Etrevista a Raquel Rolnik

"La misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la

exclusión"

café de las ciudades conversó con Raquel Rolnik, una de las urbanistas más notables
de América Latina, sobre las particularidades legales del planeamiento urbano en Brasil.
Son muy recientes la sanción del Estatuto de las Ciudades, la aprobación del Plan Director
de San Pablo y, en un orden más general, el resultado de las elecciones presidenciales,
culminación de un proceso político que en gran medida se explica por la exitosa experiencia
de los gobiernos locales del Partido Trabalhista en numerosas ciudades, algunas de ellas
entre las más importantes del país.
Raquel es profesora de la Maestría en Urbanismo de la FAU-PUC de Campinas, y técnica
del Instituto Pólis. Escribió los libros "Estatuto da Cidade - guia para implementação pelos
municípios e cidadãos" (POLIS / CEF), "A Cidade e a Lei"(Studio Nobel/FAPESP), "O que é
cidade" (Brasiliense) e "Folha Explica São Paulo" (Publifolha), además de ejercer cargos
técnicos y políticos y ser una de las formuladoras del proyecto del PT brasileño para
vivienda y política urbana.
Simpática y entusiasta en la exposición de sus convicciones, accedió a repasar, delante de
una mesa bien provista de café, el contexto de los procesos de planificación en Brasil desde
la transición a la democracia y la reforma constitucional de 1988 hasta la actualidad.

Es importante comprender el contexto del cambio que se ha producido en las estrategias de

planificación urbana en Brasil en los últimos años - comienza -, y sobre todo la crítica a la
experiencia anterior en la materia durante las décadas del ´60 y ´70, una planificación que
no había logrado producir ciudades equilibradas desde un punto de vista ambiental y social.
Al contrario, si hay una marca importante en las ciudades brasileñas es la marca de la
exclusión territorial, el estigma de que la mayor parte de la gente no vive en una "ciudad"
sino en algo muy diferente, muy incompleto, con una urbanización de muy mala calidad, en
periferias sin empleos y sin diversidad de usos, y en situaciones de absoluta falta de
oportunidades urbanas.
Este modelo de exclusión territorial ha marcado mucho la organización del territorio en
Brasil. No solamente el lugar de los pobres (que son la mayoría de la población), sino
también las condiciones ambientales generales de la ciudad. La cuestión de la vialidad, el
control de las inundaciones, todo esto ha sido afectado por el hecho de que la ciudad se
produce por extensión sobre periferias no equipadas. Y esto también ha marcado la política
brasileña: con la democracia, las demandas de los movimientos, organizaciones y
asociaciones comunitarias de la periferia han presionado mucho a los gobiernos locales, y
por lo tanto la inversión en incorporar estos lugares a la ciudad ha sido una gran fuente de
votos y de poder político.
En esta situación, al redactarse la Constitución de 1988 (una Constitución totalmente nueva,
un nuevo pacto nacional como resultado del reconocimiento formal del fin de la dictadura
militar y el consiguiente anacronismo de la gran cantidad de enmiendas introducidas por los
militares), se generó un importante movimiento por la Reforma Urbana, que aprovechó el
espacio existente para propuestas realizadas directamente por los ciudadanos y no por los
constituyentes: las enmiendas populares. Una de estas enmiendas fue la "enmienda popular
de la reforma urbana", que básicamente afirmaba la función social de la ciudad y la
propiedad, el derecho de las mayorías a la tierra, la vivienda y la ciudad, la necesidad de
reconocimiento de los asentamientos irregulares informales y su incorporación a la ciudad, y
que también proponía una serie de instrumentos de combate a la especulación inmobiliaria
en la ciudad.

¿Que consecuencias tuvieron este movimiento y la enmienda sobre la Constitución

finalmente sancionada?
La consecuencia fue la inclusión de un capítulo de dos artículos (132 y 133) en la
Constitución, que es una afirmación de la función social de la tierra urbana. De acuerdo a
esta formulación constitucional son los Planes Directores municipales los que definen, en
cada una de las ciudades, lo que significa cumplir esa función social. También se introdujo
la posibilidad de sanciones para la retención de tierra vacante en áreas estructurales de la
ciudad, posibilidad que también estaba sujeta a la delimitación de dicha área y los plazos
establecidos por el Plan Director. Y en la misma Constitución se habla de una Ley Federal
que reglamentará estas sanciones para su aplicación en el ámbito local.
A partir de ahí comenzó una discusión que llevó 12 años para la sanción de dicha ley
federal, que se aprobó finalmente en julio de 2001: el Estatuto de las Ciudades. Es el marco
de la planificación urbana, y de la producción de los Planes Directores locales, porque el
Estatuto dispone para los municipios instrumentos de gestión y manejo del suelo urbano,
algunos de ellos ya existentes pero que el Estatuto sistematiza. No es obligatorio aplicarlos,
pero el Municipio puede aplicar cualquiera de estas herramientas e incorporarla al Plan
Director. Lo único a lo que obliga el Estatuto es a que todo municipio de más de 20.000
habitantes tiene que tener un Plan Director, con un plazo de 5 años a partir del año 2001
para hacerlo. A los municipios que ya lo tienen se les da el mismo plazo para revisarlo, e
incorporar los nuevos conceptos. Los planes nuevos tienen una validez de 10 años y
después tienen que ser revisados. La producción y revisión de un Plan Director, de acuerdo
con el Estatuto, debe ser hecho con la participación directa de la población, no solamente
por un equipo técnico del gobierno y la posterior aprobación en el Concejo Deliberante.
A partir de estas normativas, todas las inversiones de la ciudad, y sus presupuestos anuales
y plurianuales, deben seguir las indicaciones del Plan Director, que de esta forma ha
ganado un rol central y muy importante en la política municipal. Por eso las municipalidades
empezaron el año pasado un proceso de revisión de los planes directores.
Pero es muy importante remarcar que en realidad el Plan Director ya está en la Constitución
del ´88, señalando cual es la función social de la ciudad y de la propiedad. En la década del
´90, mientras se discutía el Estatuto en el Congreso Nacional, muchas municipalidades
empezaron a hacer planes directores participativos bajo un nuevo concepto, con
introducción de nuevos instrumentos urbanísticos locales, y muchos ya lo han aprobado. El
Estatuto es entonces una especie de balance de experiencias, no es solamente una
normativa nueva, es también un "estado del arte" en el campo de la planificación y la
regulación urbanística, porque incorpora muchos de los instrumentos y las prácticas nuevas.
Como por ejemplo, el presupuesto participativo, que en el Estatuto es obligatorio. Aunque
ya se practicaba en Brasil, ahora está encuadrado legalmente, y por ese motivo no puede
ser omitido. Y lo mismo ocurre con muchos otros instrumentos, inclusive los relativos al
manejo del suelo: el suelo creado, el otorgamiento oneroso del derecho de construcción, y
muchos instrumentos nuevos que ya se aplicaban en algunos municipios.
Tenemos entonces un periodo, incluso anterior al Estatuto, de renovación de las prácticas
de planificación, y en especial de nuevas maneras de enfrentar la exclusión territorial (que
en el Estatuto se combate como una cuestión central), de utilización del suelo urbano. En
términos más técnicos, y además de tener un marco conceptual nuevo, el Estatuto tiene
también una visión de los instrumentos de gestión del suelo urbano con carácter mucho
más inductivo que normativo (como en cambio era lo usual anteriormente). Estos
instrumentos, más que decir "se puede o no se puede", sirven para inducir una estrategia
establecida en el Plan. Es en ese campo de la inducción donde están los instrumentos más
novedosos: la separación del derecho de propiedad del derecho de construcción, la
posibilidad de venta o transferencia del derecho de construcción de un terreno a otro
terreno, las sanciones a la tierra vacante, etc. Esto es muy interesante en términos de
balance disciplinario, porque esto ha pasado en un momento en que la planificación urbana
y los planes directores estaban absolutamente desacreditados y descalificados como
instrumentos de intervención en la ciudad.

Ese descrédito se da en los países centrales a partir de las críticas al Movimiento Moderno
en arquitectura, y de las distintas y progresivas reacciones a los fracasos de las nuevas
intervenciones urbanas: el Team X. el neoracionalismo italiano, los escritos de Lefebvre.
Pero obviamente en Brasil, y en general en Latinoamérica, el contexto de este fracaso es
otro.
Claro, y además se da también todo el tema de la flexibilización y abandono de los planes
generales, reemplazado por el trabajo por proyectos o por piezas que es la nueva tendencia
en la planificación ...
De alguna forma, funcional al neoliberalismo...
Exactamente, y sobre unas ciudades, como las latinoamericanas, muy diferentes a la ciudad
europea o norteamericana, que en aquel momento ya tenía un patrón básico de urbanidad
que incluía todo. Eran ciudades que tenían transporte, vías pavimentadas, espacios
públicos, vivienda. Todo esto era lo básico y estaba garantizado, sino para todos, por lo
menos para un 90 % de sus habitantes. El contexto europeo donde se destruye la idea de
plan general, es un contexto donde la universalización del derecho a la ciudad ya se había
obtenido, porque la situación de esas ciudades era totalmente distinta a lo que fue por
ejemplo Londres a fin del siglo XIX.
¡Pero nosotros no! Nosotros siempre trabajamos con esa doble agenda, una que tiene que
ver con las urgencias locales, y otra que es una agenda internacional. Los procesos de
globalización están insertos en la agenda internacional de planeamiento, y entonces la gran
cuestión de nuestro planeamiento es ahora como afrontar todo esto tan complicado de tener
un nuevo papel frente a la globalización, frente al desmonte de los estados nacionales, y
hacerlo simultáneamente con la vieja agenda de universalización del derecho a la ciudad
que en nuestros países aun no está cumplida. Quizás en Buenos Aires esta agenda ya está
mucho más completa que en ningún otro sitio de América Latina...

Si, pero solo en la ciudad central...

Obviamente, en la ciudad central. Probablemente ahora Buenos Aires se transforme en algo
mucho más semejante a San Pablo o Río de Janeiro, pero yo diría que las proporciones de
Buenos Aires entre lo que está "adentro" y lo que está "afuera" de la ciudad hasta ahora
eran distintas a otras ciudades latinoamericanas. Estamos hablando, en Brasil de un 30%
"adentro" y un 70 % "afuera", en el mejor de los casos 50 y 50, es algo tremendo. No es
solo un tema de política de vivienda, es un tema de política urbana general, un tema mucho
más amplio.

Recientemente se ha sancionado el Plan Director de San Pablo, y tú has participado

activamente de ese proceso.
Con la aprobación del Estatuto de las Ciudades el año pasado, el proceso de formulación
del Plan Director de San Pablo se ve tremendamente afectado. Aquí también es importante
comprender el contexto: San Pablo tuvo un Plan Director aprobado en 1971 que ha
generado una determinada zonificación, y una ley de zonificación en 1972. Desde entonces,
nunca se ha logrado producir ningún otro plan. Hubo sin embargo varios intentos, primero
en el ´85, y después en el ´88 hubo un plan que ha sido aprobado en el Concejo Deliberante
sin discusión, bajo una norma dictatorial que hoy ya no existe y que no sería posible
después de la Constitución. Mucha gente consideró ilegitimo este plan impuesto, que
tampoco generó un cambio en la zonificación y que no fue instrumentado, y más adelante
hubo un intento en la administración de Luiza Erundinha, del PT, de enviar un plan al
Concejo, yo era entonces Directora de Planificación. Ese nuevo plan estaba dentro del
espíritu de la Enmienda Popular, pero no logramos siquiera votarlo, ni se discutió. Después
hubo otras dos tentativas de enviar un plan, que tampoco se votó, hasta que a principios de
este año entró un proyecto de plan en el Concejo. El proyecto de plan incorporaba varios
instrumentos nuevos del Estatuto de las Ciudades, y su entrada en el Concejo ha generado
mucho debate y controversia en la ciudad. Particularmente el sector inmobiliario estaba muy
en contra de este plan. A partir de esta presentación del plan se organizaron 3 frentes de
entidades y organizaciones sociales para presentarse a debatir el plan y proponer cambios
radicales.
Una, la más fuerte desde el punto de vista económico, es un frente de 30 o 40 entidades del
sector empresarial inmobiliario, constructores, incorporadores, ingenieros, que hizo una
fuerte campaña pública contra el plan y defendiendo otras medidas.
Se organizó también una coalición popular del Plan Director, básicamente una coalición de
movimientos de vivienda que son bastante fuertes en San Pablo (hacen ocupaciones y
tomas de predios y terrenos en la periferia), y ONGs que trabajan con el tema,
universidades, centros de investigación y profesionales, también ligados al tema de la
reforma urbana (hay desde la sanción de la Constitución un foro nacional por la reforma
urbana, que ha redactado la Enmienda Popular de la que derivó el Estatuto). Este Frente
realizó una propuesta de 10 puntos centrales que deberían estar contemplados en el plan, y
ha hecho una campaña pública.
Y hay otro frente, que es un movimiento de barrios residenciales de clase media y alta,
articulados con sectores ambientalistas, que se movilizaron contra la invasión de edificios
en altura y de usos comerciales, en defensa de la calidad de vida. Algunos urbanistas
organizaron un movimiento más integrado, de Urbanistas por San Pablo, que también
presentó algunas proposiciones.
Todo esto dio lugar a un debate muy interesante dentro y fuera del Concejo, que finalmente
construyó un proyecto de ley sustitutivo al anterior, a partir del debate y la negociación de
los distintos frentes involucrados. El proyecto sustitutivo resultó aprobado en agosto en
segunda votación, y ahora el Plan inicia un proceso de dos etapas: la elaboración de los
planes regionales de las Subalcaidías, y la nueva Ley de uso y ocupación del suelo, revisión
de la ley del ´72, que nunca ha sido revisada en su concepto. Hasta abril de 2003, que es el
plazo del Plan para la presentación de estas nuevas leyes, estaremos insertos en este
proceso.
Es muy importante este nuevo Plan, que incorpora varios de los instrumentos del Estatuto
de las Ciudades (prácticamente todos), y a partir de ahí, por la propia y enorme importancia
de San Pablo, se convierte en un marco de referencia importante para todas las ciudades
brasileñas.
No es, a mi juicio, el plan de "nuestros sueños", porque por una serie de problemas ya llegó
al Consejo con mucha extensión y con demasiados artículos (casi 300). Está muy poco
focalizado en estrategias, presenta bastantes problemas. Pero creo que fue un avance muy
grande el lograr aprobarlo.

En una charla decías que "peor de lo que estamos no podemos estar"...

Si, y es muy importante pasar esa etapa, que ya deberíamos haber superado hace tiempo,
por eso creo que fue muy importante esta aprobación. Hay otros planes de ciudades
menores en el área metropolitana de San Pablo, en especial 2 planes que se han realizado
bajo el nuevo marco del Estatuto: Diadema, en la periferia del ABC, y Embu, en la periferia
sudoeste, planes que han sido producidos realmente de una manera participativa,
innovadora. Estos planes han involucrado desde el principio a los distintos sectores de la
sociedad, y son piezas muy interesantes desde el punto de vista de estrategia de ciudad.
Creo que en los próximos 5 años tendremos un período muy rico e interesante de
renovación del marco y las estrategias de la planificación urbana, y será muy interesante ver
como todo estos procesos han sedimentado.

En ese mismo lugar decías que esperabas ver si se podía cambiar la agenda urbana en los
próximos 10 años y que el tema del derecho a la ciudad dejara de ser una necesidad.
¡Si! Yo trabajo hace muchos años de urbanista, y estoy absolutamente harta de tener que
continuar con esta agenda, pero creo que si no universalizamos el derecho a la ciudad, no
es posible cambiar de tema en las cuestiones de planeamiento urbano. La cuestión puede
resumirse en algo como: "bueno, somos pobres, tenemos una renta superconcentrada,
tenemos una mayoría de pobres, pero ¿como es posible hacer planificación urbana bajo
este marco?". Tenemos que hacerlo de alguna manera, y por eso la misión de la
planificación urbana es claramente redistributiva en este momento. ¡Ojalá!, en 5 o 10 años
podamos tener otro panorama en Brasil, cosa que espero, porque también hay otros
factores: por ejemplo, el crecimiento de la población es menos intenso, la tasa de
migraciones es mucho más baja, hay fenómenos de transición demográfica que están
ocurriendo, y quizás se pueda cambiar definitivamente esta agenda.

Entrevista: MC

Algunos de los INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANA que incorpora el Estatuto de

las Ciudades de Brasil:

Planeamiento y gestión

Los principales problemas urbanos a enfrentar, particularmente en América Latina, en este

final de siglo, remiten al alto grado de injusticia en la distribución de los encargos y de los
beneficios en las ciudades. El enfrentamiento de esos problemas exige un nuevo paradigma
de planeamiento urbano para sustituir el planeamiento tecnocrático, basado en un modelo
de ciudad ideal. Este proyecto de ciudad del futuro apostaba a la posibilidad de conducción,
por parte del poder público, del proceso de crecimiento y desarrollo urbano, realizada a
través de grandes inversiones en transportes, sistema viario, infraestructura y
equipamientos públicos, y de un control estricto de la acción de los agentes privados dado
por el disciplinamiento del uso del suelo, sobretodo con la zonificación funcional. Este
modelo también correspondía integralmente a una concepción del Estado como
protagonista único en la definición y conducción de las políticas públicas, confiando en su
poder de inversión y control y descalificando el papel y posición de la ciudadanía.
Finalmente, bajo esta concepción, se operaba una separación total entre planeamiento y
gestión y incluso un conflicto entre estas dos dimensiones, operando el planeamiento
apenas en la esfera técnica y la gestión en la dimensión política. En la práctica, muy poco
de lo que se idealizó de esa forma ha salido del papel y gran parte de la ciudad real no tiene
que ver con las normas y estándares propuestos, lo que traduce la ineficacia de este
paradigma para enfrentar los retos de la ciudad.

Un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la presencia

permanente del conflicto y tomando la gestión cotidiana como punto de partida, se está
desarrollando en las ciudades latinoamericanas. Este nuevo paradigma parte del
planteamiento de que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben
tener su acción concertada, generando un pacto que corresponda al interés público de la
ciudad. Presupone una revisión permanente para ajustes o adecuaciones, que mantenga un
seguimiento de la dinámica de la producción y reproducción de la ciudad. Dentro de este
contexto buscamos explorar las posibilidades de utilización de instrumentos de gestión
urbana, apuntando algunos requisitos de implementación e identificando, en los casos en
que hubo experiencia de aplicación más consistente, las dificultades y alternativas de
nuevos caminos. Es muy importante señalar que lo más importante de los instrumentos es
su lógica y no su diseño institucional y legal. A partir de una comprensión del paradigma, es
necesario diseñar instrumentos y estrategias específicos para cada caso.

La macro-zonificación en el establecimiento de una ordenación física

La macro-zonificación establece una referencia espacial para el uso y la ocupación del

suelo en la ciudad, de acuerdo con las estrategias de política urbana. Define inicialmente
grandes áreas de ocupación: zona rural (por ejemplo, para producción de alimentos,
exploración minera, producción de madera) y zona urbana (residencias, industrias, comercio
y servicios, equipamientos públicos). A partir de ahí, define, aún en grandes áreas de
interés de uso, las zonas a incentivar o a cohibir la ocupación, partiendo de la
compatibilización de la capacidad de la infraestructura instalada con las condiciones del
medio físico, con las necesidades de preservación ambiental y con las características de
uso y ocupación existentes. Dentro de ese macro-zoning aún se definen áreas especiales
de interés de preservación y de interés social.

Incentivos para la ocupación de terrenos no construidos o sub-utilizados

1. Impuesto predial/territorial progresivo

Consiste en la utilización de un impuesto para cohibir el uso especulativo del suelo urbano,
es decir, sin finalidad tributaria. Los terrenos desocupados o sub-utilizados, que estén
localizados en áreas cuya urbanización y ocupación sea prioritaria, deben ser
adecuadamente ocupados. Para imponer la ocupación de esos terrenos existe la posibilidad
de urbanización o edificación compulsivas - mecanismo aplicado por el poder público para
impedir que las áreas desocupadas de la ciudad continúen ociosas; a través de ese
mecanismo se puede establecer un plazo para la parcelación o construcción de las áreas
desocupadas o sub-utilizadas. El propietario que no cumpla ese plazo será penalizado con
la aplicación progresiva del impuesto territorial y predial urbano y tendrá un nuevo plazo.
Cuando se termine, si el terreno todavía estuviere desocupado u ocioso, podrá ser
expropiado, con títulos de la deuda pública de largo plazo, por ejemplo.
Los casos para parcelación y edificación compulsivas y la aplicación progresiva del
impuesto territorial y predial urbano deberán ser definidos por ley.
Se debe considerar casos de exención, como por ejemplo propietarios de un único inmueble
con pequeñas dimensiones. También se pude asociar este instrumento con las Zonas
Especiales de Interés Social y el Consorcio Inmobiliario.

2. Consorcio inmobiliario o urbanización consorciada

Consiste en una forma de cooperación entre el poder público y la iniciativa privada, que
busca la promoción de inversiones urbanas en áreas no provistas de infraestructura sobre
las cuales pesa una presión de ocupación. En un ejemplo, el propietario entra con una gran
área no urbanizada y el poder público invierte en dotaciones de infraestructura, volviendo al
particular una parcela del área original, urbanizada, cuyo valor corresponda al valor inicial
de la área total sin urbanizar. El resto del área ya urbanizada lo retiene el poder público para
sus programas de vivienda o equipamientos públicos. Puede ser voluntaria o como
consecuencia de la urbanización y edificación compulsivas.

Instrumentos de optimización de la infraestructura existente y de reducción de sus costos de

expansión.

Son varios los instrumentos que deben ser implementados simultáneamente, algunos de
naturaleza intensificadora de la ocupación en áreas potencialmente densificables y otros de
naturaleza restrictiva a la expansión del tejido urbano:

1. Coeficiente de aprovechamiento básico:

representa el derecho de construir igual para todos, en todo el territorio urbano, buscando la
viabilidad de implementación del "suelo creado". Este coeficiente de aprovechamiento
básico será establecido de forma concertada, de tal forma que servirá para acomodar la
mayor parte de la producción de las edificaciones de la ciudad, variando por lo tanto de
ciudad en ciudad. Por ejemplo, el coeficiente de aprovechamiento básico a adoptarse podrá
ser 1, lo cual implica que la mayor parte de las edificaciones existentes o a construirse se
encuadren en ese índice. Las actuaciones inmobiliarias que utilicen el coeficiente de
aprovechamiento por encima del básico corresponderán a la menor parte del total de las
edificaciones de la ciudad.

2. Concesión onerosa del derecho de construir por encima del coeficiente de

aprovechamiento básico: suelo creado

La posibilidad de construir por encima del coeficiente básico se denomina concesión de

otorgamiento oneroso del derecho de construir o suelo creado, que el poder público vende a
los interesados. Introduce la separación conceptual entre derecho de propiedad y el
derecho de construir. Para que esa venta ocurra se establecen "reservas de área adicional"
(cantidades totales de metros cuadrados para vender) diferenciados, por zonas de la ciudad
y por usos, de acuerdo con la intención de ocupación reflejada en la política urbana:
grandes reservas para zonas donde se pretende intensificar el uso y la ocupación y
reservas reducidas en zonas donde la intención es la inversa. Los recursos originados de la
venta del suelo creado podrían formar un fondo específico de urbanización, sin vínculo con
los recursos presupuestarios, con gestión paritaria entre el poder público y sociedad civil,
para viabilizar proyectos estratégicos concertados.
En áreas donde haya la intención de estimular la producción de determinados usos, como
por ejemplo las viviendas de interés social, se podrá prever por ley la exención del pago del
suelo creado (por ejemplo en las zonas especiales de interés social de áreas urbanas
desocupadas). El mismo se puede establecer para incentivar la instalación de usos no
residenciales en periferias exclusivamente residenciales, con la intención de disminuir la
necesidad de desplazamiento en la ciudad.

3. Operaciones urbanas
Es un instrumento de cooperación entre el poder público y la iniciativa privada, a través del
cual ciertas intervenciones se promueven en determinadas áreas de la ciudad. El poder
público diseña el proyecto (o lo contrata a profesionales privados por concurso o encargo,
bajo sus directrices urbanísticas generales), coordina la implantación de infraestructura y las
formas de ocupación de esas áreas, y el sector privado aporta los recursos para las obras a
realizarse. Para el desenvolvimiento de ese trabajo integrado se establece una reserva de
área edificable específica para aquel perímetro (calculada a partir de la capacidad de
soporte de la región) que será vendida para la iniciativa privada. Los recursos de esa
manera obtenidos se aplican en el propio perímetro, en obras de infraestructura, áreas
verdes, equipamientos y, en casos especiales, en viviendas de interés social, destinadas a
la población de bajos ingresos que ya vive en el lugar.

4. Operaciones interligadas

Es un instrumento de cooperación entre la iniciativa privada y el poder público, a través del

cual se venden excepciones relativas, por ejemplo, al coeficiente de aprovechamiento, a la
tasa de ocupación, supresión o disminución de la alineación, implantación de usos no
conformes, aumento de altura mínima y otras.

Instrumento que haga viable la no ocupación: transferencia de potencial constructivo

El propietario de un inmueble sobre el cual pesa un interés público de preservación, sea

desde un punto de vista ambiental, o desde un punto de vista de patrimonio histórico,
cultural, paisajístico y arquitectónico, puede utilizar en otro inmueble, o vender, la diferencia
entre el área construida del inmueble preservado y el total de área construida atribuida al
terreno por el coeficiente de aprovechamiento básico, de conformidad con la legislación
existente. La transferencia solamente será permitida si el propietario participa de algún
programa de preservación elaborado en conjunto con el poder público o elaborado por el
privado y aprobado por el ente técnico responsable.

Mecanismos de estímulo a la producción de viviendas de interés social en la ciudad y de

regularización fundaria de "tugurios" y de parcelaciones irregulares

1. Creación de Zonas Especiales de Interés Social

Las Zonas Especiales de Interés Social son delimitaciones de perímetros vacíos en áreas
aptas e interesantes para urbanizar, o en áreas donde ocurre una ocupación irregular, en
desacuerdo con la legislación vigente, que pasan a ser objeto de estudio, intervención y
reglamentación específicos. Pueden ser de tres tipos:
1. áreas urbanas desocupadas - componen esa tipología los terrenos desocupados que
podrían ser destinados a la implantación de programas de vivienda de interés social
(particularmente aquellos sujetos a la urbanización y edificación compulsivas o al impuesto
territorial y predial progresivo). Facilitan el acceso a la vivienda por sectores de bajos
ingresos, sea por abaratamiento del precio, sea por flexibilización de los parámetros.
2. "tugurios" - componen esa tipología los terrenos públicos o privados ocupados por
"tugurios", donde haya el interés público en la urbanización y/o en la regularización jurídica
de la posesión de la tierra.
3. parcelamientos irregulares - componen esa tipología los parcelamientos para las cuales
haya interés público en la regularización jurídica de la parcelación del suelo, en el
completamiento de la infraestructura urbana y de equipamientos comunitarios o en la
recuperación ambiental (por ejemplo de áreas de alto declive, no recubiertas por
vegetación, sujetas a riesgo de derrumbes).

Actuaciones de impacto urbanístico o ambiental

Son objeto de análisis específico las actuaciones de impacto - polos generadores - que
dependiendo de su porte pueden sobrecargar la capacidad de la infraestructura de una
región, provocar incomodidades a la vecindad, o causar alteraciones significativas al medio
ambiente. Sean públicas o privadas, están sujetas a la presentación de una descripción de
impacto de vecindad y a la implantación de obras y medidas necesarias para disminuir o
eliminar el impacto en cada caso. Se pretende encontrar la mejor forma para la ubicación de
esas grandes actuaciones y no simplemente recurrir a la alternativa de prohibición.

Un nuevo concepto en el control de la localización de los usos en la ciudad

El nuevo concepto de ley de usos aparece como complemento a otras reglas ya

establecidas como, por ejemplo, la de densificación a partir del coeficiente básico. Propone
establecer condiciones necesarias y suficientes para garantizar la coexistencia entre
actividades diversificadas, sin comprometer el ambiente natural y construido y las
condiciones de circulación de la ciudad. La posibilidad de instalación de cada uso se da
fundamentalmente por la infraestructura viaria instalada que constituye uno de los
elementos estructuradores del espacio urbano, y por la convivencia de cada uso con los
demás, especialmente con el uso residencial. Fundamentalmente la simplificación, con
relación a la legislación tradicional, se logra por la reducción del universo de usos sujetos a
control, con la introducción del concepto de usos incómodos, o sea que pasa a existir un
listado de usos no generadores de incomodidad que pueden instalarse libremente en la
ciudad.

Fuente: Raquel Rolnik

· El Plan Director de San Pablo puede visitarse en la Web en el sitio de la Alcaldía de San
Pablo, Secretaría de Planificación
· Esta edición de café de las ciudades provee un ejemplar facsímil del Estatuto de las
Ciudades de Brasil, traducido al español.

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