Livro Eletrônico
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Estado, Governo e Administração Pública
Prof. Lisiane Brito
SUMÁRIO
Apresentação do Curso.................................................................................3
Apresentação do Professor............................................................................5
Metodologia do Curso...................................................................................6
Capítulo 1...................................................................................................7
Estado, Governo, Administração Pública..........................................................7
O Estado....................................................................................................7
A Personalidade do Estado............................................................................7
O Surgimento dos Estados............................................................................8
Conceito de Estado........................................................................... 10
Elementos Formadores do Estado................................................................ 11
Povo........................................................................................................ 11
Território.................................................................................................. 12
Poder....................................................................................................... 12
Forma de Estado....................................................................................... 13
Estado Unitário......................................................................................... 14
Estado Federado........................................................................................ 14
Poderes e Funções Estruturais do Estado...................................................... 15
As Funções Estruturais do Estado................................................................ 16
Legislação................................................................................................ 17
Jurisdição................................................................................................. 17
Sistemas Administrativos............................................................................ 18
Sistema do Contencioso Administrativo ou de Jurisdição Dual.......................... 18
Sistema Inglês de Jurisdição Una ou Sistema Judiciário.................................. 19
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Estado, Governo e Administração Pública
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Administração........................................................................................... 21
Função Política ou Governo........................................................................ 22
Sistemas de Governo................................................................................. 23
Presidencialismo........................................................................................ 23
Parlamentarismo....................................................................................... 23
Forma de Governo..................................................................................... 24
Administração Pública................................................................................ 24
Sentidos Objetivo e Subjetivo da Expressão.................................................. 24
Administração Pública................................................................................ 24
Sentido Objetivo, Funcional ou Material ....................................................... 25
Sentido Subjetivo, Orgânico ou Formal ....................................................... 26
Capítulo 2................................................................................................. 28
O Direito Administrativo............................................................................. 28
Conceito de Direito Administrativo............................................................... 28
Escola do Serviço Público............................................................................ 28
Critério do Poder Executivo......................................................................... 29
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Doutrina................................................................................................... 36
Costumes................................................................................................. 36
A Expressão “Regime Jurídico da Administração Pública” ................................ 37
A Expressão “Regime Jurídico-Administrativo”.............................................. 38
Questões de Concurso................................................................................ 40
Gabarito................................................................................................... 49
Questões Comentadas ............................................................................... 50
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Apresentação do Curso
É com grande prazer que iniciamos nosso curso de Direito Administrativo para
a fim otimizar nosso estudo, com uma abordagem clara e objetiva dos pontos que
para um concurso como esse, que certamente terá alto nível de competitividade.
Nossas aulas trarão a teoria ilustrada com a doutrina dos mais respeitados autores
você espero que tire o maior proveito possível do curso, estude com seriedade e vá
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Pois bem, então vamos seguir esse caminho juntos! Aproveite ao máximo as
aulas. Você vai perceber que o Direito Administrativo é bem mais fácil de aprender
Apresentação do Professor
Sou a professora Lisiane Brito, advogada inscrita na OAB de Minas Gerais desde
É com muita alegria que recebo, dos alunos, reiterados elogios referentes à
efetiva.
Pois bem, amigo(a), é essa experiência em sala de aula que trago para nosso
Bons estudos!
Lisiane Brito
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Metodologia do Curso
da por exemplos;
Nosso curso oferecerá todo o conteúdo necessário, com uma abordagem capaz
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CAPÍTULO 1
ESTADO, GOVERNO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
necessário que você tenha em mente que essa disciplina está intimamente ligada
de toda a nossa disciplina. Assim, não estranhe o fato de que as primeiras noções
do nosso curso estejam tão relacionadas a noções abordadas pelo Direito Consti-
tucional.
O Estado
O termo Estado pode ser empregado em diversos sentidos, mas para nós, in-
definitivo.
A Personalidade do Estado
Para nosso estudo, é importante ver o Estado como um ente dotado de per-
O Estado é uma pessoa jurídica de Direito Público e, por ser um ente personali-
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados
e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem
como fundamentos:
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I – a soberania;
II – a cidadania
V – o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituição.
sua soberania.
nante vê o Estado surgir, com suas características bem definidas, somente após as
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O que teria ocorrido é que os grupos de indivíduos, que inicialmente eram nô-
poderiam ainda ser interpretadas como normas estatais. Tampouco aquelas antigas
significa que essa entidade já existia naquela época. O que o mestre italiano deno-
Pois bem, nesse período que antecede o surgimento dos Estados, a Europa tinha
guerra.
evolução dessa nova instituição, foi que começou a surgir a noção de “Estado de
Direito”, que nada mais é do que aquele que não só cria o direito, mas se sub-
mete a ele.
e XIX.
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E, de acordo com essa nova feição do Estado, ele deixa de ser um fim em si próprio
Conceito de Estado
tório, que vive sob o comando de um poder soberano, com fins definidos.
Povo
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Território
É a base física, geográfica do Estado. É o espaço onde o Estado exerce sua so-
berania sobre pessoas e bens. Como elemento formador do Estado, importa enten-
der o território juridicamente considerado. Sim, pois geograficamente o território
brasileiro é aquele compreendido entre suas fronteiras, ao passo que juridicamente
considerado, o território abrange o mar territorial, o espaço aéreo, a plataforma
continental, navios ou aeronaves em alto mar ou ainda no espaço aéreo interna-
cional.
Lembre-se: não existe Estado que não tenha seu território!
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Poder
Jean Bodin foi um jurista francês (1530/1596). Foi membro do Parlamento de Paris e professor de Direito
em Toulouse. Muitos o consideram “o pai” da Ciência Política devido à sua teoria sobre soberania. Suas
obras mais importantes são Método fácil para a compreensão da história, Os seis livros da república, e a
mais célebre: Da República.
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Forma de Estado
fala-se em Estado unitário. Por outro lado, se tivermos poderes políticos distintos,
composto).
Estado Unitário
Estado Federado
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Cabe lembrar, por fim, que a forma federativa do Estado brasileiro é uma cláu-
sula pétrea, que não pode ser abolida por meio de emenda constitucional, nos ter-
Antes de mais nada, permita-me fazer uma advertência: não vamos confundir
isso.
turais.
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Ocorre que, embora o poder do Estado (soberania) seja uno, indivisível e inde-
Assim, os três Poderes são segmentos em que é dividido o poder geral e abstrato
do Estado, que decorre da soberania. Esses Poderes formam uma divisão estrutural
interna que tem por fim fazer a especialização no exercício das funções do Estado
e, ao mesmo tempo, evitar que todo o poder se concentre em uma única mão.
1748, em sua célebre obra O Espírito das Leis, tendo sido adotado pela Constituição
separação rígida dos Poderes foi sendo substituída por uma concepção de interpe-
netração, harmonia e coordenação entre eles. Isso propicia que cada um dos
poderes exerça sua função típica (própria), mas também exerça de forma atípica
a função dos demais. Assim, cada um dos três Poderes exerce, em certo aspecto,
as outras de forma assessória (função atípica) pois são próprias dos outros Poderes.
As funções são:
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Já vimos que cada um dos três Poderes exerce sua função prioritariamente,
precisam gerir seu pessoal e serviços. Da mesma forma, o Poder Executivo e o Po-
der Judiciário exercem de forma atípica a função legislativa, seja quando o Judiciá-
rio elabora seus regimentos internos ou quando o Executivo edita leis delegadas ou
atípica a função de jugar, como ocorre quando o Executivo prolata decisões em pro-
de autoridade.
Em suma, assim como o Legislativo tem como função precípua criar normas, o
Judiciário fará aplicar a lei ao caso concreto, quando provocado, enquanto que ao
Executivo incumbe a tarefa de transformar a lei em ato concreto (administrar).
A Constituição Federal, no intuito de preservar a independência e harmonia
dos Poderes, atribuiu a cada um deles uma função típica, o que lhes dá indepen-
dência, ao mesmo tempo em que permite que todos exerçam, como função atípi-
ca, atividades próprias dos demais, o que assegura a harmonia.
Guarde isso: as funções típicas garantem a independência dos Poderes, en-
quanto as funções atípicas garantem a harmonia
Legislação
Através da função legislativa, o Poder Legislativo cria a lei, tendo como funda-
mento o poder soberano do Estado. Através das leis, o Estado regula as relações,
sem se envolver diretamente. A função legislativa é entregue ao Poder Legisla-
tivo como sua função precípua, mas vai ser exercida de forma secundária e atípica
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Jurisdição
Sistemas Administrativos
relação à imparcialidade dos juízes do Antigo Regime que, por serem nomeados
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pelo rei, dificilmente teriam coragem para prolatar sentenças que contrariassem os
interesses da Coroa.
Ocorre que o Ancien Regime foi derrubado com a Revolução e as ideias ilumi-
e o Legislativo criou, em 1790, uma lei que proibia o Poder Judiciário de julgar
contencioso administrativo”.
nistrativa. O Conselho de Estado pode rever o mérito das decisões dos Tribunais de
são final proferida na esfera administrativa faz “coisa julgada administrativa” e não
Pois bem, além da própria França, adotam o sistema de jurisdição dual, Ale-
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Esse sistema nunca foi adotado no Brasil. Nosso ordenamento jurídico não re-
Inglaterra. De acordo com esse modelo, todos os litígios devem ser resolvidos pelo
Poder Judiciário.
excesso de poder nas mãos do rei, que julgava, legislava e governava. Foi amadu-
recendo lentamente no Reino Unido até que, em 1701, foi elaborado o Act of Settle-
ment, que desligava os juízes do poder real. A partir daí, esse modelo atravessou
o oceano e foi parar nas Colônias Inglesas. Nos dias atuais ainda é adotado pelos
Esse é o sistema que o Estado brasileiro adota atualmente, de acordo com o que
Art. 5º, XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a
direito;
ca.
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“... e mais: como a separação de Poderes é cláusula pétrea (art. 60, §4o, III),
podemos entender que o art. 5o, XXXV, do Texto Maior proíbe, definitivamente,
a adoção do contencioso administrativo no Brasil, pois esse último sistema re-
presenta uma diminuição das competências jurisdicionais do Poder Judiciário,
de modo que a emenda constitucional que estabelecesse o contencioso adminis-
trativo entre nós tenderia a abolir a Tripartição de Poderes.”
Administração
prioritária pelo Poder Executivo, com caráter infralegal (atos que não são leis, mas
derivam das leis) e mediante utilização de prerrogativas dadas pela própria lei aos
agentes”. Nessa função, o Estado atua como parte nas relações e a Administração
Definir a função típica do Poder Executivo não é algo tão intuitivo como no
caso das funções dos Poderes Judiciário e Legislativo. Podemos, entretanto, deduzir
que a função típica do Poder Executivo busca sempre a defesa concreta do interes-
se público.
A função administrativa foi definida por Seabra Fagundes6 como “aquela consis-
enquanto o Judiciário precisa de provocação para que possa julgar, aplicando a lei
ção. Pode-se dizer que o Poder Executivo é dinâmico, pois sua atividade de aplicar
FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário. 7. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2006, p. 29
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governo pressupõe uma atividade de ordem superior, que se refere à direção su-
negócios públicos.
Poder Executivo, mas isso não significa a exclusividade deste no exercício da função
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defesa.
SISTEMAS DE GOVERNO
PRESIDENCIALISMO
O Poder Legislativo não se sujeita à dissolução pelo Executivo, pois seus mem-
PARLAMENTARISMO
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não têm mandato nem são investidos por tempo certo, tendo apenas uma inves-
confiança popular, pode optar pela dissolução desse parlamento, convocando novas
eleições extraordinárias.
A forma federativa adotada pelo Brasil leva à simetria das esferas políticas e,
por essa razão, os chefes dos Executivos e das Administrações Públicas dos demais
FORMA DE GOVERNO
e governados.
Por outro lado, podemos ter a monarquia como forma de governo, na qual a
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
SENTIDOS OBJETIVO E SUBJETIVO DA EXPRESSÃO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
tos: ora sob a ótica das atividades administrativas, ora sob a ótica dos executores
ção dos interesses coletivos, não importando em qual dos três Poderes tal atividade
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Estado, Governo e Administração Pública
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ficas.
administrativas, que são restrições impostas por lei ao exercício do direito individu-
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
(...)
mico (normalmente por meio das empresas estatais). Nesse caso, o Estado opera
Obs.: aqui, a Administração Pública sai de sua órbita natural de ação para atuar no
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Estado, Governo e Administração Pública
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“Na realidade, órgão não se confunde com a pessoa jurídica, embora seja uma
de suas partes integrantes; a pessoa jurídica é um todo, enquanto os órgãos
são parcelas integrantes do todo. O órgão também não se confunde com a pes-
soa física, o agente público, porque congrega funções que este vai exercer.”
CAPÍTULO 2
O DIREITO ADMINISTRATIVO
“É o ramo do Direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas
jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurí-
dica não contenciosa que esta exerce e os bens de que se utiliza para a conse-
cução de seus fins, de natureza publica.”
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. São Paulo, Atlas, 2010.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo: 23.ed. São Paulo, Atlas. p.43
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para esse ramo do Direito, adotam diferentes critérios. Como esse tema já foi co-
brado em prova, vamos nos deter por alguns minutos na sua análise.
Esse critério afirma que o direito administrativo se sintetiza nas regras de orga-
nização e gestão dos serviços públicos, que podem ser entendidos em sentido
amplo ou estrito.
A principal crítica feita a tal teoria é no sentido de que, qualquer que seja o
sentido dado à expressão serviço público, não seria suficiente para definir o real
objeto do Direito Administrativo. Entende-se que, se tomarmos o sentido amplo do
termo, ultrapassamos o objeto desse ramo do Direito e, por outro lado, se tomar-
mos o sentido estrito, deixamos de lado matérias pertinentes. E é isso mesmo. Se
utilizarmos o sentido mais amplo de serviço público, que abrange todo tipo de ati-
vidade estatal, sem levar em consideração o regime jurídico que rege a atividade,
teríamos que incluir no objeto de estudo do Direito Administrativo até hipóeteses
que, na verdade, se incluem em outros ramos do Direito Público, como o Direito
Constitucional e o Direito Processual, ou ainda normas de Direito Privado, como as
que regem as atividades industriais e comerciais do Estado.
Por outro lado, se considerarmos serviços públicos em sentido estrito, teremos
que considerar que o Direito Administrativo se limita a atividades exercidas pelo
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Estado para atender necessidades coletivas, com sujeição a regime de Direito Pú-
blico, apenas. Nesse caso, temos que excluir algumas matérias que não se enqua-
dram perfeitamente na noção de serviço público, como, por exemplo, a atividade
de polícia. Também não seria incluída no estudo do Direito Administrativo qual-
quer atividade que o Estado exercesse sob regime de Direito Privado.
Alguns doutrinadores utilizaram a noção de Poder Executivo para dar uma de-
finição ao Direito Administrativo. Trata-se de um critério insuficiente, na medida
em que tanto o Poder Executivo quanto os Poderes Legislativo e Judiciário exercem
atividade administrativa. Maria Sylvia Di Pietro adverte ainda para o fato de que o
Poder Executivo exerce, além de sua função típica, funções que não são objeto de
estudo do Direito Administrativo. Me refiro à função de governo, que não está
A corrente doutrinária que formulou esse critério alega que o Direito Admi-
nistrativo é um conjunto de normas destinadas a reger as relações que se travam
entre a Administração e os administrados.
As principais críticas a esses critério apontam para o fato de que ele reduz o ob-
jeto do Direito Administrativo, já que esse também abrange a organização interna
da Administração Pública e, por outro lado, temos outros ramos do Direito, como o
Constitucional, o Penal, o Eleitoral e o Tributário, que tratam igualmente de rela-
ções travadas entre o Estado e particulares.
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Critério Teleológico
globa toda atividade do Estado que não se inclua na função de julgar ou na função
de legislar.
Há uma crítica ao critério residual: é que ele se fixa apenas nas atividades de-
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Estado, Governo e Administração Pública
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os administrados.
lado, o tipo de atividade exercida e, de outro os órgãos que exercem essa ativi-
Pública. Alguns autores brasileiros, como José Cretella Júnior e Mário Masagão,
Diversos autores, dentre eles Hely Lopes Meirelles, adotam esse critério, con-
essa razão, não é de se estranhar que muitos não conheçam seu significado. Por
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co dos particulares. São de Direito Privado os seguintes ramos: Direito Civil, Direito
medida em que seus princípios e normas regulam o exercício das atividades esta-
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ilícito penal. Inobstante isso, a relação entre esses dois ramos do Direito Público
é bem íntima. Vamos lembrar de que o Código Penal tem em seu corpo um Título
denominado “Dos Crimes Contra a Administração Pública”. Nesse Título, o art.
327 e seu parágrafo único conceituam funcionário público:
tivo.
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Fontes do Direito são os fatos jurídicos de onde as normas surgem. Sim, quando
você pensar nas fontes do Direito Administrativo, pense em onde se busca a apre-
ensão desse ramo do Direito Público.
A seguir, as fontes do Direito Administrativo.
Lei
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A lei, como fonte, indica todo ato normativo elaborado dentro de um processo
de que o Direito Administrativo não tem um código. Suas normas estão na própria
Jurisprudência
criada pelo legislador, mas influencia decisivamente a maneira como as regras pas-
sam a ser entendidas e aplicadas. Veja, por exemplo, a Súmula n. 473 do STF, que
Súmula n. 473/STF
A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tor-
nam ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los por motivo de conve-
niência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial.
Lei n. 9.784/1999
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de
legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados
os direitos adquiridos.
Doutrina
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Costumes
Maria Silvia Di Pietro11 ensina que essa expressão pode ser entendida como:
Assim, quando alguém pergunta, por exemplo: “Qual o regime jurídico das em-
presas públicas?”, essa pessoa está indagando sobre como serão regidas essas en-
das algumas das normas de Direito Privado, tais como o regime celetista do pessoal
Essa opção por um ou outro regime jurídico será, em regra, feita pela própria
Constituição Federal (veja, por exemplo o art. 173, que determina a adoção, pelas
Op. Cit.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. São Paulo, Atlas,2010, p. 60
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estatais, do regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto a di-
reitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias), mas pode vir a ser
dá início ao processo legislativo que irá resultar na promulgação da lei que define o
O que não pode acontecer é a Administração Pública, por ato próprio (um ato
administrativo), optar por um regime jurídico não autorizado por lei. Isso afronta-
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jamais deixar de observar a lei (aplicação do princípio da legalidade) mas, por outro
consecução de seus fins, a própria lei lhe atribui alguns privilégios e prerrogativas.
Pois bem, amigo(a). Essa foi nossa introdução ao estudo do Direito Administra-
tivo. Tivemos contato com noções introdutórias que serão úteis na compreensão
Bom estudo!
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QUESTÕES DE CONCURSO
administração pública.
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pública e os administrados.
fontes do direito administrativo brasileiro, que não foi codificado, são o costume e
a jurisprudência.
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que se segue.
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23. julgue o item a seguir, acerca dos conceitos de Estado, governo e administração
pública.
atos administrativos.
tos que provocam o surgimento de uma norma posta, assinale a opção correta.
A lei é uma fonte primária e deve ser considerada em seu sentido amplo para
abranger inclusive os regulamentos administrativos.
tos que provocam o surgimento de uma norma posta, assinale a opção correta.
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tos que provocam o surgimento de uma norma posta, assinale a opção correta.
Os costumes, pela falta de norma escrita, não podem ser considerados como fonte
do direito administrativo.
tos que provocam o surgimento de uma norma posta, assinale a opção correta.
tos que provocam o surgimento de uma norma posta, assinale a opção correta.
Uma doutrina se consolida com reiteradas decisões judiciais sobre o mesmo tema.
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administração pública.
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e os administrados.
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GABARITO
1. C 25. E
2. E 26. C
3. E 27. E
4. E 28. E
5. E 29. E
6. C 30. E
7. E 31. C
8. C 32. E
9. E 33. E
10. E 34. C
11. C 35. E
12. E 36. E
13. E 37. E
14. E 38. C
15. E 39. E
16. E 40. E
17. E 41. E
18. E
19. C
20. E
21. C
22. E
23. C
24. C
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QUESTÕES COMENTADAS
zer constar seu nome de modo a caracterizar promoção pessoal, então, nesse caso, ha-
Certo.
tuição Federal de 1988, veda aos agentes públicos buscarem promoção pessoal por
meio dos atos e obras de governo. O § 1º do art. 37 da CF/88 traz de forma explícita
essa vedação. Como sabemos, nossa Constituição adota a Teoria da Imputação Vo-
litiva, de Otto Gierke, segundo a qual os atos praticados pelos agentes e órgãos pú-
administração pública.
jurisdicional.
Errado.
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Errado.
tivo, própria do sistema francês de jurisdição dual, pelo qual uma decisão tomada
por um tribunal administrativo terá força de coisa julgada, não podendo ser revista
pelo Judiciário. Nosso Estado adotou o sistema inglês de Jurisdição Una. Qualquer
Errado.
rogativas que não são extensivas aos administrados, o que indica uma relação
desequilibrada, vertical.
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Errado.
nejamentos, programas e diretrizes. A função administrativa, por sua vez, diz res-
Certo.
bando os sentidos material e formal, teremos tanto as atividades que realiza (sen-
tido material) quanto os sujeitos dessas atividades (sentido formal). Dessa forma,
da territorialidade.
Errado.
bilidade da norma. Assim, sob esse aspecto, devemos considerar o princípio da ter-
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Estado exerce sua soberania. É nesse espaço que a norma administrativa se aplica.
Certo.
cípios de direito público, voltadas para a disciplina das atividades que o Estado deve
pública e os administrados.
Errado.
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A questão que estamos analisando apresenta o chamado “critério das relações ju-
rídicas”, que conceitua o Direito Administrativo como o conjunto de normas que re-
haja vista que outros ramos do direito, a exemplo do direito penal, regem relações
fontes do direito administrativo brasileiro, que não foi codificado, são o costume e
a jurisprudência.
Errado.
costumes são fontes secundárias, sendo que o costume, de acordo com o entendi-
mento doutrinário mais abalizado, deverá ser tratado com muita cautela, pois nem
Certo.
cional em sua soberania. A soberania, por sua vez, é o chamado “Poder do Estado”,
que é uno e indivisível, tendo no Povo seu único e real titular. Os denominados “Po-
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Errado.
Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláu-
sulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princí-
pios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado.
qualquer tempo.
Errado.
cípio da segurança jurídica não é mais importante que outro princípio nem vice-
-versa. Entretanto, a assertiva está errada, na medida em que afirma que os atos
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da administração pública da União, estabelece, em seu artigo 54, que os atos que
que se segue.
tualmente, se nivela, sob algum aspecto, a entidade sob regime de direito privado.
Errado.
Nunca haverá total afastamento do regime jurídico de direito público. Ainda que
forma absoluta, pelo fato de que ela defende o interesse público, enquanto o par-
Errado.
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