Sentencia 2003-00961/35953 de agosto 1 de 2016

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Rad.: 470012331000200300961 - 01 (35.953)
Consejera Ponente:
Dra. Marta Nubia Velásquez Rico
Bogotá, D.C., primero de agosto de dos mil dieciséis
Demandante: Francisco Buitrago Monroy
Demandado: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria —Incora—
Asunto: Reparación directa. Apelación de sentencia
Temas: Prueba de la propiedad inmueble - Se reitera que la prueba idónea para
demostrar el título y el modo es el certificado de tradición del inmueble/la acción de
reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho- No queda a la
liberalidad la escogencia de acción - Es la fuente del daño la que determina la acción
procesal idónea/ la excepción frente a la demanda por el daño producido por un acto
administrativo - Son varias las posibilidades que se dan dentro de la
jurisprudencia. Perjuicios por el efecto de un acto legal. La excepción opera cuando no
existe ni discusión, ni se observa la ilegalidad del acto, y sí por el contrario el daño
antijurídico/revocatoria de un acto ilegal. Es una decisión legítima/daño especial- El
perjuicio sufrido por una particular a raíz de la revocación de un acto legal es un daño
especial/ falla del servicio-La complejidad del caso puede exigir una respuesta desde
diversas ópticas de imputación que no se contraponen sino que confluyen como justificación
jurídica del reproche/confianza legítima- Es la fuente de la interdicción a la arbitrariedad y
de la seguridad jurídica. Perjuicios. El onus probandi corre a cargo del pretensor
procesal/ prueba de oficio. No es la solución frente al déficit probatorio atribuible a la
parte/ preclusión probatoria- La parte no está habilitada para sorprender en cualquier
momento procesal con nuevos elementos de prueba/ daño y perjuicio - Son dos nociones
distintas - su diferenciación permite materializar el principio de reparación integral/ perjuicio
moral - Frente a pérdidas materiales no opera la presunción de aflicción
II. EXTRACTOS «Consideraciones
La Sala tiene claro que debe abordar, como problema jurídico principal, la definición de
si la revocatoria directa de una decisión administrativa ilegal genera responsabilidad cuando
de dicha situación dimanan perjuicios para quien legítimamente confió en la legalidad de la
decisión primigenia y, de esa manera, realizó actos jurídicos que comprometen su
patrimonio.
1. Marco argumentativo
Por tanto, la Sala se ocupará de los aspectos procesales y sustanciales que permitirán
adoptar la decisión correspondiente, a saber: la competencia de la Corporación (1.1); la
legitimación en la causa (1.2.); la procedencia de la acción incoada y su caducidad (1.3); la
responsabilidad que se genera por la revocatoria directa de una decisión ilegal, según el
marco constitucional vigente y el jurisprudencial dispuesto por esta Sección (1.4.); y,
finalmente, la ponderación respecto de los daños y perjuicios reclamados (1.5.).

1.1. La competencia del Consejo de Estado

El Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia,
comoquiera que se trata del recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida
en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Magdalena (CCA, art. 129).
De igual forma, en lo que atañe a la cuantía, esta Corporación es la competente en la
medida en que la parte actora justificó su pedido de reparación económica en el quantum
de mil millones de pesos ($ 1.000.000.000), en lo que respecta al perjuicio material sufrido,
determinación que acredita por el factor objetivo la competencia de este órgano
jurisdiccional (CCA, art. 132-6).

1.2. La legitimación en la causa por activa

La legitimación en la causa por activa, como se sabe, en términos generales, hace
referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes en el proceso y el interés
sustancial del litigio, de tal manera que aquella persona que ostenta la titularidad de la
relación jurídica material es la que queda habilitada por la ley para actuar procesalmente.
En el presente caso, el señor Francisco Buitrago Monroy alega ser el perjudicado con la
actuación que le imputa a la Administración demandada, en la medida en que discute haber
adquirido la propiedad de los terrenos que inicialmente fueron adjudicados por el Incora a
los particulares Jesualdo Iguarán Ariza y Raúl Vadesa Fragoso Martínez y que, en definitiva,
regresaron a manos de la Nación al haberse revocado el acto inicial.
Con el fin de acreditar el respectivo derecho de propiedad, el demandante aportó los
siguientes documentos:
— Copia simple de la Escritura Pública 3836 suscrita el 27 de octubre de 1992,
otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Santa Marta, según la cual el señor
Francisco Buitrago Monroy compró un predio denominado “La Selva”, “ubicado en el
corregimiento de bonda, jurisdicción del Municipio de Santa Marta, Departamento del
Magdalena”, con una extensión de ochenta hectáreas, cinco mil metros cuadrados (2) .
De acuerdo con la anotación final del documento, el título habría sido inscrito en el
Folio de Matrícula 00-03-003-0044-000.
— Certificado de tradición y libertad expedido por la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Santa Marta (3) , correspondiente a la Matrícula Inmobiliaria
080-8, en el que, dentro de la anotación Nº 3, aparece que el predio “La Selva” fue
adjudicado (baldío) al señor Jesualdo Iguarán Ariza, y, en la anotación siguiente, que
fue vendido al señor Francisco Buitrago Monroy el 27 de noviembre de 1992.
— Copia simple de la Escritura 0026 suscrita el 7 de enero de 1993, otorgada en la
Notaría Primera del Círculo de Santa Marta, a través de la cual se estipula que el
señor Francisco Buitrago Monroy adquirió el predio denominado “Pueda Ser”,
“ubicado en el corregimiento de Bonda, municipio de Santa Marta, con una extensión
aproximada de cuarenta y ocho hectáreas y setecientos cincuenta metros
cuadrados.” (4) . Según indicación ubicada en la parte final del documento, el título
habría sido inscrito en el folio de Matrícula 000300-30048000.
— Certificado de tradición y libertad expedido por la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Santa Marta, correspondiente a la Matrícula Inmobiliaria
080-36847, en el que, dentro de la anotación Nº 1, aparece que el 15 de mayo de
 1990 fue adjudicado (baldío) al señor Raúl Vadesa Fragoso Martínez, y en anotación
Nº 2, que fue adquirido a través de compraventa por el señor Francisco Buitrago
Monroy, el 19 de enero de 1993.
Ahora bien, sobre la fuerza suasoria de las copias simples de documentos públicos, se
debe referir que si bien con anterioridad, de manera reiterada, esta Corporación había
sostenido que no constituían medios de convicción que pudieran tener la virtualidad de
hacer constar o de demostrar los hechos que con tales documentos se pretendían hacer
valer ante la Jurisdicción, en cuanto su estado desprovisto de autenticación impedía su
valoración probatoria, de conformidad con lo normado en los artículos 252 y 254 del Código
de Procedimiento Civil (5) , lo cierto es que la postura de la Sala fue modificada a partir de
la Sentencia de Unificación proferida por la Sección Tercera el 28 de agosto de 2013 (6) .
En dicha providencia, se indicó que la posición de la Sección frente al tema quedó
consolidada en el sentido de aceptar la valoración de los documentos públicos aportados
en copias simples que han hecho parte del expediente, toda vez que frente a estos “se ha
surtido el principio de contradicción y defensa de los sujetos procesales ya que pudieron
tacharlas de falsas o controvertir su contenido”.
Adicionalmente, resulta pertinente señalar que a través de la reciente unificación
jurisprudencial que realizó la Sala, la posición sobre el aspecto suasorio específico en lo
que atañe con la prueba de la propiedad inmueble, varió de la siguiente manera:
“En consecuencia, para la Sala, un nuevo análisis de las normas que regulan la forma
como se adquieren y se transmiten los derechos reales —entre ellos el de la
propiedad— en nuestro ordenamiento, conducen a la conclusión de que el
certificado que expida el registrador de instrumentos públicos en el cual
aparezca la situación jurídica de un determinado inmueble y en el cual se
identifique como propietario —por la correspondiente inscripción del título que
dio lugar a ello— la persona que alegue esa condición en un juicio que se
adelante ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para efectos de
acreditar la legitimación en la causa por activa, constituye plena prueba de ese
derecho.
“Debe indicarse que el cambio jurisprudencial que mediante esta providencia se está
adoptando está llamado a ser aplicable únicamente encuentra aplicación en
aquellos eventos en los cuales se pretenda acreditar la propiedad de un
inmueble cuando se trate de un proceso que se adelanta ante la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo, lo cual obliga a precisar que si lo que se discute
en el proceso correspondiente es la existencia, la validez o la eficacia del título
o el cumplimiento del contrato o el del mismo registro o existe el conflicto
acerca de quién tiene mejor derecho sobre el bien objeto de proceso —llámese
acción reivindicatoria, por ejemplo— necesariamente deberá adjuntarse la
respectiva escritura pública o el título correspondiente, actuaciones que no
tendrían otra finalidad que desvirtuar la presunción de legalidad y la legitimación
registral que recae sobre el acto administrativo de inscripción, caso en el cual deberán
adelantarse los procedimientos que para estos efectos dispone la ley y deberán
surtirse ante la autoridad judicial respecto de la cual se ha asignado esta competencia.
“Iguales consideraciones deben predicarse, esto es habrá necesidad de aportar al
respectivo proceso el título correspondiente cuando se trate de litigios
contractuales, esto es cuando lo que se discuta en el mismo sea, por el ejemplo,
el incumplimiento de una obligación que se derive del citado documento —
contrato estatal o acto administrativo— puesto que el problema jurídico en estos
eventos se circunscribe al análisis fáctico y jurídico del mismo del título y, por ello será
 necesario entonces que obre en el expediente con el fin de que el Juez competente
haga las valoraciones a que haya lugar.
“Debe precisarse, aunque resulte verdad de Perogrullo, que si bien con el solo
certificado de Registro de Instrumentos Públicos puede probarse la propiedad o la
titularidad de un derecho real sobre el bien objeto del respectivo folio de matrícula, lo
cierto es que la persona interesada debe acreditar, a su vez, que ese bien
respecto del cual figura como titular en el referido certificado corresponde a
aquél que pretende hacer valer en un juicio que se adelante ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativa, para efectos de demostrar la legitimación en la
causa.
“Resulta pertinente agregar que la postura jurisprudencial que se modifica
mediante la presente providencia dice relación únicamente respecto de la
prueba de la legitimación por activa cuando se acude a un proceso que se
adelanta ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa en calidad de
propietario de un bien inmueble, que no sobre la forma y los presupuestos,
previstos en la ley, para la adquisición, transmisión o enajenación de derechos
reales, para cuyo propósito, como no podía ser de otra forma, se requerirá de los
correspondientes título y modo en los términos en que para la existencia y validez de
estos actos jurídicos lo exige precisamente el ordenamiento positivo vigente.
“Finalmente conviene aclarar que lo antes expuesto de manera alguna supone que
en adelante única y exclusivamente deba aportarse el certificado o la constancia
de la inscripción del título en el Registro de Instrumentos Públicos, puesto que
si los interesados a bien lo tienen, pueden allegar el respectivo y mencionado
título y será el juez el que en cada caso concreto haga las consideraciones
pertinentes; se insiste, la modificación en la jurisprudencia que se realiza en esta
providencia dice relación únicamente con la posibilidad de probar el derecho real de
dominio sobre un bien inmueble con el certificado del Registro de Instrumentos
Públicos en el cual conste que el bien objeto de discusión es de propiedad de quien
pretende hacerlo valer en el proceso judicial correspondiente” (7) .
Ahora bien, la regla jurisprudencial reconoce las pruebas solemnes y establece que, en
esos casos, no puede ser la copia simple del documento público el vehículo suasorio, sino
el requerido legalmente, como verbigracia en el caso de los registros civiles y de las
escrituras públicas que tienen que allegarse en copia auténtica.
Por tanto, la síntesis sobre las cuestiones fácticas bajo examen estriba en que, según la
jurisprudencia unificada de la Sala, los documentos que se aporten en copia simple por la
parte actora, con la presentación de la demanda, tienen fuerza suasoria si no son tachados
dentro de la oportunidad procesal respectiva, salvo que la ley exige una solemnidad;
igualmente, de forma concreta frente a la demostración de la propiedad, está claro que con
el certificado de tradición se acredita el título y el modo, por lo que ya no se hace necesario
exhibir la copia auténtica de la escritura del bien.
Bajo estas consideraciones debe concluirse que la parte activa ha probado su
legitimación en la causa como propietaria de los bienes que alega fueron adquiridos
legítimamente y que la Administración, a través de la revocatoria del acto de adjudicación,
los retiró de su patrimonio.
 1.3. La procedencia de la acción incoada y su caducidad
Resulta relevante, como introducción al estudio de la definición de la acción procedente,
realizar un recuento de las posibilidades que brinda la acción de reparación directa como
mecanismo de control de la Administración por los daños que le son imputables,
especialmente cuando se trata de actos administrativos, tanto legales como ilegales.
De entrada debe precisarse que la jurisprudencia reiterada de esta Sala, en el marco del
estudio de la estructura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo establecida por
el ordenamiento jurídico colombiano, afianza de manera categórica la idea en el sentido de
que la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del
origen del perjuicio alegado. En esta dirección ha precisado:
“… la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un
acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción
procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los
mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe
acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por
fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño
es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será
necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad
que lo cobija, solo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo (8) .
“Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código
Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de
nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de esta última en la causa del daño. En
efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos
en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación
administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio la
de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del
daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad,
salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia
misma del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria
de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa (9) ” (énfasis
añadido) (10) .
De hecho entonces, el punto exacto sobre el cual discurre la escogencia correcta de la
acción, tratándose de la alternativa que en algunos casos parece abrirse entre la acción de
reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta ser de manera
incontrovertible la fuente del daño, de tal manera que si el perjuicio es causado por el efecto
de un acto administrativo, la pretensión procesal debe ser conducida a través del medio de
control de la nulidad y el restablecimiento del derecho; y si, a diferencia de lo anterior, el
daño es producido por la operación administrativa imperfecta que busca la ejecución de esa
decisión unilateral de la administración, será la reparación directa la vía adecuada para
solicitar la indemnización de los perjuicios sufridos por ese hecho de la Administración.
Ahora bien, el universo de posibilidades jurídicas no se detiene en establecer cuál ha
sido la fuente del daño, en la medida en que, por excepción, es dable demandar la
reparación de los perjuicios que causa un acto administrativo, sin embargo los eventos en
que procede son restringidos, a saber:
i) El primer supuesto puede darse cuando el acto administrativo no ha nacido a la vida
jurídica, es decir, cuando por algún defecto atribuible a la Administración resulta ineficaz y,
pese a ello, se ejecuta materialmente sin haberse cumplido con las exigencias previstas en
el artículo 64 del CCA (11) , lo cual puede dar lugar a la configuración de un daño antijurídico
cuyos perjuicios puede buscarse que sean resarcidos a través del ejercicio de la acción de
reparación directa (12) , posibilidad que busca evitar, por un lado, que un acto que no se
encuentra ejecutoriado pueda ser ejecutado por la Administración Pública y, de otro, que
escape al control judicial.
ii) Una segunda posibilidad surge frente a un acto administrativo legal, controversia que
puede ubicarse en sede de reparación directa, sin embargo, para que ello sea procedente
es menester, según la jurisprudencia , que se reúnan, fundamentalmente, las siguientes
condiciones: i) Que se trate de un acto administrativo legal, esto es, que se esté frente a
una actuación legítima de la Administración; ii) Que se acredite que la carga impuesta al
administrado sea anormal o desmesurada (rompimiento de la igualdad ante las cargas
públicas o violación de la justicia distributiva) y; iii) Que no se entienda que la procedencia
de la acción queda al arbitrio del actor, quien no está facultado para escoger si cuestiona o
no la legalidad del acto en la medida en que debe existir claridad sobre la legalidad de la
decisión administrativa y, por ende, la ausencia de un interés legítimo de control del acto.