Anda di halaman 1dari 218

DAFTAR ISI

 

Halaman

Daftar Isi

i

Daftar Tabel

vii

Daftar Gambar

vii

Daftar Box

vii

Kata Pengantar

BAB 1 PENGANTAR PERBENDAHARAAN DAN MANAJEMEN KEUANGAN PEMERINTAHAN

1

Pendahuluan

1

Reformasi Keuangan Negara

1

Pengertian dan Lingkup Keuangan Negara

2

Kekuasaan atas Pengelolaan Keuangan Negara

4

Anggaran Negara dan Perbendaharaan Negara

4

Asas dan Lingkup Perbendaharaan Negara

6

Tujuan Manajemen Anggaran

7

Fungsi Perbendaharaan (Treasury System Value Chain)

8

Perencanaan Keuangan

9

Pencairan Anggaran

9

Kontrol Komitmen

9

Manajemen Kas dan Asset

10

Manajemen Hutang

10

Manajemen Penerimaan

10

Kontrol Pembayaran

10

Akuntansi

11

Pelaporan Fiskal

11

Sistem Informasi

11

Internal Audit

11

Kerangka Hukum dan Organisasi

12

Faktor-faktor yang Mempengaruhi Sistem Perbendaharaan

12

Prioritas Manajemen Finansial

12

Tingkat Stabilitas Keuangan dan Makroekonomi

12

Lingkup Ekonomi

13

Skala Ekonomi

13

Kapasitas dan Keahlian

13

Ketersediaan Dukungan dari Sektor Swasta

14

Sistem Administrasi dan Politik

14

Biaya Memproses Informasi

14

Investasi dan Biaya Operasional Sistem Perbendaharaan

14

Manfaat Finansial secara Langsung

15

BAB 2 MANAJEMEN PERBENDAHARAAN DALAM KERANGKA REGULASI KEUANGAN NEGARA DAN BERBAGAI ASPEK KEUANGAN NEGARA

16

Sistem Perbendaharaan dalam Konteks Kerangka Manajemen Fiskal Pemerintah

16

Kerangka Regulasi

16

Struktur Kontrol

16

Klasifikasi Akun

17

Persyaratan Pelaporan

18

Struktur Sistem Perbendaharaan

18

Mencatat Pagu Anggaran dan Alokasi Anggaran

20

Menentukan Kebutuhan Kas dan Cadangan

20

Pencatatan Komitmen Transaksi

20

Verifikasi Penerimaan Barang dan Mencatat Permintaan

21

Pembayaran Proses Pembayaran

21

Pencatatan Penerimaan

21

Siklus Manajemen Finansial

21

Proses Fungsional -1. Manajemen Otorisasi Anggaran

23

Pembagian dan Pemberian (Apportionment and allotment)

23

Alokasi Pengeluaran ( Warrant alocation )

23

Transfer Anggaran ( Budget Transfers / Virements )

25

Anggaran Tambahan ( Suplementary Budgets )

25

Proses Fungsional 2- Pembuatan Komitmen

25

Pengadaan Barang dan Jasa (Procurement of Goods and

25

Services) Pembentukan Posisi Jabatan dan Merekrut Orang untuk Posisi

26

tersebut Komitmen Gaji

26

Proses Fungsional-3. Manajemen Penerimaan dan Pembayaran

26

Manajemen Pembayaran

26

Manajemen Penerimaan

27

Proses Fungsional- 4 Manajemen Kas

27

Proyeksi Penerimaan dan Pengeluaran, Monitoring Kas, dan

27

Strategi Pinjaman Proses Fungsional- 5. Manajemen Hutang dan Bantuan

28

Pengelolaan dan Pencatatan Hutang

28

Penerimaan Hutang

28

Penerimaan Bantuan (Hibah)

28

Menerbitkan Surat Berharga

28

Mencatat Jaminan sebagai Hutang Kontinjensi (Kewajiban Bersyarat) dan Memproses Pembayaran terhadap Jaminan

29

Proses Fungsional- 6. Review Anggaran dan Pelaporan Fiskal

29

Proses Siklus Anggaran dan Akuntansi

29

Perkiraan makrofiskal, penyusunan anggaran, dan pengesahan

30

Pelaksanaan anggaran, manajemen kas, dan akuntansi

30

BAB 3 PERBANDINGAN SISTEM PERBENDAHARAAN DI BERBAGAI NEGARA

33

Pendahuluan

33

Negara Berkembang (developing economies)

33

Negara Transisi (transition/emerging economies)

33

Negara Maju (advanced economies)

33

Latar Belakang Terjadinya Perbedaan Sistem Perbendaharaan

34

Tingkat sentralisasi

38

Perbandingan sistem perbendaharaan di 7 negara

40

Brazil

40

Bulgaria

40

Prancis

41

Norwegia

42

Russia

42

Afrika Selatan

43

Amerika Serikat (USA)

43

Analisa perbandingan

44

BAB 4 SISTEM PELAKSANAAN ANGGARAN

48

Pejabat Perbendaharaan Negara

48

Pengguna Anggaran dan Pengguna Barang

48

Bendahara Umum Negara/Daerah

49

Bendahara Penerimaan dan Bendahara Pengeluaran

51

Dokumen Pelaksanaan Anggaran

52

Dokumen Pelaksanaan Anggaran Pemerintah Pusat

52

Dokumen Pelaksanaan Anggaran Pemerintah Daerah

53

Sistem Pelaksanaan Anggaran

53

Pelaksanaan Anggaran Pendapatan

54

Pelaksanaan Anggaran Belanja

54

Pelaksanaan Anggaran Belanja Pemerintah Pusat

55

Pelaksanaan Anggaran Belanja Pemerintah Daerah

55

BAB 5 PENGELOLAAN PENERIMAAN ANGGARAN

57

Jenis Penerimaan

57

Tujuan Pengelolaan Penerimaan

58

Pengelolaan Penerimaan dan Korupsi

59

Asas Umum Perbendaharaan dalam Pengelolaan Penerimaan

61

Kewajiban Mengintensifkan Penerimaan

61

Rekening Penerimaan

62

Asas Bruto

65

Bendahara Penerimaan

65

BAB 6 PENGELOLAAN PENGELUARAN ANGGARAN

67

Tujuan Pelaksanaan Anggaran

67

Pengelolaan Pengeluaran Berdasarkan Perundangan yang Berlaku

67

Asas Umum Perbendaharaan Berkaitan Pengeluaran

67

Peranan Pengguna/Kuasa Pengguna Anggaran dalam Pengeluaran Anggaran

68

Peranan Bendahara Umum Negara/Daerah dalam Pengeluaran Anggaran

69

Peranan Bendahara Pengeluaran dalam Pembayaran

69

Rekening Pengeluaran

70

Pengeluaran Anggaran Berdasar PEM

72

Prinsip Penganggaran Tradisional

72

Masalah Penganggaran di Negara Berkembang

73

Perbedaan PEM dengan Sistem Tradisional

75

Elemen Dasar PEM

75

Tawaran PEM untuk Mencapai Tujuan

77

Memberantas Korupsi pada Pengelolaan Anggaran dan Pengeluaran

81

BAB 7 PELAPORAN PELAKSANAAN ANGGARAN

82

Pengendalian Ketaatan

82

Pembayaran dan Pengendalian Akuntansi

82

Keterbatasan Pengendalian Akuntansi

83

Spesifikasi Pelaporan

86

Proses Fungsional untuk Penganggaran dan Akuntansi

87

Penggunaan Neraca untuk Mengukur Kondisi Fiskal

88

Akuntansi Pemerintahan dan Standar Akuntansi Pemerintahan

88

Tujuan Akuntansi Pemerintahan

88

Sistem Akuntansi

90

Akuntansi Akrual dan Penganggaran

91

Pelaporan Berdasarkan Peraturan yang Berlaku

91

Hirarki Pertanggungjawaban Keuangan

91

Penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat/Daerah

92

Pernyataan Tanggung Jawab

93

Pemeriksaan oleh Badan Pemeriksa Keuangan

93

Pertanggungjawaban APBN/APBD

94

Pelaporan Kinerja Pelaksanaan APBN/APBD

94

BAB 8 SISTEM INFORMASI PERBENDAHARAAN

96

Pendahuluan

96

Karakteristik Sistem yang Terintegrasi

98

Proses Fungsional Pengelolaan Fiskal Pemerintah dan Information System Architecture

99

Perencanaan Makroekonomi (Macroeconomic Forecasting)

99

Penyusunan dan Pengesahan Anggaran

100

Pelaksanaan Anggaran, Akuntansi, dan Pelaporan Fiskal

100

Manajemen Kas

101

Manajemen Utang

101

Administrasi Pendapatan

102

Administrasi Pegawai

102

Auditing

103

Sistem Informasi untuk Pelaksanaan Anggaran, Akuntansi dan Pelaporan Fiskal: The Treasury Ledger System

103

Kerangka kebijakan dan Reformasi Institusional

104

Karakteristik Utama Treasury Ledger System (TLS)

104

Pelaksanaan Treasury Ledger System: Kegiatan dan Tugas

105

Pelaksanaan Anggaran Menggunakan Treasury Ledger System

105

Alternatif Pengaturan Institusional untuk Pengolahan Belanja

108

Tanggungjawab untuk pemrosesan pembayaran

108

Pengaturan Perbankan

109

Technology Architecture

109

Application-Specific Factors

110

Requirement for a Multitiered Network

111

Systems Portability dan Scalability

111

Off-the-Shelf Application Software

112

Critical Success Factor

113

BAB 9 PENGENDALIAN DAN PELAPORAN PERBENDAHARAAN

121

Pendahuluan

121

Unsur-unsur Pengendalian Intern

122

Lingkungan Pengendalian

122

Penilaian risiko

123

Aktivitas Pengendalian

124

Informasi dan Komunikasi

128

Pemantauan

129

Keterbatasan Pengendalian Intern

130

BAB 10 ANALISA LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAHAN

131

Memeriksa Anggaran dan Laporan Keuangan

131

Anggaran

131

Laporan Keuangan

131

Menghitung dan Menginterpretasikan Indikator Keuangan

132

Fiscal Effort

132

Operating Deficits

133

Menganalisa Tren Pendapatan dan Belanja

133

Menilai Neraca

135

BAB 11 PERKEMBANGAN TEORI PERBENDAHARAAN DAN MANAJEMEN KAS

137

Manajemen Kas

137

Pengendalian Arus Kas

138

Sentralisasi saldo kas dan Treasury Single Accounts

139

Manajemen Rekening Bank Pemerintah

142

Perecanaan Keuangan dan Perkiraan

142

Rencana pelaksanaan anggaran dan rencana kas

143

In-month forecasts

145

Pengelolaan Utang

145

Isu Umum

145

Pengelolaan utang eksternal jangka menengah dan jangka

147

panjang Monitoring pinjaman yang dilakukan oleh pemerintah daerah

150

Aspek Perbendaharaan dari Pengelolaan Bantuan

151

Pengelolaan Aset Keuangan Pemerintah

152

Kesimpulan dan Arah untuk Reformasi

153

Kesimpulan

153

Arah Reformasi

153

Daftar Pustaka

154

DAFTAR GAMBAR

Halaman

Gambar 1.1 Subsistem 1 (Approval)

5

Gambar 1.2 Subsistem 2 (Adoption)

5

Gambar 1.3 Subsistem 3 (Allocation)

5

Gambar 1.4 Fungsi Perbendaharaan Berdasar Metode Rantai Nilai (Value

8

Chain) Gambar 2.1 Struktur Sistem Perbendaharaan

19

Gambar 2.2 Siklus Manajemen Finansial Pemerintah

22

Gambar 2.3 Detail Sistem Manajemen Finansial Pemerintah

24

Gambar 4.1 Pola Hubungan dan Kewenangan Pejabat Perbendaharaan Negara

52

Gambar 4.2 Pemisahan Kewenangan Dalam Pelaksanaan Anggaran Belanja Negara

54

DAFTAR TABEL

Halaman

Tabel 3.1 Praktek perbendaharaan yang sehat untuk tiap kategori negara

37

Tabel 3.2 Indikator Sentralisasi terhadap Sistem Perbendahaaran di 3 Kategori

39

Negara Tabel 3.3 Organisasi Fungsi Perbendaharaan di Tujuh Negara

44

Tabel 5.1 Mekanisme Pelanggaran Integritas

60

Tabel 5.2 Tawaran Perubahan di Unit Pengelola Penerimaan

63

Tabel 6.1 Elemen Dasar PEM

76

Tabel 6.2 Hubungan antara Tujuan PEM dengan Fungsi-Fungsi

77

Tabel 6.3 Pengaturan Institusional untuk Memaksakan Disiplin Jumlah Fiskal

78

Tabel 6.4 Pengaturan Institusional untuk Meningkatkan Efisiensi Alokasi

79

Tabel 6.5 Pengaturan Institusional untuk Meningkatkan Efisiensi Operasi

80

Tabel 8.1 Contoh Pengaturan Institusional untuk Pengolahan Pembayaran

117

Tabel 8.2 Kebutuhan Teknologi untuk Sistem Informasi GFM

119

DAFTAR BOX

 

Halaman

Box 3.1 Reformasi Sistem Perbendaharaan di Republik Rakyat China

45

Box 5.1 Kebijakan Pengelolaan Penerimaan di Masa Orde Baru

66

Box 6.1 Kondisi Pengelolaan Pengeluaran di Masa Orde Lama dan Orde Baru

71

BAB 1 PENGANTAR PERBENDAHARAAN DAN MANAJEMEN KEUANGAN PEMERINTAHAN

PPeennddaahhuulluuaann

Dalam kehidupan kita sehari-hari, secara sadar maupun tidak, kita banyak melakukan aktivitas yang terkait dengan keuangan. Seorang anak yang pergi kesekolah dengan berbekal uang jajan harus belajar untuk mengatur uang jajannya tersebut agar cukup untuk keperluannya selama di sekolah. Seorang kepala rumah tangga juga harus mampu mengatur jumlah pengeluarannya agar tetap bisa dibiayai dari gaji atau penghasilannya. Dalam lingkup yang lebih luas, pemerintah juga perlu mengatur sumber daya yang dimilikinya agar dapat membiayai pembangunan yang menjadi amanat rakyat.

Hukum ekonomi dasar menyebutkan bahwa keinginan manusia adalah tidak terbatas, sedangkan sumber daya untuk memenuhi keinginan tersebut terbatas. Hal ini terjadi pula dalam lingkup negara. Negara Indonesia memiliki keinginan (tujuan) seperti yang tercantum dalam pembukaan UUD 1945. Walaupun tujuan tersebut hanya 4 butir, tetapi hingga saat ini pemerintah masih sulit untuk mewujudkannya, terutama yang terkait dengan memajukan kesejahteraan umum. Salah satu kendala dalam mewujudkan tujuan negara tersebut adalah pemerintah tidak memiliki cukup sumber daya untuk membiayai kegiatan yang terkait dengan tujuan negara tersebut.

Dalam mewujudkan tujuan negara, diperlukan sumber daya keuangan yang aplikasinya secara tahunan dilakukan melalui Anggaran Penerimaan dan Belanja Negara (APBN). APBN adalah rencana keuangan pemerintahan negara yang telah disahkan oleh DPR. Melalui APBN tersebut, pemerintah tahun demi tahun berusaha mewujudkan tujuan negara sampai batas yang tidak ditentukan. Dengan demikian, keuangan negara memegang peran penting untuk mewujudkan tujuan negara tersebut.

Reformasi Keuangan Negara

Sebelum tahun 2003, Keuangan Negara Indonesia masih menggunakan ketentuan perundangan peninggalan pemerintah kolonial Belanda yang berlaku berdasarkan Aturan Peralihan UUD 1945. Peraturan peninggalan Belanda tersebut antara lain Indische Comptabiliteitswet (biasa disingkat ICW Stbl 1925 No.448), Indische Bedrijvenwet (biasa disingkat IBW Stbl 1927 No.419) dan Reglement voor het Administratief Beheer (biasa disingkat RAB Stbl 1933 No.381). Sedangkan pelaksanaan pemeriksaan pertanggungjawaban keuangan negara juga menggunakan aturan Belanda yang disebut Instructie en Verdere bepalingen voor de Algemeene Rekenkamer (biasa disingkat IAR Stbl 1933 No.320). Peraturan perundangan-undangan lama tersebut tidak lagi dapat mengikuti dinamika perkembangan kenegaraan yang terjadi di Indonesia. Oleh karena itu, meskipun berbagai ketentuan tersebut secara formal masih tetap berlaku, secara materiil sebagian ketentuan dalam aturan lama tersebut tidak lagi dilaksanakan.

Hal utama yang mendorong munculnya peraturan perundangan-undangan yang baru

untuk menggantikan aturan Belanda adalah banyaknya kelemahan yang timbul dari perangkat perundangan lama tersebut. Kelemahan tersebut antara lain:

§ Kelemahan di bidang peraturan perundang-undangan,

§ Kelemahan di bidang perencanaan dan penganggaran,

§ Kelemahan di bidang perbendaharaan, dan

§ Kelemahan di bidang auditing.

Kelemahan-kelemahan tersebut sebenarnya sudah dirasakan sejak lama, namun demikian solusi yang dilakukan masih bersifat parsial. Kelemahan yang ada dalam aturan lama berusaha ditutup dengan membuat aturan baru yang dibuat khusus untuk mengganti pasal yang menyebabkan timbulnya kelemahan tersebut. Aturan lama masih tetap berlaku, namun khusus untuk pasal yang diamandemen berlaku ketentuan yang baru. Metode pembenahan “tambal-sulam” seperti ini berlangsung sampai dengan tahun 2003.

Pada periode tahun 2003-2004, pemerintah melakukan langkah strategis dengan

melakukan “overhaul” menyeluruh atas sistem keuangan di Indonesia. Di tahun tersebut, pemerintah bersama DPR mengeluaran satu paket undang-undang bidang keuangan yang terdiri dari:

§ Undang-undang No.17 tentang Keuangan Negara

§ Undang-undang No. 1 tentang Perbendaharaan Negara, dan

§ Undang-undang No.15 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara Ketiga undang-undang tersebut pada akhirnya secara tuntas dapat menggantikan peraturan perundangan lama yang disusun pemerintah Belanda.

Pengertian dan Lingkup Keuangan Negara

Keuangan negara tidak identik dengan APBN, walaupun salah satu cakupan dari keuangan negara memang APBN itu sendiri. Keuangan negara memiliki pengertian yang luas dan bermacam-macam, tergantung pendekatan yang digunakan untuk mendefinisikan pengertian tersebut.

Dimock dan Dimock, mendefinisikan keuangan negara sebagai:

Serangkaian langkah-langkah dimana dana-dana disediakan bagi pejabat-pejabat tertentu dibawah prosedur-prosedur yang akan menjamin sah atau berdaya gunanya pemakaian dana-dana itu.

Richard A. Musgrave dan Peggy B. Musgrave, mendefinisikan keuangan negara sebagai:

Aspek-aspek yang berhubunagn dengan fungsi fiskal, lembaga fiskal, teori tentang barang dan jasa publik, teori tentang distribusi optimal, politik fiskal, struktur pengeluaran dan penerimaan, pengaruh pajak dan pengeluaran pemerintah pada pola kegiatan ekonomi, pengaruh efisiensi dan kapasitas keluaran (output), kebijaksanaan fiskal dalam kaitannya dengan alokasi sumber-sumber, distribusi pendapatan dan kekayaan, stabilisasi ekonomi serta kebijaksanaan

Havey S. Rosen, mendefinisikan keuangan negara sebagai:

Public finance focuses on the taxing and spending activities of government and their influence on the allocation of resources and distribution of income

Menurut Undang-undang Keuangan Negara Nomor 17/2003, keuangan negara adalah:

semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan dan kewajiban tersebut.

Ada beberapa pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara yaitu dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan.

§ Dari sisi obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

§ Dari sisi subyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang dimiliki negara, dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Perusahaan Negara/Daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara.

§ Dari sisi proses, Keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggunggjawaban.

§ Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara. Bidang pengelolaan Keuangan Negara yang demikian luas dapat dikelompokkan dalam sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.

Dalam rangka mendukung terwujudnya good governance dalam penyelenggaraan negara, pengelolaan keuangan negara perlu diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar. Sesuai dengan amanat Pasal 23C Undang-Undang Dasar 1945, Undang-undang tentang Keuangan Negara perlu menjabarkan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar tersebut ke dalam asas-asas umum yang meliputi baik asas-asas yang telah lama dikenal dalam pengelolaan keuangan negara, seperti asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan, dan asas spesialitas maupun asas-asas baru sebagai pencerminan best practices (penerapan kaidah-kaidah yang baik) dalam pengelolaan keuangan negara, antara lain :

akuntabilitas berorientasi pada hasil;

profesionalitas;

proporsionalitas;

keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara;

pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri.

Asas-asas umum tersebut diperlukan pula guna menjamin terselenggaranya prinsip – prinsip pemerintahan daerah sebagaimana yang telah dirumuskan dalam Bab VI Undang-Undang Dasar 1945. Dengan dianutnya asas-asas umum tersebut di dalam Undang-undang tentang Keuangan Negara, pelaksanaan Undang-undang ini selain menjadi acuan dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus dimaksudkan untuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia.

KKeekkuuaassaaaann aattaass PPeennggeelloollaaaann KKeeuuaannggaann NNeeggaarraa

Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Kekuasaan tersebut meliputi kewenangan yang bersifat umum dan kewenangan yang bersifat khusus. Untuk membantu Presiden dalam penyelenggaraan kekuasaan dimaksud, sebagian dari kekuasaan tersebut dikuasakan kepada Menteri Keuangan selaku Pengelola Fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan, serta kepada Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya. Menteri Keuangan sebagai pembantu Presiden dalam bidang keuangan pada hakekatnya adalah Chief Financial Officer (CFO) Pemerintah Republik Indonesia, sementara setiap menteri/pimpinan lembaga pada hakekatnya adalah Chief Operational Officer (COO) untuk suatu bidang tertentu pemerintahan.

Prinsip ini perlu dilaksanakan secara konsisten agar terdapat kejelasan dalam pembagian wewenang dan tanggung jawab, terlaksananya mekanisme checks and balances serta untuk mendorong upaya peningkatan profesionalisme dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan. Sub bidang pengelolaan fiskal meliputi fungsi-fungsi pengelolaan kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro, penganggaran, administrasi perpajakan, administrasi kepabeanan, perbendaharaan, dan pengawasan keuangan. Sesuai dengan asas desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara sebagian ke kuasaan Presiden tersebut diserahkan kepada Gubernur/Bupati/Walikota selaku pengelola keuangan daerah. Demikian pula untuk mencapai kestabilan nilai rupiah tugas menetapkan dan melaksanakan kebijakan moneter serta mengatur dan menjaga kelancaran sistem pembayaran dilakukan oleh bank sentral.

AAnnggggaarraann NNeeggaarraa ddaann PPeerrbbeennddaahhaarraaaann NNeeggaarraa

Penganggaran (budgeting) dapat didefinisikan dari berbagai sisi. Ia dapat diartikan sebagai suatu proses pengambilan keputusan (Cope, 1989), dapat pula diartikan sebagai suatu program yang mencakup estimasi penerimaan dan pengeluaran dalam suatu organisasi (Hartman, 1988), dapat pula artikan sebagai aktivitas yang terkait dengan perencanaan dan pengawasan (Welsch, Hilton, dan Gordon, 1988), atau dapat pula diartikan sebagai suatu rencana keuangan (Bailey, 1989). Menurut Garner (1991), budgeting merupakan suatu sistem dalam organisasi publik ataupun nir-laba yang terdiri dari 3 subsistem, yaitu: persetujuan anggaran (approval), pelaksanaan anggaran

(adoption), dan yang terakhir yaitu subsistem alokasi anggaran (allocation). Ketiga subsistem tersebut dikenal dengan nama subsitem AAA.

Bila digambarkan, maka 3 subsistem dalam budgeting dapat dilihat dalam bagan berikut ini.

Gambar 1.1. Subsistem 1 (Approval)

Input Estimasi penerimaan dan belanja

1 ( Approval ) Input Estimasi penerimaan dan belanja Proses Review rencana anggaran Output Rencana

Proses

Review rencana

anggaran

dan belanja Proses Review rencana anggaran Output Rencana anggaran internal Gambar 1.2. Subsistem 2 (

Output Rencana anggaran internal

Gambar 1.2. Subsistem 2 (Adoption)

Input Rencana anggaran internal

Subsistem 2 ( Adoption ) Input Rencana anggaran internal Proses Pembahasan rencana anggaran internal Output

Proses

Pembahasan rencana anggaran internal

internal Proses Pembahasan rencana anggaran internal Output anggaran yang telah disetujui/disahkan Gambar 1.3.

Output

anggaran yang telah disetujui/disahkan

Gambar 1.3. Subsistem 3 (Allocation)

Input anggaran yang telah disetujui/disahkan

Proses

Pelaksanaan

anggaran dan

pengawasannya

Proses Pelaksanaan anggaran dan pengawasannya Output Laporan akhir tahun anggaran Dalam subsistem 1, yang
Proses Pelaksanaan anggaran dan pengawasannya Output Laporan akhir tahun anggaran Dalam subsistem 1, yang

Output Laporan akhir tahun anggaran

Dalam subsistem 1, yang menjadi input adalah estimasi penerimaan dan belanja yang akan dilakukan selama tahun anggaran. Estimasi ini disusun oleh masing-masing unit organisasi, mulai dari unit terkecil hingga yang terbesar. Estimasi tersebut kemudian dianalisa, dievaluasi, dan direvisi, untuk kemudian dijadikan sebagai rencana anggaran internal organisasi yang bersangkutan. Rencana anggaran ini masih membutuhkan analisa lebih lanjut dari unit organisasi yang lebih tinggi agar bisa disahkan dan dilaksanakan.

Pada subsistem kedua, rencana anggaran merupakan input dari subsistem ini. Rencana anggaran menjadi bahan pembahasan bagi unit organisasi yang berwenang untuk mengesahkan anggaran. Unit organisasi tersebut bisa DPR, DPRD, Departemen Keuangan, Biro Keuangan Departemen/Lembaga, dan sebagainya, yang memiliki wewenang untuk mengesahkan anggaran. Metode pembahasan yang digunakan bervariasi menurut tingkatan organisasinya. Misalnya, untuk lingkup anggaran negara (RAPBN), maka pembahasannya dilakukan oleh pemerintah bersama-sama dengan DPR. Ketika

proses pembahasan selesai, maka output dari kegiatan ini berupa APBN yang telah disahkan.

Anggaran yang telah disahkan merupakan input dari subsistem yang ketiga. Dalam subsistem ini, ada 3 proses spesifik yang terjadi yaitu: pengalokasian anggaran kepada unit-unit organisasi yang ada, pengawasan terhadap penerimaan, dan pengawasan terhadap pengeluaran. Output dari subsistem ini berupa laporan akhir tahun dari pelaksanaan anggaran.

Perbendaharaan merupakan bagian dari sistem keuangan negara yang tidak dapat dipisahkan. Definisi perbendaharaan menurut UU Perbendaharaan menyebutkan bahwa perbendaharaan adalah pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD. Sesuai dengan pasal 29 UU No.17/2003 dalam rangka pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, perlu ditetapkan kaidah-kaidah administrasi keuangan negara. Kaidah-kaidah tersebut tercermin dalam sistem perbendaharaan yang berlaku selanjutnya.

AAssaass ddaann LLiinnggkkuupp PPeerrbbeennddaahhaarraaaann NNeeggaarraa

Sesuai dengan kaidah-kaidah yang baik dalam pengelolaan keuangan negara, sistem Perbendaharaan Negara di Indonesia menganut asas kesatuan, asas universalitas, asas tahunan, dan asas spesialitas. Asas kesatuan menghendaki agar semua Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah disajikan dalam satu dokumen anggaran. Asas universalitas mengharuskan agar setiap transaksi keuangan ditampilkan secara utuh dalam dokumen anggaran. Asas tahunan membatasi masa berlakunya anggaran untuk suatu tahun tertentu. Asas spesialitas mewajibkan agar kredit anggaran yang disediakan terinci secara jelas peruntukannya.

Perbendaharaan Negara di Indonesia sesuai dengan UU Perbendaharaan Negara, meliputi ruang lingkup:

§ pelaksanaan pendapatan dan belanja negara;

§ pelaksanaan pendapatan dan belanja daerah;

§ pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara;

§ pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran daerah

§ pengelolaan kas;

§ pengelolaan piutang dan utang negara/daerah;

§ pengelolaan investasi dan barang milik negara/daerah;

§ penyelenggaraan akuntansi dan sistem informasi manajemen keuangan negara/ daerah;

§ penyusunan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD;

§ penyelesaian kerugian negara/daerah;

§ pengelolaan Badan Layanan Umum;

§ perumusan standar, kebijakan, serta sistem dan prosedur yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD.

TTuujjuuaann MMaannaajjeemmeenn AAnnggggaarraann

Sistem manajemen anggaran diarahkan untuk mencapai 4 tujuan utama. Keempat tujuan tersebut mendukung terciptanya pertumbuhan ekonomi yang stabil dan berkelanjutan, serta mengoptimalkan sumber daya sektor publik. Empat tujuan tersebut adalah:

§ Kontrol Makro-Fiskal: fiskal keseluruhan ditata dalam tingkat yang stabil namun berkembang secara dinamis, serta tetap dapat disesuaikan dengan fleksibel bila menghadapi guncangan external.

§ Kontrol Mikro-Fiskal: pengeluaran untuk organisasi, program, dan kegiatan dilakukan dalam batas-batas pagu dan otorisasi yang telah ditentukan, baik dalam keadaan stabil maupun dalam keadaan terjadi situasi diluar perkiraan.

§ Efisiensi Alokasi: setiap sumber daya diarahkan untuk membiayai sektor/kegiatan yang memberikaan manfaat paling besar bagi negara, namun masih tetap dapat dialihkan bila diperlukan.

§ Efektivitas Biaya: biaya untuk menyediakan barang/jasa pemerintah ditekan seminimal mungkin, dengan ketentuan biaya-biaya tersebut masih dapat diubah bila diperlukan.

Sistem perbendaharaan merupakan salah satu komponen dari sistem manajemen keuangan secara keseluruhan yang tujuannya adalah mendukung sebagian tujuan sistem keuangan pada sektor tertentu. Desain sistem perbendaharaan tergantung dari pendekatan yang dilakukan dalam memenuhi keempat tujuan di atas. Bobot yang diberikan dalam memenuhi tujuan di atas berbeda di tiap-tiap negara.

Negara berkembang, negara transisi, ataupun negara yang sedang dilanda masalah ekonomi, perlu memberikan perhatian lebih besar terhadap kontrol makrofiskal. Prioritas utama yang diinginkan seringkali untuk menstabilkan kondisi fiskal dan mengembalikan pertumbuhan ekonomi pada tingkat yang menguntungkan. Untuk itu, pemerintah harus memiliki kontrol penuh atas elemen kebijakan fiskal secara keseluruhan.

Kontrol mikrofiskal juga memiliki peran penting pada negara berkembang maupun negara transisi. Situasi ekonomi yang tidak pasti, yang biasanya ditambah pula dengan kemampuan pemerintah yang lemah dalam manajemen keuangan, akan mendorong timbulnya ketidakdisiplinan fiskal. Kegagalan pemerintah mengkontrol pengeluaran dalam batas-batas yang telah ditetapkan dapat melemahkan kontrol keseluruhan terhadap sistem keuangan. Lemahnya kontrol juga lambat laun dapat menurunkan kredibilitas serta kepercayaan terhadap pemerintah. Jika ada satu sektor yang melanggar ketentuan namun dibiarkan, maka sektor-sektor lainnya segera akan mencontoh tindakan sektor yang melanggar ketentuan tersebut. Kelemahan kontrol mikrofiskal sering dikaitkan dengan lemahnya kepemerintahan, korupsi, atau penyalahgunaan wewenang, yang merusak proses pengambilan keputusan serta mengurangi jumlah pengeluaran anggaran.

Negara-negara yang telah memiliki kondisi ekonomi maju dan menjalankan kontrol fiskal secara efektif, maka akan lebih memfokuskan perhatiannya kepada bagaimana mencapai tujuan dengan melakukan alokasi secara efisien dan murah. Hal ini biasanya dilakukan

dengan melonggarkan kontrol yang tersentralisasi, serta mendesentralisasikan wewenang kepada manajemen di level bawah dimana mereka sehari-hari berhubungan dengan kegiatan operasional.

Dalam jangka panjang, keempat tujuan manejemen anggaran akan saling menguatkan, namun dalam jangka pendek, sering salah satu dari tujuan tersebut harus ada yang dikorbankan. Jika kontrol fiskal menjadi masalah, salah satu cara untuk mengatasinya adalah dengan menerapkan sentralisasi pengambilan keputusan. Hal ini dapat menyebabkan unit kerja di daerah lambat dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat serta layanan tersebut menjadi lebih mahal. Pada sebagian negara transisi dan negara berkembang, mereka melakukan eksperimen dalam rangka efisiensi dan menurunkan biaya dengan cara menerapkan desentralisasi otoritas. Bila penerapan tersebut tidak didukung dengan kontrol fiskal yang memadai, baik pada mikro fiskal maupun makro fiskal, maka experimen tersebut dapat berdampak membahayakan terhadap menajemen fiskal keseluruhan.

FFuunnggssii PPeerrbbeennddaahhaarraaaann ((TTrreeaassuurryy SSyysstteemm VVaalluuee CChhaaiinn))

Gambar 1.4 Fungsi Perbendaharaan Berdasar Metode Rantai Nilai (Value Chain)

Langkah-langkah proses

Perencanaan Pencairan

kontrol

Keuangan

anggaran komitmen

manajemen

kas dan

asset

proses manajemen manajemen pencairan

hutang

penerimaan anggaran akuntansi

pelaporan

fiskal

Sistem Informasi Internal audit Kerangka hukum dan organisasi
Sistem Informasi Internal audit Kerangka hukum dan organisasi
Sistem Informasi Internal audit Kerangka hukum dan organisasi
Sistem Informasi Internal audit Kerangka hukum dan organisasi
Sistem Informasi Internal audit Kerangka hukum dan organisasi
Sistem Informasi Internal audit Kerangka hukum dan organisasi
Sistem Informasi Internal audit Kerangka hukum dan organisasi
Sistem Informasi Internal audit Kerangka hukum dan organisasi

Sistem Informasi

Internal audit

Kerangka hukum dan organisasi

pelaporan fiskal Sistem Informasi Internal audit Kerangka hukum dan organisasi Kerangka pendukung

Kerangka pendukung

Gambar diatas merupakan ilustrasi dari sistem perbendaharaan yang menggunakan metode pendekatan “rantai nilai” (value chain). Sistem ini menggambarkan proses langkah demi langkah perbendaharaan yang harus dilalui beserta sistem yang mendukung langkah-langkah tersebut. Sistem rantai nilai dapat digunakan sebagai kerangka dalam memilih elemen mana yang hendak diterapkan dalam sistem perbendaharaan di suatu negara. Sistem ini juga dapat digunakan untuk menentukan seberapa besar suatu negara hendak menerapkan pendelegasian wewenang terhadap setiap elemen dari sistem perbendaharaan tersebut.

Secara konseptual, perlu-tidaknya sebuah elemen perbendaharaan diterapkan dalam keseluruhan sistem perbendaharan adalah dilihat dari apakah ada “nilai tambah” (value

added) yang bisa diberikan jika elemen tersebut diterapkan. Di sektor swasta, nilai tambah tersebut langsung bisa dilihat pada apakah ada dampaknya terhadap profitabilitas perusahaan. Pada sektor publik, nilai tambah tersebut lebih sulit untuk dilihat. Kriteria nilai tambah pada sektor publik bisa bermacam-macam, seperti: turunnya harga layanan umum, turunnya tingkat pajak, bertambahnya sarana/prasarana umum, dan sebagainya.

Elemen-elemen utama sistem perbendaharaan berdasarkan metode “rantai nilai” adalah:

Perencanaan Keuangan

Perencanaan Keuangan merupakan penghubung antara persiapan dan pelaksanaan tahunan anggaran. Beberapa negara mempersiapkan rencana keuangannya secara mendetail, sedang di negara lain ada pula yang hanya menyusun perencanaan secara garis besar. Di Indonesia, sebelum diberlakukannya UU Keuangan Negara yang baru, perencanaan anggaran dibahas dengan DPR hanya sampai dengan rincian sub sektor, namun setelah undang-undang yang baru berlaku, pembahasan tersebut dilakukan lebih jauh sampai pada level kegiatan. Hal ini menuntut perincian anggaran yang lebih mendetail. Tanggung jawab perencanaan ini biasanya dilimpahkan kepada institusi bendahara negara, bagian keuangan, atau suatu unit yang khusus menangani perencanaan ini.

Pencairan Anggaran

Pencairan alokasi anggaran dapat dilakukan bertahap maupun sekaligus. Beberapa negara mencairkan anggarannya secara mingguan ataupun bulanan, sedangkan dinegara lain langsung dapat mencairkan anggarannya sejak awal tahun anggaran. Di Indonesia, pada prinsipnya anggaran sudah dapat dicairkan sejak Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) disahkan, namun pada kenyataannya pencairan tersebut baru bisa dilakukan setelah suatu kegiatan berjalan. Fungsi pencairan anggaran ini biasanya dibawah tanggung jawab institusi perbendaharaan atau departemen keuangan. Di Indonesia, fungsi ini merupakan tanggung jawab Direktorat Jenderal Perbendaharaan di bawah Departemen Keuangan.

Kontrol Komitmen

Kontrol komitmen dilakukan untuk memastikan bahwa komitmen maupun pembayaran yang dilakukan setiap satuan kerja telah terkontrol, terutama jangan sampai komitmen maupun pembayaran tersebut melebihi pagu yang telah ditentukan. Beberapa negara menerapkan sistem kontrol mendetail atas pembuatan komitmen dan permintaan pembayaran, beberapa negara menerapkan sistem yang lebih longgar, dan ada pula negara yang tidak menerapkan kontrol secara spesifik pada elemen perbendaharaan yang satu ini. Indonesia boleh dibilang menerapkan sistem yang ketat dalam hal pembayaran yang menggunakan dana anggaran. Setiap permintaan pembayaran yang dibuat oleh satuan kerja harus diteliti terlebih dahulu oleh bagian keuangan, baru kemudian diteliti kembali oleh Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) yang ada di wilayahnya.

Manajemen Kas dan Asset

Menajemen kas dan manajemen asset sangat penting untuk meyakinkan bahwa pemerintah masih mempunyai likuiditas untuk dapat membuat komitmen ataupun melakukan pembayaran. Penyediaan likuiditas tersebut diusahakan dapat terlaksana dengan biaya yang seminimal mungkin. Dana keuangan pemerintah biasanya dikonsolidasikan dalam suatu rekening tunggal (treasury single account). Pengelolaan dana tersebut dapat dilakukan sendiri oleh institusi bendahara negara, ataupun dilimpahkan kepada bank sentral. Beberapa negara maju ada yang telah menghilangkan elemen perbendaharaan ini. Mereka tidak lagi menyimpan kas kemudian lebih mengandalkan pada pinjaman jangka pendek untuk memenuhi kebutuhan likuiditasnya.

Manajemen Hutang

Manajemen hutang terkait erat dengan manajemen kas dan asset, terutama dalam hal pinjaman domestik jangka pendek. Fungsi ini dapat dilaksanakan sendiri oleh institusi bendahara negara, oleh bank sentral, oleh unit khusus yang menangani masalah ini, atau dapat pula dilimpahkan kepada sektor swasta. Di negara-negara yang memiliki bursa finansial yang maju, manajemen hutang memerlukan keahlian yang lebih spesifik dibanding menangani elemen perbendaharaan yang lain. Pada tahun 2006, pemerintah Indonesia memperkenalkan instrumen baru dalam menambah penerimaan negara yaitu dengan menerbitkan Surat Utang Negara (SUN). Pengelolaan SUN berada dibawah tanggungjawab departemen keuangan.

Manajemen Penerimaan

Manajemen penerimaan merupakan elemen penting bagi semua negara. Dalam hal penerimaan pajak, administrasi dan kewenangan dalam membuat peraturan perpajakan berada pada institusi perpajakan, sedangkan aliran dana yang masuk dari penerimaan pajak seringkali dikelola oleh bendahara negara. Faktor kuncinya disini adalah, seluruh penerimaan tersebut harus dikonsolidasikan ke rekening treasury single account (TSA) sesegera mungkin. Bendahara negara dapat juga terlibat dalam pengelolaan penerimaan diluar pajak serta pengelolaan pajak daerah. Saat ini di Indonesia telah diciptakan mekanisme yang mirip dengan TSA yaitu dengan dibuatnya Rekening Kas Negara. Seluruh penerimaan negara disetorkan ke rekening kas negara ini.

Kontrol Pembayaran

Kontrol pembayaran dilakukan ketika pembayaran akan dibuat. Elemen ini merupakan fungsi pokok perbendaharaan yang paling sering disorot. Dalam setiap sistem perbendaharaan sering kali terdapat mekanisme kontrol pembayaran, namun demikian tingkat kontrol tersebut dapat berbeda-beda. Dalam banyak kasus, beberapa

fungsi kontrol pembayaran tersebut dilimpahkan ke kementerian teknis/satuan kerja atau ada pula yang dilimpahkan ke bank swasta.

Akuntansi

Akuntansi dalam sistem perbendaharaan seringkali dilakukan terhadap basis pencatatan atas penerimaan dan pembayaran. Fungsi ini biasanya merupakan tanggungjawab bendahara negara atau unit lain yang khusus menangani akuntansi. Di beberapa negara, pelaporan akuntansi pemerintah disusun dengan merekonsiliasikan catatan akuntansi yang dibuat oleh masing-masing kementerian teknis atau unit kerja, namun di negara lain pencatatan dan sekaligus pelaporan akuntansinya dilakukan oleh satu organisasi yang khusus bertanggungjawab atas fungsi ini. Dalam suatu negara dimungkinkan pula untuk mendelegasikan sebagian fungsi akuntansi tersebut ke kantor akuntan swasta.

Pelaporan Fiskal

Seluruh negara harus menyelenggarakan pelaporan keuangannya. Sumber pelaporan tersebut dapat diambil dari institusi anggaran, akuntansi, maupun perbendaharaan dalam lingkungan departemen keuangan. Di beberapa negara, setiap kementerian teknis dan satuan kerja membuat pencatatan akuntansi serta laporan keuangannya sendiri, sedang laporan tahunannya menjadi tanggung jawab bendahara negara.

Sistem perbendaharaan negara memerlukan suatu kerangka pendukung untuk bisa berjalan secara efektif. Fungsi pendukung ini bisa tergabung dalam setiap elemen perbendaharaan, atau bisa pula sekaligus mencakup seluruh elemen perbendaharaan. Kerangka pendukung sistem perbendaharaan tersebut adalah sebagai berikut.

Sistem Informasi

Secara tradisi, sistim informasi merupakan tanggung jawab dari suatu unit dalam pemerintahan yang khusus menangani hal ini. Namun demikian, trend yang terjadi di dunia adalah banyak negara mulai mendelegasikan fungsi sistem informasi ini kepada pihak swasta. Di Indonesia, sistim informasi di lingkungan departemen keuangan berada dibawah koordinasi Pusat Informasi dan Teknologi Keuangan (Pusintek).

Internal Audit

Fungsi pengawasan internal biasanya dilakukan unit inspektorat yang ada dalam departemen keuangan dan juga kementerian-kementerian teknis. Beberapa negara memperbolehkan kementerian teknis atau satuan kerja di audit oleh kantor akuntan swasta. Di Indonesia, setiap departemen mempunyai unit internal audit yang disebut dengan Inspektorat Jenderal. Untuk lingkup pemerintah, fungsi internal audit dibawah koordinasi Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP).

Kerangka Hukum dan Organisasi

Landasan hukum dan lingkup organisasi selalu menjadi tanggung jawab pemerintah. Aturan-aturan hukum biasanya dibuat oleh institusi anggaran dan perbendaharaan yang ada dibawah departemen keuangan. Praktek yang sering berlaku, bendahara negara melayani seluruh permintaan pembayaran pemerintah pusat, namun di sebagian negara terdapat pula sejumlah pembayaran yang tidak dilakukan dengan menggunakan anggaran negara. Beberapa dari bendahara negara tersebut adapula yang melayani permintaan pembayaraan yang dibuat oleh pemerintah daerah.

Fungsi-fungsi di atas biasanya dibagi-bagi kembali menjadi beberapa sub-fungsi maupun kegiatan. Dalam kenyataannya, penerapan sistem perbendaharaan berdasarkan metode rantai nilai tersebut dipecah kedalam berbagai sub-fungsi yang dibuat dengan mempertimbangkan prinsip konsolidasi, pendelegasian, serta pengawasan.

FFaakkttoorr--ffaakkttoorr yyaanngg MMeemmppeennggaarruuhhii SSiisstteemm PPeerrbbeennddaahhaarraaaann

Di beberapa negara, seluruh fungsi perbendaharaan seperti terlihat dalam gambar 1.4 berada dibawah pengelolaan satu organisasi. Sedang di negara yang lain, fungsi-fungsi tersebut ditangani oleh beberarapa unit organisasi terpisah, atau bahkan dilimpahkan ke pihak ketiga diluar pemerintah. Ada beberapa faktor yang mempengaruhi pemilihan keputusan ini. Faktor-faktor tersebut harus tercermin dalam nilai tambah yang dapat diberikan bila ada suatu fungsi perbendaharaan yang ditambah, dikurangi, ataupun dipisahkan. Namun pada kenyataannya, nilai tambah tersebut bukan menjadi satu-satunya alasan mengapa suatu fungsi perbendaharaan perlu ditambah, dikurangi, ataupun dipisahkan. Hal-hal yang mempengaruhi sistem perbendaharaan antara lain:

Prioritas Manajemen Finansial

Prioritas manajemen keuangan merupakan faktor penting dalam mendesain fungsi perbendaharaan. Jika yang menjadi fokus adalah kontrol fiskal dan ketaatan finansial, maka dapat dibentuk sistem perbendaharaan yang tersentralisasi, yang mampu mengawasi setiap akitivitas di tiap organisasi pemerintah. Di lain pihak, jika kontrol dan pengawasan tidak menjadi masalah dan yang menjadi fokus adalah penggunaan sumber daya secara efisien, maka dapat dibentuk sistem perbendaharaan yang terdesentralisasi yang memberikan kewenangan besar kepada departemen teknis maupun satuan kerja.

Tingkat Stabilitas Keuangan dan Makroekonomi

Stabilitas keuangan dan makroekonomi mempengaruhi desain sistem perbendaharaan dalam berbagai sisi. Situasi ekonomi secara jelas dapat berpengaruh langsung terhadap prioritas manajemen keuangan, namun beberapa situasi lainnya dapat pula memberikan pengaruh yang sama. Kebijakan pemerintah yang tepat dalam menjalankan sistem perbendaharaannya dapat dijadikan sinyal bagi masyarakat untuk menilai komitmen pemerintah dalam menjalankan kebijakan keuangannya dengan

disiplin dan benar, yang pada akhirnya dapat mendorong timbulnya iklim ekonomi yang sehat dan berkembang. Agar sinyal tersebut dapat diterima masyarakat dengan baik, pemerintah harus dapat membutikan bahwa kebijakan perbendaharaan yang dibuatnya sudah efektif. Suatu sistem perbendaharan yang memiliki tanggungjawab komprehensif lebih memberikan keyakinan yang baik kepada masyarakat dibanding dengan sistem perbendaharaan yang ramping namun dengan tanggung jawab yang terbatas. Di negara berkembang atau negara transisi, secara umum lebih baik melakukan “over-invest” pada sistem perbendaharaannya di banding dengan melakukan “under-invest”.

Lingkup Ekonomi

Lingkup ekonomi merupakan kunci penting dalam membentuk sistem perbendaharaan yang besar dengan tanggungjawab yang luas. Ada berapa hal yang saling terkait dalam sistem perbendaharaan. Sebagai contoh, jika suatu organisasi bertanggungjawab membuat perencanaan anggaran serta menentukan pengalokasiannya maka ia harus didukung oleh sistem informasi dan sumber daya yang memadai agar dapat menangani komitmen dan kontrol pembayaran. Data yang timbul selama proses pembayaran menjadi informasi input bagi fungsi akuntansi. Proses dalam perencanaan finansial dan kontrol pembayaran dapat menjadi dasar penerapan manajemen kas yang efektif. Di lain pihak, terdapat pula sinergi antara manajemen kas inflow dan manajemen kas outflow. Masih banyak lagi kerterkaitan lain yang terdapat dalam suatu sistem perbendaharaan.

Skala Ekonomi

Skala ekonomi juga dapat dijadikan dasar dalam membentuk sistem perbendaharaan yang terpusat dan kuat. Menjalankan sistem perbendaharaan di seluruh departemen dan satuan kerja dengan tetap menjaga dalam tingkat yang efektif dan efisien membutuhkan dana yang mahal untuk merancang, mengoperasikan, dan memeliharanya. Namun demikian, bila ada yang mampu menerapkan sistem ini dengan sukses di unit kerjanya, maka sistem tersebut dapat diperluas ke unit kerja yang lain dengan biaya yang lebih murah. Penghematan juga dapat dilakukan bila memperluas sistem perbendaharaan hingga ke pemerintah daerah. Skala ekonomi dapat dengan jelas terlihat ketika membangun sistim informasi manajemen, dimana biasanya fixed cost-nya tinggi sedangkan variable cost-nya relatif rendah.

Kapasitas dan Keahlian

Kapasitas dan keahlian dalam manajemen keuangan merupakan hal yang krusial. Kapasitas serta keahlian Sumber Daya Manusia (SDM) yang terbatas di bidang manajemen keuangan akan mendorong meningkatnya skala ekonomi dan lingkup ekonomi seperti yang telah dijelaskan sebelumnya. Jika suatu negara memiliki SDM keuangan yang terbatas, maka akan lebih efisien untuk mengumpulkannya dalam satu organisasi. Namun jika SDM yang tersedia melimpah, maka sistem perbendaharaan yang lebih menyebar dapat diterapkan.

Ketersediaan Dukungan dari Sektor Swasta

Dukungan dari sektor swasta juga dapat menjadi faktor yang diperhitungkan dalam mendesain sistem perbendaharaan. Jika suatu negara telah memiliki sektor perbankan dan keuangan yang maju, maka fungsi manajemen kas dan pembayarannya dapat dilimpahkan ke sektor swasta dengan biaya yang lebih kompetitif. Namun jika kondisi tersebut tidak ada, maka fungsi-fungsi tersebut harus dilakukan sendiri oleh pemerintah. Hal yang sama juga dapat dilakukan pada penyediaan sistem informasi manajemen, akuntansi, dan audit. Bila swasta mampu memenuhinya, maka pemerintah dapat melimpahkan fungsi-fungsi tersebut kepada swasta untuk mendapatkan biaya yang lebih murah.

Sistem Administrasi dan Politik

Sistem administrasi dan politik dapat mirip maupun berbeda-beda di tiap negara. Hal ini juga merupakan faktor penentu dalam mendesain sistem perbendaharaan yang akan digunakan. Sebagai contoh, negara-negara di Eropa Selatan cenderung menerapkan desain yang tersentralisasi dan lebih berorientasi kontrol dibanding dengan desain yang dibuat oleh negara-negara Eropa Utara pada level ekonomi yang sama. Banyak pula negara-negara yang mulai mendesentralisasikan manajemen perbendaharaannya ke departemen teknis maupun pemerintah daerah. Di Afrika, sistem perbendaharaan pada negara-negara bekas jajahan Inggris berbeda dengan sistem yang diterapkan pada negara-negara bekas jajahan Prancis. Walaupun reformasi sistem keuangan seringkali memutuskan tradisi yang telah lama berlangsung, namun tradisi tersebut tetap harus menjadi perhatian pemerintah.

Biaya Memproses Informasi

Biaya memproses informasi dalam pengembangan sistem perbendaharaan dapat menjadi hal yang perlu dipertimbangkan. Bila pemerintah menghendaki informasi yang mendetail dalam fungsi-fungsi perbendaharaannya maka diperlukan sumber daya dana dan tenaga yang mampu memenuhinya. Di beberapa negara, terutama di negara-negara berkembang, sumber daya dana dan tenaga tersebut umumnya tidak tersedia. Dalam beberapa kasus, suatu negara dapat pula menggunakan sistem perbendaharaan yang hanya mencakup fungsi-fungsi pokok saja.

Investasi dan Biaya Operasional Sistem Perbendaharaan

Menerapkan sistem perbendaharaan dapat membutuhkan biaya yang sangat besar, misalnya dalam mendirikan kantor daerah dan menyusun sistem informasi. Pada sistem yang terdesetralisasi, biaya-biaya tersebut dibuat oleh departemen teknis atau unit-unit kerja yang tersebar. Seringkali biaya-biaya tersebut tidak jelas peruntukannya. Suatu negara harus hati-hati menimbang cost and benefit dalam mendesain sistem perbendaharannya.

Manfaat Finansial secara Langsung

Walaupun terlihat mudah untuk mengukur manfaat suatu sistem perbendaharaan secara konseptual, namun pengukuran secara finansial dapat lebih sulit untuk diidentifikasi. Peningkatan dalam manajemen kas yang diikuti dengan turunnya biaya pengeluaran bisa menjadi cara yang paling mudah untuk melihat ada-tidaknya manfaat tersebut. Di beberapa negara, penurunan biaya tersebut sudah cukup dijadikan alasan menerapkan suatu fungsi perbendaharaan

BAB 2 MANAJEMEN PERBENDAHARAAN DALAM KERANGKA REGULASI KEUANGAN NEGARA DAN BERBAGAI ASPEK KEUANGAN NEGARA

Bab ini akan membahas sistem perbendaharaan secara umum. Dalam kenyataannya di dunia, praktek sistem perbendaharaan yang diterapkan di masing-masing negara berbeda- beda. IMF bekerja sama dengan Bank Dunia, telah berhasil menyusun suatu model generik yang dinamakan “Treasury Reference Model” yang dapat digunakan oleh semua negara dalam mengembangkan sistem perbendaharaannya.

Sistem Perbendaharaan dalam Konteks Kerangka Manajemen Fiskal Pemerintah

Konsep perbendaharaan harus terlebih dahulu ditentukan berdasarkan kerangka manajemen fiskal pemerintah secara keseluruhan. Konsep tersebut harus menyangkut perkiraan kondisi makroekonomi, penyusunan anggaran, dan administrasi perpajakan. Semua fungsi perbendaharaan harus didesain sedemikian rupa sehingga mampu menyatukan serta mensinergikan fungsi-fungsi yang ada dalam sistem perbendaharaan. Beberapa fungsi perbendaharaan tertentu seperti: fungsi pembayaran gaji, fungsi manajemen hutang, dan fungsi manajemen kepegawaian, dikembangkan secara terpisah namun masih dalam satu kesatuan sistem perbendaharaan.

Untuk itu pertama kali akan kami jelaskan outline proses fungsional dari manajemen fiskal pemerintah sebelum membahas sistem perbendaharaan secara mendetail.

Kerangka Regulasi

Keseluruhan kerangka regulasi untuk dapat melaksanakan fungsi-fungsi yang ada dalam sistem perbendaharaan, terdiri dari beberapa elemen sebagai berikut:

1. Struktur kontrol

2. Klasifikasi akun

3. Persyaratan pelaporan

Diperlukan sistem informasi untuk menjalankan elemen-elemen diatas untuk menjamin seluruh elemen tersebut berjalan diatas kerangka regulasi yang ditentukan. Dengan demikian, kerangka regulasi adalah syarat pertama yang harus disediakan sebelum mendesain sistim informasi komputer dalam rangka manajemen fiskal.

Struktur Kontrol

Kontrol yang digunakan untuk mengawasi keuangan negara sebagian besar diambil dari perangkat hukum yang dibuat oleh badan legislatif, misalnya dari Undang- Undang Dasar maupun Undang-Undang khusus. Kontrol didefiniskan dalam beberapa tingkatan:

Peraturan perundang-undangan dan peraturan yang mengontrol struktur dana dan

alokasi anggaran, serta praktek-praktek administratif. Peraturan administratif dan peraturan pelaksanaan yang menjelaskan detail kontrol yang harus dilakukan untuk memastikan setiap transaksi telah diotorisasi dan tidak melebihi pagu yang dianggarkan.

Diantara peraturan perundangan yang sering dibuat adalah setiap penerimaan pemerintah disetorkan ke rekening negara, dan setiap penggunaan dari dana penerimaan tersebut harus dengan persetujuan badan legislatif. Undang-undang, peraturan pemerintah, hingga peraturan pelaksanaannya menjelaskan prosedur standar yang harus diikuti ketika memproses transaksi, yang termasuk didalamnya adalah:

Kontrol transaksi beserta dokumen-dokumennya sehingga jelas alokasinya,

pencatatannya, dan jejak auditnya; Kontrol akses untuk memastikan bahwa pencatatan, perubahan, dan pelaporan

dilakukan oleh pejabat yang berwenang; Kontrol sistem keseluruhan untuk memastikan sistem telah berjalan dengan baik sesuai dengan aturan yang telah ditetapkan

Kerangka regulasi formal di negara-negara barat telah makin berkembang hingga yang menjadi titik perhatian regulasi saat ini adalah untuk memastikan bahwa pemerintah menggunakan anggaran dengan benar dan dalam batas pagu yang telah ditetapkan oleh legislatif. Regulasi legislatif jarang bisa sejalan dengan perkembangan manajemen fiskal modern. Di lain pihak, peran anggaran dalam manajemen makroekonomi dan alokasi sumber daya secara efisien memiliki peran yang penting. Oleh karena itu, desain manajemen fiskal pemerintah harus dapat menyesuaikan dengan peran tersebut.

Dilihat dari sudut pandang desain sistem, tujuan manajemen makroekonomi menjadi komponen utama dalam menyusun struktur kontrol. Dalam manajemen fiskal, defisit yang terjadi serta cara-cara yang digunakan pemerintah dalam membiayai defisit tersebut dapat menjadi variabel penting. Di lain pihak, seluruh elemen dalam sistem perbendaharaan dan sistem informasi akuntansi harus didesain sedemikian rupa sehingga dapat dijadikan alat dalam menjalankan kebijakan makroekonomi secara tepat waktu.

Aspek alokasi sumber daya dalam manajemen fiskal tercermin dalam pengalokasian anggaran, pengklasifikasian akun, dan detail pelaporannya.

Klasifikasi Akun

Struktur pengkodean klasifikasi akun merupakan metode yang digunakan untuk mencatat setiap transaksi finansial dalam rangka kontrol pengeluaran, penghitungan biaya, serta analisa ekonomi dan statistik. Struktur kode yang terstandarisasi perlu dibentuk agar dapat dijadikan dasar yang konsisten untuk:

Perencanaan, penganggaran, dan akuntansi yang terintegrasi

Mengkompilasi program, biaya-biaya, serta pengeluaran yang dilakukan oleh

setiap kementerian teknis maupun satuan kerja Mengumpulkan data sejak transaksi timbul

Mengkonsolidasikan informasi keuangan tingkat pemerintah

Desain struktur klasifikasi akun harus ditentukan berdasarkan informasi yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan-tujuan perbendaharaan. Secara prinsip, struktur klasifikasi akun harus memuat elemen: dana, program, organisasi dan unit kerja, proyek, dan obyek dari setiap klasifikasi pengeluaran. Kode program harus mengidentifikasikan setiap elemen program berikut tambahannya sampai ke tingkat unit pengambil keputusan dasar. Kode organisasi harus dapat mengidentifikasikan pusat-pusat biaya dan anggaran. Proyek dapat dikaitkan dengan organisasi maupun program, namun harus diklasifikasikan lebih lanjut sampai pada tingkat sub-proyek, pekerjaan, dan fungsi. Obyek dari setiap klasifikasi pengeluaran harus dapat melayani klasifikasi administrasi dan ekonomi, serta dibagi kedalam sub-kategori untuk tujuan kontrol. Akun tersebut harus konsisten dengan kode-kode yang digunakan dalam Statistik Keuangan Pemerintah (Government Finance Statistic- GFS).

Persyaratan Pelaporan

Pemerintah harus menentukan persyaratan pelaporan dan tujuan-tujuan dalam hal:

Pelaporan eksternal – memberikan informasi kepada badan legislatif dan masyarakat, memberikan laporan kepada negara lain, organisasi internasional, investor asing, dan pasar finansial Pelaporan internal – untuk para pembuat kebijakan dan pimpinan

Dalam prakteknya, persyaratan umum dalam pembuatan laporan untuk eksternal ditentukan dalam perundangan-undangan tentang anggaran, dan detail dari persyaratan tersebut dituangkan dalam peraturan-peraturan pelaksanaannya, seperti bentuk laporan yang digunakan, contoh-contoh formulir, dan sebagainya.

Struktur Sistem Perbendaharaan

Dalam bagian ini akan dibahas konsep keseluruhan serta fungsi-fungsi pokok dari sistem perbendaharaan pemerintah. Secara garis besar, keseluruhan dari sistem perbendaharaan dapat dilihat dalam Gambar 2.1. Pada gambar tersebut, sistem perbendaharaan bertanggungjawab langsung dalam melakukan pembayaran, dan bank sentral bertanggungjawab menangani operasional perbankan pemerintah. Dalam gambar juga terlihat beberapa tahapan dalam pelaksanaan anggaran, manajemen kas, akuntansi, dan pelaporan fiskal.

Gambar 2.1. Struktur Sistem Perbendaharaan

Departemen Keuangan

Alokasi anggaran
Alokasi anggaran

Laporan fiskal konsolidasi sistem perbend.

Keuangan Alokasi anggaran Laporan fiskal konsolidasi sistem perbend. Alokasi anggaran Sistem di pusat Sistem di daerah

Alokasi anggaran

Sistem di pusat

Keuangan Alokasi anggaran Laporan fiskal konsolidasi sistem perbend. Alokasi anggaran Sistem di pusat Sistem di daerah
Keuangan Alokasi anggaran Laporan fiskal konsolidasi sistem perbend. Alokasi anggaran Sistem di pusat Sistem di daerah
Keuangan Alokasi anggaran Laporan fiskal konsolidasi sistem perbend. Alokasi anggaran Sistem di pusat Sistem di daerah
Keuangan Alokasi anggaran Laporan fiskal konsolidasi sistem perbend. Alokasi anggaran Sistem di pusat Sistem di daerah
Keuangan Alokasi anggaran Laporan fiskal konsolidasi sistem perbend. Alokasi anggaran Sistem di pusat Sistem di daerah
Keuangan Alokasi anggaran Laporan fiskal konsolidasi sistem perbend. Alokasi anggaran Sistem di pusat Sistem di daerah
Keuangan Alokasi anggaran Laporan fiskal konsolidasi sistem perbend. Alokasi anggaran Sistem di pusat Sistem di daerah

Sistem di daerah

Sistem perbendaharaan umumnya diimplementasikan di kantor pusat dan kantor daerah dalam rangka memproses serta mengawasi kegiatan pemerintahan yang berada di bawah kewenangannya. Berikut ini disajikan rincian dari proses dan alur informasi yang terkait dengan sistem perbendaharaan.

Mencatat Pagu Anggaran dan Alokasi Anggaran

Setelah APBN disahkan oleh lembaga legislatif, maka anggaran tersebut mulai disebarkan oleh departemen keuangan ataupun institusi perbendaharaan. Pagu anggaran untuk masing-masing kementerian kemudian dipecah kedalam klasifikasi program dan kegiatan. Pencairan anggaran dilakukan dalam periode waktu tertentu (bulanan, triwulanan, dan sebagainya) yang dicatat oleh departemen keuangan untuk kemudian dilaporkan secara berkala kepada kementerian-kementerian teknis. Pada gilirannya, kementerian teknis mencatat pagu anggaran yang mereka terima, kemudian mendistribusikan anggaran tersebut ke unit-unit kerja yang ada di bawahnya. Pagu anggaran tersebut merupakan batas dari pengeluaran yang diperkenankan pada kementerian teknis beserta unit kerjanya dalam periode waktu tertentu untuk tahun anggaran berjalan.

Menentukan Kebutuhan Kas dan Cadangan

Setiap tahun, setiap kementerian teknis dan unit kerja menyusun rencana kegiatan yang meliputi baik penerimaan maupun pengeluaran anggaran. Selama tahun anggaran berjalan, setiap kementerian membuat permintaan pembayaran menurut berbagai kategori yang ada. Departemen keuangan kemudian menerbitkan laporan sisa anggaran yang tersedia untuk kementerian tersebut berdasarkan masing-masing kategori. Dari laporan sisa anggaran tersebut, kementerian teknis membuat laporan lanjutan serta memberikan saran pengeluaran kepada masing-masing unit kerja yang ada di bawahnya. Proses ini berlangsung terus-menerus selama tahun anggaran berjalan. Laporan sisa anggaran tidak boleh melebihi pagu anggaran yang diberikan kepada kementerian teknis tersebut.

Pencatatan Komitmen Transaksi

Selama tahun anggaran berjalan, kementerian teknis melakukan pengeluaran dan membuat berbagai komitmen serta permintaan pembayaran. Setelah memeriksa kelengkapan administrasi serta ketersediaan dana menurut pagu anggaran yang disediakan, bendahara negara mencatat komitmen tersebut kedalam sistem perbendaharaan. Jika kementerian teknis memperoleh akses kedalam sistem perbendaharaan, maka pencatatan komitmen tersebut dapat mereka lakukan sendiri. Dalam hal kementerian teknis berlokasi di daerah, pencatatan komitmen dilakukan oleh kantor bendahara daerah yang ada di wilayah tersebut.

Verifikasi Penerimaan Barang dan Mencatat Permintaan Pembayaran

Setelah pengeluaran diverifikasi, kementerian teknis yang memiliki akses langsung ke sistem perbendaharaan segera mencatat permintaan pembayaran yang dilakukannya. Sistem tersebut kemudian membandingkan permintaan pembayaran tersebut dengan pagu anggaran yang tersedia. Unit kerja yang berada di daerah memproses permintaan pembayaran tersebut melalui kantor bendahara yang ada di daerah yang sekaligus melakukan pencatatan untuk pengeluaran yang terjadi di wilayah kerjanya. Setelah segala persyaratan dipenuhi, maka kementerian teknis dapat segera melakukan pembayaran untuk melunasi komitmen yang dibuatnya.

Proses Pembayaran

Sistem perbankan harus segera diberitahu ketika pencatatan pembayaran dilakukan dalam sistem pembukuan perbendaharaan agar pembayaran dapat dilakukan. Hal ini dapat berlangsung secara otomatis jika telah dibangun sistem perbendaharaan yang terintegrasi. Pencatatan harian atas transaksi perbendaharaan dikirimkan kepada bank sentral atau ke kantor cabangnya, bila transaksi itu dibuat oleh kantor daerah. Bank sentral kemudian mentransfer transaksi tersebut ke bank swasta untuk mengkredit rekening yang terkait serta mendebet rekening pemerintah. Bank penerima mengkonfirmasikan nota debit tersebut kedalam sistem pembukuan perbendaharaan. Alternatifnya, kantor daerah melakukan konsolidasi terlebih dahulu atas permintaan pembayaran, baru kemudian mengirimkannya ke bank untuk dimintakan pencairan dananya. Seringkali konfirmasi dengan kantor daerah tersebut dilakukan secara manual.

Pencatatan Penerimaan

Penerimaan pemerintah seperti pajak dan cukai dilakukan melalui serangkaian sub- rekening yang dibuat oleh bendahara negara dan bank sentral. Wajib pajak dapat menyetor langsung kewajiban pajaknya dengan cara menyetor langsung ke rekening yang ditentukan atau melalui transfer antar bank. Secara berkala, bank sentral melaporkan penerimaan-penerimaan tersebut ke kantor bendahara negara dan kantor pajak untuk dilakukan pencatatan dan rekonsiliasi.

Siklus Manajemen Finansial

Proses manajemen finansial terdiri dari suatu seri seperti yang tergambar pada Gambar 2.2. Dalam satu tahun, seperti terlihat dalam proses 1 – 7, anggaran dilaksanakan melalui suatu proses yang diawali dengan perencanaan anggaran dan diakhiri dengan audit dan pelaporan. Pada prinsipnya satu lingkaran penuh siklus anggaran harus menyangkut elemen otorisasi, pelaksanaan, serta audit yang diselenggarakan setelah tahun anggaran berakhir.

Gambar 2.2 Siklus Manajemen Finansial Pemerintah

1. Manajemen

Otorisasi

Anggaran

1. Manajemen Otorisasi Anggaran 2. Pembuatan Komitmen 0. Perencanaan dan penyusunan Anggaran 7. Evaluasi dan
1. Manajemen Otorisasi Anggaran 2. Pembuatan Komitmen 0. Perencanaan dan penyusunan Anggaran 7. Evaluasi dan
1. Manajemen Otorisasi Anggaran 2. Pembuatan Komitmen 0. Perencanaan dan penyusunan Anggaran 7. Evaluasi dan

2. Pembuatan

Komitmen

0. Perencanaan

dan penyusunan

Anggaran

Komitmen 0. Perencanaan dan penyusunan Anggaran 7. Evaluasi dan Audit 3. Manajemen Pembayaran dan
Komitmen 0. Perencanaan dan penyusunan Anggaran 7. Evaluasi dan Audit 3. Manajemen Pembayaran dan

7. Evaluasi dan Audit

3. Manajemen Pembayaran dan Penerimaan
3. Manajemen
Pembayaran dan
Penerimaan
6/1. Review Anggaran dan Pelaporan Fiskal
6/1. Review
Anggaran dan
Pelaporan Fiskal
4. Manajemen Kas
4. Manajemen
Kas

5. Manajemen

Hutang dan

Bantuan

dan Penerimaan 6/1. Review Anggaran dan Pelaporan Fiskal 4. Manajemen Kas 5. Manajemen Hutang dan Bantuan

Selama tahun anggaran berlangsung, terdapat lingkaran kontrol yang penting untuk menjaga keseluruhan kontrol atas otorisasi dan pengeluaran. Kunci dari lingkaran dalam tahun anggaran tersebut juga tercantum dalam gambar 2.2. Setiap elemen memiliki derajat kepentingan yang berbeda-beda di tiap negara, namun demikian gabungan dari elemen tersebut merupakan faktor penting dalam desain sistem perbendaharaan. Lingkaran dalam tahun anggaran terdiri dari 2 macam yaitu lingkaran pertama dan lingkaran kedua. Lingkaran pertama yang menyangkut proses otorisasi berakhir pada langkah 6/1 dalam gambar di atas. Lingkaran pertama menjelaskan bahwa informasi dari

pencatatan bulanan ataupun triwulanan direview selama tahun berjalan dan digunakan sebagai dasar dari penelaahan kembali pengeluaran yang telah dilakukan. Review tersebut dapat menghasilkan revisi anggaran, baik berupa pengajuan penambahan dana maupun pemotongan anggaran, yang dilakukan oleh badan legislatif.

Lingkaran kedua menyangkut manajemen kas, dimana kesulitan likuiditas dapat mendorong departemen keuangan untuk melakukan pembatasan pembuatan komitmen yang dilakukan oleh kementerian teknis dalam periode tertentu. Lingkaran kedua ini terlihat dari arah panah yang menghubungkan langkah ke-4 ke langkah ke-2. Bila kesulitan likuiditas terus berlanjut, maka dapat timbul pemotongan anggaran untuk tahun berjalan. Ada mekanisme kontrol lainnya yang tidak tercantum dalam gambar, yaitu yang menyangkut manajemen pengeluaran, dimana dapat terjadi tagihan-tagihan yang ditolak pembayarannya. Mekanisme ini tercermin dari arah panah yang menghubungkan langkah ke-4 menuju langkah ke-3.

Lingkaran penting lainnya yang ada dalam gambar 2.2 tercermin dari arah panah yang menghubungkan langkah ke-5 menuju langkah ke-4. Lingkaran ini mencerminkan hubungan antara manajemen kas dengan manajemen hutang. Melalui lingkaran ini pemerintah memonitor kebutuhan likuiditas saat ini dan prakiraan kebutuhan likuiditas dimasa mendatang yang terkait dengan program pengajuan pinjaman jangka pendek maupun pinjaman jangka panjang. Siklus Manajemen Finansial yang lebih terperinci tercantum dalam gambar 2.3.

Proses Fungsional -1. Manajemen Otorisasi Anggaran

Pembagian dan Pemberian (Apportionment and allotment)

Setelah anggaran tahunan disahkan oleh badan legislatif kemudian dimasukkan kedalam sistem perbendaharaan oleh institusi anggaran dari departemen keuangan. Anggaran yang telah disetujui untuk masing-masing kementerian teknis kemudian dipecah ke level klasifikasi ekonomi detil dan dibagi secara merata seiring dengan berjalannya waktu (triwulan ataupun bulanan) dan dicatat ke dalam sistem oleh departemen keuangan dan dikomunikasikan ke kementerian teknis. Kementerian teknis kemudian membagi anggaran lebih rinci untuk unit kerja mereka dan memberitahukan pagu anggaran bagi unit kerja tersebut. Ini adalah pagu anggaran untuk kementerian teknis beserta unit kerjanya per kuartal/bulan dalam satu tahun anggaran. Pagu anggaran dapat bervariasi selama tahun berjalan sesuai dengan hasil review bulanan atau triwulanan berdasarkan performa anggaran. Sebagai contoh perubahan dapat diakibatkan oleh variasi pada perkiraan penerimaan, pola pembiayaan dan komitmen, dan sebagainya.

Alokasi Pengeluaran ( Warrant alocation )

Tiap tahun, rencana kegiatan yang didalamnya terdapat proyeksi pengeluaran dan penerimaan, disusun oleh kementerian teknis dan unit kerja. Seiring berjalannya tahun

Gambar 2.3 Detail Sistem Manajemen Finansial Pemerintah

Bagan 1: Modul Sistem MOF/Apropriasi anggaran (awal, setelah direvisi, dan tambahan) Apropriasi Perbendahara
Bagan 1:
Modul Sistem
MOF/Apropriasi anggaran
(awal, setelah direvisi, dan
tambahan)
Apropriasi
Perbendahara
Anggaran
an
Kementterian memasukkan kebutuhan
kas yang telah dikonsolidasi selama satu
tahun untuk semua unit pengguna
anggaran di bawahnya
MOF/
Bendahara
Negara
Manajemen
Pengesahan
Kementerian
Anggaran
Terkait
Bendahara negara membuat pembagian
secara adil untuk kementrian terkait
dan kementrian membuatpembagi an
untuk unit di bawahnya
Pembagian
Alokasi
Bendahara negara membuat bukti
alokasi untuk kementrian dan kementrian
membuat sub bukti alokasi untuk unit
di bawahnya
Bukti
Manajemen
Komitmen
Unit pengguna anggaranmeregister
komitmen/memasukkan order pembelian
dan data kontrak setelah memeriksa
Ketersedian dana
Vendor/
Bank
Pembayaran
Kreditur
Perkiraan
Pmrnth
Unit
Kas
Pengguna
TSA
Anggaran
Manajemen
Bank
Pembayaran
Sistem mengirimkan data komitmen
Ke modul hutang dan bendahara
negara mengesahkan pembayaran
Dari TSA setelah memriksa
Ketersedian dana/komitmen
sebelumnya
Sentral
Bank
Pembyr
Order
Penerimaan
Paj ak
Pembayaran
Laporan
Pinjaman/
Fiskal
Penrimaan
Bantuan ke
Laporan
TSA
Pajak
Donor
ke MOF
/Badan
Manajemen
Pemberi
Badan
Penerimaan
Sistem mencatat informasi
Penerimaan yang disediakan
Oleh bank
Donor
Penerima
Pendapatan
Manajemen
Kas
Perkiraan
Penerimaan
Persyaratan
Mengembangkan perkiraan beban
Dan pendapatan/monitor saldo kas/
Menentukan jumlah jaminan/
Persyaratan pinjaman
Pinjaman
Manajemen
Hutang
Departemen
Manajemen
Hutang
Departemen Manajemen Hutang
Memasukkan komitmen hutang,
Pembiayaan hutang dan transaksi
Penerimaan bantuan
Pelaporan
Membangun Keseluruhan
Fiskal
Laporan Fiskal

anggaran, unit kerja menyiapkan permintaan periodik untuk kebutuhan dana sesuai dengan kategori ekonomi. Departemen keuangan kemudian mengeluarkan batas pengeluaran kepada kementerian teknis untuk tiap kategori pengeluaran. Berdasarkan batas pengeluaran tersebut, kementerian teknis menerbitkan sub batas pengeluaran untuk unit kerja mereka. Proses ini terjadi secara periodik sepanjang tahun. Jumlah yang tercantum dalam batas pengeluaran harus sesuai dan tidak boleh melampaui jumlah pagu anggaran pada unit organisasi bersangkutan. Jumlah batas pengeluaran ditentukan berdasarkan hasil dari review anggaran secara periodik, perkiraan pendapatan yang ditinjau kembali, dan saldo kas.

Transfer Anggaran ( Budget Transfers / Virements )

Biasanya Undang–undang Anggaran memperkenankan departemen keuangan, kementerian teknis, dan satuan kerja untuk melakukan pergeseran anggaran yang telah disetujui antar organisasional dan klasifikasi obyek dalam batas yang telah ditentukan oleh peraturan yang berlaku. Kekurangan anggaran yang terjadi dalam satuan kerja pada satu atau lebih kategori ekonomi dapat ditutupi dengan menggunakan sisa anggaran dari kategori ekonomi lainnya dalam anggaran mereka. Dalam hal ini, permintaan transfer anggaran perlu segera diproses. Untuk beberapa item dan melalui mekanisme tertentu, kementerian teknis memiliki kewenangan untuk melakukan transfer anggaran sebatas yang ditentukan oleh peraturan yang berlaku. Jika hal ini terjadi, mereka akan memperbaharui data anggaran di dalam sistem perbendaharaan. Untuk kasus diluar kewenangan mereka, kementerian teknis akan meminta institusi yang lebih tinggi atau departemen keuangan untuk memproses transfer anggaran, tergantung dari tipe transfer tersebut. Jika disetujui, departemen keuangan akan memproses transfer tersebut dan memperbaharui basis data perbendaharaan mereka.

Anggaran Tambahan ( Suplementary Budgets )

Selama periode tahun anggaran berjalan, revisi terhadap anggaran yang telah disetujui dapat dibahas oleh badan legislatif. Revisi ini ditindaklanjuti sebagaimana layaknya memproses rencana anggaran yang pertama. Proses menyiapkan anggaran tambahan meliputi persiapan, mengirimkan, dan menyetujui permintaan terhadap anggaran tambahan. Anggaran tambahan biasanya dipresentasikan kepada badan legislatif untuk disetujui pada pertengahan tahun.

Proses Fungsional 2- Pembuatan Komitmen

1. Pengadaan Barang dan Jasa (Procurement of Goods and Services) (Kasus 1:

kementerian teknis memproses transaksi langsung melalui kantor perbendaharaan daerah)

Seiring dengan berjalannya tahun, kementerian teknis memproses permintaan untuk barang dan jasa. Setelah memverifikasi kesesuaian pengeluaran dengan ketersediaan anggaran dan juga batas maksimal pembelanjaan, kementerian teknis akan

memproses permintaan pengadaan sesuai dengan prosedur yang berlaku dan melakukan pembelian pada supplier/rekanan untuk pengadaan barang dan jasa. Supplier tersebut harus terdaftar dalam daftar rekanan. Unit pengguna anggaran kemudian mencatat komitmen ke dalam sistem perbendaharaan serta menempatkan jumlah dana yang digunakan untuk melunasi komitmen tersebut dari anggaran yang tersedia. Komitmen transaksi tersebut kemudian di teruskan ke instansi pusat dan ke departemen keuangan-kantor perbendaharaan daerah yang akan memproses pembayaran terhadap komitmen ini.

2. Pembentukan Posisi Jabatan dan Merekrut Orang untuk Posisi tersebut.

Kementerian teknis menyiapkan uraian tugas dan jabatan dengan meminta persetujuan kementerian terkait (Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara – Meneg PAN). Kementeran terkait mereview kebutuhan dan kemudian meneruskan permohonan tersebut ke departemen keuangan. Departemen keuangan menyetujui setelah mempelajari ketersediaan anggaran. Setelah jabatan dibentuk, kementerian teknis dapat melakukan perekrutan dengan melakukan konsultasi dengan Meneg PAN. Setelah proses perekrutan selesai, basis data pejabat yang bersangkutan dan jumlah komitmen terkait dengan gaji dan tunjangan bulanan perlu untuk diperbaharui.

3. Komitmen Gaji

Unit kerja menghitung komitmen gaji beserta tunjangan-tunjangannya berdasarkan jumlah staf yang ada. Komitmen ini dibandingkan dengan ketersediaan anggaran dan kemudian diberitahukan ke kementerian teknis dan ke departemen keuangan. Komitmen gaji hanya dapat diajukan satu kali dalam satu tahun anggaran berdasarkan estimasi dan apabila diperlukan dapat disesuaikan dalam tahun berjalan. Perubahan diperlukan apabila struktur gaji dan tunjangan berubah, staf dipromosikan, staf baru ditambah, atau pengurangan staf terjadi.

Proses Fungsional-3. Manajemen Penerimaan dan Pembayaran;

(a) Manajemen Pembayaran

1. Verifikasi Penerimaan dan Pembayaran Barang dan Jasa

Kasus 1: Unit pengguna anggaran mengarahkan transaksi mereka melalui kantor perbendaharaan yang terkait untuk dilakukan pemeriksaan, setelah itu kantor perbendaharaan mengirimkan perintah pembayaran ke bank dimana rekening Treasury Single Account berada. Proses dimulai dengan penerimaan barang dan jasa. Pada proses ini, dilakukan pencocokan antara faktur pembelian dengan barang yang diterima, dan bila sudah benar maka dilakukan pencatatan kedalam sistem perbendaharaan. Pada bagian penerimaan, invoice yang berasal dari dari supplier dibandingkan dengan laporan penerimaan, perintah pembelian, dan persetujuan pembayaran. Permintaan pembayaran dibandingkan sesuai dengan ketersedian anggaran (pagu anggaran dan batas pengeluaran) dan keberadaan dari komitmen awal. Setelah disetujui, permohonan kemudian dikirim kebagian manajemen kas dan diatur pembayarannya. Daftar lengkap transaksi yang diterima dari bank Treasury

Single Account (biasanya bank sentral) digunakan sebagai data rekonsiliasi oleh institusi bendahara negara dan kementerian teknis.

2. Pembayaran Gaji

Unit pengguna anggaran menghitung gaji dari karyawan sesuai dengan tugasnya. Hal ini meliputi, memperbaharui basis data untuk tiga jenis perubahan : (a) Perubahan terhadap data karyawan yang dapat mempengaruhi gaji. Hal ini meliputi perubahan seperti promosi, tambahan tunjangan, dan sebagainya; (b) Perubahan terhadap data umum karyawan seperti mutasi, perubahan alamat, nomor rekening, dan sebagainya dan (c) perubahan yang akan berdampak pada gaji karyawan hanya pada bulan yang bersangkutan. Setelah perubahan ini, unit pengguna anggaran kemudian menghitung gaji. Pembayaran gaji divalidasi dengan daftar belanja pegawai untuk unit pengguna anggaran. Permintaan pembayaran kemudian diteruskan ke bagian gaji untuk persetujuan dan pembayaran. Bendahara gaji memproses permintaan ini setelah memeriksa ketersediaan anggaran (pagu anggaran, batas pengeluaran) dan daftar posisi otorisasi. Permintaan pembayaran (daftar gaji) kemudian dikirim ke bagian manajemen kas, dan dibuatkan surat perintah transfer pembayaran dari rekening Bank TSA ke rekening bank pegawai. Dalam hal pegawai tidak memiliki rekening bank, bank TSA dapat menyiapkan uang tunai untuk dilakukan pembayaran secara langsung.

(b) Manajemen Penerimaan

Penerimaan

Penerimaan pemerintah diterima melalui setoran yang dibuat oleh pembayar pada banknya. Bank kemudian mentransfer pembayaran tersebut ke rekening TSA pada bank sentral. Bendahara negara memonitor deposit atas penerimaan pemerintah melalui laporan harian yang diterima dari bank. Bendahara negara kemudian menyusun alokasi penerimaan tersebut antara pemerintah pusat dan unit kerja lainnya, melakukan pencatatannya di pembukuan bendahara negara, serta membuat pelaporannya ke unit kerja tersebut.

Proses Fungsional- 4 Manajemen Kas

Proyeksi Penerimaan dan Pengeluaran, Monitoring Kas, dan Strategi Pinjaman

Bagian manajemen kas menerima proyeksi penerimaan dan pengeluaran dari kementrian pengguna anggaran dan dari bagian manajemen hutang. Badan penerimaan pendapatan menyiapkan proyeksi penerimaan. Bagian manajemen kas kemudian memeriksa data ini dengan menyesuaikan data akuntansi yang dibukukan di dalam sistem pembukuan bendahara, basis data manjemen hutang dan saldo kas pada TSA. Hal ini dilakukan untuk menetukan posisi likuiditas pemerintah dan suprlus/defisit anggaran. Berdasarkan informasi tersebut, departemen keuangan

menentukan persyaratan pinjaman, pagu angagran, dan batas pengeluaran untuk setiap kementerian dan unit pengguna anggaran.

Proses Fungsional- 5. Manajemen Hutang dan Bantuan

1. Pengelolaan dan Pencatatan Hutang

Bagian manajeman hutang menerima perjanjian pinjaman dari lembaga donor dan mencatat rincian hutang di dalam sistem perbendaharaan, termasuk menyusun jadwal pengalokasian dan pencairan hutang. Bagian manajemen hutang juga mencatat komitmen yang berhubungan dengan pembayaran hutang. Ketika timbul tagihan- tagihan yang terkait dengan pengelolaan hutang, bagian manajemen hutang kemudian memverifikasinya dan mencocokkan dengan perjanjian hutang yang ada, dan bila tagihan tersebut dinyatakan sah, maka dilakukan proses pembayaran oleh bagian perbendaharaan. Pada bagian perbendaharaan, proses pembayaran hutang sama seperti proses untuk pembayaran-pembayaran lainnya. Pada akhirnya bank pembayar mengirimkan daftar pembayaran yang terkait dengan pengelolaan kepada bagian manajemen hutang untuk tujuan rekonsiliasi.

2. Penerimaan Hutang

Bagian manajemen hutang dan/atau kementrian pengguna anggaran menerima informasi dari lembaga donor mengenai pinjaman yang diberikan kepada pemerintah. Bagian manajemen hutang mencatat perjanjian hutang dan jadwal pembayaran cicilan hutang. Lembaga donor mentransfer dana pinjaman ke rekening bank TSA. Penerimaan dana pinjaman dicatat oleh bendahara negara dalam buku besar perbendaharaan. Informasi penerimaan dikirim oleh bendahara negara ke bagian manajemen hutang yang kemudian menyerahkannya ke kementerian/unit pengguna anggaran yang terkait.

3. Penerimaan Bantuan (Hibah)

Bagian manajemen hutang dan/atau kementerian pengguna anggaran menerima informasi dari lembaga donor mengenai bantuan yang diberikan kepada pemerintah. Kementrian meneruskan perjanjian bantuan tersebut kepada bagian manajemen hutang. Bagian manajemen hutang mencatat perjanjian bantuan dan jadwal penyerahan bantuan.Uang bantuan ditransfer oleh lembaga donor ke rekening bank TSA. Penerimaan dicatat oleh bendahara negara pada buku besar. Informasi penerimaan dikirim oleh bendahara negara ke bagian manajemen hutang yang kemudian menyerahkannya ke kementerian/unit pengguna anggaran yang terkait.

4. Menerbitkan Surat Berharga

Jika bagian manajemen kas menemukan bahwa kebutuhan kas untuk periode berjalan lebih besar dari ketersedian dana di TSA dan rekening terkait, maka ia menghimbau bagian manajemen hutang untuk menerbitkan surat berharga. Bagian manajemen

hutang memutuskan menerbitkan sejumlah surat berharga dan memerintahkan bank sentral untuk menerbitkan surat berharga yang dibutuhkan. Penerimaan dari hasil penjualan surat berharga disetorkan ke rekening TSA dan bank sentral kemudian menginformasikannya kepada departemen keuangan.

5.

Mencatat Jaminan sebagai Hutang Kontinjensi (Kewajiban Bersyarat) dan Memproses Pembayaran terhadap Jaminan

Bagian manajemen hutang akan mencatat jaminan yang diberikan oleh pemerintah. Hal ini akan dipelakukan sebagai hutang kontinjensi. Bagian manajemen hutang akan menerima informasi dari pengelola jaminan pada saat jaminan dijalankan. Pada akhir dari masa jaminan, pengelola jaminan akan menginformasikan pada bagian manajemen hutang mengenai penghapusan hutang kontinjensi. Pada kasus dimana pembayaran harus dilakukan atas jaminan, pengelola jaminan akan mengirimkan permintaan pembayaran kepada bagian manajemen hutang dimana, setelah memverifikasi keberadaan hutang, akan meminta bendahara negara untuk melaksanakan pembayaran.

Proses Fungsional- 6. Review Anggaran dan Pelaporan Fiskal

Sistem perbendaharaan digunakan untuk menghasilkan laporan keuangan periodik yang memberikan gambaran penerimaan dan pengeluaran serta kemajuan dari realisasi anggaran. Agar laporan ini menjadi komprehensif, seluruh item penerimaan, dan pengeluaran harus dicatat. Daftar Akun (chart of account) pemerintah adalah basis dari proses laporan fiskal. Hal ini meliputi dana, organisasional, struktur klasifikasi ekonomi dan fungsional, dan klasifikasi dari grup akun, aset, dan kewajiban. Ketika kementerian terkait dan unit pengguna anggaran.melaksanakan program kerja mereka, beban dan penerimaan diposting ke dalam buku besar pada sistem perbendaharaan. Sistem kementrian mencatat fisik program dan proyek, kemudian meneruskan informasi ini kepada departemen keuangan. Buku besar bendahara negara mencatat penerimaan dari berbagai jenis setoran pajak, pinjaman/penerimaan bantuan, dan beban pembayaran hutang. Dengan basis data ini, departemen keuangan dapat menyiapkan laporan fiskal keseluruhan yang membandingkan penerimaan dan pengeluaran aktual dengan estimasi dalam anggaran. Laporan ini menyediakan laporan status dan rekomendasi serta rencana tindakan untuk mengkoreksi kegiatan selama tahun berjalan. Hal ini dapat berupa revisi pagu anggaran, revisi batas pengeluaran, dan sebagainya.

Proses Siklus Anggaran dan Akuntansi

Proses fungsional dari penganggaran dan akuntansi dapat dikategorikan dalam dua bagian, yaitu: proses yang dilakukan departemen keuangan, dan proses yang dilakukan oleh kementerian teknis/satuan kerja. Departemen keuangan berperan melaksanakan fungsi kontrol atas pelaksanaan sistem anggaran dan akuntansi. Proses fungsional di atas mencakup dua area yang saling terkait yaitu:

Perkiraan makrofiskal, penyusunan anggaran, dan pengesahan Pelaksanaan anggaran, manajemen kas, dan akuntansi

Kelompok proses yang pertama mendukung pencapaian tujuan kebijakan fiskal dan rencana strategis. Kelompok proses yang kedua mendukung pencapaian tujuan optimalisasi penggunaan anggaran, pertanggungjawaban, dan kepatuhan terhadap sistem perbendaharaan yang digunakan.

Perkiraan makrofiskal, penyusunan anggaran, dan pengesahan

Pada awal siklus anggaran, departemen keuangan mengirimkan surat edaran kepada seluruh kementerian teknis mengenai prospek ekonomi, kebijakan umum pemerintah, dan parameter-parameter kegiatan yang akan dilaksanakan oleh kementerian yang bersangkutan. Surat edaran tersebut kadang menyebutkan pula pagu belanja yang dialokasikan untuk setiap unit kerja dan program. Departemen/Lembaga/Kementerian Teknis kemudian merespon edaran tersebut dengan menyusun proposal kegiatan.

Biasanya, proposal yang diajukan unit kerja lebih besar dari dana yang tersedia dalam pagu anggaran, untuk itu perlu dilakukan pembahasan antara departemen keuangan dan kementerian teknis dalam rangka menyesuaikan proposal tersebut agar sesuai dengan dana yang tersedia. Pembahasan tingkat menteri mungkin diperlukan bila proposal kegiatan yang diajukan terkait dengan beberapa sektor serta menyangkut kebijakan makroekonomi pemerintah yang perlu didanai. Kerangka kebijakan makroekonomi tersebut perlu sering diperbaharui terutama pada masa penyusunan dan finalisasi anggaran. Hasil dari pembahasan tersebut disusunlah draft dokumen anggaran.

Setelah pembahasan dilakukan oleh pemerintah, badan legislatif mereview dokumen anggaran tersebut untuk mendapatkan persetujuan dan pengesahan. Lamanya pembahasan di badan legislatif serta sejauhmana badan legislatif tersebut berwenang mengubah dokumen anggaran berbeda-beda di tiap negara. Setelah disetujui oleh badan legislatif, dokumen anggaran menjadi alat yang sah untuk melaksanakan anggaran.

Anggaran yang telah disahkan menjadi landasan hukum bagi kementerian teknis untuk melaksanakan program dan kegiatan yang ada di unit kerjanya. Anggaran memberikan informasi tentang berapa penerimaan yang ditargetkan, berapa dana yang bisa dipinjam, dan berapa pengeluaran yang boleh dilakukan. Anggaran juga memberikan informasi tentang program dan kegiatan apa saja yang harus dilaksanakan.

Pelaksanaan anggaran, manajemen kas, dan akuntansi

Pada awal tahun anggaran, kementerian teknis menyusun perkiraan kebutuhan kas selama tahun anggaran berdasarkan antisipasi komitmen yang dibuat untuk belanja kegiatan dan belanja modal. Perkiraan kebutuhan kas tersebut disusun berdasarkan rencana anggaran belanja yang tercantum disetiap proposal kegiatan. Selain perkiraan kebutuhan kas, dibuat pula perkiraan pemasukan kas dari unit kerja yang menangani penerimaan negara. Dari keseluruhan perkiraan kebutuhan dan penerimaan kas

tersebut maka disusunlah konsolidasi perkiraan kebutuhan kas oleh departemen keuangan.

Setelah anggaran disahkan, departemen keuangan mempunyai tugas untuk mengawasi pencairan anggaran tersebut, memonitor perkembangan pelaksanaan kegiatan, serta mengatur ketersediaan dana pada kas pemerintah. Sejak tahun anggaran dimulai, departemen keuangan melakukan pencairan dana secara periodik kepada kementerian teknis, melayani permintaan pembayaran, serta mengawasi pagu anggaran dan dana yang tersedia. Selama tahun anggaran berjalan, kementerian teknis melakukan permintaan pembayaran secara periodik serta menyusun laporan realisasi pengeluaran dan penerimaan untuk periode yang telah berlalu. Alokasi belanja modal diberikan pada proyek-proyek tertentu.

Surat perintah membayar yang telah diotorisasai oleh departemen keuangan dikirimkan kepada bendahara yang menguasai rekening kas negara. Dengan surat perintah tersebut, bendahara negara dapat melakukan pembayaran langsung melalui rekening kas negara maupun menyediakan dana yang dibutuhkan oleh pejabat keuangan di kementerian teknis.

Berdasarkan surat perintah membayar dari departemen keuangan dan akses terhadap dana yang disediakan oleh bendahara, kementerian teknis dapat mulai melaksanakan program dan kegiatan yang ada di unit kerjanya. Kementerian teknis dapat menggunakan dana tersebut untuk pembayaran-pembayaran maupun pengadaan barang/jasa.

Untuk menjamin terkontrolnya pengeluaran, kementerian teknis dituntut untuk menyusun sistem perencanaan komitmen untuk memastikan setiap pengeluaran tidak melebihi pagu anggaran yang tersedia untuk kementerian tersebut, dan untuk memastikan bahwa pengeluaran sesuai dengan surat permintaan pembayaran yang diajukan. Ketika terjadi kekurangan dana, bendahara negara harus membuat prioritas tentang pengeluaran mana saja yang bisa dibayarkan segera.

Penerimaan melalui pajak, bea dan cukai, pendapatan badan usaha negara, serta penjualan-peunjualan dikelola oleh badan yang mengelola penerimaan negara. Penerimaan tersebut disimpan di bank swasta, untuk kemudian di transfer ke rekening kas negara yang ada di bank sentral. Bank sentral kemudian membuat laporan harian kepada bendahara negara menyangkut lalu-lintas penerimaan ini.

Penerimaan bukan pajak melalui retribusi, pungutan, pembayaran jasa administrasi, dan penjualan barang/jasa juga dikelola oleh instansi yang berwenang untuk kemudian disetorkanke rekening kas negara.

Fungsi akuntansi terkait dengan:

Menyelenggarakan pencatatan atas realisasi belanja dan tingkat realisasi anggaran Memproses transaksi penerimaan dan pengeluaran – mencatat ketika transaksi timbul, menelaah transaksi sesuai persyaratan yang diperlukan, membukukan

transaksi sesuai akun yang terkait, serta melaporkan transaksi tersebut sebagai bahan dari pelaporan dan audit

Menyelenggarakan

buku

besar untuk

memonitor serta

menyesuaikan

antara

realisasi

penerimaan

dan

pembayaran

dengan

anggaran

dan

surat

perintah

membayar

pelaporan

BAB 3 PERBANDINGAN SISTEM PERBENDAHARAAN DI BERBAGAI NEGARA

Pendahuluan

Praktek-praktek yang sehat dalam penyusunan anggaran maupun perbendaharaan telah banyak diungkap dalam berbagai literatur. Namun demikian, karena adanya perbedaan prioritas serta kapasitas dalam berbagai level ekonomi, maka muncul perbedaan persepsi terhadap bagaimana praktek manajemen anggaran yang sehat dan bagaimana praktek manajemen anggaran yang secara realistis bisa diterapkan. Secara garis besar, tipe suatu negara dilihat dari perekonomiannya dapat dikategorikan dalam 3 golongan, yaitu:

Negara Berkembang (developing economies)

Negara berkembang perlu menaruh perhatian yang besar terhadap kontrol fiskal dan keuangan. Biasanya negara-negara ini memiliki kapasitas domestik yang lemah untuk dapat menerapkan manajemen keuangan yang modern, oleh karena itu sangat penting untuk memanfaat kapasitas yang ada dalam mencapai target yang realistis. Manajemen perbendaharaan modern membutuhkan waktu cukup lama untuk bisa diaplikasikan secara penuh. Skala prioritas perlu diterapkan pada lingkup kegiatan yang memiliki permasalahan serius. Dan biasanya, pemerintah daerah memiliki kapasitas yang lebih rendah bila dibanding dengan kapasitas pemerintah pusat.

Negara Transisi (transition/emerging economies)

Negara transisi juga perlu memberikan perhatian terhadap jalannya kontrol fiskal serta disiplin anggaran. Problem yang dialami negara transisi juga cukup besar, namun dampaknya tidak terlalu menyebar seperti yang terjadi di negara-negara berkembang. Kapasitas untuk dapat menerapkan manajemen keuangan bervariasi, dimana ada suatu daerah yang mampu menerapkannya, namun ada pula daerah yang belum bisa menerapkannya. Sistem manajemen keuangan yang komprehensif sudah dapat dilakukan namun masih dalam tahap pengembangan awal. Pemerintah daerah di negara transisi relatif lebih memiliki kewenangan serta kapasitas yang lebih tinggi dibanding pemerintah daerah pada negara berkembang, bahkan pemerintah daerah di negara transisi dapat menerapkan kebijakan fiskal terbatas di wilayah mereka sendiri.

Negara Maju (advanced economies)

Negara maju diasumsikan telah dapat memecahkan sebagian besar masalah dalam pengendalian fiskal dan keuangan. Bentuk pengawasan lebih bersifat ex-post accountability. Mereka telah menerapkan prioritas tujuan secara efektif dan efisien, mereka juga memiliki cukup kapasitas untuk melaksanakan manajemen keuangan modern, serta mereka juga telah memiliki masyarakat yang maju dalam menerima

layanan keuangan. Dekonsentrasi dan desentralisasi kekuasaan telah diterapkan secara meluas, baik di lingkungan pemerintah pusat maupun pemerintah daerah.

Ketiga kategori tersebut tidak diterapkan secara kaku. Dalam kenyataannya, banyak negara yang berada dalam tahap peralihan dari satu bentuk kategori ke bentuk kategori lainnya.

Latar Belakang Terjadinya Perbedaan Sistem Perbendaharaan

Perbedaan dalam desain sistem perbendaharaan dapat terjadi di berbagai negara karena berbagai alasan. Perbedaan dapat terkait pada lingkup dari sistem perbendaharaan, terutama dalam hal kontrol pemerintah pusat terhadap fungsi-fungsi perbendaharaan tertentu. Namun secara umum, perbedaan muncul karena adanya perbedaan prioritas dan tujuan yang ada di berbagai negara.

Pada negara berkembang dan negara transisi, sangat penting memiliki sistem penyusunan anggaran yang sehat dalam menyusun rencana keuangan di berbagai sektor pemerintahan. Negara-negara ini umumnya memiliki sumber dana yang terbatas untuk membiayai anggarannya serta tidak memiliki kemampuan yang cukup untuk melakukan pinjaman jangka pendek karena mahal. Rencana keuangan/anggaran dijadikan dasar untuk pelaksanaan anggaran yang stabil dan juga dijadikan dasar untuk melakukan komitmen dan pembayaran. Hal ini dilakukan untuk menciptakan manajemen kas dan hutang yang efisien serta dilain pihak menghindari belanja yang melebihi pagu serta pengeluaran-pengeluaran yang tidak efisien. Pada negara maju dimana dana cukup tersedia serta pengawasan dilakukan secara terbatas, perencanaan anggaran dapat meliputi fokus yang lebih luas.

Frekuensi pencairan anggaran didasarkan pada dampaknya terhadap ketersediaan dana disatu sisi dan dampaknya terhadap penciptaan stabilitas serta prediktibilitas keuangan di sisi yang lain. Pada negara berkembang dan negara transisi, ketersediaan dana menjadi alasan dominan atas pencairan anggaran yang sering dilakukan. Pada negara maju, pencairan anggaran cukup dilakukan setiap triwulan atau bahkan anggaran untuk satu tahun dicairkan sekaligus.

Akumulasi pengeluaran yang melebihi pagu anggaran sering menjadi permasalahan yang melekat di negara berkembang maupun negara transisi. Untuk mengatasi masalah tersebut dibutuhkan sistem pencatatan dan otorisasi pengeluaran yang solid. Sistem ini mungkin saja sangat mahal dan sulit untuk diterapkan. Pada negara berkembang, sistem tersebut dapat mulai diterapkan pada sektor dimana pengeluaran yang melebihi pagu sering terjadi, sedangkan pada negara transisi seharusnya sudah mulai memikirkan untuk menerapkan kontrol manajemen komitmen yang didukung oleh Sistim Informasi Manajemen (SIM) Keuangan berbasis teknologi informasi.

Pada banyak negara, penyelenggaraan perbendaharaan yang optimal adalah dengan membentuk rekening tunggal (treasury single account), dimana seluruh dana terpusat di bank sentral. Sistem ini memiliki keunggulan dalam hal kontrol keuangan serta

meningkatkan efisiensi dan efektivitas, tanpa memandang apapun bentuk negara tersebut. Namun demikian, penerapan rekening tunggal berbeda di tiap negara tergantung pada sistem perbendaharaan yang digunakan serta kapasitas sistem perbankan yang ada.

Karena adanya keterkaitan antara fungsi manajemen kas, manajemen hutang, serta pencairan anggaran, maka fungsi-fungsi tersebut harus selalu berkoordinasi dengan erat. Pada negara berkembang dan negara transisi, fungsi-fungsi tersebut berada dalam koordinasi departemen perbendaharaan. Pada negara dimana telah tercipta koordiasi yang erat antara departemen perbendaharaan dan bank sentral, maka sebagian fungsi-fungsi tersebut dapat dilimpahkan ke bank sentral. Pada negara maju dimana layanan keuangan telah modern dan cukup tersedia sumber daya manusia yang terampil, maka ketiga fungsi di atas dapat dilakukan oleh institusi yang berbeda namun tetap terintegrasi.

Dalam rangka untuk menjaga bahwa setiap pengeluaran masih dalam batas pagu anggaran yang ditentukan, setiap negara perlu menerapkan sistem otorisasi pencairan anggaran. Sistem ini juga untuk meyakinkan bahwa pencairan anggaran dilakukan untuk tujuan-tujuan yang telah diprioritaskan. Pada negara berkembang, seluruh pencairan anggaran dilakukan melalui cabang-cabang kantor perbendaharaan yang ada, dimana sebelum dicairkan, dokumen-dokumen yang terkait dengan pencairan tersebut diperiksa terlebih dahulu. Negara berkembang sering belum memiliki kapasitas untuk melakukan pembayaran secara terpusat. Pada negara transisi, mereka dapat milih cara yang sama dengan negara berkembang dengan tambahan dukungan dari Sistim Informasi Manajemen Perbendaharaan, atau mereka dapat memilih mendelegasikan sebagian kewenangan pencairan anggaran tersebut kepada departemen teknis secara bertahap. Di negara maju, mekanisme perbendaharaan yang efektif tercipta dari pemilihan pejabat- pejabat perbendaharaan yang akuntabel. Pejabat-pejabat tersebut mendapat dukungan dari sistim kontrol yag real-time dimana setiap pencairan anggaran secara otomatis dicocokkan dengan alokasi dana yang tersedia.

Manajemen penerimaan kas harus berada dalam pengawasan departemen perbendaharaan. Metode pengawasan yang diterapkan tergantung pada kompleksitas sistem penerimaan itu sendiri. Pada negara berkembang, penerimaan dapat dilakukan melalui setoran yang ditujukan ke rekening perbendaharaan yang digunakan. Pada negara transisi, setoran penerimaan dapat dilakukan melalui rekening transisi, untuk kemudian di transfer ke rekening perbendaharaan. Pada negara maju, seluruh penerimaan harus dikonsolidasikan dalam treasury single account setiap hari.

Pada negara berkembang, pelaporan keuangan yang dibuat oleh bagian keuangan tiap departemen jarang dapat diandalkan. Di negara ini, pelaporan keuangan masing-masing departemen harus dilihat dari rekening perbendaharaan yang dibentuk sebelumnya. Pada negara transisi, bagian keuangan tiap departemen bertanggungjawab melakukan penyusunan pelaporan keuangan untuk kemudian direkonsiliasikan dengan pembukuan pada rekening perbendaharaan yang ada. Di negara maju, pencatatan dan pelaporan akuntansi dilakukan oleh setiap bagian keuangan departemen, sedangkan departemen perbendaharaan atau departemen keuangan hanya mengkonsolidasikan pelaporan tersebut untuk dibuat laporan fiskal keseluruhan.

Di negara-negara berkembang, prioritas utama adalah menciptakan rekening arus kas yang sederhana namun efisien untuk menghindari manipulasi informasi keuangan. Sedangkan pada negara transisi, akuntansi dapat dilakukan dengan cash basis namun perlu diupayakan usaha yang bertahap untuk menyusun neraca dan peralihan akuntansi yang menggunakan metode accrual. Di negara maju, mereka sudah beralih pada penerapan accrual-based accounting. Accrual-based accounting dapat memberikan pelaporan keuangan yang lebih informatif dan dapat diandalkan, menjadi dasar bagi manajemen keuangan yang efisien, serta dapat digunakan untuk penganggaran jangka panjang (lebih dari 1 tahun).

Dalam hal mengkompilasi dan menyusun laporan keuangan konsolidasi suatu negara, maka hal ini merupakan tanggungjawab departemen keuangan masing-masing negara, tanpa memandang apapun kategori negara tersebut.

Hanya sedikit negara berkembang yang mampu menerapkan SIM Keuangan yang komprehensif. Prioritas perlu diberikan terhadap pembentukan SIM Keuangan yang sederhana dengan menggunakan software standar untuk kegiatan manajemen keuangan yang terpenting dahulu, dan untuk melakukan konsolidasi serta rekonsiliasi dari laporan- laporan yang disusun secara manual. Pada negara transisi, cara paling efisien dan murah untuk menciptakan sistim informasi yang dapat diandalkan adalah dengan menerapkan SIM Keuangan yang mengintegrasikan seluruh informasi keuangan vital yang dibuat oleh setiap departemen di negara itu. Di negara maju, mereka telah lebih dahulu menciptakan sistem informasi yang telah berjalan secara efektif dan efisien, walaupun menggunakan metode yang lebih rumit dan mahal bila dibanding dengan sistem informasi yang disusun oleh negara transisi.

Pada negara berkembang, mekanisme kontrol terhadap fungsi keuangan mendasar menjadi sangat penting. Pemeriksaan yang mendetail serta penelaahan otorisasi sebelum melakukan komitmen dan pembayaran merupakan kunci dari pengawasan yang diterapkan. Di negara-negara transisi, unit pemeriksaan intern memainkan peranan penting dalam melakukan kontrol finansial, namun secara bertahap negara tersebut harus meningkatkan kualitas sistem yang digunakan, sehingga fungi pemeriksaan internal tidak lagi untuk mengawasi tetapi beralih kepada fungsi konsultasi terhadap bagian keuangan tiap departemen. Di negara maju, kontrol finansial sudah menjadi bagian integral dari bagian keuangan masing-masing departemen, sedangkan unit pemeriksa internal hanya memfokuskan diri untuk melakukan audit berkala, menyusun standard pemeriksaan, maupun memberikan saran.

Pada negara berkembang, memiliki hukum penganggaran yang sederhana dan transparan yang meliputi fungsi-fungsi pokok penganggaran merupakan prioritas yang harus diberikan. Hal ini dapat dijadikan modal awal untuk beralih kepada sistem penganggaran yang lebih maju. Di negara transisi, mereka telah mampu menyusun perangkat hukum penganggaran dan perbendaraan yang lebih komprehensif, namun demikian perangkat hukum tersebut masih sering berubah dan belum mencapai bentuk yang cocok seperti perangkat hukum yang dibentuk oleh negara yang telah maju. Perubahan-perubahan

tersebut masih dapat dipahami dan perlu didukung oleh lembaga yang berwenang mengesahkan undang-undang.

Untuk menjamin terciptanya kontrol perbendaharaan di negara berkembang, perlu dibentuk jaringan yang efektif di tiap kantor-kantor perbendaharaan yang ada. Sedangkan di negara transisi, mereka dapat membentuk jaringan tersendiri untuk kantor perbendaharaan dan departemen-departemen teknis bertindak sebagai sub- perbendaharaan yang melakukan sebagian fungsi perbendaharaan berdasarkan supervisi dari departemen perbendaharaan atau departemen keuangan. Jika negara tersebut memiliki SIM Keuangan yang maju maka kebutuhan atas kantor-kantor perbendaharaan tidak lagi terlalu diperlukan. Kontrol seperti ini umunya tidak lagi dibutuhkan oleh negara maju. Di negara maju, kantor perbendaharaan pusat hanya menangani beberapa fungsi terpenting serta bertindak sebagai supervisor dari departemen-departemen teknis yang melakukan kegiatan operasional di lapangan.

Di setiap kategori negara, sistem perbendaharaan yang ada harus mampu melakukan seluruh pembayaran yang dilakukan oleh pemerintah. Mekanisme pembayaran di luar anggaran tidak boleh digunakan untuk membiayai kegiatan kepemerintahan. Di negara transisi, dimana kapasitas untuk melaksanakan kegiatan perbendaharaan dan kontrol terhadap keuangan daerah masih lemah, pemerintah pusat harus terjun ke daerah dan menjadi wakil dari pemerintah daerah tersebut. Di negara berkembang, dimana masalah tersebut jelas-jelas terlihat, sistem perbendaharaan pemerintah pusat juga harus mencakup pembayaran-pembayaran yang dilakukan pemerintah daerah.

Untuk lebih jelas memahami perbedaan sistem perbendaharaan yang terjadi pada setiap kategori negara, Anda dapat melihat dalam tabel 3.1 berikut ini.

Tabel 3.1 Praktek perbendaharaan yang sehat untuk tiap kategori negara

Elemen

Negara Berkembang

Negara Transisi

Negara Maju

Perencanaan

Rencana keuangan mendetail

Rencana keuangan mendetail

Rencana keuangan menyeluruh

keuanan

Pencairan

bulanan

Bulanan - triwulanan

Triwulanan - tahunan

anggaran

Kontrol terhadap komitmen

Otorisasi komitmen untuk kegiatan yang mengalami kelebihan pengeluaran

Otorisasi dilakukan untuk semua komitmen yang dibuat

Tidak perlu dibentuk kontrol komitmen terpusat

Manajemen kas

Treasury single

Treasury single account. Aset manajemen dilakukan oleh departemen perbendaharaan atau oleh bank sentral

Treasury single account. Badan manajemen aset/kewajiban yang terintegrasi

account.

Aset manajemen

dilakukan oleh

departemen

 

perbendaharaan

Elemen

Negara Berkembang

Negara Transisi

Negara Maju

Manajemen

Oleh departemen perbendaharaan

Oleh departemen

Oleh Badan manajemen aset/kewajiban yang terintegrasi

hutang

perbendaharaan

Manajemen

Melalui rekening bank departemen perbendaharaan

Melalui rekening

Melalaui sistem perbankan yang terkait langsung dengan Treasury single account.

penerimaan

transisi dep.

perbendaharaan

Proses

Di otorisasi oleh kantor perbendaharaan

Di otorisasi oleh kantor perbendaharaan atau departemen teknis

Otorisasi menyeluruh terbatas

pembayaran

Akuntansi

Oleh kantor perbendaharaan. Cash basis

Oleh kantor perbendaharaan dan bagian keuangan departemen. Berevolusi menuju accrual basis

Oleh bagian keuangan departemen. Accrual basis

Pelaporan fiskal

Oleh departemen keuangan

Oleh departemen

Oleh departemen

keuangan

keuangan

Sistem informasi

Sistem dasar dan sederhana. Konsolidasi bertahap

SIM Keuangan yang terintegrasi

SIM Keuangan yang terintegrasi penuh, dengan teknologi informasi yang terpisah

Internal audit

Badan pengawas

Badan pengawas dan audit internal

Badan audit internal

internal

Kerangka hukum dan institusional

Hukum mendasar yang terfokus pada hal-hal pokok keuangan. Organisasi perbendaharaan yang besar, meliputi kantor-kantor daerah. Melayani seluruh kegiatan kepemerintahan, termasuk yang dibiayai dengan dana diluar anggaran

Hukum penganggaran atau peberbendaharaan. Layanan kantor perbendaharan yang menyeluruh melalui kantor daerah dan SIM Keuangan. Memberikan pelayanan kepada pemerintah daerah. Pembiayaan diluar anggaran ditangani oleh departemen perbendaharaan

Hukum keuangan yang stabil dan transparan. Departemen perbendaharaan mensupervisi kegiatan departemen teknis. Fokus terhadap pemerintah pusat. Tidak melakukan pembiayaan diluar anggaran.

Tingkat sentralisasi

Bagian ini akan memberikan penjelasan terukur terhadap perbedaan sistem perbendaharaan yang terjadi di masing-masing kategori negara. Setiap elemen sistem

perbendaharaan dinilai dengan menggunakan skala 1 – 5. Untuk setiap elemen, angka 5 berarti fungsi perbendaharaan tersebut diatur secara ketat oleh departemen perbendaharaan pusat atau oleh departemen keuangan. Angka 4 berarti, elemen tersebut merupakan tanggung jawab unit lain dibawah departemen keuangan, atau tanggung jawab tersebut dibagi antara departemen keuangan dengan bank sentral atau dengan departemen teknis. Angka 3 mengindikasikan bahwa departemen teknis atau bank sentral menjadi pengambil keputusan utama. Angka 2 menjelaskan bahwa pemerintah pusat berperan sebagian dalam pengambilan keputusan yang dibuat oleh pemerintah daerah atau kantor wilayah. Angka 1 menerangkan bahwa kantor daerah/wilayah berwenang penuh untuk melakukan pelaksanaan anggaran.

Khusus untuk elemen pencairan anggaran, angka 5 berarti pencairan anggaran dilakukan bulanan, angka 4 berarti 2 bulanan, angka 3 berarti triwulanan, angka 2 berarti setengah tahunan, dan angka 1 berarti satu tahunan. Untuk elemen kerangka hukum dan institusional, angka 5 berarti departemen perbendaharaan melayani seluruh arus kas kegiatan yang dilakukan pemerintah pusat dan daerah, angka 3 berarti hanya melayani sebagian kegiatan pemerintah pusat, dan angka 1 berarti hanya melayani sebagian kecil kegiatan pemerintah pusat. Penjelasan terukur atas elemen-elemen perbendaharaan tersebut tersaji dalam Tabel 3.2.

Tabel 3.2 Indikator Sentraliasasi terhadap Sistem Perbendahaaran di 3 Kategori Negara

Elemen

Negara

Negara

Negara

Berkembang

Transisi

Maju

Perencanaan keuanan

5

4

3

Pencairan anggaran

5

4

2

Kontrol terhadap komitmen

3

5

1

Manajemen kas

5

4

3

Manajemen hutang

5

5

3

Manajemen penerimaan

3

4

5

Proses pembayaran

5

4

3

Akuntansi

5

4

3

Pelaporan fiskal

5

5

5

Sistem informasi

3

5

1

Internal audit

5

4

3

Kerangka hukum dan institusional

4

5

3

Rata-rata

4,4

4,4

2,9

Berdasarkan Tabel 3.2 di atas terlihat bahwa sistem perbendaharaan yang terpusat mungkin dibutuhkan oleh negara-negara berkembang maupun transisi. Indikator sentralisasi untuk 2 kategori negara tersebut sama-sama memiliki nilai 4,4. Namun demikian, perbedaan terjadi pada elemen-elemen perbendaharaan yang dinilai. Kebutuhan sesungguhnya atas sentralisasi perbendaharaan dapat saja lebih tinggi dibutuhkan oleh negara berkembang bila dibandingkan dengan negara transisi. Kendala yang sering dihadapi oleh negara berkembang adalah masih lemahnya kapasitas yang

dimiliki untuk dapat melakukan kontrol perbendaharaan terpusat tersebut. Kelemahan infrastruktur juga menjadi kendala umum di negara berkembang. Sebagai contoh, fasilitas perbankan yang ada belum mampu melayani transfer secara real-time untuk setiap transaksi yang terkait dengan treasury single account. Untuk negara maju, indikator sentralisasi yang mereka terapkan cukup rendah, rata-rata hanya 2,9.

Perbandingan sistem perbendaharaan di 7 negara

Bagian ini membahas sistem perbendaharaan yang berlaku di negara Brazil, Bulgaria, Prancis, Norwegia, Rusia, Afrika Selatan, dan Amerika Serikat pada tahun 2003 berdasarkan elemen-elemen perbendaharaan yang mereka terapkan. Sistem yang diterapkan di masing-masing negara tersebut dianggap telah berjalan dengan cukup efektif.

Brazil

Brazil memiliki sistem perbendaharaan yang paling maju diantara negara transisi lainnya. Sistem tersebut dikendalikan oleh departemen perbedaharaan dibawah naungan departemen keuangan. Departemen perbendaharaan tersebut menyusun detail rencana keuangan. Pencairan anggaran dilakukan setiap bulan kedua. Komitment dan pembayaran dikontrol untuk setiap pagu dua bulanan. Departemen perbendaharaan bertanggungjawab atas manajemen kas dan hutang domestik, mengintegrasikan manajemen hutang pemerintah pusat dan daerah sejak tahun 2005. Penyetoran pajak dilakukan secara langsung ke rekening perbendaharaan dan dikonsolidasikan dalam treasury single account. Setiap bagian keuangan departemen teknis mengajukan permintaan pembayaran secara elektronik ke rekening treasury single accoun, yang dibentuk di bank milik pemerintah. Kantor-kantor daerah mencatat transaksi mereka secara langsung ke dalam sistem yang dibentuk oleh departemen perbendaharaan untuk selanjutnya dikonsolidasikan serta disusun laporan fiskalnya. Departemen perbendaharaan telah menerapkan SIM Keuangan yang maju, sehingga tidak perlu memiliki kantor cabang di daerah. Seluruh kegiatan keuangan dan akuntansi departemen teknis terhubung langsung dengan SIM Keuangan yang dibuat oleh departemen perbendaharaan ini. Departemen perbendaharaan bertanggung jawab atas pelaksanaan anggaran untuk pemerintah pusat, sedangkan pemerintah daerah telah memiliki otonomi tersendiri. Pemerintah pusat telah menawarkan kepada pemerintah daerah untuk membangun SIM Keuangan seperti yang telah dibuat oleh departemen perbendaharaan untuk meningkatkan manajemen anggaran mereka. Dari 27 pemerintah daerah yang ada, 12 diantaranya elah mengadopsi SIM Keuangan seperti yang dibuat oleh departemen perbendaharaan.

Bulgaria

Pemerintah Bulgaria sedikit melakukan reformasi dibidang manajemen keuangan hingga tahun 1997, ketika negara tersebut mengalami krisis keuangan yang cukup berat. Krisis tersebut mendorong diberlakukannya kebijakan fiskal yang ketat serta mendorong dilakukannya percepatan reformasi di dibidang penganggaran. Salah satu reformasi yang dilakukan adalah diberlakukannya sistem perbendaharaan yang baru. Sistem tersebut

ditangani oleh satu direktorat dibawah departemen keuangan sejak tahun 2003. Tidak ada jaringan perbedaharaan di daerah, sebagian besar fungsi perbendaharaan didelegasikan kepada departemen teknis. Departemen keuangan mempersiapkan rincian rencana anggaran, dengan substansi masukan dari departemen teknis terkait. Komitmen dan pencairan anggaran oleh departemen teknis dilakukan secara bulanan. Bulgaria tidak memiliki kontrol komitment yang cukup ketat. Direktorat perbendaharaan bertanggung jawab atas manajemen kas. Manajemenn hutang ditangani oleh direktorat lain dan beberapa aspek operasional ditangani oleh bank sentral dengan melakukan kerjasama. Rekening tunggal dibentuk di bank sentral. Wajib pajak, menyetorkan pembayaran ke rekening transit yang ada di wilayahnya, kemudian dana tersebut secara otomatis di transfer ke rekening treasury single account setiap hari. Kantor daerah mengajukan permintaan pembayaran ke departemen teknis atasannya untuk kemudian diotorisasi permintaan pembayaran tersebut melalui rekening treasury single account. Setiap permintaan pembayaran secara otomatis dicocokkan dengan pagu anggaran yang tersedia yang diawasi oleh direktorat perbendaharaan dan departemen teknis. Direktorat perbendaharaan menyusun cash account, sedangkan departemen teknis menyusun operasional account. Direktorat perbendaharaan melakukan konsolidasi atas berbagai laporan untuk kemudian dibuat laporan fiskalnya. Internal audit menjadi tanggungjawab setiap departemen teknis. Saat ini sistem informasi masih dilakukan terpisah, namun secara bertahap sedang dilakukan integrasi atas sistem informasi keuangan yang ada. Direktorat perbendaharaan hanya melayani pemerintah pusat. Pemerintah daerah memiliki penerimaannya sendiri dan memiliki otonomi penuh dalam menyusun anggaran daerah mereka. Pemerintah pusat berperan dalam memberikan garis besar untuk pelaksanaan manajemen penganggaran pemerintah daerah.

Prancis

Prancis memiliki sistim perbendaharaan yang luas, dengan kantor di setiap departemen dan pemerintah daerah. Mayoritas fungsi perbendaharaan dilakukan oleh departemen akuntansi di bawah departemen keuangan, sedangkan departemen perbendaharaan bertanggungjawab atas manajemen likuiditas. Departemen akuntansi, bekerja sama dengan departemen perbendahraan dan departemen anggaran menyusun detail perencanaan anggaran. Pencairan anggaran dilakukan setiap pertengahan tahun. Departemen perbendaharaan bertanggung jawab langsung terhadap manajemen kas, sedangkan tanggungjawab manajemen hutang didelegasikan ke Badan Manajemen Hutang yang merupakan bawahannya. Penyetoran pajak dilakukan ke rekening pembantu dari treasury single account dan dikonsolidasikan setiap malam. Departemen akuntansi menerima permintaan pembayaran dari departemen teknis, untuk kemudian meneruskan detail dari permintaan pembayaran tersebut ke pengawas keuangan yang ada di departemen teknis. Pembayaran dilakukan melalui rekening treasury single account yang ada di bank sentral. Departemen akuntansi juga bertanggung jawab mensupervisi akuntansi dasar yang dilakukan oleh departemen teknis dan kemudian melakukan konsolidasi laporan keuangan. Terdapat beberapa badan pengawas internal, baik di dalam maupun di luar departemen perbendaharaan. Departemen perbendaharaan melayani seluruh pengeluaran yang dilakukan pemerintah pusat maupun daerah, dengan sedikit pengecualian.

Norwegia

Norwegia merupakan satu contoh negara yang memiliki sistem perbendaharaan “virtual”. Sistem perbendaharaan tersebut telah melalui evolusi yang cukup panjang. Karena situasi ekonomi yang cukup stabil maka tidak terlalu dibutuhkan reformasi secara drastis. Tidak ada organisasi perbendaharaan yang terpisah. Fungsi perbendaharaan dikelola oleh departemen anggaran dibawah departemen keuangan, namun seluruh kegiatan operasionalnya telah didelegasikan ke departemen teknis. Tidak ada mekanisme perencanaan keuangan, dan tidak ada pula mekanisme pencairan anggaran dalam tahun berjalan. Departemen anggaran tidak mengelola komitmen apapun atau melakukan kontrol pembayaran. Tugas operasional dalam manajemen kas dan hutang dikelola secara outsourcing oleh bank sentral melalui perjanjian kerjasama, namun tanggung jawab utamanya tetap berada di departemen keuangan. Seluruh penerimaan maupun pengeluaran anggaran diproses oleh bank berikut kantor cabangnya melalui rekening treasury single account pada hari yang sama. Akuntansi dilakukan oleh setiap departemen teknis, yang juga menerbitkan laoran tahunan. Konsolidasi pelaporan fiskal dilakukan oleh departemen keuangan dengan dukungan data dari laporan yang disusun oleh departemen teknis. Seluruh departemen bertanggungjawab untuk menciptakan internal kontrol, namun tidak ada lembaga formal internal audit yang dibentuk. Satu-satu kontrol eksternal adalah dari badan audit parlemen. Departemen keuangan memberikan pilihan beberapa Sistim Informasi dan Akuntansi yang telah diakui yang bebas dipilih oleh departemen teknis untuk diterapkan. Departemen keuangan berperan memberikan garis besar bagi pemerintah daerah untuk menerapkan manajemen anggaran, namun tidak ikut menangani manajemen anggaran tersebut.

Russia

Rusia memiliki Bendahara Federal (BF) yanng didirikan pada tahun 1993. Bendahara federal merupakan satu organisasi besar yang terdiri dari 90 kantor regional dan 2.300 kantor lokal. BF menyusun rencana keuangan tahunan dengan input data dari departemen teknis. Anggaran dicairkan setiap bulan. BF menangani kontrol komitmen untuk jenis pengeluaran tertentu. Russia belum memiliki treasury single account yang terkonsolidasi penuh. Manajemen kas dilakukan oleh kantor pusat BF, namun kantor daerah memiliki cadangan kas yang cukup besar untuk dapat melakukan pembayaran beberapa hari kedepan. Beberapa departemen dibawah departemen keuangan beserta bank sentral terlibat dalam manajemen hutang. Wajib pajak menyetor pajak ke rekening bank perwakilan, yang secara reguler ditransfer ke rekening kantor daerah bendahara federal dan ke rekening treasury single account. Kantor bendahara federal mengkontrol seluruh permintaan pembayaran. Kantor bendahara federal dan departemen teknis sama-sama melakukan akuntansi untuk kemudian dikonsolidasikan oleh bendahara federal yang juga menerbitkan laporan keuangan konsolidasi. BF mengoperasikan tiga sistem informasi utama, yang sebagian diantaranya telah terintegrasi. Departemen teknis memiliki sistem informasi tersendiri. Terdapat badan pengawas internal, baik dilingkungan departemen keuangan maupun di departemen teknis. BF melakukan seluruh kegiatan operasional keuangan pemerintah pusat dan juga bertanggungjawab melakukan fungsi

perbendaharaan di berbagai wilayah dan pemerintahan daerah. Walaupun telah banyak reformasi yang dilakukan, namun tetap dibutuhkan waktu yang panjang untuk menuntaskan reformasi perbendaharaan tersebut. Hal utama yang masih perlu dilakukan adalah mengkonsolidasikan regional treasury account kedalam treasury single account, modernisasi kerangka akuntansi, serta penerapan sistem informasi perbendaharaan yang terintegrasi.

Afrika Selatan

Di Afrika Selatan, badan perbendaharaan negara menyusun detail rencana keuangan

dengan berkonsultasi dengan departemen teknis atau unit kerja lainnya. Pencairan anggaran dilakukan bulanan. Komitmen dikontrol sesuai limit bulanan yang telah ditetapkan. Badan perbendaharaan negara bertanggungjawab untuk melaksanakan manajemen aset dan kewajiban. Setoran penerimaan negara dilakukan ke rekening bank perwakilan, untuk kemudian di transfer ke rekening treasury single account. Bila komitmen telah disetujui, maka departemen teknis langsung membuat surat permintaan pembayaran ke treasury single account tanpa pengawasan lebih lanjut. Pencatatan akuntansi dilakukan oleh masing-masing departemen teknis, yang kemudian dilakukan konsolidasi oleh badan perbendaharaan negara. Badan perbendaharaan negara dan departemen teknis menggunakan sistim informasi manajemen keuangan yang sama. Pengawasan internal dilakukan oleh masing-masing departemen teknis. Badan perbendaharaan negara melayani seluruh pembayaran pemerintah pusat, sedangkan untuk pemerintah provinsi pembayarannya dilayani oleh badan perbendaharaan provinsi.

Amerika Serikat (USA)

Di Amerika Serikat, bendahara federal menyusun detail rencana keuangan. Pencairan

anggaran mayoritas dilakukan 3 bulan sekali, namun ada aturan khusus bila terkait dengan investasi dan proyek tertentu. Unit kerja dan departemen teknis bertanggungjawab untuk tidak membuat komitmen diatas pagu yang telah ditentukan, namun demikian tidak ada kontrol yang dilakukan oleh pihak ketiga atas komitmen yang dibuat oleh unit kerja/departemen teknis tersebut. Bendahara federal bertanggungjawab atas manajemen kas dan hutang, namun sebagian operasionalnya dilakukan oleh bank sentral (federal reserve bank). Setoran pajak dilakukan ke rekening bank komersial dan secara berkala di transfer ke rekening treasury single account. Permintaan pembayaran diotorisasi oleh bendahara dan dibayarkan melalui rekening treasury single account yang ada di bank sentral, dengan pengecualian untuk pembayaran departemen pertahanan dan

sektor-sektor khusus. Akuntansi dilakukan oleh masing-masing departemen teknis, yang juga menerbitkan laporan keuangan tahunan, sedang bendahara federal hanya menangani pelaporan kas. Departemen teknis bebas menyusun sistem informasi keuangannya sendiri. Pengawasan internal menjadi tanggung jawab masing-masing departemen teknis. Bendahara federal melayani seluruh pembayaran pemerintah federal, dengan pengecualian pada beberapa lembaga yang dibiayai dari dana diluar anggaran. Negara bagian memiliki otonomi penuh atas manajemen anggaran mereka.

Dari penjelasan kondisi pelaksanaan perbendaharaan di negara-negara yang disebutkan diatas, maka dapat disusun tabel perbandingan keseluruhan atas praktek perbendaharaan masing-masing negara dalam Tabel 3.3 berikut ini.

Tabel 3.3 Organisasi Fungsi Perbendaharaan di Tujuh Negara

Elemen

Barazil

Bulgaria

Prancis

Norwegia

Russia

Afrika

USA

Selatan

Perencanaan

5

4

5

1

4

3

5

keuanan

Pencairan

4

5

2

1

5

5

3

anggaran

Kontrol terhadap komitmen

5

2

5

1

3

4

1

Manajemen kas

5

4

4

3

4

4

3

Manajemen

4

4

3

4

4

4

4

hutang

Manajemen

4

4

4

4

3

4

4

penerimaan

Proses

5

3

5

1

5

1

5

pembayaran

Akuntansi

4

4

5

1

4

1

3

Pelaporan fiskal

5

5

5

4

5

4

4

Sistem informasi

5

3

5

2

3

5

1

Internal audit

4

3

4

1

4

3

3

Kerangka hukum dan institusional

3

3

5

3

4

3

3

Rata-rata

4,4

3,7

4,3

2,2

4,0

3,4

3,3

Analisa perbandingan

Angka rata-rata pada tabel 3.3 menunjukkan perkiraan tingkat kontrol perbendaharaan pada tujuh negara berbeda. Dari skor dalam tebel terlihat bahwa sistem perbendaharaan di Brazil, Russia, dan Prancis memiliki banyak kesamaan. Bendahara memiliki kekuasaan yang luas dalam manajemen keuangan negara, dan memiliki kontrol yang kuat. Terdapat tingkat sentralisasi yang tinggi di Brasil dan Prancis. Rusia juga akan menuju sentralisasi bila proses reformasi telah selesai. Bendahara di Rusia dan Prancis memiliki bentuk organisasi yang cukup besar, sedangkan Brasil sangat mengandalkan pada kecanggihan SIM Keuangan mereka. Tingginya kontrol perbendaharaan di Brasil dan Rusia dilatarbelakangi oleh banyaknya penyelewengan dan penyalahgunaan dana dimasa lalu, dan mereka menghendaki kejadian tersebut tidak terulang lagi dimasa mendatang. Di Prancis, praktek perbendaharaan yang berlaku sekarang ini merupakan cerminan tradisi politik yang ada, dan bukan disebabkan oleh risiko timbulnya penyalahgunaan. Perlu dicatat bahwa Prancis sedang merencanakan untuk melakukan

moderninsasi penganggaran dengan melakukan pendelegasian wewenang ke unit kerja yang ada, namun demikian modernisasi tersebut tidak diikuti oleh perubahan pada sistem perbendaharaannya. Hal ini dapat menimbulkan ketidakseimbangan, serta membuat sistem manajemen keuangan Prancis menghadapi banyak tantangan kedepan.

Sistem perbendaharaan di Amerika Serikat, Afrika Selatan dan Bulgaria dapat diartikan sedang menuju keseimbangan antara kontrol dan efisiensi. Terdapat kontrol makro yang cukup besar, namun sebagian besar tanggungjawab operasional telah dengan efektif didelegasikan ke departemen teknis, unit kerja, maupun bank sentral. Ketiga negara ini tidak memiliki kantor bendahara daerah. Kondisi tersebut mencerminkan tidak terlalu dibutuhkannya kontrol mendetail atas sistem perbendaharaan yang diterapkan. Di Amerika Serikat, pendelegasian sistem keuangan yang cukup signifikan tersebut didukung oleh kapasitas infrastruktur dan sumber daya manusia yang memadai. Afrika Selatan juga memiliki kebijakan politik yang memprioritaskan penerapan desentralisasi sistem keuangan sejak runtuhnya rezim apartheid. Tidak seperti negara transisi yang lain, Bulgaria tidak memiliki banyak permasalahan dalam hal keuangannya, dan negara ini sedang dalam tahap pemberdayaan departemen teknis, dalam rangka memenuhi persyaratan untuk menjadi anggota Uni Eropa.

Norwegia memiliki karaktristik yang paling berbeda dari negara-negara lainnya yang dijadikan sampel. Perbendaharaan di Norwegia tidak melakukan perencanaan keuangan yang mendetail, tidak melakukan pengawasan atas pembuatan komitmen, tidak melakukan pre-otorisasi sebelum dilakukan pembayaran, dan tidak terdapat fungsi pengawasan internal. Departemen teknis maupun unit kerja dapat langsung melakukan pembayaran melalui rekening treasury single account tanpa perlu diotorisasi sebelumnya. Tidak ada lembaga perbendaharaan khusus, seluruh fungsi perbendaharaan ditangani langsung oleh departemen teknis. Internal kontrol dalam departemen teknis telah tercipta dengan cukup baik. Tingkat sentralisasi sangat rendah. Sistem perbendaharaan di Norwegia lebih menekankan pada aspek efisiensi dibanding aspek kontrol. Pendekatan yang diterapkan di Norwegia tersebut hanya mungkin digunakan bila kondisi negaranya relatif kecil dan transparan, serta telah terbina disiplin keuangan dalam pemerintahan sejak lama.

Box.1 Reformasi Sistem Perbendaharaan di Republik Rakyat China

Saat ini partai yang berkuasa di China sedang aktif mengusahakan reformasi di bidang keuangan, terutama pada reformasi system manajemen anggaran pemerintah. Reformasi yang baru dilakukan tersebut cukup signifikan sehingga bagi masyarakat China sendiri, perubahan tersebut tergolong fonomenal. Reformasi tersebut mencakup tiga aspek yaitu:

1) reformasi dalam penyusunan anggara negara/pemerintah, yang mencakup anggaran belanja, anggaran proyek, dan juga mencakup re-klasifikasi pada penerimaan dan belanja negara, 2) penerapan single trasury account sebagai upaya mereformasi sistim perbendahaan negara, dan 3) penerapan sistem baru pada manajemen belanja negara, terutama dalam hal pengadaan barang/jasa pemerintah.

Box.1 Reformasi Sistem Perbendaharaan di Republik Rakyat China

Sistem Perbendaharaan Negara

Sistem perbendaharaan negara tradisional yang lama berlaku di RRC tidak dapat lagi memenuhi tuntutan perkembangan yang makin pesat. Banyak kelemahan dalam sistem lama dirasakan makin menghambat China dalam melaksanakan sistem ekonomi sosialis yang dikembangkan di negeri itu. Kelemahan tersebut antara lain: duplikasi mata anggaran serta terlalu banyaknya mata anggaran yang digunakan; lambatnya informasi mengenai data penerimaan serta pengeluaran anggaran; penggunaan dana yang tidak efektif dan efisien; seringnya terjadi perubahan, pengalihan, maupun penyalahgunaan anggaran yang tidak diotorisasi memadai; dan yang paling parah adalah suburnya iklim korupsi dan kolusi.

Untuk mengatasi masalah tersebut, pemerintah China berusaha mencari solusi yang dapat mengatasi sistem, mekanisme, serta sumber dari penggunaan anggaran. Upaya pencarian solusi tersebut mendorong dilakukannya reformasi dalam sistem perbendaharaan negara. Dari hasil reformasi tersebut, ada 3 perubahan mendasar dalam sistem perbendaharaan yang berlaku di China yaitu:

Penerapan Single Trasury Account

Dalam sistem yang lama, bagian keuangan tiap departemen memiliki account di bank pemerintah untuk mengelola dana yang tercantum dalam anggaran resmi (in-budget) serta memiliki account di bank swasta untuk menampung dana-dana yang berasal dari luar anggaran (off-budget). Dengan penerapan single treasury account, bagian keuangan seluruh departemen tidak lagi diperkenankan memiliki account diluar bank yang telah ditentukan. Pada single treasury account, beberapa account dibentuk dalam bentuk yang seragam dengan prosedur sebagai berikut: 1) bagian keuangan departemen membuka account di bank sentral untuk menampung penerimaan dan pengeluaran anggaran, 2) bagian keuangan departemen membuka “financial zero balance” account dan “budget unit zero balance” account pada bank swasta dalam rangka pembayaran dan penyelesaian dana keuangan, 3) bagian keuangan departemen membuka account khusus untuk menampung dana-dana off budget untuk pencatatan penerimaan dan pengeluaran off- budget, 4) bagian keuangan departemen membuat account kas kecil (petty cash) untuk melakukan pembayaran rutin harian dan pengeluaran kecil, 5) dengan persetujuan Dewan Negara (State Council), bagian keuangan departemen membuka account transisi pada bank swasta untuk mencatat pengeluaran-pengeluaran khusus.

Standarisasi prosedur penerimaan anggaran (revenue collection)

Dengan sistem ini, pembayaran kepada negara dapat dilakukan dengan dua cara:

penyetoran langsung ke rekening negara (direct payment method), dan penyetoran ke suatu pusat yang ditentukan (centralised summary payment method). Dalam direct method, penyetor mengisi formulir setoran yang kemudian diteliti oleh pejabat yang berwenang untuk memeriksa keabsahan serta tidak ada kesalahan yang dibuat. Setelah

Box.1 Reformasi Sistem Perbendaharaan di Republik Rakyat China

itu, penyetoran dilakukan dengan pemindahan rekening dari rekening bank penyetor ke rekening Single Treasury Account. Pada metode yang kedua, segala setoran penerimaan negara ditujukan pada pejabat yang berwenang, kemudian oleh pejabat tersebut seluruh setoran itu dimasukkan dalam rekening Single Treasury Account. Seluruh dokumen yang digunakan dalam prosedur penerimaan anggaran dibuat dengan bentuk yang standard.

Standarisasi prosedur pembayaran anggaran (expenditure disbursement)

Prosedur pembayaran anggaran yang baru menerapkan dua metode yaitu: metode langsung (direct method) dan metode perwakilan (delegation method). Dalam direct method, bagian keuangan departemen menerbitkan surat perintah membayar kepada bank yang ditunjuk untuk kemudian bank tersebut melakukan transfer pembayaran dari rekening Single Treasury Account ke rekening pihak ketiga yang berhak menerima pembayaran tersebut. Metode ini diterapkan untuk pembayaran gaji, pembayaran transfer, dan pembayaran untuk pembelian tertentu. Dalam metode perwakilan, bagian keuangan departemen melimpahkan kewenangan melakukan pembayaran tersebut ke unit organisasi yang ada dibawahnya. Unit organisasi tersebut kemudian melakukan pembayaran sesuai kewenangannya dengan tetap berpedoman pada single treasury account. Metode ini digunakan untuk pembayaran yang jumlahnya kecil serta untuk pembayaran atas pembelian tertentu.

Pengukuran-pengukuran penyesuaian yang relevan

Penerapan sistem perbendaharaan yang baru meliputi penyesuaian-penyesuaian yang kompleks dan rumit. Pengukuran penyesuaian perlu dilakukan untuk, 1) perbaikan sistem penyusunan anggaran yang menyangkut detail-detail mata anggaran, 2) perubahan/revisi dalam undang-undang anggaran agar dapat menjadi landasan hukum dalam melakukan reformasi anggaran, 3) menciptakan sistem informasi anggaran yang didukung oleh teknologi informasi terkini, 4) membentuk institusi pelaksana yang melakukan pembayaran anggaran, pencatatan, pengawasan dan pemeriksaan, serta menjamin terlaksananya reformasi anggaran ini, dan 5) meningkatkan mekanisme pengawasan serta kepatuhan untuk menjamin keamanan dan efisiensi setiap pengeluaran anggaran.

BAB 4 SISTEM PELAKSANAAN ANGGARAN

Tahun anggaran di Indonesia berlaku sebagaimana ditetapkan oleh Undang-Undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yaitu dari tanggal 1 Januari sampai dengan 31 Desember. Dalam rangka pelaksanaan APBN, Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) melaksanakan penerimaan dan pengeluaran negara secara giral. Penerimaan negara secara giral adalah proses penerimaan negara dari sumber-sumber penerimaan ke dalam rekening kas umum negara yang dilakukan dengan memindahbukukan dana tersebut antar rekening bank. Pengeluaran negara secara giral adalah proses pembiayaan suatu kegiatan dengan sumber dana dari APBN yang dilakukan dengan memindahbukukan dana tersebut antar rekening bank.

Pelaksanaan pengeluaran atas beban APBN oleh KPPN dilakukan berdasarkan Surat Perintah Membayar (SPM) yang diterbitkan oleh Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran. Pembayaran tersebut dilakukan dengan penerbitan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) oleh KPPN selaku Kuasa Bendahara Umum Negara.

Pejabat Perbendaharaan Negara

Pengguna Anggaran dan Pengguna Barang

Pengguna Anggaran adalah pejabat pemegang kewenangan penggunaan anggaran kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah. Pengguna Barang adalah pejabat pemegang kewenangan penggunaan barang milik negara/daerah.

Menteri/pimpinan lembaga adalah Pengguna Anggaran sekaligus sebagai Pengguna

Barang bagi kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya. Menteri/Pimpinan Lembaga yang menguasai bagian anggaran mempunyai kewenangan atas penggunaan anggaran di lingkungan Kementerian Negara/Lembaga yang dipimpinnya. Menteri/Pimpinan Lembaga menetapkan para pejabat yang ditunjuk sebagai:

a. Kuasa Pengguna Anggaran/Pengguna Barang;

b. Pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan negara;

c. Pejabat yang melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran anggaran belanja;

d. Pejabat yang bertugas melakukan pengujian dan perintah membayar;

e. Bendahara penerimaan untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran pendapatan;

f. Bendahara pengeluaran untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran belanja. Pejabat sebagaimana dimaksud dalam huruf c tidak boleh merangkap sebagai pejabat

sebagaimana dimaksud pada huruf d, e, dan f.

Menteri/pimpinan lembaga memiliki wewenang:

a. menyusun dokumen pelaksanaan anggaran;

b. menunjuk Kuasa Pengguna Anggaran/Pengguna Barang;

c. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan negara;

d. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan utang dan piutang;

e. melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran anggaran belanja;

f. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengujian dan dan perintah pembayaran;

g. menggunakan barang milik negara;

h. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan barang milik negara;

i. mengawasi pelaksanaan anggaran;

j. menyusun dan menyampaikan laporan keuangan;

kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya.

Kepala

Pemerintahan Daerah memiliki wewenang:

a. menetapkan kebijakan tentang pelaksanaan APBD;

b. menetapkan Kuasa Pengguna Anggaran dan Bendahara Penerimaan dan/atau bendahara Pengeluaran;

Dalam

lingkup

pemerintah

daerah,

Gubernur/bupati/walikota

selaku

c. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan daerah;

d. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan utang dan piutang daerah;

e. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan barang milik daerah;

f. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengujian memerintahkan pembayaran.

atas

tagihan

dan

Kepala satuan kerja perangkat daerah adalah Pengguna Anggaran/Pengguna Barang bagi satuan kerja perangkat daerah yang dipimpinnya. Dalam pelaksanaan tugasnya, Kepala satuan kerja perangkat daerah memiliki wewenang:

a. menyusun dokumen pelaksanaan anggaran;

b. melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran atas beban anggaran belanja;

c. melakukan pengujian atas tagihan dan memerintahkan pembayaran;

d. melaksanakan pemungutan penerimaan bukan pajak;

e. mengelola utang dan piutang;

f. menggunakan barang milik daerah;

g. mengawasai pelaksanaan anggaran;

h. menyusun dan menyampaikan laporan keuangan;

satuan kerja perangkat daerah yang dipimpinnya

Bendahara Umum Negara/Daerah

Bendahara Umum Negara adalah pejabat yang diberi tugas untuk melaksanakan fungsi bendahara umum negara, sedangkan Bendahara Umum Daerah adalah pejabat yang diberi tugas untuk melaksanakan fungsi bendahara umum daerah.

Menteri Keuangan adalah Bendahara Umum Negara. Menteri Keuangan selaku bendahara Umum Negara mengusahakan dan mengatur dana yang diperlukan dalam pelaksanaan anggaran. Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara berwenang:

a. menetapkan kebijakan dan pedoman pelaksanaan anggaran negara;

b. mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran;

c. melakukan pengendalian pelaksanaan anggaran negara;

d. menetapkan sistem penerimaan dan pengeluaran kas negara;

e. menunjuk bank dan/atau lembaga keuangan lainnya dalam rangka pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran anggaran negara;

f. mengusahakan dan mengatur dana yang diperlukan dalam pelaksanaan anggaran negara;

g. menyimpan uang negara;

h. menempatkan uang negara dan mengelola/menatausahakan investasi;

i. melakukan pembayaran berdasarkan permintaan pejabat Pengguna Anggaran atas beban rekening kas umum negara;

j. melakukan pinjaman dan memberikan jaminan atas nama pemerintah;

k. memberikan pinjaman atas nama pemerintah;

l. melakukan pengelolaan utang dan piutang negara;

m. mengajukan rancangan peraturan pemerintah tentang standar akuntansi pemerintahan;

n. melakukan penagihan piutang negara;

o. menetapkan sistem akuntansi dan pelaporan keuangan negara;

p. menyajikan informasi keuangan negara;

q. menetapkan kebijakan dan pedoman pengelolaan serta penghapusan barang milik negara;

r. menentukan nilai tukar mata uang asing terhadap rupiah dalam rangka pembayaran pajak;

s. menunjuk pejabat Kuasa Bendahara Umum Negara.

Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara mengangkat kuasa Bendahara Umum Negara untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran dalam wilayah kerja yang telah ditetapkan. Tugas kebendaharaan tersebut meliputi kegiatan: menerima, menyimpan, membayar atau menyerahkan, menatausahakan, dan mempertanggungjawabkan uang dan surat berharga yang berada dalam pengelolaannya. Kuasa Bendahara Umum Negara melaksanakan penerimaan dan pengeluaran Kas Negara. Kuasa Bendahara Umum Negara berkewajiban memerintahkan penagihan piutang negara kepada pihak ketiga sebagai penerimaan anggaran dan melakukan pembayaran tagihan pihak ketiga sebagai pengeluaran anggaran.

Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah adalah Bendahara Umum Daerah, yang memiliki wewenang:

a. menyiapkan kebijakan dan pedoman pelaksanaan APBD;

b. mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran;

c. melakukan pengendalian pelaksanaan APBD;

d. memberikan petunjuk teknis pelaksanaan sistem penerimaan dan pengeluaran kas daerah;

e. melaksanakan pemungutan pajak daerah;

f. memantau pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran APBD oleh bank dan/atau lembaga keuangan lainnya yang telah ditunjuk;

g. mengusahakan dan mengatur dana yang diperlukan dalam pelaksanaan APBD;

h. menyimpan uang daerah;

i. melaksanakan penempatan uang daerah dan mengelola/menatausahakan investasi;

j. melakukan pembayaran berdasarkan permintaan pejabat Pengguna Anggaran atas beban rekening kas umum daerah;

k. menyiapkan pelaksanaan pinjaman dan pemberian jaminan atas nama pemerintah daerah;

l. melaksanakan pemberian pinjaman atas nama pemerintah daerah;

m. melakukan pengelolaan utang dan piutang daerah;

n. melakukan penagihan piutang daerah;

o. melaksanakan sistem akuntansi dan pelaporan keuangan daerah;

p. menyajikan informasi keuangan daerah;

q. melaksanakan kebijakan dan pedoman pengelolaan serta penghapusan barang milik daerah.

Bendahara Penerimaan dan Bendahara Pengeluaran

Bendahara Penerimaan adalah orang yang ditunjuk untuk menerima, menyimpan, menyetorkan, menatausahakan, dan mempertanggungjawabkan uang pendapatan

negara/daerah dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD pada kantor/satuan kerja kementerian negara/lembaga/pemerintah daerah. Menteri/pimpinan lembaga/gubernur/

bupati/walikota mengangkat Bendahara Penerimaan untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran pendapatan pada kantor/satuan kerja di lingkungan kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah.

Bendahara Pengeluaran adalah orang yang ditunjuk untuk menerima, menyimpan, membayarkan, menatausahakan, dan mempertanggungjawabkan uang untuk keperluan belanja negara/daerah dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD pada kantor/satuan kerja kementerian negara/lembaga/pemerintah daerah. Menteri/pimpinan lembaga/gubernur/ bupati/walikota mengangkat Bendahara Pengeluaran untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran belanja pada kantor/satuan kerja di lingkungan kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah. Menurut UU Perbendaharaan, Bendahara Pengeluaran dan Bendahara Penerimaan adalah Pejabat Fungsional, namun demikian sampai dengan akhir tahun 2006, jabatan tersebut belum

terealisasikan.

Jabatan Bendahara Penerimaan/Pengeluaran tidak boleh dirangkap oleh Kuasa Pengguna Anggaran atau Kuasa Bendahara Umum Negara. Bendahara Penerimaan/Pengeluaran dilarang melakukan baik secara langsung maupun tidak langsung, kegiatan perdagangan, pekerjaan pemborongan dan penjualan jasa atau bertindak sebagai penjamin atas kegiatan/pekerjaan/penjualan tersebut. Larangan jabatan rangkap tersebut dimaksudkan untuk menghindari konflik kepentingan dan penyalahgunaan wewenang.

Gambar 4.1 Pola Hubungan dan Kewenangan Pejabat Perbendaharaan Negara

Presiden

(Selaku Kepala

pemerintahan)

Menteri Teknis (Selaku Pengguna Anggaran/Barang)

Kepala Kantor (Selaku Kuasa Pengguna Anggaran/Barang)

Kepala Kantor (Selaku Kuasa Pengguna Anggaran/Barang) Menteri Keuangan (Selaku Bendahara Umum Negara) Kepala

Menteri Keuangan (Selaku Bendahara Umum Negara)

Kepala Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN), selaku Kuasa Bendahara Umum

Perbendaharaan Negara (KPPN), selaku Kuasa Bendahara Umum Bendahara Penerimaan/ Pengeluaran Pendelagasian kewenangan

Bendahara Penerimaan/ Pengeluaran

Pendelagasian kewenangan pelaksanaan programNegara (KPPN), selaku Kuasa Bendahara Umum Bendahara Penerimaan/ Pengeluaran Pendelegasian kewenangan perbendaharaan

Pendelegasian kewenangan perbendaharaanNegara (KPPN), selaku Kuasa Bendahara Umum Bendahara Penerimaan/ Pengeluaran Pendelagasian kewenangan pelaksanaan program

Dokumen Pelaksanaan Anggaran

Dokumen Pelaksanaan Anggaran Pemerintah Pusat

Setelah APBN ditetapkan, Menteri Keuangan memberitahukan kepada semua menteri/pimpinan lembaga agar menyampaikan dokumen pelaksanaan anggaran untuk masing-masing kementerian negara/lembaga. Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) adalah dokumen pelaksanaan anggaran yang dibuat oleh Menteri/Pimpinan Lembaga serta disahkan oleh Direktur Jenderal Perbendaharaan atas nama Menteri Keuangan dan berfungsi sebagai dasar untuk melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran negara dan pencairan dana atas beban APBN serta dokumen pendukung kegiatan akuntansi pemerintah.

Menteri/pimpinan lembaga menyusun dokumen pelaksanaan anggaran untuk kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya berdasarkan alokasi anggaran yang ditetapkan oleh Presiden. Di dalam dokumen tersebut, diuraikan:

sasaran yang hendak dicapai, fungsi, program dan rincian kegiatan, anggaran yang disediakan untuk mencapai sasaran tersebut, rencana penarikan dana tiap-tiap satuan kerja, serta pendapatan yang diperkirakan.

Pada dokumen pelaksanaan anggaran dilampirkan rencana kerja dan anggaran Badan Layanan Umum dalam lingkungan kementerian negara yang bersangkutan. Dokumen pelaksanaan anggaran yang telah disahkan oleh Menteri Keuangan di sampaikan kepada menteri/pimpinan lembaga, kuasa bendahara umum negara, dan Badan Pemeriksa Keuangan.

Dokumen Pelaksanaan Anggaran Pemerintah Daerah

Setelah APBD ditetapkan, Pejabat Pengelola Keuangan Daerah memeberitahukan kepada semua kepala satuan kerja perangkat daerah agar menyampaikan dokumen pelaksanaan anggaran untuk masing-masing satuan kerja perangkat daerah. Kepala satuan kerja perangkat daerah menyusun dokumen pelaksanaan anggaran untuk satuan kerja perangkat daerah yang dipimpinnya berdasarkan alokasi anggaran yang ditetapkan oleh gubernur/bupati/walikota. Di dalam dokumen pelaksanaan anggaran, diuraikan sasaran yang hendak dicapai, fungsi, program dan rincian kegiatan, anggaran yang disediakan untuk mencapai sasaran tersebut ,dan rencana penarikan dana tiap- tiap satuan kerja serta pendapatan yang diperkirakan. Dokumen pelaksanaan anggaran yang telah disahkan oleh Pejabat Pengelola Keuangan Daerah disampaikan kepada Kepala satuan kerja perangkat daerah dan Badan Pemeriksa Keuangan.

Sistem Pelaksanaan Anggaran

DIPA, atau dokumen pelaksanaan anggaran lainnya yang dipersamakan dengan DIPA, berlaku sebagai dasar pelaksanaan pengeluaran negara setelah mendapat pengesahan dari Direktur Jenderal Perbendaharaan atas nama Menteri Keuangan. DIPA yang telah disahkah tersebut disampaikan kepada:

Ketua Badan Pemeriksa Keuangan; Menteri/Pimpinan Lembaga yang bersangkutan; Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran; Direktur Informasi dan Akuntansi Direktorat Jenderal Perbendaharaan; Kepala Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Perbendaharaan; Kepala Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN). Menteri/Pimpinan Lembaga menyampaikan DIPA atau dokumen pelaksanaan anggaran lainnya yang dipersamakan dengan DIPA yang telah mendapat pengesahan dari Direktur Jenderal Perbendaharaan atas nama Menteri Keuangan kepada: Direktur Jenderal/Unit

Eselon I dan Kantor/Satuan Kerja, Inspektorat Jenderal Kementerian Negara/Unit Pengawasan, dan Gubernur Propinsi yang bersangkutan.

Gambar 4.2 Pemisahan Kewenangan Dalam Pelaksanaan Anggaran Belanja Negara

Menteri Teknis

Selaku Pengguna Anggaran

Menteri Keuangan

Selaku Bendahara Umum Negara

Pembuatan Pengujian & Perintah Pengujian Pencairan Komitmen Pembebanan pembayaran Dana Pengurusan
Pembuatan
Pengujian &
Perintah
Pengujian
Pencairan
Komitmen
Pembebanan
pembayaran
Dana
Pengurusan Administratif
(Administratif Beheer)
Pengurusan Comptabel
(Comptabel Beheer)

Pelaksanaan Anggaran Pendapatan

Setiap kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah yang mempunyai sumber pendapatan wajib mengintensifkan perolehan pendapatan yang menjadi wewenang dan tanggung jawabnya. Penerimaan harus disetor seluruhnya ke Kas Negara/Daerah pada waktunya yang selanjutnya diatur dalam peraturan pemerintah. Penerimaan kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah tidak boleh digunakan langsung untuk membiayai pengeluaran. Penerimaan berupa komisi, potongan, ataupun bentuk lain sebagai akibat dari penjualan dan/atau pengadaan barang dan/atau jasa oleh negara/daerah adalah hak negara/daerah.

Pelaksanaan Anggaran Belanja

Jumlah dana yang dimuat dalam anggaran belanja negara merupakan batas tertinggi untuk tiap-tiap pengeluaran. Pengeluaran atas beban APBN dilakukan berdasarkan atas hak dan bukti-bukti yang sah untuk memperoleh pembayaran.

Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran melaksanakan kegiatan sebagaimana tersebut dalam dokumen pelaksanaan anggaran yang telah disahkan. Untuk keperluan pelaksanaan kegiatan sebagaimana tersebut dalam dokumen pelaksanaan anggaran,

Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berwenang mengadakan ikatan/perjanjian dengan pihak lain dalam batas anggaran yang telah ditetapkan.

Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berhak untuk menguji, membebankan

pada mata anggaran yang telah disediakan, dan memerintahkan pembayaran tagihan- tagihan atas beban APBN/APBD. Untuk melaksanakan ketentuan tersebut pada ayat (1), Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berwenang :

a. menguji kebenaran material surat-surat bukti mengenai hak pihak penagih;

b. meneliti kebenaran dokumen yang menjadi persyaratan/kelengk apan sehubungan dengan ikatan/perjanjian pengadaan barang/jasa;

c. meneliti tersedianya dana yang bersangkutan;

d. membebankan pengeluaran sesuai dengan mata anggaran pengeluaran yang bersangkutan;

e. Memerintahkan pembayaran atas beban APBN/APBD.

Pejabat yang menandatangani dan/atau mengesahkan dokumen yang berkaitan dengan surat bukti yang menjadi dasar pengeluaran atas beban APBN/APBD bertanggung jawab atas kebenaran material dan akibat yang timbul dari penggunaan surat bukti dimaksud.

Pelaksanaan Anggaran Belanja Pemerintah Pusat

Pembayaran atas tagihan yang menjadi beban APBN dilakukan oleh Bendahara Umum Negara/Kuasa Bendahara Umum Negara. Dalam rangka pelaksanaan pembayaran, Bendahara Umum Negara /Kuasa Bendahara Umum Negara berkewajiban untuk :

a. meneliti kelengkapan perintah pembayaran yang diterbitkan oleh Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran;

b. menguji kebenaran perhitungan tagihan atas beban APBN yang tercantum dalam perintah pembayaran;

c. menguji ketersediaan dana yang bersangkutan;

d. memerintahkan pencairan dana sebagai dasar pengeluaran negara;

e. menolak pencairan dana, apabila perintah pembayaran yang diterbitkan oleh Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran tidak memenuhi persyaratan yang ditetapkan.

Pelaksanaan Anggaran Belanja Pemerintah Daerah

Pembayaran atas tagihan yang menjadi beban APBD dilakukan oleh Bendahara Umum Daerah. Dalam rangka pelaksanaan pembayaran, Bendahara Umum Daerah berkewajiban untuk :

a. meneliti kelengkapan perintah pembayaran yang diterbitkan oleh Pengguna Anggaran;

b. menguji kebenaran perhitungan tagihan atas beban APBD yang tercantum dalam perintah pembayaran;

c. menguji ketersediaan dana yang bersangkutan;

d. memerintahkan pencairan dana sebagai dasar pengeluaran daerah;

e. menolak pencairan dana, apabila perintah pembayaran yang diterbitkan oleh Pengguna Anggaran tidak memenuhi persyaratan yang ditetapkan.

Pembayaran atas beban APBN/APBD tidak boleh dilakukan sebelum barang dan/atau jasa diterima. Untuk kelancaran pelaksanaan tugas kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah kepada Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran dapat

diberikan uang persediaan yang dikelola oleh Bendahara Pengeluaran. Bendaha