Captitulo 2 Historia Del Municipalismo en Bolivia

EL NACIMIENTO DEL MUNICIPIO
OBJETIVO:
Al terminar de estudiar la unidad l@s estudiantes comprenderán la naturaleza,

características y desarrollo del municipio en el Imperio romano, su desarrollo en la edad
media en Europa y la naturaleza de los cabildos en América Latina durante el periodo
colonial, como los antecedentes históricos en la construcción del municipio moderno.
.
CONTENIDO:
1.1. El municipio en el imperio romano

1.2. Municipio en la Edad media.
1.3. El municipio en la América Latina colonizada
INTRODUCCIÓN
Así como la familia es la base de la sociedad, el municipio es el origen del Estado

moderno; al que antecede políticamente, pues constituye la unidad político-administrativa
más simple y es la célula estatal básica.
Los orígenes del municipio se remontan a las épocas primitivas de la familia

humana. Viene de épocas muy remotas y tiene su fundamento sociológico en las
relaciones que engendra la vecindad. La diferencia entre la tribu y la sociedad constituida
está en que en la primera la autoridad residía en el poder de la comunidad, que es como
decir municipal; mientras que en la segunda hay ya un poder central 1.
Una mayoría de autores está de acuerdo en el municipio como institución de

muchos siglos, encargada de organizar las colectividades en sus aspectos más inmediatos
de convivencia, se remonta hasta la antigüedad clásica del mundo romano, y que el
derecho público romano es el creador de la institución del municipio.
1.1. EL MUNICIPIO EN EL IMPERIO ROMANO
Encontramos el origen del régimen municipal durante la expansión del imperio

romano al interior de la propia península itálica, éste fue conquistando y asimilando
pueblos e incorporándolos como parte de su territorio. En esta etapa surge ya un concepto
1 DERMIZAKY Peredo Pablo. Derecho Constitucional. Editora “JV”. Cochabamba 2004.

2 FREDDY E. ALIENDRE ESPAÑA
intrínseco al Régimen Municipal, el de cierta AUTONOMÍA para administrar justicia,

organizar el aprovisionamiento, los juegos y otros elementos menos importantes. Como el
imperio romano no podía controlar militarmente a los nuevos territorios sometidos, hacía
ALIANZAS con las elites conquistadas para que mantenga ciertos elementos de su historia
y cultura. Estos elementos se mantienen desde el origen del municipio hasta nuestros días
en el Régimen Municipal.
El término municipio viene del latín municipium y significa el desempeño, otros

autores detallan que municipio etimologicamente deviene, de manus, que es: carga,
oficio, misión y capio que significa tomar, coger, asumir a la fuerza. Lo que implica la
idea del desempeño de una función que se asume o que se recibe de otro que de algún
modo venía ejerciendo. Otra interpretación etimológica señala que el origen etimológico
del concepto municipio deriva de MUNERE o MUNIA, denominación que recibían los
encargados de la recaudación romana en los nuevos territorios. Bajo esta denominación,
se explica que el concepto de municipio está relacionado con la exigencia de pago de
contribuciones exigibles a los ciudadanos que habitan una unidad menor para alimentar
una unidad mayor. La particularidad entonces se centra en que el municipio hace parte de
una unidad mayor. Por esta razón a los habitantes de los poblados los denominaban
munícipes que quería decir habitantes de territorios conquistados que contribuyen con
impuestos al sostenimiento del imperio romano, posteriormente municipio se denominó al
poblado donde habitaban los contribuyentes2. Así también en las civitas romanas existen
los “eadiles”, funcionarios ayudantes de los tribunos3. El edil era un funcionario “público”
si vale el término, las funciones del edil eran al menos tres: organización del
aprovisionamiento de las ciudades en materia alimenticia, mantenimiento de los edificios y
espacios públicos (monumentos) y la organización de los juegos públicos (coliseos). De
allí que los ediles eran los encargados de darle al pueblo: Pan y Circo.
En Roma, por obra de sus legisladores y como una creación de derecho o de la

literatura jurídica, nace la fraseología o la terminología jurídica que se refiere al municipio.
El término "municipio" proviene del vocablo municipium, el cual según las fuentes latinas
presenta un triple significado:4
a) Equivale a población fortificada
b) Se refiere al cargo de autoridad que se posee dentro de dicha población
c) Equivale a los habitantes de las mismas poblaciones
1.1.1. MUNICIPIO = POBLACIÓN FORTIFICADA
El municipio como equivalente de población amurallada se justifica porque el

término municipium contiene el verbo munio, que significa precisamente "fortificar" o
"amurallar", de donde el sustantivo toponímico de municipium significa "lugar amurallado o
lugar fortificado". Debido a que los romanos tenían la tendencia a extender sus dominios,
se encontraron con muchos pueblos asentados dentro de sus propias fortificaciones,
llamando los romanos a estos pueblos municipia, así como también encontraría a otros
pueblos asentados libremente en el campo, sin fortificaciones, a los que denominaron
2 ARDAYA Rubén. Notas del Régimen Municipal. Inédito

3 DERMIZAKY Peredo Pablo. Derecho Constitucional. Editora “JV”. Cochabamba 2004.
4 VÁSQUEZ Héctor, El nuevo municipio mexicano, p. 40
EL NACIMIENTO DEL MUNICIPIO 3
fundus o ager situación que hacía a dichas poblaciones más vulnerables. Por su parte, el
término ager, que literalmente hace referencia a "campo", significa un asentamiento rural.
Según esta doctrina, los municipia serían las instituciones mejor organizadas
internamente y de mayor desarrollo político-social, gracias a lo cual podrían haber seguido
un proceso hacia las formas de urbanización o constitución de ciudades (civitates),
mientras que los fundus y ager serían todavía instituciones o entidades de carácter rural,
con menor grado de desarrollo político y económico5. Fue esta situación lo que llevó a la
forma en que los romanos, en sus fines expansionistas, trataron a cada una de las
entidades o instituciones anteriores.
1.1.2. MUNICIPIO = CARGO DE AUTORIDAD QUE SE POSEE DENTRO DE LA

POBLACIÓN
El siguiente significado que adoptó el término municipium fue el de ser poblaciones

con autoridades propias. Las fuentes latinas al utilizar los términos municipium y
municipes, son ambos términos con el que claramente se alude al cargo de autoridad.
Esto se debe a que en el mismo vocablo municipium se encuentra la voz munus ens que
significa "cargo, oficio o autoridad".
Ligado con este significado tenemos el vocablo municipes, quienes son los que
ejercen algún cargo de autoridad dentro del municipio. Los mismos dirigentes romanos les
reconocían su autoridad a los municipes, de tal manera que se dirigían a ellos para
entablar negociaciones, recibiendo trato de iguales para firmar tratados de amistad y de
alianza, por lo que muchos municipes colaboraron con Roma.
Los municipios por tanto son las entidades que tienen una muy aceptable
organización política o autoridades establemente constituidas, lo cual se comprueba con el
reconocimiento de supervivencia que en dichos tratos de amistad o de alianza se hace
acerca de sus leyes particulares. Entonces el municipio es una población bien organizada,
asentada en un territorio determinado, amurallado, que tiene autoridad estable y leyes
igualmente determinadas y permanentes.
Con esta definición se deduce que va a prevalecer la forma de organización

municipal sobre las demás formas de organización con que se encontraron los romanos
en sus fines expansionistas, por lo que fue a partir de este momento la organización
municipal readecuada por Roma va a ser la que prevalecerá de manera definitiva.
Y ¿por qué quedó la forma de organización municipal como la que prevaleció y no

otra clase de entidades como el fundus o el ager?. Porque aunque estas clases de
entidades o poblaciones también estaban organizadas, tenían autoridades propias y tal
vez también leyes propias, sus gobernantes no reciben trato de iguales por parte del
pueblo romano, éstas formas de organización quedaron comprendidas dentro del término
municipio, que es el que posee el esquema formal de la entidad municipal y el que se
extenderá a todas las demás entidades (como el fundus y el ager), porque así lo determinó
la política posterior de Roma de unificar y racionalizar administrativamente su espacio
territorial.
5 VÁSQUEZ Héctor, Ob. Cit., p. 42

1.1.3. MUNICIPIO = SUS HABITANTES
Y el último significado que adoptó el término municipium es el que equivale a sus

habitantes. Para las mismas fuentes romanas, el término municipium equivale a
habitantes, asentados dentro del lugar amurallado, cualquiera que fuese su calidad y
condición o status jurídico. Estas mismas fuentes aclaran que en los municipios unos
habitantes gozan ya de la ciudadanía romana (privilegio que poco a poco fue otorgándose
a todos los hombres libres del imperio romano), mientras que otros habitantes tienen el
status de hombres o de peregrinos, etc.
Y estas fuentes romanas emplearon el mismo término de municipium tanto para

denominar al lugar amurallado como para denominar igualmente a la autoridad, así como
también para denominar a los habitantes de dicho lugar, dependiendo de cuál sea su
condición jurídica o política6.
Al imperio romano le interesó mucho racionalizar su administración en relación con

los pueblos anexionados. Fue por eso que se dieron diversas maneras de adscribir estas
poblaciones a Roma. La forma más digna era la celebración del correspondiente tratado
de paz, alianza o de amistad, forma que únicamente se practicaba con los pueblos que le
merecían a Roma la calificación de amici vel socii, con quienes se federaba, de donde
provienen expresiones como municipia foederata.
Para los pueblos que no deseaban colaborar ni someterse a Roma, el trato que se
les dio fue de enemigos (hostes), y los romanos procedían al sometimiento militar hasta
lograr la rendición absoluta e incondicional de esos pueblos, situación que las fuentes
denominan deditio. Cabe decir que muchos de los pueblos sometidos por Roma lo fueron
bajo la fórmula de la rendición incondicional, que era el trato que daban a quienes les
presentaban las armas en calidad de enemigos.
Roma, hacia finales del imperio, terminará por las mismas razones políticas
extendiendo el mismo status de ciudadanía romana a todos los habitantes del imperio (con
excepción de los llamados siervos). Fue así como concluyó el proceso de racionalización
de la administración pública romana, extendiendo la institución municipal como base de la
división político-administrativa del imperio, así como reconociéndoles a todos sus
habitantes la calidad de ciudadanos.
Cabe destacar que Túsculo fue el primer municipio documentado por las fuentes y
se puede situar aproximadamente en el año 381 a.C., posteriormente en el año 89 con la
Lex Plauta Papira casi todas las ciudades se convirtieron en municipia civium romanorum
o mejor conocidos como municipios romanos o de los ciudadanos romanos.
Fernando de Albi comenta por su parte que el origen de los municipios se debió a la
lucha que surgió entre los plebeyos y los patricios de la antigua Roma; aparecieron los
tribunos de la plebe que fueron una especie de "procuradores del pueblo"; después los
ediles plebeyos de la época de los cuestores iniciaron las funciones municipales y luego
los ediles curules habían de representar la existencia de los primeros municipios. Los
6 VÁSQUEZ Héctor. Ob. Cit., p. 45

nuevos funcionarios pretores y ediles publicaban al entrar en ejercicio de su cargo edictos

(denominados edicta magistratum) en el que se establecían los principios sobre los cuales
decidían los casos que se les presentaban7.
1.1.4. LOS EDICTOS
En cuanto a los edictos de los ediles debemos de agregar que fueron verdaderas
ordenanzas municipales, más o menos como ahora se entienden 8. Respecto con los
edictos de los pretores, los cuales se referían a la administración de justicia
exclusivamente, corresponde al praetor urbanus. Al principio solo se administraba justicia
a los ciudadanos romanos puesto que operaba el municipio cerrado.
Cada pretor promulgaba sus normas pero se debía realizar cada año un edicto
pretorio al entrar el nuevo pretor. Los nuevos pretores solo mantenían las disposiciones
que se habían mostrado convenientes y solo cambiaban las contrarias que se llamaron
traslatitia edicta y las nuevas tomaban el nombre de nova edicta.
El segundo aspecto era que el edicto pretorio era publicado en forma escrita se
contaba en el jus scriptum, pero sin carácter de ley, por radicar únicamente en la voluntad
del pretor, imperium, que significaba la voluntad del pueblo que lo había elegido.
Podemos decir que la única libertad del pretor radicaba en la parte externa del
procedimiento. En materia de derecho procesal, material y formal casi no influía. Sin
embargo fue el llamado derecho pretorio u honorario que debió su nacimiento a los edictos
de los magistrados, esto es, en Roma a los pretores praetorium edictum y a los ediles
aedilitium edictum, así como en las provincias, a los propretores y a los procónsules
llamados edictum provinciale. Con la institución de los ediles cureles y de los pretores
urbanos, existía ya el Municipio Romano
1.1.5. CARACTERÍSTICAS DEL MUNICIPIO EN ROMA
A la hora de extender por sus dominios un modelo de ciudad, Roma partió del
legado de la koine mediterránea respecto al concepto y formas que la civilización antigua
entendía por ciudad, por polis. La ciudad era sinónimo de civilización, por ella había
pasado y seguía pasando la flecha del progreso. Polis no es cualquier aldea ni cualquier
conglomerado urbano, por grande que este pudiera llegar a ser. La ciudad mostraba un
orden acabado de perfección y Roma fue tributaria de esos valores a la hora de llenar de
ciudades sus vastos dominios9.
La ciudad romana viene categorizada por dos referentes: uno general, el de los
valores de la polis helenística, que Roma fue asumiendo a lo largo de la época
republicana, y otro particular, el del derecho y las instituciones de la polis por excelencia
que fue Roma. Ella misma comenzó siendo una polis desde fines del siglo VI o principios
del V a.C. y sustantivamente nunca dejo de serlo hasta Cesar y Augusto, aunque llegara a
poseer inmensas propiedades en forma de territorios provinciales. Pronto comenzó a
7 ALBI Fernando, Derecho municipal comparado al mundo hispano.
8 Se dice que las ordenanzas municipales forman la legislación particular de un municipio y estas establecen
reglas de gobierno local y definen las facultades y los deberes de las autoridades encargadas del municipio.
9 ESPINOSA Urbano. El modelo romano de ciudad en la construcción política del imperio romano.
fundar colonias en Italia para consolidar sus dominios y desde principios del siglo I a.C.
se extendió el régimen municipal por la Península Itálica.
Munro comenta que Roma fue durante siglos la ciudad más poblada y mejor
gobernada del mundo, que en sus mejores tiempos debe haber alcanzado una población
aproximada de un millón doscientos mil habitantes, y no menos de cincuenta mil casas.
Esto demuestra que la ciudad tenía que resolver urgentes problemas de carácter
municipal, como eran los de construcción, de tránsito, de abastecimiento de agua, de
drenaje, de salubridad, de diversiones públicas, de policía, etc10.
La municipalidad fue un tratamiento dado por Roma a ciertas ciudades sometidas

por conquista, que aunque se encontraban en situación de subordinación, conservaban
una autonomía más o menos amplia. Fueron las ciudades autónomas las que, al
otorgarles Roma un determinado grado de ciudadanía y libre organización administrativa,
constituyeron los municipia. Así tenemos los municipia foederata, que eran ciudades libres
que se unían a Roma gracias a la celebración de pactos, y conservaban su organización
política y administrativa independiente respecto del gobernador romano; además los
habitantes de estas ciudades no tenían que servir en el ejército romano aunque si debían
ayudar con un ejército auxiliar propio; no podían celebrar tratados internacionales;
conservaban sus propiedades libres de impuestos (si eran ciudades de las consideradas
inmunae) y podían acuñar moneda.
También existían los municipia coerita, que eran ciudades estipendiarias, es decir,
que conservaban su derecho propio y sus tierras; sus habitantes gozaban de libertad
personal y de sus propiedades; gozaban del ius connubii o del ius commercii o bien de
ambos; pero tenían que pagar un canon vectigali y un tributum o estipendium.
1.1.6. ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO ROMANO
A pesar de que durante el imperio romano existían diversas y variadas formas de la

autonomía municipal administrativa de las comunidades o poblaciones adheridas al
Estado Romano, en forma general puede establecerse que la organización y
administración del municipio romano estuvo a cargo de la curia y del comicio o asamblea
del pueblo y de funcionarios públicos municipales11.
La curia, llamada también senado o ardo decurionurn era un cuerpo político

formado generalmente por cien miembros (llamados decuriones o curiales). El comicio o
asamblea del pueblo, en la que participaban los cives rnunicipales, elegía a los
magistrados y votaba las leyes locales.
Los funcionarios públicos que desempeñaban magistraturas y oficios superiores

(honores) eran:
a) Los duoviri iuri dicundo, quienes presidian la curia y las asambleas populares,
cuidaban de la regularidad de las elecciones, impartían justicia y dirigían la
administración municipal.
b) Los duoviri aediles, que tenían a su cargo la policía y el orden de las calles, plazas y
10 Citado por Francisco de la Garza, El municipio. Historia, naturaleza y gobierno, p. 11.

11 DE LA GARZA Francisco, Ob. Cit., p. 12
edificios públicos.
c) Los quaestores, encargados de la hacienda local.
d) Los censores, encargados de formar y corregir el censo.
Todos estos funcionarios recibían grandes honores, y además respondían de las

cargas municipales y de los daños que causaran durante su gestión, para lo cual debían
otorgar fianza o hipoteca y además entregar una suma al tesoro para los espectáculos y
edificios públicos.
Existieron también el curador, que era un funcionario nombrado por el emperador

romano para vigilar las haciendas locales, y el defensor civitatis o defensor plebis12, en
algunos casos electivos y en otros casos nombrados por el prefecto, que tenía como
misión defender a los ciudadanos y en particular a los plebeyos contra los abusos de los
funcionarios. Los funcionarios inferiores no se les concedían honores sino munera, y eran
los jefes de determinados servicios públicos como los curatores viarum, balneorum
aquaeductus, etc.13.
Tenía mucha importancia la determinación del territorio (territorium) municipal, el

cual no siempre se reducía a la superficie encerrada por las murallas. Otro aspecto
relevante era el culto que se les rendía a los dioses. Fustel de Coulanges afirma que "el
culto de una ciudad estaba prohibido al hombre de la ciudad vecina. Se creía que los
dioses de una ciudad rechazaban los homenajes y las oraciones de cualquiera que no
fuese su conciudadano"14.
1.1.7. FUNCIONES Y HACIENDA MUNICIPALES
Como se señaló con anterioridad los cargos de ediles curules fueron creados en el
año 387 a.C. y se elegían cada año y poseían imperium, es decir plenitud de poder. A los
ediles les correspondía la vigilancia y la reparación de los caminos públicos y de los
puentes, la conservación de los templos, la policía, el orden público, la dirección de los
espectáculos, la limitación de los gastos y la cohibición de la usura.
Reynaldo Pola señala que a los ediles curules se les confirieron funciones más
elevadas, pues eran los que entendían con la hacienda pública y trataban asuntos con el
monarca, siendo los directores de la política y administración del municipio con lo que se
esbozó la formación de los primeros ayuntamientos. En consecuencia el origen formal de
los ayuntamientos se remonta al siglo IV a.C.
1.1.8. CATEGORÍAS DE POBLACIONES
Por la organización dada a las provincias romanas desde los últimos tiempos de la
República, aquellas ciudades que tuvieron originariamente la condición de soberanas,
mantuvieron su autonomía mientras que los territorios que se fueron incorporando
12 El Defensor Civitatis surge con el objetivo de proteger a diversos sectores de la población en condiciones
económicas, jurídicas y sociales desfavorables, es decir desvalidos frente al poder de los funcionarios o de
los poderosos.
13 DE LA GARZA Francisco, Ob. Cit., p. 13.
14 DE COULANGES Foustel, La ciudad antigua, citado por Francisco de la Garza, Ob Cit., p. 13.
formaron parte del territorio provincial al igual que sus habitantes; se convierten en
importantes centros urbanos con asientos de trascendentes cargos administrativos.
En época del Imperio hubo una nueva orientación político-jurídica dada por los
emperadores con una tendencia centralizadora y a partir del Edicto de Caracalla del año
212, se eliminó toda distinción entre lo que era el imperio y las provincias. Así también la
denominación de Civitatis se le asignó a toda entidad urbana, sin tener en cuenta su
trascendencia intrínseca, otorgándole alguna autonomía: se les concedió magistrados
propios, locales, denominados duumviri y senados municipales, los curiae15.
Este radical cambio que especialmente tenía una finalidad fiscal, dio al propio
tiempo lugar a una fiscalización severa del gobierno central sobre toda clase de municipios
itálicos o provinciales.
A esta altura de la evolución de la organización política del imperio encontramos al

Emperador como soberano absoluto, quien goza de todo el imperium y la jurisdicción.
Esta organización se divide en Prefecturas y al frente de cada una de ellas tenemos

a los Prefectos del Pretorio (vice emperadores), los que tenían amplios poderes y son
jefes supremos de la jurisdicción en sus respectivos territorios.
Cada Prefectura se divide en Diócesis al frente de las cuales están los vicarii del
prefecto, que los representan y gozan de amplísimos poderes.
Las diócesis están divididas en provincias y a la cabeza de éstas están los

Praesides. Las provincias contienen los municipios los que poseen magistrados propios
que tenían jurisdicción y son todavía duumviri, que no tienen nada en común con los
anteriores duumviri, que eran jefes de municipios autónomos.
Hubo una extrema concentración de poder y excesos de los funcionarios como la

primacía de las clases ricas sobre los desposeídos, generando un gran descontento y
tensión en la clase social oprimida.
Fustel de Coulanges distingue las diversas formas de trato que el imperio romano
otorgaba a las ciudades y reconocía diversos derechos a sus habitantes:16
a) Los aliados, que tenían un gobierno y leyes propias y ningún lazo de derecho con
los ciudadanos romanos.
b) Las colonias, que gozaban del derecho civil de los romanos, sin participar en los
derechos políticos.
c) Las ciudades de derecho itálico, es decir, las que por favor de Roma habían
obtenido el derecho de propiedad integro sobre sus tierras, como si estas tierras
hubiesen estado en Roma.
d) Las ciudades de derecho latino, cuyos habitantes podrían convertirse en
ciudadanos romanos tras haber ejercido una magistratura municipal.
15 BAZÁN María Elena, CAMINOS Santos Arturo, ECHENIQUE Laura, FERNÁNDEZ Liliana Graciela,
MICIELI Laura Liliana, GARCÍA José María, PINTOS María Laura, ZATTI Claudia, Integrantes de la
Cátedra de Derecho Romano de la Universidad Nacional de Córdoba.
16 DE COULANGES Foustel, La ciudad antigua, citado por Francisco de la Garza, Ob. Cit., p. 94
Durante el imperio romano se tendió a la centralización, perdiendo los municipios su

autonomía política y la judicial; además desaparecieron las asambleas de vecinos cuyas
atribuciones pasaron a las curias, quedando éstas reducidas a una especie de oligarquía,
y se produjo un desprestigio tal de las funciones municipales, que hubo que tomar
medidas coercitivas para obligar a los vecinos a aceptar dichos cargos municipales17.
Las ciudades romanas eran entes de derechos propios, que obtuvieron en su

desarrollo la posibilidad de gobernarse autónomamente, porque tenían capacidad para
hacerlo dado su poderío. Es así como el nacimiento mismo de la estructura municipal
parte precisamente de la capacidad de las ciudades romanas para satisfacer las
necesidades de gobierno con leyes que estructuran justamente las relaciones de la
sociedad18.
Como consecuencia se definía con el término municipio a todas aquellas ciudades

que eran conquistadas o incorporadas al Estado romano. Según Ignacio Burgoa, los
habitantes se convertían en ciudadanos de Roma conservando una cierta libertad interior,
el derecho de elegir a sus magistrados y la administración de los negocios generales
dentro de los límites jurídicos fijados por las leyes estatales19.
Sintetizando, el municipio romano se caracterizaba por lo siguiente:

a) un territorium determinado
b) un pueblo que se manifestaba en su asamblea general
c) una organización especializada en un cuerpo deliberante denominado curia con sus
magistraturas
d) el culto a los dioses
La combinación de los elementos constitutivos de la organización era distinta en los

diversos municipios, ya que había leyes municipales que regían dichos aspectos. Además
el municipio romano se afirma con su propia personalidad.
1.1.9. EL MODELO JURÍDICO INSTITUCIONAL
Las instituciones y el gobierno de la ciudad romana reflejaban las categorías

jurídicas y el modelo organizativo de la ciudad-estado. Todos los municipios y las
colonias estaban estructurados según el tripartito esquema los municipios y las colonias
estaban estructuradas según el tripartito esquema de populus (organizado en curios),
senatus (decuriones que accedían a los senados o cámaras locales de notables) y
magistratus (ejecutivo electo y de funcionamiento colegiado)20. Se articulan bajo
17 DE LA GARZA Francisco, Ob. Cit., p. 40.

18 LORET DE MOLA Rafael, Problemática del municipio sin recursos, p. 11.
19 BURGOA Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, p. 964.
20 El POPULUS ROMANUS Quiritium estaba formado únicamente por los patricios, llamados así por ser los
descendientes de los patres o fundadores.-Según la tradición, el propio Rómulo lo dividió en tres tribus,
Ramnes, Titios y Luceres, en recuerdo de los tres pueblos que dieron origen al pueblo romano, latinos,
etruscos y sabinos, cada tribu, a su vez, estaba dividida en 10 curias y cada curia en 10 decurias. Estas
curias tenían propia asamblea (comitia curiata) y sus jefes formaban el Senado, órgano asesor del rey, y
que, entre otras funciones, tenía la de elegir al Rey. -Desde la fundación de la ciudad (754 a.C.) hasta el final
de la 2da. guerra púnica (201 a.C.).
principios de jerarquía y competencia. Cada órgano de gobierno ejecutivo (magistraturas:

dunviros, ediles y cuestores) funcionan colegialmente con derecho de veto mutuo entre
sus miembros. La originalidad del sistema estribaba en que Roma dictaba el marco
jurídico sin nominar a las personas que han de regir las instituciones, sabedora de que
los filtros selectores llevarían los gobiernos locales hacia los fines deseados.
El control de las comunidades respectivas se reservaba a quienes poseen un nivel

económico descollante y un claro protagonismo en el medio local; eran los que mostraban
mayor afinidad cultural con el mundo latino y los que, por garantizar su propia posición
dominante, contribuían al mismo tiempo a sostener y mover la maquinaria del Estado. La
renta era una radical divisoria política; mientras todo ciudadano era elector, solo eran
elegibles quienes poseían unas bases sólidas de riqueza.
Ante todo era la ciudad quien encarnaba lo público ante los ojos de los
ciudadanos, habida cuenta que, como más adelante se verá, ante ellos asumía un largo
catálogo de compromisos, servicios, prestaciones y asistencias. De ahí la importancia de
las elecciones locales anuales para ocupar las magistraturas, todo ello en armonía con
una autonomía que fue real durante el Alto Imperio. Esa autonomía fue efectiva.
Constituyó la base de los magníficos logros históricos del Alto Imperio y fue consecuencia
del gran consenso monarquía imperial-elites provinciales urbanas, que se fue
estableciendo al final de la crisis republicana en el camino hacia la consolidación
monárquica frente a las grandes aristocracias romanas o itálicas.
Todo ello fue el instrumento imprescindible para la ordenación territorial de las

provincias, para el control sobre las comunidades, la base de los desarrollos técnicos y
económicos mediterráneos, la extensión del habla y religión latinas, la extensión de un
orden social jerarquizado (que incluía la esclavitud y la dependencia personal) y el punto
de apoyo para las relaciones de solidaridad interterritorial que requería el gigantesco
imperio de Roma en el plano militar y económico. El Imperio Romano, ecuménico por su
portentoso gigantismo, ganaba en las ciudades la estructura proteica que necesitaba.
Bajo el esquema general de la Romanización como corriente dominadora general

y de los miles y miles de particularismos que escondía, hemos de imaginar un mundo
abierto e intercomunicado. Pensemos en la portentosa red de calzadas y de vías
marítimas que unían las ciudades entre sí, que comunicaba al centro con la periferia, que
apoyaba el sistema defensivo en las fronteras y que facilitaba los flujos de personas,
ideas y bienes que necesitaba la gigantesca unidad política imperial. Una sola ley, una
sola moneda, una sola monarquía, un orden estatal que llegó a funcionar como una de
las maquinarias más estables y complejas que ha conocido la humanidad, que
gobernaba a unos 60/80 millones de habitantes extendidos por Europa, África y cercano
Oriente (aproximadamente 5 millones de km 2), y que mantenía seguras con unos
-Al lado de éste POPULUS ROMANUS existía la plebe (plebs) cuyos componentes procedían de pueblos
limítrofes y tenían algunos derechos pero carecían de otros muchos.-Junto a la plebe estaban los clientes,
adscritos a la protección de los patricios.
-En esta primera etapa el derecho se conoce con el nombre de ius civile o ius Quiritium porque sólo afectaba
a los ciudadanos, esto es, personas con derecho de ciudadanía, del que carecían los plebeyos y los
extranjeros.-En el siglo III a.C. los plebeyos habían conseguido la igualdad de derechos y patricios y
plebeyos constituían el POPULUS ROMANUS. Desde entonces las únicas diferencias entre los ciudadanos
fueron de riqueza o prestigio.
350.000 militares unas fronteras que se extendían desde Escocia hasta el desierto del
Sahara y desde el Atlántico hasta el Éufrates.
En síntesis, las claves de ese portentoso Estado, diríamos que fueron la

Monarquía Imperial, con su centralidad jurídica y militar, y las ciudades, como factor de
equilibrio territorial y eje de todos los desarrollos sociales, económicos y culturales. La
verticalidad del Estado sostenida a partir del trono combinó muy bien con la
horizontalidad ciudadana. De ahí que la autonomía de las ciudades nunca pudiera tender
a un mundo plural ni a generar tendencias centrifugas y segregadoras, al contrario, el
equilibrio logrado articuló la multiplicidad de intereses, a la vez locales y mundiales, en la
compleja unidad que era el Imperio Romano. Por tanto, equilibrio mundial desde la
autonomía ciudadana de las municipalidades, pero autonomía vigilada y sometida a la
jerarquía del derecho.
1.1.10. EL ESTADO IMPERIAL: PAPEL Y FUNCIONES21
Para una mejor comprensión de la articulación funcional del gobierno central y con
los gobiernos de las provincias a continuación se detallan sus roles y funciones
relevantes:
a) Fines y medios del estado territorial
El fin del gobierno territorial no era atender las necesidades sociales, sino
representar el poder de Roma, garantizando la estabilidad del estado (aeternitas) y las
relaciones de solidaridad de los provinciales con ese estado (asambleas provinciales). La
solidez (securitas) del sistema político se buscaba desde la paz exterior e interior bajo el
orden tradicional. La aeternitas se alcanzaba mediante la pietas, cumpliendo las
obligaciones con los dioses protectores del estado y con los superiores en la escala social
(mores maiorum). El ejército garantizaba la securitas exterior, mientras que el universal
domino de la lex aseguraba la interior. Los gobernadores provinciales se
responsabilizaban de la segunda.
Tal elementalidad de fines explica el raquitismo administrativo del Estado. En suma,

Roma no es un modelo de Estado con un auténtico sector administrativo en sentido
moderno. Nadie imputaba a ese Estado la obligación de atender las necesidades básicas
de los ciudadanos en cuanto a la salud, la educación, la justicia, la vivienda o las
disposiciones de carácter económico, entre otras. Eso habría obligado al Estado a un
gigantesco y costoso sector burocrático, que nunca existió.
b) La ciudad como Estado protector para el ciudadano
Sin embargo, y lo mismo que ocurre en la actualidad, el mundo antiguo legitimaba

la acción política por la atención a las necesidades primarias y directas de los ciudadanos,
solo que la centenaria tradición mediterránea ubicaba esa responsabilidad en la ciudad-
Estado. Por eso Roma, en tanto que polis, tenía asumido ese compromiso en su espacio
interior, pero no en el resto de los territorios. Para eso estaban las ciudades; fueron las
colonias y municipios las que incluían, como su razón de ser, un complejo abanico de
21 ESPINOZA Urbano. Ob. Cit.

obligaciones para con sus ciudadanos. La ciudad era el eje de la vida social y del
sistema político, la comunidad humana por excelencia.
El auténtico marco de lo público, de la administración y de los desarrollos sociales

durante el Alto Imperio debe ser contemplado a la luz de las unidades locales, más que
desde una visión general de la totalidad del Imperio. Era el micro-estado llamado
municipio, o res publica, quien capitalizaba las referencias fundamentales del ciudadano.
Poseía un espacio jurídico y político muy superior al de las ciudades actuales.
Correspondía a los gobiernos locales responder a las demandas judiciales en

primera instancia, tanto en los negocios jurídicos voluntarios como en lo contencioso y
penal. También las ciudades tenían que atender al orden público interno y, en caso de
necesidad, atender a su propia defensa. Se reclamaba del poder local que promoviera
las mejores condiciones de bienestar y progreso para la comunidad; las ciudades
desarrollaban numerosos servicios, tales como la beneficencia, los suministros, la
política de precios, la salud e higiene y la prevención de incendios.
La confortabilidad de la vida urbana se media por los servicios que una ciudad
podía ofrecer. No eran igualmente amplios en todos los lugares, pues dependía del
tamaño de cada ciudad, del volumen de sus ingresos y del potencial de su patriciado.
Distribuciones de alimentos o dinero, banquetes y otros donativos están bien
testimoniados en las fuentes escritas (literarias y epigráficas); eran acciones de
evergetismo22 promovidas por los notables locales, porque así lo exigían los valores
sociales que legitimaban la riqueza y porque así promovían simpatías de las plebes en la
competencia electoral entre las familias patricias de cada municipio o colonia. Era una
obligación social derivada de la vinculación exclusiva de las elites locales al gobierno de
las ciudades.
Otras competencias de las ciudades eran la ordenación del territorio y la

regulación del urbanismo. Solamente cuando se fundaba una colonia, los ingenieros
militares y la caja imperial crearon realmente la trama urbana, pero una vez cerrada la
etapa fundacional, la política de construcción y urbanismo caía plenamente en manos del
gobierno local. Las singulares obras de ingeniería civil y de monumentalización, que
todavía hoy muestran las ciudades antiguas a lo largo y ancho del Imperio Romano,
fueron obras realizadas casi siempre por las propias ciudades y con su propio esfuerzo.
Muestran que los gobiernos locales tuvieron capacidad de poner en juego los recursos
económicos suficientes como para erigir monumentos que todavía hoy constituyen
referencias únicas en la historia de la cultura humana.
Las numerosas obras de ingeniería hidráulica (presas, acueductos, cloacas, termas,

etc.) que jalonaban el territorio urbano y su periferia servían a la higiene pública y a la
confortabilidad de la comunidad local. Su construcción era competencia del gobierno de
las colonias y de los municipios, quienes debían proveer a la traída de aguas, a la
construcción de fuentes, de baños públicos y de una red subterránea de cloacas con su
limpieza y mantenimiento. Han de citarse también las obras destinadas a la religión, a la
actividad económica, al ocio y al esparcimiento. Nos referimos a los templos de culto
oficial o imperial, a mercados, a teatros, a anfiteatros y circos. Se pagaran mediante
22 Evergetismo: “hacer el bien” o “hacer buenas obras”. Wikipedia.

imposiciones obligatorias a los diversos grupos locales, o con cargo a la caja pública de la
ciudad, concernía a ésta el logro de esas singulares piezas consideradas definitorias del
ideal de vida superior.
La medicina podía ser ejercida de modo privado, pero también conocemos médicos
pagados por la caja pública de las ciudades; en todo caso era obligación del gobierno local
velar porque existiera en la ciudad la adecuada asistencia médica y sanitaria. La
educación no se reclamaba del Estado, sino de la ciudad. Por eso, las famosas cátedras
de retórica creadas por Vespasiano en Roma o por Marco Aurelio en Atenas con cargo al
fisco imperial eran un simple acto de evergetismo personal del monarca y no una
obligación asistencial del Estado. Son numerosos los testimonios conservados de
escuelas públicas sostenidas con cargo a la caja local, tanto en el nivel educativo primario
(ludi litterari) como en el secundario (grammatica). Solo las grandes ciudades y las
capitales administrativas contaban con profesores del nivel superior de la educación
(rethorica). Precisamente la efectiva difusión de la cultura clásica por todos los territorios
de Roma fue consecuencia de las iniciativas escolares que desarrollaron las ciudades del
Imperio.
c) Obligaciones de las ciudades para con el Estado imperial
Cada ciudad tenía la obligación de elaborar y actualizar quinquenalmente su

propio censo, teniendo en cuenta que era un censo integral y que, por tanto, era la base
para que el Estado pudiera recibir los correspondientes tributos, que para el debían
recaudar las propias ciudades. De haber asumido el Estado por sí mismo la gestión de los
censos y de los tributos, hubiera sido necesario un poderoso aparato burocrático del que
carecía. De ahí que la administración fiscal de Roma, a cargo de los ecuestres, atendiera
sobre todo a las tareas superiores de recepción y control de los impuestos, así como a la
resolución de conflictos.
Por otro lado, las ciudades tenían que dotar de medios al sistema imperial de
correos (cursus publicus). También costeaban la construcción o reparación de calzadas
y puntos de parada, así como el mantenimiento de los centros de postas (stationes y
mansiones). En la práctica los programas de ingeniería vial serian programados a escala
general, a través de los gobiernos provinciales, aunque luego el prorrateo de recursos
económicos y de fuerza humana correspondiera a las unidades locales.
d) Los medios administrativos del Estado y de las ciudades
Ahora se comprende mejor la escasez de medios de la administración imperial,

arriba señalada, una vez que se ha visto las numerosas competencias y obligaciones
públicas de la ciudad romana para con sus ciudadanos y para con el propio Estado
territorial. Cargada de obligaciones, la ciudad tenía que estar dotadas de los suficientes
medios de gestión. Entre los diversos testimonios disponibles, el que ofrece la “Ley de
Urso” (Osuna, Sevilla) es el más completo, pues no solo detalla los cargos y subalternos
locales sino que añade también las remuneraciones económicas que cada uno percibía.
En total, bajo la dirección de los dos dunviros y de los dos ediles, trabajaban 30
subalternos y 8 siervos públicos. Hay que tener en cuenta que los bienes raíces locales y
la recaudación de impuestos se gestionaban por privados tras subasta pública.
Importa comparar la administración de Urso con los efectivos administrativos de la

provincia Bética, a la que pertenecía esa colonia. Solo los efectivos de Urso eran
equivalentes al 25 % de los que disponía el conjunto del gobierno de la Bética, y hay que
tener en cuenta que esa provincia contaba con más de 100 ciudades. Cierto que el
panorama de los medios burocráticos en las ciudades eran tan diversos como diferentes
entre sí eran las ciudades en tamaño y recursos.
Si se compara los costos de la administración en la escala local y en la escala

imperial, se observa una gran desproporción. El simple legionario nada más alistarse en
filas cuesta a la caja militar del Estado (aerarium militare) tanto como el más cualificado y
mejor pagado de los gestores locales (los secretarios de los dunviros); pero el legionario
pronto podía ascender en los rangos de tropa, multiplicando las percepciones entre 1,5 y
3 veces, además de beneficiarse de premios, donativos ocasionales, botín y dotación
especial por licenciamiento.
Un solo centurión de la escala básica de la oficialía cobraba por año 1,2 veces más
que el total de los 16.800 sestercios que costaba, también anualmente, toda la burocracia
de Urso. La colonia ursonense pagaba por sus 30 subalternos (más 8 siervos públicos)
lo mismo que al Estado le costaban 14 novatos legionarios. La suma pagada por el fisco
imperial a un procurador de la escala inferior (60.000 sestercios) era 3,5 la del total de la
burocracia ursonense. El salario de un solo procurador de la escala superior en el siglo II
d.C. era igual al costo de la burocracia de 12 ciudades como Urso.
Paradójicamente el acrecido aparato burocrático local resultaba barato en

comparación con el estatal y militar. Dicho de otro modo, el amplio espacio de
obligaciones y competencias reservado a la ciudad no se corresponde
proporcionalmente con las relaciones de poder en el seno del Estado romano. De este
modo llegamos a descubrir la clave económica que explica la consolidación del
ecuménico dominio de Roma mediante la multiplicación de colonias y, sobre todo, de
municipios por todas las provincias. Antes se dijo que fueron un instrumento eficaz, pero
ahora se añade que además fue un instrumento barato para asegurar la organización y el
control de los territorios. Funcionó de modo efectivo el principio de subsidiariedad como
la única alternativa posible a un imposible estado de servicios centrales.
Si el Estado central hubiera asumido directamente las prestaciones y servicios que

dispensaban las ciudades, como ocurre con el Estado moderno, habría precisado de un
aparato burocrático gigantesco y costosísimo; en todo caso, imposible de soportar en
términos de sostenibilidad a partir del sistema económico de producción en la
antigüedad. El Estado se limitó a monopolizar el poder jurídico y la fuerza, y para ello le
bastaban los medios arriba indicados.
1.1.11. APORTACIÓN ROMANA DE LA IDEA DE MUNICIPIO
Reid afirma que "la primera lección que la historia municipal del imperio romano nos
da es ésta: que la fuerza del poder romano aumentó incalculablemente gracias a la
amplitud dejada a la libertad local; que su gran época se apoya a un vasto sistema de
autogobierno cívico; que mientras se mantuvo la libertad municipal floreció el imperio y
que cuando el despotismo domina las municipalidades, la decadencia de la gran

estructura municipal se consuma rápida y fatalmente"23.
A pesar de las diferencias con que Roma trató a las ciudades o poblaciones que
tenía anexadas a su imperio, el rasgo común que caracterizaba a estas ciudades era su
autonomía, que importaba el derecho de elegir a sus propios magistrados. Es de esta
forma como Roma brindó una magnifica lección de sabiduría política, ya que de este modo
pudo mantener un imperio tan vasto conformando un gran equilibrio entre todos sus
integrantes.
Con la caída del imperio romano, no solo que se destruye militarmente el Estado
romano, sino que las cientos de INSTITUCIONES creadas dejaran de funcionar, siglos
más adelante, éstas serán reconocidas por la humanidad y recreadas, entre ellas el
municipio.
1.2. MUNICIPIO EN LA EDAD MEDIA

El “origen” del municipio en la edad media se encuentra en el proceso repoblador
iniciado por los monarcas asturiano-leoneses, hasta llegar al valle del Duero durante los
siglos IX y X. Esta acción repobladora supuso la aparición de numerosos núcleos de
población que serían los futuros municipios. A estas entidades, eminentemente rurales, los
reyes de Asturias y Aragón les otorgaron determinados privilegios de inmunidad, y en
virtud de los mismos quedó prohibida la entrada en ellos a los funcionarios reales24.
Estos núcleos producto de la repoblación constituyeron las comunidades de aldea.

Sus pobladores en principio eran rústicos y campesinos que disponían de parcelas y
tierras propias trasmisibles a sus herederos, pero además tenían acceso y participaban en
el uso de los bienes comunitarios de la aldea, como los pastos, los montes, el agua, el
molino, el pozo de la sal, etc.
La regulación de estas cuestiones, por un lado, y por el otro la defensa de sus

derechos ante las intromisiones, la resolución de los litigios entre ellos, la determinación
de los límites, las tasaciones, el control de los precios de los alimentos, etc., fueron
problemas que se plantearon inmediatamente asentados los repobladores de la aldea.
Naturalmente, todas estas actividades de gobierno se realizaban asambleariamente en lo
que después se denominó Concejo o Cabildo Abierto.
1.2.1. CONCEJO ABIERTO Y MUNICIPIOS
Las comunidades de aldea, al tratar de resolver y hacer frente a los problemas

planteados por su gestión, generaron el nacimiento de las Asambleas Vecinales,
constituidas por la reunión de todos los vecinos, razón por la cual el Concillium era, en
opinión de los medievalistas de hoy, "la propia comunidad convocada en Asamblea
para autogobernarse". El Concillium del incipiente municipio estaba constituido por todos
los vecinos sin excepciones ni discriminaciones de ningún género, ya sea de edad, sexo o
condición social o jurídica.
23Citado por Francisco de la Garza, Ob. Cit., p. 14.

24ORDUÑA Revollo Enrique. Historia del municipalismo iberoamericano. http://www.saber.ula.ve/cieprol/
provincia.
El caso es que nos encontramos con una institución producto de circunstancias

especiales, basadas en la repoblación y en la extensión de los primitivos reinos. Esta
interpretación parece ser la más idónea, pues no podemos olvidar el vínculo de solidaridad
que ligaba a los repobladores, protagonistas de un proceso inédito desde antes de la
romanización de la Hispania. Tal espíritu solidario les impulsaba a la defensa de intereses
comunes, siempre por medio del Concillium, pues debieron descubrir su fuerza ante la
amenaza exterior, bien procediese del Rey, del señor feudal o, incluso, de los miembros
de otro Concillium cercano. Ello supuso la aparición de una verdadera conciencia colectiva
entre los vecinos, lo que, sin duda, produjo una mayor intervención de éstos en la
ordenación y regulación de la vida local.
Ahora bien, es cierto que aquellas aldeas y municipios incipientes estaban formados
en un principio por hombres libres, pero la igualdad de todos no parece que fue
generalizada a tenor del contenido de diversos documentos fechados a finales del siglo X,
en los que se habla de " máximos et mínimos, villanos et infanzones." No caben muchas
dudas, por tanto, sobre el particular, y podemos afirmar sin temor a errores que en el siglo
X no existía una sociedad igualitaria, sino un entramado social marcado por el status
económico, que en esta ocasión se reflejaba en la tenencia y la propiedad de la tierra a
todas luces desigual. Esta desigualdad apareció poco después de la primera adjudicación
de tierras en las zonas más repobladas con motivo de las primeras divisiones por razones
de herencia o por la llegada de nuevos colonos.
1.2.2. LOS BONI HOMINI
La configuración de esta estructura social en las comunidades de aldea dio lugar a

la aparición de los boni homini, que eran aquellos vecinos con hereditate en la aldea y
que poco a poco fueron absorbiendo la representación de la comunidad, con lo que
mermó la actividad del Concejo Abierto y dio paso al Concejo Reducido. Los boni homini
fueron, sin duda, los vecinos más destacados del Concejo, bien por sus propiedades, bien
por su posición social. Con el paso del tiempo llegaron a gobernar en nombre de todos,
ostentando la representación de la Asamblea General de Vecinos. De esta manera se
consolidó la diferencia de clases sociales basada en la desigualdad económica y en la
incipiente influencia política.
1.2.3. LOS GRANDES CONCEJOS
Cronológicamente, el municipio apareció muy temprano: hacia los siglos IX y X;

pero se extendió y asentó con gran rapidez, generalizándose institucionalmente por todos
los reinos de Castilla y de León. La repoblación que a continuación se acometió fue la
comprendida entre el Duero y el Tajo, con la aparición de las dos Extremadura: la
castellana y la leonesa. El campo de batalla no volvió a estar al norte del Duero; por el
contrario, la línea defensiva fue el Tajo y la guerra se llevó al corazón de Andalucía. Tal
circunstancia supuso la aparición de una tupida malla de pequeños y grandes Concejos
cuyo señor era el Rey; esto produjo un equilibrio frente a la voracidad feudal de los nobles
y de los altos clérigos. Es preciso señalar, además, la fuerza de algunos de estos
Concejos, los cuales mayoritariamente ya no se regían por Asambleas de Vecinos. Esta
fuerza económica y militar no fue igualada por ningún señorío de la época, y
habitualmente apoyó al poder real en detrimento de las instancias nobiliarias.
1.2.4. LOS FUEROS
A partir del año 1000, y ante las discordias que agitaban a los reinos, las Asambleas
Vecinales de cada municipio trataron de ampliar sus competencias judiciales, económicas
y políticas frente al dueño de la tierra, obteniendo la abolición de cargas onerosas o de
abusos monopolísticos. Por el contrario, las ciudades y aldeas o villas, dependientes del
señorío real, se encontraban reguladas por una serie de normas estatutarias conocidas
como Fueros, que les reconocían y atribuían un cierto grado de autonomía política, judicial
y económica muy estimable.
Los Fueros Municipales, como es sabido, eran la gran manifestación escrita de los
privilegios concedidos por el Rey o el señor feudal a los municipios; en los fueros se
encuentran las bases del derecho local y de la misma autonomía municipal, y aquellos
concejos que inicialmente se habían regido por la costumbre encontraron en sus Fueros
los códigos de sus derechos y actuaciones. A finales del siglo XII era una realidad en
Castilla y León la existencia de un Derecho Municipal. Su formación se había producido a
partir de las fundamentales aportaciones del Concillium. El Derecho consuetudinario,
surgido en los inicios de este Concillium, fue incorporando nuevas costumbres, otras
figuras legales emanadas de la propia capacidad autonormativa de los Concejos, Cartas
Pueblas y otros privilegios reales, razón por la cual prosperaban y aumentaban sus
derechos y libertades. El paso siguiente en la construcción del Derecho Municipal fue la
transformación de aquellos primitivos Fueros en los grandes Textos Forales, desde el de
León al de Madrid, autoelaborado por su propio Concejo.
En definitiva, el Derecho Municipal Castellanoleonés estaba formado por tres

factores de vital importancia: la costumbre, los Fueros y, posteriormente, las ordenanzas.
Estos factores configuraron el Derecho Municipal como un Derecho vivo, pero también
muy variado, razón por la que los monarcas, a partir del siglo XIII, trataron de unificado en
un Derecho Territorial igual para todos los municipios.
1.2.5. CABALLEROS VILLANOS Y CONCEJOS
La existencia de una clase social concreta -los caballeros villanos- condicionó

radicalmente no sólo el proceso de repoblación, sino también el desarrollo de la vida local
y de la sociedad medieval. Este condicionamiento se extendió por todo el espectro
socioeconómico de la época, configurando junto con los hombres buenos una oligarquía
burguesa que controló y ostentó el poder de Concejos y ciudades.
Los caballeros villanos procedían del campesinado con medios económicos para
disponer de armas y, primordialmente, de un caballo para luchar. Con el tiempo se
convirtió en una institución urbana y burguesa, que constituyó la espina dorsal de las
milicias concejiles.
La estructura social claramente oligárquica de la época se manifestaba de varias

maneras: paulatina extinción del Concejo Abierto, aparición del Concejo Reducido,
exclusión de todos los no vecinos de la Asamblea Vecinal, presencia de los hombres
buenos, aparición de los caballeros villanos y adjudicación exclusiva a ellos de los oficios
municipales. Esta estructura social, vistas las cosas con el prisma de los conceptos
modernos, arroja por tierra las interpretaciones que consideraban la existencia tradicional
de unos Concejos medievales democráticos.
1.2.6. REGIMIENTOS, CORREGIDORES Y AYUNTAMIENTOS
Se atribuye al Rey Alfonso XI, con la reforma del sistema municipal y la introducción
de la figura del Ayuntamiento, haber propiciado un duro golpe a la autonomía y
democratización de las estructuras municipales medievales. De acuerdo con las
investigaciones históricas, y sin negar la trascendencia de la reforma Alfonsina, no
podemos olvidar que hacia el año 1325, cuando se inicia la sustitución oficial del Concejo
Abierto, éste ya no era practicado en los grandes municipios e, incluso, los caballeros
villanos acaparaban cargos y oficios privados, privando al resto de los ciudadanos del
acceso a los mismos.
Análogas razones debemos expresar respecto a la autonomía local, pues el

corregidor no resultó una novedad en los concejos castellanoleoneses ya que desde la
segunda mitad del siglo XIII aparecieron los Alcaldes reales como agentes del monarca en
los municipios.
Es evidente que a lo largo de los siglos XIV y XV las oligarquías urbanas llegaron a
tener el control absoluto de los Concejos, pero el intervencionismo real aumentó en forma
proporcional restringiendo ampliamente la autonomía municipal. Regidores nombrados por
el Rey, y corregidores como delegados de su autoridad en villas y ciudades, fueron los dos
pilares fundamentales de la vida municipal en aquellas centurias.
1.3. EL MUNICIPIO EN LA AMÉRICA LATINA COLONIZADA
El proceso del descubrimiento y colonización española en el continente americano,

fue realizado en una época en que no se había desarrollado el moderno concepto de los
Estados o países nacionales; sino que existía el sistema de absolutismo monárquico,
conforme al cual el Rey era el que ejercía el gobierno sobre un territorio y una población, y
se consideraba que lo hacía por emanación de un derecho de origen religioso 25.
En el proceso de la colonización española en América, suelen distinguirse tres

períodos:
 El primero que abarca desde el descubrimiento en 1492 hasta el año 1518, en el
cual se continuó la exploración geográfica y el reconocimiento de los territorios y
sus poblaciones, se realizaron los primeros asentamientos coloniales y se comenzó
a organizar la vida en las nuevas condiciones climáticas y económicas.
 El segundo, que abarca los años de 1519 a 1573, en que luego de la conquista de
las grandes civilizaciones precolombinas Azteca e Inca, comenzaron a organizarse
sociedades que constituyeron verdaderas colonias. En los lugares en que existían
aquellas civilizaciones, las suplantaron con las instituciones civiles y culturales
españolas, especialmente mediante la labor de evangelización que sustituyó la
religión indígena; y en cierta forma la asimiló bajo la forma de la implantación de
cultos cristianos, como el de la Virgen María en México.
25 http://www.escueladigital.com.uy/historia/colonizacion/instituciones.htm
Las sociedades americanas conformadas por los colonos, tuvieron así muchos
rasgos propios, diferentes de los de la metrópoli; dando lugar a diversas tensiones
políticas y económicas específicas de las colonias. Entre ellas, las resultantes de la
política comercial española de ejercer el monopolio del comercio con las colonias, y
las derivadas de las pugnas políticas entre los funcionarios del Rey en las colonias,
y los principales colonos.
 El tercero, abarca desde 1574 hasta la Independencia. Se trata de un período en el
cual las colonias se encuentran establecidas y se desenvuelven orientándose a la
explotación de los recursos propios; aunque en muchos casos mediante la actividad
de compañías a las que se otorgaban concesiones para ello.
1.3.1. INSTITUCIONES GENERALES DEL GOBIERNO DEL REINO DE INDIAS.
Las instituciones generales que administraban el Reino de Indias a nombre del Rey,
fueron: El Real Consejo de Indias y La Casa de Contratación.
a) El Real Consejo de Indias, que tenía su sede en Sevilla, fue establecido en 1524;
con el cometido de obrar como un cuerpo asesor del Rey en materia legislativa, que
proponía a la aprobación del Rey las Leyes de Indias.
Las Leyes de Indias eran normativas generales que el Rey dictaba, para su
aplicación en los territorios coloniales. Se referían a diversos asuntos propios de las
colonias; entre ellos los relativos a la forma de relacionarse los colonos con las
poblaciones indígenas, y a las facultades de los funcionarios de las colonias.
Sus miembros eran el Presidente, ocho Consejeros, dos Secretarios y un Fiscal, los
que eran nombrados directamente por el Rey; el cual elegía personas a las que
atribuía especial conocimiento en los temas de las colonias, que generalmente
habían sido virreyes, altos miembros del clero que habían actuado en América, o
antiguos miembros de las Reales Audiencias de las colonias.
b) La Casa de Contratación surgió antes que el Real Consejo de Indias. Establecida

también en Sevilla, surgió para atender las necesidades de organizar las
expediciones y el movimiento naval entre España y América, primero a
consecuencia de las exploraciones y luego a requerimiento del traslado de las
personas y de las mercaderías que se comerciaban entre la metrópoli y las
colonias. También tenía el cometido de impulsar el mayor desarrollo del comercio
entre España y las colonias.
Esas actividades eran múltiples. Era necesario conseguir los buques, incluso
ordenar su construcción, reclutar las tripulaciones, designar los navegantes
expertos y los capitanes de las flotas, adquirir los pertrechos comprendiendo tanto
los avíos de los buques, como el armamento y los víveres. También debía ocuparse
de almacenar todo lo que iba a ser embarcado, y todo lo que se recibía desde las
colonias; pues durante largo tiempo el puerto de Sevilla fue el destino final de todo
ello. Con lo cual, especialmente, pasaban por la Casa de Contratación los
cargamentos de oro y plata provenientes de América.
La Casa de Contratación cumplía, además, todas aquellas actividades referentes a

los conflictos que surgían como consecuencia de las actividades que regenteaba,
actuando como Juez en las controversias comerciales o de cualquier otro tipo.
1.3.2. INSTITUCIONES AMERICANAS DEL GOBIERNO DEL REINO DE INDIAS.
Las instituciones que gobernaban y administraban el Reino de Indias con residencia

en las propias colonias, fueron: a) Los Virreyes, b) Las Reales Audiencias, c) Los
Consulados, d) Los Gobernadores, e) Los Cabildos.
a) El Virrey. Como su nombre lo indica era un delegado directo del Rey, y ejercía en
su jurisdicción una autoridad tan amplia, que era equiparable a la de Rey mismo. Su
jurisdicción era una circunscripción territorial llamada el Virreinato, que fuera creada
por el Rey Carlos V en 1535 para regir el territorio del Imperio Azteca conquistado
por Hernán Cortés, al establecer el Virreinato de México. Posteriormente, tras la
conquista del Imperio Inca por Pizarro, en 1542 se estableció el Virreinato del Perú;
muy posteriormente, en 1776, se creó el Virreinato del Río de la Plata.
Las facultades de los Virreyes fueron definidas inicialmente en la Real Cédula de

1542, en la que Carlos V asignó a los Virreyes el encargo de resolver en todos los
asuntos, en la forma que entendieran habría resuelto él mismo; limitándolos
solamente en aquellos asuntos en los que tuvieran una especial prohibición, como
por ejemplo emprender nuevas expediciones de descubrimiento.
Los primeros Virreyes fueron nombrados sin especificar el tiempo de su mandato;

pero luego se les fijó un mandato por tres años que se duplicaba si sus servicios
resultaban satisfactorios, y finalmente, hasta la Independencia, se les nombraba por
cinco años. Los Virreyes eran remunerados por la Corona con lo que se estimaba
un excelente estipendio, con objeto de que no se sintieran tentados a abusar de sus
gobernados; al contrario de lo que ocurría con otros funcionarios reales, a los
cuales la Corona frecuentemente vendía el empleo como medio de recaudar
fondos, y que estaban habilitados para resarcirse cobrando tributos a los colonos.
Cuando terminaban su mandato, los Virreyes estaban sujetos a lo que se llamaba

juicio de residencia. Ello consistía en que debían permanecer cierto tiempo en el
lugar donde habían ejercido su autoridad, hasta que venía de España un Juez
especial, ante el cual los habitantes del territorio que había gobernado estaban
habilitados a denunciar cualquier injusticia u ofensa que el Virrey hubiera cometido.
En caso de ser probada, el Juez tenía facultades para ordenar su reparación;
aunque su resolución era apelable ante el Consejo de Indias.
b) La Real Audiencia era el supremo tribunal de justicia durante la época colonial.

Fue un organismo político-administrativo que residía en las principales ciudades de
América. Formado por cuatro oidores o magistrados, era tribunal de primera
instancia en algunos casos, y de apelación de las sentencias de los jueces
inferiores. Formalmente, era presidida por el Virrey, o en su caso el Gobernador,
aunque no tenía derecho a voto26.
26 http://histounahblog.wordpress.com/el-sistema-politico-administrativo-colonial/
La Corona asignaba a las Reales Audiencias una gran importancia como garantía
de honradez en el gobierno de las colonias; por lo cual las normas dictadas para los
oidores eran especialmente estrictas, fin de que se mantuvieran imparciales. No les
estaba permitido poseer tierras, ni casarse con una mujer de la colonia; salvo
autorización expresa del Rey, que determinaba que se lo trasladara a la Audiencia
de otra colonia. Los oidores debían vestir de toga durante las audiencias; les estaba
prohibido asistir a fiestas, casamientos o bautismos, dar o recibir préstamos, tanto
ellos, como sus hijos. Para mantenerlos al abrigo de tentaciones económicas, la
Corona les pagaba una excelente remuneración por sus servicios.
c) Los Consulados eran también, al igual que la Real Audiencia, una especie de
tribunales de justicia; pero sus funciones estaban referidas a las cuestiones
relativas al comercio; siendo sus miembros nombrados por los mismos
comerciantes de las regiones en que actuaban.
d) Los Gobernadores fueron, la primera autoridad ejecutiva y aún judicial que surgió
en las colonias; y su autoridad tanto abarcaba una ciudad de fundación
relativamente reciente y su territorio circundante, como regiones más extensas. En
los hechos, mientras no se creó el Virreinato del Rio de la Plata, existieron en el
territorio varios Gobernadores, primero en Asunción, luego en Buenos Aires y
mismo en Montevideo. Al contrario de lo que ocurriera con otros funcionarios, los
Gobernadores no siempre fueron españoles de origen ni siempre fueron
originariamente designados por el Rey, ya que en bastantes casos éste hubo de
limitarse a confirmar al elegido por los propios colonos.
e) El Cabildo. Fue una de las primeras instituciones que España llevó a América.
Fueron el trasplante a América de los municipios españoles de la Edad Media, los
cuales eran cuna y defensa de las libertades populares. Los cabildos eran
instituciones urbanas que existían en Castilla. Apenas los españoles fundaban una
ciudad, se creaba el cabildo. Eran entidades importantísimas, porque representaban
a la comunidad y derivaban su nombramiento de ésta, y -caso único- no del rey
(debe recordarse que todos los nombramientos los hacía personalmente el rey). El
cabildo se ocupaba del gobierno de las ciudades. Se encargaba de atender los
asuntos administrativos de interés de la ciudad misma, tales como mantener las
calles en condiciones, proveer la iluminación nocturna y a la limpieza de los lugares
públicos, asegurar la existencia de provisiones para cubrir las necesidades de los
habitantes, mantener una milicia de defensa contra ataques exteriores, tener un
cuerpo de policía del orden y eventualmente de bomberos, velar por la enseñanza a
los niños.
1.3.3. EL CABILDO COLONIAL
Los cabildos fueron corporaciones municipales originadas en el Medioevo español y

trasplantadas a América por los conquistadores, fueron una de las instituciones más
importantes, a partir de los primeros años de la Conquista, que constituyeron un eficaz
mecanismo de representación de las elites locales frente a la burocracia real.
Tomaron su nombre por similitud con los cabildos eclesiásticos de las iglesias
catedrales. El término Cabildo proviene del latín capitulum "a la cabeza".
El Cabildo, Ayuntamiento o Concejo, era el representante legal de la ciudad, el

órgano de la autonomía municipal, por medio del cual los vecinos velaban por los
problemas judiciales, administrativos, y políticos del municipio. Su estructura y
composición fue semejante a la que tuvieron los Cabildos de España; pero sus
atribuciones variaron y también su importancia política, debido a las condiciones
especiales que tuvo la sociedad colonial27.
A partir de los primeros años de la Conquista constituyeron un eficaz mecanismo de

representación de las élites locales frente a la burocracia real. Diversas disposiciones
reales pretendieron someterlas a la autoridad de los representantes del rey de España,
pero la lejanía con la metrópoli obligó a admitirles un alto grado de autarquía, al menos
hasta fines del siglo XVIII, cuando las reformas borbónicas avanzaron sobre las
atribuciones de los cabildos, principalmente por la creación de las intendencias.
1.3.3.1. Génesis de los Cabildos
La institución del Cabildo provino de España, donde los habitantes de cada ciudad
elegían a sus Regidores y Alcaldes para que administraran y reglamentaran sus
comunidades. Para el momento de la llegada de los conquistadores a América, los
cabildos españoles habían perdido parte de su poder, ya que muchas de sus atribuciones
habían sido asumidas por la monarquía.
El origen del Cabildo indiano guarda relación con la fundación de las primeras
ciudades coloniales en el siglo XVI. Cuando se fundaba una ciudad, el fundador designaba
entre los soldados que lo habían acompañado en la fundación a los Regidores y Alcaldes
que integrarían el cabildo de la nueva población. De acuerdo con una de las Leyes de
Indias, el nombramiento de los Regidores era una atribución privativa del adelantado que
fundara la ciudad – por sí mismo o por medio de un enviado suyo.
Las primeras leyes pretendieron someter enteramente los Cabildos a la autoridad

colonial nombrada desde España, intentando colocar a los cabildos coloniales en la misma
situación de los ayuntamientos peninsulares, los cuales en el siglo XVI ya habían perdido
gran parte de su autonomía. No obstante, los reyes terminaron por reconocer que esta
situación no se podía extender a las lejanas e inmensas colonias, de modo que admitieron
que los cabildos adquiriesen una gran autarquía (no eran autónomos, pues la legislación
era potestad exclusiva del rey). En efecto, los Cabildos asumieron amplias atribuciones de
gobierno y justicia, llegando en algunos casos a nombrar directamente al gobernador.
1.3.3.2. Desarrollo en los siglos XVI y XVII28
Desde finales del siglo XVII, el rey de España dispuso una serie de medidas
desesperadas para aumentar los ingresos de la corona. Entre estas medidas se contó la
venta de por vida de los cargos públicos, entre ellos los de Regidores, que pasaron a ser
27 http://venciclopedia.com/index.php?title=El_cabildo_colonial
28 http://es.wikipedia.org/wiki/Cabildo_colonial
conocidos como "Regidores perpetuos". Muchas veces esos cargos se vendían fuera de la
ciudad donde estos ejercerían su cargo, y fueron repetidamente acusados de pretender
recuperar rápidamente la inversión abusando de su autoridad. Pero, por otro lado, los
Regidores perpetuos debían residir en la ciudad, y a largo plazo lograron una mayor
identificación con el medio en que actuaban que los Regidores transitorios, nombrados
directamente desde España. De modo que, a fines del siglo XVII, los Cabildos americanos
mantenían un alto grado de autarquía respecto de la Corona y sus gobernadores, aunque
en muchos casos los propios Regidores eran autónomos respecto del pueblo a quien
debían representar.
Otro cambio importante se había producido con el aumento de la población y el

enriquecimiento de nuevas familias locales: en el caso de las ciudades portuarias, se trató
de familias ligadas al comercio, mientras en las ciudades ubicadas cerca de regiones
mineras, familias ligadas al tráfico de minerales. Como resultado del lento y gradual – pero
efectivo – cambio social, los descendientes de los fundadores fueron reemplazados como
cuerpo de "vecinos" a representar por los nuevos grupos enriquecidos, muchas veces
admitidos por acuerdos con los Regidores perpetuos. En cualquier caso, el proceso llevó a
la institución de los Cabildos a perder todo carácter popular y democrático y convertirse en
un organismo dominado por la oligarquía criolla. De todas maneras, los Cabildos más
importantes mantuvieron una alta cuota de poder en el sistema colonial, convirtiéndose en
las instituciones más representativas de la elite criolla. Por su parte, los cargos en los
Cabildos de las localidades menores no fueron puestos en venta, aunque cabe resaltar
que muchas veces quedaban vacantes sin cubrir.
En un principio, el gobernador de la ciudad o el virrey debía presidir las sesiones del

Cabildo de su sede de gobierno. Con el paso del tiempo, estos funcionarios terminaron por
considerar demasiado locales y poco importantes los asuntos de que se trataba en el
Cabildo, de modo que dejaron de asistir a las sesiones del mismo. Sus decisiones no eran
consultadas con la autoridad real, sino apenas informadas. La elección de los funcionarios
más importantes era consultada con la autoridad colonial, que muchas veces vetaba
alguno de los candidatos electos, aunque no fuera más que para hacer sentir su autoridad.
No obstante, los gobernadores y virreyes generalmente se esforzaban por no entrar
inútilmente en conflictos con los Cabildos, que serían los primeros consultados al
producirse su juicio de residencia al final de su mandato.
1.3.3.3. El centralismo borbónico
Hasta fines del siglo XVII, los Cabildos debieron hacer frente al establecimiento de
la burocracia real, que gradualmente fue mermando la jurisdicción y las atribuciones de los
cuerpos municipales.
A principios del siglo XVIII, tras la Guerra de Sucesión Española y la llegada de los
borbones, se produjo una serie de cambios en la relación entre España y su Imperio.
Hasta ese momento, los reinos americanos dependían directamente del rey, que las
administraba a través de los virreyes y gobernadores como representantes suyos. A partir
de los cambios introducidos por los borbones, los virreinatos y las capitanías generales
fueron transformadas en colonias y pasaron a depender directamente de la metrópoli. Su
estructura social y económica fue modificada en el sentido de una dependencia absoluta
de España, y se intentó activamente subdesarrollarlos para favorecer a la Península.
Un factor positivo fue la gradual eliminación de la venta de cargos públicos,

reemplazados por Regidores electos, que se presuponía que serían para reducir la
corrupción. Pero hubo un incremento del número de Regidores nombrados por las
autoridades coloniales, e, incluso, desde España. Por otro lado, se repitieron las
providencias reales en el sentido de investir funcionarios que sustituirían,
automáticamente, a los gobernantes ausentes en caso de vacante, quitándoles ese
privilegio a los Cabildos.
El desarrollo de las ordenanzas de Intendentes, en el último cuarto del siglo,

completó el proceso: a fines del período colonial, mientras se instauraba el sistema
centralista a imagen del sistema francés, los Cabildos ya habían perdido gran parte de sus
prerrogativas, aunque no su prestigio.
1.3.3.4. El período de la Independencia
Al producirse en España los hechos derivados de la invasión napoleónica y la

deposición del rey Fernando VII, los Cabildos reasumieron repentinamente sus antiguas
prerrogativas: depusieron a sus gobernantes, incluidos los virreyes y capitanes generales,
y asumieron la representación del pueblo de cada ciudad. Ese fue el comienzo de las
distintas revoluciones que iniciaron a su vez la Independencia Hispanoamericana. En
general se recurrió a Cabildos abiertos para recabar la opinión de la parte sana y principal
de los vecinos.
El proceso fue muy disímil entre distintas ciudades; por caso, fue completamente
exitoso en el Río de la Plata, Nueva Granada, Venezuela, Chile y Paraguay. Efímeramente
tuvo éxito en Montevideo, el Alto Perú (Bolivia actual) y Quito. Por su parte, fracasó por
completo en Perú y Nueva España. Sin embargo, en el primer semestre de 1821, los
Cabildos de Trujillo, Piura y Tumbes decidieron a favor de la independencia.
En todos los casos en que tuvo éxito, el Cabildo no asumió el gobierno

directamente, sino que lo delegó en juntas de gobierno, reservándose un cierto control
sobre las mismas, que no siempre logró ejercer. Cuando el gobierno pasó a magistrados
que reemplazaron a las juntas, el Cabildo perdió el control sobre el gobierno nacional,
aunque conservó cierto grado de primacía a nivel local.
En el Río de la Plata, los Cabildos tuvieron un papel preponderante en la formación

del federalismo, reemplazando los gobiernos nombrados desde el gobierno central por
otros formados por las elites locales. Se conservaron como autoridades legislativas y
judiciales hasta el año 1820. Posteriormente perdieron su carácter de autoridad legislativa,
y por último fueron disueltos como órganos judiciales. El último Cabildo en ser abolido fue
el de San Salvador de Jujuy en 1837.
En el caso de México, los Cabildos han continuado hasta el día de hoy ejerciendo
como autoridades municipales, si bien su naturaleza, elección y funciones han variado
sustancialmente.
1.3.4. ESTRUCTURA DE LOS CABILDOS
A finales del período colonial – principios del siglo XIX– los Cabildos estaban
constituidos por varios Regidores, dos Alcaldes ordinarios, el alférez real y el alguacil
mayor como cargos electivos. Los que eran empleados permanentes del Cabildo el fiel
ejecutor, el procurador, el escribano, el mayordomo, el depositario y un escaso personal
subalterno.
Al dejar de asistir a sus sesiones los gobernadores o virreyes, los Cabildos ganaron
cierto grado de autonomía. La elección de los funcionarios más importante era consultada
con la autoridad colonial, pero ésta no tenía derecho a proponer reemplazos. Únicamente
a fines del siglo XVIII se produjo un aumento de la presión para que los funcionarios
fueran electos a gusto del gobernador. A su vez, éste solía apadrinar a personajes recién
llegados de la metrópoli, en un gesto más hacia la centralización administrativa del Imperio
y el reforzamiento de la dependencia de las colonias respecto a la Metrópoli.
a) Regidores. Los Regidores formaban- en conjunto- el llamado "regimiento". Como

su nombre indicaba, eran quienes regían, gobernaban y controlaban la vida
cabildaria. Usualmente, el Regidor de primer voto ocupaba el cargo de alférez, otro
era defensor de menores, un tercero era defensor de pobres y el cargo de fiel
ejecutor se rotaba entre los restantes.
El número de Regidores variaba según la importancia de las ciudades: las cabezas

de los grandes virreinatos, Lima y México, tenían derecho a tener doce Regidores,
las capitales de provincia podían tener ocho y las ciudades subalternas seis, las
villas, de categoría inferior a las ciudades, tenían cuatro Regidores, y se los
denominaba frecuentemente como medios cabildos; los asentamientos de naturales
y las misiones jesuíticas tuvieron un número reducido de Regidores, y contaban
también con un Alcalde, su autonomía municipal era muy inferior.
Podían acceder a los cargos de Regidores – y, por ende, a cualquier otro cargo
concejil – solamente los vecinos, es decir, los españoles o sus descendientes de
más de 20 años de edad, que tuvieran casa en la ciudad y no ejercieran "oficios
viles".
b) Alcaldes. Los Alcaldes ordinarios eran dos funcionarios elegidos por los Regidores
el primer día de enero de cada año. Esta elección debía hacerse entre los vecinos y
naturales de la ciudad. Como en el caso de los Regidores – al menos en teoría – se
debía preferir a los primeros pobladores y sus descendientes. Se los denominaba
Alcalde de primer voto y Alcalde de segundo voto.
Inicialmente los Alcaldes29 eran autoridades exclusivamente judiciales, que

llevaban adelante los juicios en primera instancia. Entre ambos se ocupaban de los
29 ARDAYA Rubén. Notas del Régimen Municipal. Inédito. España fue invadida por los árabes entre los años
700 y 1490 de nuestra era. La ocupación territorial estuvo asentada en el sur sobre todo. Los invasores
árabes también llevaron su cultura y forma de organización política y económica, basada en autoridades
familiares, militares, religiosas y judiciales. Cuando ocupaban una ciudad o municipio los árabes nombraban
a las nuevas autoridades, una de ellas era la autoridad de justicia o juez llamada Al-qüadi que literalmente
significa el juez. Esta autoridad era la responsable principalmente de la aplicación del derecho. Pronto se
pleitos comunes; el Alcalde de primer voto era el juez privativo de los juicios
criminales, y el de segunda instancia ejercía como juez de menores.
Pasada la época de la conquista y las fundaciones, los virreyes, gobernadores o

tenientes de gobernador dejaron de asistir a las sesiones de los Cabildos, de los
cuales eran presidentes natos, de modo que los Alcaldes de primer voto pasaron a
presidir las sesiones del Cabildo, y en su ausencia los de segundo voto. En todos
los casos, era el Alcalde de primer voto quien votaba primero, seguido por el
Alcalde de segundo voto. Recién a continuación votaban los Regidores. El primer
voto que se emitía solía condicionar el resto de la votación, especialmente en un
régimen político que no se guiaba por la regla de la mayoría sino por la búsqueda
prioritaria de alguna forma de consenso. De éste modo, la importancia del Alcalde
de primer voto se incrementó considerablemente, llegando a ser el funcionario más
importante del Cabildo y extendiendo sus atribuciones mucho más allá de sus
funciones judiciales.
Los Alcaldes ordinarios dirigían la vida de la ciudad, presidían el Cabildo y eran la

primera autoridad municipal. Dado que el Cabildo tenía la facultad de ejercer el
gobierno interinamente en caso de muerte o ausencia del gobernador de la
provincia, esa atribución recayó principalmente en los Alcaldes.
c) Alférez Real. Inicialmente era el oficial que comandaba las milicias de la ciudad,
elegido anualmente. Con el paso de tiempo, el cargo militar pasó a oficiales
profesionales y permanentes, mientras el cargo de Alférez Real derivó en un puesto
honorario, cuya responsabilidad se limitaba a llevar el pendón real en los actos
públicos. Además de los militares y soldados.
d) Alguacil Mayor. El Alguacil Mayor era el funcionario encargado de hacer cumplir

los acuerdos del Cabildo, perseguir los juegos prohibidos, practicar detenciones,
hacer la ronda de la ciudad, etc., era el responsable de arrestar a los delincuentes,
vagos y beodos y conducirlos a la cárcel, que estaba por lo general en el mismo
edificio del Cabildo. Tenía el particular privilegio de que era la única persona
habilitada a ingresar con armas al edificio del Cabildo, aún durante las sesiones del
mismo. Su cargo era también vendible.
e) Fiel Ejecutor. El Fiel Ejecutor era un funcionario permanente del Cabildo,

encargado de los abastos de la ciudad. Su responsabilidad principal consistía en
fijar los precios y controlar las pesas, medidas y monedas que utilizaban los
comerciantes. También era responsable del aseo y ornato de la ciudad.
f) Otros Oficios. Aparte de sus miembros — que ejercían sus cargos sin
remuneración alguna — el Cabildo tenía una serie de empleados rentados, con
atribuciones especiales. En su mayor parte eran oficios vitalicios.
- Procurador – Síndico Procurador o bien Personero del Común- era el

representante legal del municipio, nombrado por los Regidores. Lo
convirtió en un juez ordinario que administraba justicia y presidía al mismo tiempo el Concejo. Finalmente la
palabra se castellanizó transformándose en Alcalde.
representaba en cualquier juicio que se llevara ante la Real Audiencia, o en

solicitudes ante los gobernadores y/o virreyes. También era responsable de
recibir y examinar las peticiones de los vecinos; al respecto, tenía la facultad de
desestimar o de elevar al Cabildo. El Procurador debía intervenir en todos los
casos de venta, composición y repartimiento de tierras y solares. Era nombrado
anualmente por los Regidores, aunque no estaba prohibido que ocupara el
cargo en años consecutivos. De hecho, la mayoría de los procuradores
permanecía muchos años en sus cargos.
- Escribano. El Escribano se encargaba de llevar el libro de acuerdos del

Cabildo, tanto de las resoluciones políticas cuanto de las sentencias judiciales.
Llevaba también el libro de asiento de los depósitos que se hicieran. En las
localidades de menor población, ejercía como notario de los convenios
particulares, funciones que en las ciudades mayores ejercían notarios privados,
aunque registrados ante el Cabildo.
- Alcaldes de la Santa Hermandad. Anualmente, el Cabildo designaba un cierto

número de Alcaldes de Hermandad, uno para cada partido en que se dividiera
la campaña. Cada uno tenía a su cargo una cuadrilla – después partida –
generalmente, formada por cuatro soldados. En los últimos años coloniales, les
fue retirado el antiguo nombre de la Santa Hermandad, y eran conocidos
simplemente como Alcaldes.
En zonas urbanas, la vigilancia de la ciudad era ejercida por Alguaciles

Menores, que estaban sometidos a la autoridad del Alguacil Mayor. Hacia fines
del siglo XVIII, estos últimos fueron reemplazados por comisarios en las
ciudades mayores, uno por cada barrio. Poco antes de la extinción violenta del
Imperio español, se había generalizado la atribución a los Alcaldes o comisarios
de la administración de justicia en pleitos de poco monto, de ámbito
exclusivamente local.
- Una serie de funcionarios, con competencias relacionadas con los ingresos

públicos, eran llamados "Jueces Oficiales de la Renta"; era el Depositario
General encargado de recaudar los ingresos del Cabildo (los "propios" y
"arbitrios") y también de custodiar los bienes en litigio; el Tesorero era el
custodio de los fondos del Cabildo; el Contador llevaba los libros.
Los maestros de escuela – excepto de las administradas por órdenes

religiosas – eran empleados del Cabildo. También lo eran los empleados del
Hospital, cuando este existía.
El Portero del Cabildo era el encargado del mantenimiento y limpieza de su

edificio, así como de abrir y cerrar las puertas del mismo. Esta última
responsabilidad involucraba dos tareas, que eran las que hacían de este
empleado un personaje de cierta jerarquía: una, llamar a los Regidores y
Alcaldes a sesiones ordinarias, y dos, cuidar de los presos de la cárcel, que
formaba parte del edificio del Cabildo.
1.3.5. ATRIBUCIONES Y FUNCIONAMIENTO
Las atribuciones del Cabildo eran de tres tipos: judiciales, administrativas y

políticas.
a) Las judiciales - administrar justicia en primera instancia- las ejercía el Cabildo por
medio de los Alcaldes ordinario.
Las atribuciones administrativas consistían en: administrar los ejidos 30 de la ciudad,

repartir tierras y solares entre los vecinos, cuidar del abastecimiento de la
población, de su aseo y ornato, de los precios, pesas y medidas. Estas funciones
las cumplía el Cabildo por medio de sus Regidores, alférez real, alguacil, procurador
y demás funcionarios municipales.
b) Atribuciones políticas
- El privilegio de que sus Alcaldes ejercieran el gobierno interinamente por muerte

o ausencia temporal del gobernador.
- La prerrogativa de reunirse en Congreso o Junta de Municipalidades, para
discutir y resolver cuestiones importantes de su jurisdicción.
- El derecho de enviar procuradores a suplicar al rey ciertas medidas favorables a
la colonia.
- Suspender el cumplimiento de órdenes llegadas de España cuando las
consideraran perjudiciales a los usos y costumbres o que pudieran alterar el
orden público. En estos casos, el Cabildo apelaba directamente al rey para
solicitar la suspensión o modificación de estas órdenes.
- Ejercicio del gobierno interino por los Alcaldes ordinarios. Los Alcaldes
ordinarios gozaron de la prerrogativa de gobernar interinamente en caso de
muerte o ausencia temporal del gobernador de la provincia. Este privilegio les
estaba conferido en las Leyes de Indias.
1.3.5.1. Propios y arbitrios
Los recursos con que contaban los Cabildos eran los llamados "Propios y Arbitrios".
Los "propios" eran los ingresos provenientes del alquiler de las propiedades del Cabildo,
en general casas, edificios de negocios, depósitos, molinos, huertas y fincas rurales.
Dado que generalmente esos recursos sólo eran suficientes para la administración
burocrática, se recurría repetidamente a los "arbitrios". Éstos eran impuestos especiales
por tiempo determinado, percibidos para sufragar gastos especiales. Se trataba en general
de impuestos a actividades comerciales, tanto de importación y exportación como de
comercio al menudeo, y también a las actividades artesanales. A veces se recurría, como
excepción, al pago de derechos por las propiedades urbanas; rara vez se imponía sobre
las propiedades rurales. Fue usual, sin embargo, que los arbitrios se transformaran en
recursos económicos permanentes, y se continuara su percepción ininterrumpida durante
siglos. Entre los principales ingresos de arbitrios estaba la renta de sisa, aplicada sobre el
30 Ejido: m. Campo común de los vecinos de un pueblo donde suelen reunirse los ganados o establecerse
las eras. Diccionario de la lengua española.
precio de venta del vino y aguardiente, vinagres, aceite, carne y frutas vendibles. Este
ingreso se aplicaba inicialmente a obras públicas, enseguida al mantenimiento de las
calles, acequias y edificios públicos, y por último a los sueldos permanentes de los
funcionarios adscriptos a este mantenimiento y sus empleados. De ese modo, un ingreso
ocasional se transformaba en permanente, ya que la necesidad de percibirlo era
permanente.
1.3.5.2. Funcionamiento
Las sesiones del Cabildo podían ser de dos tipos: ordinarias y extraordinarias. Entre
estas últimas se cuentan los Cabildos abiertos.
a) Ordinarias. Eran cerradas y sólo participaban los integrantes de la corporación,
podían ser:
- Electorales: pues el Cabildo se renovaba por sí mismo.
- Deliberantes: reglamentaba todo lo concerniente a la vida local, administración
de los bienes comunales, policía e higiene de las poblaciones, milicias,
enseñanza primaria, abasto de la ciudad, fijación de precios, rentas, fijaba los
precios de venta de artículos y servicios, reguló el funcionamiento de los
distintos oficios urbanos, estableció los pesos y medidas, etc.
- Administrativas: pues aplicaba y hacía efectivos los reglamentos sancionados.
- Judiciales: porque intervenía en la acción de la justicia.
b) Extraordinarias. Se convocaba a todos los vecinos calificados de la ciudad, y se

realizaban cuando:
- convocaban al vecindario a Cabildo abierto.
- asumían el gobierno político de la ciudad por ausencia o impedimento del
funcionario a quien correspondía: virrey, gobernador, etc.
Cabildo Abierto. Consistía en la reunión de la parte más "sana" y principal de cada

población, convocada por el Cabildo ordinario, que la presidía, para tratar asuntos
de grave importancia. La reunión solía celebrarse en el recinto del Cabildo o en
alguna iglesia.
Los Cabildos Abiertos atribuían a la parte representativa de la ciudad el derecho a

deliberar sobre cuestiones que por su naturaleza requerían una solución
extraordinaria. Las personas convocadas eran designadas por el Cabildo invitante
sin intervención del pueblo y constituían la aristocracia local; pero, con todo, la
circunstancia de llamarlas para deliberar con el Cabildo ordinario daba a estas
asambleas un carácter más democrático.
Durante los primeros siglos de la dominación española los Cabildos Abiertos no

tuvieron importancia política y fueron convocados con fines diversos, entre ellos:
- Acordar donativos.
- Adoptar medidas contra los indígenas.
- Contratar los servicios de un médico.
- Escuchar la lectura de una cédula real.
Aunque en los años de la conquista abundaron los Cabildos Abiertos, esta

manifestación de soberanía popular se hizo cada vez menos frecuente, en la
medida que las corporaciones se burocratizaron y pasaron a ser controladas de

manera monopólica por la aristocracia criolla. La vieja tradición de los Cabildos
Abiertos volvió a ser recuperada en 1810, con motivo del arresto en Francia, por
parte de Napoleón, del monarca español Fernando VII, tuvo lugar el nombramiento
de juntas de gobierno para romper con la dependencia de la corona española y así
desencadenar la lucha por la independencia de América Latina.
PALABRAS CLAVES
municipium concillium
aediles boni homini
municipes fueros
edictos Caballeros villanos
municipio romano Ayuntamiento
curia Regidor
comicio Alcalde
quastores Alguacil Mayor
fines del estado territorial Fiel Ejecutor
municipio institucional Cabildo Abierto
BIBLIOGRAFÍA
1. ARDAYA Rubén. Notas del Régimen Municipal. Inédito.
2. BAZÁN María Elena, CAMINOS Arturo, ECHENIQUE Laura, FERNÁNDEZ
Liliana, MICIELI Laura, GARCÍA José María, PINTOS María, ZATTI Claudia,
Cátedra de Derecho Romano de la Universidad Nacional de Córdoba.
3. BURGOA Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano.
4. DE LA GARZA Francisco, El municipio. Historia, naturaleza y gobierno.
5. DERMIZAKY Peredo Pablo. Derecho Constitucional. Editora “JV”. Cochabamba
2004.
6. ESPINOSA Urbano. El modelo romano de ciudad en la construcción política del
imperio romano.
7. ORDUÑA Enrique. Historia del municipalismo iberoamericano.
http://www.saber.ula.ve/cieprol/ provincia.
8. VÁSQUEZ Héctor, El nuevo municipio mexicano.
9. http://www.escueladigital.com.uy/historia/colonizacion/instituciones.htm.
10. http://histounahblog.wordpress.com/el-sistema-politico-administrativo-colonial.
11. http://venciclopedia.com/index.php?title=El_cabildo_colonial.
12. http://es.wikipedia.org/wiki/Cabildo_colonial.

Captitulo 2 Historia Del Municipalismo en Bolivia

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EL NACIMIENTO DEL MUNICIPIO

Al terminar de estudiar la unidad l@s estudiantes comprenderán la naturaleza,

1.1. El municipio en el imperio romano

Así como la familia es la base de la sociedad, el municipio es el origen del Estado

Los orígenes del municipio se remontan a las épocas primitivas de la familia

Una mayoría de autores está de acuerdo en el municipio como institución de

1.1. EL MUNICIPIO EN EL IMPERIO ROMANO

Encontramos el origen del régimen municipal durante la expansión del imperio

1 DERMIZAKY Peredo Pablo. Derecho Constitucional. Editora “JV”. Cochabamba 2004.

intrínseco al Régimen Municipal, el de cierta AUTONOMÍA para administrar justicia,

El término municipio viene del latín municipium y significa el desempeño, otros

En Roma, por obra de sus legisladores y como una creación de derecho o de la

1.1.1. MUNICIPIO = POBLACIÓN FORTIFICADA

El municipio como equivalente de población amurallada se justifica porque el

2 ARDAYA Rubén. Notas del Régimen Municipal. Inédito

1.1.2. MUNICIPIO = CARGO DE AUTORIDAD QUE SE POSEE DENTRO DE LA

El siguiente significado que adoptó el término municipium fue el de ser poblaciones

Con esta definición se deduce que va a prevalecer la forma de organización

Y ¿por qué quedó la forma de organización municipal como la que prevaleció y no

5 VÁSQUEZ Héctor, Ob. Cit., p. 42

1.1.3. MUNICIPIO = SUS HABITANTES

Y el último significado que adoptó el término municipium es el que equivale a sus

Y estas fuentes romanas emplearon el mismo término de municipium tanto para

Al imperio romano le interesó mucho racionalizar su administración en relación con

6 VÁSQUEZ Héctor. Ob. Cit., p. 45

nuevos funcionarios pretores y ediles publicaban al entrar en ejercicio de su cargo edictos

1.1.4. LOS EDICTOS

1.1.5. CARACTERÍSTICAS DEL MUNICIPIO EN ROMA

La municipalidad fue un tratamiento dado por Roma a ciertas ciudades sometidas

1.1.6. ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO ROMANO

A pesar de que durante el imperio romano existían diversas y variadas formas de la

La curia, llamada también senado o ardo decurionurn era un cuerpo político

Los funcionarios públicos que desempeñaban magistraturas y oficios superiores

10 Citado por Francisco de la Garza, El municipio. Historia, naturaleza y gobierno, p. 11.

Todos estos funcionarios recibían grandes honores, y además respondían de las

Existieron también el curador, que era un funcionario nombrado por el emperador

Tenía mucha importancia la determinación del territorio (territorium) municipal, el

1.1.7. FUNCIONES Y HACIENDA MUNICIPALES

1.1.8. CATEGORÍAS DE POBLACIONES

A esta altura de la evolución de la organización política del imperio encontramos al

Esta organización se divide en Prefecturas y al frente de cada una de ellas tenemos

Las diócesis están divididas en provincias y a la cabeza de éstas están los

Hubo una extrema concentración de poder y excesos de los funcionarios como la

Durante el imperio romano se tendió a la centralización, perdiendo los municipios su

Las ciudades romanas eran entes de derechos propios, que obtuvieron en su

Como consecuencia se definía con el término municipio a todas aquellas ciudades

Sintetizando, el municipio romano se caracterizaba por lo siguiente:

La combinación de los elementos constitutivos de la organización era distinta en los

1.1.9. EL MODELO JURÍDICO INSTITUCIONAL

Las instituciones y el gobierno de la ciudad romana reflejaban las categorías

17 DE LA GARZA Francisco, Ob. Cit., p. 40.

principios de jerarquía y competencia. Cada órgano de gobierno ejecutivo (magistraturas:

El control de las comunidades respectivas se reservaba a quienes poseen un nivel

Todo ello fue el instrumento imprescindible para la ordenación territorial de las

Bajo el esquema general de la Romanización como corriente dominadora general

En síntesis, las claves de ese portentoso Estado, diríamos que fueron la

1.1.10. EL ESTADO IMPERIAL: PAPEL Y FUNCIONES21

a) Fines y medios del estado territorial

Tal elementalidad de fines explica el raquitismo administrativo del Estado. En suma,

b) La ciudad como Estado protector para el ciudadano

Sin embargo, y lo mismo que ocurre en la actualidad, el mundo antiguo legitimaba

21 ESPINOZA Urbano. Ob. Cit.

El auténtico marco de lo público, de la administración y de los desarrollos sociales

Correspondía a los gobiernos locales responder a las demandas judiciales en