UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA

FACULTAD DE INGENIERÍA AMBIENTAL

ESCUELA DE INGENIERÍA AMBIENTAL

LOS CAMBIOS SOCIALES DE PERU EN EL SIGLO XXI, CONSTRUCCION DE LA

DEMOCRACIO, CIUDADANIA Y DESARROLLO ECONOMICO

ALUMNOS:
1. CHIRITO MAGUIÑA JEANPIERE
2. COSQUILLO COBA DIEGO
3. CRUZ OCLOCHO DANIEL ALCIDES
4. NUÑEZ MINCHAN ALISON
5. ROJAS FERNANDEZ REGINA
6. ROSAS LOPEZ PAOLA DERNANDA
7. SANTISTEBAN VEGA JAVIER
8. SOBERON LOZANO JESUS

CURSO
REALIDAD NACIONAL, CONSTITUCION Y DERECHOS HUMANOS
CICLO: 2018-2
DOCENTE: LIC. MARUJA RIVAS UNGARO

LIMA – PERÚ
2018
RESUMEN
El presente trabajo tuvo como tema de investigación “Los cambios sociales de Perú en el siglo
XXI, construcción de la democracia y la ciudadanía, desarrollo económico”. Ante ello el objetivo
general fue conocer la realidad nacional del Perú en el siglo XXI.
La investigación que se realizó se basó en la búsqueda de información, en diferentes fuentes
confiables, sobre el tema ya mencionado, se recopiló la mayor cantidad de artículos sobre los
cambios que se realizaron en los ámbitos: político, social, económico y ambiental; en el Perú.
Se sintetizó la información para dar a conocer los diferentes puntos en los que se realizaron
tales cambios. Con la información recolectada, resumida y sistematizada, podemos notar la
influencia del neoliberalismo, como causa de estos cambios. También se pudo notar las
distintas deficiencias que presenta el Estado. El Estado necesita replantear muchos proyectos
poniendo como una prioridad las necesidades de los ciudadanos sin perjudicar el capital y sin
faltar a ninguna norma aplicada a cada organismo que a este pertenece, también es necesario
cumplir con todo lo programado en los distintos planes bien estructurados de una manera
correcta y transparente.

Palabras clave:
Cambios sociales, democracia, ciudadanía, desarrollo económico, neoliberalismo.

ABSTRACT
The present work had as a research topic "The social changes of Peru in the 21st century,
construction of democracy and citizenship, economic development". Before that, the general
objective was to know the national reality of Peru in the 21st century.
The research that was carried out was based on the search of information, in different reliable
sources, on the aforementioned topic, the largest number of articles was collected on the
changes that were made in the areas: political, social, economic and environmental; in Peru.
The information was synthesized to make known the different points in which such changes
were made. With the information gathered, summarized and systematized, we can notice the
influence of neoliberalism, as a cause of these changes. The different deficiencies presented by
the State could also be noted. The State needs to rethink many projects putting as a priority the
needs of citizens without harming the capital and without missing any rule applied to each
agency that belongs to this, it is also necessary to comply with everything scheduled in the
various well-structured plans of a correct and transparent way.

Keywords:
Social changes, democracy, citizenship, economic development, neoliberalism.
INTRODUCCIÓN
 CAPITULO 1

LEY DE MODERNIZACION DEL ESTADO

1. Justificación de la política nacional de modernización de la gestión pública

1.1 Situación general

En este siglo, el Perú logró una de las tasas más altas de crecimiento económico de la
región. Las tasas de pobreza se redujeron y el Ingreso Nacional Bruto casi se triplica 1. El
Perú, desde el 2010, se ubica en el grupo de países con ingresos medio alto. Desde el
2005, la recaudación fiscal se incrementó en un 13% por año2.
Sin embargo, este crecimiento económico y presupuestal no estuvo acompañado por un
crecimiento similar de la capacidad del Estado de gastar de una manera provechosa lo que
recauda y generar las condiciones para un crecimiento sostenible que nos lleve a un
desarrollo económico y social. Según el Latinobarómetro3, los niveles de satisfacción de la
democracia en el Perú están bajos con sólo 16%. El 37% de los peruanos creen que el
problema más importante es la delincuencia, el 80% cree que la repartición de los bienes
es desigual, esto nos dice que hay un alto grado de insatisfacción con el sistema político y
económico, y altos niveles de conflictividad social que afectan la gobernabilidad
democrática.
Desde hace mucho tiempo la ciudadanía exige un mejor estado, presente, activo y efectivo
en el territorio nacional.
Buscando acercar al estado a los ciudadanos más homogéneamente en todo el país, a
inicios de este siglo, se inició un profundo proceso de transformación, que significó la
transferencia de funciones y recursos desde el nivel central a los gobiernos regionales y
locales para que, en ejercicio de su autonomía política, económica y administrativa sirvieran
de manera más cercana y efectiva a la ciudadanía. El proceso de descentralización
satisfizo aspiraciones y necesidades largamente postergadas, y también ha generado
nuevas expectativas por mayor inclusión y oportunidades para el desarrollo.
Sin embargo, esta transferencia de funciones y el incremento de recursos no han sido
acompañados por mejores capacidades descentralizadas de gestión. Pues la
descentralización en las condiciones descritas, han traído que las limitaciones que tenía el
Gobierno Central, sean reproducidas a nivel descentralizado.

“Perú tiene uno de los Estados más disfuncionales de América Latina. Muchas
instituciones estatales no funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen. En
muchas partes del interior, los servicios públicos (educación, salud, agua potable,
infraestructura) no llegan, y si llegan, son plagados por la corrupción y la ineficiencia.
Los gobiernos locales y regionales carecen de un mínimo de capacidad administrativa.
Y la seguridad y la justicia —funciones básicas del Estado— no son ni mínimamente

1 El INB per cápita (anteriormente PIB per cápita) es el ingreso nacional bruto convertido a dólares de los
Estados Unidos mediante el método Atlas del Banco Mundial, dividido por la población a mitad de año
2 Según cifras de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Pública (SUNAT).
3
Corporación Latinobarómetro: Informe Latinobarómetro 2017. Lima, 2017.
 Garantizadas”4.

Las deficiencias del Estado tienen impacto en la vida de los ciudadanos y en las actividades
empresariales, esto tiene consecuencias en el bienestar de las personas, en la
competitividad empresarial, en la legitimidad de los gobiernos y, por lo tanto, en el sistema
democrático y sus instituciones.

1.2 Principales deficiencias de la gestión pública

Las deficiencias en la prestación de los servicios públicos, terminan influyendo
negativamente en la percepción ciudadana sobre la gestión pública y el desempeño del
Estado en el Perú. Entonces, ¿cuáles son los principales problemas de la gestión? Del
“Documento de identificación de la problemática y mapeo de actores” se pueden identificar
los siguientes5.

 Infraestructura, equipamiento y gestión logística insuficiente:

Las capacidades de gestión de las entidades públicas se ven limitadas por la
infraestructura y equipamiento. En muchos casos la infraestructura es precaria, y el
equipamiento y mobiliario son obsoletos. También están las carencias de
planificación y gestión de tecnologías de información, las áreas a cargo de estas son
percibidas como únicamente responsables del soporte técnico y no como un área
que pueda aportar planeamiento y gestión de la institución.

 Inadecuada política y gestión de recursos humanos:

Explicada por la coexistencia de distintos regímenes laborales y por la falta de un
marco legal e institucional que, en lugar de otorgar la flexibilidad que se necesita para
atender las diferentes necesidades de recursos humanos de entidades
heterogéneas, trata de estandarizar todos los aspectos críticos de una adecuada
gestión de recursos humanos. Ello se expresa en una inadecuada determinación de
los perfiles de puestos y el número óptimo de profesionales requeridos por cada perfil
–bajo un enfoque de carga de trabajo y pertinencia para el logro de resultados-, lo
que se ve exacerbado por inadecuados procesos de planificación, selección,
contratación, evaluación del desempeño, incentivos, desarrollo de capacidades y
desincorporación de las personas. Estos problemas se potencian por la ausencia de
políticas de capacitación y de desarrollo de capacidades y competencias, ya sea
porque las autoridades no valoran la gestión del personal o porque la entidad no
cuenta con recursos para ello.

4
Levitsky, Steven: “Una paradoja peruana”. En: http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/ una-
paradoja-peruana-12-05-2012. 13 de mayo 2012.

5 Ideas extraídas del “Documento de identificación de la problemática y mapeo de actores” elaborado por
la consultora AC Pública para la Secretaría de Gestión Pública. Lima, Julio de 2012.
  Limitada evaluación de resultados e impactos, así como seguimiento y
monitoreo de los insumos, procesos, productos y resultados de proyectos y
actividades:
Como consecuencia de la falta de un sistema de planificación que defina objetivos
claros y mesurables tomando en cuenta las brechas de necesidades de la población
por cerrar, las entidades no cuentan con tableros de indicadores cuantitativos y
cualitativos para monitorear su gestión en los diferentes niveles de objetivos y
responsabilidad sobre los mismos. A parte de los problemas ya mencionados se
identifica que la información para la toma de decisiones no pasa por procesos
rigurosos de control de calidad y los datos no están centralizados en bases
consolidadas, ordenadas y confiables. Todo lo expuesto dificulta el acceso a
información para evaluar la gestión y sus resultados, y tomar con oportunidad las
decisiones que de ello se deriven.

 Carencia de sistemas y métodos de gestión de la información y el

conocimiento:
La gestión del conocimiento implica la transferencia del conocimiento y el desarrollo
de competencias necesarias al interior de las instituciones para compartirlo y utilizarlo
entre sus miembros, así como para valorarlo y asimilarlo si se encuentra en el exterior
de estas6. Relacionado con el problema anterior, actualmente, en el Estado no existe
de manera institucionalizada un sistema de gestión de la información y el
conocimiento, ni existe un sistema de recojo y transferencia de buenas prácticas; las
lecciones aprendidas de la propia experiencia no se registran, por lo que se repiten
los mismos errores y se buscan soluciones a problemas ya resueltos, lo cual genera
pérdida de tiempo e ineficiencias.

 Débil articulación intergubernamental e intersectorial:

La coordinación como proceso apunta a vincular entre sí a diversas entidades y
agentes públicos con el fin de complementar sus recursos y capacidades, y articular
objetivos y acciones en espacios intersectoriales e intergubernamentales. Esta es
una necesidad inevitable en el contexto del proceso de descentralización en curso,
en el que tres niveles de gobierno deben coordinar y complementarse a través de
múltiples materias de competencia compartida. Sin embargo, la coordinación
intergubernamental e intersectorial dentro del Estado peruano es escasa, difícil,
costosa y muy poco efectiva.
En el marco legal ya existen diversos mecanismos de coordinación, pero estos no
han sido correctamente planificados, no son eficaces al momento de la práctica.

6
Bulmaro, Adrián (2010):La gestión de conocimiento en las relaciones académico-empresariales. Un nuevo enfoque para analizar el impacto
del conocimiento académico. Tesis Phd. Universidad Politécnica de Valencia, España.
2. Fundamentos de la política: Visión, alcance, objetivo y principios

2.1 Visión: Un estado moderno al servicio de las personas

Los ciudadanos demandan un Estado Moderno, al servicio de las personas, lo cual implica
una transformación de sus enfoques y prácticas de gestión, concibiendo sus servicios o
intervenciones como expresiones de derechos de los ciudadanos. Con ese sentido, la
presente política caracteriza ese Estado Moderno como aquél orientado al ciudadano,
eficiente, unitario y descentralizado, inclusivo y abierto (transparente y que rinde cuentas)7.

 Orientado al ciudadano: El Estado sin perder sus objetivos esenciales, es flexible para
adecuarse a las distintas necesidades de la población y a los cambios sociales, políticos
y económicos del entorno.
 Eficiente: El Estado genera mayor valor público a través de un uso racional de los
recursos con los que cuenta, buscando proveer a los ciudadanos lo que necesitan, al
menor costo posible, con un estándar de calidad adecuado y en las cantidades óptimas
que maximicen el bienestar social.
 Unitario y Descentralizado: El Estado busca satisfacer las necesidades de la
ciudadanía adaptando sus políticas a las diferentes necesidades y condicionantes
existentes en cada espacio territorial, a través de gobiernos descentralizados autónomos
en su ámbito de competencias y sujetos a políticas, rectorías y normas nacionales que
garanticen los derechos que corresponden a todos por igual.
 Inclusivo: El Estado busca asegurar en todas sus acciones que todos los ciudadanos
tengan igualdad de oportunidades. Procura brindar a todos los ciudadanos, servicios de
calidad y en la cantidad necesaria para satisfacer sus necesidades.
 Abierto: El Estado es transparente y accesible a los ciudadanos, fomenta la participación
ciudadana, la integridad pública y rinde cuentas de su desempeño.
Con esa visión de Estado Moderno, planteamos emprender un proceso de cambio y reforma
integral de la gestión pública, a nivel gerencial y operacional, que pueda afrontar la debilidad
estructural del aparato estatal para cumplir sus objetivos y así, pasar de una administración
pública que se mira a sí misma, a una enfocada en la obtención de resultados para los
ciudadanos.

2.2 Alcance de la política

La modernización de la gestión pública es una política de Estado que alcanza a todas las
entidades públicas que lo conforman, sin afectar los niveles de autonomía que les confiere
la ley. Compromete al Poder Ejecutivo, organismos autónomos, gobiernos
descentralizados, instituciones políticas y la sociedad civil, a través de sus distintas
organizaciones7.

7Ideas extraídas del documento “Política nacional de modernización de la gestión pública al 2021” elaborado por la presidencia del
Consejo de Ministros del Gobierno del Perú. Lima, 2017.
 2.3 Objetivos de la política
Objetivo general
Orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de
modernización hacia una gestión pública para resultados que impacte positivamente en
el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país8.

Objetivos específicos
1. Promover que las entidades públicas en los tres niveles de gobierno cuenten con
objetivos claros, medibles, alcanzables y acordes con las Políticas Nacionales y
Sectoriales.
2. Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos presupuestales para
financiar los resultados que los ciudadanos esperan y valoran.
3. Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de las
entidades en concordancia con el proceso de descentralización.
4. Implementar la gestión por procesos y promover la simplificación administrativa en
todas las entidades públicas a fin de generar resultados positivos en la mejora de los
procedimientos y servicios orientados a los ciudadanos y empresas.
5. Promover que el sistema de recursos humanos asegure la profesionalización de la
función pública a fin de contar con funcionarios y servidores idóneos para el puesto y las
funciones que desempeñan.
6. Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los insumos, en los
productos y resultados que los ciudadanos demandan.
7. Desarrollar un sistema de gestión del conocimiento integrado al sistema de
seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión pública, que permita obtener lecciones
aprendidas de los éxitos y fracasos y establezcan mejores prácticas para un nuevo ciclo
de gestión.
8. Promover el gobierno electrónico a través del uso intensivo de las tecnologías de
información y comunicación (TIC) como soporte a los procesos de planificación,
producción y gestión de las entidades públicas permitiendo a su vez consolidar
propuestas de gobierno abierto.
9. Asegurar la transparencia, la participación, la vigilancia y la colaboración ciudadana en
el debate de las políticas públicas y en la expresión de opinión sobre la calidad de los
servicios públicos y el desempeño de las entidades.
10. Promover, apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional con
entidades del mismo nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar la
capacidad de servicio del Estado en beneficio de los ciudadanos mediante la articulación
de políticas, recursos y capacidades institucionales.
11. Articular las Políticas Públicas Nacionales y Sectoriales, las cuales se analizan,
diseñan, aprueban, implementan, evalúan y mejoran promoviendo el debate y la
participación ciudadana.
12. Fomentar la creación de mecanismos de articulación necesarios para lograr una
coordinación eficiente entre las entidades públicas de los tres niveles de gobierno.

8Los objetivos fueron obtenidos del documento “Política nacional de modernización de la gestión pública
al 2021” elaborado por la presidencia del Consejo de Ministros del Gobierno del Perú. Lima, 2017.
 13. Promover la descentralización de las funciones, responsabilidades, capacidades y
recursos de las entidades públicas en los tres niveles de gobierno a fin de prestar de
manera eficaz, eficiente y transparente los bienes y servicios públicos que los ciudadanos
demandan.
14. Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento que
considere la heterogeneidad de las entidades públicas en lo referente a sus funciones,
tamaño y capacidades.

2.4 Principios orientadores de la política de modernización

Los principios orientadores de la gestión pública son los siguientes:

 Orientación al ciudadano: La razón de ser de la gestión pública es servir a los ciudadanos.

Ello significa que el Estado y sus entidades deben definir sus prioridades e intervenciones
a partir de las necesidades ciudadanas y en función de ello, establecer las funciones y los
procesos de gestión que permitan responder más y mejor a esas necesidades con los
recursos y capacidades disponibles en cada momento presente. Para esto se necesita un
Estado dialogante, abierto a escuchar y entender las necesidades de los ciudadanos, y a
consensuar con ellos las respuestas que, a través de sus políticas públicas, puede ofrecer
a esas necesidades en cada situación.
 Articulación intergubernamental e intersectorial: Las entidades públicas deben planificar
y ejecutar sus acciones de manera articulada, tanto a nivel de los sectores, de los
sistemas administrativos como entre los niveles de gobierno, fomentando la comunicación
y la coordinación continuas, asociando sus recursos y capacidades o cooperando entre
sí de otras formas posibles, para poder responder a las demandas ciudadanas con
eficiencia y de manera oportuna.
 Balance entre flexibilidad y control de la gestión: Las entidades deben desarrollar una
gestión ágil, eficaz, eficiente y oportuna, para lo cual deben tener la posibilidad de
responder oportunamente a la heterogeneidad y coyunturas propias del medio donde
intervienen.
Todo se debe lograr sin descuidar el control sobre el uso correcto de los recursos y bienes
públicos. Se requiere, por lo tanto, un equilibrio entre la flexibilidad necesaria para
gestionar y la necesaria regulación y control que garanticen el uso correcto de los
recursos públicos.
 Transparencia, rendición de cuentas y ética pública: Los funcionarios públicos deben
servir a los intereses de la Nación, procurar aumentar la eficiencia del Estado para brindar
una mejor atención a los ciudadanos. Actuando conforme a los valores establecidos bajo
las normas morales.
El Estado, sus autoridades y servidores deben rendir oportunamente cuentas a la
ciudadanía y garantizar su transparencia en la actuación de las entidades públicas.
Asimismo, deben promover la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre los
asuntos de interés público.
 Innovación y aprovechamiento de las tecnologías: Para alcanzar los resultados que la
ciudadanía espera, se requiere que las entidades públicas avancen en un proceso
constante de revisión y renovación de los procesos y procedimientos mediante los cuales
implementan sus acciones. Ello las llevará seguramente, a implementar nuevas
propuestas de servicios o procedimientos que innoven su gestión para responder mejor
a las expectativas de los ciudadanos y empresas.
  Principio de sostenibilidad: La gestión pública se sustenta en la integración equilibrada de
las políticas sociales, ambientales y económicas del desarrollo nacional, así como en la
satisfacción de las necesidades de las actuales y futuras generaciones de ciudadanos.
El diseño y la implementación de las políticas públicas y de los planes estratégicos y
operativos deben asegurar la gobernanza ambiental9.

3. La apuesta central: una gestión pública orientada a resultados al servicio del ciudadano
La gestión pública moderna es una gestión orientada a resultados al servicio del ciudadano.
Una gestión pública orientada a resultados efectivos se alcanzará cuando las entidades estén
en capacidad de:
 Establecer objetivos claros y articulados, a nivel sectorial, así como territorial, expresados
en metas de producción que brindarán como resultado un mayor nivel de satisfacción al
ciudadano.
 Reasignar los recursos presupuestales para maximizar los niveles de producto y
resultados esperados.
 Desarrollar y optimizar los procesos de producción y los de soporte con el fin de alcanzar
los niveles de producción de bienes y servicios públicos de calidad.
 Reordenar o reorganizar a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones
contenidas en la estructura funcional adecuándolos a una organización basada en
procesos de la cadena de valor.
 Establecer un sistema de indicadores de desempeño y resultados que le permitan
monitorear y evaluar si se están aplicando los procesos más eficaces y eficientes. La
información que provea el monitoreo y desempeño deberá capitalizarse en un sistema de
Gestión del Conocimiento que permita establecer procesos de Cambio cultural o de
Mejora Continua de la Calidad, sobre la base de las mejores prácticas internacionales y
nacionales.

Las entidades para lograr una gestión pública moderna orientada a resultados, deben:

 Desarrollar canales para lograr una mayor transparencia, accesibilidad y participación de

todos los ciudadanos y redición de cuentas por el Estado.
 Desarrollar y emplear tecnologías de información y comunicación, que permitan acercar
los servicios del Estado a los ciudadanos y empresas.
 Coordinar y cooperar entre sí, a fin de articular y complementar objetivos, acciones,
recursos y capacidades institucionales en función de maximizar el rendimiento de dichos
recursos y capacidades a través de estos.
 Fomentar un cambio cultural en las instituciones públicas que permita sostener el
esfuerzo de modernización, el cual deberá partir por entender la necesidad de cambiar la
gestión.

9
De conformidad con el artículo XI del Título Preliminar de la Ley N° 28611, el diseño y aplicación de las políticas
públicas ambientales se rigen por el principio de gobernanza ambiental, que conduce a la armonización de las
políticas, instituciones, normas, procedimientos, herramientas e información de manera tal que sea posible la
participación efectiva e integrada de los actores públicos y privados, en la toma de decisiones, manejo de
conflictos y construcción de consensos, sobre la base de responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica
y transparencia
 3.1. Componentes de la Gestión Pública orientada a Resultados.

Planeamiento de Estado: Políticas de Estado y de gobierno: Las Políticas Públicas son

diseños que sustentan la acción pública. En un Estado unitario y descentralizado, las
Políticas Públicas son las que permiten integrar y dar coherencia a la intervención del Estado
al servicio del ciudadano, a través de los objetivos establecidos en los Planes
Gubernamentales10, los Sectoriales, así como en los Planes Regionales y Locales de
Desarrollo Concertado, y en los Planes Estratégicos y Operativos de todas y cada una de
las entidades del sector público en los tres niveles de gobierno, de ese modo, el servir mejor
al ciudadano, brindándole un nivel de satisfacción mayor al que este obtendría si cada
entidad lo atendiera de manera individual y en forma desarticulada.

Planeamiento estratégico: El Planeamiento Estratégico parte de considerar las prioridades

del país y de sus ámbitos de gobierno, y se reflexiona sobre los siguientes temas: sobre las
oportunidades o sobre la justificación de una necesaria intervención del Estado, sobre el
entorno macro económico, legal, político e institucional, sobre las demandas que establecen
los ciudadanos a los que tienen que atender, sobre las formas en que la sociedad se organiza
para resolver esas demandas ciudadanas, sobre la forma como el Estado ha venido
satisfaciendo esas necesidades, qué resultados e impactos ha logrado y qué lecciones ha
sacado del pasado. Entonces el Plan Estratégico debe contener tanto objetivos
gubernamentales como los objetivos generales de la entidad. Para que esto suceda, los
objetivos generales del Plan Estratégico deben reflejarse en los Planes Operativos, que
contienen objetivos más específicos y metas claras.

Presupuesto para resultados: Un estado moderno al servicio del ciudadano, necesita de

presupuestos que sean asignados con orientación a resultados, es decir satisfacer las
demandas de los ciudadanos, de este modo se dará un gran cambio en la gestión pública,
esto facilitara el cierre de brechas de calidad y cobertura de infraestructura y servicios
públicos, con mayor eficiencia económica, manteniendo el equilibrio fiscal y fortaleciendo la
articulación de todas las entidades públicas en el territorio nacional.
Desde el 2007 el MEF11 a través de los Programas Presupuestales ha sido el impulsador de
este proceso, aplicando las siguientes estrategias.
 Entidades verdaderamente comprometidas con alcanzar los resultados
propuestos.

 Declaración explícita sobre la responsabilidad en el logo de resultados y

productos que posibilite la rendición de cuentas.

 Producción de información de resultados, productos y costos de insumos.

10
Que se encuentran contenidos en el Plan Bicentenario “El Perú hacia el 2021” y en los compromisos del
Acuerdo Nacional.
11 Ministerio de Economía y finanzas
  Hacer uso de la información generada en el proceso de toma de decisiones
con transparencia hacia las entidades y los ciudadanos.
Las propuestas de los Programas Presupuestales, enmarcan la gestión con resultados
y usan el enfoque de valor, de acuerdo con esto, la cadena de valor se debe interpretar
de la siguiente manera:

Cuadro 1: obtenido del documento “Política nacional de modernización de la gestión

pública al 2021” elaborado por la presidencia del Consejo de Ministros del Gobierno
del Perú. Lima, 2017.

Gestión por procesos

Una gestión al servicio del ciudadano necesariamente debe cambiar el tradicional modelo
de organización funcional y migrar a una organización por procesos contenidos en las
“cadenas de valor” de cada entidad, estos procesos están definidos como una secuencia
de actividades que transforman una entrada o insumo en una salida, añadiéndole valor
en cada etapa de la cadena.
 Gráfica 1: obtenido del documento “Política nacional de modernización de la gestión
pública al 2021” elaborado por la presidencia del Consejo de Ministros del Gobierno
del Perú. Lima, 2017.

Estos procesos son de dos tipos, estos son: los que resultan directamente de la
producción de un bien o servicio, denominados “procesos clave” de la cadena de valor y,
por otro lado, los denominados “de soporte”, que sirven de manera transversal a todas
las actividades, que en el sector público están regulados por los Sistemas Administrativos
nacionales aplicables a todas las entidades. Estos procesos deben ser optimizados.

Servicio civil meritocrático

La gestión de recursos humanos es un área crítica en todo tipo de organización puesto
que son personas las que definen los objetivos, formulan planes y políticas, asignan
recursos y los gestionan a través de procesos. En el sector privado, la gestión de recursos
humanos consiste en un sistema de empleo, en el que se trata de proveer y administrar
el personal idóneo para cumplir los fines de la organización. En el sector público los
servidores públicos deben tener 3 atributos fundamentales, la responsabilidad ante las
autoridades democráticamente elegidas, la independencia política que deben tener
respecto de los intereses específicos de políticos y grupos de poder, y la capacidad
técnica para desarrollar políticas públicas eficaces.
En ese sentido, la gestión de las personas en el sector público debe ser integral, de
manera que considere los tres atributos fundamentales del servidor público de manera
alineada y articulada con la estrategia institucional.

Seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento

Se busca medir el desempeño de la institución a través del grado de cumplimiento de sus
metas de asignación de los recursos, en función de las prioridades establecidas a nivel
funcional y territorial en sus planes estratégico, operativo y presupuesto. Se busca medir,
con transparencia, la eficacia en el cumplimiento de los objetivos, la eficiencia en el uso
de recursos y la calidad o el grado de satisfacción percibida por los ciudadanos atendidos.
Esta información finalmente debe generar el conocimiento adecuado para la mejora
continua de la calidad de la acción del Estado en el servicio al ciudadano.

3.2. Pilares centrales de la Política de Modernización de la gestión pública

Estos cinco pilares se elaboraron sobre la base de los componentes del modelo antes
descrito y complementados por 3 ejes transversales (el gobierno, el gobierno electrónico
y la articulación interinstitucional).
Esos cinco pilares, se detallan en el siguiente gráfico.
 Gráfica 2: obtenido del documento “Política nacional de modernización de la gestión
pública al 2021” elaborado por la presidencia del Consejo de Ministros del Gobierno
del Perú. Lima, 2017.

Políticas Públicas, Planes Estratégicos y Operativos

El planeamiento es un sistema articulado desde el nivel nacional y, es el CEPLAN12, quien
está encargado de articular los objetivos estratégicos en los distintos niveles de gobierno.
Estado democrático y descentralizado que funciona con eficacia, eficiencia y
articuladamente entre sus diferentes sectores y los tres niveles de gobierno al servicio de
la ciudadanía y el desarrollo, garantizando la seguridad nacional.

Políticas Públicas Nacionales

El proceso de determinación de objetivos claros empieza con el establecimiento de las
Políticas Públicas Nacionales, bajo la coordinación de CEPLAN. Estas Políticas Públicas
Nacionales son las que permiten integrar y dar coherencia a toda la acción del Estado al
servicio del ciudadano, el Estado buscará actuar como un todo coherente y articulado con
el propósito de servir mejor a los ciudadanos y al desarrollo nacional. En ese proceso, el
Estado se encuentra en la obligación de atender las demandas ciudadanas recogiendo
información respecto a sus necesidades, escuchando a la población a través de los
canales adecuados, así como informándola acerca de las opciones posibles de política,
promoviendo el debate técnico y político entre los distintos actores involucrados en el
proceso de elaboración de la política. Este proceso deberá ser aplicado también por los
Gobiernos Regionales y Locales que conforme a lo que establecen la Constitución y sus
respectivas Leyes Orgánicas, tienen competencia para formular políticas en los asuntos
de su competencia y para el ámbito territorial de su jurisdicción, siempre dentro del marco
de las políticas nacionales. Asimismo, el CEPLAN debe brindar a todos los niveles de
gobierno, las políticas priorizadas del Gobierno y los lineamientos requeridos para la
articulación entre las políticas públicas, el planeamiento estratégico y el planeamiento
operativo tanto a nivel sectorial como territorial, para lo cual deberán ser fortalecidas sus
capacidades y recursos como rector del sistema de planeamiento estratégico en el
Estado.

12
Centro Nacional de Planeamiento estratégico
 Planeamiento de Desarrollo Concertado
El Plan de Desarrollo Concertado representa la propuesta de desarrollo acordada por los
actores claves de la región para orientar el proceso de desarrollo regional o local. Los
gobiernos regionales y locales conducen el proceso participativo de planificación de
desarrollo en su ámbito territorial. Los planes de desarrollo concertado deben retomar las
prioridades de la población.

Planeamiento Estratégico Institucional

El proceso de Planeamiento Estratégico se inicia identificando al público objetivo al cual
la institución debe servir y determinando los bienes y servicios que le corresponde
producir o entregar. La base de este análisis es el mandato legal que la entidad ha
recibido, la información recogida acerca de las necesidades de la población.
Sobre esta base, la entidad podrá diseñar las estrategias para alcanzar los resultados e
impactos a lograr para cada objetivo en el periodo de gestión, para lo cual se podrán
seguir los siguientes pasos:
• Identificar las alternativas de proyectos y actividades posibles para el cierre de las
brechas identificadas.
• Seleccionar las mejores alternativas;
• Estimar el costo estratégico del cierre de las brechas identificadas que se requeriría para
alcanzar las metas de satisfacción, cobertura y calidad que le brindarían mayor
satisfacción al ciudadano con eficacia, eficiencia y trasparencia.
Así, el Planeamiento Estratégico debe dar la dirección que debe tomar la entidad en el
marco de sus mandatos legales y ser la base para diseñar la estructura organizacional y
los procesos de gestión que permitan alcanzar los objetivos planteados de la manera más
oportuna y eficiente.

Planeamiento Operativo Institucional

Las entidades deben elaborar un “Plan Operativo”, que es la herramienta que permite
poner en marcha las estrategias institucionales. En él se detallan las metas anuales de
todos los objetivos y entregables y se precisan todas las actividades o tareas necesarias
para alcanzar los productos a entregar, se establecen los recursos, plazos, costos por
actividad, estándares de calidad, la logística necesaria, los planes de contingencia frente
a los riesgos, se determinan los indicadores cuantitativos y cualitativos de insumo
producto que servirán para evaluar la gestión y determinar si se han alcanzado o no los
indicadores de resultado e impacto establecidos.

Presupuesto para resultados

La Política de Modernización de la Gestión Pública apoyará las reformas del sistema
presupuestal que viene implementando la Dirección General de Presupuesto Público del
MEF, las reformas que está impulsando el MEF están orientadas a conciliar tres objetivos:

 Mantener la disciplina fiscal;

 Mejorar la eficiencia en la distribución de los recursos; y
 Mejorar la calidad del gasto asegurando eficiencia y eficacia en las operaciones de
todas las entidades y agencias en los tres niveles de gobierno.
La reforma del Sistema de Presupuesto Público impulsada por el MEF plantea lo
siguiente:
  Lograr, a través de los Programas Presupuestales, una mayor articulación del
presupuesto con las políticas públicas y prioridades nacionales.
 Promover intervenciones orientadas a resultados, migrando del enfoque inercial de
asignación de recursos hacia uno enfocado en productos y resultados.
 Emplear indicadores de desempeño complementados con evaluaciones
independientes en la gestión del presupuesto.
 Programar el logro de resultados con visión de mediano plazo, realizando las
previsiones de todos los recursos necesarios para hacerlos posibles.

El Programa Presupuestal con Enfoque de Resultados (PP) es la herramienta de

priorización y de transparencia en la información que permitirá identificar a la
población objetivo o beneficiaria de cada programa específico y vincularla con los
productos y resultados que las entidades proveerán para satisfacer tales demandas.
Para la correcta implementación del presupuesto para resultados, se debe lograr el
equilibrio entre el rol rector del Ministerio de Economía y Finanzas que brinda los
lineamientos y la asistencia técnica, y el rol de los sectores responsables de formular
los programas presupuestales y los demás sistemas administrativos.

Gestión por procesos, simplificación administrativa y organización institucional

En el marco de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, que plantea la

implantación de la gestión por resultados en la administración pública debe también
adoptarse, de manera paulatina, la gestión por procesos en todas las entidades, para que
brinden a los ciudadanos servicios de manera más eficiente y eficaz y logren resultados que
los beneficien.

El diseño organizacional de las entidades debe tomar en cuenta los siguientes elementos:

 La existencia de estamentos básicos como la alta dirección, gerencias intermedias,

personal de análisis, personal operativo y personal del soporte administrativo.
 Los mecanismos de coordinación como la comunicación, los niveles jerárquicos, la
estandarización de procesos, productos, resultados, conocimiento, valores y normas de
conducta.
 Los criterios de diseño como la especialización del trabajo, identificación de procesos
de producción y procesos de soporte, las capacidades y competencias del personal, la
agrupación de unidades, el tamaño de las unidades, los enlaces entre las unidades,
decisiones centralizadas y las descentralizadas.
 Temas contingentes como la capacidad de responder a los cambios en el entorno
político, social y económico, los grupos de interés, las relaciones de coordinación y de
dependencia institucional, la antigüedad de la institución, la tecnología, y las relaciones
de Poder.

La estructura organizacional formal deberá tomar en cuenta entonces, lo señalado

anteriormente, así como los lineamientos normativos que para ello imparta la SGP.

Servicio civil meritocrático

La reforma del servicio civil iniciada por la SERVIR13 se orienta a mejorar el desempeño y
el impacto positivo que el ejercicio de la función pública debe tener sobre la ciudadanía

13 SERVIR: Autoridad Nacional del Servicio Civil

 sobre la base de los principios de mérito e igualdad de oportunidades como principales
características del servicio civil.

Sistema de información, seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento

Sistema de información
El sistema de información para el seguimiento y la evaluación parte de los indicadores
cuantitativos y cualitativos, de resultado y de impacto, diseñados en los Planes
Estratégicos Institucionales. Establecidos los indicadores, éstos deben ser validados
empleando criterios técnicos que aseguren su calidad, confiabilidad y transparencia en
los procesos de toma de decisiones.
Seguimiento, monitoreo y evaluación
El seguimiento o monitoreo es un proceso organizado para verificar que una actividad o
una secuencia de actividades transcurre como se había previsto dentro de un
determinado periodo de tiempo.
La evaluación es un proceso por el cual se determinan cambios generados por una
actividad o secuencia de actividades, a partir de la comparación entre el estado inicial y
el estado actual.
La generación de información debe contribuir a la difusión y rendición de cuentas de los
resultados parciales y finales de la gestión de las entidades, así como de los proyectos,
programas y políticas que impulsa la entidad.

Gestión del conocimiento

A través de la gestión del conocimiento se busca:
 Administrar el flujo de información para brindar la información correcta a la gente que
la necesita, de tal manera que pueda usarla rápidamente.
 Formular e implementar una estrategia de alcance organizacional para el desarrollo,
adquisición y aplicación del conocimiento.
 Promover el mejoramiento continuo de los procesos de cadena de valor, enfatizando
la generación y utilización del conocimiento.
 Monitorear y evaluar los logros obtenidos mediante la aplicación del conocimiento.
 Divulgación del conocimiento para que todos los miembros de la organización y del
sistema puedan utilizar el conocimiento en el contexto de sus actividades diarias.
 Asegurar que el conocimiento esté disponible en el sitio donde es más útil para la
toma de decisiones.
 Facilitar la efectiva y eficiente generación de nuevo conocimiento.
 Apoyar la adquisición de conocimiento de fuentes externas y desarrollar la capacidad
de asimilarlo y utilizarlo.
 Asegurar que toda persona en la organización sepa donde se encuentra disponible
el conocimiento en la entidad.

La gestión del conocimiento es un aspecto clave de la Política de Modernización de la

Gestión Pública ya que permite identificar, analizar y compartir el conocimiento disponible
y requerido sobre la gestión y su relación con los resultados.

3.3 Ejes transversales de la Política de Modernización

 Gobierno abierto
Un gobierno abierto es aquel que garantiza y promueve la transparencia, la participación
ciudadana, la integridad pública y que aprovecha el poder de la tecnología para elevar sus
niveles de eficacia y garantizar la rendición de cuentas.
El reto está en asegurar que la información sea accesible, relevante, completa, confiable y
objetiva a lo largo del tiempo.

Gobierno Electrónico
El gobierno electrónico se refiere al uso de las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC).
En cuanto al enfoque interno, las instituciones públicas pueden aplicar las TIC en distintos
ámbitos vinculados a su gestión institucional como son las diversas herramientas de
información y de gestión de bases de datos que optimizan las labores; las herramientas para
optimizar los procesos internos; y la interacción e interoperabilidad14 entre las entidades del
sector público.
En el marco de todo lo expuesto, se vuelve indispensable asegurar la articulación de las
propuestas de la Política Nacional de Modernización con las estrategias y políticas de
Gobierno Electrónico15.

Articulación interinstitucional
Un Estado unitario y descentralizado es entonces un Estado complejo y más
interdependiente entre sus partes, se requiere poner en juego mecanismos efectivos de
coordinación y cooperación entre los niveles de gobierno y las entidades que componen la
organización del Estado.

Esos mecanismos de coordinación y cooperación se expresan en dos ejes de relación

interinstitucional:

 Vertical: entre entidades de distintos niveles de gobierno, nacional, regional y local.

 Horizontal: entre entidades de un mismo nivel de gobierno, en el nivel nacional entre
sectores, y a nivel descentralizado, entre gobiernos regionales y locales.

Los mecanismos de Coordinación vertical son:

 El Consejo de Coordinación Intergubernamental, previsto en la LOPE como espacio de

diálogo y concertación de políticas nacionales que conciernen a los tres niveles de
gobierno.
 Los Consejos nacionales o instancias directivas de organismos nacionales
especializados, para los cuales está normada la participación de representantes de
diversos sectores del nivel nacional y de los gobiernos regionales y locales.

14 Entendida como “la habilidad de organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar con
objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos” Definición tomada
del documento “Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”
15 En el año 2006 se aprobó la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico a través de la resolución

ministerial N° 274- 2006-PCM, documento marco del gobierno electrónico en el país –que viene siendo
actualizado por la ONGEI- y que planteaba como Objetivo General “Desarrollar capacidades y servicios
de alta disponibilidad asociados a procesos, en los que participen una o más instituciones, y sean
accedidos desde una ventanilla única de forma que permita reducir los tiempos de procesamiento de
solicitudes, propicien el desarrollo de los ciudadanos, mejoren la competitividad institucional y la
transparencia del Estado, mediante el uso de TICs.”
  Las Comisiones Intergubernamentales sectoriales, previstas en el DS 047- 2009-PCM
que aprueba el Plan Anual de Transferencias Sectoriales 2009, para el desarrollo de la
gestión descentralizada de las materias sectoriales de competencia compartida entre dos
o más niveles de gobierno.
 Los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Local (CCL), previstos en la LOGR y
LOM respectivamente, como principales espacios de participación ciudadana a nivel
regional y local, de los cuales también son miembros los alcaldes provinciales en el caso
de los CCR, y los alcaldes distritales en el caso de los CCL provinciales.

Los mecanismos de Coordinación horizontal son:

 Las Comisiones Interministeriales, tales como el CIAEF, CIAS y otras.

 Las Juntas de Coordinación Interregional, previstas en la LOGR y la Ley de Incentivos
para la Integración y Conformación de Regiones, como espacios de coordinación de
proyectos, planes y acciones conjuntas entre dos o más gobiernos regionales
 Las Asociaciones de gobiernos descentralizados, tales como ANGR, AMPE, REMURPE,
MUNIRED y decenas de otras asociaciones de municipalidades, como organizaciones de
representación, a través de sus autoridades, de intereses compartidos por agrupaciones
de gobiernos descentralizados.
 Las Mancomunidades de gobiernos regionales y de municipalidades, creadas por leyes
específicas como nuevas formas de institucionalidad compartida entre dos o más
gobiernos regionales o en su caso, municipalidades, para la prestación conjunta de
servicios públicos, inversión compartida en proyectos de interés común e incluso,
implementación colaborativa de políticas públicas, aportando a la generación de
confianza entre las entidades involucradas que contribuya a la integración territorial.

El funcionamiento eficaz de mecanismos institucionalizados de encuentro, diálogo y

coordinación entre gobiernos y administraciones de uno o más niveles de gobierno deberá
posibilitar una articulación intersectorial efectiva a nivel del gobierno nacional que debería
correlacionarse con una articulación territorial también efectiva entre las entidades de distintos
niveles de gobierno que convergen en la implementación de políticas, programas o proyectos
en cada ámbito territorial.
Ello permitirá que el Estado peruano transite progresivamente hacia un modelo de gobierno
multinivel en el que los tres niveles de gobierno se reconocen unos a otros, en su respectivo
rol y como conformantes de un mismo Estado.

3.4 Desarrollo y sostenibilidad del proceso: Gestión del cambio (cultural)

Implementar la gestión por resultados implicará en el Estado peruano una nueva cultura de
gestión pública, reemplazando la ahora dominante que concentra su atención en la formalidad
de sus procesos de gestión interna y en el control de los insumos y procedimientos utilizados,
para tener éxito en el proceso de transformación, el plan de cambio debe ser diseñado por
equipos de funcionarios, con las técnicas propias del trabajo en equipo y los grupos de calidad.
Las ocho etapas que deben seguir las Instituciones para transformarse son:
 Analizar la situación de la entidad tanto externa como internamente.
 Formar un potente grupo de agentes del cambio.
 Crear una visión para el cambio.
 Comunicar la visión.
 Eliminar los obstáculos.
 Asegurase de tener logros a corto plazo
  Construir sobre el cambio.
 Anclar el cambio en la cultura organizacional.

4. Los lineamientos de la Política se han organizado en tres grupos:

• El primero está dirigido a todas las entidades públicas en todos los niveles de gobierno.
Contiene orientaciones y recomendaciones de aplicación general respecto a lo que
debería hacer cada una de ellas para servir mejor al ciudadano, desarrollar una gestión
pública para resultados y contribuir al desarrollo nacional, regional y/o local.
• El segundo grupo está dirigido específicamente a los ministerios y organismos
nacionales rectores de sistemas funcionales, que de manera articulada deben formular
políticas nacionales, así como apoyar y supervisar su aplicación coherente.
• El tercer grupo está dirigido específicamente a los entes rectores de los sistemas
administrativos nacionales, adoptando una visión equilibrada sobre el control que deben
ejercer en relación con la autonomía que necesitan las entidades sujetas a los sistemas,
de manera que su normativa contribuya a una gestión pública al servicio del ciudadano.

5. El rol del ente rector del sistema de modernización de la gestión pública.

El ente rector de la modernización debe ser una institución promotora de la cultura de servicio
al ciudadano y de procesos de innovación de gestión en las entidades; líder en la generación
de conocimiento y normatividad en la materia; articuladora de capacidades e información para
la modernización de la gestión; así como gestora y facilitadora de las reformas legislativas e
institucionales necesarias para implementar la Gestión por Resultados en todos los niveles de
gobierno.
Gráfica 3: obtenido del documento “Política nacional de modernización de la gestión pública al 2021” elaborado por la presidencia del Consejo
de Ministros del Gobierno del Perú. Lima, 2017.
 CAPITULO 2

PRO-INVERSIÒN
1.1 PROINVERSIÓN

Es el organismo público encargado de ejecutar la política nacional de promoción la inversión

privada; se encuentra adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas.

PROINVERSIÓN

 Promueve la incorporación de inversión privada en servicios públicos y obras públicas

de infraestructura a través de Asociaciones Público – Privadas, en base a iniciativas
públicas y privadas de competencia nacional, así como en apoyo a entidades públicas
subnacionales a su solicitud. Asimismo, brinda servicios de información y orientación al
inversionista y contribuye a consolidar un ambiente propicio y atractivo para la inversión
privada, en concordancia con los planes económicos y la política de integración.
 Promueve la participación de la empresa privada en el desarrollo de obras públicas de
infraestructura a cargo de los gobiernos subnacionales, mediante el mecanismo de
Obras por Impuestos.
 Brinda a los potenciales inversionistas servicios de orientación sobre el marco legal de
inversiones en el país, respecto a temas generales sobre asuntos migratorios, laborales,
tributarios, entre otros, que puedan guiar al inversionista para su establecimiento en el
Perú. Asimismo, en la medida de su disponibilidad.

La sede central está ubicada en la ciudad de Lima, se cuenta con la Oficina de Coordinación
Norte, en la ciudad de Piura; y la Oficina de Coordinación Sur, en la ciudad de Arequipa.

Asimismo, se cuenta con personal de enlace destacado en las Oficinas del CONECTA MEF,
ubicadas en las ciudades de Pasco y Huaraz.

1.1 Estructura de PROINVERSIÓN

El Consejo Directivo es el órgano máximo de PROINVERSIÓN, está integrado por 5 Ministros de

Estado, correspondientes a los sectores de Economía y Finanzas, quien lo preside, Vivienda,
Construcción y Saneamiento, Transportes y Comunicaciones, Energía y Minas, y Agricultura y
Riego. El Consejo Directivo aprueba la política general de la institución y conduce los procesos
de promoción de la inversión privada.

1.2 Principales líneas de acción de PROINVERSIÓN

1.2.1 El desarrollo de los procesos de promoción de la inversión privada en obras públicas y de

servicios públicos, a través de los Comités Especiales y la Dirección de Promoción de
Inversiones.

1.2.2 La promoción y facilitación en diversos servicios de información, orientación y apoyo al

inversionista local, regional, nacional y extranjero, así como de contribuir, monitorear y consolidar
un ambiente propicio y atractivo para la inversión privada en concordancia con los planes
económicos y la política de integración, a través de la Dirección de Servicios al Inversionistas.
1.2.3. El diseño y promoción de las acciones necesarias para la promoción de la inversión privada
en infraestructura y servicios públicos de impacto regional y local, a través de la Dirección de
Inversiones Descentralizadas.

1.3 Política de transparencia

Sigue la política de transparencia de los actos del Estado y el respeto al derecho fundamental de
acceso a la información consagrado en el numeral 5 del Artículo 2° de la Constitución Política del
Perú, a excepción de la información clasificada como reservada, confidencial y secreta, de
acuerdo a lo dispuesto en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Ley Nº
27806 y su Reglamento.

En materia de los procesos de promoción de la inversión privada, la información se encuentra

publicada en la página web.

Así, el plazo de atención de las solicitudes de acceso a la información es de siete (7) días hábiles,
pudiendo prorrogarse la atención en cinco (5) días adicionales, previa comunicación al
interesado.

De no atenderse la solicitud en dicho plazo, se considera denegado el pedido, pudiendo optar

por: i) la presentación de un Recurso de Apelación al Titular de la Entidad o ii) agotar la vía
administrativa, a través de una acción contencioso administrativa ante el Poder Judicial o
presentar una Acción de Habeas Data ante al Tribunal Constitucional.16

1.4 Proyecto de APP a PROINVERSIÓN

16 (Ocampo, PROINVERSIÓN, 2001)

De acuerdo a la Ley de Asociaciones Público-Privadas e Iniciativas Privadas (Decreto Legislativo
N° 1012), cualquier entidad pública puede encargar a PROINVERSION un proyecto de
infraestructura de uso público que incluya la construcción, operación y mantenimiento o solo la
operación y mantenimiento, siempre que el proyecto supere las 15 mil UITs o el proyecto tenga
un alcance birregional. Incorporado a un proyecto a la cartera de PROINVERSION, este es
promocionado a través de uno de los 4 comités especiales (CEs) existentes.
Otra fuente de proyectos de PROINVERSION viene dada por lo establecido en la Ley de
Presupuesto del 2013, que permite, a través de un quinto Comité Especial específico, conducir
los procesos de proyectos que requieren se elaboren todos los estudios de pre-inversión, para
luego ser promocionados por uno de los otros cuatro comités.
En general, los trabajos llevados a cabo por equipo y CE se plasman en documentos que van
siendo aprobados por el Consejo Directivo (CD) de PROINVERSION. En términos de secuencia,
las aprobaciones más relevantes incluyen el Informe de Evaluación del proyecto, el cual
incorpora formalmente el proyecto a la cartera de PROINVERSION – que es una evaluación
analítica y cuantitativa preliminar del proyecto -; las Bases del proceso conducentes a la
adjudicación del proyecto, y la Versión Final del Contrato entre el representante del Estado y el
privado adjudicatario.
Es importante mencionar que el proceso descrito requiere reglas claras bajo las cuales se
conducirá el proceso, los cuales se establecen en las Bases, como los requisitos técnicos y
financieros que deben cumplir los postores y el mecanismo por el cual se compararán las ofertas
económicas de los mismos, conocido como el factor de competencia, el cual bajo un escenario
de competencia permitirá determinar al adjudicatario del Proyecto.17

1.5 Concesiones
Clases de Concesiones
La concesión es el contrato mediante el cual el Estado otorga a los particulares: La gestión y
prestación de una actividad considerada como servicio público. El derecho a la construcción,
reparación, conservación y explotación de una obra pública de infraestructura, bajo su cuenta
propia y riesgo, construida sobre bienes de dominio público, sujeta a un plazo determinado y
sometida a un régimen regulatorio, en que el pago de la inversión y costos operacionales se
efectúa por los usuarios.
Formas de otorgar concesiones
1.5.1 Concesión con suficientes ingresos
Si la potencial Concesión tiene suficientes ingresos previstos, el Estado simplemente convoca a
concurso y entrega al que ofrece el mejor precio. En ese caso el Concesionario moviliza
la Banca de Inversión con lo que libera el esfuerzo financiero del Estado.
1.5.2. Concesión con insuficientes ingresos
Si la potencial Concesión tiene insuficientes ingresos se parte el proyecto en dos desde el punto
de vista financiero. Una parte la financia el Concesionario con sus propios recursos, movilizando
a la Banca de Inversión y liberando al Estado de esa parte. La otra parte la tiene que poner el
Estado del Presupuesto Nacional, el que a su vez es financiado por la Banca de Desarrollo en
condiciones blandas. En ese caso el Estado le da su garantía al Banco.

17 (Ocampo, Obras por Impuestos, 2017)

El Concesionario, de esa manera recuperará su inversión con la totalidad de los ingresos del
proyecto, usando en parte el financiamiento no reembolsable del Estado. La Concesión se
entrega por concurso y al que ofrezca el mayor precio.
1.5.3. Concesión sin ingresos
Si la potencial Concesión no tiene ingresos, el Estado tiene que poner toda la inversión y deberá
pagar al Concesionario no solo por la Inversión sino también por el costo de operación
y mantenimiento.
Como en el caso anterior el Estado se financia con la entidad de desarrollo a la que le entrega
su garantía por el crédito que le otorga. La Concesión se entrega por concurso y se entrega al
que pida el menor monto.
Capacidad técnica, administrativa y financiera
La licitación o concurso para entregar una concesión debe comprender una primera etapa en la
que los postores demuestren su capacidad técnica y administrativa para operar, construir y
financiar el proyecto. Oportunidades del empresariado nacional. Será difícil que el empresariado
nacional tenga la capacidad de inversión con sus propios recursos para efectuar todas las
inversiones en la infraestructura que requiere el Perú.
Para cada proyecto hay que organizar un "Project Finance" que requiere un respaldo de parte
del potencial Concesionario. Lo probable entonces es que los empresarios peruanos que quieran
participar en concesiones tengan que recurrir a
Alianzas con empresas que tengan la fortaleza técnica, administrativa y financiera. Los
empresarios peruanos pueden participar en el diseño y construcción de la infraestructura, en
cuyo caso el cliente es el nuevo concesionario. También puede prestar servicios de operación y
mantenimiento si el concesionario considera "outsourcing".
Lo que sí se puede vislumbrar es que movilizando la inversión y finanzas extranjera y nacional
se mejora el crecimiento económico del país y la oportunidad de los empresarios peruanos.
Distinción de la concesión con otras figuras
1. Con El Contrato de Obra Pública:
En el Contrato de Obra Pública la Administración abona directamente al contratista el importe
convenido como contraprestación por la ejecución de la obra, tras lo cual queda en poder de
la Administración, la que se encargará de modo directo de su explotación sólo crea relaciones
jurídicas entre el Estado y el Constructor.
2. Con las Autorizaciones, Licencias y Permisos:
La Autorización, Licencia o Permiso consiste en la mera remoción de limitaciones al ejercicio de
derechos y facultades que el particular ya poseía, pero mantenido en estado potencial por
limitaciones anteriormente impuestas por la propia Administración.
1.6 Estructura
Justificación del proceso de otorgamiento de concesiones
De menor valor:
El monto involucrado es igual o menor a US $ 5 Mlls. Serán resueltas mediante arbitraje de
derecho de conformidad con el Reglamento de un Centro de Arbitraje Nacional.
 Al Sector Transporte: US $ 5,436 mlls.
  Al Sector Saneamiento: US $ 5,6 11 mlls.
 Al sector Electricidad: US $ 4,725 mlls.
 Al sector Telecomunicaciones: US $ 2,206 mlls.
Hay 2.7 millones de peruanos que viven en las ciudades que no cuentan con agua potable, 27%
de la población sin electricidad, sólo el 27% de la red vial nacional está en buen estado. A lo
anterior se suman pérdidas de competitividad por carencias infraestructura: congestión de
tránsito, daños a los productos transportados, demoras en carreteras y desgaste de vehículos,
demoras en los puertos, daños físicos por accidentes, etc.
Ampliación del gasto público en Infraestructura (se estima necesitar de 8 a 10 años de inversión
continúa y efectiva).
Incorporación de capitales privados a través del proceso de concesiones:
 Libera recursos públicos para orientarlos a proyectos y programas de
alta rentabilidad social.
 Propende hacia el desarrollo y mejoramiento de la eficiencia en la producción y gestión
de infraestructura pública.
 Descentraliza la producción y gestión de la infraestructura generando niveles de servicio
por los cuales los usuarios estén dispuestos a pagar.
 Se independiza la gestión del servicio de las decisiones políticas.
 Promoción de la pluralidad de ofertas en los servicios.
 Se generan mejoras en la competitividad de las empresas en general.
1.7 Régimen jurídico de los bienes de la concesión
La concesión de bienes públicos no otorga un derecho real sobre los mismos (Art. 13º
Decreto Supremo 059- 96- PCM).
Los bienes que devenguen parte integrante o accesorios de la concesión, no podrán ser
transferidos separadamente de ésta, hipotecados, prendados o sometidos a
gravámenes de ningún tipo, durante el plazo de vigencia de la misma, sin la aprobación
del organismo concedente. Al término de la concesión pasarán al dominio del Estado
(Art. 30° Decreto Supremo 059-96-PCM).
El concesionario puede constituir hipoteca sobre el derecho de concesión previa
autorización del concedente, la que puede ser inscrita en el Registro de Hipoteca de
Concesiones de Obras Públicas de Infraestructura y de Servicios Públicos a cargo de
SUNARP. (Ley 26885).
Derechos del concesionario
Prestación directa del servicio público o explotación de la infraestructura concedida por
el plazo de duración de la Concesión. Percibir las Tarifas que paguen los usuarios por
los servicios públicos u obras que preste o explote. Utilización de los bienes de dominio
público necesarios para la prestación del servicio. Con la autorización del Concedente,
transferir la concesión a otra persona jurídica. Con la autorización del Estado, constituir
garantía sobre sus ingresos respecto de obligaciones derivadas de la propia concesión
y de su explotación.
Obligaciones del concesionario:
 Cumplir con el Contrato de Concesión.
 Conservar las obras, sus vías de acceso, señalización y servicios en condiciones
normales de utilización.
 Prestar el servicio en forma continuada y cumpliendo con las normas de calidad
del servicio.
 Explotar directamente la Concesión y no cederla a terceros sin autorización del
Concedente.
 Velar por el orden en la prestación del servicio.
 Indemnizar los daños que causen a terceros como consecuencia de
las operaciones que requiera la prestación del servicio público o la explotación
de una obra pública.
Relaciones del Concesionario con el Usuario
Naturaleza Jurídica de las relaciones entre el concesionario y el usuario: ¿jurídico –
privada?, o ¿jurídico – pública?
Derechos del usuario:
 Derecho de acceso al servicio.
 Derecho al funcionamiento al servicio.
 Derecho de información.
 Derecho de presentar reclamaciones.
 Obligaciones del usuario:
 Pagar las Tarifas.
  Acatar las reglas que disciplinen la prestación del servicio.
 Supervisión del Cumplimiento de las Concesiones
Relación de Organismos Reguladores:
Supervisión del Cumplimiento de las Concesiones
FUNCIONES DE LOS ORGANISMOS REGULADORES:
 Potestad Supervisora.
 Potestad Reguladora.
 Potestad Normativa.
 Potestad Fiscalizadora y Sancionadora.
 Potestad de Solución de Controversias entre Empresas.
 Potestad de Solución de Reclamos de Usuarios.
Régimen de las Tarifas
a) En caso el Contrato de Concesión con el Estado contenga cláusulas tarifarias y de
reajuste de las mismas, se aplican dichas tarifas.
b) Cuando exista competencia en el mercado y no existan cláusulas tarifarias, rigen las
tarifas del mercado.
c) En caso no exista competencia en el mercado, corresponde al regulador fijar las
tarifas, peajes y otros cobros similares, así como proceder a su revisión y
modificación.1819

18 (Finanzas,Banco Central de Reserva del Perú 2003)

19 (Parodi, Políticas económicas y sociales en entornos cam-biantes. Lima: Centro de
Investigaciones de la Universidad del Pacífico (CIUP). 2000)
CAPITULO 3

APP
ASOCIACIONES PUBLIO PRIVADAS(APP)

1.1 Definición

Las Asociaciones Público Privadas – APP, son modalidades de participación de la

inversión privada en la cual se incorpora experiencia, conocimientos, equipos,
tecnología y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto
de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pública o proveer
servicios públicos.

1.2 Características

más allá de centrarnos en obtener una definición unívoca de este concepto, nos interesa
caracterizar las APPs de acuerdo a algunos de sus aspectos más relevantes, los cuales
que se destacan a continuación:

 La relación entre el sector privado y el público debe ser una asociación de larga
plazo orientada al mejoramiento de un servicio público o de alta rentabilidad
social.
 El sector privado debe tener un papel fundamental en el desarrollo y
mantenimiento de la infraestructura, por ello parte del privado la responsabilidad
en definir los medios más eficientes para alcanzar los resultados esperados del
proyecto.
 El sector privado debe participar de alguna manera en el financiamiento del
proyecto, para lo cual debe establecerse una estructura remunerativa que
compense adecuadamente al inversionista.
 Debe existir una adecuada distribución de riesgos entre las partes, que los
asigne a aquella parte que se encuentre en mejor posición para asumirlos a un
menor costo.
1.3 App en los inicios del siglo XXI

A principios de los años 90 el estado peruano tenía un papel intervencionista,

este al estar en todos los sectores de infraestructura de obra y servicios públicos, la
calidad que brindaba no era la mejor, e por ello que se dio paso a los sectores privados
a hacerse cargo de ciertos proyectos (con muchas limitaciones para al ejercer las obras).

Para fomentar la participación de la inversión privada se tuvo un especial énfasis

en el desarrollo de proyectos de gran infraestructura de obra pública y prestación de
servicios públicos.

El éxito de la participación del sector privado en el país ha dependido en gran medida

del desarrollo de un marco legal que permitiera una adecuada aplicación de un
programa de asociaciones publico privadas (APP) y que demostrara de manera palmaria
el respaldo público a ser otorgado a los inversionistas privados.

Ya en los años 90 se inicia un programa de reformas estructurales que llevarían

a cambios en los papeles que el estado llevaba en la economía. Esta reforma implicaba
la incorporación del sector privado en el desarrollo de infraestructura y provisión de
servicios públicos.
 La existencia de mecanismos legales en los que el estado intervenía como
subsidiario económico ate el sector privado sirvieron de base para la implementación de
las APP como una oportunidad continua de negocios, además que en las reformas se
promovía un clima de confianza estabilidad hacia el sector privado.

Una vez que las garantas quedaron institucionalizadas mediante la promulgación

de la constitución política de 1993 se empezaron a desarrollar los programas de
privatización de activos del estado y las primeras APP a través de la promoción de las
concesiones.
CAPITULO 4

CIUDADANIA
 CIUDADANÍA

1.1 CONTEXTO

GRADE (Grupo de Análisis para el Desarrollo) y la Agencia para el Desarrollo

Internacional de los Estados Unidos en el Perú impulsaron durante tres años el
proyecto democracia Participativa (DEMPAR), apoyando diversas iniciativas de
esa naturaleza. En agosto de 1997 ambas instituciones convocaron a una
Conferencia Internacional sobre Educación Ciudadana, Democracia y
Participación, que contó con el apoyo adicional de la UNESCO y de la Agencia
de Información de los Estados Unidos, USIS. Durante tres días se reunieron en
Lima aproximadamente 300 representantes de esas organizaciones y otros
actores sociales con gran responsabilidad sobre la formación ciudadana de
muchos lugares de nuestro país, así como profesionales y activistas de otros
países interesados o involucrados directamente en el mismo quehacer.20

1.2 CONCEPTO
Según la Constitución Política del Perú, en el capítulo III de los derechos políticos
y de los deberes ubicamos el artículo 30º el cual nos proporciona el concepto de
ciudadano.21

Artículo 30º
Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho años. Para el ejercicio de la
ciudadanía se requiere la inscripción electoral

Artículo 31º
Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum;
iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de
cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus
representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley
orgánica.
Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción.
La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación. Tienen
derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil.
El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es facultativo
después de esa edad.
La ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante los
procesos electorales y de participación ciudadana.
Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos.

20 Patricia Arregui, “Educación ciudadana, democracia y participación”, en Patricia McLauchlan

de Arregui & Santiago Cueto (eds.), Perú, pág. 13
21 Base de datos políticos de las Américas. 2006 “Constitución Política del Perú 1993”, artículo

30 y 31 de la Constitución Política del Perú 1993.

La ciudadanía, concebida como la titularidad de derechos, suele visualizarse en
términos de exigibilidad y no de participación. En este sentido, se entiende que el
ciudadano recibe de parte del Estado el apoyo que le permite ejercer derechos civiles,
políticos, económicos, sociales y culturales y reclama al Estado por la falta de éstos o la
coacción que le impide gozar plenamente de su libertad. Sin desmerecer la vigencia de
este concepto de ciudadanía, es importante incorporar la tradición republicana, según
la cual el ejercicio ciudadano se centra en el compromiso activo de las personas con el
destino de la sociedad. Para construir sociedades más participativas y solidarias, no
basta un Estado garante de derechos; es igualmente necesario contar con actores
sociales que se preocupen por los diversos aspectos del desarrollo y por la ampliación
de espacios deliberativos en los que se pueda concretar acuerdos y tomar decisiones
que incidan en la vida de la comunidad. Más ciudadanía significa, en este sentido, más
sociedad: una comunidad de personas que no se restringen a sus actividades privadas,
sino que además concurren en el espacio y el debate públicos para participar en
proyectos y en decisiones compartidas.

Según este concepto, el ciudadano no es sólo receptor de prestaciones que responden

a la titularidad de derechos; también se interesa por los asuntos públicos y participa en
múltiples instancias comunitarias y sociales. Desde esta perspectiva integral, la
ciudadanía implica un compromiso recíproco entre el poder público y los individuos. El
primero debe respetar la autonomía individual, permitir y promover la participación en la
política y brindar, en la medida que el desarrollo lo permita, posibilidades de bienestar
social y oportunidades productivas. Los segundos deben ejercer su capacidad de
presión para que el Estado cumpla los compromisos recién indicados, pero a la vez
deben contribuir con su participación en el ámbito público, haciendo aportes para
enriquecerlo.22

1.3 DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE PERÚ DESDE UNA

PERSPECTIVA DE GÉNERO

Coincidiendo con el retorno de la democracia al país y la conjunción de unas

favorables condiciones económicas, desde el año 2000 Perú ha experimentado
una de las mayores tasas de crecimiento de América Latina, pasando a ser
considerado como país de renta media-alta. Este crecimiento económico, en
combinación con la puesta en marcha de una serie de programas sociales
destinados a los sectores más excluidos, hizo posible el incremento del Índice
de Desarrollo Humano (IDH) al 0,724 y el logro de algunos de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM), como el de reducción de la pobreza extrema en
un 11,5% y una mejora considerable en los índices de mortalidad infantil.
Estos avances económicos, que sin duda han sido muy positivos para el país,
siguen sin ser suficientes, por sí solos, para promover un desarrollo inclusivo y
sostenible para los grandes sectores de la población que continúan
sobreviviendo en una situación de gran vulnerabilidad y exclusión. Esta
situación, que afecta a todo el territorio nacional, se hace más palpable en las

22Esta información fue proporcionada por la CEPAL (Comisión económica para América Latina
y el Caribe), en “Equidad, desarrollo y ciudadanía. Versión definitiva”, cap. 2, págs. 65, 66 y 67.
 zonas rurales andinas y amazónicas y afecta de manera desproporcionada a las
poblaciones indígenas, mujeres, niños y niñas. Junto con un déficit en la
presencia del Estado en estas zonas, los principales problemas se reflejan en la
dificultad para acceder a los servicios básicos, el deterioro del medio ambiente y
la dificultad de contar con ingresos estables.
En los últimos años se ha ido profundizando también el proceso de
descentralización que viene desarrollando Perú desde 2002 y que tiene como
objetivo final acercar las instituciones a la ciudadanía y mejorar la gestión
pública. La transferencia de competencias y recursos a los Gobiernos
Regionales choca todavía con una necesidad manifiesta de fortalecer las
capacidades de los cuadros técnicos para hacer posible una gestión eficiente del
gasto público y la ejecución presupuestaria, que en 2010 no llegó al 60%.
Si bien Perú ha sido identificado por el Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA) como uno de los 17 países mega diversos por
albergar los mayores índices de biodiversidad del mundo, la desforestación, la
contaminación de suelos y fuentes de agua por la actividad minera y su ubicación
en una zona sísmica, lo hace un país altamente vulnerable al cambio climático y
los desastres naturales.23

1.3.1 Situación de la igualdad de género y el empoderamiento de

la mujer
En Perú En los últimos años, y de manera general, podemos afirmar que
Perú ha logrado avances en cuanto a la igualdad de género y el
empoderamiento de la mujer. A pesar de estos avances en áreas como
el fortalecimiento institucional, la reducción de la mortalidad materna o el
acceso a la educación primaria, persiste la existencia de grandes brechas
de género que afectan, en mayor medida, a mujeres y niñas en situación
de pobreza, indígenas que viven en zonas rurales de la sierra o la
Amazonía. Además, los logros alcanzados son, en muchos casos, muy
inestables, lo que ocasiona que estos grupos vivan en una situación de
gran vulnerabilidad.

El Estado peruano ha desarrollado un buen número de leyes y normas

que otorgan un marco jurídico sólido para avanzar en la igualdad entre
hombre y mujeres. Sin embargo, y como ocurre en otros ámbitos, existe
una disociación entre la normativa existente y la limitada capacidad para
aplicar esas leyes. De esta manera, observamos que, si bien existe una
Ley Marco para la Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres
(Ley Nº 28983) que promueve la incorporación del enfoque de género
tanto en la administración pública y todas las iniciativas, esto no ocurre
con la frecuencia que sería deseable.

En el terreno presupuestario se ha logrado uno de los avances más

estratégicos que, aunque debe ser fortalecido, posiciona a Perú como

23PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) Perú. 2012, “Estrategia de
Igualdad de Género”. Número 3: diagnóstico de la situación de Perú desde una perspectiva de
género.
 uno de los Estados de la región con mayor compromiso con los
presupuestos sensibles al género. En este sentido, y junto con el inicio
de los Presupuestos por Resultados, el Ministerio de Economía y
Finanzas ha comenzado a asignar recursos específicos para promover
la igualdad de género en las distintas políticas públicas que lleva a cabo
el Estado y que, sin duda, contribuye a una gestión más transparente y
eficaz.
Es importante resaltar la realización en 2010 de la Primera Encuesta de
Uso de Tiempo (ENUT) en Perú, llevada a cabo en alianza estratégica
entre el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP), el INEI,
el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), ONU Mujeres
y el organismo de la sociedad civil Manuela Ramos.24

1.3.2 Participación política y ciudadana de las mujeres

La puesta en marcha de la ley de cuotas de género, que promueve la

inclusión de al menos un 30% de mujeres en la composición de listas
electorales a cargos de representación política ha logrado ciertos
avances, pero no ha conseguido voltear una situación que está en clara
desventaja para las mujeres.25

Mujeres elegidas para un cargo de representación político Institución 2006:

Congreso 29%
Alcaldías Provinciales 2,05%
Alcaldías Distritales 2,8%

Mujeres elegidas para un cargo de representación político Institución 2010

Congreso 21%
Alcaldías Provinciales 4,6%
Alcaldías Distritales 3,7%

En este contexto, se hace necesario establecer medidas de control que

garanticen que el sistema de cuotas es puesto en marcha de manera eficiente y
facilita el acceso de las mujeres a la vida política. Para ello, el Poder Ejecutivo
viene evaluando un proyecto de ley que tiene como objetivo promover la
participación política equilibrada entre mujeres y hombres (ley de alternancia).
En lo que respecta a fiscalización y vigilancia ciudadana, se ha establecido un
sistema de cuotas de género en las listas de candidaturas de representantes de
la sociedad civil para la conformación de los Consejos de Coordinación Regional
y Local (CCR y CCL). En el área de la salud, se viene implementando un sistema
de comités de vigilancia que tienen como objetivo contribuir a mejorar la calidad

24 PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) Perú. 2012, “Estrategia de
Igualdad de Género”. Número 3: diagnóstico de la situación de Perú desde una perspectiva de
género - Situación de la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer en Perú.
25 PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) Perú. 2012, “Estrategia de

Igualdad de Género”. Número 3: diagnóstico de la situación de Perú desde una perspectiva de

género - Participación política y ciudadana de las mujeres.
 de la atención y los servicios de salud a favor de la población y que, en muchos
casos, está conformado por mujeres. También se han desarrollado comités de
apoyo para supervisar la buena marcha de ciertos programas sociales, como el
programa Juntos, y que cuentan con una participación femenina casi paritaria.
Actualmente solo el 40% de las mujeres tienen a la mano la participación
ciudadana.26

 Objetivo de Desarrollo Sostenible 5: igualdad de género.

 Objetivo de Desarrollo del Milenio 3: igualdad de oportunidades para el
hombre y la mujer.

26En este párrafo se da una explicación de los porcentajes calculados sobre la participación
política de la mujer en el Perú. PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)
Perú. 2012, “Estrategia de Igualdad de Género”. Número 3: diagnóstico de la situación de Perú
desde una perspectiva de género - Participación política y ciudadana de las mujeres.
 CAPITULO 5

PARTICIPACION CIUDADANA
1.0PARTICIPACIÒN CIUDADANA:

1.1 ¿Qué es participación ciudadana?

La participación ciudadana es definida como un conjunto de sistemas o mecanismos por

medio de los cuales los ciudadanos, es decir, la sociedad civil en su conjunto, pueden
tomar parte de las decisiones públicas, o incidir en las mismas, buscando que dichas
decisiones representen sus intereses, ya sea de ellos como particulares o como un
grupo social.

La participación, por parte de la sociedad civil, en los asuntos públicos de nuestro país
es un derecho fundamental, reconocido por los tratados y pactos internacionales
suscritos por el Estado, los cuales establecen que toda persona tiene derecho a
participar en los asuntos públicos de su país. La Declaración Universal de los Derechos
Humanos establece que toda tiene derecho a participar en el gobierno del país
directamente o por medio de representantes libremente elegidos.

En el caso concreto del patrimonio cultural del Perú, la participación ciudadana se refiere
a la integración de las comunidades locales en la gestión y compromiso con la
protección y defensa de este.27

La Constitución Política del Perú de 199328 reconoce los derechos de los ciudadanos a
participar en los asuntos públicos del Estado. Por lo que, a lo largo de los años, se han
venido instituyendo y regulando diversos mecanismos o instituciones para que las
personas puedan participar en la toma de decisiones del Estado. Tal como lo indica la
doctrina especializada: “La participación ciudadana en los asuntos públicos constituye
un derecho fundamental cuyo ejercicio ha ido afirmándose y extendiéndose a lo largo
de los años. Este proceso se expresa también en las múltiples formas en que la
legislación nacional reconoce, regula y garantiza la intervención ciudadana en cada una
de las fases de las políticas públicas”.29

1.2 La participación ciudadana en la Cumbre de Río

En 1992 tuvo lugar en Río de Janeiro, la conferencia conocida como Cumbre de la

Tierra. Entre los documentos que se aprobaron en pro del desarrollo sostenible destaca
el Programa o Agenda 21. Un plan de acción mundial con normas tendentes a la
consecución de un desarrollo sostenible desde el punto de vista social, económico y
ecológico. De entre todos los capítulos que conforman la Agenda 21 se destacan dos.

El primero de ellos es el capítulo 23, donde se pone de manifiesto la importancia de la

participación ciudadana: “La dedicación y la participación auténtica de todos los grupos
sociales tendrán una importancia decisiva en el cumplimento eficaz de los objetivos, las
políticas y los mecanismos acordados por los gobiernos en todas las áreas del Programa
21”.30

El otro capítulo de mucha importancia es el 28, donde se justifica la necesidad de la

actuación local para controlar la planificación, mantener la infraestructura, establecer
disposiciones ambientales, ayudar a la ejecución de las políticas nacionales, y será
esenciales para movilizar el público en materia de desarrollo sostenible: “Como tantos
de los problemas y de las soluciones de que se ocupa el Programa 21 se relacionan con
las actividades locales, la participación y la cooperación de las autoridades locales

27 Ministerio de Cultura, “¿Qué es participación ciudadana?”, Participación Ciudadana, pág. 6-9.

28 La Constitución Política del Perú de 1993, Artículo 31°.
29 Jaime Márquez Calvo y Gerardo Távara Castillo, 2010, “Participación Ciudadana y Buen

Gobierno”, Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, Lima, Pág.4.

30 Agenda 21, Sección III, Capítulo 23, Preámbulo 23.1
constituirán un factor determinante para el logro de los objetivos del Programa. Las
autoridades locales […] en su carácter de autoridad màs cercana al pueblo,
desempeñan una función importantísima en la educación y movilización del público en
pro del desarrollo sostenible”.31

1.3 Participación Ciudadana en Gobiernos Locales

Revocatoria de Autoridades:

La Constitución Política de 1993 establece, en su Artículo 31° que todos los ciudadanos
tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante la revocación de
autoridades. Adicionalmente, la Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadano, estipula en su Artículo 3° 32 que un derecho de control ciudadano es la
revocatoria de autoridades.

La revocatoria es definida como: “una forma de control y cambio cuando las autoridades
no respetan los acuerdos básicos delegados por la voluntad popular; dejando de contar
con el apoyo por diferentes motivos que pueden ser una deficiencia en el ejercicio de
sus funciones hasta cuestionamientos de carácter ético. No pueden ser revocados el
presidente de la República ni los Congresistas de la República”33.

Con el mecanismo de la revocatoria pueden ser revocados los alcaldes, los regidores,
así como las autoridades regionales que provengan de elección popular.

El hecho de que exista un mecanismo que facilita la censura de las autoridades no

asegura la solución a los problemas de representación, sino que produce la debilidad
de las figuras políticas y la inestabilidad de la institucionalidad política, que en nuestro

país ya se encuentra muy debilitada, sobre todo por el hecho que no existen muchos
partidos políticos que tengan una línea política bien definida y en los cuales participe
activamente un gran número de ciudadanos.

Es importante que la figura de la revocatoria sea modificada para que sea usada de
manera más eficiente y no para favorecer intereses de un particular o de un grupo de
ciudadanos que lo que les importa es beneficiarse política o económicamente con dicho
mecanismo. Pero, se debe tener presente que la solución no es hacer que el mecanismo
de la revocatoria desaparezca, sino que se debe buscar hacerlo más eficiente por el
bien de la sociedad y del Estado.

Rendición de Cuentas.

La Constitución Política de 1993 establece, en su Artículo 31° que todos los ciudadanos
tienen derecho a participar en los asuntos públicos y demandar la rendición de cuentas.
Es así como, la rendición de cuentas es “el derecho a interpelar a las autoridades
respecto a la ejecución presupuestal y uso de recursos propios. Procede contra
autoridades que pueden ser removidas o revocadas”.34

Adicionalmente, la demanda de rendición de cuentas también se encuentra estipulada

en la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano.

Presupuestos Participativos.

31 Agenda 21, Sección III, Capítulo 28, Iniciativas de las autoridades locales en apoyo del
Programa 21. Bases para la acción
32 Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano, Ley N.º 26300, Artículo 3º
33 Jurado Nacional de Elecciones, Op. Cit. Pàg.67.
34 Jurado Nacional de Elecciones, Op. Cit. Pág. 66.
“El proceso de Presupuesto Participativo se define como un mecanismo de asignación
equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que
fortalece las relaciones entre Estado y sociedad civil, a través de la participación de ésta
en el proceso de programación del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con
los PDC de los gobiernos descentralizados y la fiscalización de la gestión”.35

Por su parte, la Ley de Bases de la Descentralización establece que los gobiernos

regionales y locales deben incorporar a los presupuestos participativos como
instrumentos de gestión pública. En ese sentido la Ley Marco del Presupuesto
Participativo, Ley N° 28056, y su reglamento indican que los gobiernos regionales y
locales están encargados de convocar a las organizaciones sociales a participar del
presupuesto y que ellos deben disponer las medidas para identificar y acreditar a los
agentes participantes. Además, el MEF pública instructivos anuales que rigen el proceso
de presupuesto participativo. Por otro lado, se define que los CCR y CCL se deben
encargar de coordinar la programación del presupuesto participativo, con el apoyo del
equipo técnico conformado en el gobierno regional o local.

Consulta Previa.

La implementación de la Ley de Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas

u Originarios Ley Nº 29785 demandará de la administración pública en conjunto, un
nutrido, clave e imprescindible grupo de actuaciones, muchas de las cuales
permanecerán en su fuera interno y otras requerirán de una interacción con los
administrados, en el marco de las normas ordinarias y generales que rigen los
procedimientos administrativos.

El proceso de consulta previa es un diálogo entre el Estado y los pueblos indígenas, que
se establece con la finalidad de llegar a acuerdos sobre medidas pasibles de afectar los
derechos colectivos de los pueblos. Los acuerdas que se logren en el proceso son de
cumplimiento obligatorio para todas las partes.

1.4 Participación Ciudadana en el Sector Minero

La participación ciudadana es entendida, implementada y evaluada de manera diferente

por los actores involucrados en el quehacer minero. Junto con la implementación de
programas de lucha contra la pobreza en la década de 1990, diversas agencias de
cooperación y financiamiento han considerado la participación de la población como un
elemento indispensable para el éxito de dichos programas. Esto ha sido el caso de los
principales organismos globales como el PNUD36, la OCDE, el Banco Mundial y el BID.

De un lado, se reconoce que la participación ciudadana es tanto un fin --en cuanto

derecho consagrado por la Constitución y diversos convenios internacionales firmados
por el país, así como destacado en los estándares internacionales del sector--; como un
medio. La participación es también un medio porque podría lograr disminuir escenarios
de conflicto entre las empresas y la población, y lograr que las actividades mineras se
integren en proceso de desarrollo local-regional armónico y democrático.

De otro lado, los entrevistados reconocen también que en la actualidad se ha avanzado

mucho respecto de este tema, en comparación con la reglamentación y prácticas que
imperaron en los inicios del boom minero en la década de 1990. A pesar de dichos
reconocimientos, existen diferencias significativas en cuanto a la extensión e intensidad
con la que cada actor concibe la participación. Estas diferencias permiten reconocer
cuatro categorías o concepciones del concepto: a) entrega y recepción de información,

35Elena Conterno y otros. Op. Cit. Pág. 4

36Los informes sobre el desarrollo humano, que elabora el PNUD desde 1990, consideran a la
participación como una estrategia imprescindible en el abordaje de este.
b) insumo para la toma de decisiones, c) licencia o consenso social y d) consentimiento.
Estas cuatro concepciones no se excluyen, por el contrario, suponen un proceso
progresivo (de menos a más) en la forma de concebir la capacidad de injerencia de la
población: desde receptora (entrega y recepción de información) hasta decisoria
(consentimiento). En la sección siguiente se desarrollan cada una de estas
concepciones.

Así, como herramienta de desarrollo, la participación es considerada como un

mecanismo que asegure la sostenibilidad y la legitimidad de políticas y programas de
intervención social, el logro de mayor eficiencia, a la par de colaborar con procesos de
democratización.

1.5 Participación Ciudadana en el Sector Ambiental

La participación ciudadana ambiental es la oportuna y correcta difusión de información

ambiental y la generación de espacios de diálogo, debate y consenso entre los
ciudadanos, el Estado y el sector privado sobre los asuntos ambiental del país. Se debe
participar en ello porque tenemos el deber y derecho de opinar y participar, responsable
y oportunamente, en las decisiones que afectan o pudieran afectar el ambiente, la salud
y/o la vida de las personas.

“Toda persona natural o jurídica, en forma individual o colectiva, puede presentar

opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones y aportes, en los procesos de
toma de decisiones de la gestión ambiental y en las políticas y acciones que inciden
sobre ella, asì como en su posterior ejecución, seguimiento y control. El derecho a la
participación ciudadana se ejerce en forma responsable.”37

La participación ciudadana involucra la difusión de información del EIA-d permitiendo la

generación de espacios para la formulación de opiniones, observaciones, sugerencias,
comentarios y aportes.

La participación ciudadana en el sector ambiental involucra a la participación en los

demás sectores de participación como:

 Subsector Minero: en la difusión del EIA-d38 proponiendo por lo menos un Taller

Participativo y una Audiencia Pública; y en la difusión de la MEIA39 donde no es
exigible el Taller aplicando diversos mecanismos de participación.
 Subsector Electricidad: la normativa sectorial no establece clasificación anticipada,
por tanto, están obligados a presentar una EVAP40 en la que se incluye el PPC41.
La PPC contiene la información básica y relevante de la descripción del proyecto y
área de influencia; y durante la evaluación de una EVAP, se desarrolla mecanismos
de avisos y aportes ciudadanos para evaluar el PPC.
1.6 Participación Ciudadana en otros sectores

Sector Agrario:

Proceso público y dinámico a través del cual los ciudadanos intervienen

responsablemente, de buena fe, con transparencia y veracidad, en forma individual o
colectiva, en la definición y aplicación de las políticas públicas relativas al ambiente y
sus componentes, así como en el proceso de toma de decisiones públicas sobre

37 Ley General del Ambiente, Artículo 46º

38 Estudio de Impacto Ambiental desarrollado
39 Modificatoria del Estudio de Impacto Ambiental
40 Evaluación Ambiental Preliminar
41 Plan de Participación Ciudadana
materias ambientales, vinculadas a la elaboración, evaluación y seguimiento de los
proyectos y actividades del Sector Agrario.

La participación ciudadana en el sector Agrario tiene por finalidad dar a conocer las
características del proyecto o actividad en curso, a fin de determinar si los intereses de
la población que habita en el área de influencia del proyecto o actividad podrían verse
afectados o beneficiados por los posibles impactos sociales, económicos, ambientales
y culturales generados a partir de la realización de la actividad. Este proceso está
orientado a establecer adecuados canales de comunicación entre la autoridad ambiental
del sector Agrario, el titular del proyecto o de la actividad en curso, la consultora
ambiental y la comunidad, a fin de facilitar la incorporación de las opiniones de la
ciudadanía en el proceso de elaboración, evaluación y seguimiento de los instrumentos
de gestión ambiental.

Tienen por finalidad poner a disposición de la población involucrada información

oportuna y adecuada respecto de las actividades proyectadas o en ejecución; promover
el diálogo y la construcción de consensos.
 CAPITULO 6

PLANES NACIONALES
Planes nacionales:

1.1 Plan Bicentenario (2010 – 2021)

Es un plan estratégico formulado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

– CEPLAN que comprende un conjunto de metas de crecimiento económico; de
erradicación de la pobreza; de resolución de insuficiencias educativas, de salubridad y
de infraestructura; de modernización y mayor dinamización del Estado y la gestión
pública; de mejora de la calidad de vida y del manejo del medio ambiente; de
recuperación y fortalecimiento de valores éticos e identidades culturales; orientadas a
que el Perú se afiance como una sociedad de ciudadanos libres, competitiva frente al
acontecer mundial y firmemente sustentada en el Estado social de derecho.

1.2 Objetivos estratégicos nacionales:

1) Un estado basado en la plena vigencia de los derechos fundamentales y el respeto

a la dignidad de las personas.

2) Una economía competitiva basada en la generación masiva de empleos con alta

productividad.

3) Una economía que ofrezca igualdad de oportunidades y acceso irrestricto a los

servicios.

4) Un crecimiento económico basado en el aprovechamiento sostenible de los

recursos naturales.

5) Desarrollo de una buena infraestructura y distribuida adecuadamente entre las

regiones.

6) Lograr desde el estado una gestión pública eficiente que facilite la gobernabilidad y
llegue a todos los sectores de la sociedad y rincones del país.42

1.3 Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021:

El Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021 (PNDH) contiene un esperado

lineamiento 5 sobre empresas y derechos humanos que establece como meta la
elaboración de un Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos
(PNA) que debería estar listo en el 2019.43

Lineamientos estratégicos:

1) Promoción de una Cultura de Derechos Humanos y la Paz en el Perú

2) Diseño y fortalecimiento de la Política Pública de Promoción y Protección de los

Derechos Civiles, Políticos, Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales.

3) Diseño y ejecución de políticas a favor de los grupos de especial protección.

42 (Schrader, 2010)
43 (Blanco, 2018)
4) Fortalecimiento del Ordenamiento Jurídico Interno, a través de la implementación de
Instrumentos Internacionales para la Promoción y Protección de los Derechos
Humanos.

5) Implementación de Estándares Internacionales sobre Empresas y Derechos

Humanos.44

Pero hay un problema, y es que la coordinadora Nacional de Derechos Humanos ha

denunciado este plan como un fraude.

Señalan que el Ministro de Justicia, Enrique Mendoza, ha intentado una vez más
sorprender a la ciudadanía anunciando este plan y diciendo que es un gran logro para
el país, cuando en realidad no lo es puesto que en el proceso final de su aprobación,
ha sido vaciada en sus contenidos fundamentales por acción del propio Ministerio de
Justicia.

Informa que la elaboración del nuevo PNDDHH 2018-2021 suscitó inicialmente

expectativas y compromisos desde diferentes espacios de sociedad civil. Sin embargo
el proceso de formulación se hizo lento y restrictivo en el tiempo. La designación del
Ministro Mendoza no hizo más que profundizar los límites de la participación de
sociedad civil además de omitir componentes fundamentales de acuerdo a los
estándares internacionales sobre la materia.45

Por ejemplo:

- En materia de defensoras y defensores de derechos humanos se han eliminado del

PNDDHH la casi totalidad de medidas propuestas por sociedad civil.

-Se han eliminado las medidas de reparación para las mujeres esterilizadas contra su
voluntad bajo el régimen fujimorista.

-En materia de pueblos indígenas se omiten aspectos centrales como la seguridad

jurídica de los territorios que ocupan estas poblaciones.46

44 (La ley, 2018)

45 (Coordinadora Nacional de Derechos Humanos – Perú , 2018)
46 (SERVINDI, 2018)
1.4 Estrategia nacional de desarrollo e inclusión social “incluir para crecer”

Introducción. El Perú ha experimentado un crecimiento económico de más de 73%

durante la década 2001 – 2010 (FMI, 2011), una de las tasas más altas del mundo, lo
cual se ha traducido en uno de los niveles de riesgo país más bajos de la región (BBB+).
Sin embargo, este crecimiento sostenido no ha avanzado a la misma velocidad en los
niveles de desarrollo del país, algunos de los cuales todavía se ubican entre los más
bajos de la región, muestra de ello es el Índice de Oportunidades Humanas publicado
por el Banco Mundial en 2010, el cual coloca al Perú con un puntaje de 71, en el puesto
14 entre 18 países de la región.

El reto de Perú es pues crecer con inclusión, o más aún, incluir para crecer. La inclusión
social se encuentra hoy en el centro de la política pública del Perú. El reto es que esta
oportunidad trascienda el discurso y se materialice en enfoques, procesos e
instrumentos que permitan el logro de resultados concretos. Así, la creación del
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) en octubre de 2011 representa un
hito fundamental en la institucionalización de la inclusión social como política del Estado
peruano.

La consolidación del MIDIS marca el inicio de la reforma de una política de desarrollo e

inclusión social basada en evidencias que enfatiza la focalización de las intervenciones,
articula procesos de manera intersectorial e intergubernamental, y evalúa los resultados
obtenidos. El MIDIS apuesta por reducir la pobreza y promover el desarrollo y la
inclusión social interviniendo simultáneamente en tres horizontes temporales
complementarios. En ese sentido, la intervención enfocada en el corto plazo –
expresada en medidas de alivio a la pobreza extrema – es necesaria, pero no suficiente.
Para impactar en el mediano plazo, es fundamental intervenir promoviendo
oportunidades económicas y la inversión en infraestructura básica.

Además, para el largo plazo, es prioritario generar oportunidades para la siguiente

generación, con énfasis en la reducción de la desnutrición crónica infantil (DCI), la
promoción del desarrollo infantil temprano (DIT) y el desarrollo integral de la niñez y la
adolescencia. Todas estas intervenciones están enfocadas principalmente en la
población en proceso de desarrollo e inclusión social, partiendo del principio orientador
del MIDIS de articular una política de desarrollo e inclusión social desde las personas y
para las personas.

1.5 Marco General de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social

“Incluir para Crecer”
1.5.1 DEFINICIÓN DE “INCLUSIÓN SOCIAL”
En el contexto actual de crecimiento económico, el Gobierno de Perú se ha
comprometido a cerrar las brechas en torno al acceso a oportunidades y generación de
capacidades de la población. Este compromiso se materializó a través de la creación
del MIDIS, órgano rector de la política de desarrollo e inclusión social en el país.El MIDIS
define “inclusión social” como la situación en la que todas las personas puedan ejercer
sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que se
encuentran en su medio
1.5.2 ENFOQUE DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO E INCLUSIÓN SOCIAL
En términos operativos, el trabajo de la política de desarrollo e inclusión social debe
orientarse a través de un modelo que abarca tres horizontes temporales
complementarios – corto, mediano y largo plazo (ver gráfico 2), con sus indicadores
emblemáticos respectivos.

Para el corto plazo, el esfuerzo está centrado en el alivio temporal de los hogares a
través de programas de asistencia directa; en el mediano plazo, el énfasis está colocado
en el desarrollo de capacidades orientadas a mejorar el acceso de los hogares a
servicios e infraestructura básica y a incrementar su autonomía en cuanto a la
generación de ingresos y procesos de inclusión financiera; y para el largo plazo, las
intervenciones están orientadas a la generación de oportunidades para la siguiente
generación con énfasis en la promoción de la protección y mejora del capital humano –
nutrición, salud y educación de calidad–. El seguimiento y evaluación por resultados de
esta política de desarrollo e inclusión social con intervenciones simultáneas en el corto,
mediano y largo plazo es crucial en el trabajo del MIDIS.

1.5.3. Enfoque del hogar desde una perspectiva de ciclo de vida

Actualmente, la política de desarrollo e inclusión social promovida por el MIDIS se

enfoca en el hogar como la unidad de diseño, análisis y atención 5. Este enfoque se
basa en la evidencia acumulada 6 de que los efectos de las intervenciones de política
pública tienen mayor impacto en tanto incorporan las características y particularidades
del hogar en su diseño e implementación, considerando a su vez como un requisito
fundamental que las relaciones sociales que se establecen entre los integrantes del
hogar sean de respeto de los derechos de todas y todos. En ese sentido, la Estrategia
considera como el fin último de sus intervenciones a la persona, considerándola como
un sujeto de derechos, que debe estar en capacidad de aprovechar todas sus
potencialidades. Sin perjuicio de ello, el análisis reconoce el importante rol del hogar 7
en tanto espacio en el que se expresan las diversas etapas del ciclo de vida y como
receptor natural de las intervenciones del Estado.

Es precisamente bajo el enfoque de ciclo de vida que se definen los cinco ejes
estratégicos de “Incluir para Crecer” – nutrición infantil, desarrollo infantil temprano,
desarrollo integral de la niñez y la adolescencia, inclusión económica y protección del
adulto mayor (ver gráfico 5) -. El enfoque responde a la necesidad de generar modelos
flexibles y adaptables que permitan elevar la calidad de vida y reducir las condiciones
de riesgo que enfrentan los hogares en un contexto cambiante. Bajo este enfoque de
política, el Estado genera condiciones para que los hogares como conjunto mejoren su
situación actual y sosteniblemente su futuro, y puedan así enfrentar las necesidades del
ciclo vital de sus integrantes a través de la combinación de medidas.
1.5.4 Gestión por resultados

La nueva política de desarrollo e inclusión social está comprometida con el logro de

resultados. La Gestión por Resultados (GpR) enfatiza la mejora del desempeño en el
ciclo de gestión a fin de alcanzar los resultados esperados. En concreto, la GpR se
materializa en siete criterios vinculados: (i) formulación de objetivos (modelos lógicos),
(ii) identificación de indicadores de desempeño asociados al modelo causal, (iii)
priorización de metas, (iv) seguimiento de resultados, (v) reajuste y reporte de
resultados, (vi) evaluación; y, (vii) uso de información de desempeño en la gestión.
Adicionalmente, el enfoque de GpR promueve identificación de intervenciones efectivas
y de productos, procesos de rendición de cuentas, fortalecimiento de capacidades,
participación de los actores estratégicos, consolidación de alianzas y reajuste de
arreglos institucionales.

1.6 EJES ESTRATÉGICOS

1.6.1 Cinco ejes estratégicos en el ciclo de vida

Para que la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social “Incluir para Crecer”
alcance su objetivo, el cual consiste en ordenar las intervenciones existentes a nivel
intersectorial e intergubernamental orientándolas a resultados prioritarios de desarrollo
e inclusión social para lograr la inclusión y el cierre de brechas que enfrenta la PEPI, se
ha considerado las acciones en torno a cinco Ejes Estratégicos: Nutrición Infantil,
Desarrollo Infantil Temprano, Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia, Inclusión
Económica y Protección del Adulto Mayor.

1.6.2. Desarrollo de los ejes estratégicos

En el marco de la Convención sobre los Derechos del Niño se ratifica la necesidad de

que el Estado ejecute acciones que garanticen la supervivencia, el desarrollo y la
protección del niño. En este sentido, una de las principales líneas de acción está
asociada a asegurar la adecuada nutrición de las niñas y los niños, como una de las
herramientas iniciales para cortar el círculo vicioso de la transmisión intergeneracional
de la pobreza. Las deficiencias en la nutrición de las niñas y los niños, especialmente
en aquellos menores de tres años, no se traducen solo en un problema de salud, sino
también en una limitante para el desarrollo del país.

1.6.3 Nutrición infantil

En el marco de la Convención sobre los Derechos del Niño se ratifica la necesidad de

que el Estado ejecute acciones que garanticen la supervivencia, el desarrollo y la
protección del niño. En este sentido, una de las principales líneas de acción está
asociada a asegurar la adecuada nutrición de las niñas y los niños, como una de las
herramientas iniciales para cortar el círculo vicioso de la transmisión intergeneracional
de la pobreza. Las deficiencias en la nutrición de las niñas y los niños, especialmente
en aquellos menores de tres años, no se traducen solo en un problema de salud, sino
también en una limitante para el desarrollo del país.
 La DCI se asocia a daños físicos y cognitivos de difícil reversión, lo que afecta la salud
del niño en el presente con efectos en su bienestar social y productividad económica en
el futuro. Las consecuencias de una nutrición deficiente continúan en la edad adulta y
afectan a la próxima generación, debido a que las niñas y mujeres desnutridas tienen
mayor riesgo de tener hijos desnutridos.

1.6.4 Desarrollo Infantil Temprano

Antes de iniciar esta sección, se debe destacar que si bien, conceptual y

operativamente, los ejes de nutrición infantil y desarrollo infantil temprano están
estrechamente vinculados, se ha decidido mantenerlos estratégicamente separados.
Esto debido a que el enorme avance que ha mostrado el país en cuanto a la definición,
operatividad y programación presupuestal del resultado en la reducción de la DCI
podría, eventualmente, opacar el avance de los otros resultados asociados al DIT
(seguridad de la vivienda, las buenas prácticas de cuidado, la salubridad de la
comunidad y la calidad de los servicios educativos) si estuvieran integrados en un solo
eje.

El DIT no se observa directamente, sino que es una construcción teórica

inferida a través del comportamiento de las niñas y los niños, expresado en la
motricidad, el lenguaje, la cognición y el ámbito socio-emocional. Sin embargo, sí existe
consenso acerca de la importancia de una adecuada atención de la primera infancia
para garantizar el bienestar presente y futuro de las personas, debido a que durante
esta etapa se establecen las bases (el mayor desarrollo cerebral y biológico) para el
desenvolvimiento de capacidades, habilidades y potencialidades que determinan su
estado de salud, sus logros educativos y su productividad laboral en la adultez.

1.6.5 Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia

La búsqueda de una educación universal de calidad, así como la protección frente a

riesgos sociales son tareas fundamentales para el desarrollo de las competencias
cognitivas y socioemocionales de las niñas, niños y los adolescentes, lo cual cobra
mayor importancia si se considera el importante efecto que tales habilidades tienen en
el largo plazo, como es reconocido por la literatura especializada. En cuanto a ese
objetivo, si bien existe un avance a nivel agregado en torno al logro educativo (lo cual
se evidencia en el porcentaje de niñas y niños con logro suficiente en comprensión de
lectura, que pasó de 15.9% a 28.7% entre 2007 y 2010; mientras que el logro suficiente
en matemáticas pasó de 7.2% a 13.8% en el mismo periodo), son notorias aún las
brechas en el logro que alcanzan los estudiantes de zonas rurales (7.6% de logro
suficiente en comprensión lectora y 5.8% en matemáticas en 2010) y de escuelas
unidocentes (9.3% de logro suficiente en comprensión lectora y 6.2% en matemáticas
en 2010).

Estas preocupantes cifras en cuanto al aprendizaje se encuentran asociadas a

fenómenos como el atraso escolar y la deserción, que incrementan la incidencia del
trabajo infantil (el cual actualmente asciende a 19.2% entre los menores de 6 a 12 años,
y a 35.9% entre los adolescentes de 13 a 17 años, de acuerdo con la ENAHO 2010).
De modo similar, la prevalencia de distintas conductas de riesgo, como el embarazo
adolescente (que alcanza al 13.5% de las mujeres entre 15 y 19 años de edad a nivel
nacional, con una incidencia de 26.2% en la selva, de acuerdo con la ENDES 2010) o
el consumo de drogas legales e ilegales entre escolares de secundaria en el último año
(que asciende al 28.9% y al 4.6% de los estudiantes, en cada caso), se constituyen
como elementos que obstaculizan el proceso de acumulación de competencias.

1.6.6 Inclusión Económica

La Estrategia desarrollada por el MIDIS define la Inclusión Económica como el proceso

que conduce a ampliar la estructura de oportunidades económicas para las familias en
territorios de alta pobreza y, de esa manera, incrementar el ingreso autónomo de los
hogares bajo un enfoque de desarrollo rural territorial. A este respecto, se busca
establecer las pautas y criterios que orienten la ejecución de intervenciones focalizadas
que contribuyan a que las personas vulnerables logren incorporarse al dinamismo de la
economía nacional o de las economías regionales a través de actividades que impulsen
el desarrollo productivo y la generación y diversificación de ingresos. Inclusión
económica será entonces una situación en la que todas las personas cuentan con los
servicios, bienes públicos y capacidades que les permiten aportar a y beneficiarse del
dinamismo económico, generando sosteniblemente los ingresos que sus hogares
necesitan sin necesidad de transferencias monetarias directas del Estado.

1.6.7 Protección del Adulto Mayor

Este eje de la Estrategia se enfoca principalmente en el adulto mayor con edad que
oscila entre los 65 años a más y que forma parte de la PEPI. El adulto mayor se
encuentra mayormente en una situación de riesgo y vulnerabilidad física, económica y
emocional que afecta su independencia y bienestar. En el Perú, este grupo poblacional
se caracteriza por poseer un bajo nivel educativo, tener una alta incidencia de pobreza,
y no contar con seguro de salud ni pensión contributiva. Así, según la ENAHO 2010, a
nivel nacional, el 57% de personas de 65 a más años de edad posee un nivel educativo
menor o igual a primaria incompleta, y el 28% se encuentra en situación de pobreza,
con una situación aún más crítica en el ámbito rural, ya que la tasa de pobreza es de
58%, el 30% no cuenta con ningún seguro de salud 38 y el 72% no tiene con una pensión
contributiva.47

1.7 PLAN NACIONAL DE EQUIDAD DE GÉNERO

1.7.1 Justicia de género:

El término “justicia de género” implica un concepto de justicia que remite a las relaciones
sociales y jurídicas que predominan entre los sexos. No es fácilmente definible, dado
que carga con significados diferentes que han cambiado con el tiempo. La justicia de

47 (MIDIS, 2012)
género puede comprender diversas concepciones de justicia, en un arco que va desde
la simple igualdad a conceptos de igualdad diferenciada. Estos últimos con el sentido
de respeto por la diferencia, aunque acompañados de dos importantes condiciones: que
la igualdad siga siendo un principio fundamental de la justicia, y que tanto en la letra de
la ley como en su aplicación se trate a todos como moralmente iguales. En lenguaje
político moderno, la justicia de género implica ciudadanía completa para las mujeres2,
y así es como generalmente se entiende el término en el contexto latinoamericano.

1.7.2 La mujer en la historia

Siglos enteros de civilización, guerras, hambrunas y epidemias, el nacimiento de las

ciudades o la vida campesina bajo el feudalismo se han contado sin incluir a las mujeres:
la historia de los varones era extensiva a la historia de la humanidad. Las mujeres
podrían considerarse como las grandes olvidadas de la historia

Las mujeres han estado aparentemente ausentes en muchos ámbitos de la ciencia y de

la cultura a lo largo de la Historia. Aparecen escasamente en la Historia, en la Literatura,
en el Arte, en la Ciencia... Por un lado, porque han tenido muchos obstáculos para poder
desarrollar sus intereses y capacidades, y por otro lado, porque a las que han
conseguido hacerlo no se les ha reconocido y ni siquiera han sido nombradas en los
libros o en las enciclopedias.

1.7.3 ¿Cuál ha sido el papel de la mujer en las distintas épocas históricas y

civilizaciones?

Desde la prehistoria, las mujeres, como los varones, han asumido un papel cultural
particular. En sociedades de caza y recolección, las mujeres casi siempre eran las que
recogían los productos vegetales, mientras que los varones suministraban la carne
mediante la caza. A causa de su conocimiento profundo de la flora, la mayor parte de
los antropólogos creen que fueron las mujeres quienes condujeron las sociedades
antiguas hacia el Neolítico y se convirtieron en las primeras agricultoras.

1.7.4 Edad media

La mujer en el periodo medieval mayoritariamente era campesina y trabajaba en el

campo. Su papel económico era muy importante: realizaban las tareas agrícolas como
los hombres y tenían que trabajar para mantenerse ellas y a sus hijos. A la mujer le
correspondían las labores del hogar, el cuidado de los hijos, de los enfermos, la
asistencia a los partos.

Protagonizaban las labores agrícolas de siembra y recolección, el cuidado de los

rebaños, y todo ello con salarios muy inferiores a los de los hombres. Las mujeres
jóvenes podían encontrar trabajo como criadas y sirvientas de damas nobles por un
mísero salario o, como ocurría la mayoría de las veces, a cambio de la comida y el
alojamiento, lo que para los agobiados hogares campesinos que tenían que mantener
muchas bocas era una liberación. Entre las sirvientas existía una gran diversificación de
labores: las que atendían personalmente a los señores, las encargadas de la cocina y
las que trabajaban en los talleres. Algunas podían aprender un oficio en los talleres de
hilado y tejido de las haciendas y castillos. De todas formas la importancia de las mujeres
campesinas, junto con la de sus maridos, era fundamental para el mantenimiento de la
economía agrícola.

1.7.5 La Edad Moderna

La Edad Moderna supone un periodo de profundas transformaciones que van a

constituir las bases del mundo contemporáneo: el descubrimiento de América, con el
encuentro de diferentes culturas, el aumento del poder del estado, la pérdida de poder
de la Iglesia y la aparición de nuevos valores basados en el hombre -el humanismo- y
en la ciencia experimental, fueron cambios que afectaron, negativamente, la vida de las
mujeres. El Renacimiento supuso un “renacer” pero sólo para los varones, que ven
mejoradas en esa época sus posibilidades educativas y laborales. Para las mujeres fue
todo lo contrario: no pudieron acceder a la educación humanista y los nuevos estados,
centralistas y uniformadores, dictaron leyes que restringieron aún más sus posibilidades.

1.7.6 Políticas de equidad de genero

Políticas de Igualdad de Género La política de Igualdad de Género alude a la generación

de condiciones y medidas establecidas desde el Estado, a fin de garantizar el ejercicio
de derechos sociales, económicos, políticos y culturales de todas las personas, teniendo
en cuenta el marco del principio universal de Igualdad de mujeres y hombres sin
distinción ni discriminación. Las políticas de Igualdad de Género incorporan el enfoque
de género, el cual propone desarrollar esfuerzos por transformar a fondo los modelos
de políticas públicas predominantes, corregir los desequilibrios existentes, reducir las
brechas de género, tomando en cuenta las diferencias entre los géneros y las causas y
consecuencias de las desigualdades, legitimadas por las estructuras institucionales y
culturales. Desde esta óptica, la política de Igualdad de Género considera necesario
implementar diversas medidas y estrategias tales como:

Políticas de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres que representan un

avance sustantivo frente a las anteriores políticas indiferentes al enfoque de género,
buscan eliminar las desigualdades que impiden la participación de las mujeres en la vida
política, económica y cultural14 y garantizar la participación de las mujeres en el ámbito
público, con las mismas oportunidades que los hombres (educación, salud, ingresos,
etc.).

El objetivo es asegurar igual participación de hombres y mujeres en el proceso de toma

de decisiones, igual acceso y control de mujeres y hombres a las oportunidades,
recursos y resultados del desarrollo, reducción de la pobreza para hombres y mujeres y
mejoramiento del crecimiento económico y desarrollo sostenido en general.

1.7.7 Medidas positivas o afirmativas que tienen como función favorecer a grupos de
mujeres que presentan desventajas y/o privaciones permanentes, mediante
mecanismos de eliminación y/o corrección de las discriminaciones y desigualdades
reales”, como por ejemplo programas de alfabetización dirigidos a las mujeres,
mecanismos de cuotas de género en los procesos electorales, incentivos para fortalecer
las micro empresas dirigidas por mujeres, etc. Las medidas positivas o afirmativas
permiten eliminar desventajas que afectan a las mujeres, aseguran que todas y todos
cuenten efectivamente con los medios, recursos y beneficios específicos de programas
sociales y proyectos, y constituyen una estrategia indispensable y complementaria a la
igualdad de oportunidades.48

1.8 MARCO NORMARIVO NACIONAL

La Constitución Política del Perú vigente (1993) reconoce el derecho a la igualdad y no

discriminación por razón de sexo. Este texto fue reformado parcialmente en el año 2002
y en la reforma del artículo 191° se introdujo el principio de representación por género.
De esta manera, la Constitución plantea la responsabilidad del Estado Peruano en la
remoción de los obstáculos que limitan el derecho a la igualdad o que constituyen actos
discriminatorios.49

48 (jpgfonseca, 2011)
49 (MINISTERIO DE LA MUJER Y POBLACIONES VULNERALES, 2012)
 CONCLUSIONES

- El ciudadano no es solo receptor de prestaciones que responden a la titularidad

de derechos; también se interesa por los asuntos públicos y participa en
múltiples instancias comunitarias y sociales.
- La definición de ciudadanía viene a ser compleja y proporcionada, se considera
un apoyo mutuo entre individuo – estado. El individuo debe ejercer su capacidad
de presión para que el estado cumpla los compromisos que tiene con este, es
decir, apoyar y con ello permitirle ejercer sus derechos civiles, políticos,
económicos y culturales. El estado debe respetar la autonomía individual,
permitir y promover la participación en la política y brindar, en la medida que el
desarrollo lo permita, posibilidades de bienestar social y oportunidades
productivas.
- El estado peruano ha desarrollado distintas leyes para el avance de la igualdad
de género, sin embargo, los porcentajes estadísticos nos demuestran que esta
medida aún no trae resultados óptimos. en el año 2012 el porcentaje de
participación política de la mujer fue del 30%, actualmente esa cifra ha mejorado
siendo un 40% pero esto no es suficiente para el género femenino.
- Al nivel mundial se han desarrollado objetivos para llegar a un desarrollo
sostenible, la situación social de las mujeres en el mundo es uno de los factores
que interviene en el avance del desarrollo sostenible por lo cual es un tema que
se tiene en cuenta, claros ejemplos son el Objetivo de Desarrollo Sostenible 5
(igualdad de género) y el Objetivo de Desarrollo del Milenio 3 (igualdad de
oportunidades para el hombre y la mujer).
- Se puede concluir que la mayoría de las reformas realizadas para el siglo XXI
fueron influenciadas por el neoliberalismo.
- El Estado ha obtenido mejoras con respecto a lo económico, pero a causa de
una mala administración, esto no se ve reflejado en el bienestar de la ciudadanía.
- Las nuevas políticas de modernización del Estado giran alrededor al ciudadano
y las necesidades que este tiene.
- La participación ciudadana es parte importante y necesaria en el camino al
desarrollo sostenible, y es por ello que tiene sus propios derechos que lo avalan
y protegen en cada sector que se le requiera.
 ANEXOS

Ilustración 1: Ley de Modernización del Estado

Ilustración 2: Tabla de la Proinversión en el Perú

 Ilustración 3: APP en América Latina y el Caribe

Ilustración 4: Ley de los Derechos de Participación Ciudadana

Ilustración 5: Decreto Supremo de la Participación Ciudadana Ambiental

Ilustración 6: Plan Nacional del Bicentenario

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