RECURSO DE APELACION – Contra auto que admitió la demanda y negó la

solicitud de suspensión provisional / SUSPENSION PROVISIONAL -

Improcedente al no advertir contrariedad manifiesta entre la norma acusada
y las disposiciones vulneradas

Para la Sala, de la confrontación del acto demandado con las normas en cita y la
documentación obrante en el expediente, no emerge la infracción manifiesta de
dichas disposiciones jurídicas las mismas. Ello solo será posible determinarlo a
partir del estudio de los antecedentes administrativos del acto demandado, en los
cuales obra información que permitirá al juez tener certeza sobre la participación
de la comunidad en el procedimiento previo a la expedición del Acuerdo 100 de
2010, documentos que aún no obran en el plenario. De otro lado, la parte
recurrente pone de presente que el acto acusado es contrario a la Ley 163 de
1959 y su Decreto Reglamentario 264 de 1963, por cuanto previo a su expedición
no se solicitó autorización al Ministerio de Cultura, tal como lo previene el artículo
17 de dicho Decreto, en razón a que el municipio fue declarado como Monumento
Nacional. Sobre el particular, debe resaltarse que para concluir si la Revisión
Excepcional de Plan de Ordenamiento Territorial de San Juan de Girón, llevada a
cabo a través del Acuerdo 100 de 2010, debió ser sometida previamente a la
aprobación del Ministerio de Cultura, concretamente en lo referente a la presunta
variación del uso del suelo de una franja de terreno del parque La Arboleda, es
menester determinar si dicho predio está comprendido dentro del inventario de
inmuebles declarados Monumento Nacional en el ente territorial, información que
no es posible deducir de los documentos que obran actualmente en el expediente.
En ese orden de ideas, para la Sala no es viable acceder a la medida precautoria
solicitada por el demandante, toda vez que para concluir la ilegalidad alegada se
requiere efectuar estudios que resultan impropios en la etapa inicial del procesal,
razón por la cual el auto apelado será confirmado.
SÍNTESIS DEL CASO: El señor Jorge Enrique Gil Bernal, en ejercicio de la acción
de nulidad y previa solicitud de suspensión provisional, demandó el Acuerdo 100
de 30 de noviembre de 2010, expedido por el Concejo Municipal de San Juan de
Girón, Santander, “Por el cual se adopta la revisión excepcional de norma PLAN
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT) del Municipio de San Juan de Girón,
se definen los usos del suelo urbano, de expansión urbana, rural suburbano y
suelo de protección, se establece la reglamentación sobre el uso, ocupación y
manejo del suelo, correspondiente y se plantea los programas, proyectos, y
planes complementarios para el futuro desarrollo territorial del Municipio dentro de
la vigencia del POT”, por considerar que vulnera el artículo 22 de la Ley 388 de
1997, el artículo 77 de la ley 136 de 1994, la Ley 163 de 1959 y el Decreto 264 de
1963. El Tribunal Administrativo de Santander negó la solicitud de suspensión
provisional, decisión que fue confirmada en segunda instancia.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

152

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 100 DE 2010 (30 de noviembre) CONCEJO

MUNICIPAL DE SAN JUAN DE GIRON – SANTANDER (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA
 Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00366-01

Actor: JORGE ENRIQUE GIL BERNAL

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JUAN DE GIRÓN - SANTANDER

Referencia: APELACIÓN DEL AUTO QUE NIEGA LA SUSPENSIÓN

PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR EL CUAL SE APRUEBA
UNA REVISIÓN EXCEPCIONAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL DE SAN JUAN DE GIRÓN

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor, en

contra del proveído de 16 de noviembre de 2012, por medio del cual la Subsección
de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, admitió la demanda
de la referencia y denegó la solicitud de suspensión del acto administrativo
demandado.

I-. ANTECEDENTES

El señor JORGE ENRIQUE GIL BERNAL, obrando a través de apoderado judicial

y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de
Santander tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión
provisional, del Acuerdo 100 de 30 de noviembre de 2010, expedido por el
Concejo Municipal de San Juan de Girón, Santander, “Por el cual se adopta la
revisión excepcional de norma PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT)
del Municipio de San Juan de Girón, se definen los usos del suelo urbano, de
expansión urbana, rural suburbano y suelo de protección, se establece la
reglamentación sobre el uso, ocupación y manejo del suelo, correspondiente y se
plantea los programas, proyectos, y planes complementarios para el futuro
desarrollo territorial del Municipio dentro de la vigencia del POT”.

En el numeral 5º del escrito de la demanda, solicitó como media cautelar que se

suspendan los efectos del acto acusado con el fin de “impedir un daño
irreparable” al Municipio de Girón y al medio ambiente, “toda vez que en el predio
sustraído del parque La Arboleda se pretende construir un proyecto de vivienda
(…) que arrasaría con el bosque y la biodiversidad allí existente y dañaría el
entorno paisajista y cultural de este Monumento Nacional”.

Considera que el Acuerdo Municipal 100 de 30 de noviembre de 2010, infringe el

artículo 22 de la Ley 388 de 1997y el artículo 77 de la ley 136 de 1994, por cuanto
dicho acto administrativo “no fue socializado con los diferentes sectores sociales,
económicos y gremiales, ni se realizaron los estudios de economía urbana, ni se
clasificaron los usos del suelo, ni se analizaron los servicios públicos para el
desarrollo urbanístico, ni la movilidad ciudadana y vehicular, ni se tuvo en cuenta
la condición de parque natural regulador del equilibrio ambiental del Municipio de
Girón. Solo se entendió como concepto de socialización hacer firmar unas actas
de asistencia a unos ciudadanos residentes en sectores no aledaños al parque La
Arboleda y que por tanto no serían afectados directamente con los cambios del
uso del suelo (…)”.

Así mismo, estima vulnerada la Ley 163 de 1959 y el Decreto 264 de 1963 como
quiera que “no se solicitó autorización al Ministerio de Cultura como lo previene el
artículo 17 del citado decreto en consideración a que el referido parque además
de ser un regulador del equilibrio ambiental de este Monumento Nacional, se
encuentra en inmediaciones del mismo (…)”.

II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Santander denegó la suspensión provisional de los

efectos del acto administrativo acusado aduciendo que “para determinar la
ilegalidad del acto que se acusa, se hace necesario emprender un estudio
normativo no propio de una suspensión provisional, el cual solo puede avocarse
en la sentencia, por cuanto el Acuerdo acusado se trata de la revisión del Plan de
Ordenamiento Territorial del Municipio de Girón, dentro del cual no se tomó la
decisión directa de sustraer del denominado parque La Arboleda el inmueble
identificado con el número predial 01-02-0060-0027-000 y la matrícula inmobiliaria
300-228853 para darle la categoría de suelo urbano con uso mixto, sino que se
incluyó dentro de la ficha normativa de uso del suelo que incluye el sector El
Poblado una intensidad del uso del suelo residencial del 55-65%(parágrafo del
artículo 375)… ”.
 III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

En su sentir, el Tribunal al afirmar que dentro del Plan de Ordenamiento Territorial

de Girón “no se tomó la decisión directa de sustraer del denominado parque La
Arboleda el inmueble identificado con el número predial 01-02-0060-0027-00 y
matrícula inmobiliaria 300-228853 para darle la categoría de suelo urbano con uso
mixto, sino que se incluyó dentro de la ficha normativa de uso de suelo que
incluye el sector El Poblado una intensidad de uso del suelo residencial del 55-
65% (parágrafo del artículo 375)”, incurrió en una imprecisión, comoquiera que en
el artículo 375 del Acuerdo 100 de 30 de noviembre de 2010, se hace alusión a las
normas urbanísticas del Casco Antiguo de la población de San Juan de Girón, no
al sector El Poblado.

Adicionalmente, expone que tal argumento “no se refiere a lo planteado en la

demanda para que se decretara la suspensión del acto acusado”, pues en ella se
dijo que las pruebas aportadas demostraban la manifiesta infracción de las
disposiciones invocadas, cumpliendo así con lo previsto en el numeral 2º del
artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

La procedencia de la medida de suspensión provisional está supeditada, según

mandato del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, a que se
establezca la manifiesta infracción de las disposiciones invocadas como
fundamento de la misma, sea por confrontación directa o porque así lo evidencien
los documentos allegados con la solicitud.

El citado artículo, es del siguiente tenor:

“ARTICULO 152. PROCEDENCIA DE LA SUSPENSION. El Consejo

de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los
actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la

demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea
admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de

una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma,
por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos
con la solicitud.
 3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá
demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución
del acto demandado causa o podría causar al actor”.

Toda vez que en el caso sub examine la medida fue solicitada en debida forma, en
razón a que la misma se dio de forma expresa y fue sustentada según lo exigido
por el artículo trascrito, corresponde a la Sala determinar si se presenta la
manifiesta infracción a la que alude el demandante y, en consecuencia, si deberá
revocarse la providencia apelada para en su lugar, acceder a la suspensión
provisional de los efectos del Acuerdo 100 de 30 de noviembre de 2010.

En la providencia objeto del presente recurso, el Tribunal Administrativo de

Santander estableció que, para concluir el desconocimiento de las normas
invocadas por el demandante en la solicitud de suspensión es necesario
“emprender un estudio normativo (…) el cual solo puede avocarse en la sentencia,
por cuanto el Acuerdo acusado se trata de la Revisión del Plan de Ordenamiento
Territorial del Municipio de Girón, dentro del cual no se tomó la decisión directa de
sustraer del denominado parque La Arboleda el inmueble identificado con el
número predial 01-02-0060-0027-00 y matrícula inmobiliaria 300-228853 para
darle la categoría de suelo urbano con uso mixto, sino que se incluyó dentro de la
ficha normativa de uso de suelo que incluye el sector El Poblado una intensidad
de uso del suelo residencial del 55-65% (parágrafo del artículo 375)”.

Si bien el a quo concluyó la necesidad de adelantar un análisis normativo ajeno a

la etapa inicial del proceso, omitió exponer las razones por las cuales no era
posible afirmar la palmaria vulneración de las normas invocadas, asunto al que
habrá de circunscribirse el recurso de apelación, pues lo atinente a la presunta
extracción del predio número 01-02-0060-0027-000, con matrícula inmobiliaria
300-228853 del parque La Arboleda, lo cual sirvió de sustento a la providencia
apelada, será uno de los aspectos a dilucidar en el fallo de instancia que dirima la
controversia, en tanto que solo en ese momento el juez contará con los elementos
de juicio que le permitirán determinar si el Acuerdo 100 de 30 de noviembre de
2010 fue expedido conforme al ordenamiento jurídico.

Precisado lo anterior, procede la Sala a analizar los argumentos expuestos por la

parte recurrente para afirmar el desconocimiento de las normas invocadas en la
solicitud.
A folio 5 del cuaderno de primera instancia, el demandante aduce que el acto
administrativo cuya nulidad se pretende desconoce el artículo 22 de la Ley 388 de
1997, cuyo tenor es el siguiente:

“Artículo 22.- De la participación comunal en el ordenamiento del

territorio. Para efectos de organizar la participación comunal en la
definición del contenido urbano del plan de ordenamiento, las autoridades
municipales o distritales podrán delimitar en el área comprendida dentro
del perímetro urbano, los barrios o agrupamientos de barrios residenciales
usualmente reconocidos por sus habitantes como referentes de su
localización en la ciudad y que definen su pertenencia inmediata a un
ámbito local o vecinal. Lo pertinente regirá para la participación
comunitaria en la definición del contenido rural, caso en el cual la división
territorial se referirá a veredas o agrupaciones de veredas.

En el curso de la formulación y concertación de los planes de

ordenamiento territorial, las organizaciones cívicas debidamente
reconocidas de dichos agrupamientos de barrios o veredas, a través de
mecanismos democráticos que aseguren la representatividad de los
elegidos, podrán designar representantes para que transmitan y pongan a
consideración sus propuestas sobre los componentes urbano y rural del
plan.

Una vez surtido el proceso de adopción o revisión del plan, estas mismas
organizaciones cívicas mantendrán su participación en el ordenamiento
del territorio en los siguientes eventos:

1. Para proponer, en los casos excepcionales que consideren las normas

urbanísticas generales, la asignación específica de usos y
aprovechamientos del suelo en micro zonas de escala vecinal, esto es, en
los casos donde el efecto se limite exclusivamente a sus respectivos
territorios y no contraríen las normas estructurales. En las zonas
exclusivamente residenciales estas propuestas podrán referirse a normas
de paisajismo, regulaciones al tránsito vehicular y demás previsiones
tendientes al mantenimiento de la tranquilidad de la zona, siempre y
cuando no se afecte el uso del espacio público, de acuerdo con las
normas generales.

2. Para formular y proponer planes parciales para actuaciones

urbanísticas dentro de su área, de acuerdo con las previsiones y
autorizaciones del componente urbano del plan.

3. Para ejercer acciones de veeduría ciudadana que garanticen el

cumplimiento o impidan la violación de las normas establecidas, a través
de procedimientos acordes con las políticas locales de descentralización”.
De igual manera, alega el desconocimiento del artículo 77 de la Ley 136 de 1994 1,
por cuanto previo a la expedición del Acuerdo 100 de 2010, no se agotó el trámite
de socialización con la comunidad del Municipio de San Juan de Girón.

No obstante, para la Sala, de la confrontación del acto demandado con las normas
en cita y la documentación obrante en el expediente, no emerge la infracción
manifiesta de dichas disposiciones jurídicas las mismas. Ello solo será posible
determinarlo a partir del estudio de los antecedentes administrativos del acto
demandado, en los cuales obra información que permitirá al juez tener certeza
sobre la participación de la comunidad en el procedimiento previo a la expedición
del Acuerdo 100 de 2010, documentos que aún no obran en el plenario.

De otro lado, la parte recurrente pone de presente que el acto acusado es

contrario a la Ley 163 de 1959 y su Decreto Reglamentario 264 de 1963, por
cuanto previo a su expedición no se solicitó autorización al Ministerio de Cultura,
tal como lo previene el artículo 17 de dicho Decreto, en razón a que el municipio
fue declarado como Monumento Nacional.

Sobre el particular, debe resaltarse que para concluir si la Revisión Excepcional de

Plan de Ordenamiento Territorial de San Juan de Girón, llevada a cabo a través
del Acuerdo 100 de 2010, debió ser sometida previamente a la aprobación del
Ministerio de Cultura, concretamente en lo referente a la presunta variación del
uso del suelo de una franja de terreno del parque La Arboleda, es menester
determinar si dicho predio está comprendido dentro del inventario de inmuebles
declarados Monumento Nacional en el ente territorial, información que no es
posible deducir de los documentos que obran actualmente en el expediente.

En ese orden de ideas, para la Sala no es viable acceder a la medida precautoria

solicitada por el demandante, toda vez que para concluir la ilegalidad alegada se

1
Artículo 77.- De la participación ciudadana en el estudio de proyectos de acuerdo. Para expresar
sus opiniones, toda persona natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier
proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se esté adelantando en alguna de las comisiones
permanentes. La mesa directiva del Concejo dispondrá los días, horarios y duración de las
intervenciones, así como el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio de este
derecho. Para su intervención el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de
registro que se abrirá para tal efecto.
Con excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las observaciones u
opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito y serán publicadas oportunamente
en la Gaceta del Concejo.
 requiere efectuar estudios que resultan impropios en la etapa inicial del procesal,
razón por la cual el auto apelado será confirmado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

CONFÍRMASE el proveído recurrido, de conformidad con los argumentos

expuestos en la parte considerativa de la presente providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada

por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA