CESAR VILANOVA DE OLIVEIRA

DECLIEUX ROSA SANTANA JUNIOR

ELIO VICTORINO DA SILVA JUNIOR

MOVIMENTOS POLÍTICOS NO CONTEXTO DO DIREITO AGRÁRIO

GURUPI-TO
SETEMBRO/2013
 CESAR VILANOVA DE OLIVEIRA
DECLIEUX ROSA SANTANA JUNIOR
ELIO VICTORINO DA SILVA JUNIOR

MOVIMENTOS POLÍTICOS NO CONTEXTO DO DIREITO AGRÁRIO

Trabalho avaliativo ao Centro

Universitário Unirg, curso de Direito, 10º
período noturno, disciplina de Direito
Agrário.

Docente: Wellington Torres.

GURUPI-TO
SETEMBRO/2013
 Sumário

Introdução..............................................................................................................................................4

A Viabilização Político-Institucional......................................................................................................5

Estatuto da Terra.....................................................................................................................................5

A Nova Institucionalidade......................................................................................................................7

A dimensão legal................................................................................................................................8

As propostas governamentais de reforma agrária nos anos recentes.................................................12

Conclusão.............................................................................................................................................15

Referência............................................................................................................................................16
Introdução

O modo pelo qual vem sendo repassado aos brasileiros, os movimentos políticos, em
especial os que dizem respeito à Reforma Agrária, durante as últimas quatro décadas, tem-se a
nítida impressão de estar assistindo a variações do tipo.

O que vem dando a atual palavra de ordem reforma agrária que se tem no cenário
político, é o fato de que, em todo o país, significativos contingentes de trabalhadores se
situam e se fazem reconhecer nos espaços públicos através da luta por terra.

A figura dos "Posseiros", "arrendatários", "foreiros" nos anos 60, "posseiros" na década
de 70, "seringueiros", "sem terra", "atingidos por barragens" nos anos 80: personagens
socialmente diferenciados, eixos geográficos diversos, identidades sociais e políticas distintas,
que indicam não só a permanência da luta pela terra, mas também mostram que os seus
termos mudam e que se transforma o sentido da questão.

Para entender as implicações das diferentes propostas de reforma agrária atualmente

presentes no debate, partem do pressuposto de que essa bandeira, em sua trajetória assumiu
diferentes significados, em diferentes momentos, para diferentes agentes sociais, adequando-
se às novas questões que vão sendo colocadas para as forças sociais em presença, quer em
função de alterações estruturais ou de conjunturas políticas específicas que, no plano nacional,
impuseram alguns termos para a discussão, quer porque os próprios personagens da luta pela
terra (trabalhadores, com suas formas de organização, representação, entidades de apoio e
assessoria, o empresariado rural/latifundiários, as instâncias do Estado) também sofreram
profundas mudanças.

Para poder-se formar uma ideia mais exata do significado profundo dessa investida
anti-propriedade rural é necessário um rápido retrospecto histórico, que nos leva aos
primórdios da História do Brasil.

Já no final da era quinhentista deu-se a expansão da pecuária e o povoamento do sertão,

que muito ajudaram, inclusive, a incorporação do índio, o qual se sentira desambientado no
cultivo da cana, mas não depois, no pastoreio.

Tal expansão — que tinha como primeiro fundo de quadro as capitanias hereditárias e
as sesmarias — originaram naturalmente as grandes e até imensas propriedades, como única
4
alternativa válida para a colonização do Brasil. Tais extensões de terra foram depois
organicamente se dividindo e subdividindo, pela repartição entre os filhos, pela venda, pelas
doações, pelo advento de novos posseiros, enfim pela conquista do oeste.

Esse Brasil que assim nascia profundamente cristão, autenticamente brasileiro, teve seu
curso desviado radicalmente por um tufão de ideias anticristãs, originadas da Revolução
Francesa de 1789 e de outros movimentos igualitários germinados na Europa. Tal desvio, para
o qual concorreu depois certa influência norte-americana do fim do século XIX e,
posteriormente, o cinema de Hollywood no começo do XX, acabou produzindo
artificialmente o Brasil moderno: laico, caótico, gozador da vida.

A Viabilização Político-Institucional
Num quadro de mobilização dos trabalhadores rurais, o tema da reforma agrária
reocupou a cena pública. Impôs-se como um dos pontos programáticos da Aliança
Democrática e, como vimos, sofreu sucessivas redefinições, explicitando a gama de projetos
diferenciados que se abrigavam sob uma mesma palavra de ordem.

Resta refletir um pouco sobre as condições da viabilização política da reforma

agrária, tentando perceber o seu significado para os partidos políticos, bem como a sua
trajetória no interior do Estado, através dos caminhos institucionais que emergem a partir da
Nova República, e que vão estabelecer os marcos da discussão sobre o tema no início dos
anos 90.

Estatuto da Terra
Os conflitos relacionados à posse e propriedade da terra no Brasil não são recentes,
desde a década de 1960 a Reforma Agrária ocupa espaço nos debates políticos entre as
diferentes camadas sociais. Assim, diante das mobilizações em prol da redistribuição fundiária
no país, o Estatuto da Terra, Lei 4504/64 foi implementada pelo Governo Militar, na gestão do
Marechal Castelo Branco, como mecanismo de controle dessas tensões sociais e sustentação
do modelo capitalista do patronato rural.

Com o Estatuto da Terra, quebrando com os dogmas civilistas de um direito absoluto,

a propriedade agrária passou por um processo de funcionalização, onde direitos e deveres
eram impostos aos proprietários e não proprietários. O primeiro poderia utilizá-la livremente,
5
desde que ao usufruir das condições econômicas do bem favorecesse o bem-estar pessoal e
dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias; mantivesse níveis
satisfatórios de produtividade; assegurasse a conservação dos recursos naturais e observasse
as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a
cultivam. Aos não proprietários permaneciam o dever de respeitar o direito individual, ao
tempo que passaram a titularizar o direito de que este bem fosse utilizado nos moldes da
função social supramencionadas.

Ou seja, ao lado dos interesses individuais e pragmáticos do proprietário se somavam

interesses outros, consubstanciados na necessidade de produzir, respeitar o meio ambiente e as
relações trabalhistas, favorecendo o bem estar de todos.

Além disso, o Estatuto instituiu obrigação do poder público transformar a estrutura

fundiária do país, assegurando a todos oportunidade de acessar o bem terra.

A transformação da estrutura fundiária seria realizada através da política de reforma

agrária, um “conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra,
mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de
justiça social e ao aumento de produtividade”, conforme conceito conferido legalmente.

Melhor distribuição, que não significa apenas distribuição, pois, como o conceito
acentua, está relacionada à realização da justiça social, ao combate das propriedades
desfuncionalizadas e à produtividade agrícola.

A reforma agrária tem por objetivo explícito construir um sistema de relações entre
o homem, à propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso
e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país.

Para tanto, duas situações fundiárias foram definidas como impróprias, devendo ser
extirpadas do campo: o minifúndio e o latifúndio.

O primeiro compreendido como “o imóvel rural de área e possibilidades inferiores às

da propriedade familiar” pelo art. 4º, IV, da Lei, é combatido por representar situação que
inviabiliza a plena realização do homem do campo, e ser contraproducente à sociedade. O
minifúndio não torna possível o sustento próprio e familiar, impactando nas condições
materiais de alimentação, saúde, educação, lazer e outras necessidades, inviabiliza a
acumulação de riqueza e, portanto, o investimento em melhores tecnologias produtivas, como
também não agrega à produção de alimentos para a população ou tributos para o estado. Esta

6
modalidade deve ser extinta, garantindo melhores condições ao trabalhador rural, adequando
sua propriedade ao tamanho da propriedade familiar (BORGES, 1998).

Já o latifúndio, alvo prioritário da política de reforma agrária, é aquele, com tamanho

igual ou superior ao módulo de propriedade rural1, mantido “inexplorado, explorado
incorretamente, ou que tem extensão incompatível com a justa distribuição da terra”
(BORGES, 1998, p. 35). Podem ser latifúndios por extensão, quando ultrapassar seiscentas
vezes o módulo rural, ou por exploração, quando atingindo o tamanho mínimo do módulo
rural, seja inexplorado ou inadequadamente explorado.

A aquisição de terras para reforma agrária poderia ocorrer pelas formas tradicionais
previstas no direito civil – compra e venda, doação, arrecadação de bens vagos, herança ou
legado – através da reversão de posse de terras públicas indevidamente ocupadas ou
exploradas por terceiros, ou ainda pela desapropriação por interesse social.

A desapropriação por interesse social, entretanto, recebeu tratamento distinto daquele

previsto na Lei n. 4.132/62, pois não seria mais realizada em dinheiro, passando o poder
público a custear indenizações em títulos da dívida agrária, resgatados em vinte parcelas
iguais.

A Nova Institucionalidade
A atualização da bandeira da reforma agrária, fruto do agravamento dos conflitos
fundiários, impôs ao Estado, mesmo durante o regime militar, novas formas de tratamento da
questão. Um olhar atento mostra que o tema nunca saiu de seus programas de ação, o que
indica a necessidade de respostas mais ágeis, principalmente frente à crescente publicização 2
dos conflitos por terra e, principalmente, a necessidade de lhes impor sua leitura, através de
mecanismos de "seletividade". Isso implicou, inclusive, em que, no governo Figueiredo, fosse
atribuído um estatuto ministerial ao tema, com a criação do Ministério Extraordinário de
Assuntos Fundiários.

A Nova República, atendendo a antigas demandas dos movimentos populares, em

especial da CONTAG3, no sentido de subordinar o tratamento da questão agrária diretamente
à Presidência da República, criou um Ministério específico, o Ministério da Reforma e

1
uma unidade de medida agrária, expressa em hectares, que busca refletir a interdependência entre a dimensão, a situação
geográfica e as condições de aproveitamento econômico do imóvel rural. (Wikipédia)
2
publicidade ao fato
3
A Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura - Contag, fundada em 1964, é uma entidade brasileira que
representa os trabalhadores rurais, através das Fetags - Federações estaduais - que, por sua vez, reúnem os Sindicatos dos
Trabalhadores Rurais de cada município.

7
Desenvolvimento Agrário (MIRAD), ao qual estaria subordinado o INCRA. Também
extinguiu o GETAT4 e o GEBAM5, organismos localizados de intervenção fundiária e que,
como foi apontado por alguns analistas, eram uma das expressões da militarização da questão
agrária.

A centralização decisória não se constituiu, em garantia de ampliação dos espaços

para realização da reforma fundiária. A análise da trajetória da Proposta de PNRA 6 até a
aprovação do Plano e, num segundo momento, do processo Constituinte, não só trouxeram à
luz poderes que pareciam fragilizados ante o crescimento urbano-industrial, por um lado, e
dos movimentos sociais no campo, por outro, como explicitaram tanto para os atores
presentes no processo como para os pesquisadores do tema, a complexidade do jogo de forças
que se desenvolvia no interior das diferentes instâncias do Estado. Conforme apontado
anteriormente, a presença de "aliados" ocupando diversos cargos decisórios não foi suficiente
para garantir a realização das transformações desejadas pelos trabalhadores do campo. A
ausência de uma base parlamentar simpática a essa tese, a forte presença de lobbies
empresariais, não só no Congresso, mas em todos os corredores de salas onde decisões
importantes eram tomadas, uma cultura institucional cuja marca era a contemporização e
burocratização do tratamento dos conflitos fundiários foi também alguns dos fatores
explicativos das dificuldades em encaminhar um processo reformista.

A dimensão legal
Com a derrota da Proposta do PNRA e, consequentemente, de uma leitura
desapropriacionista do Estatuto da Terra, a grande batalha no sentido de institucionalizar
canais que viabilizassem a realização de transformações significativas na estrutura fundiária
deu-se na Constituinte.

A Constituição de 1988 tem inscrita em seu texto a reforma agrária, como um tema
do capítulo da "Da política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária". Nela foi assegurado
que a propriedade deve atender à sua função social (art. 5, XXIII), com uma definição
explícita do que se entende por tal (aproveitamento racional e adequado, utilização adequada
dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente, observância das
disposições que regulam as relações de trabalho e exploração que favoreça o bem-estar dos

4
Grupos Executivos de Terras do Araguaia / Tocantins
5
Grupos Executivos do Baixo Amazonas
6
Plano Nacional de Reforma Agrária

8
proprietários e trabalhadores). Isso não impediu, no entanto, que a Carta Magna contivesse
um conjunto de mecanismos de bloqueio à reforma agrária. Entre eles, destacam-se:

a) as desapropriações devem ser feitas mediante prévia e justa indenização em títulos

da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis em até 20 anos, a
partir do segundo ano. Com isso, consolida-se a tendência dominante, mas que fora
questionada em meados dos anos 80, através da proposta do PNRA para que a desapropriação
não tivesse o caráter de punitivo pelo não uso adequado da terra;

b) tornam-se insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária a pequena

e média propriedade rural bem como a propriedade produtiva. As definições dessas categorias
seriam objeto de legislação própria.

c) o caráter ambíguo e vago dos critérios de cumprimento de função social (exceto

no que se refere ao item do art. 186, III da CF, referente à observância das disposições que
regulam as relações de trabalho).

Com essas restrições, a Constituição tornou o "latifúndio" insuscetível de

desapropriação, pelo menos até que fosse regulamentado o tema através de uma "lei agrária",
e eliminou o caráter punitivo, reivindicado pelos movimentos populares, às desapropriações.

Em que pesem as denúncias das entidades de representação e de apoio dos

trabalhadores do campo, articuladas em torno da CNRA, sobre os óbices que a nova
Constituição trouxe à reforma agrária, apontando para as contradições internas do texto, até
mesmo a regulamentação da questão foi sendo adiada. Foram necessários quase cinco anos
para que essa regulamentação fosse feita e, quando sua discussão se iniciou, nova batalha
parlamentar se travou, fazendo reviver o "bloco ruralista".

A "Lei Agrária" (lei 8.629, de 25/02/93) tal como aprovada pelo Legislativo, definiu
que a propriedade que não cumprir sua função social é passível de desapropriação; manteve
os critérios constitucionais para definição da função social; estabeleceu que as terras rurais
públicas (de domínio da União, dos estados ou municípios) passariam a ser destinadas
preferencialmente à execução da reforma agrária; confirmou o banimento dos termos da lei da
categoria "latifúndio", substituído por um critério menos politizado de tamanho, definido
modularmente. O critério de produtividade (que já estava contido no Estatuto da Terra, para
definir categorias de imóveis) explicitou-se com maior precisão.

Na disputa pela regulamentação, travada nos estreitos termos da Constituição de

1988, as entidades representativas dos trabalhadores conseguiram que o Presidente da
9
República vetasse alguns artigos mantidos pela Câmara e que oporiam óbices ainda maiores a
processos desapropriatórios. Referimo-nos em especial do artigo 17, que estabelecia uma
escala de desapropriação segundo critérios de produtividade a nível nacional. O veto
restabelece a escala de micro-região, meso-região e grande região, alegando que, nos termos
da lei, a imposição legal de que "a ordem vocacional das propriedades eleitas para
assentamento não pode ferir a preferência de localização na região dos beneficiários". Outro
veto refere-se ao artigo que determinava que o proprietário tivesse a posse do imóvel
desapropriado até o trânsito em julgado da sentença proferida nos autos da ação de
desapropriação.

Em que pesem os vetos apostos à lei agrária e a aprovação ainda em 1993 da lei do
rito sumário, parecem ter permanecido alguns entraves, na medida em que há alguns pontos
controversos, passíveis de discussões judiciais. O mais significativo deles diz respeito à
tensão existente entre os requisitos para cumprimento da função social e a definição de que
terras produtivas não podem ser desapropriadas. Além disso, como bem apontou Guedes
Pinto, ao contrário das desapropriações por utilidade pública, onde o proprietário só tem
condições de discutir na justiça o valor fixado para ressarcimento, no caso das terras para fins
de reforma agrária, o proprietário pode levar à justiça o julgamento do mérito.

Apesar de a lei agrária ter acentuado o pessimismo de muitos analistas, alguns outros
têm chamado a atenção para algumas novidades que ela contém e construído uma
interpretação distinta de suas potencialidades. Segundo Fachin (1993), a incorporação do
conceito de função social à lei ordinária implica na produção de uma espécie de "estribo
jurídico" para fazer com que a função social da propriedade transcenda a questão das
desapropriações por interesse social. Isso implica, de acordo com esse jurista, que a
propriedade rural que não cumpra simultaneamente os requisitos inerentes ao conceito de
função social, deixa de ter proteção jurídica de qualquer espécie, notadamente à proteção
processual. Em última instância, torna-se possível sustentar que a propriedade deixou de ser o
exercício de uma função privada.

Uma nova batalha se coloca frente à revisão constitucional e há algumas propostas

para ela. Do ponto de vista das entidades representativas dos trabalhadores do campo, em que
pese sua posição contrária à revisão, trata-se de buscar obter, apesar da claramente
desfavorável relação de forças, a limitação da dimensão da propriedade rural, a arrecadação
sumária dos bens vagos e ociosos, pagamento de indenização integralmente em títulos da

10
dívida agrária, em 20 anos, e limitado ao valor base do ITR 7, a imissão imediata na posse do
imóvel desapropriado, garantia de apoio técnico e creditício aos assentamentos e aos
pequenos agricultores e participação direta dos trabalhadores rurais em todas as etapas do
processo de reforma agrária. No entanto, não por acaso, a perspectiva da revisão parece ter
apontado para a possibilidade de um renascimento da UDR.8 É desse grupo a proposta de
supressão das TDAs9, o que implicaria que qualquer indenização teria que ser feita em
dinheiro, inviabilizando definitivamente qualquer proposta de transformação fundiária.

O processo constituinte, que se desdobrou na regulamentação e agora na revisão

constitucional, revelou a vitalidade de poderes que se julgava estarem combalidos. Isso é
particularmente visível quando se fala na questão agrária e se verifica a constituição de um
forte "bloco ruralista" no Congresso, extremamente ágil e eficiente quando o que está em jogo
é a defesa do monopólio da propriedade (Bruno, 1993).

Por outro lado, o crescimento da participação dos partidos de esquerda no Congresso

e, na atual legislatura, a presença de certo número de deputados com vínculos orgânicos com
o movimento sindical rural ou com o MST vitalizaram o parlamento como um importante
espaço de disputa política em torno dos interesses dos trabalhadores do campo. Colocou-se,
através dos termos em que se dá essa disputa, um novo desafio para a relação dos movimentos
com a institucionalidade: o aprendizado das nuances do processo legislativo e de como operar
através de suas brechas. Se esse repto já esteve posto durante todo o regime militar,
implicando em saber como explorar as possibilidades da lei, agora a novidade é que os
movimentos reconhecem alguns dos parlamentares como seus representantes diretos,
permitindo-lhes uma participação de outra qualidade nesse espaço.

As propostas governamentais de reforma agrária nos anos recentes

Atualmente, a Reforma Agrária no Brasil se dá basicamente da seguinte forma: a
União realiza a compra ou a desapropriação de latifúndios particulares considerados
improdutivos em diversas áreas da federação, e sob a figura do INCRA 10, distribui e loteia
essas terras às famílias que recebem esses lotes, como também presta uma assistência
financeira, de consultoria e de insumos para que possam produzir nessas terras. Para procurar
equacionar de maneira positiva o problema da divisão agrária no Brasil, o governo tem
desenvolvido durante décadas um sistema de reforma que, embora tenha caminhado
7
Imposto Territorial Rura
8
União Democrática Ruralista
9
Títulos da Dívida Agrária
10
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

11
lentamente, tem dado resultados em longo prazo, guardadas as divergências com grupos que
lutam pela terra como o MST11, e problemas identificados, conforme pesquisas realizadas e
atualizadas.

Dados do ano de 2009 do IBGE12 calculam que a situação agrária no Brasil em terras
rurais, permaneceu praticamente inalterados nos últimos 20 anos. Dado preocupante, ainda
mais quando se constata, no mesmo senso agropecuário, que as propriedades que têm até 10
mil hectares representam um total de apenas 2,7% de todo o coeficiente de terras destinadas à
agropecuária, sendo uma vasta maioria formada ainda, por latifúndios de mais de 1000
hectares. Ou seja, os grandes fazendeiros ainda permanecem com a maioria das terras, ainda
que sem produzir em muitas delas, enquanto que milhares de famílias ainda não têm onde
morar e produzir.

A pesquisa do IBGE concluiu que o total de estabelecimentos ou terras destinadas à

agropecuária representa um montante de 330 milhões de hectares, equivalente a 36% de todo
o território nacional do Brasil. Isso implica em dizer que, desses 330 milhões de hectares de
terras agropecuárias, aproximadamente 141,9 milhões de hectares são latifúndios. Reflexo de
séculos, que necessita de uma reparação estrutural e histórica, por parte do Estado, e da
conscientização, dos grandes latifundiários.

Conclusão
Diante do receio das ideais comunistas de um governo que propunha políticas de
reformas sociais, entre as quais a reforma agrária e da ebulição de movimentos populares
agrários que reivindicavam a reforma agrária ampla e radical, os setores conservadores da
sociedade empreenderam um golpe, quebrando o instituto democrático e impondo ao país
uma Ditadura militar. O regime que se instaurava tomou uma iniciativa imediata, encaminhou
ao Congresso um projeto de lei sobre reforma agrária. Era o Estatuto da Terra, lei que
institucionalizou o dever do estado de garantir acesso à terra aos trabalhadores rurais. Ainda
11
Movimento dos Trabalhadores Sem Terra
12
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

12
que pareça uma contradição, partir de um governo militar – oriundo de golpe que visava
barrar reformas sociais – a institucionalização da reforma agrária, não se tratava de uma
proposta com objetivo de transformação social, no sentido de ampliar as condições materiais
do povo e oportunizar uma melhor distribuição da riqueza. O objetivo dos militares com a
edição do Estatuto da Terra era freiar as reivindicações populares, deslocando os blocos do
conflito, que saiu da sociedade e se direcionou para o próprio estado. Este era o interesse
imediato do governo, apenas este, e não executar de fato o programa da reforma agrária, que
neste país nunca se concretizou. Até os dias atuais, as esparsas ações de aquisição de terras
para sua redistribuição foram quase sempre fruto da pressão dos movimentos sociais, de tal
sorte que a reforma agrária se transformou numa ação de resolução de conflitos, ao invés de
se consolidar como política pública permanente e estrutural para o campo brasileiro.

13
Referência

BORGES, Paulo Torminn. Institutos básicos do direito agrário. 11 ed. São Paulo: Saraiva,
1998.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de

1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
Acessado em 17/09/2013.

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interesse social e dispõe sobre sua aplicação. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4132.htm. Acessado em 17/09/2013.

BRASIL. Lei nº 4.504, de 30 de Novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra, e dá

outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4504.htm.
Acessado em 17/09/2013.

BRASIL. Lei nº 8.629, de 25 de Fevereiro de 1993. Dispõe sobre a regulamentação dos

dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII,
da Constituição Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8629.htm.
Acessado em 17/09/2013.

BRUNO, Regina. O estatuto da terra: entre a conciliação e o confronto. Disponível em:

http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/brasil/cpda/estudos/cinco/regina5.htm. Acessado
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MEDEIROS, Leonilde Servolo de. Reforma agrária: concepções, controvérsias e questões.

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SILVEIRA, Jamile Silva, HEIM, Bruno Barbosa. A institucionalização da política de

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estatuto-da-terra-uma-proposta-a-frente-de-seu-tempo. Acessado em 17/09/2013

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