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El desafío federal

Humberto Schiavoni
Jefe de Campaña de PRO

Desde el punto de vista formal, la organización institucional de la


Argentina está basada en los principios del federalismo republicano. Esta forma
de organización fue producto de un largo proceso histórico caracterizado por
luchas fratricidas y pujas de intereses entre el puerto y el interior del país.
El hecho de que en un país federal hablemos de un “interior”, nos está
mostrando la existencia de una relación desigual entre la periferia y el centro y
tiene que ver con la existencia de un país dual: por un lado la región central, con
epicentro en la zona portuaria, rica y desarrollada, y por otro lado el interior con
importantes bolsones de marginalidad. El origen de estas distorsiones reconoce
múltiples causas pero tiene que ver fundamentalmente con la manera en que la
Argentina se relacionó con el mundo y la estructura productiva que se fue
conformando a partir de allí.
Decimos que la Argentina es un país federal desde el punto de vista
formal ya que por las deformaciones propias del subdesarrollo se fue perfilando
una gran desigualdad e iniquidad entre las distintas regiones cuyas
manifestaciones en diversos aspectos contradicen esta definición. Distorsiones
que deben ser atacadas creando nuevos polos de desarrollo regional y
normalizando las instituciones del federalismo fiscal.

Las distorsiones del federalismo real

Esto se manifiesta en una serie de distorsiones que abarcan temas de


orden económico, social, institucional. El análisis de la composición del
producto bruto geográfico evidencia una fuerte concentración de la actividad
económica en la zona central del país. De acuerdo a un trabajo de la CEPAL, la
Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos concentran el 60%
del Producto; y si le sumamos Córdoba, Santa Fe y Mendoza, totalizan más del
80%.
La inexistencia de política concretas y efectivas tendientes a una mayor
integración horizontal también se evidencia en el flujo de inversiones. Los datos
extraídos de la Encuesta General a Grandes Empresas arroja prácticamente
idénticas proporciones: el 78,3% de las inversiones se canalizaron a las
mencionadas jurisdicciones Desde la óptica de los inversores la decisión es
lógica a partir de un mercado consumidor que cuenta con una amplia dotación
de infraestructura y servicios.
Estas distorsiones también se reflejan en la situación social. El 80% de
los asentamientos irregulares o también llamadas villas miseria se localiza en el
Gran Buenos Aires, la Capital Federal, el gran Córdoba y el gran Rosario. La
gran mayoría de los pobladores de estos asentamientos vienen originariamente
de países limítrofes (Paraguay, Bolivia y Perú) y de las regiones más postergadas
de nuestro país, fundamentalmente del NOA y NEA. Estas migraciones se
producen como consecuencia de la incapacidad de estas economías regionales
para generar oportunidades de inclusión laboral con ingresos adecuados.
Una herramienta que nuestros constituyentes entendieron como el
reaseguro de los principios del federalismo es el sistema de generación y
distribución de los recursos fiscales. En efecto, el artículo 75 establece que
“corresponde al Congreso aprobar una ley convenio sobre la base de acuerdos
entre la Nación y las provincias que asegure a las provincias la automaticidad en
las remesas de los impuestos coparticipados”; además la Carta Magna establece
que “esta distribución deberá ser equitativa, solidaria y procurar la igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional”.
La realidad es que no sólo no se cumplió con la cláusula sexta de las
disposiciones transitorias de la Reforma Constitucional del año 1994 que
estableció que antes de finalizar el año 1996 se debía sancionar un nuevo
régimen de coparticipación federal, sino que se continuó profundizando el
esquema de distribución discrecional de los recursos fiscales a favor de la
Nación.
La distribución de ingresos entre la Nación y las provincias comenzó en
1935 al establecerse impuestos directos y recorrió varias etapas. En 1973 se
sancionó la ley 20.221 que unificó los diferentes sistemas. A fines de 1984 este
caducó y hasta 1988 se careció de una ley específica. Recién a principios de 1988
se sancionó la ley 23.548 que estableció como principio general que el 57,66%
de los recursos recaudados sería para las provincias y el restante 42,34% sería
retenido por la Nación. En la actualidad se transfiere en forma automática a las
provincias solamente el 27%, el porcentaje más bajo de los últimos 50 años.
No significa esto que la Nación no transfiera recursos adicionales a las
provincias, lo que sucede es que lo hace en forma discrecional, no estando las
mismas sujetas a criterios objetivos. Esta discrecionalidad condiciona la
autonomía política de los gobiernos provinciales y constituye un claro sesgo
antifederal.
Sucesivas decisiones impuestas desde el Gobierno Nacional debilitaron
aún más la capacidad de las provincias; se destaca, en este sentido, el costo que
tuvo la reforma previsional para las arcas provinciales. De acuerdo a un estudio
realizado por el ex Ministro Martín Lousteau en su libro “Hacia un Federalismo
Fiscal”, la incidencia que dicha reforma tuvo sobre las finanzas provinciales
debido a las detracciones para el financiamiento de la transición, alcanzaron un
monto superior al total de la deuda de las provincias que ingresaron al canje en
el año 2002, y que correspondieron a 18 jurisdicciones totalizando U$S 15.000
millones. Otro factor lo constituyó las transferencias de los servicios de salud y
educación sin una contrapartida de recursos equivalente, ya que si bien al
momento del traspaso se contempló una asignación de fondos, ella no tuvo en
cuenta el carácter expansivo de dicho gasto. En efecto, tanto el gasto en salud
como en educación se incrementan en función del aumento de la población y su
mayor composición es el gasto en personal.
Las deformaciones también encuentran su correlato en el peso electoral
de las distintas regiones: la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos
Aires concentran el 50% del peso electoral nacional; junto a Córdoba, Santa Fe y
Mendoza, el 75%. No hace falta puntualizar que gran parte del poder
institucional se ve influido por esta desproporción.

Hacia una agenda federal

Es imprescindible comenzar a trabajar una agenda que incluya políticas


concretas para resolver estructuralmente estas distorsiones más allá de los
aspectos legales o formales. Aunque existieron diversas propuestas, éstas en
general tuvieron como objetivo reducir el gasto público (como, por ejemplo, la
idea de constituir regiones a partir de varias provincias). Este es un enfoque
parcial que no tiene en cuenta los verdaderos problemas ni los
condicionamientos históricos, por lo que proponemos distintos ejes de
investigación.

Creación de polos de desarrollo


Igual que en el área de distribución del ingreso y la inclusión social, en el
ámbito espacial la eficacia de la teoría del derrame ha sido desmentida
reiteradamente por la realidad. No siempre el crecimiento económico implica
un desarrollo integral del país. De hecho, el ciclo de crecimiento que viene
experimentando la Argentina desde el 2002-03 no tuvo prácticamente impacto
alguno en el sentido de corregir las desviaciones apuntadas.
La alternativa al crecimiento desequilibrado es la creación de
polos de desarrollo regional que ofrezcan a sus habitantes igualdad
de oportunidades. Para ello se debe evaluar las ventajas comparativas de
cada zona y propender a la integración de su estructura productiva a fin de
generar la mayor cantidad de valor agregado, lo que a su vez determinará una
mayor productividad del trabajo.
Si bien se trata de realidades geográficas e históricas muy diferentes, el
caso del Valle del Tennessee en Estados Unidos es un ejemplo que puede ayudar
conceptualmente. En el marco de las políticas del New Deal, se promovió la
construcción de más de 20 represas en la cuenca del Río Tennessee, y a las
empresas que radicaran inversiones en esa paupérrima zona se les brindaba
energía a un precio diferencial. El resultado fue la revitalización de esa zona:
florecieron distintos tipos de industrias, las represas proporcionaron energía
para la producción de aluminio y fertilizantes, se controlaron las inundaciones y
se transformó al río en una vía navegable de más de 1.000 km, entre otras
acciones. En la actualidad trabajan en conjunto la Autoridad del Valle del
Tennessee, responsable de la producción de energía, las universidades y la
Agencia de Desarrollo del Estado articulando las acciones para potenciar la
región.
Es frecuente escuchar las críticas que sostienen que el costo de la
creación de polos de desarrollo regional es elevado ya que se trata de mercados
reducidos que implican inversiones fijas no compatibles con la escala de éste.
Pero este polo creará su propio mercado, fomentará actividades económicas
derivadas, hará posible un mejor aprovechamiento de los recursos naturales de
la zona e irá conformando una estructura productiva independiente con
potencialidad para generar demanda de mano de obra. Además, no podemos
dejar de resaltar el hecho de que siempre será más económico y justo invertir en
actividades que retengan a la población del interior mediante la creación de
puestos de trabajo que seguir pagando planes sociales en la Ciudad de Buenos
Aires y el conurbano bonaerense.
Contar con un insumo estratégico, como es la energía eléctrica a precios
competitivos, permitirá por ejemplo, lograr incorporar valor agregado a las
producciones regionales. Es la única manera de frenar el éxodo hacia la zona
central e incluso es probable que, mediante incentivos adecuados, se produzca
el retorno de aquellos que se vieron obligados a emigrar.

Institucionalidad fiscal
Es necesario acordar un régimen de coparticipación que garantice la
distribución de los recursos fiscales sujeto a reglas y no a la discrecionalidad del
gobierno de turno. Esto permitirá una relación más libre entre el Gobierno
Nacional y las provincias.
El régimen de coparticipación debe ser pragmático y simple. Se debe
respetar los criterios de distribución históricos y acordar la redistribución de la
recaudación incremental en base a nuevos coeficientes que tengan en cuenta,
por un lado, la solidaridad (necesidades básicas insatisfechas, población,
densidad, etc.); y, por otro lado, la eficiencia de la gestión provincial
(mejoramiento de la calidad educativa, de la salud, infraestructura, etc.) Se debe
incluir en la masa coparticipable todos los tributos excepto los correspondientes
al sistema de seguridad social y los derechos aduaneros, tal como lo fija la
Constitución Nacional.
Más allá del régimen de coparticipación, deben volver a regir las
instituciones. Uno de los instrumentos que permitió en las últimas décadas la
fuerte concentración de poder en manos del Gobierno Nacional fue la
delegación de facultades que corresponden al parlamento y el otorgamiento de
superpoderes.
La delegación de facultades prevista en el art. 76 de la Constitución
Nacional debe ser, por definición, de carácter restrictivo, limitada a algunas
materias, por un plazo determinado y en casos de emergencia. Los superpoderes
concedidos al Jefe de Gabinete para modificar partidas presupuestarias
contribuyeron a una mayor concentración de poderes en manos del Gobierno
Nacional.
De acuerdo al propio Poder Ejecutivo Nacional, hace varios años que la
Argentina ha salido de la situación de emergencia que justificó, al menos desde
la teoría, tanto la delegación de facultades como el otorgamiento de los
superpoderes. Este mecanismo permitió por ejemplo que la cartera de
Planificación Federal incrementara en el ejercicio pasado un 65% de los
recursos pautados. Gran parte de este incremento se destinó a obras en las
provincias de acuerdo a un sistema de premios y castigos políticos. Para volver a
recrear un federalismo real, deberán reconstituirse las instituciones federales.