EXCELENTÍSSIMO(A) SENHOR(A) JUIZ(A) FEDERAL DA VARA FEDERAL DA

SUBSEÇÃO DE CARAGUATATUBA/SP

Inquérito Civil nº 1.34.018.000217/2017-39

O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pelo(a) Procurador(a) da República

signatário, no uso de suas atribuições constitucionais e legais, vem à presença de Vossa
Excelência, com base no Inquérito Civil em epígrafe, e com fundamento constitucional no
artigo 129, inciso III da Constituição Federal de 1988, e com fundamentos legais no artigo
6º, inciso XIV, alínea “f”, da Lei Complementar nº 75/93, na Lei nº 7.347/85 e na Lei nº
8.429/92, propor a presente:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Em face de:

MUNICÍPIO DE UBATUBA, pessoa jurídica de Direito Público interno, na

pessoa do Prefeito, ou a quem, eventualmente, o venha substituí-lo,
situada na Rua Dona Maria Alves, nº 865, centro, Ubatuba, estado de São
Paulo, pelos fatos e fundamentos jurídicos a seguir expostos:

DA LEGITIMIDADE ATIVA
A Constituição da República de 1988, em seu artigo 129, incisos II e III,
atribuiu ao Ministério Público a condição de guardião do patrimônio público, conferindo-
lhe, como uma de suas atribuições institucionais, a promoção do inquérito civil e da ação
civil pública.

Assim dispõe o art. 129 da Constituição Federal, in verbis:

Art. 129 - São funções institucionais do Ministério Público:

(...)
 II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos
serviços de
relevância pública aos direitos assegurados na Constituição2,
promovendo as medidas necessárias à sua garantia.

III - Promover o inquérito civil e ação civil pública para a

proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros
interesses
difusos e coletivos.

Já em seu artigo 37, § 4º, a Constituição Federal estabeleceu a punição e

os efeitos dos atos de improbidade administrativa, nos seguintes termos:

Art. 37- A administração pública direta, indireta ou fundacional,

de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:

(...)

§ 4º- Os atos de improbidade importarão a suspensão dos

direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Para dar aplicabilidade ao preceito constitucional, a Lei Complementar

Federal n.º 75/93 prevê, em seu artigo 6º, XIV, "f", a possibilidade de o Ministério Público
Federal ajuizar ação civil de responsabilidade por improbidade administrativa, vejamos:

Art. 6.º Compete ao Ministério Público da União:

(...)

XIV – promover outras ações necessárias ao exercício de suas

funções
institucionais, em defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis, especialmente
quanto:

(...)

f) à probidade administrativa. (destacou-se)

É função institucional do Ministério Público, portanto, opor-se a situações

jurídico-administrativas que desrespeitam os princípios da legalidade, da impessoalidade,
da economicidade, da moralidade, da publicidade, dentre outros.

Por fim, o SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA dirimiu quaisquer

controvérsias existentes a respeito do tema com a edição da Súmula 329, assim redigida :
“O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do
patrimônio público”.

Colacionamos, ainda, o seguinte julgado do citado tribunal:

EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE. MINISTÉRIO

PÚBLICO. LESÃO À MORALIDADE PÚBLICA. 1. O Ministério
público, por força do art. 129, III, da CF/88, é legitimado a
promover qualquer espécie de ação na defesa do patrimônio
público social, não se limitando à ação de reparação de danos.
Destarte, nas hipóteses em que não atua na condição de autor,
deve intervir como custos legis (LACP, art. 5º, § 1º; CDC, art.
92; ECA, art. 202 e LAP, art. 9º). 2. A carta de 1988, ao
evidenciar a importância da cidadania no controle dos atos da
administração, com a eleição dos valores imateriais do art. 37
da CF como tuteláveis judicialmente, coadjuvados por uma série
de instrumentos processuais de defesa dos interesses
transindividuais, criou um microsistema de tutela de interesses
difusos referentes à probidade da administração pública, nele
encartando-se a Ação Popular, a Ação Civil Pública e o Mandado
de Segurança Coletivo, como instrumentos concorrentes na
defesa desses direitos eclipsados por cláusulas pétreas. 3. Em
conseqüência, legitima-se o Ministério Público a toda e qualquer
demanda que vise à defesa do patrimônio público sob o ângulo
material (perdas e danos) ou imaterial (lesão à moralidade). 4.
A nova ordem constitucional erigiu um autêntico 'concurso de
ações' entre os instrumentos de tutela dos interesses
transindividuais e, a fortiori, legitimou o Ministério Público para
o manejo dos mesmos. 5. A lógica jurídica sugere que legitimar-
se o Ministério Público como o mais perfeito órgão intermediário
entre o Estado e a sociedade para todas as demandas
transindividuais e interditar-lhe a iniciativa da Ação Popular,
revela contraditio in terminis. 6. Interpretação histórica justifica
a posição do MP como legitimado subsidiário do autor na Ação
Popular quando desistente o cidadão, porquanto à época de sua
edição, valorizava-se o parquet como guardião da lei,
entrevendo-se conflitante a posição de parte e de custos legis.
7. Hodiernamente, após a constatação da importância e dos
inconvenientes da legitimação isolada do cidadão, não há mais
lugar para o veto da legitimatio ad causam do MP para a Ação
Popular, a Ação Civil Pública ou o Mandado de Segurança
coletivo. 8. Os interesses mencionados na LACP acaso se
encontrem sob iminência de lesão por ato abusivo da
autoridade podem ser tutelados pelo mandamus coletivo. 9. No
mesmo sentido, se a lesividade ou a ilegalidade do ato
administrativo atingem o interesse difuso, passível é a
propositura da Ação Civil Pública fazendo as vezes de uma Ação
Popular multilegitimária. 10. As modernas leis de tutela dos
interesses difusos completam a definição dos interesses que
 protegem. Assim é que a LAP define o patrimônio e a LACP
dilargou-o, abarcando áreas antes deixadas ao desabrigo, como
o patrimônio histórico, estético, moral, etc. 11. A moralidade
administrativa e seus desvios, com conseqüências patrimoniais
para o erário público enquadram-se na categoria dos interesses
difusos, habilitando o Ministério Público a demandar em juízo
acerca dos mesmos. 12. Recurso especial desprovido. (STJ,
REsp 427140/RO, relator Ministro Luiz Fux).

Legítimo, assim, o interesse de agir do Parquet federal na defesa do

patrimônio público e do interesse social.

DA LEGITIMIDADE PASSIVA “AD CAUSAM”

Figura como requerido, na presente demanda, o Município de
Ubatuba/SP, na pessoa do Prefeito, ou a quem, eventualmente, o venha substituí-lo que
concorreu para a prática do ato de improbidade administrativa.

Conforme se demonstrará, o requerido cometeu irregularidades que

ensejam penalidades administrativas, cíveis e criminais, consistentes na utilização do
dinheiro público gasto de modo indevido na construção do denominado Teatro do Centro
de Professorado, sem a devida e exigida autorização do CONDEPHAAT.

O art. 1º, da Lei 8.429/92 é explícito ao afirmar que “ os atos de

improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a
administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União (...) serão
punidos na forma desta Lei ”.

Na Lei de Improbidade Administrativa, definem-se quais agentes são

considerados públicos para fins de sua aplicação. Veja-se:

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo

aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação
ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato,
cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo
anterior. (grifo nosso)

Pelo exposto, afasta-se qualquer dúvida acerca da legitimidade do

requerido Município de Ubatuba/SP, figurar no polo passivo da presente demanda.
 DA COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL

Cuidando-se de ato de improbidade administrativa praticado por agente

no exercício de cargo público, bem como se tratar de bem da União, resta clara a
competência da Justiça Federal para processar e julgar o feito, nos termos exatos do art.
109, I, da Constituição Federal de 1988:

”Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa

pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés,
assistentes ou oponentes (...)”

Em outras palavras, a competência da Justiça Federal decorre

essencialmente do fato de que o ato de improbidade ora descrito foi praticado em prejuízo
da administração pública direta federal.

Outrossim, resta evidenciada a competência da Subseção Judiciária de

Caraguatatuba/SP para o caso, na medida em que o ato ilegal e ímprobo narrado nesta
demanda foi praticado no âmbito municipal da cidade de Ubatuba/SP, donde se conclui
que o dano praticado ocorreu no âmbito da jurisdição desta Subseção Judiciária Federal.

DA PRESCRIÇÃO
Quanto ao prazo prescricional para ajuizamento da ação de improbidade
administrativa, o art. 23 da Lei nº 8.429/92 estabeleceu contagens diferentes a depender
da natureza do vínculo que o agente mantém com a Administração Pública.

Assim, considerando que o requerido Prefeito era ocupante, à época dos

fatos, do cargo eletivo, aplica-se ao presente caso a hipótese trazida pelo inciso I (art. 23),
a qual se refere a prescrição da ação de improbidade administrativa contra agentes que
possuem vínculo temporário com a Administração Pública, in verbis:

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeito as sanções

previstas nesta
lei podem ser propostas:
 I - até cinco anos após o término do exercício de
mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
(grifo nosso)

Definida a regra prescricional a ser aplicada, e tendo em vista que entre a

desvinculação da requerida da Administração Pública, e o presente momento não
decorreram mais de 5 (cinco) anos, constata-se a inocorrência da prescrição nesta ação.

Por fim, salienta-se que no que se refere ao prazo prescricional aplicável

ao requerido, não se operaram os efeitos prescricionais.

DOS FATOS
Segundo consta do Inquérito Civil instaurado, o objetivo deste é a
apuração de possíveis irregularidades na edificação do Teatro do Centro do Professorado
de Ubatuba, obras que tiveram início em 05/12/2008, o Município de Ubatuba/SP realizou
edificação com possíveis irregularidades, sendo esta, em área de interesse histórico,
tombada pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN).

Cumpre informar a Vossa Excelência de que o bem foi tombado pelo

IPHAN (Processo 0592-T-59, inscrito no Livro Belas Artes nº447; volume 1; f.083; data:
03/03/1959 ) e pelo CONDEPHAAT (Processo 00369/73, tombamento “ ex-offício” em
10/10/1975, inscrito no Livro do Tombo Histórico nº 109, p. 15, 11/10/1975), conforme
pode se verificar nas fls. 295 do Inquérito Civil supramencionado.

Em 20/04/2010 foi realizada vistoria conjunta do IPHAN e CONDEPHAAT

onde os técnicos concluíram que a construção do prédio não considerou o estudo
realizado, advertindo a municipalidade que a edificação acrescenta impacto ao entorno
dos bens tombados.

Ademais, o Ministério Público Estadual informou acerca da existência da

Ação Popular nº 0004881-20.2012.8.26.0642, que tramita na 1ª Vara da Comarca de
Ubatuba/SP, em que se discute a construção do Centro do Professorado, ao fundamento
de irregularidades, notadamente, não aprovação pela CONDEPHAAT e a ausência de auto
de vistoria do corpo de bombeiros.
 No dia 05/03/2015 foi realizada uma reunião entre o MPF, o CONDEPHAAT,
o IPHAN e o MUNICÍPIO DE UBATUBA/SP onde ficou acordado que o município
encaminharia, no prazo de 60 (sessenta) dias, uma proposta para a readequação da obra
to teatro.
Já em 01/07/2016 foi realizada outra reunião entre os representantes do
município, do IPHAN e do CONDEPHAAT, onde ficou acertado entre as partes que o
município apresentaria, em 30 (trinta) dias, um estudo para a melhor solução do caso.

Contudo, foi transcorrido o prazo supramencionado sem que houvesse

resposta por parte do município.

O IPHAN comunicou ao MPF acerca do descumprimento pela

municipalidade, que além de não cumprir o pactuado na reunião, reinaugurou no dia
09/04/2017 o teatro.

DOS ATOS ÍMPROBOS

Apesar do município ter firmado Termo de Ajuste de Conduta (TAC) com o

IPHAN e ao CONDEPHAAT em 16/07/2012, a municipalidade descumpriu o acordo para
readequação do edifício do teatro sem oferecer qualquer justificativa.

Desta forma, fica veementemente comprovado de que o requerido, com

suas condutas, causaram lesão ao erário, de forma dolosa.

Assim, praticaram atos de improbidade administrativa, nos termos do

artigo 10, “caput” da Lei. 8.429/92, devendo sofrer as sanções cabíveis no presente caso.

DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Como já exposto, o requerido não obteve a autorização para a construção

do teatro objeto desta demanda, em área de interesse histórico, tombada pelo IPHAN.

É certo que o município lesou patrimônio histórico-cultural, deixando de

cumprir as exigências legais previstas no Decreto-Lei 25/1937 que organiza a proteção do
patrimônio histórico e artístico nacional.

No plano constitucional, a Constituição da República de 1988 dispõe

acerca do patrimônio cultural brasileiro:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios:

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor

histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens
naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de

obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou
cultural;

Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de

natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em
conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à
memória dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem:

I - as formas de expressão;

II - os modos de criar, fazer e viver;

III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas;

IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais

espaços destinados às manifestações artístico-culturais;

V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico,

artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.

§ 1° - O Poder Público, com a colaboração da

comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio
cultural brasileiro, por meio de inventários, registros,
vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras
formas de acautelamento e preservação. (grifo nosso)

Ademais, a Lei nº 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade, em seu art.

2o , XII, traz como diretriz geral da política urbana nacional a proteção, preservação e
recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico,
artístico, paisagístico e arqueológico.

Neste sentido, conclui-se que os Municípios devem exercer, na sua

plenitude, as suas respectivas competências constitucionais concernentes à proteção e
promoção do patrimônio cultural, por meio, de atividades administrativas e da ação
legiferante complementar e supletiva.

Desta forma, a ação protetiva em prol do patrimônio cultural não se trata

de mera opção ou de faculdade discricionária do Poder Público, mas sim de imposição
cogente, que obriga juridicamente todos os entes federativos.

Cabe salientar a respeito do princípio da intervenção obrigatória do Poder

Público em prol da proteção, preservação e promoção do patrimônio cultural, uma vez
que, em havendo necessidade de ação do Poder Público para assegurar a integridade de
bens culturais, esta deve se dar de imediato, sob pena de responsabilização.

Sendo assim, cabe aos municípios, mais do que competência legislativa

sobre o patrimônio cultural, incumbe a eles a efetiva proteção – através de ações
concretas - de todos bens culturais existentes em seu território. Os municípios devem
impedir a evasão, a destruição e a descaracterização dos bens culturais, fazendo uso de
seu poder de polícia.

Importante frisar que a proteção do patrimônio cultural não está entregue

à livre disposição da vontade da administração pública. Pelo contrário. A ela toca o dever
indeclinável de protegê-lo fazendo uso de todo o instrumental que o ordenamento jurídico
lhe confere para tanto.

Como é o ensinamento de Diomar Ackel Filho:

O dever de tutela do Município associado às obrigações federais

e estaduais no mesmo sentido não se restringe a uma proteção
genérica. Exige-se o cuidado específico quanto à preservação
de tais bens em seu conteúdo original. A devastação e o
vandalismo que, infelizmente, proliferam em nosso País, sem
qualquer respeito a esses valores culturais, justificam a
preocupação do legislador constituinte, tornando obrigação
também do Município a adoção de medidas eficazes no sentido
de garantir a incolumidade desses bens, exercendo com rigor o
seu poder de polícia no que tange à matéria 1.
1 ACKEL FILHO, Diomar. Município e prática municipal à luz da Constituição Federal de 1988. São Paulo: Revista
dos Tribunais. 1992, p. 55.
 Carlos Frederico Marés Corrobora com tal entendimento, e explica sobre a
obrigação de o município na proteção do meio ambiente cultural, vejamos:

Para cumprir esta obrigação, compete à Administração

municipal organizar serviços próprios, não apenas para que no
Plano Diretor sejam respeitados estes bens, mas para que
coisas muito mais concretas possam ser aferidas, como, p. ex.,
não sejam expedidos alvarás ou licenças que ponham em risco
o bem pela poluição, perda de visibilidade ou qualquer outra
contingência nociva ao uso. Na organização deste serviço está a
primeira competência municipal, oriunda diretamente de sua
autonomia: a criação de órgão, serviço ou função que, a partir
de critérios dados por normas municipais fiscalizem e protejam
os bens culturais (federais, estaduais e municipais) existentes
no território do Município. È de se ressaltar que está é uma
competência exclusiva municipal.2

Conforme o entendimento da professora Lúcia Reisewitz 3: a promoção do

acesso à cultura, que depende também da preservação dos bens culturais, é um serviço
público por determinação da Constituição.

Por sua vez, a jurisprudência entende ser plenamente admitida a

possibilidade de o Poder Judiciário impor o cumprimento de direitos constitucionais
fundamentais (como o é o direito ao patrimônio cultural), diante da inércia do Poder
Executivo, vejamos:
Na proteção do patrimônio histórico-cultural, o Poder Judiciário
desempenha uma função essencial. A um, porque lhe cabe
aplicar e interpretar as normas internacionais e nacionais que
incidem na matéria; a dois, por ser uma instituição permanente
e independente, alheia às vicissitudes, incertezas e pressões,
nem sempre inteiramente legítimas, que cercam o
administrador local. O Judiciário deve agir prontamente quando
o Poder Público lesa, por ação ou omissão, o patrimônio
histórico-cultural. Não custa advertir que o administrador que
ignora seus deveres legais não apenas expõe o Estado à
responsabilização judicial, como, pessoalmente, está incorrendo
em grave improbidade administrativa e, conforme o caso, ilícito
penal, que devem ser, cabal e prontamente. (STJ - RECURSO
ESPECIAL Nº 840.918 – DF. Min. Herman Benjamin - J.
14/10/2008)

Conservação do patrimônio cultural e paisagístico. Encargo

2 MARÉS, Carlos Frederico. A proteção jurídica dos bens culturais. Caderno de Direito Constitucional e Ciência
Política. São Paulo, n.2. 1993, p. 33.
3 REISEWITZ, Lúcia. Direito Ambiental e Patrimônio Cultural. 1 ed. São Paulo: Juarez de Oliveira. 2004, p.124
 conferido pela Constituição ao Poder Público, dotando-o de
competência para, na órbita de sua atuação, coibir excessos
que, se consumados, poriam em risco a estrutura das utilidades
culturais e ambientais. Poder-dever de polícia dos entes estatais
na expedição de normas administrativas que visem a
preservação da ordem ambiental e da política de defesa do
patrimônio cultural. Recurso extraordinário conhecido e provido.
(STF – RE 121140 – RJ – 2ª T. – Rel. Min. Maurício Corrêa –
DJU 23.08.2002 – p. 115)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE

VIAMÃO. LEVANTAMENTO CADASTRAL, DOCUMENTAL,
HISTÓRICO, ICONOGRÁFICO E INVENTÁRIO. POSSIBILIDADE
DE ANÁLISE PELO PODER JUDICIÁRIO. AUSÊNCIA DE
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGOS 30, IX E
216 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 1º, INCISO III, DA LEI
Nº 7.347/85. É dever constitucional do poder público a
preservação do patrimônio histórico e cultural, cabendo aos
municípios a proteção daqueles situados em seu território, na
forma dos arts. 30, IX e 216 da CF. Não se configura ingerência
do poder judiciário na determinação ao executivo local de
realização de levantamento e inventário de bens reconhecidos
pelo seu valor histórico e cultural, pois decorre de regras
constitucionais e legais. Precedentes do STJ e desta corte.
Extensão do prazo para a realização dos trabalhos para 18
meses. Apelação parcialmente provida. (TJRS; AC 384172-
06.2011.8.21.7000; Viamão; Segunda Câmara Cível; Rel. Des.
Almir Porto da Rocha Filho; Julg. 28/03/2012; DJERS
26/04/2012).

Desta forma, verifica-se que deixaram de ser observados os preceitos

constitucionais e legais pela municipalidade com relação à preservação do patrimônio
cultural.

DOS PEDIDOS
Ante o exposto, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL requer:

1) Seja citado o requerido, para, querendo, responder à presente ação,

no prazo legal, sob pena de revelia.

2) Seja o requerido condenado:

a) na obrigação de realizar as adequações na obra, sanando as
irregularidades na edificação do Teatro do Centro do Professorado de Ubatuba;
b) em todas as sanções previstas no art. 12, inciso II, e, subsidiariamente,
no inciso III, todos da Lei 8.429/1992, na forma descrita acima.
 3) Requer, ainda, a imposição de multa diária no valor de R$ 1.000,00
(mil reais) em caso de descumprimento das obrigações impostas nos prazos mencionados.

4) Seja permitida a produção de toda a espécie de provas em direito

admitidas, mormente pericial, testemunhal e documental.

5) Seja o autor dispensado do pagamento de custas, emolumentos e

outros encargos, conforme o artigo 18 da Lei 7.347/85 e sejam os requeridos condenados
ao pagamento de honorários advocatícios (em benefício do FUNDIF) 4, periciais e demais
despesas extraordinárias que se façam necessárias para a instrução.

Atribui-se à causa o valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais).

Caraguatatuba, 11 de janeiro de 2019.

Paulo Henrique Passos do Nascimento

Procurador da República

Rol de Testemunhas:
1. Testemunha 1, qualificação (fls. X)
2. Testemunha 2, qualificação (fls. Y)

4 Em ação civil pública, quando o Ministério Público é vencedor, cabe condenar a parte vencida em honorários
advocatícios, verba que seria recolhida aos cofres do Estado, do Distrito Federal ou da União, conforme o caso”.
STJ, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, Recurso Especial n. 962.530 – SC.