron factores predominantes en la generalización del principio de la anualidad
presupuestaria.
Al lado de los razonamientos meramente políticos, el principio de la anualidad del
presupuesto se convirtió en una regla desde el punto de vista financiero, al proveer a los
Estados clásicos la posibilidad de hacer previsiones anuales, en forma detallada de gastos e
ingresos del Estado, a fin de evitar el despilfarro y establecer un orden contable si se quiere de
las cuentas del Estado. La anualidad se manifiesta desde un punto de vista práctico: porque
corresponde a un ritmo esencial de la vida social y a la división fundamental del tiempo
adoptado por los hombres. De otro lado, porque coincide precisamente con el periodo
financiero que establecen las empresas privadas. En fin, el año es un periodo suficiente breve
para que las previsiones tengan cierto valor y suficientemente largo para introducir una
continuidad relativa en la vida financiera.
En Venezuela el principio de la anualidad del presupuesto está consagrado en el
articulo 313 de la Constitución Nacional y el artículo 8 de la LOAFSP, en los cuales se
establece el principio de la anualidad presupuestaria y la vigencia del ejercicio presupuestario,
el cual se inicia el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año.
148
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
2.- Los Créditos Adicionales. Cuando las previsiones presupuestarias son inexactas, ya
que ha habido una sobre estimación de los créditos presupuestarios, ninguna dificultad
surge: se anula total o parcialmente la porción excedentaria del crédito por medio de
la denominada insubsistencia, que es una modificación presupuestaria que provoca
rebaja a los créditos del presupuesto de gastos. Sin embargo, esta hipótesis es bastante
rara: es la posición inversa la que se produce la mayoría de las veces, por lo que los
gobiernos tienen la tendencia a subestimar las evaluaciones de los créditos con el
deliberado propósito de no inquietar a la opinión pública y de obtener más fácilmente
la aprobación parlamentaria. Por lo tanto es necesario corregir el presupuesto a todo lo
largo del año por la vía de los créditos adicionales. Los créditos adicionales son
doblemente peligrosos, tanto desde el punto de vista político como financiero. Desde
un punto de vista político, los créditos adicionales son un medio de disminuir el poder
presupuestario de la Asamblea Nacional. Financieramente, el desarrollo de los
créditos adicionales presenta graves inconvenientes. Pueden comprometer el
equilibrio presupuestario de una forma anárquica y desorganizada. Aún cuando la ley
obliga indicar para un nuevo crédito adicional los ingresos por los cuales será
financiado, esta práctica o disposición es desviada estipulando simplemente que los
créditos adicionales serán imputados sobre los recursos de la tesorería, que en fin de
cuentas no significa nada (8). Así, en Venezuela la Constitución en su articulo 314,
señala la posibilidad de decretar créditos adicionales al presupuesto, para gastos
necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes y siempre que el tesoro
cuente con recursos para atender a la respectiva erogación. Del mismo modo, la
LOAFSP en su artículo 52 y en el respectivo reglamento, consagra y establece las
pautas de aplicación de la norma constitucional sobre los créditos adicionales y otras
modificaciones al presupuesto.
De otro lado, sólo podrá hacerse uso de los créditos adicionales, tan pronto como sea
agotada la partida de Rectificaciones al presupuesto, la cual se establece en el artículo
53 ejusdem. Pudiéramos decir que esta por demás deplorable práctica, además de
vulnera la coherencia entra plan y presupuesto, contribuye a la ruptura del equilibrio
presupuestario y agrava las presiones inflacionarias sobre la economía.
3.- Créditos Plurianuales. Los presupuestos plurianuales son otro medio para atenuar
los inconvenientes de la anualidad: corresponde al presupuesto bienal que se utilizó en
Francia con diversas modalidades. Este presupuesto encuentra su justificación por dos
razones, una de carácter técnico y otra económica. Técnicamente, el Estado moderno
se encuentra al frente de una serie de actividades en la cual la ejecución abarca varios
años y donde el costo total de la inversión debe ser previsto, evaluado y aprobado
como un todo antes de iniciar los trabajos: por ejemplo los programas de grandes
trabajos públicos y de inversiones. Es el caso de las obras concernientes al Metro de
Caracas, Valencia, Mérida, Los Teques y Maracaibo; el Plan Ferroviario; el eje fluvial
Orinoco-Apure; el Proyecto Hidroeléctrico Caruachi para la región guayana; la
represa Quibor-Yacambú para los estados centro-occidentales; Planta Termoeléctrica
Ezequiel Zamora; Planta Hidroeléctrica Masparro; Desarrollo Uribante-Caparo;
Saneamiento Ambiental Integral Lago de Maracaibo; Acueducto bolivariano para el
estado Falcón, etc. De otro lado, la dependencia del presupuesto en relación a la
economía, característica de las finanzas públicas modernas, hacen muy estrecho la
anualidad tradicional. Allí, es necesario previsiones y decisiones a largo plazo. El
149
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
ritmo de la economía es mucho más largo que el año y el presupuesto debe más o
menos seguirlo. Tales son las justificaciones de la existencia leyes especiales, deno-
minadas ley-programa, que son leyes independientes del presupuesto y que
contienen un plan o programa de realización a largo plazo, previendo al propio tiempo
su financiamiento en cada uno de los ejercicios afectados (9). Así tenemos que en la
LOAFSP en sus artículos 19, 25, 77 numeral 3, 83 y 85, se establecen las normas
para la contratación del total de obras, servicios y adquisiciones de que se trate, con
la indicación expresa de incluir en los sucesivos ejercicios presupuestarios los corres-
pondientes créditos a los compromisos anuales que se hayan convenido.
150
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
La doctrina clásica sobre el déficit. Debemos recordar que los clásicos consideraban
perjudicial la intervención del Estado en la actividad económica. Su participación, según ellos,
lejos de traer beneficios, comportaba elevados sacrificios (cargas fiscales) y su acción era
perturbadora e ineficiente. Por ello, eran partidarios de limitar los gastos a un mínimo. La
ruptura del equilibrio presupuestario se produce cuando los gastos son mayores que los
ingresos. Este déficit, según los clásicos, obligaba al Estado a cubrir el descubierto por medio
de: empréstitos, créditos de tesorería y emisión de papel moneda.
1.- La utilización de los empréstitos para enjugar el déficit, aumenta el gasto público en
los presupuestos venideros, al incorporar al servicio de la deuda como nuevo gasto.
Así, el déficit tiende a aumentar, apareciendo nuevamente la necesidad de acudir a
nuevos endeudamientos, con el agravante de quizás no encontrar nuevos préstamos y
de ser obligado a declarar una moratoria (cesación de pagos de capital e intereses) por
los empréstitos ya contratados, es decir a plantear la bancarrota.
2.- Si el déficit fuese financiado por la emisión de papel moneda, el peligro inminente
es la inflación. El aumento de la liquidez por vía de la emisión de papel moneda, sin
un incremento correlativo de producción de bienes y servicios, provoca una
depreciación del valor real de la moneda. La inflación provocada por un incremento
de la masa monetaria, debido a su vez por el incremento de la emisión de papel
moneda, conduce a un aumento de los gastos del Estado, a un incremento del déficit,
y a la necesidad de recurrir a nuevas emisiones de moneda, en fin a la espiral
inflacionaria.
El argumento de los clásicos frente a los peligros del déficit no está exento de críticas.
El financiamiento del déficit por vía de los empréstitos no conduce a un endeudamiento
criónico. Si los recursos de la deuda son invertidos por el Estado en obras reproductivas, el
crecimiento del ingreso nacional, de la producción y del empleo serán mucho mayores a la
cuantía de la inversión pública financiada por deuda (teoría del multiplicador). Por ello, será
fácil al Estado garantizar el servicio de la deuda por vía del aumento de los ingresos fiscales,
resultantes del crecimiento de la economía en situación de desocupación de los factores. Las
operaciones de crédito público, atendiendo a este criterio, deben estar dirigidas al
financiamiento de obras de naturaleza reproductiva; atender casos de evidente necesidad o de
conveniencia nacional y cubrir necesidades transitorias de tesorería (Art. 312 de la
Constitución Nacional, y 78 LOAFSP). Por otro lado, el financiamiento del déficit por vía de
emisión de papel moneda, si bien presenta los peligros del desencadenamiento de la inflación
señalado por los clásicos, la autoridad monetaria podría hacerle frente mediante el empleo de
una política monetaria restrictiva; sin embargo, la experiencia en este sentido no ha sido del
151
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
todo provechosa. De otro lado, la mala experiencia que acarreó la utilización de la creación
de dinero como fuente de financiamiento en situaciones de pleno empleo, ha anulando su
posibilidad de utilización, particularmente, en tiempos de recesión, donde se justifica por no
reducir el gasto privado.
La teoría moderna del equilibrio económico. La teoría moderna del equilibrio económico,
no descarta la idea clásica del equilibrio presupuestario, considerada por ellos de manera
aislada, sino que la sitúa en medio de la vida económica y social: de qué sirve mantener al
presupuesto equilibrado si por otro lado se padece de desequilibrios más serios y peligrosos
como una balanza de pagos deficitaria. ¿No se justificaría un aumento del gasto público a
costa del déficit, para estimular las exportaciones o para desarrollar producción nacional que
sustituya importaciones? El equilibrio financiero forma parte del equilibrio económico,
ambos se complementan, pero no es condición sine-qua-non para que exista equilibrio
económico, alcanzar primeramente el equilibrio financiero. El primero puede lograrse en
ausencia del segundo.
La utilización del déficit como instrumento de política económica fue desarrollada
hace más de sesenta años por el economista inglés Sir William Beveridge (12), sobre las base
del también economista inglés Lord Maynard Keynes. La doctrina del déficit sistemático
(déficit spending), como ha dado en llamarse el uso del déficit presupuestario como medio de
lograr la expansión económica en periodos de desempleo, sirve para reactivar a una economía
estancada.
Según Keynes, una de las fuentes fundamentales del desequilibrio no sólo económico
sino social es el desempleo: el desempleo ocasiona una pérdida sustancial del poder de
compra de un país. El desequilibrio se traduce en una pérdida del poder adquisitivo de la
masa de desempleados. Ante la ausencia de respuestas del sector privado, el Estado a través
del aumento del gasto público debe interceder para estimular la demanda global. El aumento
del gasto público materializado por la demanda de bienes y servicios, los pagos por
transferencias y subsidios o por grandes inversiones en obras públicas, estimulará de manera
decisiva el aparato productivo. Paralelamente, debe brindársele a la industria privada, ventajas
fiscales como: reducción de tasas impositivas, exoneraciones, desgravamenes, etc. de manera
de permitir cierto nivel de excedentes que puedan ser canalizados para el financiamiento de
las actividades productivas y la ampliación de la capacidad de producción. De otro lado, la
reducción de las tasas impositivas a nivel de consumidores favorecerá el aumento de la
capacidad de compra y estimulará el ahorro. Esta situación, tiende a disminuir la percepción
de recursos públicos y a recurrir al endeudamiento (empréstitos) para equilibrar el
presupuesto, reorientando de esta manera las sumas ahorradas por los particulares hacia
inversiones de carácter reproductivo.
Indudablemente la puesta en marcha de esta política coloca a las finanzas públicas en
situación deficitaria, sin embargo es este déficit, el que permite aumentar la producción, la
renta y el empleo. De otro lado, una vez alcanzados los objetivos de creación de empleo y de
renta, por acción del multiplicador de la inversión, el retorno al equilibrio presupuestario es
casi automático. El aumento del consumo y de la inversión privada, a causa del aumento del
gasto público, provoca de un lado, un aumento de los ingresos públicos, por vía de una mayor
recaudación impositiva, y una disminución del gasto público, al reducirse los subsidios y
transferencias a los desempleados. Este movimiento tiende a compensar de manera natural el
equilibrio financiero.
Una vez que la economía ha sido reactivada, el presupuesto extraordinario de gastos
públicos y las medidas de estimulo impositivo deben cesar. El equilibrio presupuestario debe
ser reestablecido, de lo contrario se alentaran tensiones inflacionarias, en la medida en que el
crecimiento de la demanda global comience a ejercer presiones sobre el nivel de los precios.
Debemos tener indicadores que alerten los peligros de continuar la política del déficit
152
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
Técnicas de programación
153
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
en el transcurso del tiempo. Las acciones suelen ser programas o proyectos de desarrollo o
medidas integrantes de un proceso de política económica y social (18).
La programación, comprende el enunciado de las relaciones insumo-producto, junto
al análisis y selección de las distintas alternativas para el logro de los objetivos propuestos. La
definición de programas y metas, y su elección entre ellos, también forma parte de las
actividades incluidas en la fase de programación. Esta etapa, concluye con la elaboración de
un programa anual o plurianual, generalmente denominado plan físico-financiero o plan anual
operativo financiero.
El presupuesto, no es más que la expresión en términos de autorizaciones de créditos
presupuestarios, de las partidas anuales de ejecución de los proyectos previstos, habida cuenta
de las restricciones financieras a corto plazo (19).
Formulación
Le corresponde al ejecutivo la obligación de la elaboración del presupuesto. En
Venezuela, esta responsabilidad recae sobre la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE),
órgano rector del Sistema Presupuestario Público y estará bajo la responsabilidad y dirección
de un Jefe de Oficina, de libre nombramiento y remoción del Ministro de Finanzas. (Art. 20
LOAFSP)
155
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
de ley de presupuesto. Asimismo, el art. 38 de LOAFSP, fija como fecha de presentación del
proyecto de ley por ante la Asamblea Nacional antes del quince de octubre de cada año.
Es competencia del poder legislativo la discusión y aprobación de proyecto de
presupuesto para el gobierno central; no así los presupuestos de los entes de la administración
descentralizada, los cuales son aprobados por el Presidente de la República en consejo de
ministros. De lo señalado en el parágrafo anterior se desprende que una parte sustancial de los
recursos que maneja el sector público y donde precisamente está el grueso de las inversiones
que realiza dicho sector, escapan del ámbito de aprobación y discusión del parlamento. No
obstante, para fines informativos se envía a la Asamblea Nacional el Presupuesto Consolidado
del Sector Público (Art. 75 LOAFSP)
Control
156
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
La evaluación del presupuesto se enumera como la última de las fases del ciclo
presupuestario, aunque más bien está implícita en todas ellas. En efecto, la evaluación debe
ser un proceso permanente en toda la vida del presupuesto, continuamente realizada a todo
nivel de la administración, ya que es el único medio apropiado para vigilar el grado de avance
en el cumplimiento de los programas.(Arts. 59-61 LOAFSP)
157
CAPITULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO
NOTAS AL CAPÍTULO XI
(1) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano:
Informe Final. Caracas 1983, p. 411
(2) RODRIGUEZ, A. José, Elementos de Economía Presupuestaria. Ed. Ministerio de
Hacienda, Caracas 1973. pp. 162-68
(3) CERF. Op. cit. pp. 428-33
(4) Ibid. pp. 434-35
(5) DUE, John et al. Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7
ed. Ill. 1981. p. 159
(6) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975. pp. 246-48
(7) Ibid. p. 251
(8) Ibid. pp. 253-54
(9) Ibid. pp. 256-59
(10) Ibid. pp. 259-60
(11) Ibid. pp. 230-45
(12) BEVERIDGE, William, Full Employment in a Free Society. Londres 1944
(13) Enciclopedia Práctica de Economía. Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983,
Presupuesto y Déficit Público por Braulio Medel Cámara. pp. 138-39
(14) DUE, John et al. Op. cit. p. 60
(15) OCEPRE. Aspectos Conceptuales y Metodológicos del Presupuesto Público
Venezolano Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987, p. 168
(16) WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Dépenses Publiques. Ed. PUF, 1 ed. Paris
1978. p. 235
(17) DUE, John et al. Op. cit. p. 161
(18) OCEPRE Op. cit. pp. 22-23
(19) LERETAILLE, Louis, Les Choix Budgétaires. Ed. PUF, 1 ed. Paris 1972. p. 55
(20) OCEPRE. Op. cit. p. 70
(21) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto
sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. pp. 279-80
(22) Enciclopedia Práctica de Economía. Op. cit. p. 126
158
XII
Los elevados y siempre crecientes gastos que el estado moderno tiene que atender año
tras año para lograr la satisfacción de las necesidades colectivas, como es bien sabido, deben
fundamentalmente ser cubiertos con la colaboración económica que a través del pago de
impuestos y otros tributos han de prestarle las personas naturales y jurídicas sometidas a su
soberanía fiscal, o sea, el sector privado de la economía. Uno de los métodos para determinar
en qué proporción deben colaborar los contribuyentes con el financiamiento de los gastos
públicos es el llamado capacidad de pago, del cual hemos hablado en el capitulo noveno. La
capacidad tributaria o de pago se mide principalmente en base a tres enfoques de la riqueza, o
sea, la riqueza ganada o renta, la riqueza gastada o consumo y la riqueza poseída o
patrimonio. Pero es la renta o enriquecimiento de los contribuyentes, o sea la riqueza ganada,
la forma más directa, creciente, general y segura para medir tal capacidad de pago - aunque
no exenta de críticas como veremos más adelante- y por ello, el impuesto sobre la renta
constituye el tributo más utilizado en los modernos sistemas tributarios, no sólo por su mayor
rendimiento, sino también por su equidad, neutralidad y elasticidad. En este capitulo
abordaremos las cuestiones relativas a la naturaleza del impuesto sobre la renta de las
personas y en una segunda sección, estudiaremos la determinación del enriquecimiento.
¿Qué causas han hecho tan popular al impuesto sobre la renta en casi todos los países
del mundo? Contestar a esta pregunta nos llevaría a evaluarlo en términos de lo que
conocemos como principios de tributación. De otro lado, no basta únicamente que el impuesto
desde un punto de vista global satisfaga moderadamente los objetivos de equidad, eficiencia y
elasticidad, sino que es necesario para fines administrativos, definir específicamente lo que se
entiende por renta, para así establecer la materia imponible. En una primera parte
analizaremos las características que debe cumplir el impuesto sobre la renta para que sea
óptimo, posteriormente, nos enfrentaremos a los diferentes conceptos de renta, y sus
implicaciones tanto de equidad y eficiencia como administrativas.
Características generales
El impuesto sobre la renta, es uno de los pocos impuestos que se acercan al óptimo
desde un punto de vista de satisfacción simultánea de los objetivos de asignación de recursos
(eficiencia económica), distribución de la renta y un adecuado nivel de estabilidad y
crecimiento económico.
El impuesto sobre la renta en primer lugar, desde un punto de vista teórico, introduce
distorsiones en la asignación de recursos, al alterar la relación ocio-trabajo en beneficio del
primero, estimular el consumo en lugar del ahorro, etc., aunque, la evidencia sugiere que si se
utilizan tasas progresivas moderadas, no provocaría una elevada sustitución de trabajo por
ocio ni de ahorro por consumo. Por ello, podría considerarse relativamente neutro, al producir
baja presión excedente. En segundo lugar, es altamente justo y equitativo, como vehiculo de
distribución de la renta. Tercero, el impuesto sobre la renta es un poderoso estabilizador
159
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
automático, por cuanto el producto del impuesto se eleva a medida que crece el ingreso
(elástico) y decrece cuando éste disminuye. Por último, el ajuste de sus tipos impositivos,
influye determinantemente en la tasa de formación de capital y por consiguiente, en el
crecimiento económico del país. Por tanto el impuesto sobre la renta satisface un cierto
número de objetivos de la sociedad, aunque de manera imperfecta (1).
Aunado a las limitaciones del impuesto sobre la renta para cumplir satisfactoriamente
con los objetivos de la sociedad, en la práctica, su labor se torna mucho más difícil, dada la
forma como está establecido en muchos países. La gran cantidad de exoneraciones,
desgravamenes y deducciones han mermado a lo largo de los años, la capacidad del impuesto
de satisfacer los objetivos enunciados anteriormente.
Tal como hemos apuntado cuando se trató el tema referente a la interdependencia
entre las funciones del gobierno (capitulo I), cualquier ajuste que se haga en el instrumento
impuesto-gasto, repercute en el equilibrio de las demás ramas del gobierno. Si los impuestos
se utilizan para redistribuir la renta o para estabilizar la economía, simultáneamente alteran las
pautas de producción y consumo, y por consiguiente se entra en conflicto con la asignación de
recursos. De la misma manera, políticas fiscales destinadas a estimular el ahorro, la inversión
y el crecimiento económico, pueden ocasionar efectos adversos sobre el estado de distribución
de la renta. Si ésta es la situación, entonces ¿Cuál debería ser la estructura óptima del
impuesto sobre la renta para cumplir separadamente con los objetivos de las funciones de
asignación, distribución y estabilización, y además, acercarse lo más posible al bienestar de la
sociedad, habida cuenta de las restricciones impuestas?
Entre aquellas características más relevantes que debe tener el impuesto sobre la renta
se señalan (2):
1. Equidad horizontal. Todo ingreso, independientemente de su origen debe ser
gravado uniformemente. Si la medida de la capacidad de pago es el ingreso, entonces,
cualquiera variación de la tasa según la fuente del ingreso conduce a una
discriminación. La aplicación del concepto de equidad horizontal plantea además de
las limitaciones señaladas en el Capítulo IX, otras relacionadas con la eficiencia
económica. Como quiera que la oferta de los factores no es similar, el tratamiento
uniforme a las distintas fuentes de ingreso resultaría en una ineficiente asignación de
recursos. Contrariamente, pensar en tasas diferenciales para corregir la desigual oferta
de factores, además de las complicaciones administrativas que produce, seria
violatorio del principio de equidad. Otra excepción a la aplicación del principio de
equidad horizontal, surge cuando el mercado falla en asignar eficientemente los
recursos debido a la existencia de externalidades u otras circunstancias. En este caso,
bien pudiera valer la pena, apartarse de la norma y tratar diferentes fuentes de renta de
distinta manera. Aunque existen otros procedimientos más eficientes para corregir
esas imperfecciones del mercado, como la utilización de regulaciones, impuestos
específicos y subsidios (3). Una vez que la regla de la equidad horizontal es
abandonada, como sucede en Venezuela y en otros países, el impuesto sobre la renta
se convierte en fuente de ineficiencias e injusticias.
El impuesto sobre la renta en Venezuela, a pesar de las numerosas exenciones
previstas, conserva las líneas maestras del principio de la equidad horizontal, ya que
se gravan casi todas las rentas independientemente de su origen (sistema global), o sea
rentas del capital (renta de la tierra, alquileres de inmuebles, intereses, etc.), trabajo
(sueldos y salarios) o rentas mixtas (beneficios de los empresarios, beneficios de
empresas industriales, comerciales y agrícolas, etc.). Para nuestra ley, renta, es no sólo
toda ganancia liquida que provenga regular y periódicamente de una fuente
permanente, sino también todo incremento del patrimonio, cualquiera que sea la
fuente de donde provenga, todo ingreso en especie o en dinero que haga más rico a
160
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
La definición de renta
Para algunos autores como el alemán Georg Shanz, se considera renta todo ingreso
que incrementara el patrimonio. Así, esta noción amplísima incluye no solamente los ingresos
de naturaleza periódica y de fuente permanente (retribución monetaria de los factores) sino
también aquellos ocasionales, tales como las ganancias de capital, donaciones, herencias,
legados y ganancias fortuitas. Para obtener la renta como incremento patrimonial debe
establecerse un balance entre dos estados patrimoniales tomados en periodos distintos, el
incremento resultante se considerará renta, además habría que añadir a este resultado el
consumo de bienes (5). Henry Simons (6), amplia el concepto de bienes de naturaleza
consumible, dándole un sentido económico a la definición de renta. Para él, renta, es el
ingreso de una persona durante un periodo dado, representado por la suma del consumo más el
incremento neto del patrimonio individual (7).
I.- El valor del consumo financiado durante un periodo determinado viene representado
por los siguientes elementos:
1.- Ingresos provenientes de la retribución normal y periódica de los factores de la
producción; transferencias en especies; ganancias fortuitas; donaciones, herencias y
legados; indemnizaciones de seguros y anualidades, más,
2.- bienes y servicios de producción propia (autoconsumo), más,
3.- el valor de uso de bienes de consumo durable, como por ejemplo viviendas.
161
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
Bajo el concepto de renta expuesto por Simons, constituyen ingresos los pagos en
especie representados por comidas, bebidas, alojamiento, uso de vehículos de la empresa,
vacaciones pagas, servicio médico gratuito, descuentos sobre compras, etc.
¿Cuál debería ser el valor que debiera incluir una persona como ingreso por aquellos
bienes o servicios recibidos como consecuencia de su posición ejecutiva en una empresa? Si
los ejecutivos tuvieran que pagar de su propio bolsillo, todas aquellas retribuciones en especie
que reciben de las empresas, entonces lo más seguro es, que no pagarían por ello. De allí que
incluir como renta el valor comercial de esas compensaciones seria injusto. La norma lógica
seria valorar estos servicios al precio que la persona estaría dispuesta a pagar voluntariamente
por ellos, solución por demás impracticable.
En muchos países, aquellos pagos directos en especie son gravables a su valor
comercial o equitativo. En Venezuela, los ingresos en especie gravables son aquellos que se
originan por concepto de ganancias fortuitas provenientes de premios en especie como rifas de
apartamentos, carros, electrodomésticos, etc. y los dividendos pagados en especie (arts. 1, 64,
68 y 72 de la Ley ISR G.O. Nº 5566 del 28-12-2001), los cuales deben ser declarados y
gravados a la tasa proporcional del 34%. La exoneración de las compensaciones en especie ha
provocado como resultado, que las empresas se ven estimuladas de ofrecerlas a sus ejecutivos
en lugar de pagos equivalentes en dinero. Esta situación, además de la pequeña distorsión que
produce en la asignación de recursos, discrimina en favor de aquellas personas que reciben
beneficios gratuitos.
En la sociedad moderna, la mayoría de las personas ganan sus ingresos por medio del
sector monetario de la economía, pero tal vez produzcan algunos bienes o servicios para su
propio uso. Un granjero produce y consume sus propios alimentos; algunos se dedican a
cultivar flores y hortalizas; otros, pueden reparar ellos mismos el automóvil o pintar la casa.
Todos estos bienes y servicios son renta según la definición de Simons, porque constituyen un
crecimiento de la riqueza, exactamente, por lo mismo que constituyen un crecimiento, los
salarios usados para comprar todos esos bienes y/o servicios. Sin embargo son excluidos del
ingreso gravable por diversas razones:
1.- Administrativas: Hay muchas dificultades en descubrir estas actividades, a menos que
las personas las declaren voluntariamente.
2.- Delimitación y valoración: ¿Cómo puede distinguirse entre lo que una persona hace
por placer y el ingreso equivalente que le produce por emprender una actividad? No
existe una clara línea divisoria. Muchas actividades productivas, emprendidas
voluntariamente por los seres humanos, se realizan por el sólo placer que ellas
comportan. Si se tuviera que pagar impuestos por el valor de todo cuanto produce el
huerto, las personas seguramente dejarían de cultivarlo.
Como consecuencia de los problemas antes mencionados, tales bienes y/o servicios
suelen no gravarse, introduciendo discriminaciones en favor de las personas que producen sus
propios bienes en lugar de comprarlos, lo que conduce a un trato desigual de personas en
condiciones iguales. De otro lado el estimulo a la producción propia de bienes en lugar de la
162
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
163
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
El gravamen por donaciones (regalos) se introdujo para evitar la evasión del impuesto
sucesoral. Aunque introducir todos los donativos en la renta imponible crearía diferentes
problemas: muchas son difíciles de descubrir; otras, comprenden la manutención de parientes
que no forman parte de la unidad familiar. Los regalos en especie, no sólo crearían problemas
de valoración, sino también dificultades a quienes lo reciben (donatario), similares a las que
surgen con cualquier gravamen de ingresos en especies. El donatario podría encontrarse en
apuros para obtener el dinero con que pagar el impuesto y quizá, preferiría no recibir la
donación.
En resumen, suele considerarse preferible el tratamiento separado de herencias,
legados y donaciones.
En la mayoría de los países no son gravadas las ganancias (intereses) sobre el monto
de las primas, salvo cuando el titular de la póliza obtiene ganancia de ella, como cuando
ocurre con una póliza dotal, en la cual, la suma en exceso de las primas pagadas está sujeta a
gravamen. Aquí no existe ningún elemento por compensación pura de seguro.
Por tanto el sistema actual comporta además de una importante evasión de impuestos,
una distorsión en las políticas de inversión de las personas pudientes que desean dejar
propiedades a sus herederos; como consecuencia de ofrecer el seguro de vida enormes
ventajas impositivas, ya que las ganancias están exentas del pago de impuestos hasta el día de
la muerte.
En el caso de las anualidades por pensiones de retiro, representan un tipo de pago en
particular engorroso por la dificultad de diferenciar la ganancia de lo que es capital. Veamos
el caso de una persona que se retira a los 65 años, edad a partir de la cual comienza a cobrar
una renta vitalicia. Si ella sobrevive sólo algunos años, los pagos que recibe constituyen
164
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
reembolso de capital y por tanto no son gravables. Pero si vive hasta los 95 años, recuperará el
capital depositado en el fondo de pensiones más algo más (ganancias gravables). ¿Qué hacer
ante esta situación? La solución, por demás arbitraria, a que se ha llegado por desconocer la
esperanza de vida, es dividir la cantidad recibida en dos partes iguales, gravando sólo la que se
considera renta (ganancia).
En Venezuela están exentas del pago de impuesto sobre la renta las indemnizaciones
laborales y los intereses de las prestaciones sociales, así como los proventos de los
fideicomisos laborales; las indemnizaciones de seguros, sólo cuando no se hubiere descargado
la pérdida habida, ya que en caso contrario, se declaran como ingreso y quedarán gravadas; las
pensiones de retiro, jubilación o invalidez (art. 14, numerales 4, 5 y 6 ejusdem).
Ganancias de capital
Ganancias de capital, inflación y tasas de interés. Una parte importante de las ganancias de
capital surge del incremento de valor de las acciones de las sociedades de capital, las cuales en
el transcurso de los años han mostrado una tendencia creciente. La otra fuente principal
proviene de aumentos de valor de los bienes raíces (plusvalía) como consecuencia del
aumento de la demanda de inmuebles, originada ésta a su vez, por un continuo crecimiento de
la población y la actividad económica. Aún cuando desde un punto de vista global, las
ganancias de capital entran en la definición de Simons, su imposición no es ajena a
interrogantes que surgen como consecuencia de la incidencia de dos factores:
1.- Inflación. El problema entre las ganancias de capital y la inflación no se refiere a si son
gravadas en términos reales o nominales, sino más bien, a que la inflación afecta tanto
el rendimiento como la base del capital. Por ello, en general, las personas que obtienen
ganancias de capital durante un periodo de inflación, están en una situación mucho
mejor que aquellas que tienen activos financieros de renta fija (bonos); ya que, el
crecimiento del dinero, a una determinada tasa de inflación, proveniente de las
ganancias de capital, es mucho mayor, que el correspondiente a otras formas de ingreso.
165
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
Esta diferencia puede tener consecuencias más o menos graves dependiendo de la tasa
de inflación. Si la inflación es moderada, no es necesario realizar ajustes para corregir
las inequidades o discriminaciones entre las ganancias de capital y otras formas de
ingreso. Pero, cuando estamos en presencia de tasas elevadas, no ocurre lo mismo, ya
que el exceso de gravamen que recae sobre las ganancias de capital es tan grande que
amplia la brecha entre ésta y las otras formas gravable de ingreso. La solución a este
problema no es fácil, muchas alternativas han sido propuestas para corregir la situación,
entre ellas, la indexación de las ganancias de capital, pero, los resultados no han sido del
todo satisfactorios por las dificultades que se han presentado.
2.- Tasa de interés. Otro factor que incide sobre las ganancias de capital es el tipo de
interés. Si éste baja en el mercado, el precio de los bonos podría aumentar, dando origen
a ganancias de capital. La ganancia proveniente del cambio de precio de los títulos
valores puede ser empleada por las personas para la compra de bienes de consumos o de
títulos. Si se adquieren bienes de consumo inmediatamente se computa la ganancia;
pero si se compran títulos, en cierto modo no se realiza ninguna ganancia, aunque deban
pagar impuestos. No es fácil distinguir entre el segundo caso y el primero, y por lo
general, como los tenedores de títulos se benefician con menores tasas de interés, casi
no se necesitan ajustes especiales.
El asunto en los últimos años ha sido más bien lo contrario: aumento en las tasas de
interés que han ocasionado una baja en el precio de los títulos-valores. En este caso la
persona al vender puede deducir la pérdida hasta cierto monto.
166
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
ENRIQUECIMIENTO NETO
El concepto de renta tiene que definirse en términos netos. Los costos de producir la
renta deben deducirse de los ingresos brutos, independientemente del concepto de renta
utilizado para fines impositivos.
¿Cuándo un gasto es considerado para fines de producción de renta y cuándo es un
gasto de consumo, o sea, de utilización o empleo de la renta? La distinción entre lo que es
consumo y lo que constituye coste de producción no es clara en el moderno impuesto sobre la
renta. La mayoría de los costos y gastos de producción como por ejemplo: sueldos y salarios,
costo de materiales, gastos de depreciación y mantenimiento, intereses, impuestos etc. son
gastos perfectamente identificables. Para que un gasto pueda ser deducido de los ingresos
brutos como costo de producir renta debe satisfacer tres requisitos (10):
1.- Tienen que ser gastos destinados a la producción de ingresos (origen) y no a la
utilización (consumo) del mismo.
2.- Deben ser ordinarios y necesarios y,
3.- Deben ser de operación y no de capital. El capital se deduce anualmente a través de la
depreciación.
Sin embargo existen otros gastos cuya identificación presenta dificultades, siendo
objeto las más de las veces de decisiones arbitrarias.
En esta parte de la sección dedicada a la naturaleza del impuesto sobre la renta
analizaremos en detalle, además de aquellos rubros de gastos que presentan dificultades de
identificación, otros que por razones legales, son excluidos del ingreso gravable. Así mismo,
trataremos a continuación las deducciones de carácter personal que son permitidas como
artificios para subsidiar las necesidades preferentes, para finalmente, concluir con la
aplicación de la tarifa impositiva correspondiente.
Se excluyen por razones de política económica y social una serie de ingresos, que de
otra manera serian gravados (11). En Venezuela, al igual que en muchos otros países, quedan
exentos del pago del impuesto los enriquecimientos provenientes de una muy variada gama
de actividades (art. 14 de la ley ISR).
Intereses de títulos
167
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
2.- Se desvían las inversiones de los grupos pudientes hacia la tenencia de bonos públicos,
en detrimento de la colocación en inversiones de capital de mayor riesgo (12).
3.- Constituye fuerte sacrificio del Fisco en mayor proporción que lo que ganan los estados
y municipios. Además este subsidio puede incrementar la propensión relativa de los
gobiernos a recurrir al empréstito en lugar de la imposición.
Gasto en educación
Las personas intentan instruirse para aumentar sus ingresos de toda la vida y obtener
ocupaciones más deseables (costo), pero en parte, las anima también su satisfacción personal.
No hay manera eficaz de separar los dos elementos. Permitir la deducción a los padres,
168
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
debería estimularlos a dar más educación a sus hijos y asignarles más fondos para financiarla.
En Venezuela los gastos de educación son desgravables (art. 60, numeral 1, ejusdem).
Cuando la esposa toma un empleo y contrata una empleada de servicio, debe pagar
impuesto sobre sus ingresos ¿Podrá autorizársele a deducir esos gastos necesarios para ganar
la renta? La situación se torna más grave cuando la mujer es el único sostén de la familia (14).
Por el lugar donde reside una persona debe incurrir en ciertos gastos en viajar de su
casa al lugar donde trabaja. Es un gasto necesario, por supuesto, pero es de suponer que un
mínimo está cubierto por la exención (rebaja) personal. Si una persona elige viajar una
distancia mayor que la normal, lo hace porque así lo prefiere, y el gasto adicional es en
esencia de consumo, para permitirse pagar un alquiler más bajo, tener condiciones de vivienda
más agradables, mejores escuelas para sus hijos, etc.
Los gastos de mudanza son otra cosa, ya que se presentan cuando una persona
considera cambiar de empleo. En cierto modo son voluntarios pero, el no permitir su
deducción obraría en contra de la movilidad de la mano de obra.
Hay cierta ambigüedad cuando se refieren a ciertos tipos de viajes, agasajos, aficiones
y otros gastos similares. ¿Como distinguir entre los gastos por puro placer (consumo) y
aquellos inherentes al trabajo? Viajes de trabajo combinados con descanso y entretenimiento,
como por ejemplo, congresos de médicos en lugares vacacionales; los gastos de relaciones
sociales para agasajar clientes potenciales; compra de equipos agrícolas sofisticados más allá
de lo estrictamente necesario, para satisfacer deseos de apariencia o simplemente de disfrute;
etc.
No hay solución para este problema; desde un punto de vista administrativo no hay
esperanza de poder delimitar entre gastos necesarios y superfluos. La deducción de estos
gastos favorece a ciertos grupos en relación con otros, particularmente a los no asalariados y a
los ejecutivos de las empresas. En Venezuela, los gastos efectuados por los empleados en sus
viajes de trabajo no forman parte del sueldo y no tienen, por tanto, que ser incluidos entre sus
ingresos (art. 16, parágrafo cuarto ejusdem). De la misma manera los gastos sociales de los
altos empleados se excluyen del total anual percibido por el empleado por concepto de sueldo
(art. 16, parágrafo segundo ejusdem).
Desgravamenes personales
Los desgravamenes son gastos autorizados por la ley para ser deducidos por el
contribuyente de sus ingresos brutos como artificios para subsidiar las necesidades
preferentes.
Gastos médicos
169
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
relación con un problema de salud del momento y hacerse con fines terapéuticos. La
deducción tiene amplia justificación según los consensos generalmente aceptados de equidad.
Lo pagado por concepto de gastos médicos, odontológicos y de hospitalización prestados al
contribuyente y a las personas a su cargo son deducibles sin límite alguno por el impuesto
sobre la renta en Venezuela (art. 60 numeral, 3 ejusdem).
Pérdidas accidentales
Las reducciones del patrimonio neto en el sentido de Simons, causadas por hurto,
incendio, accidentes y otras contingencias y que superan la indemnización del seguro son
deducibles. En Venezuela sólo son aceptadas las pérdidas de bienes propiedad del
contribuyente cuando éstos son destinados a la producción de renta y que no hayan sido
compensadas por el seguro (art. 27, numeral 6, ejusdem).
Pago de intereses
Impuestos pagados
Donaciones
En muchos países se acepta el punto de vista de que las contribuciones para fines
benéficos debieran ser deducibles del impuesto, a fin de estimular a las personas a proveer
fondos destinados a instituciones caritativas, religiosas y otras con fines similares. Cuanto más
extensos sean los servicios que proporcionan esas organizaciones: educativos, literarios,
deportivos, científicos, hospitalarios, caritativos, etc., tanto menos debe gastar el gobierno. Por
desgracia también contra este sistema corresponde hacer objeciones. La deducción como
porcentaje de la renta sube en la medida en que sube ésta, con lo que la estructura impositiva
170
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
Tarifas
Cuando el nivel general de los precios se eleva, las exenciones personales (cargas de
familia, mínimo de subsistencia, etc.) y las cifras superiores e inferiores de ingresos
gravables, correspondientes a los intervalos de clase por tipo impositivo marginal, disminuyen
en términos reales. Nuevas personas caen dentro del espectro del impuesto y aquellas que
pagan, lo harán a tasas marginales más elevadas. Esta desventaja desde un punto de vista de
equidad, es aprovechada por el gobierno en periodos inflacionarios para contener el
crecimiento de la demanda agregada a través del impuesto sobre la renta (estabilizador
automático).
La inflación produce una serie de efectos adversos sobre el impuesto:
1.- Altera el grado de progresión de la estructura impositiva inicialmente aprobada por el
poder legislativo.
2.- Obliga a pagar a personas que están por debajo del mínimo de subsistencia, agravando
su situación de pobreza critica.
3.- Impone una mayor carga tributaria sobre las personas de menores ingresos, como
consecuencia de la disminución del valor real de las exenciones personales y
4.- Estimula al gobierno a gastar más de lo necesario, como resultado del incremento del
ingreso tributario.
Una posible solución a los efectos distorsionantes de la inflación sobre el impuesto
sobre la renta, seria indexarlo de acuerdo al crecimiento del índice general de precios; no
obstante, muchas razones se argumentan en contra de la indexación: las relativas a la
171
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuesto sobre la Renta, Gaceta Oficial Nº 5566 del
28-12-2001
Artículo De la determinación del impuesto a Descripción
pagar
7-13 Sujetos objeto del pago del impuesto Personas naturales; compañías de
capital; las personas y las comunidades;
los titulares de enriquecimientos mineros
y de hidrocarburos; asociaciones,
fundaciones y demás entidades jurídicas
o económicas; herencias yacentes;
compañías en pago del impuesto
comandita por acciones; sociedades de
responsabilidad limitada; cuentas de
participación; consorcios, sociedades o
corporaciones extranjeras; empresas
públicas nacionales, estadales y
municipales
14-80 Exenciones Gobierno Central, Regional y Municipal;
Banco Central; Banco de Desarrollo
Económico y Social, e Institutos
Autónomos que determine la ley;
diplomáticos extranjeros, instituciones
benéficas e intereses laborales; pensiones
de retiro, jubilación o invalidez;
donaciones, herencias y legados; aportes
a cajas de ahorro; exención de base a
personas naturales; actividades
agropecuarias o de pesca; intereses de
instrumentos de captación de ahorros
previstos en la ley de bancos;
instituciones de ahorro, previsión social,
fondos de pensiones, retiros, etc.
15-20 1)Ingresos Brutos (+) Ventas de bienes y servicios;
arrendamientos; libre ejercicio de
profesiones no mercantiles; empleados;
regalías.
21-26 2)Costos (-) Costos de productos enajenados y de
servicios prestados en el país; costos de
adquisición de bienes; comisiones y
gastos de transporte y seguros; costo
de inmuebles enajenados; costo de las
parcelas vendidas; costo de las empresas
de seguro; costo de contratista de obras.
172
CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA
(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed.
Illinois 1981 p. 253
(2) Ibid. pp. 254
(3) En el capitulo IV se analizaron diversos métodos para corregir los efectos de
repercusión.
(4) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto
sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. p. 168
(5) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972 p. 237
(6) SIMONS, Henry, Personal Taxation and Federal Tax Reform. University of Chicago
1938
(7) DUE, John et al., Op. cit. pp. 255-66
(8) AARON, Henry, Income Taxes and Housing. American Economic Review. N°60,
December 1970, pp.789-806
(9) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid
1969, p.173
(10) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, México 1965, p.277
(11) DUE, John et al., Op. cit. p. 272
(12) La generosidad del Fisco venezolano llega hasta la exoneración de los intereses
provenientes de colocaciones y títulos-valores privados (art. 14, numeral 9 de la ley de ISR)
(13) DUE, John et al., Op. cit. pp. 275, 287-88
(14) En Venezuela no existe ninguna compensación por el cuidado de los niños.
(15) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano,
N° 2, Caracas 1986, El Sistema Tributario en Venezuela por Aguirre Carlos et al. p. 199
174
XIII
175
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA
los ahorros (S/Y). Sin embargo es posible que las personas aumenten la disposición de
ahorrar más (S/Y) tratando de mantener determinadas tasas de rendimiento de los ahorros
una vez pagado el impuesto. El efecto sustitución, es adverso al ahorro (ahorrar menos), por
cuanto estimula a las personas a la sustitución de consumo futuro por consumo presente, dado
el abaratamiento relativo del consumo con relación al ahorro (reducción del rendimiento del
ahorro). El efecto neto depende de la fuerza relativa que tengan estos dos efectos: Si existe
una elevada elasticidad de sustitución entre el consumo y el ahorro, particularmente cierto en
el caso de ahorros especulativos, es bastante probable que la relación S/Y disminuya. La
elasticidad de sustitución está estrechamente vinculada con los motivos por los que ahorran
las personas. Si las razones para ahorrar obedecen a motivos de seguridad y estabilidad
como: comprar una casa, tener una reserva de dinero para emergencias, o acumular una
determinada suma para los años de jubilación y retiro; el rendimiento de los ahorros tiene
poca o nula importancia en las decisiones. Por lo tanto, el efecto renta será dominante y se
ahorrará mucho más no menos, como resultado de la aplicación de un impuesto sobre la
renta.
Un impuesto a la renta progresivo incrementará aún más el impacto negativo sobre la
relación S/Y, con respecto al que produce un impuesto proporcional, recaudando ambos la
misma cantidad de dinero; ello, por las siguientes consideraciones:
1.- El impacto relativo del impuesto será mayor para los niveles de elevados ingresos, en
donde la proporción S/Y es relativamente elevada en promedio, y grande, el margen de
reducción de los ahorros para absorber el impuesto; y ligeramente menor para los
niveles bajos de renta, donde las personas tendrían que reducir el consumo para poder
pagar el impuesto.
2.- De otro lado, la naturaleza progresiva de la tasa, la cual impone una mayor presión
tributaria en la medida en que crece el ingreso, aumentará el efecto sustitución.
La relación S/Y sirve para determinar el máximo nivel de formación real de capital en
situaciones de pleno empleo, a través de la oferta de fondos (ahorros). No obstante, la tasa
actual de formación real de capital puede ser menor a ese máximo, además, una elevada
relación S/Y puede no conducir o significar una mayor tasa de formación real de capital. Es
más, puede ocasionar bajos niveles en la renta nacional y elevados niveles de desempleo
(bache deflacionario: S>I). Esta situación nos conduce a determinar los principales elementos
que condicionan la actual formación real de capital (demanda de fondos: inversión):
1.- La disponibilidad de fondos para ser invertidos y su consecuente costo de capital. Estos
a su vez, son dependientes del volumen de ahorros que las personas estarían dispuestas
a transferir a aquéllas que deseen utilizar tales fondos para realizar programas de
inversión.
2.- De la esperada tasa interna de retorno de la inversión real.
3.- La disposición para tomar riesgos.
Los efectos del impuesto sobre la renta sobre la oferta de fondos para la formación de
capital, ya fueron discutidos al comienzo de esta sección. Veamos a continuación el resto de
las variables.
176
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA
de ISR reduce a la mitad cualquier tasa de retorno de la inversión. Las consecuencias de este
hecho, dependen, por supuesto de la elasticidad del proyecto de inversión de que se trate. En
general, si las tasas de retorno están muy por encima de lo que debe considerarse como
mínimo aceptable (costo de oportunidad), es bastante probable que el impuesto tenga ligeros
efectos. Más si por el contrario, las tasas de rentabilidad de los proyectos de inversión están
muy cercanas a este margen mínima, es de esperarse que el impuesto tenga grandes dosis
disuasivas.
El elemento riesgo
177
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA
Las curvas de indiferencia pueden ser utilizadas para ilustrar las posibles reacciones. En la
figura 11-1 cada curva de indiferencia A1, A2, A3, indica las relativas combinaciones de
trabajo (renta) y ocio, que brindan igual satisfacción a una familia. Cada curva se va
aplanando (achatando) hacia los extremos; más allá de cierto punto, limitaciones materiales
impiden una mayor sustitución de ocio por trabajo; en otro sentido, una persona no está
dispuesta a sustituir trabajo por más ocio -a menos que tenga ingresos provenientes de otras
fuentes distintas al trabajo- porque no puede disfrutar del ocio sino tiene ingresos para gastar.
Es de suponer que las curvas varían según los individuos. Para algunos, la posibilidad de
sustitución es limitada, porque insisten en tener cierta renta y cierta medida de ocio. Para
otros, la posibilidad de sustitución es grande; o en otras palabras, la tasa marginal de
sustitución desciende con lentitud al sustituir una cosa por otra. La primera situación crea una
curva de indiferencia muy pronunciada; la segunda, una de curvatura más suave. Las
sucesivas curvas (AA) del diagrama, muestran niveles consecutivamente más altos de renta y
ocio y, por ende, niveles de satisfacción más elevados (aunque no medibles). La variación de
las horas de trabajo puede reflejar cambios ocupacionales en el miembro trabajador de una
familia, o en otros integrantes de ella.
La curva WW indica la tasa de salario o, en otras palabras, el costo marginal de
sustituir trabajo por ocio y viceversa. La curva está trazada como línea recta, suponiendo que
el salario por hora es independiente de las horas trabajadas. Si la persona trabajara 24 horas al
día sin descanso, el ingreso seria igual a OV'; sino trabajara nada, el ingreso seria O (ocio
OV). El punto de tangencia de la curva de salarios con la curva de indiferencia indica el
óptimo -el más elevado nivel de satisfacción que una persona puede lograr con una
178
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA
El estándar inicial de uso más sencillo para considerar la incidencia del impuesto
sobre la renta es el gravamen global o de capitación. Este impuesto es altamente objetable
desde el punto de vista de la equidad, pero es una norma conveniente de comparación ya que
no produce efecto sustitución. El impuesto per-cápita es siempre un impuesto de suma global
(4)
, puesto que satisface la condición de que su cuantía no depende del ingreso ganado ni de
ninguna otra variable de comportamiento económico; de allí que no ofrece incentivos para
modificar tal comportamiento. Como toda reducción del ingreso monetario, producirá un
efecto renta; quizás llevará a la gente a trabajar más para mantener sus precedentes niveles
de renta. Pero no surtirá ningún efecto marginal ni sustitutivo. La figura 11-2 muestra como
el impuesto de capitación reduce la renta disponible de una persona en una forma
constante, trasladando así la curva WW hacia la izquierda del diagrama y en forma paralela a
la línea anterior. Este cambio sólo producirá un efecto renta, puesto que la obligación
impositiva no depende de la cantidad ganada, y por ello la persona trabajará igual o más,
mientras la renta sea un bien superior como se muestra en la gráfica.
179
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA
Impuesto proporcional
1.- El impuesto relativo de varias personas diferirá bastante. Los grupos de menores
ingresos, que con mayor probabilidad se esforzarán más en trabajar, como respuesta al
impuesto, serán liberados del pago del mismo, y en cambio, recaerán cantidades
relativamente mayores de impuesto sobre las personas pertenecientes a los niveles de
renta más elevados. El efecto ingreso puede ser muy diferente para esas personas, pero
no hay manera de predecirlo con seguridad.
2.- Este tipo de impuesto a la renta tiene un efecto sustitución hacia el ocio, ya que éste se
ha hecho más barato y, por lo tanto, se preferirá consumir el bien (ocio) que baja de
precio. En otras palabras, a medida que aumenta la renta, la obligación tributaria crece,
y el salario por hora trabajada habrá descendido, disminuyendo en consecuencia el
incentivo a trabajar, fomentando por ejemplo el ausentismo.
La figura 11-3 indica los efectos renta y sustitución; las nuevas curvas de ingreso ya
no son más paralelas a la anterior. Por eso es casi seguro que la cantidad de trabajo será algo
menor que con el impuesto de capitación con respecto a cualquier persona que pague la
misma suma bajo ambos impuestos.
La disminución del esfuerzo laboral adoptará varias formas: El ausentismo será
mayor; la persona estará menos dispuesta a trabajar horas extras o a tomar un segundo
180
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA
empleo, como el caso del médico que reduce las horas en que mantiene abierto su consultorio,
o el conductor del camión que limita el kilometraje diario que está dispuesto a hacer; la mujer
y los niños pueden abandonar el mercado de trabajo. Si la mujer trabaja, su empleo sustituye a
menudo gastos no deducibles (pagos por servicio doméstico y cuido de los niños); el ingreso
así reducido puede ser no suficiente como para compensar tales gastos y justificar la pérdida
de tiempo que significa los quehaceres domésticos, salidas de compras, etc. Las personas cuyo
nivel de vida no depende de rentas provenientes de su trabajo, pertenecen a grupos que quizás
lo reduzcan más. Por supuesto existe una situación intermedia en que los dos efectos se
equilibran y se hace el mismo trabajo que antes.
En la realidad la magnitud del efecto suele ser muy diferente a las consideraciones
teóricas anteriores; existen razones para creer que no es muy grande. Una de ellas reside en el
limitado o casi nulo control que mucha gente puede ejercer sobre sus horas de trabajo
(disposiciones legales, contratos colectivos). Deben trabajar cierto número de horas fijas, si
quieren conservar su empleo y en muchos casos no habrá oportunidades para trabajar horas
extras o para tomar un segundo empleo. El trabajo de la esposa y de los hijos se realiza sin
prestar la menor importancia al impuesto. Las personas se motivan para el trabajo no sólo por
el deseo de obtener ingresos sino también por otras metas tales como el sentido de la
responsabilidad, el orgullo por el deber cumplido, el poder y el prestigio, diversidad en el
estilo de vida, y liberación del aburrimiento que brinda el trabajar. En particular, en los niveles
de ingresos superiores, muchas mujeres casadas trabajan impulsadas por fuertes aspiraciones
profesionales y la satisfacción que les brinda el trabajo, en contraste con lo aburrido de los
quehaceres domésticos, los clubes femeninos y otras actividades similares.
181
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA
A este trabajador el ir jugar a las bolas criollas con los amigos durante dos horas le
representaba dejar de ganar Bs. 270 (135x2), pero si trabaja 10 horas diarias, le supone que le
ingresarían Bs. 256 (128x2), con lo que la relación de intercambio bolas criollas/trabajo se ve
alterada en beneficio del juego, que sale ahora más barato. Se da, además la paradoja de que
justamente el trabajo adicional, que se realiza con mayor esfuerzo y cansancio, está menos
retribuido que si la jornada laboral fuera más corta.
El aumento de la presión tributaria lleva también a la sustitución de trabajos
solicitados en el mercado por trabajo propio. Consideremos el albañil del ejemplo anterior
quién necesita una reparación de plomería en su casa, y supongamos que por ese trabajo el
plomero le cobrará Bs. 270. Si hacer él mismo la reparación le lleva dos horas (y él percibe
por su trabajo Bs. 135/hora), contratará al plomero, quién será más experto que él y dispone
de herramientas más apropiadas, pero, tras la subida del impuesto la reparación la hará él
mismo, dejando de ganar Bs. 256 y ahorrando Bs. 14 (270-256); como consecuencia, la
reparación será menos fiable y el Estado dejará de percibir los impuestos correspondientes a
dos horas de trabajo del albañil y a dos horas de trabajo del plomero, como resultado de la
reducción de la materia gravable (7).
La figura 11-4 que se inserta más arriba, muestra la situación con un impuesto
progresivo. La curva de salarios después de pagar impuestos ya no es una línea recta, porque
182
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA
la pendiente decrece a medida que se dobla hacia el lado izquierdo del eje de las abscisas, y la
tangencia con la curva de indiferencia se encontrará por fuerza a la derecha de la que se da
con una tasa proporcional que obtendría la misma cantidad de impuesto de la persona; es decir
habrá más ocio y menos trabajo. Si se compara en función del trabajo total, la diferencia neta
entre las dos formas de impuesto no es tan clara.
Veamos las principales diferencias sobre el esfuerzo al trabajo total que introducen
ambos impuestos. El impuesto proporcional coloca una presión relativa más pesada sobre los
grupos de rentas inferiores y medio inferiores; el impuesto progresivo lo hace, en cambio, en
los niveles superiores.
Supongamos ahora que un impuesto proporcional es reemplazado por otro progresivo
de igual rendimiento. El resultado será que los tipos impositivos medios y los marginales
quedarán incrementados para aquellas personas que gozan de salarios altos y decrecerán para
los que tienen salarios bajos. Pero los cambios en los tipos marginales serán más
considerables que en los tipos medios.
Sin proponernos a realizar un cuadro completo de los esquemas de cambio que
resultan, la naturaleza del programa queda ilustrada en la figura 11-5 que se inserta más
abajo.
Los receptores de ingresos bajos en la zona A se encuentran con que tanto sus tipos
impositivos marginales como los medios se reducen. Entonces lo mismo puede aumentar que
disminuir su esfuerzo en el trabajo. En la parte superior de la escala están las personas
comprendidas en el grupo D, para las que tanto sus tipos impositivos marginales como medios
se han incrementado. Como los miembros del grupo inferior, lo mismo pueden aumentar
como disminuir su disposición al trabajo. Los trabajadores del grupo B, con ingresos entre
bajos y medianos, se encuentran con que sus tipos impositivos marginales no varían, mientras
que se reducen los tipos medios. Esto disminuirá su esfuerzo al trabajo. Los comprendidos en
el grupo de renta media a superior, o sea sector C, se encuentran con que aumentan sus tipos
183
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA
marginales y se reducen los medios. Para éstos la razón de disminuir su esfuerzo en el trabajo
es doble. El cuadro que se presenta a continuación muestra un resumen de los cambios en los
efectos renta y sustitución, y sus resultados, según el nivel de renta.
No hay ninguna forma sencilla para predecir cuál será el resultado neto para el grupo
considerado como un todo. Supongamos que los trabajadores en el grupo A, se esfuerzan en
trabajar más, mientras que los del grupo D reducen su esfuerzo. El resultado neto, en este
caso, depende de la cantidad de la disminución de los grupos B, C y D. A su vez, estos
cambios dependen de la distribución de la renta, así como del específico cambio en la
estructura de los tipos impositivos.
185
CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA
(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin,
7ed. Ill. 1981, pp. 359-64
(2) ex-ante ex-post
Y=C+S Y=C+I
Y-C=S Y-C=I
S=I
(3) DUE, John et al., Op. cit. pp. 350-56
(4) El impuesto de salida del país es un claro ejemplo. (Art. 29, Ley de Timbre Fiscal G.O.
N° 5416 del 22-12-1999)
(5) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid
1969, p. 250
(6) Ibíd. pp. 251-56
(7) Enciclopedia Práctica de Economía. Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983. Economía
de la Oferta por Trigo, Portela. pp. 168-69
(8) SAMUELSON, Paul et al. Economía. Ed. Mac Graw Hill, 12 ed. México 1986, pp.
894-96
(9) MANKIW, Gregory. Principios de Economía. Ed. McGraw Hill, 1 ed. España 1998,
pp. 161-162
186
XIV
Las características más importantes del impuesto sobre la renta de las sociedades de
capital, además de los comentarios sobre los efectos que provocaría el impuesto en caso de no
trasladarse, serán el propósito de esta parte del capítulo (1)
Características generales
El impuesto sobre la renta de las sociedades de capital se aplica a las utilidades totales
sean o no distribuidas como dividendos; el impuesto a la renta personal, trata a los dividendos
igual que a otros ingresos. La sociedad por acciones se trata esencialmente como entidad, con
personalidad fiscal propia, distinta y separada de sus propietarios, los accionistas. Esto refleja
la filosofía de que la sociedad de capital posee capacidad contributiva propia, medida por sus
187
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
utilidades netas, independientemente de los efectos distributivos que el impuesto pueda ejercer
sobre las personas físicas, sean accionistas, consumidores o trabajadores. En Venezuela, no
existe un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital separado de la legislación del
impuesto de la renta de las personas físicas (sistema global); aunque, los enriquecimientos
netos provenientes de las compañías anónimas (art. 7 y 9 ley de ISR) y otras formas de
asociación asimiladas a éstas (comanditas por acciones, holding o trust) pagarán un
impuesto progresivo conforme a la tarifa N° 2 (art. 52 ejusdem). Este sistema es el más
extendido, sobre todo en los países más desarrollados y equivale a dos impuestos, uno sobre
las personas naturales y otro sobre las personas jurídicas, reunidos en una sola ley y a veces en
dos leyes separadas.
Evaluación
Defensa. Entre los argumentos a favor del impuesto sobre la renta de las sociedades se pueden
mencionar (3):
1.- Productividad. Aunque inicialmente fue muy productivo, en Estados Unidos la
proporción de los ingresos federales correspondiente al impuesto de sociedades ha
disminuido de 28% en 1950 a 10% en 1993, como consecuencia de haberse aprobado
deducciones fiscales y de ser más generosas las posibilidades de deducir los gastos de
depreciación. Para algunos, el impuesto a la renta de las sociedades de capital es
actualmente, en realidad, una subvención a la inversión (4).
2.- Equidad. Incide directamente sobre la sociedad -en caso de no trasladarse-. Se
comporta como un impuesto complementario al impuesto sobre la renta de las
personas físicas, al ser utilizado como medio para gravar la porción de las utilidades
no distribuidas como dividendos; en caso de no existir, se cometerían graves
injusticias, al favorecer la tendencia de retener las ganancias en las sociedades
controladas por pocas personas, ejerciéndose un fuerte estimulo para constituir
sociedades por acciones.
De otro lado, el impuesto tiende a favorecer la progresividad, en la medida en
que no refleje precios más elevados, como consecuencia de la distribución
relativamente progresiva de la propiedad de las acciones. Si se traslada el impuesto
dejaría de ser progresivo, y seria muy injusto, ya que se repartiría desigualmente la
carga tributaria entre los accionistas pobres y ricos. Finalmente, el impuesto
compensa los privilegios especiales otorgados a las sociedades de capital,
particularmente la responsabilidad limitada de sus accionistas y por ultimo, al ser la
sociedad de capital (persona jurídica) una entidad independiente de sus accionistas
(personas naturales), con capacidad contributiva propia, debe estar sujeta a un
impuesto aparte y autónomo
.
188
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
Integración de los impuestos sobre la renta de las sociedades de capital y personas físicas
189
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
La primera cuestión básica que se plantea sobre el impuesto sobre la renta de las
sociedades de capital, es si en realidad, ocasiona una reducción de los ingresos reales de los
accionistas (bien por dividendos reducidos y/o bien, por menores cantidades transferidas a
reservas y por lo tanto, cotizaciones más bajas de las acciones), o si se traslada hacia adelante,
en forma de precios más elevados de los productos de la empresa, o si tal vez, se desvía hacia
atrás, a la mano de obra. Está muy difundida la creencia, en especial en el mundo de los
negocios, de que el impuesto se traslada por completo a los consumidores, lo que lo
convertiría en un impuesto regresivo, similar al de ventas. Pero, gran parte de las críticas
contra el impuesto, como acabamos de ver, -también del mundo de los negocios- se basan en
la suposición de que el impuesto tiene una incidencia directa y reduce por tanto, la renta real
de los accionistas (7).
190
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
191
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
3.- Que las firmas como grupo no hayan maximizado, aún, las utilidades, de manera que
precios más elevados pudieran hacer a cada una ganar más.
En estas condiciones, si se aplica un impuesto a la renta o se aumenta la tasa,
las empresas calcularán la relación entre impuesto y ventas e incrementarán los
precios de venta por el importe correspondiente; mientras todas sigan la misma
política de precios, trasladarán el impuesto a los consumidores. Sin embargo, es casi
probable que el resultado sea una traslación parcial del impuesto.
1.- Diferencias en la relación impuesto/ventas. Las empresas cuya relación
impuesto/ventas, sea superior al promedio -las más rentables-, quizás encontrarán que
les resulta imposible trasladar la diferencia del impuesto más allá de la cifra típica de
la industria, a menos que las empresas menos rentables estén dispuestas a seguir sus
precios.
2.- Falta de uniformidad en la acción. Algunas empresas, en su empeño por aumentar
las ventas, no incrementarán los precios; otras, por el contrario, perderían gran
volumen de ventas si trataran de hacerlo.
3.- Elasticidad relativamente alta del bien. Las empresas se encontrarían con una
situación peor, si trataran de aumentar los precios.
Si el impuesto se traslada a los precios de los productos, su incidencia seria
similar a la de un impuesto sobre las ventas. Pero, los aumentos de precios, inducidos
por el impuesto, como porcentaje del precio de venta, diferirán, según sean las
relaciones utilidad/ventas en las distintas empresas. Se supone que, con el tiempo, las
relaciones entre utilidades e inversión de capital serán uniformes, una vez que se
hayan realizado los ajustes por diferencias de riesgos. Pero como las relaciones
capital-producto, difieren bastante, es de presumir que las relaciones entre impuesto y
ventas, también diferirán. Así, como resultado, los consumidores experimentarán una
mayor pérdida de la renta real en relación con la compra de ciertas mercaderías que
con otras. Como los propietarios de algunas empresas trasladan el impuesto y otros no
lo hacen, se desarrolla una injusta distribución, que con el tiempo, podrá eliminarse
lentamente por la desviación de recursos de ciertas industrias hacia otras, pero que, en
el corto plazo, puede ser muy importante.
El análisis precedente sólo nos demostró que, el impuesto, bajo las suposiciones y
condiciones del modelo no perfectamente competitivas, puede trasladarse hacia adelante. La
teoría no nos dice si esto, sucederá o no, sólo la evidencia empírica resultante del estudio real
de las respuestas al impuesto puede hacerlo. Sin embargo, al igual que muchos aspectos de la
economía, estos estudios no son fáciles de realizar. Son tantas las variables que afectan el
comportamiento de utilidades y precios, que, cualquier intento para aclarar los efectos
distributivos del impuesto, mediante el empleo de técnicas econométricas, ha sido poco
exitoso. En conclusión, por el estado actual del conocimiento económico sobre la materia, no
se sabe a ciencia cierta si el impuesto se traslada o no. No existen pruebas definitivas de que
sea trasladado total o parcialmente.
Los efectos económicos que produciría un impuesto sobre la renta de las sociedades
de capital, sino llegare a trasladarse, se analizan con respecto a un impuesto sobre la renta
personal, que recaude la misma suma de dinero y que, se aplicara por igual a todos los
ingresos, incluso, a las utilidades no distribuidas de las sociedades de capital (9).
192
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
Formación de capital
Oferta de fondos. Los efectos del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital sobre
la porción de la renta nacional que se destina al ahorro, no son fáciles de determinar. Ello, en
primer lugar, porque el impuesto concentra la mayor parte de la presión tributaria sobre las
ganancias por inversiones en las sociedades de capital; lo que, seguramente, repercutirá sobre
las personas de ingresos más altos, quienes son las que concentran la mayor parte de las
acciones de la sociedad. De allí que, los efectos del impuesto sobre el ahorro (S/Y), tal vez,
sean superiores a los que provoca su homólogo sobre la renta de las personas físicas. En
segundo término, el impuesto también puede reducir las sumas que las sociedades de capital
retienen como utilidades no distribuidas para financiar sus expansiones. Sin embargo, los
efectos adversos del impuesto señalados más arriba, podrías ser compensados, en la medida en
que las sociedades de capital se vean más estimuladas a repartir menos dividendos y a
incrementar las reservas para reinversión; lo que podría ocurrir, si las empresas fuesen
controladas por grupos de accionistas adinerados. De allí que, el efecto neto seria difícil de
precisar.
193
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
si el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital se comparara con otro, en el que, se
integraran las utilidades no distribuidas dentro de la base tributaria del impuesto sobre la renta
personal. Claro está, siempre y cuando el impuesto no fuere trasladado. Tal como está
concebido, el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, reduce las utilidades no
distribuidas disponibles y el rendimiento neto sobre la inversión, en una mayor proporción, de
lo que, lo haría, el impuesto personal alternativo.
Eficiencia económica
Métodos de financiación. En cualquier país del mundo, a los fines del cálculo del
enriquecimiento neto, los intereses pagados sobre fondos pedidos en préstamo son deducibles
del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital (Arts. 27 y 2 numeral 2, ejusdem),
pero no así, los dividendos pagados a los accionistas. Este tratamiento hace más atractivo el
endeudamiento, que la suscripción de acciones para el financiamiento de las actividades de la
empresa. Aunque, es difícil predecir cual será el efecto resultante, ya que muchas empresas de
por si no utilizarían el préstamo en ningún caso, y de hacerlo, lo minimizarían, por los riesgos
financieros que comporta (peligros de quiebra, pérdida de control, etc.).
194
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
justifica. Asimismo, también podrán acordarse rebajas del impuesto en forma parcial o total,
en razón de actividades e inversiones en activos fijos (Arts. 56 y 81, ejusdem).
195
CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed Irwin, 7
ed. 1981, U.S.A. pp. 310-11
(2) SAMUELSON, Paul et al., Economia. Ed. Mac Graw Hill, 12 ed. México 1986, p. 888
(3) DUE, John et al., Op. cit. p. 337
(4) ROSEN, Harvey. Public Finance Ed. Irwin, 4 ed. USA 1995, p. 428
(5) DUE, John et al., Op. cit. p. 337
(6) Ibid. pp. 338-43
(7) Ibid. pp. 312-21
(8) Ibid. p. 321
(9) Ibíd. pp. 321-27
196
XV
C=Y–S
La renta adicional producto de más trabajo, puede ser deseada para satisfacer al
consumo, al ahorro o una combinación de ambos. Si se deseara esa renta adicional para
satisfacer al consumo, un impuesto proporcional al gasto tendría los mismos efectos sobre el
empleo que un impuesto proporcional a la renta, en la medida que las personas tomaran en
cuenta al impuesto. Pero pudiera que ello no ocurriera así, ya que el impacto del impuesto se
presenta no en el momento de ganar el ingreso sino al gastarlo, debilitando por lo tanto los
efectos renta y sustitución del impuesto. Si nos situamos en el otro extremo, donde existen
personas que estarían dispuestas a trabajar más buscando un mayor ingreso sólo para
propósitos de ahorro, el impuesto no tendrá efecto alguno sobre el empleo, al no ser relevante
la posibilidad de incrementar la obligación tributaria del impuesto al consumo en algún lugar
en el futuro. Finalmente, si asumimos razonablemente que parte de la renta ganada puede ser
197
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
destinada al consumo y parte al ahorro, los efectos renta y sustitución son relevantes -pero en
menor grado que con un impuesto sobre la renta- a determinadas tasas impositivas. Sin
embargo para recaudar la misma suma de dinero que un impuesto a la renta, las tasas del
impuesto deben ser más elevadas, por lo tanto el efecto neto queda indeterminado.
Cuando un impuesto proporcional al consumo se compara con uno progresivo a la
renta, la posibilidad de reducción de la oferta de mano de obra será menor con el impuesto al
consumo que con el impuesto progresivo a la renta, ya que en este ultimo el efecto sustitución
será mucho mayor. Si ambos son progresivos los resultados son similares a los expuestos
cuando ambos son proporcionales.
Formación de capital
Oferta de fondos (ahorro). Los impuestos basados en el consumo deberían asegurar una
relación total más alta de renta ahorrada (S/Y) que los impuestos a la renta, para una
determinada suma de ingresos. La diferencia presenta dos aspectos:
1.- Mayor peso relativo del impuesto al consumo tendrán aquellas personas que tienen
una baja relación S/Y, y gastan por lo tanto altos porcentajes de su renta;
obligándolos a reducir el consumo, sino pueden o no quieren endeudarse. Aquellas
personas con altas relaciones S/Y, fundamentalmente individuos con altos niveles de
ingresos, tendrían más fondos disponibles para el ahorro, que los que tendrían con un
impuesto sobre la renta.
2.- Los impuestos relacionados con el consumo alientan a sustituir consumo por ahorro,
es decir consumir menos y ahorrar más, porque la persona puede disminuir su
obligación impositiva reduciendo sus gastos, mientras que con un impuesto sobre la
renta no puede hacerlo. El incentivo a ahorrar puede ser mayor en la medida en que la
persona crea que el impuesto será temporal, ya que reducirá el impuesto al consumo
ahorrando ahora y consumiendo luego, cuando el impuesto se haya abolido; o si se
ahorra por fines distintos a los de adquirir bienes de consumo en el futuro, como por
ejemplo, tener una reserva o acumular una suma para dejarla a sus herederos.
Demanda de fondos (inversión). Los impuestos relacionados con el consumo podrían reducir
la rentabilidad de las inversiones más que los impuestos sobre la renta; ello podrá ser posible
en la medida que afectan la demanda de productos en los mercados. En cuanto al riesgo, es
poco lo que se puede agregar dada la poca o nula influencia de este tipo de impuesto sobre la
decisión de los inversionistas de correr mayor o menor riesgo.
198
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
impuesto sobre la renta. En otras palabras, la imposición al consumo podría aumentar la tasa
potencial de formación de capital, lo que significaría una menor tasa real de formación de
capital, si el desempleo aparece como resultado de una alta relación S/Y.
En resumen: el porcentaje de la renta nacional que se ahorra (S/Y), será sin lugar a
dudas mayor con un impuesto al consumo que con uno sobre la renta. Sin embargo, el impacto
relativo sobre la formación real de capital dependerá de cual de las dos causas siguientes sea
la más relevante: una insuficiencia en la oferta de fondos o una baja demanda de bienes y
servicios.
En las economías sub-desarrolladas, no hay dudas que la baja formación de capital
real se deba a una insuficiencia de ahorros, por lo tanto la imposición al consumo favorecería
una mayor tasa de formación de capital y por consiguiente de crecimiento económico. Pero,
en aquellas economías industrializadas, la respuesta no parece del todo clara. Si la razón
prevaleciente es una baja oferta de fondos (S/Y), la imposición al consumo aparece como
favorable, en la medida en que la reducción de la demanda agregada de bienes y servicios, no
aparece como significativa como para anular los incrementos de la inversión real justificadas
por el mercado. Si por el contrario, la baja formación de capital, responde a una inadecuada
demanda del mercado, entonces, la utilización de la imposición al consumo sólo agravaría la
situación.
199
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
Habrá una traslación completa y hacia adelante que se reflejará en precios más
elevados para los bienes de consumo, cuando se trata de mercados de competencia perfecta y
oligopolios.
Competencia perfecta. En este tipo de mercado, un impuesto a las ventas haría aumentar
todos los precios de los bienes de consumo en la misma proporción al monto del gravamen,
siempre y cuando se den los siguientes supuestos:
1.- Todos los mercados sean perfectamente competitivos
2.- Las ofertas de todos los bienes de consumo son perfectamente elásticas o, en otras
palabras, todos los bienes se producen en condiciones de costos constantes.
3.- Las ofertas de los factores son perfectamente inelásticas (fijas), en relación con los
cambios en el ingreso real causados por precios más altos de los bienes de consumo.
Según habíamos mencionado, emplearemos el concepto de incidencia diferencial:
tanto el impuesto a las ventas como un impuesto proporcional a la renta, mantienen al
mismo nivel la demanda agregada de factores. En esencia, el impuesto introduce una
cuña entre el precio recibido por el vendedor y el pagado por el consumidor. La oferta
de todos los bienes disminuirá, hasta que los precios suban e igualen al monto del
impuesto, dentro de las restricciones más arriba enunciadas. Por eso, el impuesto a las
ventas produce los mismos efectos distributivos que un impuesto al gasto.
Oligopolio. Este tipo de mercado es mucho más realista y, también se produce una traslación
total e inmediata. Se debe suponer, al igual que se hizo al analizar el traslado del impuesto
sobre la renta de las sociedades de capital, las siguientes hipótesis.
1.- Interdependencia entre las empresas, particularmente en materia de precios.
2.- El logro de una tasa de rendimiento satisfactoria como objetivo inmediato, ya que habrá
pocas esperanzas de lograr maximización de utilidades a largo plazo.
3.- Precios calculados según la técnica de costo medio más ganancia.
4.- Costos medios constantes dentro de cierta amplitud de operación de la empresa y
condiciones de costos constantes para la industria.
Si se cumplen los supuestos anteriores, es de esperar que un impuesto sobre las ventas,
al constituir un incremento directo y uniforme del costo medio para todas las empresas,
ocasionará de inmediato un aumento de precios equivalente al monto del impuesto. Si todas
las empresas siguen la misma política de precios, todas se beneficiarán con el impuesto. La
diferencia entre un impuesto a las ventas y un impuesto a la renta a las sociedades de capital,
estriba en que el primero constituye un porcentaje uniforme sobre el precio de venta para
todas las firmas, en cambio, el segundo no.
200
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
relativas de los bienes. De tal forma que ocurrirá algún traslado de precios de factores
especializados hacia ciertas industrias, modificando las pautas distributivas. Algunos
propietarios de factores ganarían, otros podrían perder.
Imposición a los bienes de capital. En la práctica, los impuestos a las ventas no suelen
limitarse únicamente a los bienes de consumo, sino que se aplican además a bienes de capital
final: maquinaria industrial, materiales de construcción, equipos de oficina, etc. Por lo tanto,
se necesita un capital adicional en efectivo para adquirir una determinada cantidad de bienes
de capital. Con una oferta inelástica de capital monetario, los propietarios de éste verían
reducido el interés, disminuyendo por consiguiente el rendimiento de los ahorros. En
consecuencia, si el impuesto se aplicara a todos los bienes de consumo y de capital de
producción final, en mercados de competencia perfecta, reduciría el ingreso real en la primera
instancia en proporción al consumo y, en la segunda, en proporción al ahorro, provocándose el
mismo efecto distributivo total que con un impuesto proporcional a la renta. Si por el
contrario, la oferta de capital monetario es perfectamente elástica, el rendimiento del ahorro
no disminuirá.
En condiciones de competencia imperfecta, se podrá suponer razonablemente que las
empresas considerarán al impuesto como un elemento del costo de los bienes de capital por lo
tanto depreciarán sumas mayores (o tratarán al impuesto como un gasto corriente). Como
consecuencia, el impuesto se reflejará en precios más altos de los bienes de consumo
producidos con los bienes de capital y se trasladará a los consumidores, pero de manera muy
desigual, porque las distintas industrias difieren en el grado de intensividad de capital. En
estas circunstancias no es imperativo que disminuya el rendimiento total del capital
monetario; la porción del impuesto correspondiente a los bienes de capital no necesariamente
se distribuye en función del ahorro.
Exenciones. En la práctica, los impuestos a las ventas casi nunca se aplican a todos los bienes
y servicios. Los productos eximidos no aumentarán de precio; las producciones relativas
aumentarán según como se traslade el consumo hacia esos bienes, modificando en
consecuencia, los precios relativos de los factores especializados utilizados por las industrias
que pierden y ganan producción. Aquellas personas que consumen relativamente elevadas
cantidades de esos bienes libres de impuesto, experimentarán, por supuesto, una menor
presión impositiva que si se tratara de un impuesto de base general.
Naturaleza del mercado. El modelo de competencia perfecta no resulta útil para analizar las
reacciones de los impuestos en una economía moderna, porque las hipótesis que lo sustentan
están bastante alejadas del mundo real. Si bien el modelo de competencia imperfecta aparece
como más realista, es probable que los supuestos en que se basa no se cumplen
universalmente. La falta de uniformidad en la acción, hará que algunas empresas, en su
201
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
empeño por aumentar las ventas no incrementen los precios, otras, por el contrario, perderían
gran volumen de ventas si trataran de hacerlo.
Si algunos precios no aumentan, la carga del impuesto no se distribuirá de acuerdo
con el gasto total en consumo. Las compras de ciertas mercancías originará el pago de
impuesto, mientras que la adquisición de otras no. Al propio tiempo, los dueños de los
factores, en algunas líneas de producción, experimentarán bajas en sus ingresos reales, lo que
provocará una deserción de esos factores de la industria y, en consecuencia, a largo plazo, una
mayor traslación que la producida inmediatamente después de aplicar el impuesto.
Analizaremos en esta parte del capitulo los efectos que produce sobre los precios, la
aplicación de un impuesto sobre la producción o venta de un determinado articulo (sisa).
Utilizaremos el modelo del equilibrio parcial, el cual analiza las repercusiones del impuesto
sólo en el mercado en que es aplicado, ignorando los efectos distributivos sobre los precios de
los otros bienes y los factores de producción.
202
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
Es mejor para el empresario perder 10, absorbiendo el impuesto de 20, que soportar
una pérdida total de 100 al tener que almacenar el producto, lo que supone perder toda la
producción del momento, dada la perecibilidad del producto. La figura 15-1 muestra el
resultado de este caso.
203
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
ANTES DESPUÉS
FUTURO
IMPUESTO IMPUESTO
Costo 100 100 100
Impuesto - 20 20
Ingreso 110 110 130
Beneficio (Pérdida) 10 (10) 10
Corto plazo. Si la oferta del producto es relativamente elástica, típica situación de mercado
a corto plazo y a largo plazo en una industria de costos crecientes. La imposición de un
gravamen especifico afecta directamente los costos medios totales. El impuesto perturba el
equilibrio de la empresa, la cual ajusta su volumen de producción a aquel nivel donde el
204
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
precio coincida con el costo marginal. De allí que la cantidad ofrecida disminuirá y el precio
subirá en alguna medida. La magnitud exacta del cambio depende de las pendientes relativas
de las curvas de oferta y demanda.
Mientras más rígida sea la demanda, mayor será la traslación, y tanto menor cuanto
más elástica sea la demanda. La elasticidad de la oferta también influye en proceso de
traslación. Mientras más rígida sea la oferta, el precio se eleva menos que cuando se trata de
una oferta elástica. Por otra parte, la disminución de la cantidad consumida será mayor cuando
más elásticas sean ambas curvas. Si la demanda es rígida (por ejemplo, la de la leche), porque
el comprador no puede sustituir su consumo por el del otro bien, el aumento de precios
coincide casi con la cuantía del impuesto establecido. A partir de las elasticidades podemos
determinar qué parte del impuesto paga el consumidor y cuál el vendedor: cuanto menos
elástica sea la demanda, mayor será la traslación; cuanto menos elástica sea la oferta,
habrá menor traslación (8). Así, parte del impuesto es soportado por los consumidores del
producto, parte por los empresarios y otros propietarios de factores que no pueden retirar de la
industria sus unidades de factores a corto plazo. Dado que la oferta no es completamente
elástica es imposible toda traslación completa del impuesto. La figura 15-3 representa el caso
planteado.
Largo plazo. Si la industria trabaja bajo condiciones de costos constantes, (modelo utilizado
para estudiar la incidencia del impuesto a las ventas), es decir, al entrar más empresas en la
industria no se eleva la curva de coste medio total de cada una de ellas. La curva de oferta de
la industria llega a ser una línea horizontal a cierto precio; esto es, puede que se amplié o
extienda la industria sin hacer que se eleve el nivel de la producción de mínimo costo de la
empresa. Por tanto, a largo plazo, la curva de oferta del bien será perfectamente elástica, es
decir paralela al eje de las cantidades, todas las empresas se encuentran en el mínimo de los
costos medios totales y casi todos los factores poseen una movilidad perfecta. En estas
circunstancias el impuesto se traduce en un aumento de precios exactamente igual a su
cuantía. Por tanto a largo plazo, no habrá modificación del nivel de los costos medios totales,
205
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
a medida que las empresas abandonan la industria porque no están realizando un beneficio
normal, de allí que, la traslación será mucho más completa. La elasticidad del bien gravado no
juega ningún papel debido a que la oferta es completamente elástica. (9)
A largo plazo, también puede ocurrir que a medida que entren nuevas empresas en la
industria, es posible que suba la curva de costes medios totales de la empresa. Esto puede
suceder debido a que, al incrementarse o extenderse la industria, puede que se atraigan de
otras industrias los factores de producción, ofreciéndose precios crecidos por ellos. Una
industria de tal naturaleza se denomina de costo creciente, y su curva de oferta se inclinará
hacia arriba y a la derecha, es decir será relativamente elástica; a precios mas elevados,
habrá de ser mayor la producción que se provea en el mercado, porque para ello, hay que
soportar mayores costos. Si a una industria de costos crecientes se grava con un impuesto
especifico al consumo, el gravamen desplaza la curva de oferta hacia la izquierda,
disminuyendo el aprovisionamiento. La empresa se sitúa en una posición de costos mayores a
causa del impuesto; el impuesto es compartido entre el productor y el consumidor. Por otra
parte la reducción del aprovisionamiento hará que se liberen factores de la producción
anteriormente ocupados, y por tanto, el precio pagado por ellos disminuirá. Esta situación
permitirá a los empresarios a producir a costos menores, viendo incrementada su ganancia; en
definitiva, parte de la traslación quedará en manos de los consumidores (aumento de precio
del bien) y parte en los propietarios de los factores de producción (baja en los precios). La
figura 15-4 ilustra el caso de la traslación impositiva con costos constantes y crecientes.
Monopolio
206
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
Un caso que merece especial atención a corto plazo es cuando el monopolio se grava
con un impuesto de capitación o de suma global (figura 15-6). Muchos derechos y licencias
para realizar determinada actividad son de este tipo. Por ejemplo, la regalía que se paga para
por producir fósforos en Venezuela. El impuesto tiene el carácter de costo fijo para el
monopolista ya que es independiente del volumen de producción. En estas circunstancias, los
costos medios totales se incrementan en la misma cuantía del impuesto, sin que se modifiquen
por ello los costos marginales. Consecuentemente, ni el precio que maximiza los beneficios, ni
el volumen de producción sufrirán variación alguna. El monopolista será el único que tenga
que soportar el impuesto -a costa de beneficios más bajos-, porque no estará en capacidad de
trasladar ni siquiera una parte de él, a través de precios más altos o de niveles de producción
más bajos. Si intentara hacerlo, disminuirá sus ganancias aún más (10). En esta forma, el
gobierno puede reducir y aún eliminar las ganancias del monopolista sin afectar, ni el precio
ni la cantidad del artículo que se produce.
207
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
208
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
incidencia diferencial, según el cual se están evaluando los impuestos indirectos, los efectos
de las sisas son similares a los que produce un impuesto a las ventas, en comparación con un
impuesto sobre la renta alternativo.
En determinadas circunstancias las curvas de demanda de un oligopolista típico
podrían distorsionarse a niveles de precio prevaleciente (figura 15-8). Si cada empresa puede
bajar su precio sin represalias, posiblemente sus ventas serán considerablemente mayores,
Pero, siendo tan pocas las empresas que trabajan en la industria, cada una de ellas ocupa una
parte importante del mercado; si una baja el precio, las demás habrán de seguirla, y de ello
resultará que sean escasos los beneficios que en sus ventas logre la primera. Por tanto, la curva
de demanda de la empresa es muy poco elástica ante las reducciones de precios. Por otra par-
te, si la empresa elevase su precio llevaría a una drástica reducción de sus ventas, ya que los
competidores mantendrían sus precios invariables. En esta situación, la curva de demanda es
muy elástica frente a los aumentos de precios, y esto da motivo a un distorsionamiento en el
precio del mercado. De este modo, el precio por necesidad se fijaría al nivel donde ocurre la
distorsión.
Excepciones. Pueden ocurrir desviaciones del patrón de traslación descrito con anterioridad,
dando lugar a dudas de una traslación completa e inmediata.
210
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
1.- Las firmas como grupo hayan maximizado utilidades, lo que las haría desistir del
aumento en los precios, ya que el anterior era óptimo para las empresas en conjunto.
2.- Si existe capacidad ociosa, algunas empresas no se adherirán al aumento de precios,
porque de hacerlo perderían ventas y les resultaría mucho peor.
3.- Podrán ocurrir cambios en los precios de los factores especializados como en caso de
competencia perfecta. Como consecuencia del aumento en el precio del artículo
gravado, disminuirá su demanda y repercutirá a la vez en los precios de los factores
productivos. Si se trata de una industria de costo creciente, parte del impuesto recaerá
sobre los dueños de los factores productivos especializados de escasa movilidad, como
la tierra que es la más indicada para este propósito particular.
4.- Finalmente el sistema de cálculo de precio a nivel de mayoristas y detallistas de costo
más ganancias, provocará un aumento en los precios mucho mayor al monto del
impuesto con que se grava al distribuidor (efecto en cascada). Un mayorista vende un
producto en Bs. 100; el detallista aplica un margen de ganancia del 40% y vende al
consumidor en Bs. 140. Si se grava al distribuidor con un impuesto del 10%, éste
venderá el bien por Bs. 110 al minorista, quién a su vez lo venderá al consumidor por
Bs. 154, manteniendo su 40 % de ganancia. El gobierno habrá recaudado Bs. 10 del
impuesto, mientras que el consumidor habrá pagado Bs. 14 más por el producto.
Consideremos que el estado conceda a las empresas de una rama industrial, en régimen de
competencia perfecta, una subvención a la producción (venta), la cual no es concedida a otras
industrias.
211
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
Competencia perfecta
212
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
subvención en cualquier forma que se aplique y configure, queda siempre en manos del
productor. Pero, si las existencias son en cuantía relevantes (máximas) con respecto a las
ventas diarias, y si dichas existencias pueden reducirse sin afectar y comprometer el ritmo
regular de la producción; es muy probable, que ante la perspectiva de la reducción de los
precios por el subsidio a la producción, se disminuyan las existencias, acelerando las ventas
para evitar así reducir las pérdidas sobre las mercancías en deposito, como consecuencia de
las variaciones previstas en los precios. En tal caso, frente a una oferta intensificada y
permaneciendo invariable la demanda, un subsidio a las ventas provoca una disminución en el
precio del bien favorecido, trasladándose el beneficio, del productor al consumidor.
Corto plazo. El subsidio influye sobre la producción dentro de los límites permitidos por las
dimensiones actuales de las instalaciones fijas, que no pueden ser modificadas, y por el
número de empresas actualmente existentes, que no puede ser aumentado por falta de tiempo.
Si el gobierno concede una subvención en efectivo por unidad a todos los productores de un
bien, la curva de oferta para cada productor se desplazará hacia abajo y la derecha una
distancia vertical igual al monto de la subvención en dinero por unidad. Esto es como una
disminución del costo de producción; tiene el mismo efecto, sobre las curvas de oferta de los
productores y sobre la curva de oferta de la industria, que el que tendría una mejora en la
tecnología.
Supongamos que el subsidio se les otorga a los consumidores del bien y que se
determina en función de las cantidades consumidas, es decir un subsidio especifico. El
subsidio, aplicado de este modo provoca un desplazamiento de la curva de demanda,
ocasionando un aumento de los precios, impulsando a las empresas a aumentar su producción
hasta el punto en que el nuevo precio coincida con el costo marginal.
Gráficamente el razonamiento puede desarrollarse de la manera siguiente.
Supongamos la figura 15-11, lado A, en el que están representadas las curvas de costes
medios totales (CMT) y costes marginales (cm) de una empresa que actúa en régimen de
competencia. En el lado I, se representan las curvas de demanda (D) y oferta (O) de la
industria a corto plazo. El punto de equilibrio E, asegura en el mercado el precio OP.
213
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
Largo plazo. A largo plazo las curvas de costes medio totales y marginales se transformarán
en CMT' y cm' respectivamente, y por lo tanto el nuevo punto de equilibrio vendrá dado por
un nivel de producción mayor (Oq2) que el de corto plazo; esto es así, porque el súper
beneficio logrado a corto plazo (PP2), atraerá por un lado a nuevas empresas a instalarse en el
mercado, y por el otro inducirá a cada empresa a considerar las dimensiones de sus
instalaciones para asegurar a la nueva producción un régimen de costos más favorables. A
estas nuevas curvas de costes obtenidas después de un largo periodo corresponderá una nueva
curva de oferta a largo plazo identificada por O', y un nuevo punto de equilibrio E2,
correspondiente a un nivel de precios OP3.
En definitiva, tanto a corto plazo como a largo plazo, el subsidio se traduce siempre
en un aumento de precios, si se concede a los consumidores y en una disminución, si se otorga
a los productores; produciéndose una traslación hacia atrás a través del aumento en los
precios, en el primer caso, y una traslación hacia adelante en el segundo.
214
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
215
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
Tasa Alícuota
Valor Gasto Ad- Específica
Subsidio P Q
Producción Consumo valorem 0,25 Bs.
10% /unid.
2 15 - 30 3 3,75
Consumidor
4 60 - 240 24 15,00
2 15 30 - 3,0 3,75
Productor
1 25 25 - 2,5 6,25
216
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
Subsidio a la exportación
217
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
reducción de los costos. Conviene advertir que esta política sólo tendría éxito, si el país se
protege de una barrera arancelaria que impida a los consumidores nacionales aprovecharse del
desdoblamiento de precios, si se adquiere el producto en el extranjero.
Si la situación en vez de costes decrecientes fuera de costos crecientes, el análisis
cambia parcialmente, ya que el aumento de la producción se hará a coste unitarios mayores,
anulando parte de las ventajas recibidas por los consumidores extranjeros por la concesión del
subsidio, y recargando aún más a los consumidores nacionales por el aumento de los precios
internos.
218
CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
NOTAS AL CAPÍTULO XV
(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, Ill.
7 ed. 1981. pp. 355-56, 361
(2) Ibid., pp. 365-366
(3) Capítulo IX.
(4) DUE, John et al., Op. cit. 374-75
(5) Ibíd. pp. 375-81
(6) Ibíd., pp. 381-87
(7) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, 1 ed. México 1965, pp. 167-76
(8) COSCIANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda. Ed. Derecho Financiero,
Madrid, 1966. pp. 347-50
Enciclopedia Práctica de Economía, Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983, Los Ingresos
Públicos (II) por Galdon B, Eugenio et al., p. 115
(9) COSCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 336-41
(10) Microeconomía. Ed. Universidad de Costa Rica, San José. pp. 218-20
(11) GROVES, Harold, Op. cit. pp. 176-79
COSCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 390-93
(12) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. 1968. pp.
306-08
(13) DUE, John, Análisis Económico de los Impuestos. Ed. El Ateneo, 3 ed. Buenos
Aires, 1972. pp. 266-68
(14) CESARE, Cosciani, Op. cit. 547- 59
219
XVI
EL IMPUESTO AL GASTO
El gasto en consumo se calcula, deduciendo del ingreso el incremento neto de los ahorros
durante el periodo. De allí, que no haga falta realizar, la inabordable tarea de sumar y archivar facturas
de gasto a todo lo largo del año. El procedimiento es como sigue:
1.- Determinación del Ingreso total, para ello habrá que incluir:
A.- El ingreso, calculado de la misma manera que a los efectos del impuesto sobre la renta
(excepto ganancias de capital no realizadas).
B.- Ingresos exonerados del ISR, como por ejemplo: intereses de bonos públicos.
C.- Ganancias brutas en la venta de activos y,
220
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
Las ventajas
De sustituir completamente al ISR, lo cual es bastante improbable, las ventajas del impuesto
serian:
1.- Haría innecesario el ajuste por inflación, cuya justificación es cada vez mayor para el ISR.
2.- Al quedar exentas, se resolvería el problema planteado por las ganancias de capital. Si la
plusvalía por concepto de venta de activos y/o el crecimiento de las ganancias de capital
significan un mayor gasto en consumo, habrá por supuesto que gravarlo.
3.- No habría necesidad del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, por tanto, los
problemas de doble imposición y de integración con el impuesto sobre la renta personal no
existirían.
4.- También se sustentan argumentos basados en la equidad.
A.- La imposición al consumo se funda en la filosofía de Hobbes (5)... la igualdad en la
imposición consiste más bien en la igualdad de lo que se consume, que en la riqueza de
los consumidores ¿Por qué razón quien trabaja mucho y, ahorrando los frutos de su
trabajo, consume poco, debe soportar mayor gravamen, que quien viviendo en la
holganza tiene pocos ingresos y gasta cuanto recibe, cuando uno y otros reciben del
Estado la misma protección? En cambio, cuando los impuestos son establecidos sobre
las cosas que los hombres consumen, cada hombre paga igualmente por lo que usa y el
Estado no queda defraudado por el gasto de los hombres privados. El bienestar
221
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
económico de una persona durante un periodo se mide por la cantidad de sus consumos no
por su renta.
B.- Como elemento permanente de la estructura tributaria, el impuesto al gasto ofrece las
ventajas de la imposición al consumo sin sus principales dificultades: la inequidad
(regresividad) de las formas de impuestos indirectos usuales, como los impuestos sobre
consumos específicos (sisas) y el impuesto a las ventas.
C.- Resolvería los problemas derivados del tratamiento discriminatorio de los distintos tipos de
ingresos, en tanto lo que se grava, no es la fuente sino el destino del ingreso (consumo). Así
se rectifican las violaciones al principio de equidad horizontal, como sucede con el caso de
los ahorros, los cuales son gravados doblemente por el impuesto sobre la renta: al momento
de ahorrar y, cuando se pecha la renta proveniente de los intereses. De igual manera, corrige
la discriminación en favor de las personas que gastan grandes sumas de riqueza acumulada,
favorecidas por el impuesto sobre la renta ya que nos las alcanza, las cuales tendrían que
hacer una contribución más adecuada al gobierno. Por ejemplo una persona que hereda Bs.
40.000.000 y no lo invierte en nada, viviendo sólo mediante el consumo de ese capital,
podría gastar Bs. 800.000 por año durante 50 años, sin tener que pagar un céntimo de
impuesto sobre la renta, lo que no ocurriría con el impuesto al gasto.
5.- Desde el punto de viste del crecimiento y la estabilidad económica, se arguye, tal como
explicamos en el capitulo precedente, que el impuesto al gasto debería estimular la parte de la
renta nacional que se destina al ahorro, en una mayor proporción que el ISR, aunque provocaría
desequilibrios entre la oferta de fondos y la inversión real. De otro lado, es un poderoso
instrumento anti-inflacionario, ya que con elevadas tasas progresivas puede controlar
eficazmente la inflación, cuando ésta es debida a un exagerado crecimiento de la demanda
agregada. Aunque, si bien controla satisfactoriamente la inflación, es objetado por la pérdida de
flexibilidad automática de los recursos, y se convierte en fuerza inestabilizadora, una vez
perdido el estado de pleno empleo, porque estimula a aumentar el ahorro en detrimento del
consumo. Considerando similares niveles de recaudación, el impuesto al gasto tiene un efecto
más deflacionista sobre el consumo que el impuesto sobre la renta. La explicación de este hecho
reside en que la renta disminuye más rápidamente que el gasto en consumo en los periodos
recesivos, y aumenta más aprisa que éste en periodos expansivos o de prosperidad económica; lo
que se traduce en mayores y menores recaudaciones fiscales del impuesto sobre la renta con
respecto al impuesto al gasto.
Los problemas
222
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
3.- Las personas que han trabajado y pagado ISR durante toda una vida, se verían seriamente
afectadas por el cambio de impuesto al jubilarse, ya que al gastar su riqueza, acumulada luego
de tantos años, serian gravadas pesadamente por el impuesto al consumo. En estos casos se
impondría una solución transitoria, como por ejemplo, un crédito impositivo.
4.- Si bien el ISR discrimina en favor de las familias que gastan grandes sumas de riqueza
acumulada, el impuesto al gasto, en función del ciclo típico de vida de una familia, provoca un
mayor impacto relativo en los primeros años de formación del hogar y en los años de jubilación
(retiro), cuando el consumo es superior a la renta en términos relativos y menos, en comparación
con el ISR, en los años de mayor capacidad para obtener ingresos. Por el contrario la imposición
a la renta, concentra una mayor carga tributaria durante los primeros años, que son los de mayor
capacidad para obtener ingresos. De tal manera que suele ser considerada como más justa. Si
como realmente sucede, la sumatoria total del consumo es inferior a la del ingreso al final de la
vida terrena, entonces la diferencia, legada al tiempo de morir, escaparía de ser gravada por el
impuesto al gasto, a menos que, conjuntamente existiera un impuesto sobre herencias,
sucesiones y legados.
5.- Desde un punto de vista netamente administrativo, la operación del impuesto al gasto es mucho
más compleja que sus pares indirectos, y en alguna medida más complicado que el ISR. Las
familias estarían obligadas a mantener registros que comprueben el incremento neto de sus
ahorros durante el periodo.
La forma tradicional del impuesto al consumo, una de las primeras y aplicada hoy en día en
casi todos los países del mundo, es la del tipo indirecto, recaudado de las importaciones o, de las
empresas, al producir o vender bienes o servicios de consumo.
Existen tres formas básicas de gravámenes indirectos sobre bienes de consumo: derechos de
aduana, sisas e impuestos a las ventas. Los impuestos de importación o derechos de aduana, son muy
importantes en las economías en desarrollo, por la función protectora con que se usan. Las sisas son
impuestos sobre determinados bienes de consumo, servicios, o grupos de ellos relacionados en forma
intima entre si. Por tradición fueron establecidos mediante alícuotas especificas, es decir sumas
determinadas por unidad física de medida (peso, volumen o unidades), pero en los últimos años se
aplican tasas ad-valorem (sobre el valor). Los impuestos a las ventas se aplican a todos los bienes o a
una amplia gama de ellos; son por fuerza, dada la base venta usada, ad-valorem, y a menudo, emplean
una tasa fija.
El impuesto aduanero
223
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
tradicionales, como los licores y el tabaco; ya que estos impuestos gravan con tasas similares los
productos nacionales e importados, sin protección adicional para los productos nacionales. Si se
necesitan mayores ingresos adicionales de la tributación indirecta, debería aplicarse un impuesto
general sobre las ventas con tasas iguales para los bienes importados y nacionales, a fin de evitar una
protección no intencionada y una distorsión de la elección del consumidor entre los diversos productos
(7)
.
224
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
Las sisas pueden ser utilizadas para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos. Como ya
explicamos, el uso óptimo requiere que las tasas marginales de sustitución (MRS) sean iguales a las de
transformación (MRT) entre, y para todas las mercaderías. Si tal situación no se logra, el traslado de la
producción de una mercadería a la de otra para igualar MRS y MRT, redundará en una satisfacción
total mayor por el uso de los recursos, dada la pauta de distribución de la renta. Pero, como también lo
señalábamos, varias circunstancias, podrán impedir que se llegue a esa situación óptima. En resumen,
esas circunstancias abarcan, además de la existencia de los bienes públicos puros:
1.- Diferencias de competencia entre distintas industrias, con mayor poder monopólico de unas que
de otras; diferencias de poder monopolista de los sindicatos de un ramo en comparación con
los de otras; diferencias de precios de factores en distintos ramos.
2.- Economías externas en la producción y en el uso de ciertas mercancías. En estos casos, la
utilidad real para la sociedad excede de la obtenida por los productores.
3.- Deseconomías externas en la producción y uso de mercancías; entonces, no todos los costos para
la sociedad aparecen como tales para los productores, y por eso los precios son bajos de manera
artificial, en relación con los verdaderos costos económicos. De allí que la producción de esos
bienes será excesiva con respecto a la de otros.
Tal y como tuvimos oportunidad de explicar en el Capítulo IV, la sociedad dispone de distintos
medios para hacerle frente a esos problemas: intervenir el poder monopolista y tomar para si, o
subsidiar la producción de aquellos bienes que significan externalidades importantes. En algunos casos
en el cual los precios de los bienes son demasiado bajos y su producción demasiada grande lo que
ocasiona deseconomías externas (costos sociales) es conveniente la aplicación de una sisa. Este tipo de
impuesto suele estar destinado a restringir el consumo a niveles económicamente justificables.
Impuesto sobre los licores y el tabaco. Otro campo en que la compensación de los costos sociales
ocasionados por los efectos de repercusión ha justificado el empleo de sisas, aunque no constituye la
principal razón de su aplicación, es la imposición de bebidas alcohólicas y manufacturas de tabaco. Es
claro que el abuso en las bebidas alcohólicas genera costos externos no incluidos en los precios de los
productos: accidentes automovilísticos, hogares desechos, tiempo perdido para el trabajo,
enfermedades catastróficas, etc. De otro lado la relación entre el humo del cigarrillo y el cáncer del
pulmón se haya ahora bien establecida. En principio, sin la intervención gubernamental, los precios de
esos productos serian demasiado bajos y el consumo demasiado alto, puesto que los usuarios no pagan
225
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
todos los costos creados por el uso de los productos. Por consiguiente, se justifica una sisa para cubrir
esos costos externos.
Es consabido, que la gran popularidad de estos impuestos y la aplicación de altísimas tasas, a
menudo de hasta un 100% del precio neto del producto, no guarda relación con los costos externos,
sean cuales fueren. Ello indica que también intervienen otras consideraciones en las estructuras reales
de las sisas. Particularmente estos gravámenes, se vuelven más atractivos aún, por la magnitud de los
recursos que producen, producto de la inelasticidad de la demanda y la relativa falta de resistencia a su
empleo.
Venezuela, tiene dos impuestos selectivos sobre el consumo, que gravan el alcohol y los
productos del tabaco, y otro de importancia secundaria sobre los fósforos.
1.- Impuesto sobre los licores. El impuesto que grava los licores está establecido en la denominada
Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas (G. O. N° 38.238 del 28-07-2005), y se
causa por la producción e importación de los alcoholes etílicos, de las bebidas alcohólicas de
producción nacional, obtenidas por destilación o por la preparación de productos destilados,
tales como el aguardiente, el ron y el güisky y las bebidas dulces que se preparan con el alcohol
y el aguardiente.
La tarifa del impuesto sobre el alcohol etílico y las especies alcohólicas es de naturaleza
específica y grava con tasas diferenciales, según se trate de productos nacionales o importados
(arts. 11, 12, 13 y 14 ejusdem) se muestra en el siguiente cuadro:
ley de impuesto sobre cigarrillos (art. 1 ejusdem), dispuso modificar, según Decreto N° 1.136
del 16-7-81, el impuesto sobre cigarrillos a un del 50% sobre el PVP; y el impuesto sobre
tabacos y picaduras al 35% sobre el PVP.
3.- Impuesto sobre el consumo de fósforos. La fabricación, importación y el expendio de fósforos,
constituyen arbitrio rentístico nacional y el ejercicio de dichas actividades es de la exclusiva
competencia del ejecutivo nacional, el cual podrá efectuarlo directamente o mediante
concesiones otorgadas a particulares, según reza el articulo primero del Estatuto Orgánico de la
Renta Nacional de Fósforos (G.O. N° 23190 del 30-03-1950). La tarifa del impuesto es
específica y se calcula a razón de 0,00001 unidades tributarias por caja de 40 luces y de
0,000005 unidades tributarias por caja que contenga más de 40 luces (art. 10, ejusdem); además
el fabricante paga al Fisco derecho especial de fabricación que oscila entre 0,144 y 0,234 UT por
gruesa (144 unidades), más una contribución anual por prorroga de contrato que oscila entre
8.000 y 12.000 UT. Los ingresos que se producen por este impuesto son insignificantes, además
su administración es compleja, razones que a juicio de la misión del FMI, justifican su
eliminación (12).
La segunda categoría de sisas se compone de aquéllas que son en esencia sustitutas de precios
y tarifas por servicios gubernamentales (bienes mixtos). La más importante en casi todos los países del
mundo es el impuesto sobre la gasolina de vehículos a motor -y las llamadas patentes de vehículos,
tributo de origen municipal-. De semejante índole son los impuestos sobre pasajes y fletes aéreos,
además podría aplicarse por extensión a los impuestos sobre el transporte por ríos y canales.
El impuesto a la gasolina de automóviles es el gravamen más importante de esta categoría, y
su justificación, responde a la utilización del sistema precios y tarifas para el financiamiento de
aquellas actividades gubernamentales con un fuerte carácter comercial, como la construcción de
autopistas. El servicio público de transporte por autopista posee características de bien privado por
cuanto permite a los usuarios beneficiarse directamente de su utilización y además, su consumo es de
carácter colectivo, es decir, la disponibilidad del bien no se afecta por el consumo que de él se haga.
Tal como lo expusimos en capitulo V, cobrar a los usuarios precios y tarifas en lugar de impuestos
generales por los servicios públicos mixtos, ofrece varias ventajas principales:
1.- Se evita el mal uso de las autopistas, al hacer coincidir los precios con los costos marginales
sociales, corrigiendo los efectos de repercusión provenientes de los congestionamientos de
tráfico y además, previene las distorsiones en la localización industrial. Si el precio del
transporte es barato en forma artificial, las industrias se localizarán a excesiva distancia de los
mercados y de las fuentes de materias primas.
2.- Facilita la decisión gubernamental sobre el monto de la inversión necesaria para la construcción
de autopistas; si hay que considerar el congestionamiento de las vías producto de la gratuidad
del servicio, la inversión adicional seria mayor de la que tendría que ser.
3.- El uso de tarifas facilita la asignación de recursos entre diferentes alternativas de transporte:
carreteras, ferrocarril, aéreo, marítimo y fluvial. El uso de impuestos generales para el
financiamiento de autopistas, altera la asignación de recursos en otras alternativas, las cuales se
verían desfavorecidas frente al transporte por carreteras.
4.- El financiamiento de los servicios públicos a través de precios y tarifas evita los efectos
adversos de los impuestos generales y el drenaje de recursos de otras funciones altamente
prioritarias. De hecho, el amplio apoyo que en muchos países encuentra la utilización del
sistema de precios y tarifas, ha permitido la consecución de fondos necesarios para una
expansión rápida del sistema de autopistas.
5.- Desde un punto de vista de equidad, hay una gran resistencia a aceptar, bajo los patrones
actuales, que se pague un impuesto general por un servicio que proporcionará beneficios
227
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
directos e inmediatos a los usuarios, a menos que, las tarifas provoquen cargas inaceptables
para los grupos de menores ingresos.
El uso de precios y tarifas no está exento de críticas y problemas. En efecto, se considera que
los derechos directos en forma de peaje, fastidian al usuario y son fuente de gastos considerables de
recaudación por unidad monetaria; además, enfrentan diversos problemas de implementación y nivel
de las cargas.
En Venezuela, el impuesto sobre la gasolina para vehículos y demás derivados de
hidrocarburos tiene su fundamentación legal en el artículo 48 numeral 3 de la Ley Orgánica de
Hidrocarburos (G. O. N° 37.323 del 13-11-2001). Este impuesto, lo deberán pagar las empresas que
realicen actividades de hidrocarburos, por cada litro de productos derivados de los hidrocarburos
vendidos en el mercado interno, entre el 30% y 50% del precio pagado por el consumidor final. La
alícuota impositiva entre ambos límites, será fijada anualmente en la Ley de Presupuesto del Ejercicio
Fiscal correspondiente. Así tenemos, que para el año 2005, la alícuota fijada para el impuesto de
Consumo General, como así se da en llamarlo, es del 30%, de acuerdo a lo establecido en el artículo
34 de las Disposiciones Generales de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2005 (G. O. 5743
del 13-12-2004). El impuesto se retiene en la fuente de suministro (refinería) y se entera
mensualmente al Fisco Nacional; y se traslada íntegramente al consumidor final, por vía de precios de
los productos refinados, fijados por resolución del Ministerio de Energía y Petróleo, conforme a los
artículos 8 y 60 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos (ejusdem).
En tercer lugar, los gobiernos a menudo recurren a los impuestos sobre consumos específicos
como medio de procurarse recursos fiscales, gravando al consumo de bienes como medida de la
capacidad contributiva. Las sisas de este tipo, gravan a aquellos bienes considerados como de lujo, no
esenciales para el mantenimiento de un estándar de vida básico y de alta elasticidad ingreso. El apoyo
que estos impuestos encuentran en economías desarrolladas se basa, en parte, en el argumento general
en favor del uso, por lo menos parcial, del consumo como fundamento de imposición. En este sentido,
si las sisas no son muy numerosas, proporcionan un medio sencillo de mejorar la regresividad del
impuesto general sobre las ventas.
El uso de sisas como recurso fiscal, encuentra varias objeciones, principalmente en el campo
de la eficiencia económica y de la equidad. De otro lado, las ventajas administrativas de las sisas se
van perdiendo en la medida en que crean en forma creciente y numerosa; el tratamiento separado de
cada sisa complica enormemente su administración, al multiplicarse los problemas operativos.
228
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
tarifa vigente corresponde al cero coma cinco por ciento (0,5 %) y será aplicada hasta las 11:59
p.m. del día viernes 31 de diciembre de 2005. (Artículo 7 LIDB). Es un impuesto sencillo y
económico de manejar y su rendimiento fiscal es muy elevado, a pesar de su evidente
regresividad al gravar indistintamente los débitos sin importar la condición económica del
contribuyente. El legislador en su afán de reducir la regresividad del impuesto, estableció una
exención de base equivalente a 40 unidades tributarias por débitos o retiros, efectuados en un
mes calendario, por persona natural en cada institución financiera, en todas las cuentas
unipersonales que posea, de ahorro y corrientes en forma conjunta. (Art. 14 ejusdem).
Adicionalmente, produce una reducción al consumo y la inversión, componentes de la demanda
agregada, comportándose al igual que sus otros pares, en un agente antiinflacionario.
Finalmente, introduce distorsiones en la intermediación financiera, al reducir el rendimiento en
efectivo de los tenedores de títulos-valores.
2.- Ley de Timbre Fiscal. La Renta del Timbre Fiscal (G.O. N° 5416 del 22-12-1999)
comprende el producto de contribuciones y servicios recaudables por timbres móviles y fijos por
concepto de transmisión onerosa de la propiedad, actos y otorgamiento de documentos. El
Timbre Fiscal abarca, además del pago de servicios por medio de tasas, algunos tributos. La
Renta del Timbre Fiscal se divide en los siguientes ramos de ingresos: estampillas fiscales y
papel sellado, este último por los actos o escritos realizados en jurisdicción del Distrito Federal,
en las Dependencias Federales y en aquellos Estados de la República que no hubieran asumido
por Ley especial la competencia en materia de organización, control y administración del papel
sellado, conforme al ordinal 1° del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
A.- Impuesto de Salida. Se refiere al gravamen impuesto sobre la circulación de personas,
conocido con el nombre de impuesto de salida y cuyo monto es de 1 unidad tributaria por
persona que viaje al exterior (Art. 29, ejusdem)
Este impuesto como todos aquellos que naturaleza global o de capitación, es sumamente
regresivo, porque grava uniformemente a las personas, con independencia de su capacidad
económica. Seria conveniente la eliminación de este impuesto y su sustitución por un
gravamen ad-valorem, calculado sobre el valor del pasaje aéreo al exterior.
B.- Impuesto sobre transacciones financieras. Se gravará con una tarifa del 1/1000 (0,1%) los
pagarés bancarios y letras de cambio emitidos por la instituciones financieras a que se
refiere la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Créditos. De igual forma, las órdenes
de pago, cuyo monto sea superior a 150 UT, emitidas a favor de contratistas por ejecución
de obras y servicios prestados al sector público serán gravadas con un impuesto del 1/1000
(art. 28 ejusdem).
3.- Ley Orgánica de Telecomunicaciones. Esta ley, (G.O. N° 36.970 del 12-06-2000), en su
articulo 147, establece un impuesto del uno por ciento (1%) de sus ingresos brutos a quienes con
fines de lucro presten servicios de radiodifusión sonora o de televisión abierta; asimismo,
quienes presten cualquier otro servicio de telecomunicaciones con fines de lucro, deberán pagar
al Fisco Nacional un impuesto del dos coma tres por ciento (2,3%) de sus ingresos brutos,
derivados de la explotación de tales servicios. Este impuesto se cataloga como un impuesto a la
cifra del negocio.
229
CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
(1) Hace más de 300 años el filósofo inglés Thomas Hobbes argumentó que las personas debían ser
gravadas por lo que consumen, más bien que por lo que ganan. Este mismo principio fue
enunciado nuevamente por J. S. Mills hace más de 100 años. En épocas más recientes la idea
ha sido retomada por A. Marshall y A. C. Pigou en Inglaterra, Irwin Fisher en Estados Unidos
y Luigi Einaudi en Italia.
(2) KALDOR, Nicholas, El Impuesto al Gasto. Ed. FCE. México 1963
(3) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill.
1981, pp. 367-68
(4) Ibid. pp. 368-73
(5) HOBBES, Thomas, Levitan. Ed. FCE. México 1940, Cap. XXX
(6) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho tributario e Impuesto sobre la
Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980, p. 215
(7) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. N° 2,
Caracas 1986, El Sistema Tributario en Venezuela por Aguirre, Carlos et al. p. 198
(8) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano: Informe
Final Caracas 1983, pp. 98-102
(9) DUE, John et al., Op. cit. pp. 390-402
(10) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. N° 4,
Caracas 1987, El Ingreso Público en Venezuela por Varios autores, pp. 228-239
(11) CERF La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano N° 2, Op. cit. p. 199-205
(12) Ibíd. p. 199
230
XVII
Los impuestos a las ventas, como bien señaláramos en el capitulo anterior, representan otra
forma de imposición indirecta, y se aplican a todas las mercancías o servicios, o a una amplia gama de
ellos, diferenciándose de las sisas, que gravan determinados bienes o clases de productos; por tanto,
son impuestos indirectos, que recaen sobre el volumen de las ventas, con independencia de la
identidad y objetivos del comprador, ya que no tienen en cuenta las circunstancias personales de los
consumidores. Los impuestos a las ventas se aplican hoy en día en todos los países industrializados, y
en la gran mayoría de los países en desarrollo. El impuesto sobre las ventas figura de forma destacada
en los sistemas tributarios de varios países de América Latina que, junto con Venezuela, se han
definido como de países de ingreso medio: Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, México, Panamá y
Uruguay.
En este capitulo se hará una evaluación general del impuesto a las ventas frente a las otras
formas particulares de la imposición indirecta, y a la alternativa que se presenta frente al impuesto
sobre la renta. Posteriormente en una segunda sección, se describirá en detalle la estructura y
naturaleza de las diferentes tipos de imposición a las ventas, poniendo especial énfasis en el impuesto
sobre el valor agregado, ya que éste presenta características especiales con relación a los otros.
El impuesto a las ventas constituye otra de las formas de la imposición al consumo y uno de
los impuestos indirectos más importantes por el elevado potencial de recursos que puede producir. En
esta sección estudiaremos las principales ventajas y objeciones de este tipo de imposición frente al
impuesto sobre la renta y a las otras formas indirectas de imposición al consumo.
Los argumentos en favor del impuesto a las ventas son en gran medida los mismos que
consideramos respecto de la imposición al consumo en general. Se le considera un instrumento idóneo
para mejorar la recaudación fiscal, aumentando la elasticidad del sistema tributario, fundamentalmente
en periodos de prosperidad de la economía. De otro lado, suele comparársele con las otras formas de
imposición al consumo. Así, comparado con el impuesto al gasto, ofrece ventajas administrativas,
porque se recauda de los vendedores y no de los consumidores individuales, evitando así, como
señaláramos en el capitulo anterior, los problemas que se les presentan a los consumidores y al
gobierno en el momento de presentar y verificar las declaraciones impositivas. Con relación a los
impuestos sobre consumos específicos, presenta ventajas cuando aumenta el número de productos
gravables, ya que la diferenciación de las tasas de un sistema de impuestos selectivos deja de ser
posible o conveniente. Aunque, el impuesto sobre las ventas podría completarse mediante impuestos
231
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
selectivos sobre el consumo de ciertos bienes y servicios que el gobierno quiera desalentar, o que
considere de lujo. (Este fue el caso del derogado impuesto al consumo suntuario y a las ventas al
mayor de Venezuela)
Las objeciones
Los impuestos a las ventan presentan los mismos problemas que todos los impuestos
relacionados con el consumo: discriminación a favor de las personas que ahorran un gran porcentaje
de su renta; menor elasticidad-ingreso en relación con los cambios de la renta nacional y, mayor
dificultad de alcanzar el pleno empleo como consecuencia de una mayor relación S/Y. Sin embargo,
las objeciones más importantes del impuesto a las ventas provienen cuando se le compara con otras
formas de impuestos vinculados con el consumo.
Equidad. Dada la índole impersonal del impuesto -grava cosas y no personas- es imposible ajustarlo
a las circunstancias personales de los individuos. Mientras que un impuesto al gasto puede utilizar
tasas progresivas, un impuesto a las ventas, debe necesariamente utilizar tipos proporcionales. Ello
significa, que un impuesto a las ventas sobre una base mucho más amplia, será casi con seguridad
regresivo en relación a los ingresos, es decir, el porcentaje del ingreso que se paga en impuesto será
mayor, mientras desciendan los niveles de renta. Ello se explica por la menor propensión media al
consumo en los niveles superiores de ingreso: gastan un menor porcentaje de su renta en bienes de
consumo. Por otra parte, en la práctica, la mayoría de los impuestos a las ventas no se aplican a una
amplia gama de servicios ante todo utilizados por los grupos de mayores ingresos: educación costosa,
viajes al extranjero, servicio personal, etc. Finalmente, como elemento adicional al elevado grado de
regresividad del impuesto a las ventas, la traslación del impuesto puede resultar más que perfecta, es
decir que el incremento en los precios de los bienes gravados sea superior al monto del impuesto. Esto
puede suceder debido al efecto piramidal o en cascada que produce el impuesto. Un impuesto que
grava al fabricante, y se suma al precio calculado por el mismo, aumenta el costo de las mercancías
cuando éstas llegan al mayorista, distribuidor y detallista (fijación de precio por el método de costo
más ganancia); si cada uno calcula su habitual tanto por ciento de beneficio en su precio de venta,
cuya base se aumentó, los últimos compradores, o sea los consumidores en definitiva, pagarán mucho
más en aumento de precios de las mercancías de lo que recibirá el gobierno. Son los comerciantes,
quiénes reciben la diferencia y, podríamos decir, logran un beneficio sobre el impuesto (3).
La regresividad del impuesto a las ventas ha sido demostrada en diversos estudios, por ello,
suelen introducirse distintos ajustes en la estructura del impuesto a las ventas para reducir su
regresividad, pero sólo a costa de que se presenten otros inconvenientes no menos importantes tales
como: pérdida considerable de recursos a determinada tasa, complicaciones administrativas y
distorsión económica.
La regresividad del impuesto a las ventas puede ser reducida mediante el empleo de varias
alternativas:
1.- Exención de productos alimenticios. Para enfrentar la queja de la regresividad y aliviar la
carga absoluta sobre los grupos de menores ingresos se ha exonerado del pago del impuesto a
los alimentos; sacrificando gran cantidad de recursos y discriminando en función de las
preferencias individuales. Además de los considerables problemas administrativos que plantea la
interpretación de lo que se considera alimento o no (pastillas de vitaminas, dulces, gaseosas,
bebidas sin alcohol, etc.).
2.- Otros productos de primera necesidad. La exención de las medicinas y drogas se ha difundido
con rapidez en lo últimos años. Esta exención no sólo reduce la carga para los pobres, sino que,
evita por otra parte, el exceso de gravamen para aquellos que tienen la desgracia de gastar sumas
importantes en medicinas. El control de estas exenciones no se hace difícil si se efectúa por
medio de prescripciones o récipes.
232
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
Eficiencia económica. El impuesto sobre las ventas puede ser objeto de críticas sobre la base de la
pérdida de la eficiencia económica (exceso de gravamen), particularmente cuando se diseña una
estructura que intenta resolver los problemas que plantea la regresividad, es decir, en la medida que se
comporta como una sisa al ofrecer exenciones y exoneraciones. Conviene destacar, que uno de los
más serios problemas con respecto a la eficiencia económica lo constituye la exoneración del impuesto
de todos los bienes de producción, en la medida que el consumo intermedio (insumos) se trate como
un crédito fiscal, lo que afecta la eficiencia en la organización de la producción.
Estabilización. Tal como mencionamos anteriormente, al impuesto se le critica no sólo por poseer un
carácter deflacionario como todos los impuestos al consumo sino, que resulta menos efectivo que el
impuesto al gasto, como medio de promover el ahorro o contrarrestar la inflación si éstos fueran los
objetivos principales, ya que no posee una tasa progresiva.
En general, el impuesto a las ventas por razones de equidad vertical y horizontal, es muy
inferior a los impuestos sobre la renta y el gasto, que pueden hacerse progresivos y ajustarse a las
circunstancias personales por medio de exenciones. Por el contrario, ofrece significativas ventajas
administrativas con relación al impuesto al gasto.
Estructura óptima
Para que un impuesto sobre las ventas cumpla a cabalidad con los requisitos y normas de
imposición aceptados, debe satisfacer ciertas condiciones:
1.- La tasa impositiva del impuesto debe ser fija o proporcional al gasto, sin exenciones, de forma
tal que se traduzca en precios más altos para todas las mercaderías y servicios adquiridos por los
consumidores; ello será sólo posible si el impuesto se traslada completamente hacia adelante
por las firmas que los paguen, lo que significa que la producción se realice con costos constantes
y que los precios de los factores sean fijos. De ser así, se evitarán los males que producen las
sisas para obtener recursos generales: presión excedente sobre los consumidores y sus familias,
en virtud de las distorsiones de sus preferencias relativas por distintos bienes.
2.- Para alcanzar los niveles requeridos por la equidad vertical, debe evitarse el exceso de
gravamen sobre las personas que se encuentran por debajo del límite de subsistencia.
3.- Los costos de administración y recaudación deben ser los más bajos posibles.
4.- El impuesto no debe ocasionar pérdida de la eficiencia en la selección de los distintos métodos
de organización de la producción y distribución.
Es bastante probable que el logro total de estos objetivos sea imposible. Ningún impuesto a las
ventas resulta jamás completamente general sobre todas las compras que realiza el consumidor. No es
233
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
posible que el traslado sea completo y exacto, y puede que no haya ningún método eficaz de librar de
la carga a los pobres, salvo mediante exenciones, lo que va en contra de la primera condición. Por esto,
la finalidad consiste en tratar de alcanzar o cumplir con los requisitos lo mejor que se pueda.
Los impuestos a las ventas son de dos tipos: monofásicos y plurifásicos. Los impuestos
monofásicos son aquéllos que gravan una de las etapas del proceso de producción y distribución; éstos
pueden ser de varias formas según se peche:
1.- La venta del fabricante de productos terminados: impuesto sobre las ventas del fabricante.
2.- La venta del distribuidor o mayorista, o del fabricante al detallista o la última transacción al
mayor: impuesto a las ventas al mayor.
3.- La venta al consumidor final: impuesto a las ventas al detal.
Si se grava cada una de las fases del proceso de producción y distribución, la imposición es del
tipo plurifásico. Existen dos formas principales de impuestos plurifásicos:
1.- El impuesto de etapa múltiple o impuesto sobre el tráfico de las empresas, o impuesto sobre
las ventas brutas, etc., el cual se aplica a las ventas en todos los niveles de producción y
distribución, sin ningún tipo de ajuste o crédito por el impuesto pagado en las etapas anteriores.
2.- El impuesto al valor añadido que grava todas las fases del proceso de producción y
distribución, pero sólo sobre la base del valor agregado.
Impuestos monofásicos
Las ventas al detal se definen para fines impositivos, como ventas para uso o consumo (no
para la reventa). Las ventas para la reventa son aquellas que se refieren a mercancías que van a ser
físicamente integradas en otros bienes (consumo intermedio), cuyo destino es el consumidor final.
De los tres tipos de impuestos de fase única, el impuesto sobre las ventas al por menor es el
que ofrece las más grandes ventajas:
1.- Traslado. El impuesto a las ventas al menor es el que ofrece la mayor probabilidad de producir
aumentos de precios inmediatos, iguales al monto del impuesto. El impuesto no exige sino un
sólo ajuste de precios; otros requieren varios cambios de precios en la estructura de producción
y distribución, con mayor posibilidad de variación. Los impuestos anteriores a la etapa de venta
al detal siempre presentan el inconveniente de un incremento de precios superior al monto del
impuesto, ocasionado por el efecto en cascada o piramidal, particularmente cuando se utiliza el
método de fijación de precios basado en costo más margen esperado de ganancia.
2.- Relación entre el impuesto y el gasto al consumidor. Sólo el impuesto a las ventas al detal,
con traslado completo, puede constituir una relación uniforme entre el impuesto y los gastos del
consumidor. Un impuesto a las ventas del fabricante produce diferentes reacciones a nivel de
los precios del detallista según sean los márgenes de comercialización. Un producto gravado con
un impuesto, cuyo margen de ganancia sea bajo, como el caso de bienes necesarios (alimentos),
tendrá un mayor impacto sobre el precio de venta al detal, que otro, cuyo margen de beneficio
sea más elevado (bienes de lujo). Así, con un margen del 50% y un impuesto a las ventas del
234
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
fabricante del 10%, la relación impuesto/pvp será del 6% (10/165), mientras que otro producto
con un margen menor, digamos 25%, la relación será cercana a 7 1/3 (10/137,5).
3.- Neutralidad económica. Sólo el impuesto a las ventas al detal es neutro frente a distintos
sistemas de distribución, y por eso no altera su elección. Los impuestos aplicados a niveles de
fabricante/ importador/mayorista, favorecen a las empresas que tienden a integrar los niveles
de distribución hacia adelante, más allá del impacto de impuesto para minimizar el aumento del
precio imponible.
4.- Producción nacional versus importaciones. Sólo el impuesto a las ventas al detal asegura igual
trato a productos nacionales e importados. El problema se hace difícil con un impuesto a las
ventas del fabricante, porque éste no se aplicaría a la mayoría de los productos importados
cuya etapa de distribución es posterior a aquélla en que se gravan las mercaderías nacionales.
5.- Administración. Desde un punto de vista administrativo, el impuesto a las ventas minoristas
ofrece diversas ventajas. En muchos aspectos el impuesto al minorista es la forma del impuesto
a las ventas más sencilla de manejar. Venta al detal es un concepto más fácil de definir que
venta por el fabricante o venta al por mayor.
6.- Rendimiento. El impuesto al detal produce casi tanto el doble que un impuesto aplicado al
fabricante. Por consiguiente, se disminuye el incentivo a la evasión y la resistencia por parte de
las firmas contribuyentes.
7.- Facturación por separado. Sólo el impuesto a las ventas al menor permite indicar al
consumidor el monto del gravamen que esta pagando, consecuencia meritoria que contribuye a
alcanzar niveles óptimos de actividades gubernamentales en función de las preferencias de la
sociedad. Con la habitual indicación del impuesto separado del precio de venta de la mercadería,
los vendedores se considerarán más como recaudadores que como contribuyentes, y por eso es
menos probable que intenten evadir el impuesto.
8.- Exportaciones. Un impuesto a las ventas al detal no ejercería ningún efecto adverso sobre la
posición competitiva del país en el comercio internacional, ya que las exportaciones no serian
gravadas.
La única limitación significativa del impuesto a las ventas al detal es la gran cantidad de
pequeños comercios, muchos de ellos con sistemas de contabilidad deficiente, lo cual dificulta su
administración por el elevado número de establecimientos a fiscalizar (entre 5 y 9 detales por
mayorista). En aquellos países (no industrializados), donde la red del comercio al detal está poco
desarrollada, el argumento del impuesto al fabricante es mucho más fuerte, ya que el número de
establecimientos seria menos numeroso, lo que indudablemente simplificaría su administración.
Los impuestos monofásicos recaudados con anterioridad a la fase minorista, aprovechan
mejor, tanto la organización administrativa y contable, como la mayor capacidad económica de las
firmas grandes, lo que permite construir con mayor facilidad el registro de empresas y establecer un
control más eficaz para aumentar el rendimiento del impuesto (5). Finalmente, es posible, mediante el
empleo de varios procedimientos, evitar el efecto en cascada a los impuestos a las ventas del
fabricante/importador/mayorista: créditos impositivos por las compras de uso empresarial (maquinaria
industrial, piezas de repuestos, combustibles y lubricantes, etc.), similares a los utilizados por el
impuesto al valor agregado; otro procedimiento seria en adquirir libres de impuestos los bienes de
producción nacional o importados, utilizados como insumos.
Impuestos multifásicos
Los impuestos multifásicos son aquellos gravámenes que se aplican a todas y cada una de las
fases del proceso de producción y distribución. Por tanto producen un efecto en cascada o piramidal,
donde el monto del impuesto es mucho mayor que la recaudación del gobierno. La traslación es más
235
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
que completa, dada la acumulación que se hace del impuesto cada vez que transita por las fases de
producción y distribución. Pueden distinguirse dos formas de impuestos de fase múltiple: el impuesto
de fase múltiple o en cascada y el impuesto sobre el valor agregado.
La Alcabala española fue la primera forma impositiva a las ventas que se conoce y data del
siglo 14. En América se aplicó a través de la Real Cédula de 1591 (6). Este impuesto grava
repetidamente un producto en la medida en que transita por las fases de producción y distribución:
materias primas, bienes intermedios y productos terminados. Cada elemento impositivo se traslada
hacia adelante, acumulándose al precio del producto final, por lo que existe incertidumbre sobre el
monto de la carga de gravamen que pueda existir en una venta global, pues todo depende de las
diversas fases del proceso de producción y distribución. Veamos este proceso a través de un ejemplo:
la venta de mineral de hierro se grava cuando transita de la mina hacia la factoría siderúrgica; la venta
de acero se grava cuando va de la siderúrgica a la planta de productos planos; las láminas de acero son
gravadas cuando van en camino de la planta de carrocerías de automóviles, y así sucesivamente, hasta
que el impuesto grava finalmente la venta al detal de automóviles (7).
Como resultado la base tributaria es un múltiplo del producto nacional, y elevadas
recaudaciones pueden obtenerse con tasas bajas.
Desventajas. El impuesto de fase múltiple o en cascada presenta las siguientes desventajas (8):
1.- Este impuesto da un fuerte estimulo a la integración vertical, y reduce por tanto la
competencia, lo que puede traer como consecuencia una pérdida de eficiencia, si las fuerzas
económicas hubiesen sido contrarias a la integración en ausencia del impuesto.
2.- Se introduce un elemento de incertidumbre en cuanto a la cuantía del impuesto en relación al
precio de venta final de los productos y servicios imponibles. La carga tributaria varía conforme
al número de transacciones entre las fases primera y última de la cadena de producción y
distribución de un determinado producto, y pasa a ser de este modo un factor importante en la
determinación de la estructura distributiva.
3.- Es prácticamente imposible reintegrar la cuantía exacta del impuesto incluido en los productos
de exportación, ya que no se conoce. De aquí que pueda derivarse un perjuicio para la
competitividad de los productos nacionales en los mercados exteriores.
4.- El valor agregado en las primeras fases, por ejemplo en mina o fábrica, sufre una carga tributaria
mayor que el valor agregado en las últimas (venta al detal), provocando una distorsión en la
asignación de recursos.
5.- Discrimina contra aquellos bienes que tienen un mayor número de transacciones de producción
y distribución.
6.- Desencadena profundas inequidades al favorecer el efecto en cascada (piramidal
acumulativo). La piramidación o efecto en cascada del gravamen sobre las transacciones o
ventas brutas, ocasiona traslados impositivos muchísimo más que completos sobre los precios de
las mercaderías. Por estas razones el impuesto de fase múltiple o en cascada, es una forma
inferior de imposición, abandonado en Europa Occidental y sustituido por el impuesto al valor
agregado, de naturaleza no acumulativa. En Venezuela aún existen vestigios de la imposición
múltiple en cascada: La Patente de Industria y Comercio, tributo de carácter municipal que
grava los ingresos brutos de los establecimientos industriales, comerciales o de índole similar
con fines de lucro, en la jurisdicción de determinado municipio, con una tarifa proporcional ad-
valorem que oscila entre 0,25% y 6%. Este impuesto conforma el principal rubro de ingresos
tributarios con que cuenta el municipio venezolano, de ahí que, si se llegare al establecimiento
de un impuesto general sobre las ventas, deberá prestarse atención a su necesaria coordinación
con las patentes municipales de industria y comercio, a fin de evitar la doble imposición de las
actividades de producción y distribución tanto a nivel nacional como municipal (9).
236
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
El impuesto sobre el valor agregado (IVA) es un tipo de tributo que se ha extendido con fuerza
y rapidez por numerosos países del mundo. Esta aceptación generalizada deriva de su mayor eficacia
y de la posibilidad que brinda de unificar o eliminar otros gravámenes. Los inconvenientes señalados
al impuesto de fase múltiple o en cascada han obligado a muchos países a abandonar esta práctica
impositiva, buscando otras formas de imposición a las ventas, particularmente impuestos de naturaleza
monofásica o fase única. Sin embargo, como ya hemos advertido, la limitada base tributaria de estos
gravámenes obligaría a elevar las tasas impositivas, lo que ocasionaría, dada la elevada presión
tributaria, hostilidad y evasión tributaria de parte de los detallistas. Por ello, ha aparecido,
particularmente desde su implantación definitiva en 1973, en los países pertenecientes a la Comunidad
Económica Europea la otra forma alternativa de imposición multifásica: impuesto al valor agregado.
El profesor Cesare Cosciani (10) en su obra Impuesto al Valor agregado lo define de la
siguiente manera: El impuesto al valor agregado se paga en todas las etapas de la producción
pero no tiene efectos acumulativos, pues el objeto de la imposición no es el valor total del bien,
sino, el mayor valor que el producto adquiere en cada etapa de la producción y distribución,
desde la materia prima hasta el producto terminado, y como las suma de los valores agregados
en las diversas etapas del proceso productivo y distributivo corresponden a un importe igual al
valor total del bien adquirido por el consumidor, el impuesto permite gravar en distintas
oportunidades las cuotas parciales del valor del bien y, en conjunto, el valor total del bien sin
omisiones tributarias ni dobles imposiciones.
Naturaleza del impuesto. Se pueden distinguir tres tipos de impuestos al valor agregado según sea la
base tributaria: producto nacional bruto, producto nacional neto y, consumo total. De estas tres el que
utiliza al consumo como base es el que se emplea corrientemente en la práctica.
El valor añadido definido en términos de gastos en consumo de una empresa viene dado por la
diferencia entre los ingresos brutos por ventas menos el valor de las compras en bienes y servicios de
naturaleza intermedia (insumos) durante un periodo de tiempo considerado; este resultado es
equivalente a la suma de las remuneraciones de los factores de la producción realizados por la
empresa: sueldos, salarios, rentas, intereses, beneficios. Si al valor añadido por cada una de las
empresas se le permite deducir el gasto en consumo de bienes durables (depreciación de maquinarias y
equipos), el resultado se refiere solamente al valor de bienes de consumo.
Un impuesto al valor agregado podría administrarse exigiendo a cada empresa el cálculo del
valor agregado de la manera indicada antes, es decir restando de las ventas los costos de las
mercaderías compradas o sumando los distintos elementos constitutivos del valor agregado. Pero
según la manera habitual de manejar el impuesto del valor agregado, el método del crédito
impositivo o fiscal, cada proveedor en su nivel de producción y distribución, debe pagar el impuesto
sobre las compras, al calcular su obligación impositiva aplica la alícuota a su monto de ventas
imponible y deduce la cantidad total del impuesto pagado durante el periodo sobre sus compras, para
así, determinar su deuda impositiva neta. Así, el incremento de los precios refleja el valor añadido en
cada etapa, por lo que el precio resultante al final de la cadena, no es más que la suma de los
incrementos de valor en cada una de ellas. Por lo tanto, un impuesto que se recaude gravando
incrementos de valor en cada etapa, posee la misma base tributaria que otro, que ha sido recaudado,
gravando el valor final del bien. De tal manera que el impuesto es equivalente a un impuesto
general a las ventas al por menor, con la sola diferencia de su administración (11).
Consideremos el siguiente ejemplo en el que se incluye desde la fase de importación de un
bien intermedio (insumo), el cual sufrirá posteriormente un proceso de transformación (producción),
hasta su final distribución y compra por el consumidor final. La tasa impositiva es del 10% sobre el
valor agregado en cada una de las fases. El cálculo puede ser hecho, o bien, determinando el valor
agregado en cada una de las fases y aplicando sobre él la tasa impositiva, o también, utilizando el
crédito impositivo sobre el valor de las compras. En cualquiera de los dos casos los resultados serán
237
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
similares, aunque, el método de crédito impositivo se considera más sencillo y hace más fácil el
control cruzado, puesto que el impuesto deducido por el mayorista debe aparecer como abonado por el
fabricante, al cual compró el mayorista.
La suma total de la deuda impositiva neta o impuesto a pagar, o sea 21,45 coincide
exactamente con la aplicación de un impuesto del 10% sobre las ventas del detallista, (214,5x0,1).
Evaluación del impuesto. El impuesto al valor agregado ofrece una serie de ventajas potenciales (12):
1.- Efecto en cascada. En comparación con el impuesto de fase múltiple o en cascada, la
imposición a las ventas en la forma de gravamen al valor agregado ofrece la gran ventaja de
evitar la distorsión económica causada por aquél. Si el IVA está propiamente diseñado no
produce ninguna distorsión económica o perdida de eficiencia (presión excedente). De otro lado,
como señaláramos al analizar las características de la imposición a las ventas, el efecto en
cascada aún es posible que se presente en los impuestos sobre la venta de de fase única
(fabricante/importador/mayorista), aunque con efectos menos pronunciados. Esto ocurre
siempre que los bienes imponibles se produzcan utilizando insumos gravados. A medida que el
punto de impacto del impuesto sobre las ventas está más alejado de la fase de la venta al por
menor, el efecto en cascada o piramidal seria más pronunciado, ya que es mucho más probable
que un fabricante adquiera sus insumos de otro fabricante o de un importador, que de un
minorista.
2.- Exclusión de los bienes de producción. Los defensores del IVA sostienen que la exclusión de
los bienes de producción es mucho más fácil con este impuesto, que con otro que grave a las
ventas al por menor. En un impuesto a las ventas al detal es imposible para el detallista,
distinguir, entre la venta de bienes realizada para el consumo de la de producción. Bajo
cualquier forma impositiva a las ventas, la exclusión de las ventas de uso empresarial requiere
comprobación tanto a nivel del comprador como del proveedor o suplidor. Con el IVA, todas las
ventas de bienes intermedios son gravables; el comprador recibe un crédito fiscal sobre el
impuesto pagado en la compra, de manera que, cualquiera auditoria seria hecha sobre el
comprador y no sobre el proveedor.
4.- Rendimiento. Mientras más alta sea la tasa tributaria, mayor estimulo tendrán los
contribuyentes para evadir el impuesto. Los impuestos al valor agregado y a las ventas al por
menor, ofrecen la ventaja de poder utilizar tasas impositivas bajas, porque utilizan bases
imponibles amplias para un determinado volumen de ingresos. Los impuestos sobre las ventas
al fabricante/importador/ mayorista, ofrecen bases tributarias más limitadas, lo que obliga a
utilizar tasas más altas.
5.- Aspectos administrativos. El IVA tiene varias ventajas administrativas frente a los impuestos
sobre las ventas de fase única (importador/ fabricante/mayorista): en primer lugar,
tiende a disminuir el impacto de la evasión, al concentrar el impuesto en ningún nivel concreto
de la cadena de producción y distribución. En caso de que exista una fuerte evasión a nivel de
las ventas al detal, generalmente bajo la forma de subvaloración de las ventas, el IVA tendría
238
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
una menor pérdida de recursos, ya que se recaudará mayormente del fabricante y del mayorista,
de tal forma que la evasión no seria significativa. En segundo lugar, el impuesto al valor
agregado, permite también que el contribuyente minimice su obligación tributaria puesto que el
detallista presiona al mayorista, y éste al fabricante, para que todas las operaciones queden
documentadas a efectos de justificar las deducciones, creando oposición de intereses entre com-
prador y vendedor, facilitando así la comprobación cruzada; aunque tal oposición resulta a veces
artificial, ya que puede existir colusión entre comprador y vendedor para no declarar una
determinada transacción. Finalmente, es necesario que la administración no se vea forzada a
controlar un número excesivo de contribuyentes, a fin de que la evasión no alcance niveles
intolerables, en este sentido el impuesto sobre las ventas fabricante/ importador/mayorista,
seria quizás el más adecuado cuando se trata de un número relativamente reducido de
contribuyentes. Entre el impuesto al valor agregado y el impuesto a las ventas al por menor,
en países de menor desarrollo relativo, donde el número de establecimientos al detal es mucho
menor, se justificaría el empleo del IVA. Con este impuesto, la pérdida de ingresos seria poco
significativa, si se limitara el número de contribuyentes para que la administración tributaria no
se viera desbordada, ya que al menos, el impuesto alcanza a los proveedores excluidos por el
impuesto a las ventas al detal.
6.- Armonización tributaria regional. La mayoría de los países que pertenecen a comunidades
regionales han adoptado la modalidad del IVA. Los países miembros de la Comunidad
Económica Europea lo implantaron finalmente en 1973. La mayoría de los países pertenecientes
a grupos regionales latinoamericanos, como la Asociación Latinoamericana de Integración y el
Grupo Andino, han adoptado impuestos al valor agregado. Colombia y Brasil (impuesto
federal), utilizan el impuesto a las ventas al fabricante con un sistema de rebajas tributarias
similar al empleado por el IVA para evitar el efecto en cascada. Es de suponer que el IVA
llegará a ser oportunamente la forma armonizada de tributación sobre las ventas en toda la
región.
7.- Exportaciones. El IVA, tiene como ventaja proporcionar información sobre la recaudación del
impuesto en el caso de exportación, lo que sin lugar a dudas favorece la competencia en el
comercio internacional.
De otra parte, pueden surgir complicaciones administrativas en relación a la operación del
impuesto al valor agregado. Este impuesto es mucho más complejo de administrar y de definir que un
impuesto a las ventas al detal; el IVA parece complicado, por lo menos para quienes manejan
empresas pequeñas. Lo que es más serio, el IVA requiere que los establecimientos lleven detalladas
anotaciones del impuesto pagado sobre las compras, así como las ventas imponibles, mientras que el
impuesto a las ventas al detal sólo requiere registros de las ventas efectuadas. Para una firma pequeña,
el IVA puede representar un aumento significativo de las horas/hombre de contaduría.
Adicionalmente, el impuesto al valor agregado comprende un número algo más elevado de con-
tribuyentes. En ambos impuestos los minoristas son contribuyentes, aunque como expresáramos
anteriormente, de excluirse a los minoristas del pago del IVA la pérdida de recursos no seria tan
elevada.
La implantación del IVA en Venezuela recorrió un camino lleno de idas y venidas, así como
cambios de denominación, hasta que finalmente en el año 1999 se estableció bajo el actual nombre. Es
un impuesto muy productivo, constituye el más importante tributo interno y la principal fuente de
recursos por ingresos ordinarios tributarios no petroleros del presupuesto fiscal.
239
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
La segunda presidencia de Carlos Andrés Pérez (Febrero 1989) dio los pasos iniciales para la
aplicación del Impuesto al Valor Agregado en Venezuela. Lamentablemente eventos de carácter
político, una grave crisis social y su posterior destitución de la presidencia de la República (Mayo
1993) dieron al traste con el proyecto del IVA. Más tarde, mediante Ley Habilitante (12-08-1993) se le
otorgaron poderes al Presidente Ramón J. Velásquez, para que dictara medidas en el campo
económico y financiero. Así se estableció un Impuesto al Valor Agregado (G.O. N° 4.637 del
16/9/93), cuya primera etapa sería un Impuesto General a las Ventas a nivel de mayorista, vigente a
partir del 1-10-1993. Una segunda etapa que comenzaría el 1-1-1994, extendería la aplicación del
impuesto hasta el nivel de detal. En agosto de 1994, el nuevo Presidente de la Republica Rafael
Caldera R. promulgó la Ley Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor (G. O. N° 4.727,
del 27/05/1994), una versión aparentemente diferente a las anteriores, sagazmente camuflajeada para
ocultar el impuesto a nivel de detallista. En el año 1999 vuelve a ser Impuesto al Valor Agregado
(G.O. 5341 del 5-5-1999).
Características
La vigente Ley de Impuesto al Valor Agregado (G. O. N° 38.263 del 1- 9-2005) define en su
artículo 1 la materia gravable del impuesto al pechar la enajenación de bienes muebles, la prestación
de servicios y la importación de bienes, que se aplica en todo el territorio nacional y que deberán
pagar las personas naturales o jurídicas, las comunidades, las sociedades irregulares o de hecho, los
consorcios y demás entes jurídicos o económicos, públicos o privados, que en su condición de
importadores de bienes, habituales o no, de fabricantes, productores, ensambladores, comerciantes y
prestadores de servicios independientes, realicen las actividades definidas como hechos imponibles en
la respectiva ley.
Alícuota impositiva. La tasa general aplicable a la base imponible correspondiente será fijada en la
Ley de Presupuesto Anual y estará comprendida entre un límite mínimo de ocho por ciento (8%) y un
máximo de dieciséis y medio por ciento (16,5%). (Artículo 27 ejusdem). La alícuota general aplicable
en el territorio nacional es de 14% (desde el 1° de octubre de 2005), de conformidad con la última
reforma de la Ley, de fecha 1° de septiembre de 2005; (Artículo 62 ejusdem).
La venta y/o importación de los siguientes bienes y servicios está gravada con alícuota del
8%:(Artículo 63 LIVA)
a) Ganado bovino, caprino, ovino y porcino para la cría;
b) Animales vivos destinados al matadero;
c) Carnes en estado natural, refrigeradas, congeladas, saladas o en salmuera (incluyendo el
pescado);
d) Mantecas y aceites vegetales, refinados o no, utilizados exclusivamente como insumos en la
elaboración de aceites comestibles;
e) Alimentos concentrados para animales;
f) Prestaciones de servicios al poder público;
g) Transporte aéreo nacional de pasajeros.
En los casos de ventas de exportación de bienes muebles y de servicios se aplicará la alícuota
del 0%. (Artículo 27 ejusdem)
Las ventas u operaciones asimiladas a venta y las importaciones de los siguientes bienes
muebles están gravados con una alícuota adicional del 10% (impuesto al lujo), la cual sumada a la
alícuota general hace que su carga tributaria ascienda al 24% (Artículo 61 LIVA):
a) Vehículos o automóviles de paseo o rústicos, con capacidad para nueve (9) personas o menos,
cuyo precio de fábrica en el país o valor en aduanas, más lo tributos, recargos, derechos
compensatorios, derechos antidumping, intereses moratorios y otros gastos que se causen por la
240
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
importación, sean superiores al equivalente en bolívares a treinta mil dólares de los Estados
Unidos de América (US $ 30.000,00);
b) Motocicletas de cilindradas superior a 500 cc., excepto aquellas destinadas a programas de
seguridad del Estado;
c) Máquinas de juegos activadas con monedas, fichas u otros medios;
d) Helicópteros, aviones, avionetas y demás aeronaves, de uso recreativo o deportivo;
e) Toros de lidia;
f) Caballos de paso;
g) Caviar; y,
h) Joyas con piedras preciosas, cuyo precio en Bolívares sea superior al equivalente a US $ 500,oo.
241
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
242
CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS
(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Ill. pp.
404-15, 421-26
(2) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano, N° 2. El
Sistema Tributario en Venezuela por Carlos Aguirre et al., Caracas 1986. p. 206
(3) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, 1 ed. México 1965. p. 377
(4) DUE, John et al., Op. cit. pp. 415-21
(5) SUCRE, Gustavo, R.P. Apuntes de Finanzas Públicas. Mimeografiado U.C.A.B. Caracas. pp.
311-12
(6) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma,
Buenos Aires 1972. pp. 319-20
(7) MUSGRAVE, Richard et al., Public Finance in Theory and Practice. Ed. Mac Graw Hill, 5 ed.
New York 1989. p. 397
(8) CERF, N° 2. Op. cit. p. 207
(9) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. Informe
Final, Caracas 1983. p. 112, 121
(10) VILLEGAS, Héctor, Op. cit. p. 320
(11) MUSGRAVE, Richard et al., Op. cit. 399-403
(12) CERF, N° 2. Op. cit. pp. 208-12
243
XVIII
IMPOSICIÓN A LA RIQUEZA
244
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
3.- Usualmente se prevén exenciones pequeñas, relativamente bajas: de dos a cuatro veces
el ingreso pér-cápita del país.
4.- Las tasas impositivas son proporcionales (1% o menos) en algunos países y progresivas
(niveles entre 0,5% y 3%) en otros, en especial donde se quiere alcanzar a los muy
pudientes; así que el impuesto puede pagarse, por lo general, con la renta anual que la
propiedad produzca.
5.- El impuesto es administrado en la mayoría de los casos nacionalmente, junto al
impuesto sobre la renta.
6.- En ningún caso constituyen fuente importante de recursos, salvo en Colombia, cuya
recaudación alcanza al 5% del total del ingreso tributario.
Efectos económicos
Ahorro. El ahorro, sea cual fuere la forma en que se conserve (depósitos y/o activos), crea
una obligación impositiva adicional, por ello, un impuesto al patrimonio neto lo reducirá en
una mayor proporción que un impuesto relacionado con el consumo. La magnitud de la
reacción adversa, dependerá en gran medida de la respuesta del monto de los ahorros ante los
cambios en el rendimiento neto del mismo. En comparación con un impuesto a la renta, la
diferencia neta no resulta tan clara. El ahorro incrementa en forma directa la obligación
tributaria en el impuesto al patrimonio, mientras que la obligación propia del impuesto sobre
la renta, sólo se incrementa si el ahorro se invierte en bienes que producen renta. Por otra
parte, la tasa del impuesto al patrimonio es mucho más baja que la del impuesto sobre la renta
para la misma suma recaudada.
Inversión. El impuesto al patrimonio neto al ser aplicado a los bienes propiedad de los
individuos, den o no renta (rendimiento), produciría menores efectos nocivos sobre la
inversión que un impuesto a la renta. Recuérdese que este último grava el ingreso obtenido de
bienes adicionales adquiridos por el contribuyente. Adicionalmente, desalentará a las personas
de retener dinero en efectivo, terrenos baldíos para especulación e inversiones de poca
rentabilidad y, las estimulará a adquirir bienes que signifiquen actividades de inversión real o
que conduzcan a ella. Algunas personas se verán obligadas a realizar inversiones de capital de
mayor rendimiento para poder pagar el impuesto sin desprenderse de sus activos. El efecto
neto es incrementar la disposición a asumir riesgos. El impuesto sobre la renta grava sólo las
ganancias en efectivo de inversiones financieras y no la liquidez (efectivo); el impuesto al
patrimonio evita la penalidad sobre las inversiones de alto rendimiento. En principio el
245
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
impuesto al patrimonio neto estimulará a los propietarios de bienes a tratar de acrecentar las
utilidades de éstos, porque el aumento del rendimiento monetario no incrementa de por si la
obligación tributaria. El resultado neto consiste en facilitar el logro del pleno empleo.
Como todo impuesto, este gravamen surte un efecto renta, estimulando a la gente a
trabajar más para compensar la disminución de la renta después de pagado el impuesto. Pero
a diferencia del impuesto sobre la renta, no existe efecto sustitución que lo compense, porque
la obligación impositiva no crece con la renta ganada, a menos que se ahorre. Por ello, en
general, los impuestos al patrimonio neto producirán un exceso de gravamen menor sobre los
factores productivos que el impuesto sobre la renta.
Según comentamos, un impuesto al patrimonio neto tiene una menor tendencia a surtir
efectos desfavorables sobre la inversión que un impuesto sobre la renta, ello en parte, porque
estimula a las personas a convertir sus activos ociosos o depósitos en efectivo, en inversión
real. Pero al propio tiempo, mientras los métodos de producción se basen más en capital
intensivo, mayor será la obligación tributaria; el efecto neto podría ser el estimulo de
actividades productivas que utilicen elevadas relaciones producto-mano de obra,
especialmente en aquellas formas de sociedad no corporativas.
En cuanto al consumo, el impuesto al patrimonio neto favorece la adquisición de
bienes perecederos, en detrimento del consumo de bienes durables que generan nuevas obliga-
ciones impositivas.
Tanto los efectos en los métodos de producción como en las pautas de consumo
tienden a minimizarse por el bajo nivel de tasas del impuesto al patrimonio.
Traslación e incidencia
246
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
Equidad
247
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
Administración
IMPUESTO A LA PROPIEDAD
248
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
gravamen a la renta del capital; por el otro, el análisis de los efectos distributivos del impuesto
se estudian enfatizando más que todo, el tipo de bien y las imperfecciones del mercado.
249
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
Tierra. Por definición la oferta de tierra es fija, por consiguiente, como la oferta no se reduce,
el impuesto no puede trasladarse hacia adelante, por ello el propietario no puede escapar a la
incidencia del impuesto. Podríamos suponer razonablemente que el patrón distributivo seria
similar al de un gravamen sobre la renta del capital.
Edificios. Los efectos distributivos del impuesto serán diferentes, según se trate de edificios
comerciales o residenciales.
1.- Edificios comerciales. La incidencia del impuesto a la propiedad sobre las
edificaciones comerciales e industriales coincidirá con la de un impuesto sobre la renta
de las sociedades de capital (Capítulo XIV). Dentro del esquema de condiciones de
competencia imperfecta, es probable, la traslación en parte del impuesto hacia los
consumidores en forma de precios más elevados.
250
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
Equidad
251
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
Los gravámenes sobre la propiedad que existen en Venezuela son de distintos tipos:
impuestos territoriales, por mejoras, sobre vehículos y, tributos relacionados con las
negociaciones de inmuebles.
Impuestos territoriales
Esta forma impositiva del impuesto a la propiedad tiene por objeto gravar a los bienes
inmuebles, sean rurales o urbanos, según se localicen en el campo o la ciudad.
Impuesto territorial rural. Este gravamen tiene por finalidad pechar tanto las tierras en
producción como aquella parte de la propiedad inmobiliaria rural que no se encuentra
destinada a actividades productivas. La intención aquí es suficientemente clara: inducir a los
propietarios de terrenos a darle una mejor utilización o una utilización más extensiva a la
tierra, y en cierta medida, provocar una fragmentación de grandes extensiones de tierras. En
Venezuela, la Constitución de 1999 en su artículo 307 establece que el régimen latifundista es
contrario al interés social y la respectiva ley dispondrá lo conducente en materia tributaria
para gravar las tierras ociosas, llenando el vacío legislativo que existía desde la promulgación
de la Ley de Reforma Agraria en 1960. Es así como la Ley de Tierras (G. O. N° 37.323 del 9-
11-2001) grava la propiedad (arts. 55 y 101 ejusdem) privada y pública de tierras rurales
infrautilizadas (ociosas) con la tarifa II. Se entiende por tierras infrautilizadas, aquellas con
vocación agrícola, pecuaria o forestal que no alcancen el rendimiento idóneo calculado según
las disposiciones contenidas en la presente ley (art. 106 ejusdem). Asimismo, el impuesto se
aplicará a la propiedad de acuerdo a una tarifa múltiple por clase de tierras, que grava la base
imponible entre 0% y 70%, con alícuotas que oscilan entre 0% y 12,5 % (art. 114 ejusdem).
De igual manera, la base imponible del impuesto se define como la diferencia entre el
rendimiento idóneo de la tierra rural y su rendimiento real obtenido en el ejercicio fiscal
correspondiente. El rendimiento idóneo para una tierra rural de una determinada clase se
obtendrá multiplicando el promedio de producción anual nacional idóneo del producto o rubro
producido por el contribuyente, por el precio promedio anual nacional de dicho producto, por
la totalidad de hectáreas de la clase respectiva. (Art. 109 ejusdem). El propósito del
constituyente fue muy explicito: condenar de la manera más categórica el mantenimiento de
tierras ociosas con fines exclusivos de venta o especulación, en otras palabras, el latifundio
(10)
. Finalmente, aún cuando no es el propósito deslindar cuestiones jurídicas de las normas, a
nuestro parecer existe un conflicto de competencias entre la aplicación del impuesto predial
rural por el Poder Nacional contemplado en la Ley de Tierras y la norma constitucional
establecida en el artículo 179, numeral tercero, que se refiere a los ingresos municipales y sus
fuentes de recursos y en particular al impuesto territorial rural o sobre predios rurales.
252
CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
registro actualizado de los inmuebles existentes (11). El rendimiento de estos impuestos es muy
precario.
La mayor parte de los autores consideran este tributo como una contribución especial
y así lo analizamos en el Capitulo VIII, al comentar el tema de las contribuciones por
mejoras. Estos gravámenes encuentran amplia justificación por el método del beneficio,
porque representan un medio apropiado de recuperar parte de los costos incurridos en la
construcción de infraestructuras públicas nacionales y locales. Están previstas en la
Constitución Bolivariana (art. 179, numeral 2), en la Ley de Expropiación artículos 15 y 17 y
en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, artículo 140, numeral 2. Sin embargo, la
regulación de esta materia por ordenanzas municipales está sujeta a lo que determine la Ley
Nacional, la cual aún no se ha dictado.
Los tributos que recaen sobre los vehículos y su circulación tienen su fundamento
legal en las siguientes leyes: Orgánica del Poder Municipal, Tránsito Terrestre, Aviación Civil
y Navegación. La mayoría de los impuestos tienen por objeto el patrimonio o las actividades
para incrementarlo. El resto de ellos, son tasas por certificaciones de conocimientos o
aptitudes o, de condiciones de circulación. No tienen mayor significación dentro del cuadro
general de los ingresos públicos nacionales.
Los hechos generadores de tributos son:
1.- En el caso del tránsito terrestre, existe un impuesto sobre la propiedad de los vehículos,
que se conoce como derecho por matriculación y expedición de placas, y una tasa por
revisión de vehículos; asimismo existe una tasa por la expedición de la licencia para
conducir, de monto variable según la experiencia y habilidad del conductor. El impuesto
sobre la propiedad del vehiculo varia, conforme a una escala de acuerdo al tipo de
vehiculo registrado. Este impuesto se cobra tanto por el registro inicial como por
cualquier traspaso o cesión de la propiedad. La circulación propiamente dicha es
competencia municipal según lo dispone la Constitución Nacional en su artículo 179,
numeral segundo. El uso de las vías publicas municipales por los vehículos de los
propietarios domiciliados en su jurisdicción, se grava con un impuesto anual de suma
global, según el peso y tipo de vehiculo, liquidado y cobrado por trimestres adelantados.
Su rendimiento es muy bajo, ya que la falta de control estimula la evasión, ocasionando
grandes pérdidas de recursos en perjuicio del fisco municipal.
2.- La propiedad de aeronaves se grava con un impuesto que se cobra al efectuarse el
registro inicial, así como cualquier otra transacción que involucre la propiedad del
avión. Existe también un impuesto a la circulación aérea bajo la forma de un permiso de
vuelo, cuyo monto varia de acuerdo al tonelaje de los aviones.
3.- La navegación y circulación acuática se gravan con impuestos a la circulación de naves
por aguas venezolanas bajo la forma de patentes o licencias de navegación.
En Venezuela, al igual que otros países, los actos relacionados con la transmisión
onerosa de la propiedad son gravados mediante el empleo de timbres o sellos móviles y papel
sellado o timbres fijos, conforme a lo dispuesto por la Ley de Timbre Fiscal. La mayor parte
de los tributos por concepto de circulación jurídica de bienes, derechos y acciones son
gravámenes que recaen sobre el patrimonio, en cuanto éste requiere, para una mayor
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CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
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CAPÍTULO XVIII: IMPOSICION A LA RIQUEZA
(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7
ed. Ill. 1981, pp. 435-41
(2) MUSGRAVE, Richard et al., Public Finance in Theory and Practice, Ed. Mac Graw
Hill, 5 ed. New York 1989, pp. 411-12
(3) Ibid. p. 412
(4) Ibid. p. 426-27
(5) Ibid. pp. 419-25
(6) DUE, John et al., Op. cit. pp. 444-46
(7) MUSGRAVE, Richard et al., Op. cit. 411-12
(8) DUE, John et al., Op. cit. 447, 456
(9) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano, N°
4, Caracas 1987, El Ingreso Público en Venezuela por varios autores, pp. 58-60
(10) Ministerio de Agricultura y Cría. Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de
Reforma Agraria. Col. Est. Agrarios N° 1, Caracas 1961. pp. 26-27
(11) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, Op. cit. pp. 258-59
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XIX
Equidad
Fundamentación (2)
El impuesto sucesorio puede ser justificado por el principio del beneficio recibido, en
cuanto a que los recursos que percibe el Estado por su recaudación le permitirán sufragar
todos aquellos gastos indispensables para resguardar la validez de las transacciones sociales.
Gracias a su apoyo, a su policía, a sus tribunales, las propiedades pueden transmitirse
hereditariamente con seguridad, según lo afirmaba Paúl Leroy-Beaulieu. El impuesto es
entonces el precio de un servicio de primer orden que sólo el estado puede procurar. Los
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CAPÍTULO XIX: IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES
herederos le pagan su garantía y el concurso eventual que les brindaría si fuesen turbados en el
goce de la herencia.
Otros autores como A. Wagner, Seligman, Graziani y Ehebereg, consideran como
fundamento del impuesto al principio de la capacidad contributiva. Al aumentarse la riqueza
del heredero (donatario) con motivo de la transmisión de la riqueza por causa de muerte o acto
entre vivos, se incrementa su capacidad económica y por consiguiente, tendrá mayor
oportunidad de contribuir con los gastos del Estado.
Efectos económicos
Eficiencia económica
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CAPÍTULO XIX: IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES
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CAPÍTULO XIX: IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES
la renta. Esta última posibilidad ha sido sugerida por la Comisión de Estudio y Reforma Fiscal
(5)
. De igual manera se ha recomendado estudiar un tratamiento especial en materia de
impuestos sucesorios a determinadas personas que traigan capitales al país, a fin de atraer
recursos para mejorar la balanza de pagos. Algunos países latinoamericanos, han obtenido
resultados interesantes al haber atraído patrimonio de personas de edad avanzada, procedentes
de países industrializados en los cuales las tarifas del impuesto sucesoral son muy elevadas.
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CAPÍTULO XIX: IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES
(1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7
ed. Ill. 1981. pp. 475-77
(2) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed.
Depalma, Buenos Aires 1972. pp.280-82
(3) RICARDO, David Principios de Economía y Tributación. Ed. FCE. 1 ed. México
1959. p. 116
(4) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho tributario e Impuesto
sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. pp. 197-202
(5) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano:
Informe Final. Caracas 1983. pp. 95-97
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BIBLIOGRAFÍA
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