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Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
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Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
ÍNDICE
ABREVIATURAS 15
PRESENTACIÓN 17
LEY N° 27444
4 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
TÍTULO PRELIMINAR
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía;
Consulta Jurídica N° 019-2014-JUS/DGDOJ 27
5
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función
administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa
de la materia.
Consulta Jurídica N° 0002-2011-JUS/DNAJ-DDJ-AJTH 30
2.4. Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
6 Informe legal N° 005-2011-JUS/DNAJ-DDJ 45
Consulta Jurídica N° 011-2014-JUS/DGDOJ 46
2.5. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, así
como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos.
Consulta Jurídica N° 014-2014-JUS/DGDOJ 47
TÍTULO I
Del régimen jurídico de los actos administrativos
CAPÍTULO I
De los actos administrativos
4. Motivación. -
Informe Jurídico N° 009-2013-JUS/DGDOJ 54
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
CAPÍTULO II
Nulidad de los actos administrativos
CAPÍTULO III
Eficacia de los actos administrativos
TÍTULO II
Del procedimiento administrativo
CAPÍTULO I
Disposiciones Generales
Artículo 49°.- Régimen de entidades sin Texto Único de Procedimientos Administrativos vigente
Consulta Jurídica N° 006-2016-JUS/DGDOJ 84
CAPÍTULO II
De los sujetos del procedimiento
Subcapítulo I
De los administrados
Subcapítulo II
De la autoridad administrativa: Principios generales y competencia
Subcapítulo III
Colaboración entre entidades
CAPÍTULO III
Iniciación del procedimiento
CAPÍTULO IV
Plazos y Términos
CAPÍTULO V
Ordenación del Procedimiento
CAPÍTULO VI
Instrucción del Procedimiento
CAPÍTULO VIII
Fin del Procedimiento
CAPÍTULO IX
Ejecución de resoluciones
TÍTULO III
De la revisión de los actos en vía administrativa
CAPÍTULO I
Revisión de Oficio
CAPÍTULO II
Recursos Administrativos
TÍTULO IV
De los Procedimientos especiales
CAPÍTULO II
6 Procedimiento Sancionador
Subcapítulo I
11
De la Potestad Sancionadora
Informe Legal N° 079-2015-JUS/DGDOJ 149
Consulta Jurídica N° 005-2016-JUS/DGDOJ 150
1. Legalidad 11
Consulta Jurídica N° 013-2015-JUS/DGDOJ 152
Informe Legal N° 038-2016-JUS/DGDOJ 153
2. Debido procedimiento
Informe Legal N° 038-2016-JUS/DGDOJ 153
3. Razonabilidad
Informe Legal N° 041-2013-JUS/DNAJ 154
4. Tipicidad
Informe Legal N° 038-2016-JUS/DGDOJ 155
Informe Jurídico N° 015-2015-JUS/DGDOJ 156
Informe Legal N° 012-2015-JUS/DGDOJ 156
Informe Jurídico N° 012-2014-JUS/DGDOJ 156
Informe Jurídico N° 009-2013-JUS/DGDOJ 158
Subcapítulo II
Ordenamiento del Procedimiento Sancionador
TÍTULO V
De la responsabilidad de la administración pública y del personal a su servicio
CAPÍTULO II
Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administración pública
BIBLIOGRAFÍA 175
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Para el correcto uso de la presente edición, el lector deberá tener en cuenta lo siguiente:
1. La presente edición contiene las principales opiniones jurídicas emitidas por la Dirección
General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico vinculadas a la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.
4. Cabe resaltar que la Consulta Jurídica y el Informe Jurídico y el Informe Legal sólo tienen 13
alcances orientativos, sin efecto vinculante.
5. En el caso del Dictamen Dirimente, si todas las Oficinas de Asesorías Jurídicas, o quienes
hagan sus veces, de las entidades involucradas en la discordancia se apersonan ante la
Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico, el pronunciamiento de esta
tendrá efecto vinculante.
13
6. Las normas mencionadas en las opiniones jurídicas, corresponden al momento en que se
emitió dicha opinión.
8. El texto citado del articulado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General es copia fiel del diario oficial El Peruano en lo que respecta a su contenido,
incluyendo signos de puntuación y ortografía en general.
9. Las notas a pie de página se encuentran identificadas con números y hacen referencia a
las opiniones jurídicas concordantes, notas del editor; así como a las citas originales de
las opiniones jurídicas mencionadas en la presente guía.
ABREVIACIONES
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
PRESENTACIÓN
En este sentido, esta Dirección General, como órgano de línea, tiene entre sus funciones realizar
publicaciones que difundan los criterios jurídicos para la aplicación e interpretación de normas
de alcance general, así como de la jurisprudencia y doctrina vinculada con el objetivo de
promover la aplicación coherente y el perfeccionamiento del ordenamiento jurídico.
En ese sentido, esta Guía ha sido concebida como un manual que tiene la finalidad de orientar,
de forma ágil y sencilla, a los funcionarios y servidores públicos de las entidades de la
17
Administración Pública, sobre el correcto sentido de la interpretación de diversos artículos
establecidos en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Por lo que, el
lector encontrará una clara explicación teórica y práctica sobre diversos artículos de la citada ley.
Por todo lo expresado, confiamos que esta guía contribuirá a mejorar la calidad de las labores que
realizan los funcionarios y servidores públicos de las entidades de la Administración Pública, y
público en general, al momento de aplicar e interpretar lo dispuesto en la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.
Noviembre de 2016
AGRADECIMIENTOS
LEY N° 27444
(Publicada el 11 de abril 2001)
TÍTULO PRELIMINAR
«11. (…) corresponde analizar a continuación las competencias generales de los Ministerios
respecto de los sectores a su cargo, conforme a lo contemplado en la LOPE; en particular
las competencias en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo.
12. El artículo 4 de la LOPE señala que el Poder Ejecutivo tiene la competencia exclusiva para
diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento
obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno. El mismo
artículo señala que las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los
lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales
de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para
asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Por su parte, la
política sectorial es el subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad
económica y social específica pública o privada.
13. De lo señalado en el párrafo anterior, se puede inferir que un sector (en el cual se aplica
determinada “política sectorial”) está constituido por una actividad económica o social
específica, pública o privada. Así por ejemplo, el sector energía y minas, el sector comercio
exterior y turismo, el sector transportes y comunicaciones, el sector salud, el sector justicia
y derechos humanos, etc.
14. Ahora bien, los numerales 22.1 y 22.2 del artículo 22 de la LOPE establecen que los
Ministerios son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores,
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
15. En esa línea, el numeral 23.1 del artículo 23 de la LOPE señala que son funciones generales
de los Ministerios, entre otras, las siguientes:
16. Asimismo, el numeral 23.2 del artículo 23 de la LOPE establece que para el ejercicio de las
22 competencias exclusivas, corresponde a los Ministerios lo siguiente:
17. En línea con lo anterior, el artículo 11 de la LOPE estipula que los Decretos Legislativos,
los Decretos de Urgencias y, en especial, los Decretos Supremos, son refrendados por el o
los Ministros de Estado a cuyo ámbito de competencia corresponda. Precisamente, en
concordancia con los artículos citados precedentemente, ello se refiere a las competencias
sectoriales que corresponde a cada Ministerio supervisar, evaluar, dirigir, etc. De tal
manera, que si, por ejemplo, un decreto supremo aprueba un dispositivo reglamentario
referido a materia ambiental, este debe ser refrendado por lo menos por el Ministro del
sector competente.»
«28. (…) [¿]cuál es el papel que juega dentro de la administración pública los denominados
organismos públicos descentralizados?, absolver esta cuestión requiere previamente
delimitar la noción de organismo público descentralizado, el cual consiste en una técnica
organizativa que tiene por finalidad crear organizaciones especializadas, formal y jurídicamente
autónomas, dotadas de personalidad jurídica distintas de la administración pública matriz.
administración pública matriz (PARADA, Ramón (1992), Derecho Administrativo, Tomo II:
Organización y Empleo Público, Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, pág. 30.
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo (2000), Curso de Derecho Administrativo, Tomo I,
Madrid: Editorial Civitas, pág.396).
30. En ese sentido DEVIDA, en su calidad de organismo público ejecutor, constituye parte
integrante del Sector Público Nacional, conjuntamente con todos los demás órganos
públicos existentes, empero, siendo creada por norma expresa, gozar de personería jurídica
propia, patrimonio y regulación propia, así también realiza una actividad técnica y la
prestación de un servicio específico, lo que en el caso de DEVIDA se encuentra delimitado
en su norma de creación y sus modificatorias, atribución que le posibilita configurarse 23
como centro de imputación de relaciones jurídicas.
30. Es importante señalar en este extremo que, el goce de una personería jurídica propia,
separada de la administración matriz, no le confiere a la institución pública descentralizada
una autonomía total respecto de está, sino que se mantiene un control por parte de la
administración matriz, el mismo que se manifiesta en su direccionamiento.
23
40. Ahora bien, la personera jurídica de la que gozan las instituciones públicas
descentralizadas, supone el reconocimiento formal de su capacidad patrimonial, y como
consecuencia de ello la imputación directa al mismo de sus ingresos y sus gastos, lo que le
genera autonomía financiera, respecto de la administración matriz, ello se refleja en la
asignación de pliegos presupuestales diferentes, separados.
41. Como lo manifestamos, si bien los organismos públicos descentralizados forman parte de
la organización administrativa existente en alguno de los tres ámbitos de gobierno (central,
regional y local), y se diferencian de la administración pública matriz en razón de su
personería jurídica diferente y autonomía financiera, tal carácter les otorga capacidad para
responder por ejemplo, el pago de tributos con recursos propios, más aun teniendo en
consideración que cuentan a nivel presupuestario, con pliegos presupuestales diferentes.
«23. El Artículo 191° de la Constitución Política del Perú 1 establece que los Gobiernos
Regionales son personas de derecho público que cuentan con autonomía política,
económica y administrativa en asuntos de su competencia. Asimismo, formando bloque
de constitucionalidad con la disposición constitucional, el Artículo II del Título Preliminar
de la Ley N° 27972, señala lo siguiente:
(Subrayado agregado)
24. Con relación a la definición de autonomía económica, el Numeral 9.3 del Artículo 9° de la
24 Ley N° 27783 - Ley de Bases de la Descentralización, señala lo siguiente:
(Subrayado agregado)
La estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el
Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales y por
representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades, con las funciones y
atribuciones que les señala la ley. El Consejo Regional tendrá un mínimo de siete (7) miembros y un máximo de veinticinco
(25), debiendo haber un mínimo de uno (1) por provincia y el resto, de acuerdo a ley, siguiendo un criterio de población
electoral.
El Presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un período de cuatro (4) años, y puede
ser reelegido. Los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual período. El mandato de dichas
autoridades es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución. Para
postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Alcalde; los Presidentes de los
Gobiernos Regionales deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva.
La ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades campesinas y nativas, y
pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales.”
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
26. Cabe advertir que cuando la norma otorga a los Gobiernos Regionales la capacidad de
administrar sus rentas con discrecionalidad, ello también implica que puedan decidir en
qué casos resulta más conveniente renunciar al cobro de determinadas obligaciones. Dicha
situación podría presentarse, por ejemplo, cuando las deudas son consideradas
incobrables, porque no es posible llevar a cabo las acciones de cobranza correspondiente;
o, porque ello resulta excesivamente oneroso.
27. Asimismo, con relación a los criterios de orientación que los Gobiernos Regionales deben
tomar en cuenta para la administración de los recursos públicos, conviene tomar en cuenta
lo previsto en el Artículo X del Título Preliminar de la Ley N° 28411 - Ley General del
Sistema de Nacional de Presupuesto2 y el Numeral 6 del Artículo 8° de la Ley N° 27867 -
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales3, que señalan que la gestión de los recursos públicos
debe llevarse a cabo conforme al Principio de Eficiencia, es decir, siguiendo las estrategias
que resulten necesarias para lograr una mejor asignación de recursos para la consecución
de los objetivos propuestos.
28. De acuerdo a lo señalado anteriormente, esta Dirección General considera que, en ejercicio
de su autonomía económica y con la finalidad de utilizar de manera más eficiente los
recursos públicos asignados, los Gobiernos Regionales se encuentran facultados para optar 25
por declarar la extinción de aquellas deudas no tributarias a las que se les haya aplicado el
procedimiento de castigo contable directo por ser consideradas incobrables. Ello se
encontraría justificado en el hecho de que no resultaría razonable que dicha entidad
pública incurra en costos excesivos derivados de la tramitación de un procedimiento de
ejecución coactiva que a la larga resultaría infructuoso.»
54. En aplicación del Artículo VIII del referido dispositivo legal, los Gobiernos Locales están
sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con los
preceptos constitucionales, regulan la actividad y funcionamiento del Sector Publico, así
como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas
26 57. Como se puede advertir de las normas citadas, las competencias de las municipalidades
no son irrestrictas ni absolutas, sino que se encuentran limitadas por las leyes y normas de
alcance nacional que regulan la política general en distintas materias.
(…)
60. Si bien las municipalidades tienen facultades para emitir ordenanzas que regulen
diferentes aspectos sobre los procedimientos de habilitaciones urbanas y edificaciones en
su circunscripción territorial, dicha reglamentación no puede ser contraria a lo previsto en
la Ley N° 29090 y su reglamento, en su condición de normas de alcance nacional que
regulan la materia.
61. De esta manera, las municipalidades distritales serían competentes para normar cuestiones
de gestión operativa de los procedimientos de habilitaciones urbanas y edificaciones, tales
como, el monto de la tasa por tramitación del procedimiento, los órganos internos
competentes para pronunciarse, etc.; en la medida que ello no sería contrario a los
dispositivos normativos de alcance nacional antes señalados. Por el contrario, las entidades
ediles no podrían emitir reglamentaciones que supongan la exigencia de requisitos de
tramitación adicionales o distintos a los taxativamente previstos en la Ley N° 29090 y su
reglamento.
(…)
4 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 5 de enero de 2006, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente N° 0015-2005-PI/TC (Fundamento Jurídico N° 11).
se entiende que ante la duda, se presume la competencia a favor del Gobierno Nacional,
tal como se aprecia en la cita siguiente:
“28. La cuestión, entonces, es: ¿el artículo 10° de la Ley N°29090 vacía de contenido esa
competencia de los gobiernos locales? A juicio del Tribunal Constitucional la respuesta es
negativa. En estricto, la previsión legal del artículo 10° mencionado no comporta un despojo
de dicha competencia. Los gobiernos locales mantienen la competencia reconocida en la
Constitución y en su respectiva ley orgánica en cuanto se refiere al otorgamiento de las
licencias de habilitación urbana como de las de edificación. La intervención legislativa del
artículo 10° sólo incide en el procedimiento de otorgamiento de licencias de habilitación
urbana y de construcción, mas no en el ámbito de sus competencias constitucionales
reconocidas, lo que sí está reservado a la ley orgánica.
«6. Para definir el régimen jurídico aplicable a los colegios profesionales, en primer término, 27
es necesario determinar cuál es su naturaleza jurídica. Con dicho propósito, en primer
término, corresponde revisar lo que la Constitución Política del Perú prevé al respecto. El
Artículo 20° taxativamente señala lo siguiente:
“Artículo 20°.- Los colegios profesionales son instituciones autónomas con personalidad de derecho
público. La ley señala los casos en que la colegiación es obligatoria”.
(Subrayado agregado)
“2. (…) En principio, los colegios profesionales, de acuerdo con nuestra Constitución, se definen como
instituciones autónomas de Derecho Público, lo que quiere decir que su creación, a diferencia de las
asociaciones y sindicatos, están sujetas a la decisión del legislador a través de una ley. (…)
3. (…) Los colegios profesionales se deben entender como instituciones de actuación social y colectiva
compatibles con el ejercicio de las potestades y competencias de los poderes públicos, así como con el
espacio de actuación de otras instituciones previstas constitucionalmente. Su previsión constitucional
comporta su singularización y delimitación frente a otras formas de organización profesional”.
(Subrayado agregado)
8. En línea con lo señalado por el Tribunal Constitucional, la doctrina 9 considera que los
colegios profesionales son instituciones de características “sui géneris”. Ello debido a que si
bien realizan funciones privadas propias del gremio al que representan, también ejercen
funciones administrativas10 relacionadas a su naturaleza de instituciones públicas
autónomas pero creadas por decisión del legislador.
9. En tal sentido, es posible apreciar que, a diferencia de otros entes gremiales, los colegios
profesionales son instituciones cuya naturaleza está vinculada al ejercicio del poder
público, toda vez que su creación se encuentra sometida a la decisión del legislador.
Conforme a la disposición constitucional, esta vinculación con el poder público conjuga
con el margen de autonomía que poseen los colegios profesionales para actuar y tomar
decisiones para su organización interna y la elaboración de sus estatutos.
“La Constitución, además de definir su naturaleza jurídica, también reconoce a los colegios
profesionales un aspecto importante como es el de su autonomía. Esto quiere decir que poseen
un ámbito propio de actuación y decisión. En ese sentido, la incidencia constitucional de la
autonomía que nuestra Ley Suprema reconoce a los colegios profesionales se manifiesta en su
capacidad para actuar en los ámbitos de su autonomía administrativa —para establecer su
organización interna—; de su autonomía económica —lo cual les permite determinar sus
ingresos propios y su destino—; y de su autonomía normativa – que se materializa en su
capacidad para elaborar y aprobar sus propios estatutos, claro está dentro del marco
constitucional y legal establecido–.No obstante, la autonomía reconocida a los colegios
profesionales no puede significar ni puede derivar en una autarquía; de ahí que sea importante
9 DROMI, Roberto (1997). Derecho Administrativo. 6ta edición. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, pág. 137.
Asimismo, GORDILLO, Agustín (2003). Tratado de Derecho Administrativo. Parte General. Tomo I. Lima: Fundación
de Derecho Administrativo - Ara Editores, pág. IX-34.
10 En ese mismo sentido se ha pronunciado la Resolución N° 01800/SC1-INDECOPI del 8 de junio de 2010, emitida
por la Sala de Defensa de la Competencia N°1 del Tribunal de Defensa de la Competencia y Protección de la
Propiedad Intelectual del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad
Intelectual – INDECOPI señala lo siguiente:
“(…)
15. Sobre el particular, es importante anotar que mediante Resolución 1180-2007/TDC-INDECOPI (…) la Sala de
Defensa de la Competencia señaló que el factor que determina que una persona de derecho privado se asimila a una
entidad administrativa no son los términos en que fue creada, el régimen laboral de su personal o la recepción de
fondos públicos, sino la naturaleza de las funciones que desarrolla. Por tal motivo, se concluyó que si sus
pronunciamientos son vinculantes para los particulares que actúan en una industria u oficio determinado, no por
disposiciones contractuales sino por el poder de imperio propio del Estado que ejerce dicha entidad privada, entonces
estaremos frente al ejercicio de funciones públicas sin que ello implique una modificación del régimen privado bajo
el cual se organice la persona jurídica en cuestión.
(…)”
(Subrayado agregado)
11 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 22 de enero de 2007, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo el expediente N° 00010-2006-PI/TC (Fundamento Jurídico N° 13).
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poner en relieve que la legitimidad de los colegios profesionales será posible solo y en la medida
que la actuación de los colegios profesionales se realice dentro del marco establecido por
nuestro ordenamiento constitucional”.
(Subrayado agregado)
11. De acuerdo a lo anterior, es posible afirmar que los colegios profesionales son instituciones
de características particulares, toda vez que sin estar propiamente adheridas a la estructura
estatal tienen personalidad de derecho público, lo cual implica que se encuentran
necesariamente vinculadas a la normativa propia del Derecho Administrativo. La
vinculación de los colegios profesionales con relación a la normativa de Derecho
Administrativo se encuentra expresamente reconocida en el Inciso 6 del Artículo I de su
Título Preliminar de la Ley N° 27444 que señala que los organismos a los que la
Constitución Política les confiere autonomía —como es el caso de los colegios
profesionales— se encuentran dentro su ámbito de aplicación:
Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” de la Administración
Pública: 29
(…)
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.
(…)”
12. En la misma línea, en el caso específico de los Colegios de Abogados, la Tercera Disposición
Complementaria y Final del Reglamento del Código Ética de los Colegios de Abogados del
Perú12 señala que ante un vacío normativo corresponde la aplicación supletoria de la Ley
N° 27444 en razón de que conforme al mandato constitucional los colegios profesionales 29
son personas jurídicas de derecho público. De manera textual, dicho Reglamento señala lo
siguiente:
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen
función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado,
conforme a la normativa de la materia.
«4. (…) el artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 2744 (…) nos orienta respecto a lo que
debe se entender por “entidad” o “entidades” de la Administración Pública, señalando
entre otras a las personas jurídicas bajo régimen privado que ejercen función
administrativa, en virtud de autorización del Estado. Situación que se presenta en el caso
de las Notarías, teniendo en cuenta que el Estado reconoce, supervisa y garantiza la función
notarial13. Delegando por ello la función pública de dar formalidad a la voluntad de las
partes, redactando instrumentos adecuados a ese fin, confiriendo autenticidad y
conservando los originales, entre otras funciones (…)»
2. Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo
a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente Ley en aquellos
aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto.
«11. Si bien ni la Ley N° 29772 ni su Reglamento contemplan dentro de sus cuerpos normativos
la figura del desistimiento esta se debe de aplicar supletoriamente de las disposiciones
contempladas en la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.
12. En efecto, el numeral 2 del Artículo II del Título Preliminar de la Ley N° 27444 señala que
los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo
a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la citada ley en aquellos
aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto.
13. Siendo ello así, la figura del desistimiento se encuentra prevista en los numerales 189.1 al
189.7 del artículo 189 de la Ley N° 27444 - desistimiento del procedimiento o de la
pretensión.»
14 CONCORDANCIA: Informe Legal N° 035-2012-JUS/DNAJ (Fundamentos del 9 al 11), Informe Legal N° 043-
2012-JUS/DNAJ (Fundamentos del 8 al 11), Consulta Jurídica N° 021-2013-JUS/DGDOJ (Fundamentos 18 y 19),
Consulta Jurídica N° 025-2012-JUS/DNAJ (Fundamentos 14 al 16), Consulta Jurídica N° 019-2012-JUS/DNAJ
(Fundamentos 14 al 16), Consulta Jurídica N° 005-2011-JUS/DNAJ (Fundamentos 18 al 20) e Informe Legal N°
055-2012-JUS/DNAJ (Fundamentos 12 al 14).
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proviene de un matrimonio nulo conforme a lo resuelto por RENIEC15; por lo que, esta
Dirección General considera que cabe realizar una interpretación sistemática, y es viable
aplicar supletoriamente la LPAG al caso objeto de análisis.»
«10. Cabe precisar que pese al escenario en el que se elimina el procedimiento de oficialización
de eventos del TUPA del Ministerio, ello no conlleva a que se genere un vacío normativo
para la tramitación de las solicitudes que formulen los administrados (…), pues ante dicho
supuesto será de aplicación el Numeral 2) del Artículo II de la Ley N° 27444 (…).
11. De la norma citada se puede inferir que a la falta de una norma especial que regule un
procedimiento en una entidad administrativa, resulta de aplicación las normas generales
contenidas en la Ley N° 27444. En el caso particular, si se aprueba las resoluciones
viceministerial y ministerial proyectadas por las cuales se deja sin efecto la Directiva N°
001-2001-JUS/VM y se elimina del TUPA el procedimiento de “Oficialización de eventos
de carácter jurídico a ser realizados por instituciones públicas y privadas” respectivamente,
resultará de aplicación las normas de procedimiento administrativo general previstas en
las Ley N° 2744 para la tramitación de las solicitudes de oficialización de eventos de 31
carácter jurídico que planteen los administrados, en cuanto seas aplicable.
12. La misma opinión ha sido sostenida por la Oficina General de Asesoría Jurídica en el
Informe N° 219-2011-JUS/OGAJ, en el cual se consideró lo siguiente:
13. En ese sentido, en el escenario planteado, resultará de aplicación supletoria el Artículo 106°
de la Ley N° 2744 (…)»
«23. Los principios que rigen la actuación de la Administración Pública no solo constituyen
principios imprescindibles de la propia función administrativa objetivamente considerada
-que requiere ser llevada a cabo en forma intermitente para satisfacer el interés general o
bien común- sino que además cumplen una triple función de fundamento, interpretación
e integración del ordenamiento jurídico garantizando la tutela administrativa efectiva.16
16 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Primera Edición. Tomo I. Lima: Editorial Palestra, pág.
643-644.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a
la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y
de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
«16. La afectación y limitación de los derechos y libertades de los agentes económicos debe
32 respetar el ordenamiento jurídico, para lo cual las actuaciones de las entidades de la
Administración Pública deben sustentarse en una atribución regulada o predeterminada
por ley, en atención al principio de legalidad de la actividad administrativa, siendo que solo
pueden realizar aquello para lo que están expresamente facultadas, dentro de los límites
que para tal efecto establece el ordenamiento jurídico nacional 19.
17 MORÓN URBINA. Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición (Primera reimpresión). Lima: Gaceta Jurídica., pág.58.
19 La Administración Pública actúa secundum legem, pues con relación a la ley, la administración es una actividad
estatal sublegal. Incluso en ejercicio de su actividad discrecional, la Administración debe desenvolverse, infra
legem, pues la actividad discrecional debe mantenerse dentro del ámbito demarcado por la ley, cuya finalidad debe
ser rigurosamente observada. En: MARIENHOFF, Miguel (1992). Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires:
Abeledo Perrot, pág. 69.
20 Si bien se ha mantenido la denominación tradicional de “legalidad” para referirnos a este principio, la sujeción
de la Administración es al derecho y no solo a una de sus fuentes como es la ley, en lo que algunos prefieren
denominar “juridicidad”, razón por la cual debe entenderse por dicho principio que las entidades están sujetas a
todo el sistema normativo, desde los principios generales del derecho y la Constitución, hasta los precedentes
administrativos en cuyo seguimiento esté comprometida la garantía de igualdad, incluyendo la ley formal, los
actos administrativos de alcance general y, eventualmente, ciertos contratos administrativos. En: COMADIRA,
Julio. Derecho Administrativo, pág. 126 - 127. Citado por: MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la
Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 62.
21 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 26.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
18. En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General reconoce al principio de legalidad como uno de los principios básicos que deben
orientar la actuación de las autoridades administrativas (…).
«8. A diferencia de los agentes privados, la Administración Pública no se rige bajo el principio
por el cual se permite “…hacer todo aquello que la ley no prohíbe”. Por el contrario, en
Derecho Público, la Administración Pública solo puede actuar en estricto cumplimiento
del ordenamiento jurídico, es decir, sujeto al “principio de legalidad”, de tal manera que
todas las actuaciones de las entidades públicas, en el ejercicio de la función pública, deben 33
encontrarse conformes a la normativa vigente que le otorga sus competencias.
10. En esa línea, la Ley N° 27444 es expresa al señalar en su artículo 61 que la competencia de 33
las entidades tiene como fuente a la Constitución y la ley, siendo reglamentada por las
normas administrativas que de aquéllas se derivan. Así por ejemplo, las competencias de
las distintas entidades de los Ministerios o de los Organismos Públicos adscritos se
determinan por su ley de creación.»
«14. (…) esta Dirección General considera preciso señalar que, en el ejercicio de sus funciones,
la Administración Pública debe de actuar con sujeción a los principios del Procedimiento
Administrativo, tal es el caso del Principio de Legalidad según el cual la Administración
Pública debe actuar con respeto a la Constitución, las normas con rango de ley, los
reglamentos administrativos, los principios generales del derecho y la jurisprudencia
vinculante del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial. En suma, significa que la
Administración Pública debe actuar con arreglo al Derecho.
determinada que dicho órgano debe seguir, o sea, cuando el orden jurídico establece de antemano
qué es específicamente lo que el órgano debe hacer en un caso concreto".24
(subrayado agregado).
16. En consecuencia, toda vez que los actos de la Administración Pública se vean reflejados en
el ámbito jurídico de los administrados el funcionario público debe limitar su proceder a
lo señalado en las bases legales que la acrediten el mismo, lo contrario significaría
desconocer el orden legal interno establecido así como atentar contra la seguridad jurídica
del administrado.»
(…)
44. (…) En este sentido, la autoridad administrativa no podrá solicitar documentación que no se
encuentre prevista en la ley, así como no podrá exigir mayores requisitos que la ley no
establece.
45. En este caso, la autoridad administrativa no podrá solicitar que la documentación necesaria
para el procedimiento de separación convencional y divorcio ulterior, tenga una antigüedad
no mayor a tres meses, si la norma no lo prevé, como es el caso de las copias certificadas de
la sentencia judicial firme o el acta de conciliación, así como la escritura pública de
inscripción de separación de patrimonios, y de sustitución o liquidación del régimen
patrimonial.
24 GORDILLO, Agustín (2003). Tratado de Derecho Administrativo. Parte General. Tomo I. Lima: Fundación de Derecho
Administrativo – Ara Editores, pág. X-10.
25 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando (2004). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, pág. 59.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«34. El principio de legalidad, recogido en el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar de
la Ley N° 27444 y en el artículo 2º de la Constitución Política del Perú 26 constituye el
fundamento y el límite del accionar de las entidades públicas y las obliga a actuar con
respecto a las normas.
35. En ese sentido, aun cuando en el TUO del Reglamento de la Ley N° 26979 y su Reglamento
no se advierte, de manera expresa, que el ejercicio de facultades coactivas se encuentra sujeto
a la existencia de una facultad prevista en Ley, existe un mandato genérico vinculado al
principio de legalidad que sí dispone dicha exigencia al SERFOR.
36. Por ello, no resultaría posible considerar la existencia de un mecanismo alternativo que
faculte a la Oficina de Ejecución Coactiva del SERFOR para llevar a cabo acciones de
ejecución coactiva cuando no cuenta con un respaldo legal vigente que lo autorice para ello.
37. Así las cosas, en la medida que la entrada en vigencia de la habilitación legal del artículo
154° se encuentra supeditada a la publicación del Reglamento de la Ley N° 29763, será a
partir de esta fecha que la Oficina de Ejecución Coactiva del SERFOR contaría con la
atribución legal necesaria para llevar a cabo el procedimiento de ejecución coactiva que 35
resulte necesario para efectuar el cobro de las multas y/o exigir el cumplimiento de
obligaciones de derecho público que sean de su competencia.»
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos
y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el
derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una
decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento 35
administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación
propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el
régimen administrativo.
a comunicarse personalmente con un defensor de su elección y a ser asesorada por éste desde que es
citada o detenida por cualquier autoridad.
(...)".
“3. El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están
garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento
administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por
parte de la administración pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente invocables
en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la
Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)".
(Subrayado agregado)
"4. El derecho de defensa (de naturaleza procesal) se constituye como fundamental y conforma el ámbito
36 del debido proceso, siendo presupuesto para reconocer la garantía de este último. Por ello, en tanto
derecho fundamental, se proyecta como principio de interdicción para afrontar cualquier indefensión y
como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica
de algunas de las partes, sea en un proceso o procedimiento, o en el caso de un tercero con interés".
(Subrayado agregado)
27 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 17 de febrero de 2005, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N° 04289-2004-AA/TC (Fundamento Jurídico N° 3).
28 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 15 de enero de 2007, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N° 06785-2006-AA/TC (Fundamento Jurídico N° 4).
29 Con relación a la naturaleza de los tratados en temas de derechos humanos, se sugiere revisar el criterio esgrimido
en la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 25 de abril de 2006, emitida en el Proceso de
Inconstitucionalidad tramitado bajo Expediente N° 00025-2005-PI/TC y 00026-2005-PI/TC (Fundamento Jurídico
N° 26), a través de la cual se sostiene que, luego de realizar una interpretación sistemática de lo contemplado en
la Constitución, se concluye que estos detentan rango constitucional. Adicionalmente, se sugiere revisar el
Artículo 5° y la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, así como el Artículo V del Código
Procesal Constitucional, conforme se detalla a continuación:
"28. En materias que conciernen con la determinación de [los] derechos y obligaciones de orden civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro carácter el artículo 8 no especifica garantías mínimas, como lo hace en
el numeral 2 al referirse a materias penales. Sin embargo, el concepto de debidas garantías se aplica 37
también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene derecho también al debido
proceso que se aplica en materia penal. Cabe señalar aquí que las circunstancias de un procedimiento
particular, su significación, su carácter y su contexto en un sistema legal particular, son factores que
fundamentan la determinación de si la representación legal es o no necesaria para el debido proceso".
(Subrayado agregado)
"68. El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo
órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto
de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos
reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante cuando el Estado ejerce su poder
sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden
jurídico, sino implica además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las
personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención.
70. Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo no especifica garantías
mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2
30 Fundamento considerado en el Caso de la "Panel Blanca" (Paniagua Morales y otros) vs. Guatemala, sentencia del
8 de marzo de 1998. Serie C N° 37. Fondo, párrafo 149.
31 Con relación a los acotados fundamentos, cabe señalar que estos fueron incluidos en el Caso Ivcher Bronstein vs.
Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C N° 74, párrafo 104; Caso Baena
Ricardo y otros vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C N° 72, párrafo
106, Caso Vélez vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre
de 2010. Serie C N° 210, párr. 170, y Caso López Mendoza vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones vs. Venezuela,
sentencia de 1 de septiembre de 2011, Serie C N° 233, párr.111.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo
tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal.
71. De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien
la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas
pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de
toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”,
esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a
través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada,
esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso
legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana".
(Subrayado agregado)
«8. Respecto al principio de proporcionalidad, la norma contempla que para cumplir con dicho
principio una disposición de gravamen (por ejemplo, una sanción administrativa, la
ejecución de acto, la limitación de un derecho, etc.) debe cumplir con: i) adoptarse dentro
32 En la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 17 de febrero de 2005, emitida en el Proceso de Amparo
tramitado bajo Expediente N° 4289-2004-AA/TC, el TC ha señalado lo siguiente:
"(...)
3. El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno
de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo
supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos los principios y derechos
normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la
Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.).”
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
de los límites de la facultad atribuida (esto es, cumplir y no desnaturalizar la finalidad para
la cual fue acordada la competencia de emitir el acto de gravamen) y ii) mantener la
proporción entre los medios y los fines (quiere decir que la autoridad al decidir el tipo de
gravamen debe optar por aquella que sea proporcional a la finalidad perseguida por la
norma).33»
«26. El principio de razonabilidad constituye una regla particularizada para las decisiones de
gravamen de la Administración Pública sobre los administrados, pues aquellas convergen
en afectaciones admitidas sobre los derechos y bienes de estos. Así, se brinda una pauta
fundamental a la autoridad que tiene la competencia para producir actos de gravamen
contra los administrados de modo tal que lo haga de manera legítima, justa y
proporcional.34
28. El citado artículo contempla que para que una disposición de gravamen impuesta por la
Administración Pública cumpla con el principio de razonabilidad (v.gr. una medida que
restringe o afecte un derecho) esta debe cumplir con:
Mantener la proporción ent[r]e los medios y los fines: la autoridad al decidir el tipo de gravamen
no tiene plena discrecionalidad para la opción, sino que debe optar por aquella que sea
proporcional a la finalidad perseguida por la norma legal.36
33 MORON URBINA, Juan Carlos (2007). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sexta Edición.
Lima: Gaceta Jurídica, pág. 70.
34 MORON URBINA, Juan Carlos (2007). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sexta Edición.
Lima: Gaceta Jurídica, pág. 58.
35 MORON URBINA, Juan Carlos (2007). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sexta Edición.
Lima: Gaceta Jurídica, pág. 70.
36 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
edición (Primera reimpresión). Lima: Gaceta Jurídica, pág. 70.
37 La Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 11 de octubre de 2004, emitida en el Proceso de Amparo
tramitado bajo Expediente N° 2192-2004-AA/TC (Fundamento Jurídico N° 20), señaló que una decisión supone,
cuando menos tres exigencias:
“(…)
a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación, tomando en cuenta no sólo una ley
particular, sino el ordenamiento jurídico en su conjunto.
b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no sólo una contemplación en
‘abstracto’ de los hechos, sino su observación en directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un ‘hecho’ resultará
menos o más tolerable, confrontándolo con los ‘antecedentes del servidor’, como ordena la ley en este caso.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
un valioso método que analiza la proporcionalidad de las medidas impuestas para evitar
que configuren actos arbitrarios o de desvío de poder.
El juicio de adecuación: la medida debe ser un medio jurídico idóneo y coherente para lograr su fin
u objetivo previsto por el legislador.
El juicio de necesidad: la medida elegida debe ser la menos lesiva para los derechos e intereses de los
administrados y que no existan otras medidas que siendo más garantistas, puedan cumplir con
igual eficacia los fines previstos para su ejecución.
El juicio de proporcionalidad (estricto sensu): el grado o magnitud de la medida debe guardar una
relación equivalente –ventajas y desventajas- con el fin que se procura alcanzar.
(…)
43. [Al respecto, esta Dirección General señala que,] los efectos de la demora en presentar el
informe de viaje o la entrega solo de la rendición de cuentas no se corrigen con la
devolución del dinero, pues ello no significa que el funcionario o servidor público no haya
realizado el viaje o que no haya efectuado gastos, por lo que la entidad no podría ordenar
al funcionario la devolución de lo que realmente habría gastado, siendo procedente que en
estos casos solo se imponga la sanción disciplinaria prevista en la normativa.
44. En efecto, exigir la evolución del dinero en caso de presentación tardía del informe de viaje
o la entrega únicamente de la rendición de cuentas, no sería razonable o proporcional, toda
vez que implicaría una falta de correspondencia lógica entre la infracción disciplinaria y lo
que pretende corregir la medida (correctiva), contraviniendo el principio de razonabilidad
que rige la actuación administrativa. Así la medida (correctiva) consiste en la devolución
del íntegro del monto recibido solo debería imponerse cuando esta permita corregir los
efectos de la infracción disciplinaria en el extremo que no se acredite la realización de
viaje.»
c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley correctamente interpretada en
relación a los hechos del caso que han sido conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en
cuenta es que la medida adoptada sea la más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados en el
caso.”
38 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 1 de abril de 2005, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N°0048-2004-AA/TC del (Fundamento Jurídico 65).
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«20. Respecto a la partida de matrimonio de las primeras nupcias del administrado ante la
Municipalidad de Ventanilla remitida por la Reniec a la Municipalidad de Miraflores, esta
DGDOJ considera que el referido documento constituye prueba fehaciente que por lo
menos, uno de los administrados, contravino (…) fundamentalmente el Principio de
Veracidad previsto en el artículo 42 de la LPAG.
21. Según Danós Ordoñez, “el (…) principio de presunción de validez de los actos administrativos
constituye otro de los elementos característicos del Derecho Administrativo en cuya virtud los actos
dictados por una autoridad administrativa se presumen legítimos en tanto su invalidez o
disconformidad con el ordenamiento jurídico no sea expresamente declarada por quienes están
facultados legalmente para constatarlo. Dicho principio consagra una presunción iuris tantum 41
(admite prueba en contrario) y tiene por fundamento la necesidad de asegurar que la administración
pública pueda realizar sus funciones en tutela del interés público.”39»
1.12. Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias
a todos los administrados para acceder a la información que administren, sin
expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas
41
a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender
las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en
aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que
permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de
opinión.
«11. En base a dicho principio, (…) todo ciudadano, puede hacerle llegar a la SBS sus
comentarios y observaciones al referido proyecto normativo de [Resolución de la
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP para reglamentar el gobierno corporativo y la
gestión integral de riesgo] (…) que considera le pudiera afectar a él o la colectividad
empresarial.»
«2. El Numeral 17 del Artículo 2° de la Constitución Política del Perú reconoce la participación
ciudadana como un derecho fundamental, estableciendo que toda persona tiene derecho a
participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural
39 DANÓS ORDOÑEZ, Jorge (s.f.). Régimen de la Nulidad de los Actos Administrativos en la Ley Nº 27444 del
Procedimiento Administrativo General, pág. 5. Recuperado el 9 de marzo del 2016 de
http://www.mpfn.gob.pe/escuela/contenido/actividades/docs/3409_ponenciaforonulidad_actos_administrat
ivos.pdf
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
18. Este mismo derecho constituye el contenido del principio de Participación que rige la
actuación administrativa, conforme se aprecia del numeral 1.12 del Artículo IV del Título
Preliminar de la Ley Nº 27444 (…).»
«53. Cabe señalar, que la fuente que sustenta el interés público de la publicación de los TUPA,
conteniendo entre otros los silencios administrativos aplicables, se encuentra en el
Principio de Predictibilidad en virtud del cual: “la autoridad administrativa deberá brindar a
los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite,
de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será
el resultado final que se obtendrá”.
54. Sobre este punto, cierto sector de la doctrina nacional ha señalado sobre el Principio de
Predictibilidad lo siguiente:
“La aplicación de este principio involucra que el suministro de cualquier información a los ciudadanos
sobre secuencias del procedimiento, competencias administrativas, tasas o derechos de trámite, criterios
administrativos anteriores, entre otros, permitan a los ciudadanos anticiparse y planificar sus
actividades (…) Para ello, en principio, la Ley incorpora algunas reglas que refuerzan la predictibilidad
a través de (…) la delimitación de la discrecionalidad para calificar los procedimientos en los TUPAs
(art. 31 y ss) (…) la difusión de requisitos y demás reglas de los procedimientos en los TUPAs, etc.”41 43
55. En línea con lo anterior, el Tribunal Constitucional ha merituado que la protección del
Principio de Seguridad Jurídica (íntimamente relacionado con el Principio de
Predictibilidad), tiene relevancia constitucional en un Estado Constitucional de Derecho, a
efecto de evitar la arbitrariedad del Estado frente a los ciudadanos, tal como se aprecia de
la cita siguiente:
(…)
41 MORÓN, Juan Carlos (2014). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Décima Edición. Lima:
Gaceta Jurídica, pág 96 -97.
42 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 30 de abril de 2003, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente N° 0016-2002-AI/TC (Fundamento Jurídicos N° 3).
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«6. La Constitución tiene una doble naturaleza: es una norma política y a la vez una norma
jurídica. Tiene un carácter político en la medida que crea el Estado, organiza a los poderes
públicos y le atribuye competencias; por otro lado, tiene un carácter jurídico, siendo la
norma jurídica de mayor jerarquía.43
“La Constitución contiene un conjunto de normas supremas porque estas irradian y esparcen los
principios, valores y contenidos a todas las demás pautas jurídicas restantes. En esa perspectiva el
principio de jerarquía deviene en el canon estructurado del ordenamiento estatal.
(…)
En ese sentido, el referido artículo [refiriéndose al artículo 51°] afirma los principios de supremacía
44 constitucional que supone una normatividad supra -la Constitución- encargada de consignar la
regulación normativa básica de la cual emana la validez de todo el ordenamiento legal de la sociedad
política. Como bien afirma Pérez Royo, el mundo del derecho empieza en la Constitución (...) no existe
ni puede existir jurídicamente una voluntad superior a la Constitución.
La Constitución es una especie de super ley, de norma normarum, que ocupa el vértice de la pirámide
normativa.
(.. .)”
(subrayado agregado)
(…)
9. Por lo expuesto, se concluye que la Constitución -al ser la norma suprema- tiene mayor
jerarquía que cualquier otra norma del ordenamiento jurídico (…).»
“2. La Constitución es una norma jurídico-política sui generis. El origen de dicha peculiaridad, desde luego, no sólo dimana
de su posición en el ordenamiento jurídico, sino también del significado que tiene, y de la función que está llamada a cumplir.
Es común señalar que una de las formas cómo se expresa esa singularidad tiene que ver con la doble naturaleza. Así, por un
lado, en la medida que crea al Estado, organiza a los poderes públicos, les atribuye sus competencias y permite la afirmación
de un proyecto sociopolítico, que es encarnación de los valores comunitarios, la Constitución es, prima facie, una
norma política. Ella, en efecto, es la expresión de todo lo que la nación peruana fue, es y aspira a alcanzar como grupo colectivo.
Pero, de otro lado, también la Constitución es una norma jurídica. En efecto, si expresa la auto representación cultural de un
pueblo, y refleja sus aspiraciones como nación, una vez formado el Estado Constitucional de Derecho, ella pasa a ocupar una
posición análoga a la que ocupaba su creador. En buena cuenta, en el Estado Constitucional de Derecho, el status de Poder
Constituyente, es decir la representación del pueblo políticamente soberano, lo asumirá la Constitución, que de esta forma
pasará a convertirse en la norma jurídicamente suprema.
(…)”
45 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 24 de abril de 2006, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente N° 047-2004-AI/TC (Fundamento Jurídico N° 55).
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«3.1.1. La Ley, segundo nivel jerárquico en nuestro sistema legislativo, es la norma aprobada por
el Congreso de la República, en ejercicio de sus atribuciones legislativas. Sólo son leyes
aquellos que siguen el procedimiento y las formalidades establecidas en la Constitución
(Arts. 105 y 107-109).
Las leyes46 “pueden definirse como las prescripciones normativas generales y escritas
emanadas del Congreso de la República, conforme a un procedimiento prefijado por la
Constitución (…), su expedición corresponde al Congreso de la República conforme al
inciso 1 del artículo 102° de la Constitución, que establece que es atribución del Congreso
dar leyes. Atribución que descansa en los principios de la soberanía política, establecido en
el Artículo 45 de la Constitución, que establece que el Poder emana del pueblo, y en el
principio representativo reconocido en el artículo 43 de la Constitución. Y en segundo
lugar, que para la Constitución la fuente normativa denominada ley comprende a las leyes 45
ordinarias, a las leyes orgánicas, las leyes de desarrollo constitucional y las que tienen una
denominación asignada directamente por la Constitución y cuyas diferencias no radican
en su jerarquía ni en el órgano que las expide, sino en su procedimiento de aprobación y
en las materias que regulan.”
2.4. Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
«3.2 (…) los decretos supremos son normas expedidas por el Poder Ejecutivo, conforme lo
dispone el artículo 118.8 de la Carta Fundamental 48, siendo de jerarquía inferior a la de la
46 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 24 de abril de 2006, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente N° 00047-2004-AI/TC (Fundamento Jurídico N° 16).
ley y a la de las normas con rango de ley. La reglamentación de las leyes se aprueba por
decreto supremo. Conforme al Art. 6 de la Ley N° 29158 – Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo, es función de dicho Poder el “1. Reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y
supervisar su cumplimiento”.»
«19. Los reglamentos son, por excelencia, los medios que permiten que el derecho, prerrogativa
o servicio reconocido en las leyes se haga operativo en el sistema jurídico. De esta manera,
para comprender un determinado régimen normativo no basta la remisión a la ley de la
materia, sino que es indispensable el estudio del reglamento que ha efectivizado su
aplicación.
“(…) Los primeros son los llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o reglamentos
ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y
46 a la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos
básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar
concretamente los alcances del marco general establecido en ella. Los segundos son los denominados
reglamentos extra legem, independientes, organizativos o normativos, los que se encuentran destinados
a reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía e independencia que la ley o la propia
Constitución asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro los
alcances que el ordenamiento legal les concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una
ley”49.
(Subrayado agregado)
“Primero, el que el reglamento no puede limitar los derechos o situaciones jurídicas favorables que la
ley establece, ni tampoco ampliar o endurecer las obligaciones o situaciones desfavorables. Y segundo,
el reglamento debe incluir todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena
efectividad de la ley misma que desarrolla; por otro lado, no puede incluir más que lo que sea
estrictamente indispensable para garantizar estos fines (solo lo indispensable)”51.
(Subrayado agregado)
49 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 4 de julio de 2003, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente N° 0001/0003-2003-AI/TC (acumulados) (Fundamento Jurídico N° 15).
50 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Análisis jurisprudencial del Proceso de Acción Popular en el Perú: Propuestas para
mejorar el control jurisdiccional sobre las normas reglamentarias. Tesis para optar el grado académico de magister en
Derecho con mención en Derecho Constitucional, Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, pág. 87.
51 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. Volumen I. Tercera Edición. España:
Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., pág. 349. Vide en MORÓN URBINA, Juan Carlos, Análisis
jurisprudencial del Proceso de Acción Popular en el Perú: Propuestas para mejorar el control jurisdiccional sobre las normas
reglamentarias, óp. cit, pág. 90.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
2.5. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las
entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas
administrativos.
«11. Dentro de este grupo se puede incluir a los instrumentos de gestión interna que son
documentos técnico normativos que regulan el funcionamiento de la entidad de manera
integral, incluyendo entre ellas a los Reglamento de Organización y Funciones (ROF) los 47
manuales de organización y funciones (MOF), el llamado Cuadro para Asignación de
Personal (CAP), así como el Presupuesto Analíticos de Personal, Manual de
Procedimientos (MAPRO), el Reglamento Interno de Trabajo, los planes institucionales, así
como el Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones de la entidad, entre otros.
12. Como normas de organización interna (…) dichas disposiciones, no generan obligaciones
para los administrados y deben ser emitidas respetando el principio de legalidad. 47
13. Por otro lado, se tiene también a las directivas. Estas son disposiciones dadas para el interior
de organismo administrativo, y pueden ser sistemáticas o institucionales, a saber:
“Las directivas sistémicas son aquellas emitidas por los entes rectores de los sistemas
administrativos a fin de regular el funcionamiento de los mismos en la materia particular a la que
corresponde el sistema, constituyendo una norma que proviene de fuera de la entidad.
(...)
Las directivas institucionales o internas son aquellas emitidas por la propia entidad, a fin de regular
un aspecto específico de las competencias que le han sido asignadas a la misma. Esto las distingue
claramente de los instrumentos de gestión, que se aplican de manera general a toda la entidad. A
su vez, las directivas institucionales pueden ser generales o específicas, si es que son aplicables a
toda la entidad, o a un conjunto determinado de unidades orgánicas de esta.”52
“(...) contienen disposiciones puntuales, que son aplicables a un conjunto determinado de órganos
de la entidad y a un aspecto de una tarea realizada por dichos órganos. Las mismas se distribuyen
a través de un memorándum el cual es puesto en conocimiento de aquellos a los cuales se dirige. Las
circulares entonces no requieren ser publicadas en el portal institucional de la entidad.”
52 GUZMÁN NAPURÍ, Christian (2011). Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo.
Primera Edición. Lima: Ediciones Caballero Bustamante, pág. 76-77.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
16. En ese sentido, si bien se ha sostenido que dichas disposiciones no son actos
administrativos, ni generan obligaciones para los administrados, en la medida que
establezcan lineamientos que podrían repercutir indirectamente en su relación con ellos,
estos pueden ser invocados y aplicados. Por lo que, su inobservancia puede generar,
incluso, la nulidad del acto administrativo. Es por tal razón que esta Dirección General
resalta la relevancia de su adecuada formulación y la importancia de su observancia en el
desarrollo de las actividades de las entidades de la Administración Pública.»
1. Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y
con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de
observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada.
Dichos actos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma.
48 OPINIÓN JURÍDICA DGDOJ:
1. Las autoridades administrativas no podrán dejar de resolver las cuestiones que se les
proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirán a los principios del
procedimiento administrativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias
del derecho administrativo, y sólo subsidiariamente a éstas, a las normas de otros
ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.
«29. (…) en la Ley N° 29763 se habría omitido señalar cuál sería el tratamiento jurídico aplicable
para concretizar la “aplicación gradual y adecuación paulatina” prevista en su Segunda
Disposición Complementaria Final55.
53 Resolución de Alcaldía de la Municipalidad Metropolitana de Lima N° 239 de fecha 25 de septiembre del 2014.
Sobre Procedimiento No Contencioso de Separación Convencional y Divorcio Ulterior solicitado por el señor
Carlos Ochoa Tuesta y Graciela Esther la Rosa Castillo. (Consulta: 07 de marzo del 2016). En:
http://www.munlima.gob.pe/convocatorias-cas/doc_download/447508463-resolucion-de-alcaldia-239.
30. La situación anterior no podría impedir que, en ejercicio de sus competencias, el SERFOR
cumpla con llevar a cabo las acciones necesarias para la exigibilidad de la Ley N° 29763, así
como del periodo de aplicación gradual y adecuación paulatina previamente mencionado.
31. Sobre el particular, convendría tomar en cuenta lo previsto en Artículo VIII del Título
Preliminar de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General que señala
que las autoridades administrativas no pueden dejar de resolver las cuestiones a su cargo
por deficiencia de fuentes, sino que en esos casos deben acudir a otros cuerpos normativos
que les permitan obtener una respuesta pertinente para el caso (…).
32. Si bien la disposición anterior se refiere a “resolución de casos”, esta Dirección General
estima que una lectura conjunta de dicha disposición con los artículos 63.3 y 65.1 de la Ley
N° 27444 permitiría apreciar que, de la misma manera que cuando se trata de competencias
resolutivas, las autoridades administrativas tendrían la obligación de cumplir cabalmente
con las competencias que tienen a su cargo, pudiendo incluso incurrir en responsabilidad
si existiera demora o negligencia.
34. Para la elaboración de esta norma reglamentaria, entre otras fuentes pertinentes, resultaría
posible acudir a las reglas de otros cuerpos normativos, tal como la Segunda Disposición 49
Complementaria Final del TUO del Código Procesal Civil, aprobado por Resolución
Ministerial N° 010-93-JUS. Textualmente, dicha disposición señala lo siguiente:
SEGUNDA.- Las normas procesales son de aplicación inmediata, incluso al proceso en trámite. Sin
embargo, continuarán rigiéndose por la norma anterior: las reglas de competencia, los medios
impugnatorios interpuestos, los actos procesales con principio de ejecución y los plazos que hubieran
empezado.
(Subrayado agregado)
TÍTULO I
Del régimen jurídico de los actos administrativos
CAPÍTULO I
50
Artículo 1°.- Concepto de acto administrativo
1.2 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas
de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
«10. Una inscripción registral es un acto administrativo (y por tanto con efectos particulares) y
no una norma jurídica de efectos generales (que es lo característico de la legislación).
11. Bajo el análisis de jerarquía de las normas que integran la legislación – en el que la
Constitución ocupa el vértice de la pirámide normativa-, no resulta apropiado indagar si
un acto administrativo tiene o no mayor jerarquía que una norma jurídica de efectos
generales. Lo apropiado es determinar si el acto administrativo es nulo o no en función de
si respeta lo establecido en la legislación- Un acto administrativo que transgrede la
Constitución es nulo.»
«13. (…) el Artículo 40° de la Ley N° 27867, el cual dispone que mediante un Decreto Regional
se establecen las normas reglamentarias que ejecutan Ordenanzas Regionales, así como los
procedimientos requeridos en la administración del Gobierno Regional, tal como se
menciona en la cita siguiente:
Los Decretos Regionales son aprobados y suscritos por la Presidencia Regional, con acuerdo del
directorio de Gerencias Regionales.
(Subrayado agregado)
14. De lo antes expuesto, se infiere que los Decretos Regionales son dispositivos de carácter
normativo, por medio de los cuales se puede reglamentar el contenido de las Ordenanzas
Regionales, por lo que, en consecuencia, los decretos mencionados no son actos
administrativos. En ese sentido, esta Dirección General recuerda que ambas categorías son
claramente distintas, ya que mientras una norma tiene carácter abstracto y efectos
generales, el acto administrativo, por el contrario, despliega sus efectos sobre una situación
concreta y determinada, la cual previamente debe ser individualizada58.
15. De lo antes expuesto, esta Dirección General considera que, conforme con lo regulado por
la Ley N° 27867, los Decretos Regionales N°ros 001-2015-GORE-ICA/PR y 002-2015-
GORE-ICA/PR no pertenecen a la categoría de acto administrativo, por lo cual, tal como
se sostuvo previamente (Supra Cfr. 10), no son susceptibles de contradicción mediante el
recurso administrativo de reconsideración.»
51
1.2 No son actos administrativos:
1.2.1 Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer
funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada
entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de
aquellas normas que expresamente así lo establezcan.
OPINIÓN JURÍDICA: 51
Consulta Jurídica N° 014-2014-JUS/DGDOJ «8.7.14»
«7. Si bien los reglamentos son, por excelencia, los medios que permiten que el derecho,
prerrogativa o servicio que las leyes reconocen y/o establecen para el administrado sean
operativos en el sistema jurídico, existen disposiciones generales al interior de la
Administración Pública que no tienen efectos directos para los administrados.
9. Dichas normas deben ser lo suficiente difundidas a fin de generar los efectos previstos. Es
por ello que se ordena su ubicación en lugares visibles de la entidad si su alcance fuera
meramente institucional, o publicarse si tuviera algún efecto. Además, es preciso tener en
cuenta que se ha previsto que los administrados pueden invocar a su favor estas
disposiciones, en cuanto establezcan obligaciones a los órganos administrativos en su
relación con los administrados.»
58 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico (2014).
Guía práctica sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano. Primera Edición.
Lima, pág. 12.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«24. En lo que respecta a los actos de administración (v.g. fijar remuneraciones del presidente.
Vicepresidente o consejeros, o declarar su vacancia o suspensión), es preciso tomar en
consideración que estos actos se orientan a lograr la eficiencia y eficiencia de los servicios,
y a los fines permanentes de las entidades; por tal motivo tienen vigencia a partir de su
aprobación.
25. Al respecto, y refiriéndose a las peculiaridades de los actos de administración interna, Juan
Carlos Cassagne señala que “no se requiere de la notificación personal ni la publicación, a
diferencia de los actos administrativos o lo reglamentos, respectivamente.”59»
«11. (…) el acto administrativo es declaración de una entidad que, en el marco de normas de
derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. En cambio,
los actos de administración interna de las entidades públicas son aquellos cuyo objeto es
52 organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios 60.
(…)
16. En efecto, por el lado de la legislación peruana se aprecia que el Numeral 1.2.1 del Artículo
1° de la Ley N° 27444 prescribe que los actos de administración interna deben ser regulados
por cada entidad, estando sujetos a las disposiciones de su Título Preliminar y de aquellas
normas que expresamente así lo establezcan.
Juan Carlos Cassagne, por su parte, afirma que a los actos de administración interna se les
aplica supletoriamente las normas y principios que informan el régimen del acto
administrativo62. Precisa este autor que dicha aplicación supletoria tiene las siguientes
peculiaridades:
59 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo II. Primera Edición. Lima: Editorial Palestra, pág.
137.
60 Según Juan Carlos Morón, son ejemplos de actos de administración interna, la asignación de funciones, la rotación
de personal, aprobación del organigrama institucional, del cuadro de asignación de personal, la emisión de
circulares, etc. Al respecto, Vid., MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Octava Edición. Lima: Gaceta Jurídica., pág. 163.
61 DROMI, Roberto (2005). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 435.
62 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo II. Primera Edición. Lima: Editorial Palestra, pág.
137.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
existe otra forma por la que un órgano pueda exigir a otro el cumplimiento coactivo de
un acto de administración.
ii) No se aplica el principio de estabilidad del acto administrativo dado que no es
concebible que los órganos de una misma entidad posean derechos subjetivos o
intereses que puedan contraponerse al ente estatal que integran.
iii) No se requiere de la notificación personal ni la publicación, a diferencia de los actos
administrativos o lo reglamentos, respectivamente.
iv) En principio los actos de administración interna son irrecurribles ante los tribunales
judiciales o administrativos, salvo algunas excepciones como la afectación del estatus
jurídico de un funcionario o servidor público.63
18. La aplicación supletoria del régimen de los actos administrativo[s] a los actos de
administración interna se justifica por sus similitudes, debido a que ambos constituyen
formas de actuación de la Administración Pública. Dicha similitud se colige, por ejemplo,
de los requisitos para la emisión de los actos de administración interna, previstos en el
Artículo 7° de la Ley N° 27444, que son muy similares a los requisitos de validez del acto
administrativo regulados en el Artículo 3° del mismo dispositivo legal. Tales requisitos de
los actos de administración interna se listan a continuación:
53
i) Deben ser emitidos por órgano competente.
ii) Su objeto debe ser lícito y física y jurídicamente posible.
iii) Finalidad pública, entendida como los fines permanentes de las entidades y la eficiencia y eficacia
de los servicios.
iv) Su motivación es facultativa, en los casos en que los superiores jerárquicos impongan órdenes a
sus subordinados en la forma legalmente prevista. Por consiguiente, se entiende que en el resto
de casos la autoridad tendrá el deber de motivar los actos de administración interna como, por
ejemplo, la emisión de informes o dictámenes no vinculantes que por si naturaleza deben contar
con una debida motivación.»
53
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado,
tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado
y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y
deliberación indispensables para su emisión.
63 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo II. Primera Edición. Lima: Editorial Palestra, pág.
137.
65 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición. Lima: Editorial Palestra, pág.
268.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
16. Si bien la competencia se asigna a una entidad u órgano, solo es ejercida por los órganos, a
través del funcionario o servidor público que representa al órgano, que detenta la
autoridad. El órgano puede ser unipersonal, como un Ministerio, Alcalde o
Superintendente; o colegiado, como un Consejo Directivo, Tribunal o Comisión.
17. La competencia puede ser exclusiva, compartida y delegable. Es exclusiva cuando solo
puede ser ejercida por un órgano66, por una entidad67 o un nivel de gobierno68. Es
compartida o concurrente cuando intervienen dos o más órganos 69, entidades70 o niveles
de gobierno71, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados o de las instancias
de decisión. Es delegable cuando un órgano o niel de gobierno superior lo delega en un
órgano o nivel de gobierno inferior, respectivamente.
«51. El Numeral 4° del Artículo 3° de la Ley del Procedimiento Administrativo General señala
que uno de los requisitos del acto administrativo es la motivación (…).
66 Por ejemplo, solo el Concejo Municipal puede declarar la vacancia o suspensión de los cargos de Alcalde y
Regidor (Numeral 10 del Artículo 9° de la Ley N° 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades).
67 Por ejemplo, solo el Organismo Supervisor de la Infraestructura de Transporte de Uso Público – OSITRAN es
competente para velar por el cumplimiento de las cláusulas tarifarias y de reajuste tarifario en los contratos de
concesión con el Estado (Literal b.ii del Numeral 7.1 del Artículo 7° de la Ley N° 26917 – Ley de Supervisión de
la Inversión Privada en Infraestructura de Transporte de Uso Público y Promoción de los Servicios de Transporte
Aéreo).
68 Por ejemplo, el Gobierno Nacional tiene competencia exclusiva en defensa, seguridad nacional y fuerzas armadas.
(Literal b del Artículo 26° de la Ley N° 27783 – Ley de Bases de la Descentralización).
69 Por ejemplo, la Comisión de Protección al Consumidor y la Sala de Defensa de la Competencia N° 2 del Tribunal
del INDECOPI tienen competencia para el conocimiento de las denuncias por infracción a las normas de
protección al consumidor.
70 Por ejemplo, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT y el Tribunal Fiscal (Ministerio
de Economía y Finanzas) respecto de controversias con los contribuyentes derivados de la determinación de
obligaciones tributarias.
71 Por ejemplo, según los Artículo 36° (Literal b) de la Ley N° 27783 – Ley de Bases de la Descentralización, tanto los
Gobiernos Regionales como las Municipalidades tienen competencias compartidas en salud pública.
72 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 16 de enero de 2012, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N° 03891-2011-AA/TC.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
53. En esa línea, la imputación de cargos, que es la manera como se inicia el procedimiento
sancionador, debe ser realizada con claridad y precisión 73 para que permita al
administrado estructurar su defensa, por lo cual su incumplimiento significaría una
vulneración al debido procedimiento. Dicha garantía que se extiende desde la notificación
de cargos hasta la emisión de la resolución que impone una sanción administrativa. 55
54. No obstante lo señalado, el Tribunal Constitucional al referirse a lo establecido en la Ley
del Procedimiento Administrativo General, refiere lo siguiente:
“ (…)
22. En esta misma dirección y ya en el plano legal, el artículo 6º, inciso 3º de la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, dispone que: “(...) no son admisibles como motivación, la
exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas 55
que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente
esclarecedoras para la motivación del acto”. De otro lado, el numeral 1.2) del artículo IV del Título
Preliminar de la citada Ley establece que forma parte del debido procedimiento administrativo el derecho
del administrado a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Dicha motivación debe
efectuarse en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico, en concordancia con el
numeral 4) del artículo 3 de la citada ley.
Asimismo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 11 de octubre de 2004, emitida en el Proceso de
Amparo tramitado bajo Expediente N° 2192-2004-PA/TC (Fundamento Jurídico N° 11), el máximo intérprete
constitucional ha señalado lo siguiente:
“11.-(…) En la medida en que la sanción administrativa supone la afectación de derechos, su motivación no sólo
constituye una obligación legal impuesta a la administración, sino también el derecho del administrado, a efectos de
que este pueda hacer valer los recursos de impugnación que la ley le prevea, cuestionando o respondiendo las
imputaciones que deben aparecer con claridad y precisión en el acto administrativo sancionador. De otro lado,
tratándose de un acto de esta naturaleza, la motivación permite a la Administración poner en evidencia que su
actuación no es arbitraria sino que está sustentada en la aplicación racional y razonable del derecho y su sistema de
fuentes.
(…)”
(Subrayado agregado)
“(…) a. Precisión. Debe contener todos los elementos enunciados en este artículo para permitir la defensa de los imputados,
incluyendo el señalamiento de los hechos que se le imputen, la calificación de infracciones que tales hechos pueden construir,
la expresión de las sanciones que se le pudiera imponer así como la autoridad competente para imponer la sanción con la
norma que atribuya tal competencia (…)
MORON URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica. pág. 743.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
23. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los
derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una
garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal
debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en
tanto constituye una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional
suficiente de una actuación administrativa es, por sí sola, contraria a las garantías del debido
procedimiento administrativo.
(…)”
(Subrayado agregado)
55. Respecto a este último punto, es preciso tomar en cuenta los criterios desarrollados en la
sentencia recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, en cual el Tribunal
Constitucional estableció los criterios para definir la configuración de una inexistencia de
motivación o motivación aparente, tal como se aprecia en la cita siguiente:
“(…) a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el
derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma
es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o
de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento
formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.74
(…)”
56 (Subrayado agregado)»
CAPÍTULO II
«18. (…) esta Dirección General opina que la nulidad establecida por el Decreto Legislativo N°
1012 y su reglamento, no es una de naturaleza subsanable o enmendable en aplicación del
Artículo 14° de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, referido a
la "conservación del acto". En efecto, dicha causal de nulidad no se refiere a un supuesto
de incumplimiento de algún requisito de validez del acto administrativo, sino que el
supuesto de nulidad (del acto de adjudicación en el presente caso) estaría dentro del
supuesto del Numeral 1 del Artículo 10° de la Ley 27444, referido a la "La contravención a
la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias", que es una causal no
enmendable conforme al ordenamiento jurídico.
19. Bajo tales circunstancias, es un requisito indispensable la opinión del MEF previa a la
suscripción del contrato, no pudiendo efectuarse posteriormente, y es por ello que el
Numeral 9.3 del Artículo 9° del Decreto Legislativo N° 1012 sanciona con nulidad los
contratos que se celebren sin opinión favorable del MEF, lo que implica que no basta que
se solicite opinión al MEF sino que tiene que emitirse una opinión favorable, siendo por
ello un requisito de validez del contrato.»
74 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 13 de octubre de 2008, emitida en el Proceso de Habeas Corpus
tramitado bajo Expediente N° 00728-2008-HC/TC (Fundamento Jurídico N° 7).
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CAPÍTULO III
16.1 El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce
sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo.
«3.5. (…) el derecho de defensa no puede considerarse satisfecho con la mera posibilidad de que
los administrados que tengan legítimo interés tengan la posibilidad en abstracto de hacer
formalmente ejercicio de los medios impugnatorios previstos en la ley, sino que además
este ejercicio deba ejercerse oportunamente. En ese sentido, es pertinente recordar los
establecido en el numeral 16.1 del artículo 16° de la LPAG (…).
57
3.6. Concordantemente, el artículo 155° del Código Procesal Civil dispone, en su segundo
párrafo, que “… Las resoluciones judiciales sólo producen efectos en virtud de notificación
hecha con arreglo a los dispuesto en este Código (…)”
3.7 Siendo ello así, podemos inferir indubitablemente que, la falta de notificación es
considerada como un vicio que trae aparejada la nulidad de los actos procesales, salvo que
haya operado la aquiescencia. 57
3.8. Sin embargo, en esa misma línea de razonamiento, es evidente que no cualquier
imposibilidad de ejercer los medios de defensa que la ley nos franquea, puede considerarse
automática o mecánicamente como generadora de un estado de indefensión que colisione
transversalmente con el derecho a la defensa y el debido proceso constitucionalmente
protegido.
3.9. En efecto para el derecho y la doctrina, tal indefensión será legal y constitucionalmente
relevante, en la medida que la misma se haya originado como consecuencia o producto de
una arbitraria e ilegítima actuación del órgano que investiga o juzga, situación de hecho
que solo se presenta en aquellos supuestos en que el administrado (justiciable) se ve
imposibilitado o limitado, de modo injustificado, de cuestionar, contradecir, argüir o
fundamentar a favor de sus derechos e intereses legítimos afectados por la actuación del
órgano judicial o administrativo, afectándose de esta forma los derecho[s] e interés del
administrado, como el derecho a la defensa y el debido procedimiento, cubriéndose de esta
forma el procedimiento de vicio sustancial que acarrearía su nulidad.
(…)
“El derecho de defensa
15. Este Colegiado en reiterada jurisprudencia ha señalado que el derecho a la defensa comporta en
estricto el derecho a no quedar en estado de indefensión en ningún estado del proceso. Este derecho tiene
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
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una doble dimensión: una material, referida al derecho del imputado o demandado de ejercer su propia
defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le atribuye la comisión de
determinado hecho delictivo; y otra formal, que supone el derecho a una defensa técnica; esto es, al
asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor durante todo el tiempo que dure el proceso (Cfr.
STC N ° 06260-2005-HC/TC).
16. De igual manera este Tribunal en constante jurisprudencia ha precisado que el derecho a no quedar
en estado de indefensión se conculca cuando a los titulares de los derechos e intereses legítimos se les
impide ejercer los medios legales suficientes para su defensa; pero no cualquier imposibilidad de ejercer
estos medios produce un estado de indefensión que atenta contra el contenido constitucionalmente
protegido del derecho, sino que es constitucionalmente relevante cuando se genera una indebida y
arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Este hecho se produce cuando al
justiciable se le impide, de modo injustificado argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos”
(Exp. N° 0582-2006-PA/TC; Exp. N° 5175-2007-HC/TC, entre otros).
(Énfasis agregado)»
17.1 La autoridad podrá disponer en el mismo acto administrativo que tenga eficacia anticipada
a su emisión, sólo si fuera más favorable a los administrados, y siempre que no lesione
58 derechos fundamentales o intereses de buena fe legalmente protegidos a terceros y que
existiera en la fecha a la que pretenda retrotraerse la eficacia del acto el supuesto de hecho
justificativo para su adopción.
«13. (…) para que proceda la eficacia anticipada de los actos administrativos deben concurrir
los siguientes requisitos: (i) que dicha situación sea más favorable para el administrado; (ii)
que no se lesionen derechos fundamentales o intereses de un tercero de buena fe; y (iii) que
existiera, en la fecha a ña que pretenda retrotraerse la eficacia del acto, el hecho justificativo
para su adopción.
14. Ahora bien, de lo referido hasta el momento surge la siguiente interrogante: ¿La eficacia
anticipada recogida en la Ley N° 27444 para los actos administrativos se aplica también a
los actos de administrativos?
15. La respuesta que ha sido esbozada, tanto de la legislación como de la doctrina, ha sido
afirmativa, pues se ha considerado que el régimen jurídico del acto administrativo resulta
aplicable a los actos de administración interna, de manera supletoria.
(…)
19. En atención a lo expuesto, la figura de la eficacia anticipada –institución propia de los actos
administrativos- es también aplicable de manera supletoria a los actos de administración
interna, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que no se lesiones derechos
fundamentales o intereses de terceros de buena fe; (ii) que existiera, en la fecha a la que
pretenda retrotraer la eficacia del acto de administración interna, el hecho justificativo para
su adopción; y, (iv) que no se vulneren normas de orden público.»
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
20.1 Las notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este
respectivo orden de prelación:
20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio que permita
comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el
empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el
administrado75.
20.1.3 Por publicación en el Diario Oficial y en uno de los diarios de mayor circulación
en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley.
20.2 La autoridad no podrá suplir alguna modalidad con otra, bajo sanción de nulidad de la
notificación. Podrá acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estimare
conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados.
59
20.3 Tratamiento igual al previsto en este capítulo corresponde a los citatorios, los
emplazamientos, los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos
análogos.
20.4 El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito
alguna dirección electrónica que conste en el expediente podrá ser notificado a través de
ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso no es
de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.176. 59
«3.1 (…) es pertinente señalar que el artículo 126° del Reglamento [aprobado por Decreto
Supremo N° 014-2008-JUS] en cuanto a las notificaciones de los actos administrativos que
se producen en el curso del procedimiento sancionador, [establece que] se notificarán en el
domicilio de los Conciliadores, Capacitadores, Centro de Conciliación y Centros de
Formación y Capacitación de Conciliadores, registrados ante el MINJUS (…).
75 Numeral modificado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
Texto anterior a la modificación:
«20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrónico; o cualquier otro medio que
permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de
estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado».
76 Numeral incorporado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(…)
9. En consecuencia, el lugar donde el ejecutor coactivo notificó la pérdida del fraccionamiento,
el inicio del procedimiento de cobranza coactiva, así como los demás actos administrativos
derivados de dicho procedimiento fue el correcto; por tanto, no se ha demostrado la
vulneración de derecho constitucional alguno en este extremo.
(Énfasis agregado)
(...)
13. Si bien mediante documento s/n de fecha 17 de noviembre de 2003 (f. 53), el señor Juan
Carlos Gonzales Chávez devuelve dichas resoluciones solicitando que los actos
administrativos emitidos por el ejecutor coactivo sean notificados al domicilio real de la
recurrente, en Huancayo, lo cierto es que con fecha 16 de enero de 2004, la propia recurrente
interpone recurso de nulidad (f. 66), solicitando que se deje sin efecto todas las resoluciones
emitidas antes de la Resolución de Ejecución Coactiva N° 3. En ese sentido, debe tomarse en
cuenta lo dispuesto en el artículo 27.2 de la Ley 27444: “(…) se tendrá por bien notificado al
administrado a partir de la realización de actuaciones procedimentales del interesado que
permitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance
de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda”.
60
14. De esta manera. queda acreditado que la recurrente tuvo oportunidad de conocer los actos
administrativos respecto de los cuales alega no haber sido debidamente notificada: por lo que
queda desvirtuada la alegada indefensión.
(Énfasis agregado)
3.4. Las disposiciones y fundamentos antes citados, reviste especial relevancia, toda vez que
una notificación realizada de acuerdo con la normatividad aplicable, permitirá que el
administrado vea garantizado su derecho al debido procedimiento administrativo,
especialmente en lo que respecta al derecho de defensa, al poder conocimiento de los actos
administrativos en su contra e impugnarlos, de considerarlo así, de manera oportuna.»
14. Por tanto, la notificación es considerada un acto procedimental importante, toda vez que,
a través de ella, la decisión administrativa deviene en eficaz, siempre que se hayan
efectuado los actos de transmisión previstos legalmente; y, da inicio al cómputo de los
plazos establecidos en los dispositivos para que el administrado pueda ejercer su derecho
de defensa, en caso lo estime conveniente.
77 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2007). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Sexta Edición,
Lima: Gaceta jurídica, pág. 177.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
12. Como se observa, el Artículo 20° de la Ley N° 27444 establece que la publicación será la
última modalidad a la cual la Administración Pública podrá recurrir para notificar un acto
administrativo, cuando no sean viables las modalidades de notificación personal o de
medios que permitan dejar constancia de acuse de recibo.»
61
«11 (…) conviene recordar que el Numeral 20.1 del Artículo 20° de la Ley N° 27444 desarrolla
el orden de prelación de las modalidades de notificación del acto administrativo,
priorizándose el uso de la notificación personal respecto de la notificación mediante
telegrama o medios análogos y la que se lleva a cabo mediante publicación en el Diario 61
Oficial.
Así, de la lectura del Numeral 20.2 de la disposición citada y el Artículo 23° es posible
concluir que la Ley N° 27444 regula que la notificación personal sea utilizada como medio
de transmisión del acto administrativo por excelencia, mientras que la notificación vía
publicación solo debería aplicarse de manera suplementaria.»
(…)
«14. En la medida que el segundo supuesto del numeral 23.1.2 del artículo 23 de la Ley N° 27444
no hace distinción alguna, se puede afirmar que lo regulado en dicho supuesto
comprendería a las personas naturales o jurídicas que deben ser notificadas con un acto
administrativo emanado por autoridad peruana, sin importar que dichas personas tengan
nacionalidad peruana o nacionalidad extranjera, dado que lo relevante para la norma es
que su domicilio se encuentre fuera del territorio peruano.
(…)
18. Como se puede inferir de la norma en comentario, la utilización de la vía consular solo será
necesaria para efectos de requerir al administrado que señale un representante legal en el
Perú. En tal sentido, no será necesario que se realice dicho requerimiento por cada acto
administrativo que se emita durante el trámite del procedimiento, dado que la finalidad
buscada por la norma se entiende cumplida con la realización de un solo requerimiento.
Por lo tanto, los sucesivos actos administrativos podrán ser notificados mediante
publicación, conforme a la normativa.
19. Ahora bien, conforme a la consulta alcanzada, la Secretaría Técnica plantea el supuesto en
el cual no es posible realizar la notificación personal al administrado domiciliado en el
extranjero debido a que no puede ser ubicado. En este supuesto formula la siguiente
pregunta: ¿es viable notificar el acto administrativo vía publicación en el diario de mayor
circulación de la ciudad ubicada en el extranjero? ¿Es aplicable lo regulado en la Ley N° 27444 o el
Reglamento Consular del Perú, aprobado mediante Decreto Supremo N° 076-2005-RE78 (en lo
sucesivo, Reglamento Consular)?
20. Como se ha señalado en los párrafos precedentes, la Ley 27444 regula el supuesto en el que
corresponde la notificación por publicación del acto administrativo, cuando no es posible
la notificación personal debido a que el administrado se encuentra domiciliado en el
extranjero y este no ha dejado representante legal en el Perú.
21. Bajo el supuesto regulado en la norma, no sería necesaria la publicación del acto
administrativo en el diario de mayor circulación de la ciudad donde reside el administrado
ubicada en el extranjero, toda vez que la Ley N° 27444 solo exige que la autoridad
administrativa requiera, por vía consular, que el administrado fije un representante legal
78 Publicado el 5 de octubre de 2005, en el diario oficial El Peruano, cuyo anexo fue publicado el 30 de octubre de
2005 en el diario oficial El Peruano.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
22. El requerimiento por vía consular previsto en la Ley N° 27444, es concordante con el
artículo 519 del Reglamento Consular, el cual establece que el funcionario consular
certificará la entrega de cartas e instrumentos que soliciten los interesados por medio del
Ministerio de Relaciones Exteriores o la misma Oficina Consular, a la dirección del
destinatario, dentro de los límites de su circunscripción territorial, dejando constancia de
su entrega o de las circunstancias de su diligenciamiento en el acta que se anexará al
duplicado de esta que devolverá a los interesados. Para efectos legales en el Perú, dicha
acta deberá contar con la legalización del área respectiva del Ministerio de Relaciones
Exteriores.
"5.8.4 Cuando el administrado no hubiera señalado domicilio en el territorio nacional o el señalado sea
inexistente, para fines del procedimiento sancionador, se tomará como válido el indicado en su
documento nacional de identidad. 63
Si el domicilio del documento nacional de identidad se encontrase en el extranjero, la notificación se
diligenciaría a través del representante diplomático del Perú en el país de residencia.”
(Subrayado agregado)
24. Sin embargo, en la línea de lo consultado por la Secretaría Técnica, cabría formularse la
siguiente pregunta ¿Qué sucedería si es que no se ubica el domicilio del administrado en el
extranjero a efectos de requerirle que nombre un representante legal en el Perú en cumplimiento de
la Ley N° 27444? Para responder a dicha interrogante cabe analizar la normativa relativa a
la función consular realizada por el sector de Relaciones Exteriores.
26. Conforme a lo establecido en el artículo I del Título Preliminar del Reglamento Consular,
la naturaleza de la función consular constituye un servicio de naturaleza pública que presta
"TITULO PRELIMINAR
Artículo I.- NATURALEZA DE LA FUNCIÓN CONSULAR
La función consular constituye un servicio de naturaleza pública que presta el Estado peruano a sus
nacionales y a los extranjeros en el exterior, particularmente en lo referido a las competencias de la
administración pública que deben realizarse fuera del territorio nacional.
Los funcionarios consulares ejercen estas competencias bajo los principios de legalidad, no
discriminación, inmediatez, celeridad, simplicidad, presunción de veracidad, eficacia, así como aquellos
establecidos en la legislación nacional vigente.
(…)".
(Subrayado agregado)
27. Además, las relaciones consulares del Estado peruano se establecen por consentimiento
mutuo con el Estado receptor. Las funciones que las oficinas consulares pueden ejercer se
efectúan de acuerdo a lo establecido en el artículo 5 de la Convención de Viena, conforme
así lo reconoce el artículo IV del Título Preliminar del Reglamento 80. Es decir, las funciones
64 que se puedan llevar a cabo por los funcionarios consulares peruanos parte del
consentimiento que se presten entre el Perú y otro Estado. Si ello no ocurre, no se podría
establecer una oficina consular peruana en el Estado que da su negativa.
28. Ahora bien, como se ha señalado el Reglamento Consular únicamente regula —en el
artículo 519— la función de certificar la entrega de instrumentos en la dirección de un
destinatario en el extranjero. Entre dichos instrumentos se puede apreciar el requerimiento
consular al cual hace referencia el numeral 23.1.2 del artículo 23 de la Ley N° 27444. Sin
embargo, la norma no se pone en el supuesto relativo a que no se ubique el domicilio del
administrado en el extranjero a efectos de hacerle la entrega del instrumento
correspondiente.
30. Ante este vacío correspondería analizar si existe otra norma que por analogía pudiera ser
aplicable a efectos de poder continuar con el procedimiento administrativo ante la
Administración Pública peruana, tomando en consideración que detrás de la actuación de
las entidades administrativas subyace un interés público y que la notificación es un acto en
garantía del Administrado para el adecuado ejercicio de su derecho de defensa. En efecto,
un vacío en la normativa peruana no debe ser un obstáculo para realizar la interpretación
jurídica que corresponde respecto de otras normas del ordenamiento jurídico que resulten
razonablemente aplicables a efectos de contribuir a los fines de interés público del
procedimiento administrativo.
31. Al respecto, el artículo 528 del Reglamento Consular, en el Título XIII referido a Funciones
Judiciales, señala que sin una autorización judicial expresa los funcionarios consulares no
podrán hacer las notificaciones de los exhortos judiciales mediante periódicos u otros
medios de la ciudad en el extranjero donde deben practicar la notificación. Es decir,
contrario sensu, que son viables la realización de las notificaciones de los exhortos judiciales
en el exterior, mediante publicaciones en diarios, si así lo ha autorizado la autoridad
judicial que encarga dicha notificación al funcionario consular.
32. Esta Dirección General considera que lo regulado en el artículo 528 del Reglamento
Consular es plenamente aplicable al supuesto de la notificación del requerimiento
administrativo para que el administrado domiciliado en el extranjero fije representante
legal en el Perú, conforme al artículo 23 de la Ley N° 27444. Ello, por tratarse de una
situación análoga a la notificación en el extranjero de los actos procesales del Juez en el
marco de un proceso judicial81.»
«15. (…) el Colegio de Abogados de Lima brinda a sus agremiados diversos servicios, entre los
que se puede contar el de recepción de documentación a través de la Oficina de Casillas.
65
Este servicio permite que los abogados agremiados cuenten con una casilla en la que
puedan recibir las comunicaciones generadas tanto en procesos judiciales como en
procedimientos administrativos en los que participen. No obstante, los beneficios que
genera para sus agremiados, el procedimiento de recepción de documentos usado por el
CAL presenta algunas contingencias, las cuales se pueden apreciar en la siguiente cita
textual extraída del Reglamento de la Oficina de Notificaciones:
“2. La Oficina de Notificaciones Judicial del CAL – Sede Miraflores recibirá las cédulas de notificación
de 09:00 a 12:00 horas; y, hará entrega de las mismas a los abonados o procuradores del Servicio de
Casilla, en el horario de 08:00 a 19:00 horas, de lunes a viernes, de manera ininterrumpida.
3. Las notificaciones serán recibidas con cargo. Las Oficina de Notificaciones Judiciales del CAL recibirá
las cédulas de notificación provenientes de todas las instancias del Poder Judicial, de instituciones
públicas y privadas; así como de procedimientos administrativos en general.
(…)
81 Cabe señalar que las reglas contenidas en el Código Procesal Civil resultan aplicables supletoriamente a los
procedimientos administrativos, en cuanto no resulten incompatibles. Al respecto, podemos citar como ejemplo
el Numeral 153.4 del Artículo 153. de la Ley N° 27444, "Intangibilidad del expediente", que expresamente señala:
la del siguiente hábil a la recepción de la cédula; fecha en la que la notificación estará a disposición de
los usuarios desde la primera hora de atención, a fin de no perjudicar el desarrollo de los respectivos
procesos y permitir a los litigantes contar con el tiempo suficiente para atender los términos perentorios
que se pudieran fijar en las resoluciones”.
(Subrayado agregado)
16. Como se puede apreciar, el reglamento citado prevé que las cédulas de notificación solo
son recibidas en el horario de 9:00 a 12:00 horas del día; sellándose el cargo con fecha de
ingreso del día hábil siguiente a la recepción real de la cédula. Tal como está prevista, esta
regulación podría generar diversos problemas con relación al trámite de los
procedimientos en los que la autoridad administrativa notifique a través de la Casilla
Judicial del CAL.
17. Por ejemplo, conviene advertir lo que sucedería en el caso de que la entidad notifique el
acto administrativo el último día del plazo con el que cuenta para ello. Tomando en cuenta
que en este caso la Oficina de casillas del CAL consignaría como fecha de recepción el día
hábil siguiente a la fecha en que materialmente se efectuó la entrega, podría considerarse
la existencia de una notificación extemporánea, pese a que materialmente el acto fue
notificado dentro del plazo.
66
Sobre el particular, debe tomarse en cuenta que la notificación extemporánea de un acto
administrativo puede generar efectos sustantivos para el procedimiento. En efecto, en los
casos de procedimientos de evaluación previa, la respuesta tardía de la autoridad podría
dar lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo o negativo, dependiendo del
caso concreto. Ello, al margen de la responsabilidad administrativa funcional que se
generaría al interior de la entidad pública como consecuencia del incumplimiento del
debido diligenciamiento del acto de notificación82.
18. Frente a este escenario problemático, conviene revisar las reglas generales que la Ley N°
27444 prevé para el acto de notificación personal. Sobre el particular, el Inciso 21.3 del
Artículo 21° y el Inciso 1 del Artículo 25° (…).
19. Como se puede apreciar, de la lectura conjunta del Inciso 21.3 del Artículo 21° y el Inciso 1
del Artículo 25°, se desprende que de acuerdo a la Ley N° 27444 la notificación
administrativa se entiende realizada en el momento en que “materialmente” se produce la
entrega de la copia del acto y no en ningún momento posterior. Por esta razón es que la
Ley N° 27444 prevé que al momento de realizar dicha entrega es necesario señalar la fecha
y hora, toda vez que es a partir de este momento que el acto adquiere eficacia jurídica83
(producción de efectos) para el administrado. Ratificando esta regla, la Ley N° 27444
incluso contempla las acciones que se debe tomar ante la negativa de recibir el acto
notificado, disponiendo que tal situación sea consignada en acta, teniéndose el acto por
bien notificado.
20. Conforme a lo anterior, corresponde que el Reglamento de la Oficina de Casillas del CAL,
en lo que se refiere a la notificación de entidades administrativas, sea ajuste a las
disposiciones previstas en la Ley N° 27444, de manera tal que se consigne como fecha de
recepción del acto aquella que corresponda estrictamente a la fecha en que materialmente
se llevó a cabo el acto la entrega material de dicho acto. Esta conclusión es válida al margen
de que el Reglamento de la Oficina de Casillas del CAL haya sido elaborado teniendo como
base la Directiva N° 002-2008-CE-PJ84 “Directiva de Procedimientos para el Uso de Casillas
Judiciales”, toda vez que este documento fue diseñado para procesos judiciales, los cuales
responden a una lógica y principios distintos de los que caracterizan al procedimiento
administrativo.
21. Cabe señalar que la Casilla proporcionada por un Colegio de Abogados es una clase de
domicilio procesal adicional a otros que puedan consignarse en un procedimiento 67
administrativo, por lo que le resulta aplicable las reglas de notificación generales
establecidas en la Ley N° 27444.»
(…)
67
27.2 También se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la realización de
actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que
tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga
cualquier recurso que proceda. No se considera tal, la solicitud de notificación realizada
por el administrado, a fin que le sea comunicada alguna decisión de la autoridad.
«3.8. Revisados los cargos de notificación obrantes en autos, se determina que la Carta N° 1959-
2015-JUS/DGDPAJ-DCMA-SAN, mediante el cual se adjunta el informe N° 278-2015-
JUS/DGDPAJ-DCMA, la Resolución Directoral N° 048-2015-JUS7DGDPAJ-DCMA y la
Resolución Directoral N° 365-2015, fueron recepcionada en el domicilio del Centro de
Formación y Capacitación de Conciliadores “Concilium XXI”.
3.9. En ese sentido, si bien mediante su escrito de fecha 18 de junio de 2015 (Registro N° 036807),
la recurrente cuestiona la eficacia del acto de notificación de la Carta N° 1959-2015-
3.10 De esta manera, queda acreditado que la recurrente tuvo oportunidad de conocer los actos
administrativos respecto de los cuales alega no haber sido debidamente notificada;
quedando de esta forma desvirtuada la alegación de indefensión o afectación al debido
proceso y derecho de defensa.»
TÍTULO II
Del procedimiento administrativo
68
CAPÍTULO I
Disposiciones Generales
«29. La idea jurídica de Procedimiento Administrativo viene a estar compuesta por una serie
de actos los cuales encuentran su razón de ser en un pronunciamiento final por parte de la
Administración cuyo contenido está dirigido, en prima fase, a producir efectos jurídicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados, esto es; a la creación,
reconocimiento, modificación o extinción de una situación jurídica individual.»
«14. A fin de tener claro los alcances y efectos de un procedimiento de evaluación previa, es
preciso señalar lo que se entiende por procedimiento, el cual se describe de la siguiente
manera:
“(…) conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto
administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses,
obligaciones o derechos de los administrados.”85 »
19. Esto en virtud a que existen determinadas solicitudes que, bien por la complejidad de su
petitorio, por su repercusión en la sociedad o por su posibilidad de afectación de derechos
69
de terceros, requieren de evaluación por parte de la Administración Pública a fin de que
emita un pronunciamiento que pueda garantizar el adecuado ejercicio de libertades y
derechos.
20. Sin embargo, en caso de que las solicitudes que se tramiten mediante este procedimiento
no encuentren respuesta aún después de vencido el plazo establecido, la ley ha previsto la
figura de los silencios administrativos para estos casos de inacción de la Administración 69
Pública. Estos silencios administrativos pueden ser: a) Silencio Administrativo Positivo:
cuando el administrado, después de un transcurso de tiempo no obtiene un
pronunciamiento de parte de la Administración, puede presumir que su solicitud ha sido
aprobada; y, b) Silencio Administrativo Negativo, cuando el administrado, después de un
transcurso de tiempo sin pronunciamiento de la Administración Pública, puede asumir
que su solicitud ha sido denegada.
25. Finalmente, la Ley N° 27444 impone la obligación de que la Administración Pública realice
una fiscalización posterior de un no menos del diez por ciento de todos los expedientes
sujetos a la modalidad de aprobación automática, con un máximo de 50 expedientes por
70 semestre, pudiendo incrementarse teniendo en cuenta el impacto en el interés general, la
economía, la seguridad o la salud ciudadana que pueda conllevar la ocurrencia de un
fraude o falsedad en la información, documentación o declaración presentadas.»
12. Por su parte, los procedimientos de evaluación previa se definen como aquellos que
requieren la realización de una etapa de investigación y análisis, a fin de poder determinar
la concesión o denegatoria de la solicitud presentada por un administrado mediante la
emisión de un acto administrativo. Conforme señala un sector de la doctrina nacional, este
constituye el verdadero procedimiento administrativo, el cual sirve como un mecanismo
de control de las actividades sociales y económicas de la población, en la medida que el
pedido del administrado queda a la espera de lo que resuelva la autoridad, luego de
realizadas las respectivas etapas de instrucción, substantación y probanza. 87
(…)
14. De lo anterior, es correcto decir que el procedimiento de evaluación previa es aquel por el
cual la entidad se encarga de evaluar la solicitud presentada, a fin de determinar la
86 MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, pág. 228
87 MORON URBINA, Juan Carlos (2014). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Décima
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág 226 y 274.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(…)
«16. Sobre los procedimientos de aprobación automática, corresponde señalar que éstos se
consideran aprobados con la sola presentación de la solicitud a la entidad correspondiente,
para lo cual debieron haber cumplido con los requisitos y documentación respectiva. Al 71
ser una aprobación automática, las entidades no se pronuncian sobre el pedido, sino más
bien realizan una fiscalización posterior. En algunos procedimientos es necesario la
expedición de un documento, para lo cual el plazo máximo es de cinco días hábiles, de
conformidad con lo establecido en el artículo 31 de la Ley N° 27444.
17. Respecto a los procedimientos de evaluación previa, son aquellos procedimientos por la
que la entidad requiere realizar una evaluación de forma y de fondo, a fin de poder
determinar la concesión o denegatoria de la solicitud presentada. Antes de la entrada en 71
vigencia de la Ley del Silencio Administrativo, Ley N° 2906088, éste procedimiento se
encontraba establecido en los artículos 33 y 34 de la Ley N° 27444, sin embargo con la
dación de la ley del silencio administrativo, ésta última pasó a establecer los mecanismos
respectivos sobre el procedimiento de evaluación previa.
18. No obstante, es preciso señalar que excepcionalmente la entidad podrá acordar que un
determinado procedimiento califique como de evaluación previa, considerando los
criterios siguientes:
19. Mientras que la Ley N° 29060, establece lo siguiente sobre los procedimientos de
evaluación previa:
Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo, cuando se trate de
algunos de los siguientes supuestos:
89 Morón Urbina, Juan Carlos, (2011). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, Novena Edición.
Lima: Gaceta Jurídica, pág. 226.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
a) Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo
de actividades económicas que requieran autorización previa del Estado, y siempre que no se
encuentren contempladas en la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final.
b) Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos administrativos
anteriores, siempre que no se encuentren contemplados en la Primera Disposición Transitoria,
Complementaria y Final.
c) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir directamente
en administrados distintos del peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus
intereses o derechos legítimos.” (Resaltado agregado)
No obstante lo señalado en el artículo 2, vencido el plazo para que opere el silencio administrativo
positivo en los procedimientos de evaluación previa, regulados en el artículo 1, sin que la entidad
hubiera emitido pronunciamiento sobre lo solicitado, los administrados podrán presentar una
Declaración Jurada ante la propia entidad que configuró dicha aprobación ficta, con la finalidad de hacer
valer el derecho conferido ante la misma o terceras entidades de la administración, constituyendo el
cargo de recepción de dicho documento, prueba suficiente de la resolución aprobatoria ficta de la
solicitud o trámite iniciado.
En el caso que la administración se niegue a recibir la Declaración Jurada a que se refiere el párrafo
anterior, el administrado podrá remitirla por conducto notarial, surtiendo los mismos efectos.”
«35. Por su parte, el TUPA es un documento de gestión, creado para brindar a los administrados
(personas naturales o jurídicas) la información sobre los procedimientos administrativos
que se tramitan ante las entidades (requisitos, silencios, costos y plazos). En otras palabras,
90 Bartra Cavero, José (2008). El Silencio Administrativo. Segunda Edición. Lima: Rhodas, pág.148.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
compila los procedimientos administrativos y servicios exclusivos que brinda una entidad
pública. Este documento debe estar a disposición de los ciudadanos de acuerdo a ley, para
que puedan iniciar los procedimientos que consideren pertinentes en igualdad de
condiciones y con suficiente información. Su importancia radica en que ordena de manera
homogénea un conjunto de trámites que son brindados por las instituciones públicas,
precisa su tiempo y costo, reduce la discrecionalidad y parcialidad de los funcionarios y
permite agilizar diversos trámites que los usuarios deben realizar. En tal sentido, el TUPA
brinda claridad sobre las acciones que deben tomar los administrados para realizar la
gestión ante la entidad respectiva.91
36. En esa línea, conforme a los Lineamientos de la Comisión de Acceso al Mercado sobre
Simplificación Administrativa, aprobada por la Resolución N° 274-2007/CAM-
INDECOPI92 emitida por la ahora denominada Comisión de Eliminación de Barreras
Burocráticas, el TUPA de una entidad pública es el documento informativo de los
procedimientos a cargo de cada entidad que debe estar a disposición de los ciudadanos en
la forma prevista en la LPAG.»
10. Sobre ese punto, Morón Urbina señala lo siguiente: “…la misma norma contiene una
flexibilización de la regla al permitir que cuando se trate de reducir procedimientos, costos
o simplificar requisitos, las entidades no requieren seguir la exigencia máxima, sino que es
procedente que se realice por normas administrativas de menor jerarquía. Aquí se trata de
91 Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerio de la Producción, USAID/Perú Pro Descentralización (2009).
Guía para la aplicación de nuevo Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) simplificado para
Municipalidades Provinciales y Distritales. Recuperado el 6 de julio de 2016 de
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/D7BDF7C0AED6A82605257E65005F7D72/$FIL
E/Guia_para_la_aplicacion_del_TUPA.pdf (p. 9)
92 Actualmente, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (CEB) es el órgano del INDECOPI encargado
de velar por la eliminación de los actos y las disposiciones de la Administración Pública que constituyan barreras
burocráticas que obstaculicen o impidan irracionalmente el acceso o la permanencia de los agentes económicos
en el mercado y; contribuye a la simplificación administrativa mediante el control posterior de las normas y
disposiciones a favor de los ciudadanos.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
una delegación atribuida por la propia ley a las entidades administrativas para acelerar la
reducción de cargas y costos administrativos a la ciudadanía 93.
12. En esa línea, es importante resaltar lo señalado en el Dictamen aprobado por mayoría de
la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera del Congreso de la
República recaído en la tramitación del Proyecto de Ley N° 3690/2014-PE que establece las
medidas para promover el crecimiento económico. En el cual, el legislador manifestó que:
“La Presente propuesta permite que vía Decreto Supremo se puedan revisar, actualizar y
simplificar los diversos procedimientos administrativos que se siguen en el INDECOPI, en
beneficio de los administrados”. (subrayado agregado)
13. Adicionalmente, el referido Dictamen indica que: “la propuesta faculta a que vía Decreto
Supremo, se adopten medidas de simplificación de los procedimientos administrativos
(formas de inicio, requisitos, plazos, etapas, notificaciones, exigencias formales, entre otros)
74 de manera que se agilice su tramitación y se elimine aquello que afecta la eficacia y
eficiencia de los mismos. Esta mejora de los procedimientos administrativos – orientada a
eliminar la denominada “tramitología”- contribuirá a que el INDECOPI pueda cumplir
cabalmente sus funciones en las materias de competencia, protección al consumidor y
propiedad intelectual”.
14. Sobre el particular, es importante resaltar que el artículo III del Título Preliminar de la Ley
de Procedimiento Administrativo General dispone lo siguiente:
15. La administración pública tiene la obligación de atender y velar por los derechos de sus
administrados, de tal manera que estos obtengan decisiones rápidas y eficientes. En ese
sentido, debe considerarse que un procedimiento administrativo que contemple el exceso
de exigencias formales, requisitos, etapas, entre otros, dificulta la labor de la
administración, y en consecuencia, perjudica directamente al administrado.
16. Al respecto, Tornos Mas, señala que: “Es obvio que la dificultad en la tramitación de los
procedimientos eleva el costo de la formalidad, perjudica los derechos de los
administrados e impide el funcionamiento adecuado de la economía. La razón de ser de
este mecanismo estriba en la reducción de intervenciones administrativas que gravan de
forma injustificada o desproporcionada la actividad de los ciudadanos y de las empresas 94”
93 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica,
pág. 219.
94 TORNOS MAS, Joaquín (2000). La Simplificación procedimental en el ordenamiento español. En: Revista de
Administración Pública. Nro. 151. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, pág. 42. Citado por GUZMÁN
NAPURI, Christian (2011). Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo. Primera Edición.
Lima: Ediciones Caballlero Bustamante. Pág. 342.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
17. Por ello, a fin de beneficiar y garantizar los derechos de los administrados, es necesario que
las entidades de la administración pública adopten acciones destinadas a simplificar sus
procedimientos, haciendo que estos sean más rápidos, eficientes y eficaces, permitiendo así
que cuando los ciudadanos acudan a la administración pública no se vean perjudicados
por la exigencia de requisitos y procedimientos engorrosos y burocráticos que solo dilatan
el tiempo para conseguir un pronunciamiento; sino que por el contrario, obtengan
decisiones fundamentadas en un menor plazo y con la mayor simplicidad posible.
18. Considerando este contexto, a criterio de esta Dirección General, todos los cambios y/o
eliminación de procedimientos o requisitos administrativos, deben realizarse garantizando
el interés general de los administrados con la única finalidad que estos obtengan mayor
celeridad, eficiencia y efectividad de los servicios brindados por la administración pública,
no admitiéndose ninguna modificación contraria a dicho fin.»
1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para 75
satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier órgano de la
entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el cual deberá consignarse
expresamente en el TUPA con indicación de la fecha de publicación en el Diario Oficial.
2. La descripción clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realización completa
de cada procedimiento.
75
3. La calificación de cada procedimiento según corresponda entre procedimientos de
evaluación previa o de aprobación automática.
6. Las vías de recepción adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos en los TUPA,
de acuerdo a lo dispuesto por los Artículos 116° y siguientes de la presente Ley.
7. La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los recursos a
interponerse para acceder a ellas.
8. Los formularios que sean empleados durante la tramitación del respectivo procedimiento
administrativo.
El TUPA también incluirá la relación de aquellos servicios prestados en exclusividad por las
entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de obtenerlos acudiendo a otro lugar o
dependencia. Se precisará con respecto a ellos lo previsto en los incisos 2, 5, 6, 7 y 8, anteriores,
en lo que fuera aplicable.
Los requisitos y condiciones para la prestación de los servicios por las entidades serán fijados por
decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros.
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Para aquellos servicios que no sean prestados en exclusividad, las entidades a través de
Resolución del Titular del Pliego establecerán los requisitos y costos correspondientes a los
mismos, los cuales deberán ser debidamente difundidos para que sean de público conocimiento.
OPINIONES JURÍDICAS:
«11. Conforme al artículo 37° de la Ley N° 27444, los TUPA tienen coma función acumular
información relativa a los procedimientos a iniciativa de parte tramitados ante las
entidades públicas para satisfacer las intereses o derechos de los ciudadanos mediante el
pronunciamiento de cualquier órgano de la entidad siempre que esa exigencia cuente con
respaldo legal. Estos procedimientos se clasifican en procedimientos de aprobación
automática o de evaluación previa.
12. El artículo 37 precitado señala cuáles son los elementos que deben ser contemplados en los
TUPA de las entidades públicas. Entre dichos elementos, se encuentran todos los
procedimientos de iniciativa de parte (siempre que esa exigencia cuente con respaldo
legal); los requisitos; el tipo de procedimiento; la aplicación de silencio administrativo
positivo o negativo; el pago de derecho de tramitación; entre otros aspectos que deben ser
76 considerados al momento que el ciudadano interactúa con la Administración Pública para
la satisfacción de determinado interés o derecho.
14. En la misma línea, el autor precitado97, señala que los TUPA se encuentran conformados
por dos elementos:
- Los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para satisfacer
sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier órgano de la entidad.
15. En tal sentido, es posible afirmar que el TUPA es la herramienta de comunicación de la que
se sirve el Estado para proveer información sistematizada a los ciudadanos para que estos
puedan satisfacer sus intereses y derechos. Así, este documento contiene los
procedimientos a iniciativa de parte así como los servicios prestados en exclusividad por
las entidades públicas, a fin de garantizar relacionarse con los ciudadanos de manera clara,
transparente y predecible.
96 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica.
Pág. 222.
97 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta
Jurídica. Pág. 221.
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17. (…) refiriéndose a la figura del exhorto en el ámbito judicial, el articulo 151° del TUO del
Código Procesal Civil señala que “cuando una actuación judicial debe practicarse fuera de la
competencia territorial del Juez del proceso, este encargará su cumplimiento al que corresponda,
mediante exhorto. El Juez exhortado tiene atribución para aplicar, de oficio, los apremios que permite
este Código”.
20. De acuerdo a ello, no correspondería a que los requisitos aplicables al trámite del exhorto
(requisitos, tramite, entre otros) sean consignados en el TUPA de [las entidades de la
administración pública] (…)»
77
Consulta Jurídica N° 006-2016-JUS/DGDOJ «8.7.16»
«77. (…) [Se] debe considerar que las entidades públicas podrán exigir a los administrados el
cobro de los “Derechos de Tramitación”, sólo cuando se cumplan los siguientes
presupuestos:
(…)
(ii) El monto de tales derechos se publica en moneda de curso legal (Sol) y se relacionada a la UIT
vigente, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 37 de la LPAG.
Con relación a esto, el monto de los derechos de tramitación en función a la UIT debe seguir los
parámetros previstos en el artículo 4 del Decreto Supremo N° 062-2009-PCM, Decreto Supremo que
aprueba el Formato del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) y establece
precisiones para su aplicación, que señala lo siguiente:
“La modificación del valor de la UIT no implica la modificación automática del monto de los
derechos de tramitación contenidos en el TUPA. Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la
vigencia de la modificación del valor de la UIT, las entidades a través del funcionario responsable de
ingresar y publicar la información del TUPA en el Portal de Servicios al Ciudadano y Empresas,
señalado en el artículo 2 de la Resolución Ministerial Nº 293-2006-PCM, y el funcionario encargado
en cada entidad de ingresar y publicar la información en el Portal Web Institucional, deberán efectuar
la reconversión de los nuevos términos porcentuales aplicables como resultado de la división del
monto de cada derecho de tramitación vigente, entre el nuevo valor de la UIT.”
(Resaltado agregado)»
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«16. Conforme con lo regulado en el numeral 1 del Artículo 38° de la Ley N° 27444, el TUPA de
un Gobierno Regional debe ser aprobado por la norma regional de la más alta jerarquía
(…).
17. En ese sentido, según lo establecido por el Tribunal Constitucional 98, las Ordenanzas
Regionales tienen rango de Ley. Asimismo, conforme a una interpretación conjunta del
numeral «4» del Artículo 200°99 de la Constitución Política del Perú y el numeral «1» del
Artículo 38°100 de la Ley N° 27867, el tribunal mencionado señaló que las Ordenanzas
Regionales pertenecen a la segunda categoría jerárquica de dispositivos normativos, tal
78 como se indica en su sentencia recaía en el expediente N° 047-2004-AI/TC, fundamento 61,
citado a continuación:
«61. (...)
En nuestro ordenamiento existen las siguientes categorías normativas y su subsecuentes grados:
Primera categoría
Al respecto, cabe señalar que el artículo 206° de la Constitución es la norma que implícitamente
establece la ubicación categorial de las denominadas leyes constitucionales. De allí su
colocación gradativamente inferior en relación a la Constitución en sí misma.
98 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 24 de abril de 2006, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente Nº 047-2004-AI/TC (Fundamento Jurídico N° 28), la cual señala lo siguiente:
“28. (...) A su turno, el inciso 4 del artículo 200.º de la Norma Suprema confiere rango de ley a las normas regionales de
carácter general.
Por tanto, sobre la base de su autonomía política, los gobiernos regionales se constituyen en los órganos productores de
normas regionales de carácter general con rango de ley, las cuales en nuestro sistema de fuentes se denominan ordenanzas
regionales, conforme al artículo 37.º de la Ley N.º 27867, Ley Orgánica de Regiones. (...)”
Segunda Categoría
18. En consecuencia, puesto que la producción normativa de los dispositivos que pertenecen
a la primera categoría son de competencia exclusiva de una Asamblea Constituyente y del
Congreso de la República ─respectivamente─, se infiere que las Ordenanzas Regionales
serían los dispositivos normativos del más alto nivel jerárquico que pueden ser emitidos
por un Gobierno Regional. De ahí que esta Dirección General considere que sólo mediante
una Ordenanza Regional se debe aprobar el TUPA de un Gobierno Regional.»
"Tal discrepancia de las normas puede conllevar a que una entidad, actualice únicamente el TUPA
publicado en el Portal del Estado Peruano y en el Portal Institucional, por cuanto de acuerdo a ley,
tienen carácter y valor oficial, y mantenga desactualizado el TUPA publicado en el PSCE. Con ello, por
un lado se enviaría un mensaje confuso a los administrados que visualizan el TUPA publicado en el
PSCE antes de iniciar un procedimiento administrativo; y, por otro lado, la Entidad no se vería obligada
a mantener actualizado el TUPA publicado en dicho portal."
20. A diferencia de la cita precedente, esta Dirección General opina que de la normativa
descrita en los acápites precedentes se puede apreciar que, incluso antes de la vigencia de
la Ley N° 29091 y su reglamento, solo se establecía la obligación expresa de publicar el
TUPA en el PSCE, mas no en el PEP, conforme al Decreto Supremo N° 032-2006-PCM.
21. La norma que crea el PEP, Decreto Supremo N° 060-2001-PCM, solo señala de manera
general que esta plataforma en internet proporciona "acceso" unificado a los servicios y
procedimientos administrativos brindados por la Administración Pública; sin embargo,
posteriormente mediante Decreto Supremo N° 032-2006-PCM, se crea el PSCE con la
finalidad expresa de contener los procedimientos, requisitos y derechos descritos en el
101 Párrafo modificado por el Artículo 1° de la Ley N° 29091, publicada el 26 de septiembre de 2007.
Texto anterior a la modificación:
“38.3 El TUPA es publicado en el Diario Oficial El Peruano cuando se trata de entidades con alcance nacional, o
en el diario encargado de los avisos judiciales en la capital de la región o provincia, tratándose de entidades con
alcance menor”.
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TUPA de las entidades públicas, estando dicho portal adscrito al PEP, es decir, formando
parte integrante de este último.
22. En base a ello, esta Dirección General ha consultado el PEP102 pudiendo apreciar que en
esta plataforma no se encuentra publicado TUPA alguno de ninguna entidad pública, sino
que conforme a su norma de creación, dicho portal a cargo de la PCM tiene un vínculo
electrónico para "acceder" al PSCE103, como su portal adscrito, en el cual se encuentran
efectivamente los TUPA”s de las diversas entidades de la Administración Pública,
conforme a la norma de creación de este último.
23. Por lo tanto, en opinión de esta Dirección General no existe el riesgo de confusión alegado
por la CEB, en la medida que la normativa no establece la obligación expresa de que los
TUPA”s se publiquen en el PEP, sino solo en el PSCE, el cual está adscrito al primero.
24. Sin perjuicio de lo anterior, la CEB ha planteado a esta Dirección General absolver las
siguientes tres interrogantes:
a. Cuáles son los alcances jurídicos de la declaración de carácter y valor oficial del
TUPA de una Entidad.
b. Existe alguna norma con rango de ley que declare al PSCE como oficial.
80 c. Es posible conceder carácter y valor oficial a un documento por vía reglamentaria o
debe efectuarse mediante ley o norma con rango de ley.
25. Respecto de la primera interrogante, cabe señalar que para el Diccionario de la Lengua
Española (vigésima segunda edición), el adjetivo "oficial" significa que algo "es de oficio, o
sea que tiene autenticidad y emana de la autoridad derivada del Estado y no particular o privado"104.
Según Guillermo Cabanellas, el adjetivo "oficial" denota "procedencia de una autoridad en el
ejercicio de sus atribuciones; y contrapuesto a lo privado o particular". Asimismo, se entiende
como la versión que el gobierno da respecto de un hecho u operación.
26. Como se puede apreciar, el alcance de algo que es "oficial" denota que proviene del Estado.
Es la versión que da el Estado sobre un acto, hecho o circunstancia. Si se trata de normas
jurídicas de carácter general, la versión oficial (edición oficial) proviene de una fuente,
física o electrónica, proporcionada por el Estado.
En esa línea, cabe señalar que de acuerdo a la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico,
aprobado por Resolución Ministerial N° 274-2006-PCM, para el proceso de desarrollo del
Gobierno Electrónico se han definido un conjunto de políticas dentro de lo que constituye
la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, Ley N° 27658, siendo una de ellas
el acercar los servicios de información y/o servicios en línea a los ciudadanos 105.»
38.5 Una vez aprobado el TUPA, toda modificación que no implique la creación de nuevos
procedimientos, incremento de derechos de tramitación o requisitos, se debe realizar por
Resolución Ministerial del Sector, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de
Alcaldía, o por Resolución del Titular del Organismo Autónomo conforme a la
Constitución, según el nivel de gobierno respectivo. En caso contrario, su aprobación se
realiza conforme al mecanismo establecido en el numeral.38.1. En ambos casos se publicará
la modificación según lo dispuesto por el numeral 38.3.
«19. (…) conforme con el numeral «5» del Artículo 38° de la Ley N° 27444, toda modificación que
no implique la creación de nuevos procedimientos o incremento de derechos o requisitos de
tramitación deben aprobarse mediante norma regional de jerarquía equivalente a un Decreto
de Alcaldía o Resolución Ministerial, tal como es el caso del Decreto Regional. (…)»
81
42.1 Todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información
incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización
de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos,
81
así como de contenido veraz para fines administrativos, salvo prueba en contrario.
«31. En este orden de ideas, esta Dirección General opina que respecto a las actas de conciliación
se deberá de aplicar la presunción de veracidad, establecida en el Art. 42° de la Ley N°
27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, donde señala que “(…), las
autoridades públicas han de suponer legalmente que los administrados proceden con verdad en sus
actuaciones en cualquiera de los procedimientos que intervengan. Esta actitud exigida por la ley a
las autoridades está dirigida a superar la exigencia de comprobaciones documentales en los
procedimientos administrativos sobre cada una de las situaciones o aspectos relevantes para la
adopción de las decisiones públicas que no solo dilatan la conclusión del procedimiento sino también
trasuntan una actitud contradictoria con el carácter servicial con que debe de conducirse la gestión
de entidades”106.
32. En efecto, ello permite al administrado entregar sus documentos, acogiéndose a la regla de
la buena fe107, presumiéndose la veracidad de las afirmaciones y documentaciones
entregadas por el administrado. Con ello no sería necesario presentar un documento que
sea emitido con una antigüedad no mayor de tres (3) meses, debido a que se entiende que
dichos documentos corresponden con la intención de los cónyuges, que previamente
realizaron ese trámite y con los términos y condiciones con los que presentan su
documentación, son los que se acogen a la separación convencional y divorcio ulterior.»
44.2 Son condiciones para la procedencia de este cobro: que la entidad esté facultada para
exigirlo por una norma con rango de ley y que esté consignado en su vigente Texto Único
de Procedimientos Administrativos.
«73. Según la Norma II del Título Preliminar del Texto Único Ordenado del Código Tributario,
aprobado por Decreto Supremo N° 133-2013-EF, se entiende por Derecho, a la subespecie
de tasa que tiene por hecho generador la prestación de un servicio administrativo público
o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
74. Por su parte, los numerales 44.1 y 44.2 del artículo 44 de la LPAG regulan los derechos de
tramitación en los procedimientos administrativos, normativa que resulta aplicable a
SENASA en su condición de entidad pública (…).
76. Ante tal omisión, los administrados que soliciten el Certificado de Autorización Sanitaria,
no se encuentran obligados a efectuar el pago o cancelación del derecho de tramitación de
106 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2004). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tercera
edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 74.
107 BUSNELLI, Francesco Donato (2003). Note in tema di buona fede ed aquità. En: GAROFALO, Luigi (Comp.). Il
ruolo delle buone fede oggettiva nell´esperienza giuridica storica e contemporánea. Volumen I. Cedam: Padua, pág. 230.
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108 La anterior Comisión de Acceso al Mercado se denomina actualmente Comisión de Eliminación de Barreras
Burocráticas, de conformidad con el Decreto Legislativo Nº 1033, publicado el 25 de junio de 2008, que aprueba
la Nueva Ley de Organización y Funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección 83
de la Propiedad Intelectual.
109 Párrafo modificado por el Artículo 3° de la Ley N° 28996, publicada el 4 de abril de 2007.
Texto anterior a la modificación:
«Sin embargo, cuando en un asunto de competencia de la Comisión de Acceso al Mercado la barrera burocrático
ha sido establecida por un decreto supremo o una resolución ministerial, dicha Comisión se pronunciará a través
de un informe que elevará a la Presidencia del Consejo de Ministros para ser puesto en conocimiento del Consejo
de Ministros, el cual deberá necesariamente resolver lo planteado en el plazo de 30 (treinta) días. Dicho plazo se
computará desde la recepción del Informe por la Presidencia del Consejo de Ministros. Del mismo modo, cuando
la barrera burocrática se encuentre establecida en una Ordenanza Municipal o una norma regional de carácter
general la Comisión elevará el informe respectivo al Concejo Municipal o al Consejo Regional, según corresponda,
para que resuelva legalmente en el plazo de 30 (treinta) días. Dicho plazo se computará desde la recepción del
informe por la autoridad municipal o regional correspondiente». (*)
(*) Este párrafo segundo inicialmente fue derogado por la Sétima Disposición Complementaria de la Ley N° 28015, publicada
el 3 de julio de 2003 y posteriormente modificado por el Artículo 2° de la Ley N° 28032, publicado el 19 de julio 2003.
110 Párrafo modificado por el Artículo 3° de la Ley N° 28996, publicada el 4 de abril de 2007.
Texto anterior a la modificación:
«Si al vencimiento del plazo antes establecido el Consejo de Ministros, el Concejo Municipal o el Consejo Regional
no emiten pronunciamiento, se entenderá que la denuncia interpuesta es fundada. En caso de que la autoridad
continúe exigiendo la barrera burocrática identificada, el interesado podrá interponer la acción de cumplimiento
correspondiente».
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«66. Si la Municipalidad de San Isidro coincide con los resuelto por la CEB-INDECOPI y la SC1-
INDECOPI en el sentido de que exigir el Certificado de Pago a favor de SERPAR LIMA
constituye una barrera burocrática ilegal, se encuentra facultada para retirar de su TUPA
dicha exigencia, en aplicación de los dispuesto en el Artículo 48° de la Ley N° 27444 – Ley
del Procedimiento Administrativo General (…).
37. En efecto, dicha norma dispone que sin perjuicio de la inaplicación al caso concreto, la
resolución (del INDECOPI) será notificada a la entidad estatal que emitió la norma para
que pueda disponer su modificación o derogación. Por tanto, si la Municipalidad de San
Isidro coincide con el INDECOPI en que la exigencia del Certificado de Pago a favor del
SERPAR LIMA constituye una barrera burocrática ilegal, se encuentra facultada para
eliminar dicha exigencia de su TUPA.»
«43. (…) [Al respecto], se puede analizar dos escenarios. El primero, en el cual la
Administración Pública cumple con aprobar el procedimiento administrativo mediante la
norma respectiva y lo incorpora en el TUPA de la entidad. Y el segundo, en el cual se regula
el procedimiento mediante el dispositivo normativo correspondiente, pero se omite
incluirlo en el TUPA de la entidad o se omite aprobar dicho TUPA.
44. En el primer escenario, tanto para los procedimientos de aprobación automática como
para los procedimientos de evaluación previa, la entidad podrá exigir el inicio del
procedimiento administrativo correspondiente (v.g. plazos), el cumplimiento de los
requisitos y el pago de los costos administrativos por la tramitación del procedimiento,
conforme al artículo 36 de la LPAG. En tal sentido, también se podrá aplicar el silencio
administrativo que corresponda, según haya sido aprobado por la entidad y contenido en
el TUPA.
(…)
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50. Si, por otra parte, el procedimiento es calificado de evaluación previa, pero no se incorpora
en el TUPA, es de aplicación el numeral 2 del artículo 49 de la LPAG. En este supuesto ─a
diferencia del procedimiento aprobación automática─ no se exime expresamente al
Administrado del deber de iniciar el procedimiento administrativo que habilite a ejercer
una actividad profesional, social, económica o laboral. Es decir, se exige a dicho
Administrado el inicio del procedimiento a través de una petición administrativa; sin
embargo, en aplicación del artículo 36 de la LPAG y del artículo 9 de la Ley N° 29060, la
Administración no podrá exigir el cumplimiento de un procedimiento en particular,
trámite o requisito, la presentación de documentos, el suministro de información o el pago 85
por derechos de tramitación que no consten en dicho TUPA.
51. En este contexto, con relación a los silencios administrativos en este segundo escenario,
esta Dirección General considera que es de aplicación el SAP cuando se omite incluir el
procedimiento en el TUPA de la entidad o se omite aprobar dicho TUPA, aun en el
supuesto en que la norma que crea y regula dicho procedimiento señale que es de
aplicación el SAN, debido a una supuesta afectación significativa al interés público. 85
52. En efecto, como se ha señalado anteriormente, si bien la entidad tiene la facultad de aprobar
sus procedimientos, optando por regularlos con SAN o SAP, también es cierto que la
aprobación y publicación del TUPA de una entidad (que contiene los procedimientos
administrativos de parte, plazos, tasas, clases de procedimientos, silencios, etc.) tiene un
fuerte componente de interés público a favor de la sociedad frente al poder del Estado,
toda vez que la publicidad de los procedimientos en el TUPA reduce la arbitrariedad y
parcialidad que está proscrita en un Estado Democrático de Derecho.
(…)
58. Sin perjuicio de lo anterior, la entidad pública se encuentra facultada de ejercer su facultad
de fiscalización posterior, privilegio de los controles posteriores y facultad sancionadora a
fin de verificar y realizar el control de la autenticidad, fehaciencia y oportunidad de las
declaraciones, los documentos e información proporcionada por el Administrado, de
conformidad con el numeral 1.7 del Artículo IV del Título Preliminar y el numeral 42.1 del
artículo 42 la LPAG. En este marco, dicha entidad podrá declarar la nulidad de oficio el
acto administrativo y/o imponer sanciones.»
CAPÍTULO II
«8. (…) el rol atribuido a la Administración Pública no se agota en ser únicamente la parte
directiva dentro de un Procedimiento Administrativo. Ello en efecto es así, toda vez que
la Administración se ve en la necesidad de actuar como administrado frente a otro ente
Estatal a efectos de alcanzar un pronunciamiento por parte de éste que le facilite el logro
de las funciones que le fueron encomendadas. En efecto, lo antedicho se positivisa en el
(…) artículo [50°] de la Ley N° 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General (…).
9. En línea con el criterio expresado en los párrafos precedentes, esta Dirección General
advierte que en esta oportunidad el Gobierno Regional de Ica estaría actuando como un
administrado, ello toda vez que mediante Oficio N° 262-2014-GORE-ICA-PR/GGR-GRDE
el Gobierno Regional de Ica solicito a la DICAPI la modificación de la Resolución
Directoral N° 0246-2014-MGP/DCG a efectos de que la autorización brindada mediante la
citada Resolución se extienda a la realización de actividades turísticas. En ese sentido, toda
vez que el Gobierno Regional de Ica ostentaría la calidad de administrado, este deberá
someterse en igualdad de facultades y deberes que los demás administrados.»
2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que bajo cualquier régimen jurídico,
y ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la instrucción, la sustanciación, la
resolución, la ejecución, o que de otro modo participan en la gestión de los procedimientos
administrativos.
«7. (…) el Estado ha delegado facultades concretas y específicas en distintos entes que, en
nombre y representación de dicho Estado, se encargan de materializar una situación
jurídica concreta y que en el ámbito del derecho se les conoce como Autoridad
Administrativa; el cual viene siendo el órgano público emisor de un acto administrativo
en cumplimiento de las facultades que le fueron encomendadas. En ese sentido, la
Autoridad Administrativa es aquel sujeto que, dentro de un Procedimiento
Administrativo concreto, se encarga de conducir dicho proceso actuando, en este caso,
como parte directora del mismo y cuyo fin es el logro de los intereses, obligaciones o
derechos de un administrado.»
87
Subcapítulo I
De los administrados
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos
que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse.
«15. Al respecto, cabe señalar que el artículo 51° de la Ley N° 27444 considera administrado, a
aquel que, sin haber iniciado el procedimiento administrativo, posea derechos o intereses
legítimos que puedan ser afectados por la decisión a adoptarse. Este es el caso de los
administrados —nacionales o extranjeros— que son imputados por la comisión de una
infracción administrativa (v.g. la imputación a un agente económico de la comisión de una
conducta anticompetitiva con efectos en el territorio peruano).»
Subcapítulo II
10. En tal sentido, cuando la Segunda Disposición Transitoria Complementaría señala que la
CONABI asume el objeto, bienes, presupuesto y competencias del FEDADOI le está
otorgando atribuciones para llevar a cabo la finalidad pública que en su momento dio lugar
a la creación del FEDADOI, conforme a lo dispuesto en la Ley N° 28476 y su Reglamento.
Por tanto, si en el marco de la Ley N° 28476 el FEDADOI era el órgano competente para
«atender»112 los gastos derivados del pago de aportes pensionarios, a partir de la entrada
en vigencia del Decreto Legislativo 1104 la CONABI debía asumir dicha labor.
88
11. En suma, conforme a lo señalado anteriormente, la CONABI es el órgano encargado de
atender los gastos para el pago de aportes pensionarios de los ex trabajadores estatales
afectados por ceses colectivos, en el marco de lo previsto en el Artículo 13° de la Ley N°
27803.»
62.1 Cuando una norma atribuya a una entidad alguna competencia o facultad sin especificar
qué órgano a su interior debe ejercerla, debe entenderse que corresponde al órgano de
inferior jerarquía de función más similar vinculada a ella en razón de la materia y de
territorio, y, en caso de existir varios órganos posibles, al superior jerárquico común.
«33. Al respecto, cabe resaltar que esta presunción tiene varias consecuencias directas, pero las
más importantes son dos: (i) importa una desconcentración automática dispuesta a partir
de la propia ley, que no queda librada a ninguna decisión específica; e, (ii) imprime mayor
celeridad a la gestión, pues el órgano inferior en que radique competencia en función de
las reglas establecidas es responsable de actuar inmediatamente 114.»
112 Con relación al significado de dicha palabra, la Real Academia de la Lengua señala que aquella alude a "la acción
de acoger favorablemente, o satisfacer un deseo, ruego o mandato".
114 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica.
Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 309.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«10. (…) mediante Ley N° 30011, Ley que modifica la Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental115, se modifica el Artículo 11° de la Ley N° 29325,
señalando lo siguiente:
(...)
11. En dicha línea, con la referida modificación se establece la facultad de interponer medidas 89
cautelares en el marco de la función fiscalizadora y sancionadora del OEFA.
12. Al respecto, cabe señalar que dicha función fiscalizadora y sancionadora del OEFA es
ejercida por la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos, la cual
conforme al Reglamento de Organización y Funciones del OEFA, tiene entre sus funciones,
ejecutar las actividades de fiscalización, sanción y aplicación de incentivos del Sistema
Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en el marco de las facultades
transferidas conforme a ley. Por tanto, es a través de dicho órgano de línea, la Dirección de
Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos, que la OEFA cumple dicha función de
fiscalización y sanción.
13. En esa línea, el numeral 2 del Artículo 3° de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo116, establece que las funciones sustantivas de las entidades del Poder Ejecutivo
son ejercidas por los órganos de línea, que de acuerdo al Artículo 21° de los Lineamientos
para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones - ROF por
parte de las entidades de la Administración Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº
043-2006-PCM117, son aquellas unidades técnico normativas que formulan y proponen las
normas y acciones de política de alcance nacional sobre la materia de su competencia y
supervisan su cumplimiento.
15. En tal sentido, si bien el OEFA tiene competencias que le otorga la ley, estas se ejecutan a
través de sus correspondientes órganos de línea conforme a la materia y función asignada,
y que por ello "las atribuciones de los órganos inferiores se encuentra plenamente determinada".119
16. Por tanto, en el caso de la OEFA, la facultad de imponer medidas cautelares otorgada en el
marco de la función fiscalizadora y sancionadora, sería ejercida por el órgano de línea a
quien se le ha asignado cumplir dicha función, esto es, por la Dirección de Fiscalización,
Sanción y Aplicación de Incentivos.»
64.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos
y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá
determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.
«23. El Artículo 64° de la Ley del Procedimiento Administrativo General, regulan la suspensión
de los procedimientos administrativos, cuando existe un conflicto con la función
jurisdiccional preexistente a este. Esta figura es recogida de la siguiente manera:
“(…)
Artículo 64.- Conflicto con la función jurisdiccional
119 GUZMAN NAPURI, Christian (2011). Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo.
Primera Edición. Lima: Ediciones Caballero Bustamante, pág. 219.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
64.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y
fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su
inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.
(…)”
(Subrayado agregado)
24. Sobre el particular, el supuesto regulado en el Numeral 64.1 del Artículo 64° de la Ley del
Procedimiento Administrativo General requiere que en primer lugar se dé:
(i) Una cuestión contenciosa en sede jurisdiccional suscitada entre dos particulares durante la
tramitación de un procedimiento administrativo.
(iii) Necesidad objetiva de obtener un pronunciamiento judicial previo para poder resolver el asunto
planteado ante la Administración Pública.
25. A ello debe de agregarse una segunda exigencia regulada en el Numeral 64.2 del Artículo
64º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que es la identidad de sujetos,
hechos y fundamentos, de la cual un sector de la doctrina señala lo siguiente: 91
“(...) La segunda exigencia de contenido, es la que entre la materia judicial y la materia administrativa
deba existir identidad entre las partes que están en el procedimiento administrativo, identidad entre los
hechos que se vienen instruyendo y en ambos procedimientos y, además los fundamentos de las
pretensiones deban ser los mismos. De ello, se extrae que no basta que exista un procedimiento judicial
abierto para que la administración ceda su competencia, aun cuando los temas sean concurrentes (...)
En caso de no producirse esta situación resultaría irrelevante la posible existencia de procedimientos
judiciales paralelos a asuntos administrativos en curso, puesto que permanece el deber de oficialidad en
la Administración emanados del derecho de petición ciudadana (...)”120 91
(Subrayado agregado)»
67.1 Las entidades pueden delegar el ejercicio de competencia conferida a sus órganos en otras
entidades cuando existan circunstancias de índole técnica, económica, social o territorial
que lo hagan conveniente.
«17. Mediante la delegación un órgano transfiere temporalmente una competencia a otro órgano
o entidad, por razones de índole técnica, económica, social o geográfica que lo justifiquen.
Si bien el delegado ejerce la competencia, la titularidad de esta permanece en el delegante,
quien además sigue siendo el responsable del ejercicio de la competencia.
120 MORON URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 289 - 295.
La delegación de competencia permite a un órgano, el delegado, que ejerza por encargo las
competencias de otro, el delegante, sin que por ello se altere el sistema objetivo de
distribución de competencias, como ocurre en la desconcentración.122
19. Por ello, los actos decididos en virtud de la delegación se imputan a todos los efectos al
órgano delegante, lo que puede tener especial relevancia a efectos de determinar si el acto
dictado por delegación pone o no fin a la vía administrativa, y en consecuencia cual es el
recurso procedente. Así, dicha imputación determina cual es el órgano competente para
enjuiciar el recurso que pueda interponerse.
(…)
92 33. [En ese sentido,] en la figura jurídica de la “delegación”, (…) esta solo implica una
transferencia temporal de competencias, en la cual el órgano delegado si bien ejerce la
competencia, la titularidad de esta permanece en el órgano delegante, quien además sigue
siendo el responsable del ejercicio de dicha competencia. En otros términos, la titularidad
y la responsabilidad del funcionario o unidad orgánica delegante no es delegable.
34. Lo anterior significa que, si el alcalde decide delegar la competencia para declarar tanto la
separación convencional como el divorcio ulterior en un funcionario de la Municipalidad,
la titularidad y responsabilidad recaerá siempre en el órgano delegante, esto es, en el
alcalde. El órgano delegado (funcionario de menor jerarquía) simplemente ejerce una
“extensión” de la competencia que la normativa ha otorgado de manera expresa al alcalde.
36. Sin perjuicio de lo señalado, esta Dirección General recomienda a la Municipalidad emitir
una ordenanza municipal en la cual regule la figura jurídica de la “delegación” en el
procedimiento no contencioso de separación convencional y divorcio ulterior,
122 PARADA, Ramón (2010). Derecho Administrativo II. Vigésimoprimera Edición. Madrid: Marcial Pons, pág. 52.
123 COSCULLUELA MONTANER, Luis. (2010). Manual de Derecho Administrativo: Parte General. Vigesimoprimera
Edición. España. Civitas-Thomson Reuters, pág. 169.
124 DROMI, Roberto (2005). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 742.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Dicha norma municipal deberá contener disposiciones o reglas que establezcan, entre
otras, lo siguiente: (i) que la titularidad y la responsabilidad del órgano delegante no es
delegable;(ii) que el órgano delegante es el responsable de disponer la realización de las
actividades de fiscalización ex post correspondientes.»
67.2 Son indelegables las atribuciones esenciales del órgano que justifican su existencia, las
atribuciones para emitir normas generales, para resolver recursos administrativos en los
órganos que hayan dictado los actos objeto de recurso, y las atribuciones a su vez recibidas
en delegación.
«5. (…) el Ministerio del Interior ha formulado consulta con relación a si resulta viable 93
proponer la delegación de facultades del Ministro del Interior al Director General de la
Policía Nacional para la autorización de viajes al exterior del personal policial que no
irrogue gastos al Estado.
(…)
(…)
16. De esta forma, tal como se puede apreciar, quedarían excluidas de la posibilidad de
delegación aquellas funciones relacionadas con los atributos esenciales del órgano
competente, en virtud de que estos justificarían su propia existencia.
(…)
26. En el presente caso, el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio del Interior,
aprobado mediante Decreto Supremo N° 010-2013-IN125, regula en su Artículo 8° las
distintas funciones del Ministro, reiterando en el literal v) del Artículo 8°, las de expedir
resoluciones ministeriales cuando corresponda.
Asimismo, el literal x) del artículo en mención, también reitera que el Ministro solo podrá
delegar las facultades y atribuciones que no sean privativas a su función. Al respecto, en la
parte ad finen del artículo se señala que las funciones establecidas en los literales ñ), q), r)
y v) del Artículo 8° son facultades y atribuciones privativas del Ministro 126, incluyendo así
el caso de la expedición de resoluciones ministeriales.
27. En consecuencia, se aprecia que la normativa del Sector Interior, también ha reiterado
explícitamente que la función de emitir resoluciones ministeriales sería una facultad o
atributo privativo a la función del Ministro, por lo que es materia indelegable, en línea con
lo ya dispuesto [en el artículo 25 de] la Ley N° 29158.
28. En tal sentido, y considerando que, conforme al artículo 11° del Decreto Supremo N° 047-
2002-PCM, los viajes que no irroguen gastos al Estado requieren que la autorización del
personal respectivo se materialice mediante resolución ministerial, dicho tipo de
autorizaciones no podría delegarse en otros funcionarios del Ministerio.»
71.4 Mediante norma con rango de ley, puede facultarse a las entidades a realizar encargos de
gestión a personas jurídicas no estatales, cuando razones de índole técnico y presupuestado
lo haga aconsejable bajo los mismos términos previstos en este artículo, dicho encargo
deberá realizarse con sujeción al Derecho Administrativo.
v. Proponer proyectos de leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, decretos y resoluciones supremas relativos al
Sector, así como refrendarlos cuando corresponda, así como expedir resoluciones ministeriales;
(...)
x. Ejercer las funciones que le asignan la Constitución Política del Perú y las demás leyes, pudiendo delegar y/o desconcentrar
en los funcionarios del Ministerio las facultades y atribuciones que no sean privativas a su función; y,
(...)
Son facultades y atribuciones privativas del Ministro las contempladas en los literales ñ), q), r) y v) del presente artículo."
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(*) De conformidad con el inciso e) del Artículo 9 del Decreto Legislativo Nº 1014, publicado el 16 mayo
2008, para efectos de la recaudación de acreencias en el marco de acciones de ejecución coactiva, no se
podrán realizar convenios de colaboración entre municipalidades provinciales y distritales de cualquier
punto del país sin contar con la formalidad del exhorto correspondiente. Para tal efecto déjase en suspenso
la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria de la presente Ley, cuya vigencia fue reestablecida
por el Artículo 3 de la Ley Nº 28892”.
(Subrayado agregado)
20. Sobre el particular, se debe tener en consideración que el artículo 71° de la Ley N° 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la Ley N° 27444), señala la 95
definición de encargo de gestión (…).
21. Así, los autores Busquets López, Miguel Ángel y Castro Raimóndez, Javier, refieren que
un encargo de gestión se formaliza a través de un Convenio mediante el cual una de las
partes controla la actividad de la entidad, que obligatoriamente, tiene que satisfacer la
prestación objeto del encargo. Asimismo, esta modalidad implica actividades materiales
vinculadas directamente al ejercicio de una competencia, por lo que tales encargos sólo se
darán entre órganos administrativos o entidades de derecho público127.
95
22. Como se puede apreciar, el Convenio de encargo de gestión es un acuerdo celebrado entre
entidades de la administración pública que busca cooperación mutua, así como gestión
especializada.
24. En ese sentido, y atendiendo la consulta formulada por SUSALUD, se puede deducir que
como regla general, la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria del TUO de la
Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva se encontraría vigente para su aplicación. Sin
embargo, la misma cuenta con una condición suspensiva para un supuesto en concreto -
convenios de colaboración entre municipalidades provinciales y distritales en materia de
recaudación -, de conformidad con lo establecido en su segundo párrafo.
127 BUSQUETS López, Miguel Ángel y CASTRO RAIMÓNDEZ, Javier (2010). Algunas conclusiones sobre la naturaleza
y régimen jurídico de las encomiendas o encargos de gestión a medios propios a que se refieren los artículos 4.1 n) y 24 de la
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos de Sector Público. Auditoría Pública N° 51. Pág. 72-73.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
25. Para el caso en concreto, se debe tener en consideración que mediante Ley N° 29981, Ley
que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL -, modifica la
Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley N° 27867, Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, se establece que SUNAFIL es el organismo técnico especializado,
adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y
fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el
trabajo128. Asimismo, dicha entidad cuenta con la facultad de ejecución coactiva en relación
a las sanciones impuestas de acuerdo a su competencia129.
26. En atención a lo antes expuesto, se puede concluir que, de acuerdo a lo señalado por la
normativa vigente, en el presente caso, SUSALUD no podría suscribir Convenio de encargo
de gestión con SUNAFIL para encargarle la tramitación de procedimiento de ejecución
coactiva, toda vez que ello sólo se puede concretar con el Banco de la Nación u órgano
administrador de tributos de la municipalidad provincial de la jurisdicción. Asimismo, la
suspensión de la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria del TUO de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva no se ajusta al caso en concreto.»
73.2 El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, ejerciendo las funciones del órgano
con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen.
«6. (…) al haber culminado el período de mandato de todos sus vocales y, por ende, al no
existir el número mínimo de estos para poder sesionar, las funciones de la Sala
128 Ley N° 29981 - LEY QUE CREA LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
(SUNAFIL), MODIFICA LA LEY N° 28806, LEY GENERAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO, Y LA LEY N°
27867
“Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el
cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica,
realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
129 Ley N° 29981, LEY QUE CREA LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
(SUNAFIL), MODIFICA LA LEY N° 28806, LEY GENERAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO, Y LA LEY N°
27867
“Artículo 4. Funciones generales de la Sunafil
La Sunafil tiene las funciones siguientes:
(…)
h) Ejercer la facultad de ejecución coactiva, respecto de las sanciones impuestas en el ejercicio de sus competencias.
(…)”
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
7. Bajo este contexto, se tiene que, en los hechos, el TRIBUNAL vendría funcionando con la
Sala Especializada en Defensa de la Competencia y la Sala Especializada en Protección al
Consumidor; mientras que se estaría dejando de resolver los asuntos propios de la Sala
Especializada en Propiedad Intelectual y, en consecuencia, no se estarían brindando los
servicios administrativos que le compete a este órgano colegiado resolutivo del
INDECOPI, que es la instancia que agota la vía administrativa y de competencia exclusiva
en materia de protección de la propiedad intelectual.
9. Con relación a las funciones de la Sala Plena del TRIBUNAL, el Artículo 17° de la LOF
establece que esta se reunirá para tomar una serie de acuerdo, tal como se aprecia en la cita
siguiente:
10. Dicha norma especial guarda coherencia con lo dispuesto en el Artículo 73° de la Ley N°
27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, en virtud del cual el cargo de titular
de un órgano administrativo puede ser suplido temporalmente por quien designe la
autoridad competente, en supuestos extraordinarios como la vacancia o ausencia
injustificada, conforme se aprecia a continuación:
11. En concordancia con la cita anterior, la Exposición de Motivos de la LOF señala que la Sala
Plena del TRIBUNAL “…se encargará de dictar directivas que orienten la solución de conflictos
de competencia, así como reglamentar temáticas de orden procesal, entre otros [temas]”.
12. En tal sentido, la Sala Plena del TRIBUNAL, como máximo órgano deliberativo del
INDECOPI, puede decidir sobre distintos asuntos concretos, relacionados con la efectiva
función resolutiva, de acuerdo con lo establecido en el Literal e) del Numeral 17.6 del
Artículo 17° de la LOF. En otras palabras, la Sala Plena del TRIBUNAL tiene la facultad de
adoptar los acuerdos que sean necesarios para su mejor desarrollo y funcionamiento; así
como de las Salas que lo conforman.
13. En el presente caso, se advierte que existe una situación extraordinaria que ha generado la
paralización de los procedimientos administrativos que son de competencia de la Sala
Especializada en Propiedad Intelectual, poniendo en riesgo el efectivo acceso a la justicia
de los administrados para la tutela y protección de sus derechos.
14. En consecuencia, conforme a la normativa indicada, esta Dirección General considera que,
en el contexto descrito, resulta viable jurídicamente que la Sala Plena del TRIBUNAL
adopte la decisión que corresponda para designar entre los vocales de las otras salas —con
98 designación vigente— a aquellos que integrarán de manera temporal la Sala Especializada
en Propiedad Intelectual, hasta que mediante Resolución Suprema se designe a los
miembros titulares de esta última.»
74.2 Los órganos de dirección de las entidades se encuentran liberados de cualquier rutina de
ejecución, de emitir comunicaciones ordinarias y de las tareas de formalización de actos
administrativos, con el objeto de que puedan concentrarse en actividades de planeamiento,
supervisión, coordinación, control interno de su nivel y en la evaluación de resultados.
74.3 A los órganos jerárquicamente dependientes se les transfiere competencia para emitir
resoluciones, con el objeto de aproximar a los administrados las facultades administrativas
que conciernan a sus intereses.
«20. Es una técnica concreta de desplazamiento de las competencias desde los órganos
superiores a los órganos inferiores que de ellos dependan130. La desconcentración mejora
la capacidad operativa de la institución, al liberar a los órganos de dirección de cualquier
rutina de ejecución, de emitir comunicaciones ordinarias y de las tareas de formalización
130 COSCULLUELA MONTANER, Luis (2010). Manual de Derecho Administrativo: Parte General. Vigesimoprimera
Edición. España. Civitas-Thomson Reuters, pág. 161.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Opera mediante ley, cuando esta otorga la competencia de manera directa a un determinado
órgano de la entidad; o vía el ejercicio de las potestades reglamentaria y organizatoria, cuando
la competencia se asigna de manera general a la entidad, y es necesario encauzarla a un órgano
determinado, por la vinculación de sus funciones con la competencia asignada.
Es permanente, lo que significa que el órgano desconcentrado solo puede perder la titularidad
de la competencia por ley o mediante la reorganización de la entidad, según la competencia
haya sido asignada de manera directa o general conforme a lo señalado en el párrafo anterior.
El superior jerárquico no puede avocarse al conocimiento de la competencia de titularidad de
un órgano dependiente de él.
29. Como se aprecia de las normas citadas, la competencia para declarar tanto la separación
convencional coma el divorcio ulterior –al encontrarse ambas en la etapa resolutoria del
procedimiento- ha sido asignada de manera expresa al alcalde y, por tanto, si bien dicha
competencia no puede ser desconcentrada, no se advierte, en principio, impedimento
alguno para que pueda ser objeto de delegación.
131 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición. Lima: Editorial Palestra, pág.
287 y 288; y, DROMI, Roberto (2005). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición Lima: Gaceta Jurídica, pág.
742.
100 32. Como se ha señalado, la competencia del alcalde para declarar la separación convencional
y divorcio ulterior no puede ser desconcentrada, toda vez que ello implicará una
transferencia permanente de la competencia asignada al alcalde mediante un norma
específica (Ley N° 29227 y su Reglamento).»
Subcapítulo III
76.1 Las relaciones entre las entidades se rigen por el criterio de colaboración, sin que ello
importe renuncia a la competencia propia señalada por ley.
«29. Así, la colaboración entre entidades es un acuerdo donde se plasma la voluntad de las
partes para realizar una actividad en respuesta a objetivos compartidos en beneficio de la
comunidad.
30. En ese sentido, (…) [teniendo en cuenta la conclusión de la DGDOJ en la presente consulta,
respecto a que SUSALUD no estaría facultado para suscribir Convenios de encargo de
gestión con SUNAFIL], SUSALUD podría optar por la modalidad de colaboración entre
entidades para llevar a cabo la función de cobranza coactiva (…)»
«16. [Al respecto,] con relación a las limitaciones establecidas por el ordenamiento jurídico,
resulta de aplicación las restricciones de acceso a la información previstas en la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuanto regulan las excepciones al
derecho de acceso de aquella información que sea de carácter secreta, reservada o
confidencial.
17. En atención a lo expuesto, se puede concluir que las entidades de la Administración Pública
se encuentran, por un lado, facultadas –en mérito al principio de colaboración- a solicitar
la información que consideren necesaria para el adecuado desarrollo de sus funciones y,
por otra parte, obligadas a proporcionar la información que les soliciten otras entidades,
salvo que su divulgación se encuentre limitada por el ordenamiento jurídico, como es el
caso de aquella información que afecta la intimidad personal o que constituya secreto
bancario, tributarlo, comercial, industrial, tecnológico y bursátil o que sea reservada por
cuestiones de seguridad nacional.»
101
Artículo 88°.- Causales de abstención
La autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones sobre el fondo del procedimiento
puedan influir en el sentido de la resolución, debe abstenerse de participar en los asuntos cuya
competencia le esté atribuida, en los siguientes casos:
(…)
101
3. Si personalmente, o bien su cónyuge o algún pariente dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere interés en el asunto de que se trate o en
otra semejante, cuya resolución pueda influir en la situación de aquél.
«24. En base a lo expuesto en los acápites precedentes, esta Dirección General considera que no
existe incompatibilidad para que el Director General de la OGA emita los Informes citados
sobre los cargos de Jefe de OGA, Jefe de la OGPP y demás Directores Generales de los
distintos órganos de línea que forman parte del MINJUS, ya que finalmente decidirá la
Comisión recomendar si los candidatos propuestos califican como personal altamente
capacitado al Ministro de Justicia y Derechos Humanos.
26. En todo caso, supuesto distinto es lo que ocurre en el caso materia de análisis, cuando el
Secretario General (e) ejerce también el cargo de Director General de la OGA, toda vez que
integra como órgano de apoyo la Comisión, en su calidad de Secretario Técnico.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
28. En tal sentido, el Artículo 88º de la Ley Nº 27444 regula las causales de abstención para
aquellas autoridades que tengan que emitir opiniones sobre el fondo del procedimiento,
que puedan incidir en el sentido este procedimiento, conforme se cita a continuación:
La autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones sobre el fondo del procedimiento puedan
influir en el sentido de la resolución, debe abstenerse de participar en los asuntos cuya competencia le
esté atribuida, en los siguientes casos:
1. Si es pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, con cualquiera de
los administrados o con sus representantes, mandatarios, con los administradores de sus empresas,
o con quienes les presten servicios.
2. Si ha tenido intervención como asesor, perito o testigo en el mismo procedimiento, o si como
autoridad hubiere manifestado previamente su parecer sobre el mismo, de modo que pudiera
entenderse que se ha pronunciado sobre el asunto, salvo la rectificación de errores o la decisión del
102 recurso de reconsideración.
3. Si personalmente, o bien su cónyuge o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad
o segundo de afinidad, tuviere interés en el asunto de que se trate o en otra semejante, cuya
resolución pueda influir en la situación de aquél.
4. Cuando tuviere amistad íntima, enemistad manifiesta o conflicto de intereses objetivo con
cualquiera de los administrados intervinientes en el procedimiento, que se hagan patentes mediante
actitudes o hechos evidentes en el procedimiento.
5. Cuando tuviere o hubiese tenido en los últimos dos años, relación de servicio o de subordinación
con cualquiera de los administrados o terceros directamente interesados en el asunto, o si tuviera
en proyecto una concertación de negocios con alguna de las partes, aun cuando no se concrete
posteriormente.”
(Subrayado agregado)
29. Sobre la base de lo expuesto, esta Dirección General recomienda que es necesario que el
Secretario General (e) se abstenga de desempeñarse como Secretario Técnico de la
Comisión, al momento que la Comisión conozca sobre la propuesta para el cargo de Jefe
de la OGA, toda vez que en el caso particular exista una incompatibilidad.
30. Se concluye esto, toda vez que viene desempeñándose tanto como Secretario General (e) y
Director General de la OGA, pudiendo tener intereses en la decisión.
31. En tal sentido, esta Dirección General recomienda que el Secretario General (e) formule su
abstención para desempeñar el cargo de Secretario Técnico de la Comisión. Para tal efecto
deberá seguirse lo establecido en el Artículo 89º de la Ley Nº 27444, dispositivo que a
continuación se cita:
89.1 La autoridad que se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el artículo anterior,
dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a aquel en que comenzó a conocer el asunto, o en que conoció
la causal sobreviniente, plantea su abstención en escrito razonado, y remite lo actuado al superior
jerárquico inmediato, al presidente del órgano colegiado o al pleno, según el caso, para que sin más
trámite, se pronuncie sobre la abstención dentro del tercer día.
89.2 Cuando la autoridad no se abstuviera a pesar de existir alguna de las causales expresadas, el
administrado puede hacer conocer dicha situación al titular de la entidad, o al pleno, si fuere órgano
colegiado, en cualquier momento.”
(Subrayado agregado)
32. En ese sentido, esta abstención debe ser presentada mediante un escrito justifique la razón
de esta abstención ante el Viceministro de Justicia, en su calidad de Presidente de la
Comisión, quien deberá pronunciarse acerca de la solicitud dentro del tercer día de ser
promovida.»
CAPÍTULO III
«17. (…) de conformidad con lo dispuesto en el numeral 104.1 del Artículo 104° de la Ley N°
27444 (…) concordado con el Literal l) del Artículo 142° del Decreto Legislativo N° 1049 134,
el Consejo del Notariado también puede disponer el inicio del procedimiento bajo análisis, 103
por lo que en este caso la Junta Directiva del respectivo Colegiado de Notarios deberá
acatar lo dispuesto por el Consejo del Notariado y darle trámite como corresponde.»
105.1 Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos
hechos que conociera contrarios135 al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la
afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea
considerado sujeto del procedimiento.
105.2 La comunicación debe exponer claramente la relación de los hechos, las circunstancias de
tiempo, lugar y modo que permitan su constatación, la indicación de sus presuntos
autores, partícipes y damnificados, el aporte de la evidencia o su descripción para que la
administración proceda a su ubicación, así como cualquier otro elemento que permita su
comprobación.
135 En la Edición de Normas legales del diario oficial El Peruano, publicada el 11 de mayo de 2001, dice «contratos»
cuando debería decir «contrarios».
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
105.3 Su presentación obliga a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez
comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de
una denuncia debe ser motivado y comunicado al denunciante, si estuviese
individualizado.
37. Conforme a este precepto normativo, la denuncia es el acto por el cual se pone en
conocimiento de una autoridad alguna situación administrativa no ajustada a derecho. Este
derecho tiene la característica de que el denunciante que lo ejerce no adquiere la condición
de interesado ni lo legítima para ser considerado parte en el procedimiento a efectos de
que pueda interponer algún recurso administrativo o ejercer otros derechos al interior del
procedimiento. Ello, en la medida de que, en concordancia con el artículo 104° de la Ley
N° 27444, dicha denuncia solo puede ser tomada en cuenta para que la Administración
104 decida discrecionalmente el inicio de oficio de un procedimiento administrativo, que se
caracteriza por la existencia de una relación bilateral: entre la entidad que tramita el
procedimiento y el administrado parte.
38. De presentarse esta circunstancia, la Administración Pública tiene el deber de realizar las
actuaciones preliminares necesarias a fin de comprobar la verosimilitud de la solicitud y
de esta forma decidir si inicia de oficio el respectivo procedimiento, o como sucede en el
caso materia de análisis, la revisión de oficio de los actos administrativos.»
OPINIÓN JURÍDICA:
“La Constitución Política del Perú (artículo 2, inciso 20) reconoce el derecho fundamental de toda
persona: ‘a formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente,
la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo
responsabilidad’. En el caso del derecho de petición, su contenido esencial está conformado por dos
aspectos que aparecen de su propia naturaleza y de la especial configuración que le ha dado la
Constitución al reconocerlo: el primero es el relacionado estrictamente con la libertad reconocida a
cualquier persona para formular pedidos escritos a la autoridad competente; y el segundo,
unido irremediablemente al anterior, está referido a la obligación de la referida autoridad de
otorgar una respuesta al peticionante”137
(Resaltado agregado)
“...el derecho de petición previsto en el artículo 2° inciso 20) de la Constitución Política del Estado
consiste en aquel que tiene toda persona a formular peticiones, individual o colectivamente, ante
la autoridad competente, por escrito, la cual está obligada a dar al interesado una
respuesta, también escrita, dentro del plazo legal, independientemente de que la
respuesta sea favorable o desfavorable...”.138
(Resaltado agregado)
19. Cierto sector de la doctrina nacional ha señalado que “frente al derecho fundamental de
petición, que hasta los monarcas más absolutos otorgaban, surge como contraparte el silencio
administrativo como adecuada tutela del ciudadano frente a la inactividad procesal de la
administración, previéndose para la hipótesis de que no haya una respuesta expresa, determinándose
consecuencias jurídicas”.139»
105
Artículo 108°.- Solicitud en interés general de la colectividad
108.1 Las personas naturales o jurídicas pueden presentar petición o contradecir actos ante la
autoridad administrativa competente, aduciendo el interés difuso de la sociedad.
«16. La solicitud que la señora Márquez formuló a la SUNASA tuvo como propósito que se
declare la nulidad de la Resolución Nº 237-2012-SUNASA/RAR del 11 de mayo de 2012,
la cual dispuso la inscripción de FEBAN en el Registro de IAFAS y le otorgó a esta entidad
el Certificado de Registro N° 30004.
17. Esta solicitud fue formulada por la señora Márquez amparándose en lo establecido en el
artículo 108º de la Ley Nº 27444 (…).
137 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 4 de abril de 2011, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N° 00120-2011-AA/TC (Fundamento Jurídico N° 2).
138 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 5 de julio de 2000, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N° 00872-1999-AA/TC (Fundamento Jurídico N° 2).
139 OCHOA CARDICH, César (2000). El silencio administrativo y su evolución legislativa. En: Advocatus – Revista de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Lima. Año II, pág. 74.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
18. Al respeto, el artículo 108° de la Ley N° 27444 regula lo que un sector especializado de la
doctrina ha denominado como el derecho de petición popular, que tiene por finalidad la
protección de un bien común o el interés general, tal como se aprecia en la cita siguiente:
"(…) este artículo se dedica al derecho de petición popular, que tiene como objeto la protección de un
bien común y el interés general, consistente en un pedido en representación de un grupo indeterminado
de personas o de la colectividad en general dirigido a obtener respuesta a sus necesidades comunes
(…)"140
(Subrayado agregado)
19. De esta manera, por medio de la petición popular el ciudadano, en base al bien común y al
interés general de la colectividad, puede:
(ii) en general comunicar cualquier circunstancia que el interés difuso lo haga aconsejable, para
influir en los criterios con los cuales se toman las decisiones del Estado.
106 20. En ese sentido, se puede afirmar que el Artículo 108º de la Ley Nº 27444 es el mecanismo
legal que permite las personas ―naturales o jurídicas― hacer valer los intereses difusos de
la sociedad, los cuales deben distinguirse del interés colectivo.
21. En efecto, conforme se señala en doctrina “…se entiende por interés difuso aquellos intereses
que no pueden imputarse a personas individualmente consideradas, sino más bien a un grupo
indeterminado de ellas, de manera colectiva, respecto a bienes que no son susceptibles de apropiación
exclusiva”141.
“…que pertenecen a un grupo determinado de personas, las cuales se encuentran vinculadas entre sí
por una relación jurídica, o que las vincula con la parte contraria. Son casos específicos de esta clase de
derechos, entre otros los que ejercen los sindicatos (huelga, negociación colectiva, etc), los derechos de
participación política (concretamente, los que ejercen los partidos políticos de modo institucional), los
derechos colectivos de las comunidades nativas e indígenas (a su identidad cultural, grupal, por caso),
etc.” 142
(Subrayado agregado)
23. Este mismo criterio ha sido recogido en la sentencia del 23 de marzo del 2009, emitida por
el Tribunal Constitucional, en el proceso de amparo tramitado con Expediente N° 4878-
2009-PA/TC, al distinguir entre el interés difuso y el interés colectivo, conforme se puede
apreciar en la cita a continuación:
"30. Sobre los derechos difusos y derechos colectivos (derechos supraindividuales) Ferrer Mac-Gregor
señala (...):
140 MORÓN URUBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta
Jurídica, pág.384.
141 MATHEUS LÓPEZ, Carlos (2003). Introducción propedéutica a la tutela procesal del medio ambiente en el Perú. En
Derecho-PUCP N° 56, Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, pág. 552. Citado por GUZMÁN NAPURI,
Christian (2013). Manual del Procedimiento Administrativo General. Primera Edición. Lima: Pacífico Editores, pág.
444.
142 ROJAS BERNAL, José Miguel y AUTORES VARIOS (2012). Diccionario de Derecho Constitucional Contemporáneo.
Primera Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág.194.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
‘(ambos tipos de derechos) comparten los mismos problemas jurídicos y se refieren a bienes indivisibles
(aire, paisaje, medio ambiente sano, etc.). Su distinción fundamental consiste en que los primeros
(intereses difusos) se entienden referidos no al sujeto como individuo sino como miembro de una
conglomerado más o menos amplio, creándose una pluralidad de situaciones comunes; en cambio, los
intereses colectivos atienden a colectividades o grupos limitados o circunscritos.
Así, los miembros del conglomerado que tiene un interés difuso, son indeterminables o de muy difícil
determinación; en tanto que los miembros del grupo portador del interés colectivo suelen ser fácilmente
determinables.
Parte de la doctrina y la legislación brasileña (…) los identifican según sus titulares se encuentran
ligados por circunstancias de hechos (intereses difusos) o bien si pertenecen a un grupo, categoría o
clase de personas ligadas entre sí o con la parte contraria debido a una relación jurídica base (intereses
colectivos)’.”143
(Subrayado agregado)
24. En atención a lo expuesto, esta Dirección General considera que la solicitud formulada por
la señora Márquez no se encontraba sustentada en lo establecido en el artículo 108º de la
Ley Nº 27444, toda vez que no lo ejercía en protección de un interés difuso, sino que actuaba
en salvaguarda de un interés colectivo, ya que la referida persona pertenece al grupo
asociados al FEBAN.» 107
110.1 El derecho de petición incluye el de solicitar la información que obra en poder de las
entidades, siguiendo el régimen previsto en la Constitución y la Ley.
107
OPINIÓN JURÍDICA DGDOJ:
«41. (…) la Ley Nº 27806 – Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública 145 es la
norma de desarrollo constitucional que tiene como finalidad promover la transparencia de
los actos del Estado y regular el derecho fundamental consagrado en el numeral 5 del
Artículo 2 de la Constitución Política del Perú, conforme a continuación se cita:
La presente Ley tiene por finalidad promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho
fundamental del acceso a la información consagrado en el numeral 5 del Artículo 2 de la Constitución
Política del Perú.
(…)”
143 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 20 de marzo de 2009, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N° 04878-2008-AA/TC (Fundamento Jurídico N° 30)
145 Cuyo Texto Único Ordenando fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM, publicado en el diario
oficial El Peruano el 24 de abril de 2003.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“ (…)
d) La petición informativa
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de documentación oficial contenida en los bancos
informativos o registros manuales de la institución requerida.
En ese sentido, la petición prevista en el artículo 110° de la Ley N.° 27444 está destinada a obtener el
suministro de datos estadísticos, dictámenes, resoluciones, etc. que pudieran obrar en poder de un ente
administrativo.
Dicha modalidad debe ser concordada con lo dispuesto en los incisos 5 y 6 del artículo 2° de la
Constitución y las leyes N.os 27806 y 27927, respectivamente.
(…)”
(Subrayado agregado)
44. En ese orden de ideas, resulta razonable que en caso no se cumpliera con dar respuesta al
108 ciudadano que ejerce su derecho de petición informativa, se establezca que los funcionarios
o servidores públicos sean sancionados por la comisión de una falta grave, pudiendo ser
incluso ser denunciados penalmente por la comisión de delito tipificado en el Artículo 377º
del Código Penal, conforme se aprecia de lo regulado en el Artículo 4º de la Ley Nº 27806
que a continuación se cita:
Los funcionarios o servidores públicos que incumplieran con las disposiciones a que se refiere esta Ley
serán sancionados por la comisión de una falta grave, pudiendo ser incluso denunciados penalmente
por la comisión de delito de Abuso de Autoridad a que hace referencia el Artículo 377 del Código Penal.
El cumplimiento de esta disposición no podrá dar lugar a represalias contra los funcionarios
responsables de entregar la información solicitada”.
(Subrayado agregado)»
«11. El derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental que puede ser
abordado desde cinco planos, como:
12. En este punto, corresponde señalar que sin el reconocimiento del derecho de acceso a la
información pública no podrían concretarse plenamente algunos otros derechos, tales
como el de la libertad de expresión; o, aquellos que propician formas “semidirectas” de
democracia; o, finalmente, los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos por
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos147.
(i) Por un lado, se trata de un derecho individual, en el sentido de que garantiza que nadie sea
arbitrariamente impedido de acceder a la información que guarden, mantengan o elaboren
las diversas instancias y organismos que pertenezcan al Estado, sin más limitaciones que 109
aquellas que se han previsto como constitucionalmente legítimas.
(ii) Por su parte, tiene una dimensión colectiva, ya que garantiza el derecho de todas las personas
de recibir la información necesaria y oportuna, a fin de que pueda formarse una opinión
pública, libre e informada, presupuesto de una sociedad auténticamente democrática.
16. El Numeral 2 del Artículo 5º de la Constitución Política del Perú establece lo siguiente:
146 BASTERRA, Marcela y Eloy ESPINOSA SALDAÑA BARRERA (2009). El derecho de acceso a la información pública
en Iberoamérica. Arequipa: Editorial ADRUS, pág. 19.
147 Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución 2200 A (XXI) del
16 de diciembre de 1966.
149 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 29 de enero de 2009, emitida en el Proceso de Habeas Data
tramitado bajo Expediente Nº 1797-2002-HD/TC (Fundamentos Jurídicos N° 10 y N° 11).
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad
pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones
que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de
seguridad nacional.
(…)”
(Subrayado agregado)
17. En virtud de esta norma las personas tienen el derecho a solicitar y recibir información sin
expresión de causa por parte de cualquier entidad de la Administración Pública.
Corresponde resaltar que el derecho no solo significa solicitar —para lo cual bastaría ejercer
el derecho de petición previsto en el Inciso 20 del mismo artículo— sino también a recibir
la información.
110 (…)
20. (…) el derecho de petición administrativa (prevista en el Artículo 106º de la Ley Nº 27444)
comprende la facultad de solicitar información (regulada en el Artículo 110º de la misma
ley).
En otros términos, lo que hace el Artículo 110º es vincular el derecho de petición con el de
acceso a la información pública, dándole un tratamiento particularizado, a través del cual
se establece el derecho de los administrados, independientemente de ser parte o no de un
procedimiento, a obtener la documentación oficial poseída por las entidades públicas.
21. Además, la norma es clara al establecer no solo el deber de dar respuesta a las solicitudes
de información, sino la obligación de facilitar los medios para que el ciudadano pueda
ejercitar el derecho de petición. 150
22. Ahora bien, respecto del régimen que debe observarse y cumplirse —tanto para la entidad
pública como para el ciudadano— durante la tramitación de las solicitudes de acceso a la
información pública, el Artículo 110º de la Ley Nº 27444 establece que dicho régimen
deberá ser el que la Constitución y la ley sobre la materia prevén.
23. Actualmente el ordenamiento jurídico peruano cuenta con una normativa específica que
regula el derecho de acceso a la información pública, la cual será analizada en el siguiente
apartado.
150 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 389.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
25. El Artículo 7º del TUO de la Ley Nº 27806 establece que toda persona tiene derecho a
solicitar y recibir información de cualquier entidad pública, no siendo exigible expresión
de causa alguna para el ejercicio de este derecho. 152
26. Por su parte, el Artículo 10º del TUO de la Ley Nº 27806 señala que las entidades públicas
tienen la obligación de proveer la información requerida si se refiere a la contenida en
documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier
otro formato, siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su
posesión o bajo su control.153
29. El Artículo 10º del TUO de la Ley Nº 27806 establece que la solicitud de información no
implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir
información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse
el pedido. Asimismo, dispone que dicha Ley tampoco permite que los solicitantes exijan a 111
las entidades que efectúen evaluaciones o análisis de la información que posean.154
151 Decreto Supremo N° 043-2003-PCM - TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27806, LEY DE
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
“Artículo 1º.- Alcance de la Ley
La presente Ley tiene por finalidad promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental del
acceso a la información consagrado en el numeral 5 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú.
El derecho de acceso a la información de los Congresistas de la República se rige conforme a lo dispuesto por la Constitución
Política del Perú y el Reglamento del Congreso.”
152 Decreto Supremo N° 043-2003-PCM - TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27806, LEY DE
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
“Artículo 7º.- Legitimación y requerimiento inmotivado
Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier entidad de la Administración Pública. En ningún
caso se exige expresión de causa para el ejercicio de este derecho.”
153 Decreto Supremo N° 043-2003-PCM - TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27806, LEY DE
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
“Artículo 10º.- Información de acceso público
Las entidades de la Administración Pública tienen la obligación de proveer la información requerida si se refiere a la contenida
en documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato, siempre que haya
sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control.
Asimismo, para los efectos de esta Ley, se considera como información pública cualquier tipo de documentación financiada
por el presupuesto público que sirva de base a una decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de reuniones
oficiales.”
154 Decreto Supremo N° 043-2003-PCM - TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27806, LEY DE
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
“Artículo 13º.- Denegatoria de acceso
(…)
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
30. Bajo esta lógica, el Literal d) del Artículo 10º del Reglamento de la Ley Nº 27806, aprobado
por Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM y publicado el 7 de agosto de 2003, señala
expresamente lo siguiente:
31. Asimismo, el Artículo 11º del Reglamento de la Ley Nº 27806 dispone que cuando no se
cumpla el referido requisito, procede la subsanación dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas, caso contrario se tiene por no presentada, procediéndose a su archivo. 155
32. De la revisión de las normas citadas anteriormente, se evidencia que para el ejercicio del
derecho de acceso a la información resulta necesario que el solicitante exprese su pedido
de forma concreta y precisa. De esta manera, corresponde al solicitante, y no a la entidad
112 pública, identificar la información que requiere que le sea brindada.
34. Corresponde señalar, además, que la normativa es clara al establecer que la atención de las
solicitudes de acceso a la información pública no debe demandar a la entidad pública
mayor trámite que la liquidación de los costos y la reproducción de la información
requerida (de forma concreta y precisa) por el solicitante. 156
La solicitud de información no implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir
información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido. En este caso, la entidad
de la Administración Pública deberá comunicar por escrito que la denegatoria de la solicitud se debe a la inexistencia de datos
en su poder respecto de la información solicitada. Esta Ley tampoco permite que los solicitantes exijan a las entidades que
efectúen evaluaciones o análisis de la información que posean.
(…).”
En todo caso, la Entidad deberá solicitar la subsanación en un plazo máximo de 48 (cuarenta y ocho) horas, transcurrido el
cual, se entenderá por admitida la solicitud.”
“12. (…) conviene precisar que el artículo 13º de la Ley Nº 27806, de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, establece, en su tercer párrafo, que “La solicitud de información no
implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir
información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el
pedido. En este caso, la entidad de la Administración Pública deberá comunicar por escrito que
la denegatoria de la solicitud se debe a la inexistencia de datos en su poder respecto de la
información solicitada. Esta ley tampoco permite que los solicitantes exijan a las entidades que
efectúen evaluaciones o análisis de la información que posean”.
13. En ese sentido y dado que lo que pretende el demandante es la creación de un informe que
contenga la relación detallada de diferentes personas (sin identificarlas) reintegradas a la
actividad policial en virtud de distintos mandatos no identificados y dispuestos por las
autoridades judiciales correspondientes (sin tampoco identificar cuáles), tal extremo de la
demanda debe ser declarado improcedente, en aplicación del artículo 5.1º del Código Procesal
Constitucional, al no tener incidencia en el contenido constitucionalmente protegido del derecho
de acceso a la información pública.157
(Subrayado agregado) 113
36. Como se aprecia de la sentencia citada, nuestro máximo intérprete constitucional declaró
improcedente este extremo de la demanda, puesto que el demandante, al ejercer su derecho
de acceso a la información pública, no expresó de forma concreta y precisa los datos que
requería de la entidad.
112.1 Por la facultad de formular peticiones de gracia, el administrado puede solicitar al titular
de la entidad competente la emisión de un acto sujeto a su discrecionalidad o a su libre
La liquidación del costo de reproducción sólo podrá incluir aquellos gastos directa y exclusivamente vinculados con la
reproducción de la información solicitada. En ningún caso se podrá incluir dentro de los costos el pago por remuneraciones e
infraestructura que pueda implicar la entrega de información, ni cualquier otro concepto ajeno a la reproducción.
Cuando el solicitante incumpla con cancelar el monto previsto en el párrafo anterior o habiendo cancelado dicho monto, no
requiera su entrega, dentro del plazo de treinta (30) días calendario contados a partir de la puesta a disposición de la
liquidación o de la información, según corresponda, su solicitud será archivada.”
157 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 11 de mayo de 2012, emitida en el Proceso de Habeas Data
tramitado bajo Expediente N° 00441-2012-PHD/TC (Fundamentos Jurídicos N° 11 y N°12).
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
apreciación, o prestación de un servicio cuando no cuenta con otro título legal específico
que permita exigirlo como una petición en interés particular.
112.3 Este derecho se agota con su ejercicio en la vía administrativa, sin perjuicio del ejercicio
de otros derechos reconocidos por la Constitución.
Esta modalidad es stricto sensu la que originó el establecimiento del derecho de petición, en razón de
que la petición no se sustenta en ningún título jurídico específico, sino que se atiene a la esperanza o
expectativa de alcanzar una gracia administrativa. A lo sumo, expone como fundamento para la
obtención de un beneficio, tratamiento favorable o liberación de un perjuicio no contemplado
jurídicamente, la aplicación de la regla de merecimiento
(…).”159
(…)
159 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 6 de diciembre de 2002, emitida en el Proceso de Amparo
tramitado bajo Expediente N° 1042-2002-AA/TC (Fundamento Jurídico 2.2.1).
160 MORÓN, Juan Carlos (2009). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Octava Edición. Lima:
Gaceta Jurídica, pág. 268.
161 GORDILLO, Agustín (2003). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Lima: Fundación de Derecho
Administrativo - Ara Editores, pág. X-10.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Dromi define a la potestad discrecional como la libertad que el orden jurídico brinda a la
Administración para la elección oportuna y eficaz de los medios y el momento de su
actividad, dentro de los fines de la Ley.162
9. Por ello, a fin de adoptar una decisión en ejercicio de las potestades discrecionales, la
Administración deberá evaluar la pertinencia, conveniencia, necesidad, así como la
oportunidad de la medida a adoptar, asegurándose que esta logre los cometidos de interés
público de acuerdo a su competencia.»
115
Informe Legal N° 058-2016-JUS/DGDOJ164 «22.4.16»
«2. Las solicitudes de oficialización de eventos académicos formuladas por los administrados
expresan el ejercicio del derecho petición graciable regulado en el Artículo 112 de la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
5. Resulta necesario indicar que por Decreto Supremo Nº 011-2012-JUS166, se aprobó el nuevo
Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
162 DROMI, Roberto (2005). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 244 y 245.
163 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás – Ramón (2006). Curso de Derecho Administrativo.
Tomo I. Lima – Bogotá: Palestra – Temis, pág. 491 y 492.
164 CONCORDANCIAS: Informe Legal N° 083-2015-JUS/DGDOJ (Fundamentos 1 al 5); Informe Legal N° 074-2014-
JUS/DGDOJ (Fundamentos 1 al 5); Informe Legal N° 029-2014-JUS/DGDOJ (Fundamentos 1 al 5) e Informe Legal
N° 054-2012-JUS/DNAJ (Fundamentos 3 al 7).
CAPÍTULO IV
Plazos y Términos
134.1 Cuando el plazo es señalado por días, se entenderá por hábiles consecutivos, excluyendo
del cómputo aquellos no laborables del servicio, y los feriados no laborables de orden
nacional o regional.
«29. El Proyecto de Ley [que desarrolla el Artículo 96º de la Constitución en lo que se refiere a
las responsabilidades por falta de respuesta de los informes solicitados por los
representantes del Congreso de la República] contempla un plazo de quince (15) días para
absolver las consultas formuladas por los Congresistas de la República, en línea con lo
establecido en el Artículo 87° del Reglamento del Congreso de la República; sin embargo,
no precisa si se trata de días calendario o hábiles. En ese sentido, los plazos establecidos
deben de computarse de acuerdo con lo establecido en el Numeral 134.1 del Artículo 134º
de la Ley Nº 27444 (…).»
materia en consulta. Atendiendo a ello y en aplicación del literal d) del numeral 7.1.1 de la
Directiva Nº 001-2012-JUS/VM-DNAJ, mediante Oficio N° 682-2014-JUS/DGDOJ se
solicitó a la entidad subsanar el requisito faltante, a efectos de poder pronunciarnos en el
marco de nuestras competencias.
10. No obstante, dado que a la fecha han transcurrido más de cuatro meses sin que se haya
subsanado el requisito solicitado y habiéndose excedido en demasía el plazo previsto por
Artículo 142º de la Ley Nº 27444, norma aplicable supletoriamente; se dispone declarar
improcedente la solicitud formulada.»
CAPÍTULO V
«3.2.1 (…) Si bien el Art. 45 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUTRAN no 117
establece expresamente que la Sub Dirección de Procedimientos de Transportes, Tránsito
y Servicios Complementaros puede adoptar medidas cautelares, si está facultado para
hacerlo cuando iniciado el procedimiento está en riesgo la eficacia de la resolución a emitir;
asimismo, no es posible dictar medidas cautelares que puedan causar perjuicio a las
administrados. Lo expuesto, se encuentra recogido en el Art. 146 numeral 146.1 de la Ley
N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (…).»
1. El acta indica el lugar, fecha, nombres de los partícipes, objeto de la actuación y otras
circunstancias relevantes, debiendo ser formulada, leída y firmada inmediatamente
después de la actuación, por los declarantes, la autoridad administrativa y por los
partícipes que quisieran hacer constar su manifestación.
OPINIÓN JURÍDICA:
«29. La solución consensual al conflicto se plasma en el acta conciliatoria 169, que en el presente
caso los cónyuges expresan su voluntad y aceptan los acuerdos que de ella deriven,
respecto de los regímenes del ejercicio de la patria potestad, alimentos, tenencia y de visitas
de los hijos menores o hijos mayores con incapacidad, si los hubiera.
30. En el caso de las actas de conciliación, esta Dirección General no considera razonable exigir
al administrado la copia certificada de una antigüedad no mayor a los tres (3) meses, dado
que en la actualidad no hay registro que unifique y sistematice todas las actas de
conciliación emitidas por los Centros de conciliación y brinde seguridad jurídica, dado que
no se ha establecido la prelación de los acuerdos emitidos (en caso los cónyuges hayan
realizado conciliaciones simultaneas, en distintos centros de conciliación).»
«26. De acuerdo a la descripción del acta establecida en el artículo 156º de la Ley 27444,
podemos colegir que el acta es el documento a través del cual se deja constancia por escrita
de un hecho, circunstancia realizado o verificado.
(…)
a. Número correlativo.
b. Número de expediente.
c. Lugar y fecha en la que se suscribe.
d. Nombres, número del documento oficial de identidad y domicilio de las partes o de sus representantes y, de ser el
caso, del testigo a ruego.
e. Nombre y número del documento oficial de identidad del conciliador.
f. Número de registro y, de ser el caso, registro de especialidad del conciliador.
g. Los hechos expuestos en la solicitud de conciliación y, en su caso, los hechos expuestos por el invitado como sustento
de su probable reconvención, así como la descripción de la o las controversias correspondientes en ambos casos. Para
estos efectos, se podrá adjuntar la solicitud de conciliación, la que formará parte integrante del Acta, en el modo que
establezca el Reglamento.
h. El Acuerdo Conciliatorio, sea total o parcial, consignándose de manera clara y precisa los derechos, deberes u
obligaciones ciertas, expresas y exigibles acordadas por las partes; o, en su caso, la falta de acuerdo, la inasistencia
de una o ambas partes a la Audiencia o la decisión debidamente motivada de la conclusión del procedimiento por
parte del conciliador.
i. Firma del conciliador, de las partes intervinientes o de sus representantes legales, de ser el caso.
j. Huella digital del conciliador, de las partes intervinientes o de sus representantes legales, de ser el caso.
k. El nombre, registro de colegiatura, firma y huella del Abogado del Centro de Conciliación Extrajudicial, quien
verificará la legalidad de los acuerdos adoptados, tratándose del acta con acuerdo sea este total o parcial.
En el caso que la parte o las partes no puedan firmar o imprimir su huella digital por algún impedimento físico, intervendrá
un testigo a ruego quien firmará e imprimirá su huella digital. En el caso de los analfabetos, también intervendrá un testigo
a ruego, quien leerá y firmará el Acta de Conciliación. La impresión de la huella digital del analfabeto importa la aceptación
al contenido del Acta. En ambos casos se dejará constancia de esta situación en el Acta.
La omisión de alguno de los requisitos establecidos en los literales a), b), f), j) y k) del presente artículo no enervan la validez
del Acta, en cualquiera de los casos de conclusión de procedimiento conciliatorio señalado en el artículo 15.
La omisión en el Acta de alguno de los requisitos establecidos en los incisos c), d), e), g), h), e i) del presente artículo, dará
lugar a la nulidad documental del Acta, que en tal caso no podrá ser considerada como título de ejecución, ni posibilitará la
interposición de la demanda. En tal supuesto, la parte afectada podrá proceder conforme a lo establecido en el artículo 16-A.
El Acta no deberá contener en ningún caso, enmendaduras, borrones, raspaduras ni superposiciones entre líneas, bajo sanción
de nulidad.
El Acta no podrá contener las posiciones y las propuestas de las partes o del conciliador, salvo que ambas lo autoricen
expresamente, lo que podrá ser merituado por el Juez respectivo en su oportunidad."
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
CAPÍTULO VI
172.1 Las entidades sólo solicitan informes que sean preceptivos en la legislación o aquellos
que juzguen absolutamente indispensables para el esclarecimiento de la cuestión a
resolver. La solicitud debe indicar con precisión y claridad las cuestiones sobre las que se
estime necesario su pronunciamiento.
CAPÍTULO VIII
170 NOTA DEL EDITOR: Cabe indicar que en la actualidad, la DGDOJ emite opinión a las consultas solicitadas por
las entidades, de conformidad con el procedimiento establecido en la Directiva N° 001-2012-JUS/VM-DNAJ.
171 Numeral modificado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
Texto anterior a la modificación:
«188.1. Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarán automáticamente
aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, la entidad no
hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento».
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«28. En esa línea, el artículo 188 de la LPAG otorga al SAP la categoría de acto administrativo
ficto que pone fin al procedimiento emanado por la autoridad competente, señalando
además, que ello implica la potestad la autoridad declarar su nulidad de oficio, de
acuerdo a los parámetros establecidos en el artículo 202 de la LPAG.
29. Por su parte, en virtud del SAN el administrado puede considerar rechazada su solicitud,
si vencido el plazo máximo establecido, la entidad no hubiera emitido pronunciamiento
sobre lo solicitado, quedando el administrado habilitado, debido a dicha inacción, para la
interposición del recurso administrativo respectivo o la interposición de la demanda
contenciosa administrativa. Sin embargo, al tratarse de una figura en garantía del
administrado, no existe óbice para que el Administrado decida esperar el pronunciamiento
de la entidad.
120
30. Al respecto, la regulación del SAN se encuentra en la Primera Disposición Transitoria,
Complementaria y Final de la Ley N° 29060, en la cual se señala lo siguiente:
31. Como se puede advertir de la norma citada, la[s] aplicacion[es] del SAN en los
procedimientos administrativos son de carácter excepcional y de índole restrictiva. Al
respecto, debe indicarse que es indispensable que la decisión de la Administración Pública
para adoptar el SAN debe estar vinculada a una afectación directa al interés público que
subyace al desarrollo de las actividades como salud, medioambiente, recursos naturales u
otros, puesto que aun en estos temas si las autoridades encuentran supuestos que no
exponen significativamente tal interés, puede ser calificado como positivo.172»
172 BARTRA CAVERO, José (2008). El Silencio Administrativo. Segunda Edición. Lima: Rhodas, pág 150-153. Al
respecto, el referido autor señala que: “Como esta provisión legal puede admitir una interpretación abierta, la
Administración debe emplearla de manera restrictiva, entendiéndose que solo puede aplicarse silencio administrativo en
aquellos asuntos de interés público (…) relacionados con los temas indicados. Asimismo, no todos los temas indicados generan
per se la aplicación del silencio administrativo negativo”.
173 Numeral incorporado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«17. (…) la aplicación del silencio administrativo negativo en el procedimiento sancionador, [se
encuentra establecido en] el artículo 188.6 de la Ley N° 27444 (…).
21. En ese sentido, la función del silencio administrativo negativo se encuentra restringida a 121
un aspecto netamente adjetivo (denegar el pedido y en el caso de ser última instancia
agotar la vía administrativa habilitando el cuestionamiento ante el Poder Judicial) y no
tiene mayor impacto respecto de la validez o ejecutoriedad del acto administrativo que se
cuestiona a nivel del proceso judicial.»
189.4 El desistimiento podrá hacerse por cualquier medio que permita su constancia y
señalando su contenido y alcance. Debe señalarse expresamente si se trata de un
desistimiento de la pretensión o del procedimiento. Si no se precisa, se considera que se
trata de un desistimiento del procedimiento.
189.7 La autoridad podrá continuar de oficio el procedimiento si del análisis de los hechos
considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada por la
iniciación del procedimiento extrañase interés general. En ese caso, la autoridad podrá
limitar los efectos del desistimiento al interesado y continuará el procedimiento.
«6. El desistimiento constituye la declaración de voluntad expresa y formal en virtud del cual
el administrado —en función de sus propios intereses— pretende retirar los efectos
jurídicos de sus actos procesales anteriores o del procedimiento en curso instado por él 176.
Esta figura jurídica supone la manifestación de la voluntad —o desplazamiento
voluntario177— del interesado de que no prosiga el procedimiento para que sea resuelta la
petición por él realizada178.
122
7. Asimismo, el desistimiento se refiere única y exclusivamente al concreto procedimiento en
el que se produce, dejando intactos los eventuales derechos que puedan asistir al
interesado y que este podrá ejercer, si le conviene, más adelante en otro procedimiento
distinto179.»
«14. Al respecto, el desistimiento puede definirse como la figura procesal que, canalizada a
través de una declaración expresa de una o ambas partes, está destinada a eliminar los
efectos jurídicos de un procedimiento, acto jurídico procesal o de la pretensión procesal 181.
En ese sentido, “esta figura es concebida como un medio ‘no común’ de terminación del
procedimiento, pues no concluye con un acto expreso o presunto, ni con un convenio, sino
que supone la manifestación de voluntad - o desplazamiento voluntario – del interesado
de que no prosiga el procedimiento o no se resuelva la pretensión por él realizada. Sin
174. Numeral incorporado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
176 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 545.
177 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo II. Lima: Editorial Palestra, pág. 697.
178 COSCULLUELA MONTANER, Luis (2010). Manual de Derecho Administrativo. Parte General. Vigesimoprimera
Edición. España: Civitas-Thomson Reuters, pág. 363.
179 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ (2006). Curso de Derecho Administrativo.
Duodécima Edición. Tomo II. Lima-Bogotá: Palestra-Temis, pág. 1446.
181 MONROY GALVEZ, Juan. Concepto de desistimiento. En: Revista Themis. Número 11. Recuperado el 1 de junio de
2016 de http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/viewFile/10749/11242
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embargo, el desistimiento deja intactos los eventuales derechos que pueden asistir al
interesado y que este podrá ejercer, si le conviene, más adelante en otro procedimiento” 182.
15. Cabe precisar que, para que esta figura procedimental pueda surtir todos sus efectos, la
solicitud de desistimiento deberá tener oportunidad antes de que se notifique la resolución
final en la instancia tal como regula el numeral 189.5 del artículo 189 de la Ley N° 27444.
En ese sentido, corresponde a la autoridad municipal o notarial, verificar si dicha solicitud
fue presentada de manera previa a la emisión del acto administrativo que declara la
disolución del vínculo matrimonial, esto es, la resolución de divorcio.
16. En la misma línea de análisis, dentro del marco del procedimiento no contencioso de
divorcio, el desistimiento puede plantearse de dos formas: (i) cuando ambos cónyuges se
desisten; o, (ii) cuando solo uno de los cónyuges se desiste. Dichos supuestos plantean un
tratamiento jurídico distinto que se explica a continuación:
17. Cuando ambos cónyuges están de acuerdo en desistirse del procedimiento, la naturaleza
no contenciosa de este procedimiento se mantiene, esto es, las partes continúan estando de 123
acuerdo y no subyace contienda o controversia respecto al nuevo acuerdo al que han
arribado. Por el contrario, se evidencia una concurrencia de voluntades. Ahora bien, el
desistimiento del procedimiento tiene como efecto la conclusión de este, sin embargo ello
no significa que la autoridad municipal se encuentra facultada únicamente a concluir el
procedimiento sin declaración sobre el fondo, sino además a dejar sin efecto los actos que
se hayan emitido durante su tramitación (v.gr. el acto administrativo que declaró la
separación convencional) 183.
123
18. De acuerdo a lo anterior, si la autoridad municipal emitió —con anterioridad a la solicitud
de desistimiento por ambos cónyuges— un acto administrativo (v. gr. resolución de
alcaldía) que declaró la separación convencional, dicho acto, como consecuencia del
desistimiento, pierde el presupuesto fáctico que le servía de soporte 184.
19. Dentro de este supuesto, el procedimiento iniciado por los cónyuges, en su origen, tenía
carácter no contencioso. En ese sentido, y tal como lo exige la norma, ambos expresaron la
decisión de separarse de manera indubitable. Sin embargo, si con posterioridad, y antes de
que el procedimiento concluya, uno de los cónyuges opta por desistirse del procedimiento,
la autoridad municipal debe notificar la solicitud del desistimiento al otro cónyuge para
que se pronuncie al respecto. Si este cónyuge, luego de ser notificado, expresa su
conformidad con el desistimiento planteado, se configura el supuesto desarrollado en el
182 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (2006). Curso de Derecho Administrativo.
Duodécima Edición. Tomo II. Lima – Bogotá: Palestra – Temis, pág. 663. Citado por: MINISTERIO DE JUSTICIA
Y DERECHOS HUMANOS (2013). Guía del Procedimiento No Contencioso de Separación Convencional y Divorcio
Ulterior seguido ante las Municipalidades. Lima: Representaciones Generales 2000 S.A.C, pág. 30 - 31.
183 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2013). Guía del Procedimiento No Contencioso de Separación
Convencional y Divorcio Ulterior seguido ante las Municipalidades. Lima: Representaciones Generales 2000 S.A.C.,
pág. 32.
184 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2013). Guía del Procedimiento No Contencioso de Separación
Convencional y Divorcio Ulterior seguido ante las Municipalidades. Lima: Representaciones Generales 2000 S.A.C.,
pág. 33.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
acápite anterior. Ahora bien, si ello no ocurre, esto es, si uno de los cónyuges, luego de ser
notificado, expresa su disconformidad con el desistimiento, tal circunstancia evidenciaría
una cuestión contenciosa o una controversia entre ambos cónyuges185.
1. Procede el desistimiento después de haber transcurrido más de cuatro (4) meses de emitido el acto
administrativo que declara la Separación Convencional.
23. La consulta antes planteada hace referencia a la viabilidad de dar trámite a la solicitud de
desistimiento formulada por alguno de los cónyuges, pese a haber transcurrido un periodo
prolongado de emitido el acto administrativo que contiene la declaración de Separación
Convencional.
24. Al respecto, el numeral 189.5 del artículo 189 de la Ley N° 27444 precisa que:
25. Como precisa la norma antes citada, el desistimiento podrá tener lugar en cualquier
momento del procedimiento, siempre que este sea presentado antes que se notifique la
resolución que pone fin a la instancia. En ese sentido, la solicitud de desistimiento realizada
por alguno de los interesados, en el marco de un procedimiento administrativo, podrá
producir todos los efectos jurídicos que correspondan, siempre que este haya sido
interpuesto en su debida oportunidad.
185 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2013). Guía del Procedimiento No Contencioso de Separación
Convencional y Divorcio Ulterior seguido ante las Municipalidades. Lima: Representaciones Generales 2000 S.A.C.,
pág. 33.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
27. En ese sentido, esta Dirección General considera que procede el desistimiento siempre que
este haya sido interpuesto antes que se emita el acto administrativo que contenga la
disolución del vínculo matrimonial (v.gr. Resolución de alcaldía que declara la disolución
del vínculo matrimonial), incluso en el supuesto que hayan transcurrido más de cuatro (4)
meses de emitido la resolución que declara la Separación Convencional.
28. De la segunda pregunta formulada por la Municipalidad, esta Dirección General entiende
que dicha entidad del Estado consulta si se debe proseguir con el trámite respectivo,
entendiéndose la frase “trámite respectivo” como la continuación del procedimiento no
Contencioso de la Separación Convencional y Divorcio Ulterior en las Municipalidades, en 125
el supuesto en que no procediera el desistimiento.
29. Si ello es así, esta Oficina considera que en el supuesto en el cual no procediera el
desistimiento, es decir si este fue interpuesto fuera del tiempo establecido en la ley, el
procedimiento no se vería afectado ante la existencia de dicho documento; así tampoco se
vería afectado el acto administrativo que pone fin a la instancia, surtiendo tal acto todos
los efectos jurídicos propios de su naturaleza. 125
30. En efecto, la presentación del pedido de desistimiento extemporáneo no trae aparejada más
consecuencia jurídica que su no atención por parte de la autoridad municipal, ello toda vez
que esta dejó de ser una forma de finiquitar el procedimiento a razón de su inoportuna
presentación.
31. Contaría a la lógica antes expuesta, (entiéndase, cuando el desistimiento fue presentado en
su oportunidad) una vez interpuesta la solicitud la autoridad administrativa aceptará el
desistimiento declarando posteriormente la conclusión de procedimiento; véase:
32. Asimismo, esta Dirección General considera importante precisar que, dependiendo del
tipo de desistimiento que haya interpuesto el administrado se configurara el trámite a
seguir. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto los numerales 189.1 y 189.2 del artículo 189
de la Ley N° 27444, el administrado puede solicitar ante la autoridad administrativa tanto
el desistimiento del procedimiento, como el desistimiento de la pretensión, tal como a
continuación se expone:
189.1 El desistimiento del procedimiento importará la culminación del mismo, pero no impedirá que
posteriormente vuelva a plantearse igual pretensión en otro procedimiento.
189.2 El desistimiento de la pretensión impedirá promover otro procedimiento por el mismo objeto y
causa”.
33. Tal como cita la norma, si bien el desistimiento del procedimiento importa la culminación
del mismo, el otorgamiento de dicha petición no impide que el administrado pueda
plantear su pretensión de fondo en otro procedimiento, es decir con la solicitud del
desistimiento del procedimiento el administrado solo pretende poner fin al procedimiento
mediante el cual se atenderá su derecho sustancial, sin que necesariamente se vea
impedido de hacer valer su pretensión en otro procedimiento ulterior.
35. Ahora bien, pueden darse los supuestos en los cuales el administrado no específico en su
126 escrito el tipo de desistimiento pretendido (léase desistimiento del procedimiento o
desistimiento de la pretensión), para estos supuestos el numeral 189.4 del artículo 189 de
la Ley N° 27444 establece lo siguiente:
«10. La Ley N° 27444 contempla la figura del desistimiento como una de las formas de poner
fin al Procedimiento Administrativo, dirigiendo sus efectos jurídicos solo para quienes lo
hubieran formulado e implicando ello un acto administrativo de aceptación por parte de
la Autoridad Administrativa ante la cual se tramita el procedimiento.
11. En efecto, el desistimiento constituye un derecho pasible de ser ejercido por el interesado
que ha iniciado el procedimiento ante la administración pública; facultándolo a presentar
el escrito que contenga el pedido de desistimiento ante la Autoridad Administrativa a la
que corresponda el cumplimiento del mismo, dejando de lado la posibilidad de que sea la
propia Administración la que se desista de tramitar la solicitud interpuesta por el
administrado o exhorte a éste a presentar el desistimiento.
12. Siendo ello así, se debe precisar que “(...) el desistimiento (...) no supone más que el
apartamiento de una solicitud dirigida a la administración y que en ese momento quien la formulo
decide abandonarla. Que generalmente ello hace que el procedimiento iniciado fenezca, pero que esa
decisión de desistir y su consiguiente aceptación no afecta al derecho que pueda sustentar la
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
pretensión planteada, y ni impide plantearla de nuevo si hay plazo para ello en un procedimiento
posterior.(...)”187
13. En correspondencia con los párrafos precedentes, esta Dirección General advierte que el
pedido dirigido al Gobierno Regional de Ica a través del Oficio N° V200-159 generado por
la DICAPI, en el cual se exhorta a dicho Gobierno Regional a ratificarse o desistirse de la
solicitud presentada mediante Oficio N° 262-2014-GORE-ICA-PR/GGR-GRDE, carece de
sustento jurídico legal. Asimismo, advertimos que la DICAPI estaría actuando fuera del
marco de su competencia al solicitar la presentación de un escrito de desistimiento cuando
esta potestad solo puede ser requerida por el administrado a pedido de parte. En ese
sentido es obligación de la autoridad administrativa (v.g. DICAPI), emitir el acto
administrativo que corresponda sin más requerimientos que los procedimientos y
requisitos contemplados en los soportes legales existentes para la emisión del mismo.»
CAPÍTULO IX
Ejecución de resoluciones
7. En ese sentido, en principio, todos los actos administrativos son susceptibles de ser
ejecutados por la Administración Pública. No obstante, tal como señala el artículo 192°
precitado, existen supuestos en los que el carácter ejecutario de los actos se ve afectado por
la existencia de una disposición legal o mandato judicial en contrario, o en los casos que se
encuentran sujetos a condición o plazo conforme a Ley.
187 QUINTANILLA CARRETERIO, Juan y CASTILLO BADAL, Ramón (2006). Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Ed., s/c, pág. 328.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«9. La autotutela ejecutiva permite distinguir dos atributos particulares de los actos
administrativos: i) ejecutividad, y, ii) ejecutoriedad. Tal como lo reconoce el Tribunal
Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente 00015-2005-AI/TC:
«44. La ejecutividad del acto administrativo está referida al atributo de eficacia, obligatoriedad,
exigibilidad, así como al deber de cumplimiento que todo acto regularmente emitido conlleva a
partir de su notificación; está vinculada a la validez del acto administrativo.
128 La ejecutoriedad del acto administrativo, en cambio, es una facultad inherente al ejercicio de la
función de la Administración Pública y tiene relación directa con la eficacia de dicho acto; en
tal sentido, habilita a la Administración a hacer cumplir por sí misma un acto administrativo
dictado por ella, sin la intervención del órgano judicial, respetando los límites impuestos por
mandato legal, así como a utilizar medios de coerción para hacer cumplir un acto administrativo
y a contar con el apoyo de la fuerza pública para la ejecución de sus actos cuando el administrado
no cumpla con su obligación y oponga resistencia de hecho.»
(Subrayado agregado)
10. Conforme se aprecia, la ejecutividad estaría vinculada a la eficacia y validez de los actos
administrativos regularmente emitidos, mientras que la ejecutoriedad se encontraría
vinculada a los medios de coerción que dispone la Administración Pública para hacerlos
cumplir forzosamente, tal como se encuentra reconocido en el numeral 1 del artículo 118°188
de la Constitución Política del Perú y en los artículos 192° y 193° de la Ley N° 27444, los
cuales se mencionan en la cita siguiente:
11. Se colige de la cita anterior, que la ejecutoriedad es un atributo inherente de los actos
administrativos por regulación expresa del artículo 192° de la Ley N° 27444, salvo mandato
legal que disponga lo contrario.
193.1 Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden efectividad y
ejecutoriedad en los siguientes casos:
(…)
Así, la pérdida de ejecutoriedad genera el mimo efecto que la prescripción de la sanción, 129
puesto que en ambos casos la obligación no se extingue, sino que existe un impedimento
para ejecutarla192.»
1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad.
3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o
provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad.
189 En la edición de Normas legales del diario oficial El Peruano, publicada el 11 de mayo de 2001, dice
«transcurridos», cuando debería decir «transcurren».
190 En la edición de Normas legales del diario oficial El Peruano, publicada el 11 de mayo de 2001, dice «de
adquirido», cuando debería decir «de haber adquirido».
191 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
edición. Lima. Gaceta Jurídica, pág. 553.
192 MENDOZA UGARTE, Armando (2009). La Ejecución Coactiva. Comentarios al Texto Único Ordenado de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva. Lima: Línea Negra Editores S.A.C., pág. 70 y 71.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
En caso de resoluciones finales que ordenen medidas correctivas, la legitimidad para obrar
en los procesos civiles de ejecución corresponde a las partes involucradas194.
19. El artículo 12° de la ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva señala que son actos de
ejecución forzosa, entre otros, la clausura de locales o servicios.
a) Ejecución coactiva
«13. En ejercicio de la prerrogativa de ejecutar por sí misma los actos administrativos que tienen
carácter ejecutorio, la Administración Pública puede emplear los medios de ejecución
forzosa previstos en el Artículo 196° de la Ley N° 27444, entre los cuales se encuentra la
ejecución coactiva.
193. El Artículo 713° del Código Procesal Civil fue derogado por la Única Disposición Complementaria Derogatoria
del Decreto Legislativo N° 1069, publicado el 28 de junio de 2008.
194 Numeral incorporado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
14. El procedimiento de ejecución coactiva es el medio de ejecución forzosa más empleado por
las entidades públicas para hacer cumplir los actos administrativos que emiten. La
singularidad de este procedimiento estriba en que está destinado a dar cumplimiento
forzado a obligaciones de dar, hacer o no hacer provenientes de relaciones jurídicas de
derecho público (de carácter tributario o no tributario) 195.
15. En algunas situaciones no será posible satisfacer la deuda, a pesar de que el ejecutor
coactivo haya realizado todas las acciones previstas en la Ley o, cuando no habiéndolas
realizado, las circunstancias que se presenten hagan presumir que la ejecución será
infructuosa. Esto podría suceder, por ejemplo, cuando no fuera posible requerir la
cobranza al deudor por no contar con información sobre su domicilio, o tratándose de una
deuda cuya ejecución resulte demasiado onerosa con relación al monto de la deuda.
16. Si bien es cierto el Texto Único Ordenado de la Ley N° 26979 - Ley del Procedimiento de
Ejecución Coactiva, aprobado por el Decreto Supremo N° 018-2008-JUS196 y su
Reglamento197 no contienen una disposición que señale cuáles son los supuestos en los que
corresponde declarar la incobrabilidad de una deuda no tributaria; ello no significa que el
ejecutor coactivo no cuente con la facultad de concluir el procedimiento respectivo, en el
131
caso de que advierta que, pese a sus esfuerzos, la obligación no tributaria no podrá ser
satisfecha.
195 Cabe señalar, que conforme lo establece el Artículo 194° de la Ley N° 27444 para proceder a la ejecución forzosa
de actos administrativos se requiere, entre otros, lo siguiente:
1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad.
2. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro.
3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación
de derecho público sostenida con la entidad.
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de
iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable.
5. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley exijan la intervención del Poder Judicial
para su ejecución.
198 Así por ejemplo, mediante Directiva N° 002-2003/GEF-INDECOPI – Provisión por Deudas de Cobranza Dudosa
y Castigo de Cuentas Incobrables, INDECOPI ha regulado los requisitos para calificar las multas como deudas
de cobranza dudosa. En tal sentido, se ha señalado que corresponde declarar una obligación como deuda de
cobranza dudosa cuando: (i) se ha verificado que el deudor no cuenta con bienes, valores o derechos susceptibles
de ser ejecutados; (ii) el obligado tenga un domicilio incierto; (iii) el deudor se encuentre en estado de insolvencia.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
13. El procedimiento de ejecución coactiva es el medio de ejecución forzosa más empleado por
las entidades públicas para hacer efectivas las consecuencias jurídicas de los actos
administrativos que emiten. La singularidad de este procedimiento estriba en que está
destinado a dar cumplimiento forzado a obligaciones de dar, hacer o no hacer provenientes
de relaciones jurídicas de derecho público (de carácter tributario o no tributario).
«24. Para tal efecto, resulta útil acudir a la norma que regula las actuaciones de la función
administrativa del Estado y los procedimientos administrativos desarrollados en las
entidades públicas, es decir, la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General201. Sobre el particular, el artículo 197° (…).
25. Conforme a lo señalado (…), la Ley N° 27444 remite la regulación del procedimiento de
ejecución coactiva a una ley especial, esto es, al TUO de la Ley N° 26979 - Ley del
Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por Decreto Supremo N° 018-2008-JUS202.
Dicha norma prevé el régimen general aplicable a la ejecución de obligaciones de carácter
coactivo de derecho público.
26. De la revisión del TUO de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva, resulta
relevante prestar atención a lo previsto en su artículo 2°, el cual textualmente señala lo
siguiente:
199 DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge y Diego ZEGARRA VALDIVIA (1999). El Procedimiento de Ejecución Coactiva. Lima:
Gaceta Jurídica, pág. 16.
a) Entidad o Entidades.- Aquellas de la Administración Pública Nacional, Regional y Local, que están
facultadas por ley a exigir coactivamente el pago de una acreencia o la ejecución de una obligación de
hacer o no hacer.
(Subrayado agregado)
27. Como se puede apreciar —a efectos de la aplicación del TUO de la Ley del Procedimiento
de Ejecución Coactiva— el artículo 2° plantea una definición de entidades públicas en la
que se hace expresa referencia a la necesidad de que estas se encuentren “facultadas por ley
a exigir coactivamente el pago de una acreencia o la ejecución de una obligación de hacer o no hacer”.
28. Si bien el contenido del artículo 2° no plantea de manera expresa que el ejercicio de las
acciones coactivas se encuentre sujeto a la existencia de una facultad prevista en ley, es
posible apreciar que la definición de “entidad pública” prevista en dicha disposición
delimita el ámbito de aplicación subjetivo del TUO de la Ley del Procedimiento de
Ejecución Coactiva, restringiéndolo a los casos de entidades que “están facultadas por ley a
exigir coactivamente”.
133
29. La definición incluida en el mencionado artículo 2° encuentra correlato en lo previsto en el
artículo 1° del Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado
por Decreto Supremo N° 069-2003-EF203, que textualmente señala lo siguiente:
30. Conforme a lo prescrito en las disposiciones referidas, sería posible concluir que aquellas
entidades que no se encuentren facultadas por ley a exigir coactivamente el pago de una
acreencia o la ejecución de una obligación de hacer o no hacer no formarían parte del
ámbito de aplicación subjetivo del TUO de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva;
y, por tanto, no podrían llevar a cabo las acciones vinculadas al procedimiento de ejecución
coactiva.
31. A partir de la literalidad del texto señalado en el artículo 2° TUO de la Ley N° 26979 no
sería posible considerar una interpretación distinta que autorice el ejercicio de funciones
coactivas a una entidad como SERFOR que actualmente no cuenta con habilitación vigente
y eficaz prevista en ley.
32. Conviene precisar que esta Dirección General ya ha tenido oportunidad de pronunciarse
sobre esta temática en opiniones jurídicas emitidas previamente, este es el caso del Informe
Jurídico N° 013-2015-JUS/DGDOJ. Mediante dicho informe, la Dirección General
consideró que la ONAGI no se encontraba facultada para llevar a cabo acciones de
ejecución coactiva, toda vez que el Decreto Legislativo N° 1140, Decreto Legislativo que
crea la Oficina Nacional de Gobierno Interior, no contenía una disposición al respecto.»
199.1 Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la entidad
puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas
por períodos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
199.2 La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal
carácter y compatible con ellas.
25. En virtud a su naturaleza las multas coercitivas no son sanciones propiamente dichas y,
por tanto, son compatibles con ellas. Su empleo exige una cobertura legal, dado el carácter
excepcional de este medio de ejecución forzada, puesto que impone nuevas cargas para el
particular afectado, conforme así lo reconoce la LPAG, en el Artículo 199° que a
continuación se reproduce:
26. En ese orden de ideas, en los procedimientos administrativos llevados adelantes por el
OEFA, el incumplimiento de una medida correctiva amerita la imposición de una multa
coercitiva conforme se encuentra establecido en el Numeral 22.4, del Artículo 22° de la Ley
del SINEFA, norma habilitante para su aplicación, la que se corresponde con lo señalado
en el Artículo 199° de la LPAG. Dicho Artículo 22° de la Ley del SINEFA, señala lo
siguiente:
204 MORON URBINA, Juan Carlos (xxx). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Xxx Edición.
Lima: Gaceta Jurídica, pág. 737.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
22.4 El incumplimiento de una medida correctiva por parte de los administrados acarrea la imposición
automática de una multa coercitiva no menor a una (1) UIT ni mayor a cien (100) UIT. La multa
coercitiva deberá ser pagada en un plazo de cinco (5) días, vencido el cual se ordenará su cobranza
coactiva.
(…)”
(Subrayado agregado)
27. Al igual que la Ley del SINEFA como Ley habilitante, se puede citar a modo de ejemplo
otras normas específicas que otorgan a la autoridad la potestad de aplicar multas
coercitivas. Así tenemos, el Decreto Legislativo N° 1034, Decreto Legislativo que aprueba
la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas205, cuyo Artículo 48° regula la
imposición de multas coercitivas por incumplimiento de medidas correctivas, señalando
que si el obligado a cumplir una medida correctiva ordenada por la Comisión en su
resolución final no lo hiciera, se le impondrá una multa coercitiva, conforme así se aprecia
de la cita siguiente:
48.2. En caso de persistir el incumplimiento a que se refiere el párrafo anterior, la Comisión podrá
imponer una nueva multa coercitiva, duplicando sucesivamente el monto de la última multa coercitiva
impuesta, hasta que se cumpla la medida correctiva ordenada y hasta el límite de dieciséis (16) veces el
monto de la multa coercitiva originalmente impuesta.
48.3. Las multas coercitivas impuestas no tienen naturaleza de sanción por infracción de la conducta 135
anticompetitiva.”
(Subrayado agregado)
28. Asimismo, el Reglamento de la Ley General de Sanidad Agraria, aprobado por Decreto
Supremo N° 018-2008-AG206, también establece la aplicación de multa coercitiva en caso no
se cumpla con una medida cautelar o con una medida complementaria ordenada,
conforme se señala en el Artículo 26° que a continuación se cita:
Si el obligado a cumplir con una medida cautelar o con una medida complementaria ordenada
por el SENASA no lo hiciera, se le impondrá automáticamente una multa coercitiva de hasta
cinco (5) UIT. Dicha multa coercitiva deberá ser pagada dentro del plazo de cinco (5) días
hábiles de notificada, vencidos los cuales se ordenará su cobranza coactiva. Si el obligado
persiste en el incumplimiento, el SENASA podrá imponer una nueva multa coercitiva
duplicando sucesivamente el monto de la última multa coercitiva impuesta hasta que se
cumpla con la medida cautelar o la medida complementaria y sin perjuicio de poder denunciar
al responsable ante el Ministerio Público para que éste inicie el proceso penal que
corresponda. Las multas coercitivas impuestas no impiden al SENASA imponer una sanción
al final del procedimiento, de ser el caso.
29. En síntesis, conforme al espíritu de la Ley N° 30230 la imposición de una medida correctiva
pretende educar y corregir la distorsión en el ambiente, precisamente porque de lo que se
trata es revertir, o disminuir en lo posible, el efecto nocivo que la conducta infractora
hubiera podido producir en el ambiente, los recursos naturales y la salud de las personas.
Será frente a su incumplimiento que se aplicará una multa coercitiva y reanudando el
procedimiento sancionador que se haya seguido, se podrá imponer también una sanción
administrativa.
30. En suma, la multa coercitiva y la sanción administrativa son dos figuras jurídicas que
responden a naturalezas diferentes, pero que tienen en común que ambos son
manifestaciones de la potestad, conferida a una autoridad administrativa.»
TÍTULO III
De la Revisión de los Actos en Vía Administrativa
«11. (…) esta Dirección General considera pertinente mencionar las formas en que la
Administración Pública revisa de oficio sus propios actos administrativos que emita.
12. Al respecto, cabe recordar que la Ley N° 27444, establece tres vías a través de las cuales la
Administración Pública puede revisar sus propios actos administrativos.
14. La segunda es la “nulidad de oficio”, prevista para subsanar actos que contienen un vicio
trascendente constitutivo del acto, regulada en el artículo 202° de la Ley N° 27444.
15. Y, finalmente, la “revocación” producida por circunstancias sobrevinientes, que dan mérito
a la revisión de los actos emitidos originalmente, de manera válida, regulada en el artículo
203° de la Ley N° 27444.»
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
CAPÍTULO I
Revisión de Oficio
202.1 En cualquiera de los casos enumerados en el Artículo 10°, puede declararse de oficio la
nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que
agravien el interés público.
202.2 La nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al
que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad
que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución
del mismo funcionario.
Además de declarar la nulidad, la autoridad podrá resolver sobre el fondo del asunto de
contarse con los elementos suficientes para ello. En este caso, este extremo sólo podrá ser
objeto de reconsideración. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto,
se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo 207. 137
202.3 La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al
año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.
202.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede
demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo,
siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a contar
desde la fecha en que prescribió la facultad para
137
OPINIÓN JURÍDICA DGDOJ:
«29. (…) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 202° de la Ley N° 27444, la nulidad de
oficio de los actos administrativos puede ser declarada solo por el funcionario jerárquico
superior al que expidió el referido acto, y si este fue emitido por una autoridad que no está
sometida a subordinación jerárquica, la nulidad podrá ser declarada mediante un
pronunciamiento del mismo funcionario.
30. Como se puede colegir, por definición, la nulidad de oficio se caracteriza en el hecho de
que la decisión de declararla emana de la propia entidad administrativa —a través de los
funcionarios competentes— de donde se expidió o realizó el acto nulo. Es decir, que se
trata de un procedimiento iniciado de oficio y no a instancia de parte, aunque para el inicio
de este procedimiento de oficio se pueda tener en cuenta lo informado por un particular,
el cual de ninguna manera se convierte en parte de este procedimiento como se verá más
adelante.
31. Al respecto, en esa línea cierto sector de la doctrina nacional ha señalado lo siguiente:
207 Numeral modificado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
Texto anterior a la modificación:
«202.2. La nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto
que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación
jerárquica, la nulidad será declarada también por resolución del mismo funcionario».
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“…la nulidad de oficio es también un mecanismo de control de la Administración, que permite que esta
última emplee mecanismos para controlarse a su interior. Sin embargo, este mecanismo de control opera
siempre de oficio. En tal sentido, sería inadmisible, en nuestra legislación, que la Administración declare
la nulidad de oficio a pedido del administrado, a diferencia de lo señalado en la legislación
comparada…”208
(Subrayado agregado)
32. Además, cabe señalar que no todos los pronunciamientos incursos en causal de nulidad
serán declarados de oficio como tal por la autoridad administrativa competente, sino que
solo procederá la nulidad de oficio en aquellos casos en que se observe que el presunto acto
nulo agrava el interés público, conforme a lo estipulado en el numeral 202.1 del artículo
202° de la Ley N° 27444.
(…)
39. En atención a lo expuesto, esta Dirección General concluye que la potestad de declarar la
nulidad de oficio de un acto administrativo, requiere del inicio de un procedimiento de
oficio iniciado por la autoridad competente, con las garantías y lineamientos establecidos
en el artículo 104° de la Ley N° 27444.»
«15. (…) según el numeral 202.1 del artículo 202° de la LPAG, contempla la figura jurídica de
la nulidad de oficio a fin de subsanar los actos administrativos inválidos que hubiese
podido emitir la administración (…).
16. En efecto, tal como [se] señala (…), la Administración Pública tiene la capacidad de
eliminar sus actos viciados dentro de su propia vía y aun invocando como causales sus
propias deficiencias. Dicha potestad radica en la autotutela de la Administración Pública
orientada a asegurar que el interés colectivo permanentemente respete y no afecte el orden
jurídico.210 Sin embargo esta potestad va mas allá del poder exorbitante de la
administración, pues su fundamento principal radica en la necesidad que tiene la
autoridad administrativa para satisfacer el interés público comprometido. 211
208 GUZMÁN NAPURI, Christian (2013). Manual del Procedimiento Administrativo General. Primera Edición. Lima:
Pacífico Editores, pág. 594.
209 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 582.
210 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley Del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 433.
211 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). "Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General".
Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica. PÁG. 433.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(…)
18. [De otro lado], de la disposición contenida en el artículo 202.2 se puede apreciar que la
norma establece dos situaciones en las que se puede declarar la nulidad del oficio del acto
administrativo; la primera de ellas se dará cuando el funcionario que emitió el acto
administrativo invalido se encuentra sometido a subordinación jerárquica, y la segunda
cuando el funcionario que emitió dicho acto no se encuentra sometido a subordinación
jerárquica. En ese sentido, en el primer supuesto, será el superior jerárquico quien declare
la nulidad de oficio del acto administrativo emitido por su subordinado; y en el segundo
supuesto la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario que emitió el
acto.
19. Asimismo, la norma establece un plazo de prescripción para ejercer la potestad anulatoria
del acto administrativo, al respecto la norma instituye que; “la facultad para declarar la
nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que
hayan quedado consentido.”
20. En consecuencia, toda vez que el funcionario emita un acto administrativo y este se
encuentre viciado al encontrarse inmerso en una de las causales de nulidad establecidas 139
por la Ley, la autoridad administrativa tiene un año para presentar la nulidad de oficio de
dicho acto. En ese contexto, una vez transcurrido el tiempo establecido por la Ley, solo se
podrá solicitar la nulidad del acto administrativo viciado en la vía judicial.
(…)
23. En ese sentido, el Derecho entiende que la Administración es pasible de emitir actos
inválidos, siendo a razón de ello que les otorga la posibilidad de eliminar esos actos aún 139
en su propia vía a través de la figura jurídica denominada "nulidad de oficio" herramienta
legal que debe ser invocada a efectos de dotar de invalidez a los actos administrativos y
con ello evitar que este continúe surtiendo efectos. Sin embargo, la autoridad
administrativa cuenta con un plazo de prescripción para declarar la nulidad del acto
administrativo en su propia vía, en ese sentido; transcurrido dicho tiempo solo se podrá
solicitar la nulidad del acto administrativo en vía judicial a través de un proceso
contencioso administrativo.
24. En base a lo expuesto, esta Dirección General considera que toda vez que las Resoluciones
emitidas por la SBN fueron emitidas en el año en curso, es ésta entidad del Estado la
llamada a declarar la nulidad de oficio de sus actos administrativos en su propia vía, -toda
vez que a un no se cumple el plazo de prescripción- anulando con ello todo efecto jurídico
anterior a la dación de dichos actos. En ese sentido, una vez declarada la nulidad de oficio
por la propia autoridad que emitió el acto (v.g. el funcionario de SBN), con la resolución
que contenga dicha nulidad podrá dejarse libre los asientos registrales, a efectos de que la
CONABI pueda registrar los bienes que están bajo su competencia.»
203.2.1 Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una
norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en
dicha norma.
63. Al respecto, la revocación de sus propios actos administrativos emitidos por las entidades
públicas, se encuentra regulado en el artículo 203º de la Ley N° 27444. Este dispositivo
señala que la Administración Pública tiene la facultad de revocar sus propios actos
administrativos, siempre y cuando no se trate de actos administrativos constitutivos o
declarativos de derecho, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, toda vez que
esta regla tiene el objeto de resguardar los principios de seguridad jurídica y debido
procedimiento administrativo.
(…)
66. De otro lado, cierto sector de la doctrina nacional señala que para la revocación de los actos
administrativos, se debe tomar en cuenta las siguientes reglas:
"(…)
1. Por lo que atañe al órgano que la acuerda es siempre la más alta autoridad de la entidad
competente, con lo cual se refuerza la idea que este acto revocatorio agote la instancia
directamente.
2. La revocación debe dictarse siguiendo las mismas formas y requisitos del acto revocado, salvo que
una norma expresa establezca lo contrario. Es el principio del paralelismo de formas.
3. La revocación se configura en un acto independiente, con individualidad propia, por lo cual, por
sí misma debe reunir los elementos esenciales para su validez.
4. La revocación para producirse debe seguir un procedimiento precio contradictorio, en el cual el
administrado pueda presentar sus alegatos, así como generar y controlar la prueba necesaria.
5. La revocación requiere acto expreso y motivación suficiente explicativa de las razones que llevan
a tomarla."213
67. En base a las consideraciones expuestas, esta Dirección General opina que el acto
administrativo denominado "Fe de erratas", si bien tiene los efectos de una revocación,
adolecería de la fundamentación legal y formalidad debida conforme a las disposiciones
contenidas en el Artículo 4° y 6° de la Ley N° 27444.»
CAPÍTULO II
Recursos Administrativos
206.1 Conforme a lo señalado en el Artículo 108°, frente a un acto administrativo que se supone
viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la
vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo
siguiente.
141
OPINIÓN JURÍDICA DGDOJ:
«12 El Numeral 2 del Artículo 206° de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General establece que son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y
los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o
produzcan indefensión. 141
13. La decisión del Consejo de Fundaciones que dispone el inicio de una auditoría contable
(Examen Especial al rubro Caja y Bancos) a una fundación es un mero acto preparatorio
que da inicio a una investigación. No constituye un acto definitivo que pone fin a una
instancia o procedimiento administrativo, ni es un acto de trámite que determine la
imposibilidad de continuar el procedimiento o que produzca indefensión. En tal sentido,
no resulta un acto impugnable en sede administrativa.
14. En efecto, el inicio de una auditoría contable o financiera no modifica la esfera de derechos,
deberes o intereses legítimos de una fundación, de modo que a esta no la causa perjuicio
ni indefensión. Se trata simplemente del ejercicio de la potestad de fiscalización otorgada
por el ordenamiento jurídico al Consejo de Fundaciones.
213 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sexta Edición.
Lima: Gaceta Jurídica, pág. 548.
214 Así, por ejemplo, la fundación podría contestar la demanda cuestionando los documentos, periodo de análisis y
resultados obtenidos en la auditoría, así como la versión del estatuto en base a la cual se determinó el monto de
los emolumentos asignados a los miembros de la junta de administración.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«8. El Artículo 208 de la Ley N° 27444, establece de manera expresa que el recurso de
reconsideración se interpone ante el mismo órgano que dicto el acto materia de
impugnación (…).
(…)
16. (…) [en el presente caso,] se puede apreciar (…) [que] el TUPA de la BNP estaría
contraviniendo lo regulado en el Artículo 208° de la Ley N° 27444 al pretender que los
recursos de reconsideración sean conocidos y resueltos por la autoridad de mayor jerarquía
a la que resolvió el primer acto materia de impugnación; incumpliendo con ello los
mandatos de una norma de mayor jerarquía que aquella, poniendo en riesgo la seguridad
jurídica de los administrados.
17. En efecto, al ser el TUPA un instrumento de gestión dentro del cual se recogen los
requisitos y procedimientos, establecidos en las normas que crean y regulan el
procedimiento particular, dicho documento de gestión se encuentra obligado a ajustar sus
exigencias dentro de los parámetros establecidos en las normas de mayor jerarquía. Por
tanto, en el caso en análisis, el TUPA de la BNP no podría consignar que los recursos de
reconsideración sean absueltos por un órgano superior jerárquico o distinto al que resolvió
el primer acto, por ir en contravención con la Ley N° 27444.
18. En consecuencia, en opinión de esta Dirección General la Biblioteca Nacional Del Perú debe
adecuar su TUPA a lo señalado en la Ley N° 27444, respecto de los extremos analizados en
este informe (procedimientos 6 y 7 del TUPA) a efectos de hacer prevalecer la jerarquía
normativa de las normas y contribuir a la seguridad jurídica de las normas que contempla
nuestro ordenamiento jurídico.»
215 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2004). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tercera
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 556.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«11. Por otro lado, si el administrado hubiera incurrido en error en la calificación del recurso;
esto es hubiera consignado una denominación distinta al de “recurso de apelación”, pero
que de su contenido se pueda advertir o deducir que efectivamente ha formulado una
impugnación del acto administrativo, corresponde entonces que la administración, en
aplicación del artículo 213 de la LPAG, encausar y tramitar dicho escrito como un recurso
de apelación, más aun teniendo en cuenta que en el procedimiento de acceso a la
información sólo está contemplado el referido recurso de impugnación.
12. Conforme a lo antes señalado, resulta oportuno responder a la consulta que de manera
general se ha planteado, indicando que es válidamente aplicable el artículo 213 de la LPAG
(de manera supletoria) a un procedimiento de acceso a la información pública regulado
por el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la 143
Información Pública.
13. Es decir, es viable que un determinado escrito presentado por el administrado, ante una
denegatoria expresa o ficta en un procedimiento de acceso a la información pública, pueda
ser calificado conforme al artículo 213° de la LPAG como recurso de apelación aun cuando
el administrado haya utilizado otra denominación, siempre que del contenido del mismo
se desprendiera su carácter impugnatorio como recurso de apelación.» 143
218.1 Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante
el Poder Judicial mediante el proceso contencioso administrativo a que se refiere el
Artículo 148° de la Constitución Política del Estado.
«2.3. (…) el artículo 218° de la LPAG establece que contra los actos que agotan la vía
administrativa, como es el caso de la Resolución N° 021-2015-JUS/DGDPAJ, no
corresponde la interposición de recurso administrativo alguno, sino que sólo procede su
cuestionamiento ante el fuero jurisdiccional vía proceso contencioso-administrativo, en el
cual el accionante podrá formular los argumentos de fondo y forma que crea conveniente,
incluso, si así lo considera y sustenta, los relacionados con la posible nulidad incurrida
sobre un acto realizado al interior del procedimiento administrativo sancionador.»
«7. De la revisión del expediente, se aprecia que, con fecha 25 de mayo de 2015, el conciliador
Javier Santa Cruz Gutiérrez presentó recurso de apelación contra la Resolución Directoral
N° 044-2015-JUS/DGDPAJ, de fecha 26 de marzo de 2015, emitida por la Dirección General
de Defensa Pública y Acceso a la Justicia [del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos].
6. Tal como se ha señalado en los párrafos precedentes, no proceden los recursos de apelación
en contra de los actos administrativos emitidos por la última instancia administrativa,
habiendo quedado agotada la vía administrativa.
144
Artículo 228°.- Conciliación o transacción extrajudicial
228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la resolución final, la
autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los administrados
que importen una transacción extrajudicial o conciliación, con el alcance, requisitos,
efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule,
pudiendo tales actos poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las
resoluciones que se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podrá ser recogido
en una resolución administrativa.
«26. La conciliación es una institución que se constituye como mecanismo alternativo para la
solución de conflictos, a fin de resolver directamente un litigio sin llegar a una decisión por
parte de la judicatura216. Ello es comprensible, debido a la crisis del aparato jurisdiccional
y las dificultades de los ciudadanos de obtener judicialmente el reconocimiento de sus
derechos y el surgimiento de los procedimientos “informales” de resolución de las
controversias217.
27. La eficacia de la conciliación se evidencia en tres aspectos 218: los acuerdos conciliadores
entre las partes son voluntarios; las partes se encuentran mejor informadas respectos a los
216 ALPA, Guido (2009). La tutela processuale, l”arbitrato e le “ADR”. En: Manuale di Diritto Privato. Sesta Edizione.
Padua: Cedam, pág. 1276.
217 SILVESTRI, Elisabetta (1999). Osservazioni in tema di strumenti alternativi per la risoluzione delle controversia.
En: Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile. Milán: Giuffré editore, pág. 322.
218 RESNIK, Judith (1997). Risoluzione alternativa delle controversie e processo: uno sguardo alla situazione Nord
americana. En: Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile. Milán: Giuffré editore, pág. 709.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
28. En el ordenamiento jurídico peruano, la conciliación es regulada por la Ley N° 26872 - Ley
de Conciliación219, que define a la conciliación como una institución que se constituye como
un mecanismo alternativo para la solución de conflictos, por el cual las partes acuden ante
un Centro de Conciliación extrajudicial a fin que se les asista en la búsqueda de una
solución consensual al conflicto220.
29. La solución consensual al conflicto se plasma en el acta conciliatoria 221, que en el presente 143
caso los cónyuges expresan su voluntad y aceptan los acuerdos que de ella deriven,
l. Número correlativo.
m. Número de expediente.
n. Lugar y fecha en la que se suscribe.
o. Nombres, número del documento oficial de identidad y domicilio de las partes o de sus representantes
y, de ser el caso, del testigo a ruego.
p. Nombre y número del documento oficial de identidad del conciliador.
q. Número de registro y, de ser el caso, registro de especialidad del conciliador.
r. Los hechos expuestos en la solicitud de conciliación y, en su caso, los hechos expuestos por el invitado
como sustento de su probable reconvención, así como la descripción de la o las controversias
correspondientes en ambos casos. Para estos efectos, se podrá adjuntar la solicitud de conciliación, la que
formará parte integrante del Acta, en el modo que establezca el Reglamento.
s. El Acuerdo Conciliatorio, sea total o parcial, consignándose de manera clara y precisa los derechos,
deberes u obligaciones ciertas, expresas y exigibles acordadas por las partes; o, en su caso, la falta de
acuerdo, la inasistencia de una o ambas partes a la Audiencia o la decisión debidamente motivada de la
conclusión del procedimiento por parte del conciliador.
t. Firma del conciliador, de las partes intervinientes o de sus representantes legales, de ser el caso.
u. Huella digital del conciliador, de las partes intervinientes o de sus representantes legales, de ser el caso.
v. El nombre, registro de colegiatura, firma y huella del Abogado del Centro de Conciliación Extrajudicial,
quien verificará la legalidad de los acuerdos adoptados, tratándose del acta con acuerdo sea este total o
parcial.
En el caso que la parte o las partes no puedan firmar o imprimir su huella digital por algún impedimento físico,
intervendrá un testigo a ruego quien firmará e imprimirá su huella digital. En el caso de los analfabetos, también
intervendrá un testigo a ruego, quien leerá y firmará el Acta de Conciliación. La impresión de la huella digital del
analfabeto importa la aceptación al contenido del Acta. En ambos casos se dejará constancia de esta situación en
el Acta.
La omisión de alguno de los requisitos establecidos en los literales a), b), f), j) y k) del presente artículo no enervan
la validez del Acta, en cualquiera de los casos de conclusión de procedimiento conciliatorio señalado en el artículo
15.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
respecto de los regímenes del ejercicio de la patria potestad, alimentos, tenencia y de visitas
de los hijos menores o hijos mayores con incapacidad, si los hubiera.»
Naturaleza de la Conciliación
«29. La conciliación, desde sus albores, ha tenido como fin primordial servir de remedio a
situaciones de conflicto. Esta figura tiene como condicionante al conflicto y como
presupuesto la existencia de más de una voluntad. Por ello, se puede decir que la
conciliación es un acto que descansa sobre el concierto de voluntades de las partes
involucradas en el conflicto, constituyendo un medio que suministra el ordenamiento
jurídico para la autodeterminación de las partes, a fin de lograr un efecto práctico tutelado
por el Derecho en la solución del conflicto. 222
31. Ahora bien, la conciliación tiene como característica esencial ser voluntaria, lo que implica
que las partes muestran un interés voluntario en asistir a la audiencia de conciliación, con
el propósito de arribar a un acuerdo que ponga fin al conflicto.
Lo anterior significa que es necesaria una decisión libre, autónoma y voluntaria para que
las partes puedan asistir a la audiencia de conciliación, constituyendo, de esta manera, un
presupuesto esencial que facilita a los involucrados a llegar a un acuerdo, pues de no existir
este carácter voluntario, las probabilidades de solucionar el conflicto pueden disminuir
considerablemente.
La omisión en el Acta de alguno de los requisitos establecidos en los incisos c), d), e), g), h), e i) del presente
artículo, dará lugar a la nulidad documental del Acta, que en tal caso no podrá ser considerada como título de
ejecución, ni posibilitará la interposición de la demanda. En tal supuesto, la parte afectada podrá proceder
conforme a lo establecido en el artículo 16-A.
El Acta no deberá contener en ningún caso, enmendaduras, borrones, raspaduras ni superposiciones entre líneas,
bajo sanción de nulidad.
El Acta no podrá contener las posiciones y las propuestas de las partes o del conciliador, salvo que ambas lo
autoricen expresamente, lo que podrá ser merituado por el Juez respectivo en su oportunidad."
222 LEDESMA NARVÁEZ, Marianella (2000). El procedimiento conciliatorio: un enfoque teórico-normativo. Lima: Gaceta
Jurídica, pág. 55 y 74-75.
223 En un proceso judicial, el tercero conciliador, no obstante ser magistrado y ejercer la potestad jurisdiccional, se
despoja de ella y asume la función conciliatoria, operando con las reglas de la autocomposición. La conciliación
judicial, en el proceso civil, constituye una etapa ineludible del proceso.
224 En un procedimiento administrativo, el tercero conciliador es una autoridad administrativa, perteneciente al
Poder Ejecutivo, rigiéndose por una legislación especial, propia de la entidad que interviene.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
33. El Artículo 38º de la derogada Ley de Protección al Consumidor, aprobada por Decreto
Legislativo Nº 716, disponía que la Comisión de Protección al Consumidor podía establecer
mecanismos alternativos de resolución de disputas del tipo de arbitraje, mediación,
conciliación o mecanismos mixtos, que, mediante procedimientos sencillos y rápidos,
atiendan y resuelvan con carácter vinculante y definitivo para ambas partes las quejas o
reclamaciones de los consumidores o usuarios, sin perjuicio de las competencias
administrativas.225
34. El Artículo 29º de la Ley sobre Facultades, Normas y Organización del INDECOPI,
aprobado por Decreto Legislativo Nº 807 y publicado el 18 de abril de 1996, señala que en
cualquier estado del procedimiento, e incluso antes de admitirse a trámite la denuncia, las
partes podrán someterse a arbitraje, mediación, conciliación o mecanismos mixtos de
resolución de disputas a cargo de terceros. 226
35. Por su parte, el Numeral 6 del Artículo VI del Título Preliminar de la Ley Nº 29571 - Código
de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el Código), publicado el 2 de
setiembre de 2009, establece que el Estado garantiza mecanismos eficaces y expeditivos 147
para la solución conflictos entre proveedores y consumidores, promoviendo el uso de
mecanismos alternativos de solución como la mediación, la conciliación y el arbitraje de
consumo voluntario, y sistemas de autorregulación. 227
36. Asimismo, el Artículo 147º del Código —materia de análisis en la presente opinión
jurídica— dispone que los consumidores pueden conciliar la controversia surgida con el
proveedor con anterioridad e incluso durante la tramitación de los procedimientos
administrativos por infracción a las disposiciones de protección al consumidor a que se 147
226 Decreto Legislativo Nº 807 - LEY SOBRE FACULTADES, NORMAS Y ORGANIZACIÓN DEL INDECOPI
“Artículo 30º.- En cualquier estado del procedimiento, e incluso antes de admitirse a trámite la denuncia, las
partes podrán someterse a arbitraje, mediación, conciliación o mecanismos mixtos de resolución de disputas a
cargo de terceros. Si las partes decidieran someterse a arbitraje, podrán suscribir inmediatamente el convenio
arbitral correspondiente, de conformidad con el reglamento que para dicho efecto aprobará el Directorio de
Indecopi a propuesta de las Comisiones correspondientes. En cualquier caso, la Comisión podrá continuar de
oficio con el procedimiento, si del análisis de los hechos denunciados considera que podría estarse afectando
intereses de terceros.”
refiere la referida norma, pudiendo la autoridad de consumo, para tal efecto, promover la
conclusión del procedimiento administrativo mediante conciliación.228
37. De la revisión de las normas citadas anteriormente, se colige que la figura de la conciliación,
en materia de protección al consumidor, busca solucionar los conflictos suscitados entre el
proveedor de un bien o servicio y el consumidor (o usuario), luego de que estos no lo hayan
podido solucionar de forma directa.
148 39. En efecto, es necesario la existencia de un ánimo voluntario de ambas partes para participar
en la audiencia de conciliación, de modo tal que se lleve a cabo sin ningún tipo de
sometimiento ni obligatoriedad. Ello es así, puesto que la conciliación, al ser consensual,
requiere que las partes se sometan libremente a la diligencia que podría brindar una
solución al conflicto.
40. Así, se tiene que conforme a lo establecido en la normativa sectorial, la asistencia de las
partes a la audiencia de conciliación en materia de protección al consumidor es, por su
propia naturaleza, voluntaria y, como consecuencia de ello, se generan mayores y mejores
beneficios para ambas partes.»
TÍTULO IV
De los procedimientos especiales
CAPÍTULO II
Procedimiento Sancionador
229.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribuye a
cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las
consecuentes sanciones a los administrados.
229.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a
los procedimientos establecidos en leyes especiales, las que deberán observar
necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere
el artículo 230°, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento
administrativo sancionador.
149
Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los
administrados, que las previstas en este Capítulo. 229
229.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la
normativa sobre la materia230.
Subcapítulo I
De la Potestad Sancionadora
«20. (…) se debe señalar que la potestad sancionadora de la Administración Pública es una
manifestación del ius puniendi del Estado, consistente en una atribución de la autoridad
229. Numeral modificado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
Texto anterior a la modificación:
«229.2. En las entidades cuya potestad sancionadora está regulada por leyes especiales, este Capítulo se aplicará
con carácter supletorio. La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la
normativa sobre la materia».
230 Numeral incorporado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«21. El Tribunal Constitucional ha opinado que la potestad punitiva del Estado está
condicionada, en cuanto a su propia validez al respeto de la Constitución Política del Perú,
de los principios constitucionales y, en particular, al observancia de los derechos
fundamentales232.
22. En ese sentido, agrega que todas las instancias punitivas del Estado, sea en procesos
judiciales o procedimientos administrativos sancionadores, deben observar el Numeral 3
del Artículo 139° de la Constitución Política del Perú en cuanto consagra el principio de la
“observancia al debido proceso” y la “tutela jurisdiccional”. Ello, tal como se aprecia de la
sentencia del 30 de noviembre de 2005, recaída en el proceso de amparo tramitado con
Expediente N° 08092-2005-PA/TC, en la cual el máximo intérprete constitucional
manifestó lo siguiente:
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes
principios especiales:
231 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2009). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta
Jurídica, pág. 679.
232 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 30 de noviembre de 2005, emitida en el Proceso de Amparo
tramitado bajo Expediente N° 08092-2005-PA/TC (Fundamento Jurídico N° 5).
233 Para efectos de este informe se mencionará indistintamente los términos Derecho Sancionador, ius puniendi del
Estado, potestad punitiva del Estado.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Derecho Administrativo Sancionador. En ese orden de ideas, existen principios básicos del
Derecho Sancionador como los principios de tipicidad, culpabilidad, legalidad, entre otros,
que resultan comunes a ambas disciplinas jurídicas.
“(…) es necesario precisar que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros.,
constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho
penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador...” (Segundo párrafo del fundamento
8)234
15. De acuerdo a ello, ambas expresiones de la potestad punitiva del Estado constituyen
151
manifestaciones de la capacidad legítima y exclusiva de coacción que tiene el Estado para
reprimir aquellas conductas que considera lesivas de los bienes jurídicos considerados
valiosos para la sociedad.
16. En línea con lo señalado por el Tribunal Constitucional, la doctrina mayoritaria sostiene
que, pese a algunas diferencias existentes entre ambas disciplinas jurídicas, actualmente
151
existe identidad sustancial entre la infracción penal y la infracción administrativa, lo cual
justificaría la aplicación -con ciertos matices- de los principios del Derecho Penal al ámbito
del Derecho Administrativo Sancionador.236
“…se ha ido evolucionando hasta llegar a la tesis que hoy es absolutamente dominante, a saber: la
potestad administrativa sancionadora, al igual que la potestad penal de las Jueces y Tribunales, forman
parte de un genérico ‘ius puniendi’ del Estado, que es único, aunque luego se subdivide en estas dos
manifestaciones.”237
(Subrayado agregado)
234 Al respecto, el mismo fundamento jurídico ha sido consignado en las sentencias del Tribunal Constitucional
emitidas de los procesos tramitados con los siguientes expedientes: 2250-2007-AA/TC; 6343-2007AA/TC; y,
00156-2012-PHC/TC.
235 Referencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos tomada de la Sentencia del Tribunal Constitucional
de fecha 8 de agosto de 2012, emitida en el Proceso de Hábeas Corpus tramitado con Expediente N° 00156-2012-
PHC/TC (Fundamento Jurídico N° 2).
236 BACA ONETO, Víctor (2007). La potestad disciplinaria y el control por el Tribunal Consittucional de las Resoluciones del
Consejo Nacional de la Magistratura. En: Revista de derecho de la Universidad de Piura. Número 8. Pág. 3.
Asimismo, GARBERI LLOBREGAT, J. y BUITRON RAMIREZ, G (2001). El Procedimiento Administrativo
Sancionador. Tomo I. Cuarta Edición. España: Tirant lo Blanch, pág. 44 y 45. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y
FERNÁNDEZ, Tomás – Ramón (2002). Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Octava Edición. Madrid: Civitas,
pág. 166. DANÓS ORDOÑEZ, Jorge (1995). Notas acerca de la potestad sancionadora de la Administración Pública. En:
Ius et Veritas, pág. 150.
237 NIETO, Alejandro (2000). Derecho Administrativo Sancionador. Segunda Edición. Madrid: Editorial Tecnos, pág 80.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“…Delito e infracción administrativa son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, la cual
ha sido otorgada por medio del contrato social a éste para la tutela de bienes jurídicos...” 238
18. Ahora bien, la aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito del Derecho
Administrativo Sancionador no se justifica por el reconocimiento del Derecho Penal como
su rama matriz, sino porque aquellos son lineamientos generales de un único ius puniendi
del Estado. En ese sentido, existe justificación para que las principios e instituciones que
caracterizan al Derecho Penal puedan ser aplicados, con los debidos matices, al ámbito
sancionador administrativo en cuanto resulte útil.239
20. En línea con lo señalado hasta este punto, se puede afirmar que tanto el Derecho
152 Administrativo Sancionador y el Derecho Penal, en el ordenamiento jurídico peruano,
constituyen manifestaciones de una sola potestad punitiva o ius puniendi del Estado, razón
por la cual se les puede aplicar principios comunes de dicha potestad punitiva exclusiva
del Estado, a fin de no trastocar las necesarias garantías que se deben brindar a los
administrados.»
1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad
sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título
de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a
disponer la privación de libertad.
«28. De conformidad con el (…) [artículo 230° de la Ley N° 27444], la potestad sancionadora de
las entidades de la Administración Pública se encuentra sometida a determinados
principios entre los que destacan el Principio de Legalidad y el Principio de Tipicidad.
238 GÓMEZ, Manuel y SANZ, Iñigo (2010). Derecho Administrativo Sancionador. Parte General. Teoría General y Práctica
del Derecho Penal Administrativo. Segunda Edición. España: Editorial Aranzadi S.A., pág. 90.
239 En concordancia con ello, haciendo énfasis en la necesidad de que la traslación de principios del Derecho Penal
al Derecho Administrativo Sancionador se realice de acuerdo a un criterio racional, el Tribunal Constitucional
Español ha señalado lo siguiente:
“Se trata, en suma, de la aplicación de los principios constitucionales inspiradores de las leyes procesales
penales, pero no de las normas de estas. No poseen la misma estructura, ni se halla configurado del mismo
modo, el proceso penal y el procedimiento administrativo sancionador. Los principios del primero han
de proyectarse de manera adecuada sobre el segundo. Es una traslación con matices” (STC 45/1997).
Citado por MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General, Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 692.
240 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 692.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
30. En efecto, conforme dispone el numeral 1 del Artículo 230° de la Ley N° 27444, sólo por
norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la
consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son
posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la
privación de libertad.
32. Así las cosas, el principio de legalidad es una regla de competencia para dos aspectos de la
potestad sancionadora: para la atribución de la competencia sancionadora a una entidad
pública y para la identificación de las sanciones aplicables a los administrados por incurrir
en ilícitos administrativos242.Ambos aspectos —la atribución de potestad sancionadora y la
identificación de la infracción administrativa— sólo pueden ser abordados por normas con
153
rango de ley. Por tanto, será la Ley la que defina si una entidad pública puede o no
sancionar a un administrado, y con qué tipo de mecanismos se llevará a cabo este
procedimiento sancionatorio que funcionen también como mecanismo de control social.»
«15. Es preciso recordar que, el principio de legalidad en materia sancionadora impide que se pueda
atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la ley, y también prohíbe 153
que se pueda aplicar una sanción si ésta no está determinada por la ley244.»
«22. (…) se observa que en el artículo 26, De la potestad sancionadora contra los verificadores
catastrales de la Ley N° 28294, contiene lo concerniente a una doble instancia, asegurando
de esta forma un debido proceso de carácter administrativo, sobre lo cual es preciso señalar
que nuestro Tribunal Constitucional ha señalado que:
“El fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo encuentra
sustento en el hecho de que tanto la administración como la jurisdicción están
241 GUZMÁN NAPURI, Christian (2011). Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo.
Primera Edición. Lima: Ediciones Caballero Bustamante, pág. 35 y 36.
242 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2013). Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la Administración
Pública en la ley peruana. En Revista Advocatus N° 13. Lima: Universidad de Lima. 201, pág. 238.
244 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 24 de agosto de 2010, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N.° 00197-2010-PA/TC (Fundamento Jurídico N° 3).
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de
interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para
desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional.”245 (Resaltado agregado)
“…cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal
competente’ para la ‘determinación de sus derechos’, esta expresión se refiere a cualquier autoridad
pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine
derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que
cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la
obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del
artículo 8 de la Convención Americana”246 (Resaltado agregado)»
«16. (…) esta Dirección General considera que la propuesta normativa [referida al Proyecto de
Ley que hace obligatoria la presencia del proveedor en la audiencia de conciliación
promovida por el consumidor o usuario ante el INDECOPI] no contiene un adecuado
análisis costo beneficio, pues si bien identifica (de manera general) los beneficios, estos no
tienen justificación ni evidencia alguna que los sustente.
245 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 7 de agosto de 2008, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N° 8495-2006-PA/TC (Fundamento Jurídico N° 33).
246 Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 31 de enero de
2001. párrafo 68.
247. Numeral modificado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
Texto anterior a la modificación:
«3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más
ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción; así como que la determinación
de la sanción considere criterios como la existencia o no de intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias
de la comisión de la infracción y la repetición en la comisión de infracción».
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
El hecho de hacer obligatoria dicha concurrencia también podría generar una pérdida de
tiempo y de recursos no solo al consumidor sino también al proveedor, en el supuesto que
este último únicamente asista a la audiencia sin ninguna intención de conciliar o llegar a
un acuerdo con el consumidor.
17. Ahora bien, en cuanto a los costos que asumirían los proveedores en el supuesto que no
asistan a la audiencia de conciliación, esta Dirección General considera que la imposición
de una sanción (sea pecuniaria o no) afectaría el principio de razonabilidad, previsto en el
Numeral 3 del Artículo 230º de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General, que señala que las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al
incumplimiento calificado como infracción. En el presente caso, la sanción impuesta no
guarda proporción alguna con la conducta calificada como infracción.
18. De acuerdo a lo señalado, esta Dirección General estima que el Proyecto de Ley podría
generar expectativas a los consumidores que, al final, no se verían satisfechas, pues estarían 155
asumiendo que la presencia del proveedor podría implicar un ánimo en conciliar, cuando
en realidad lo que motiva su presencia en la audiencia de conciliación es evitar únicamente
ser pasible de una sanción.»
(…)
20. (…) [A manera de ejemplo] se encuentra estipulado en el segundo párrafo del artículo 26
de la Ley N° 28294, que las infracciones serán tipificadas e incorporadas en el reglamento,
de conformidad con el numeral 4 del artículo 230 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo, el mismo que como se ha referenciado anteriormente permite la
tipificación vía reglamentaria cuando la ley lo establece. Por ello resulta factible la
248 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 24 de agosto de 2010, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N° 00197-2010-PA/TC (Fundamento Jurídico N° 6).
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«32. El numeral 4 del artículo 230º de la Ley del Procedimento Administrativo General, prohíbe
la aplicación de la analogía en la determinación de la tipicidad de las conductas infractoras.
“(…)
4. Sobre esta base, este Tribunal, en el Expediente N.º 0010-2002-AI/TC, ha establecido que el
principio de legalidad exige no sólo que por ley se establezcan los delitos, sino también que las conductas
prohibidas estén claramente delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la aplicación por analogía, como
también el uso de cláusulas generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones.
A partir de esta consideración del principio de legalidad y sus implicancias en la estructuración del
derecho penal moderno, este Tribunal también ha establecido, en el Expediente N.° 2050-2002-AA/TC,
que: “(...) que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios
156 básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en
el del derecho administrativo sancionador (…)”. (Fundamento Jurídico Nº 8).»
«77. (…) según doctrina jurisprudencial vinculante del Tribunal Constitucional 249, entre las
garantías del debido proceso jurisdiccional que le son extensivas al procedimiento
administrativo sancionador, se ha señalado al principio de (…) tipicidad, a saber:
“(…)
b. Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece
conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el
de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente
delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en
condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo
que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al
“arbitrio” de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada.
Conforme a este principio, los tipos legales genéricos deben estar proscritos y aunque la Administración
a veces se conduzca sobre la base de estándares deontológicos de conducta, estos son insuficientes, por sí
solos, para sancionar, pues aunque se pueden interpretar como conceptos jurídicos indeterminados, la
sanción debe sustentarse en análisis concretos y pormenorizados de los hechos, desde conceptos jurídicos
y no sobre la base de juicios apodícticos o que invoquen en abstracto el honor o la dignidad de un
colectivo, puesto que los tribunales administrativos no son tribunales “de honor”, y las sanciones no
pueden sustentarse en una suerte de “responsabilidad objetiva del administrado”, lo que nos lleva a
revisar el siguiente principio.»
«9. De acuerdo a lo señalado en el Literal c) del Artículo 3° de la Ley 27332, Ley Marco de los
Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, los organismos
reguladores, entre ellos OSINERGMIN, están investidos de la función normativa250, la cual
249 De acuerdo al Artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.
250 Ley N° 27332 - Ley MARCO DE LOS ORGANISMOS REGULADORES DE LA INVERSIÓN PRIVADA EN
LOS SERVICIOS PÚBLICOS
“Artículo 3.- Funciones
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
10. Esta facultad se ve fortalecida por la Ley N° 27699, Ley Complementaria de Fortalecimiento
Institucional del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía 251, por la cual se le
otorga expresamente al OSINERGMIN la facultad normativa de tipificar infracciones y
sanciones, tal como se aprecia en la cita siguiente:
Sin perjuicio de lo mencionado en el párrafo anterior, el Consejo Directivo del OSINERG se encuentra
facultado a tipificar los hechos y omisiones que configuran infracciones administrativas, así como a
graduar las sanciones, para lo cual tomará en cuenta los principios de la facultad sancionadora
contenidos en la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.”
(…)
14. Finalmente, cabe advertir que la facultad de tipificar infracciones, como parte de la función
normativa ejercida por OSINERGMIN, se sustenta en los principios de la potestad
sancionadora administrativa referido al Principio de Legalidad, por el cual solo por norma
con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente 157
previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de
aplicar a un administrado. Asimismo, por el Principio de Tipicidad, por el cual solo
3.1 Dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, los Organismos Reguladores ejercen las siguientes funciones:
(…)
“c) Función Normativa: comprende la facultad de dictar en el ámbito y en materia de sus respectivas competencias, los
reglamentos, normas que regulen los procedimientos a su cargo, otras de carácter general y mandatos u otras normas de
carácter particular referidas a intereses, obligaciones o derechos de las entidades o actividades supervisadas o de sus usuarios;
Comprende, a su vez, la facultad de tipificar las infracciones por incumplimiento de obligaciones establecidas por
normas legales, normas técnicas y aquellas derivadas de los contratos de concesión, bajo su ámbito, así como por
el incumplimiento de las disposiciones reguladoras y normativas dictadas por ellos mismos. Asimismo, aprobarán su propia
Escala de Sanciones dentro de los límites máximos establecidos mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del
Consejo de Ministros y el Ministro del Sector a que pertenece el Organismo Regulador.
(…)”
(Resaltado agregado)
252 Ley N° 27332 - LEY MARCO DE LOS ORGANISMOS REGULADORES DE LA INVERSIÓN PRIVADA EN
LOS SERVICIOS PÚBLICOS
«36. Uno de los principios que rige el procedimiento administrativo sancionador es el referido
al principio de tipicidad, establecido en el Numeral 4 del Artículo 230° de la Ley del
Procedimiento Administrativo General (…).
158 “(…) No debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero,
garantizado por el ordinal "d" del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución, se satisface cuando se
cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, constituye la
precisa definición de la conducta que la ley considera como falta. Tal precisión de lo considerado como
antijurídico desde un punto de vista administrativo, por tanto, no está sujeta a una reserva de ley
absoluta, sino que puede ser complementada a través de los reglamentos respectivos, como se infiere del
artículo 168° de la Constitución. La ausencia de una reserva de ley absoluta en esta materia, como
indica Alejandro Nieto (Derecho administrativo sancionador, Editorial Tecnos, Madrid 1994, Pág.
260), "provoca, no la sustitución de la ley por el reglamento, sino la colaboración del reglamento en las
tareas reguladoras, donde actúa con subordinación a la ley y como mero complemento de ella. (…)”253
(Subrayado agregado)
38. En esa línea, un sector de la doctrina administrativa refiere que el principio de tipicidad254
consiste:
Esto genera por un lado que se protejan los derechos de los administrados al permitírseles defenderse
frente a las imputaciones sobre infracciones no tipificadas o frente a la imposición de sanciones que no
están contempladas en la norma. Pero también tienen un efecto regulador en la sociedad pues a través
de la tipicidad se desincentiva la realización de conductas que no son deseadas por el Estado. (…)”
(Subrayado agregado)”
(…)
253 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 26 de marzo de 2007, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N° 1182-2005-AA/TC (Fundamento Jurídico N° 15).
254 NORTHCOTE SANDOVAL, Christian (2009). Importancia del Principio de Tipicidad en el Procedimiento
Administrativo Sancionador. En: Revista Actualidad Empresarial, Número 191, Segunda Quincena, pág. VIII-1 a
VIII-3.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“49. (…) [De acuerdo al análisis realizado,] esta Dirección General considera que lo dispuesto
en el Estatuto y en el Código de Ética vulneran el principio de tipicidad, toda vez que, si
bien en los mencionados preceptos existe una descripción expresa, detallada y clara de la
conducta infractora, no se precisa la sanción específica aplicable para estos supuestos
normativos.
50. En consecuencia, esta Dirección General considera que las disposiciones contenidas en el
Estatuto, Código de Ética y Reglamento del Colegio Médico del Perú vulneran el Principio
de Tipicidad previsto en el Numeral 4 del Artículo 230° de la Ley del Procedimiento
Administrativo General.»
10. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una
sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del
sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia 159
del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7 255-256.
255. Numeral modificado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
Texto anterior a la modificación:
«10. Non bis in idem.- No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa
por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento».
256 De conformidad con lo establecido en el Acuerdo IV del Acuerdo Nº 1-2015-TCE de la Sala Plena sobre la
aplicación del Principio de Non Bis In Ídem ante la denuncia por la presentación de documentación falsa y/o
información inexacta en los trámites efectuados ante El Registro Nacional de Proveedores (RNP); publicado el 11
mayo 2015; se dispone que en los casos que, como consecuencia de una fiscalización posterior, la Dirección del
Registro Nacional de Proveedores del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (DRNP/OSCE)
declare la nulidad de un trámite por la presentación de un documento falso y/o información inexacta, y aplique
el impedimento previsto en el numeral 9.4 del artículo 9° de la Ley, en virtud del Principio de Non Bis in ídem,
regulado en el presente numeral, no corresponderá iniciar el procedimiento administrativo sancionador sino el
archivo del expediente respectivo.
257 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 16 de enero de 2012, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N° 04944-2011-PA/TC (Fundamento Jurídico N° 13), la cual señala lo siguiente:
“13. El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el
seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo
supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos los principios y derechos
normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la
Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.).”
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
29. En su connotación material, garantiza que ninguna persona sea sancionada o castigada dos
(o más veces) cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento. Por otro lado, en su
connotación procesal, significa que nadie puede ser enjuiciado nuevamente por los mismos
hechos respecto de los cuales existe un proceso anterior o en trámite. 258
30. El análisis de triple identidad (sujeto, hecho y fundamento) delimita el contenido del
derecho aludido y constituye un presupuesto de aplicación de la prohibición de incurrir
en bis in idem. Por tanto, su aplicación es obligatoria tanto en su connotación sustantiva
como procesal.
31. Dicho análisis se encuentra previsto en el Artículo III del Título Preliminar del Nuevo
Código Procesal Penal, aprobado por Decreto Legislativo N° 957, el cual hace referencia al
principio de interdicción de la persecución penal múltiple, señalando lo siguiente:
“Artículo III. Interdicción de la persecución penal múltiple.- Nadie podrá ser procesado, ni
160 sancionado más de una vez por un mismo hecho, siempre que se trate del mismo sujeto y fundamento.
Este principio rige para las sanciones penales y administrativas. El derecho penal tiene preeminencia
sobre el derecho administrativo.
La excepción a esta norma es la revisión por la Corte Suprema de la sentencia condenatoria expedida en
alguno de los casos en que la acción está indicada taxativamente como procedente en este Código.”
(Subrayado agregado)»
258 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 16 de abril de 2003, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N° 2050-2002-AA (Fundamento Jurídico N° 19), la cual señala lo siguiente:
“19. El principio ne bis in idem tiene una doble configuración: por un lado, una versión sustantiva y, por otro, una
connotación procesal:
a) En su formulación material, el enunciado según el cual, «nadie puede ser castigado dos veces por un mismo hecho»,
expresa la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción, puesto que tal
proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías propias del Estado de Derecho. Su
aplicación, pues, impide que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción
cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento.
(…)
b) En su vertiente procesal, tal principio significa que «nadie pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos», es
decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con
el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por ejemplo, uno de orden
administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos
(dos procesos administrativos con el mismo objeto, por ejemplo).
Como lo ha expuesto el Tribunal Constitucional de España (STC 47/1981), "(...) El principio nom bis in idem
determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos,
pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y
en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento
y la calificación que en el plano jurídico pueda producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de
normativa diferente, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro
que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado" (cursivas agregadas)(…) Lo
que significa que, en el supuesto de existencia de una dualidad de procedimientos, el órgano administrativo queda
inexorablemente vinculado a lo que en el proceso penal se haya declarado como probado o improbado.”
(Subrayado agregado)
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
24. Conforme a lo expuesto, los casos de concurrencia de procesos motivados por los mismos
hechos deben ser susceptibles del análisis de triple de identidad aludido, a través del cual
será posible verificar la vulneración del derecho a no ser juzgados dos veces por los mismos
hechos. En la medida en que no concurra esa triple identidad, iniciar un procedimiento
administrativo cuando el proceso en la vía penal se encuentra en trámite, es completamente
válido y conforme con el ordenamiento jurídico. 259
26. Ahora bien, en el caso materia de análisis deberá analizarse la identidad de sujeto, hecho y
fundamento. Principalmente, como elemento clave de tal análisis, deberá evaluarse la
identidad en el fundamento o bien jurídico tutelado260 por los distintos órdenes jurídicos,
a fin de definir la pertinencia de abrir un procedimiento disciplinario, adicional al proceso
penal en trámite.
(…)
30. Sobre el particular, esta Dirección General considera que el Artículo III del Título
Preliminar del Nuevo Código Procesal Penal (…) ha resuelto ese tema, señalando que en
dichos supuestos la jurisdicción penal tiene prevalencia sobre el derecho administrativo.
259 En consonancia con ello, el Tribunal Constitucional de España ha emitido doctrina uniforme señalando que el
Non bis in idem aplica cuando se pretenda castigar por segunda vez al mismo sujeto, por el mismo hecho y para
proteger el mismo bien jurídico. La STC 2/2003 explicó dichos aspectos con mayor detalle:
“La triple identidad constituye el presupuesto de aplicación de la interdicción constitucional de incurrir en bis in idem, sea
éste sustantivo o procesal, y delimita el contenido de los derechos fundamentales reconocidos en el art. 25.1 CE, ya que éstos
no impiden la concurrencia de cualesquiera sanciones y procedimientos sancionadores, ni siquiera si estos tienen por objeto
los mismos hechos, sino que estos derechos fundamentales consisten precisamente en no padecer una doble sanción
y en no ser sometido a una doble procedimiento punitivo por los mismos hechos y por el mismo fundamento”
(Negrilla agregada)
260 Así ha sido señalado en la Sentencia del Tribunal Constitucional de España de fecha 10 de diciembre de 1991,
tramitado bajo Expediente N° 234/1991 (Fundamento Jurídico N° 2).
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
232.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con la
exigencia de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado anterior, así
como con la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, los que serán
determinados en el proceso judicial correspondiente.
«16. El Numeral 232.1 del Artículo 232° de la Ley N° 27444 Ley del Procedimiento
162 Administrativo General dispone que las sanciones administrativas que se impongan al
administrado son compatibles con la exigencia de la reposición de la situación alterada por
el mismo a su estado anterior.
18. Dentro de las medias compatibles con el acto administrativo sancionador se encuentran las
medidas correctivas, las cuales tiene por objeto retornar o restituir al estado inmediatamente
anterior a la comisión de la infracción administrativa de las cosas por considerar que
corresponde a una situación legal correctiva (v.g. el mandato de cierre de un local sin
licencia, la orden de cese de una actividad engañosa, las medidas de remediación
ambiental, comiso de bienes, orden de internamiento de vehículos, entre otros.).262
19. En el presente caso, identificar la distinción que existe entre la sanción y la medida
(correctiva) previstas por la Ley N° 27619 y su Reglamento resulta de suma importancia no
solo para emitir opinión jurídica sino para la aplicación de la propia normativa.
20. El Artículo 6° de la Ley N° 27619 y el Artículo 12° del Reglamento establecen lo siguiente:
Ley N° 27619.-
“Artículo 6°.- Sanciones
El incumplimiento de los dispuesto en la presente Ley acarrea la sanción administrativa del
infractor, además de la devolución del íntegro del monto recibido, sin perjuicio de las acciones
civiles o penales a que hubiere lugar.”
261 MORÓN URBINA. Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica., Lima, pág. 730.
262 MORÓN URBINA. Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica.
Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 731.
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21. Como se aprecia, el legislador ha creído conveniente establecer (...) una diferencia entre las
medidas o actos de gravamen a imponer al supuesto infractor. En efecto, los artículos
citados estipulan que en caso el funcionario o servidor público incumpla con alguna de las
disposiciones que la Ley N° 27619 y su Reglamento hayan establecido (v.g. presentar el
informe de viaje dentro del plazo previsto), la entidad podrá imponer al infractor no solo
una sanción disciplinaria sino además una medida correctiva consistente en la devolución
del íntegro del monto recibido para la realización del viaje.»
«38. (…) la prescripción tiene una connotación sustantiva que limita la potestad punitiva del
Estado, toda vez que extingue la responsabilidad de los presuntos autores, así como la
facultad de investigar el hecho ilícito. Por ello, en la medida que sus efectos no se limitan
al plano procesal, sino que afectan el poder punitivo del Estado, se justifica que esta no solo
pueda ser alegada de parte, sino que también pueda ser declarada de oficio por el juez 265.
263 Numeral modificado por el Artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
Texto anterior a la modificación:
«233.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe en el
plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio de los plazos para la prescripción de las demás
responsabilidades que la infracción pudiera ameritar. En caso de no estar determinado, prescribirá en cinco años
computados a partir de la fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó, si fuera una acción continuada».
39. En el Derecho Penal, la aplicación de la prescripción de oficio par parte del órgano
jurisdiccional tiene coma sustento optar por una posición más garantista a favor del
derecho al debido proceso del imputado, toda vez que lo contrario implicaría procesar y
eventualmente sancionar a alguien por un hecho del cual ya no es responsable, por la
inacción del Estado.
40. En esa línea, desde la óptica de un único derecho punitivo estatal, es posible afirmar que
el tratamiento y la naturaleza jurídica de la prescripción penal puede ser llevada al
procedimiento administrativo sancionador. En tal sentido, no existe una justificación que
amerite dejar de adoptar la prescripción de oficio respecto del Derecho Administrativo
Sancionador, máxime teniendo en cuenta lo señalado con relación a la garantía de los
principios del debido proceso o del debido procedimiento administrativo señalados en el
acápite anterior.
42. En este punto, cabe indicar que conforme al Numeral 1 del Artículo 10° de la Ley N° 27444
son causales de nulidad del acto administrativo la contravención a la Constituci6n Política
del Perú, a las leyes o a las normas reglamentarias.
43. Dado que las sentencias del Tribunal Constitucional 267 (…), señalan que el principio del
debido proceso, previsto en el Numeral 3 del Artículo 139° de la Constitución Política del
Perú, es de aplicación obligatoria a los procedimientos administrativos sancionadores, la
no observancia de la prescripción de oficio significaría una vulneración a dicho principio
y, por tanto, podría implicar la nulidad del acto administrativo que sancione una infracción
prescrita.
44. En otras palabras, habiéndose reconocido que en el ámbito punitivo la institución jurídica
de la prescripción tiene una naturaleza sustantiva por la cual se extingue la responsabilidad
del supuesto autor, limitándose de esta manera la potestad punitiva del Estado; sería
contrario al principio del debido proceso si se aplica la prescripción de oficio solo a los
procesos penales y no a los procedimientos administrativos sancionadores en la medida
que se estaría sancionando administrativamente a quién ya no es responsable de la
conducta imputada, por el transcurso del tiempo.
45. Sin perjuicio de lo anterior, (…) la aplicación de algunos principios del Derecho Penal al
Derecho Administrativo Sancionador se justifica por el hecho de que constituyen
lineamientos generales de un único ius puniendi del Estado; reconociendo el hecho de que
dicha aplicación debe ser realizada con los debidos matices.
(…)”
266 MARAVÍ SUMAR, Milagros (2013). La alegación de la figura de la prescripción en los procedimientos sancionadores.
Revista Jurídica Thomson Reuters. Año 1. Número 6, pág. 11.
267 A manera de ejemplo, véase las Sentencias de los expedientes del Tribunal Constitucional: N° 08092-2005-PA/TC
(fundamentos jurídicos 4 y 5) N° 04352-2009-PHC/TC (fundamento jurídico 4)]
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46. La aplicación con matices de tales principios dista mucho de que pueda realizarse una
aplicación contradictoria que implique que el mismo principio o derecho procesal
constitucional tenga dos formas de aplicación totalmente opuestas, según se trate del
Derecho Penal o del Derecho Administrativo Sancionador. Ello se configuraría, en el
presente caso, si es que se llega a aceptar la posibilidad de aplicar la prescripción de oficio
para el primero, pero no para el segundo, basado en una interpretación literal y aislada del
Numeral 3 del Artículo 233° de la Ley N° 27444.
47. Precisamente, esta Dirección General considera más acorde con la visión garantista del
derecho de los administrados en un procedimiento administrativo sancionador acoger la
interpretación sobre la prescripción sustantiva y su aplicación al ius puniendi único del
Estado esbozada por el Tribunal Constitucional, (…); en lugar de la interpretación literal y
aislada que realiza el referido colegiado sobre el Numeral 3 del Artículo 233° de la Ley N°
27444, en la sentencia del 26 de agosto de 2004, recaída en el proceso de amparo tramitado
con Expediente N° 2627-2004-AA/TC268.
165
48. En consecuencia, esta Dirección General considera que por su naturaleza sustantiva al
extinguir la responsabilidad del autor y en línea con una concepción más garantista del
principio al debido proceso en favor de los administrados imputados, el instituto jurídico
de la prescripción debe ser aplicada también de oficio en los procedimientos
administrativos sancionadores.»
Subcapítulo II
«3.2.2 (…) La adopción de medidas cautelares se encuentra recogida también en el Articulo 236
numeral 236.1 (Subcapítulo II Ordenamiento del Procedimiento Sancionador) de la Ley del
Procedimiento Administrativo General (…).
268 Cabe señalar que los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre los cuales se fundamenta dicha visión
garantista, desarrollada en (…) el presente informe, son posteriores al pronunciamiento expedido por el mismo
colegiado en el Expediente N° 2627-2004-AA/TC.
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Por su parte, la Sub Dirección de Ejecución de Sanciones de acuerdo al Art. 47 inciso a) del
ROF de la SUTRAN tiene como función la ejecución forzosa de las medidas administrativas
y cautelares aplicadas.
3.2.5. Las competencias de los órganos indicados respecto a las medidas cautelares en un
procedimiento sancionador, como podrá apreciarse, están claramente establecidas, como
lo está también las funciones sobre medidas preventivas de la Dirección de Supervisión y
166 Fiscalización y de la Sub Dirección de Fiscalización de Servicios Complementarias 270, las
cuales se aplican de manera antelada al procedimiento administrativo y están establecidas
en Reglamentos Nacionales271. La adopción de dichas medidas son necesarias para
accionar rápidamente ante hechos que contravienen la normatividad actual y dar una
protección inmediata a la ciudadanía; mientras las medidas cautelares, como se ha
señalado, se dictan una vez iniciado el procedimiento administrativo o simultáneamente
con este.»
(…)
237.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La administración
podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea
ejecutiva.
269 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2001). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Primera
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 318.
270 Arts. 36 inciso g) y 38° del Decreto Supremo N° 021-2010-MTC - ROF de la SUTRAN
Respecto a la Sub Dirección de Fiscalización de Servicios Complementarios se señala en el punto 3 del rubro
Antecedentes del Informe N° 148-2011-SUTRAN/06 que la empresa Revitec Perú S.A.C. entiende que le
correspondería adoptar medias preventivas y no a la Sub Dirección de Procedimientos de Transporte, Tránsito y
Servicios Complementarios.
271 Medidas preventivas anteriores al procedimiento son reguladas en el D.S. N° 017-2009-MTC – Reglamento
Nacional de Administración de Transporte; Decreto Supremo N° 025-2008-MTC, que aprobó el Reglamento
Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares, entre otros.
272 Nos referimos a los procedimientos de aprobación automática y evaluación previa previstos en el artículo 30° de
la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General.
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Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
12. En línea con la disposición precitada, Morón Urbina 273 señala que, en el ámbito del
procedimiento administrativo sancionador, la interposición de un recurso administrativo
paraliza la ejecución de la sanción hasta que el mismo sea resuelto, a fin de guardar coherencia con
el principio de presunción de inocencia. No obstante ello, la sanción impuesta recupera su
ejecutividad una vez que se haya resuelto el recurso, aun cuando se hubiera presentado demanda
contenciosa administrativa.
13. Como se puede apreciar, la resolución que dispone la aplicación de una sanción
administrativa deviene en ejecutiva cuando se ponga fin a la vía administrativa. De esta
manera, en el ámbito sancionador, no bastaría con la expedición del acto ni con la
resolución que desestima su impugnación; sino que necesariamente deberá haberse
agotado la vía administrativa a través de la emisión de cualquiera de los actos previstos en
el Artículo 218° (…).
TÍTULO V
De la responsabilidad de la administración pública y del personal a su servicio
167
CAPÍTULO II
«41. El Artículo 242º de la Ley Nº 27444 establece que la Presidencia del Consejo de Ministros,
o quien esta designe se encuentra encargada de organizar y conducir en forma permanente
el RNSDD, en el cual se inscribe la destitución o el despido que se hayan aplicado a
cualquier autoridad o personal al servicio de la entidad, independientemente de su régimen
273 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 752.
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42. Asimismo, el Artículo 30º del Decreto Legislativo Nº 276 - Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público señala que el servidor destituido
no puede reingresar al servicio público durante el término de cinco (5) años como mínimo.
43. El Artículo 13º de la Ley Nº 27815 - Ley del Código de Ética de la Función Pública, por su
parte, dispone que las sanciones para funcionarios y servidores públicos por infracción al
Código de Ética se deberán inscribir en el RNSDD.
44. Como se puede apreciar, el RNSDD tiene su fundamento legal en la Ley Nº 27444 – Ley del
Procedimiento Administrativo General, la Ley Nº 27815 - Ley del Código de Ética de la
Función Pública y Decreto Legislativo Nº 276 - Ley de Bases de la Carrera Administrativa
y de Remuneraciones del Sector Público.
45. Tomando como referencia las normas indicadas, el Artículo 5º del Decreto Supremo Nº
089-2006-PCM regula que las sanciones que deben inscribirse en el RNSDD son las
siguientes:
168
a. Las sanciones de destitución y despido (Decreto Legislativo Nº 276).
En el caso de trabajadores comprendidos en el régimen laboral de la actividad privada, el
despido será el producido por causa justa relacionada con la conducta del trabajador,
conforme al Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad
y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 003-97-TR.
b. Las sanciones por infracción al Código de Ética.
c. Las sanciones de inhabilitación que ordene el Poder Judicial.
d. Las sanciones por responsabilidad administrativa funcional impuestas por la Contraloría
General de la República y Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.
e. Otras que determine la Ley.
46. Finalmente, el Artículo 10º del Decreto Supremo Nº 089-2006-PCM establece que la
información contenida en el RNSDD es de acceso público, por lo que las entidades públicas
así como los administrados (personas naturales o jurídicas) pueden acceder a la
información contenida en él275.»
274 Al respecto, el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido - RNSDD, se encuentra en la siguiente
dirección electrónica, a cargo de SERVIR: http://www.sanciones.gob.pe/transparencia/.
Las Entidades podrán consultar la información del RNSDD a través del responsable al que se refiere el artículo 4 del presente
Decreto, o del funcionario o servidor designado por éste y bajo su responsabilidad.
Los administrados, sean personas naturales o jurídicas, pueden acceder a la información contenida en el RNSDD, vía el
procedimiento de acceso a la información previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM.
El administrado podrá solicitar dicha información directamente a la entidad pública respecto de aquellas sanciones que
correspondan a personas que hayan pertenecido a dicha entidad o a la Presidencia del Consejo de Ministros.”
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169
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ANEXO
«15. Mediante la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo, se estableció de forma
específica las formas en que se configura el silencio administrativo positivo o negativo
según sea el caso, en los procedimientos de evaluación previa.
16. El silencio administrativo ha sido concebido como aquella técnica que, operando en
garantía del administrado en el marco de un procedimiento administrativo de evaluación
previa, tiene el efecto de otorgar una consecuencia jurídica al hecho consistente en el
vencimiento del plazo sin que la autoridad competente haya emitido pronunciamiento
resolviendo lo pedido. Dicha consecuencia ficta será considerar denegada o aprobada la
170 petición de fondo planteada por el administrado (v.g. el otorgamiento de un título
habilitante).277
(…)
20. Por tanto, se puede colegir que el silencio administrativo tiene como finalidad el brindar
amparo al peticionante, que por diversos motivos no ha podido ver atendida su petición,
considerándose estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud
del ciudadano278.
21. Este pronunciamiento ficto constituido por el silencio administrativo tiene dos
modalidades, el primero es el silencio administrativo positivo (SAP) y el segundo el
silencio administrativo negativo (SAN). Cabe precisar, que la Ley N° 29060 amplió el
alcance de los procedimientos sujetos al SAP. En tal sentido, el Rubro Fundamentación de
la Exposición de Motivos de la Ley Nº 29060 señala:
277 GAMERO, Eduardo y FERNÁNDEZ, Severiano. Manual Básico de Derecho Administrativo. Undécima Edición.
Madrid: Editorial Tecnos, pág. 409. Además, GUZMAN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento
Administrativo General. Segunda Edición. Lima: Editorial Instituto Pacífico, pág. 543.
278 BARTRA CAVERO, José (2008). El Silencio Administrativo. Segunda Edición. Lima: Rhodas. 2008, pág. 80.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
27444, a fin de establecer los supuestos que se encontrarían sujetos a dichas modalidades y
de esta forma viabilizar una mejor atención de los procedimientos y no obstaculizar el ejercicio
de los derechos de los ciudadanos”.279
(Subrayado agregado)
23. La Ley N° 29060 precisa los supuestos en los cuales los procedimientos de evaluación
previa están sujetos al SAP. Incluso se estipula que aquellos funcionarios y/o servidores
públicos que se nieguen a reconocer la eficacia del derecho conferido al administrativo al
haber operado el silencio administrativo positivo, incurren en falta administrativa
sancionable.
171
24. En esa línea, la Ley N° 29060 señala lo siguiente:
280 SALAZAR BUSTAMANTE, Nelson (2003). Informe especial: Clasificación de los procedimientos administrativos:
evaluación previa y aprobación automática. Actualidad Gubernamental N° 51, pág. X-4.
26. Sin embargo, debe considerarse que los actos administrativos emitidos por la
Administración Pública, por impulso de parte, son susceptible de fiscalización posterior,
en aplicación del numeral 1.16 del Artículo IV del Título Preliminar y el artículo 32 de la
LPAG282 y en concordancia con el artículo 2 del Decreto Supremo N° 096-2007-PCM, que
regula la fiscalización posterior aleatoria de los procedimientos administrativos por parte
del Estado.
28. En esa línea, el artículo 188 de la LPAG otorga al SAP la categoría de acto administrativo
ficto que pone fin al procedimiento emanado por la autoridad competente, señalando
además, que ello implica la potestad la autoridad declarar su nulidad de oficio, de
acuerdo a los parámetros establecidos en el artículo 202 de la LPAG.
172
29. Por su parte, en virtud del SAN el administrado puede considerar rechazada su solicitud,
si vencido el plazo máximo establecido, la entidad no hubiera emitido pronunciamiento
sobre lo solicitado, quedando el administrado habilitado, debido a dicha inacción, para la
interposición del recurso administrativo respectivo o la interposición de la demanda
contenciosa administrativa. Sin embargo, al tratarse de una figura en garantía del
administrado, no existe óbice para que el Administrado decida esperar el pronunciamiento
de la entidad.
42.1 Todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y
formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados
por quien hace uso de ellos, así como de contenido veraz para fines administrativos, salvo prueba en contrario.
42.2 En caso de las traducciones de parte, así como los informes o constancias profesionales o técnicas presentadas como
sucedáneos de documentación oficial, dicha responsabilidad alcanza solidariamente a quien los presenta y a los que los hayan
expedido.”
31. Como se puede advertir de la norma citada, la aplicación del SAN en los procedimientos
administrativos es de carácter excepcional y de índole restrictiva. Al respecto, debe
indicarse que es indispensable que la decisión de la Administración Pública para adoptar
el SAN debe estar vinculada a una afectación directa al interés público que subyace al
desarrollo de las actividades como salud, medioambiente, recursos naturales u otros,
puesto que aun en estos temas si las autoridades encuentran supuestos que no exponen
significativamente tal interés, puede ser calificado como positivo. 283»
«47. Por otra parte, respecto al silencio administrativo negativo se ha mencionado que tiene un
173
carácter restrictivo, y se aplica en virtud de aquellos casos en los que se afecte
significativamente el interés público. Entendiendo que la educación es un derecho y
además que éste es un servicio público, la calidad y evaluación de las universidades que
brindan éste servicio son de interés público, por ello se colige que el silencio administrativo
negativo sería aplicable al procedimiento materia de análisis.
48. No obstante, al tener el silencio administrativo negativo un efecto restrictivo lo óptimo es 173
que se cuente con una previsión normativa que pueda permitir una interpretación limitada
y no abierta y/o ambigua, teniendo en cuenta el interés público en cuestión.»
283 BARTRA CAVERO, José. José (2008). El Silencio Administrativo. Segunda Edición. Lima: Rhodas. 2008, pp. 150-
153. Al respecto, el referido autor señala que: “Como esta provisión legal puede admitir una interpretación abierta, la
Administración debe emplearla de manera restrictiva, entendiéndose que solo puede aplicarse silencio administrativo en
aquellos asuntos de interés público (…) relacionados con los temas indicados. Asimismo, no todos los temas indicados generan
per se la aplicación del silencio administrativo negativo”.
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