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NO MUNICÍPIO SEMPRE

A EDUCAÇÃO BÁSICA
DO BRASIL
Relançamento de estudo (editado em 1985 pela Secretaria
de Educação do Estado de Alagoas - Maceió/AL), pela
Editora da Universidade Católica Dom Bosco - UCDB, de
Campo Grande-MS, revisado e ampliado por comentários
e notas de atualização.

Ávila, Vicente Fideles de. No município sempre a educa-


ção básica do Brasil / Vicente Fideles de Ávila. Cam-
po Grande: UCDB, 1999.
146p.

ISBN 85-86919-07-1

1. Desenvolvimento da educação 2. Municipalização do en-


sino 3. Educação básica I. Título
Catalogação na fonte
CLÉLIA TAKIE NAKAHATA BEZERRA
Bibliotecária - CRB n. 1/757
VICENTE FIDELES DE ÁVILA

NO MUNICÍPIO SEMPRE
A EDUCAÇÃO BÁSICA
DO BRASIL

° Grande-MS
Campo
E d i t r a U C D B
Editora UCDB:
Coordenação Geral: Heitor Romero Marques
Coordenação Editorial: Ereni dos Santos Benvenuti
Editoração Eletrônica: Rosilange de Almeida
Revisão de Texto: Raquel Maria Carvalho Naveira
Capa: Mario da Costamarques
Lilian Lageano Moreira/Milena Cabreira de Almeida /
Tamara Denise Soares Barbosa (Arte Final)

Direitos autorais de Vicente Fideles de Ávila.


Direitos de publicação reservados àEditora UCDB:
Av. Tamandaré, 6000 CEP: 79117-900
Campo Grande - MS Fone: (067) 765-2040
e-mail: editora@unibosco.br Fax: (067)765-1722
http ://www.unibosco.br
SUMÁRIO

TÓPICO 1 - VIVÊNCIA DE POVO NÃO MOBILI-


ZADO PARA SE DESENVOLVER 11
TÓPICO 2 - INTRODUÇÃO - DO ESTUDO ORI-
GINAL 29
TÓPICO 3 - BREVE HISTÓRICO DA CENTRALI-
ZAÇÃO ADMINISTRATIVA NO PAÍS 39
TÓPICO 4 - ACENOS À DESCENTRALIZAÇÃO
COM REFLEXOS NOS MUNICÍPIOS 47
TÓPICO 5 - TRAJETÓRIA DA TESE DE MUNICI-
PALIZAÇÃO DO ENSINO 53
TÓPICO 6 - EVOLUÇÃO DOUTRINÁRIA DA MU-
NICIPALIZAÇÃO DO ENSINO NO
PERÍODO DE 1932 A 1957 59
TÓPICO 7 - ESTAGNAÇÃO DOUTRINÁRIA DE
1957 A 1984 63
TÓPICO 8 - BASTANTE DEBATIDA A MUNICI-
PALIZAÇÃO DO ENSINO APÓS A
LEI N° 5692/71 73
TÓPICO 9 - DESCRENÇA EM RELAÇÃO À
MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO 79
TÓPICO 10 - APESAR DA DESCRENÇA ALGUMAS
EXPERIÊNCIAS 85
10.1 REFERÊNCIAS SOBRE A EXPE-
RIÊNCIA DE MUNICIPALIZAÇÃO
DO ENSINO EM RONDÔNIA 87
10.2 EXPERIÊNCIA DE AMPLA MU-
NICIPALIZAÇÃO EM BOA ES-
PERANÇA-ES 90
10.3 RÁPIDAS LIÇÕES DAS DUAS
EXPERIÊNCIAS 96
TÓPICO 11 - MUNICIPALIZAÇÃO PELA GESTÃO
INTEGRAL DA EDUCAÇÃO FORMAL
NO MUNICÍPIO 99
TÓPICO 12 - A GESTÃO INTEGRAL REQUER PLA-
NEJAMENTO MUNICIPAL ENVOL-
VENTE 105
TÓPICO 13 - COMITÊ DE VITALIZAÇÃO DA
GESTÃO INTEGRAL 111
TÓPICO 14 - ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL E
RECURSOS FINANCEIROS 115
TÓPICO 15 - PESSOAL E REDE FÍSICA MANTI-
DOS PELO ESTADO 123
TÓPICO 16 - LEIS MAIORES E GESTÃO INTEGRAL
NO MUNICÍPIO 127
TÓPICO 17 - CUIDADOS PARA O ÊXITO DA GES-
TÃO INTEGRAL NO MUNICÍPIO 133
17.1 DECISÃO POLÍTICO-ADMINIS-
TRAITVA BILATERAL 133
17.2 MOTIVAÇÃO POLÍTICA 134
17.3 POSICIONAMENTO EXPERI-
MENTAL 136
TÓPICO 18 - CONCLUSÃO 1: GESTÃO MUNICI-
PAL INTEGRAL NÃO SE FAZ POR DES-
CENTRALIZAÇÃO DE MOLINETE 139
TÓPICO 19 - CONCLUSÃO 2: RETOMANDO A
HISTÓRIA DE VIDA 143
OUTRAS PUBLICAÇÕES DO AUTOR SOBRE O
TEMA 145
APRESENTAÇÃO

A Universidade Católica Dom Bosco-UCDB, de


Campo Grande-MS, acaba de criar o Programa de Pesquisa e
Pós-Graduação em Desenvolvimento Local, respaldado,
inclusive, por convênio com a Universidade Complutense de
Madri, Espanha. Fui convidado pela Coordenação do mencio-
nado Programa a oferecer a disciplina Formação Educacional
para o Desenvolvimento Local, excelente oportunidade para a
retomada de estudo sistemático em assunto que me interessa desde
a infância.
Não intenciono apenas a reimpressão ou reedição do texto
inicial, já com o título No Município a Educação Básica do
Brasil, publicado em 1985, pela Secretaria de Estado de Educação
de Alagoas, e lançado por iniciativa da Comissão de Educação e
Cultura da Câmara dos Deputados, também com o apoio da
Comissão de Municípios do Senado Federal, no Salão Nobre do
Congresso Nacional, em 16 de maio de 1985. O que tenho em
mente é, na verdade, o relançamento do referido estudo, acrescido
de comentários de atualidade contextual e com a explícita destinação
de inserção no importantíssimo espaço de pesquisa, estudo e
formação que esta Universidade vem de institucionalizar em relação
à temática do desenvolvimento local, dado que os três mil
exemplares da limitada edição de 1985 se esgotaram por completo.
Por outra, se em 1985 a base da idéia-proposta de
endogeneização do desenvolvimento nas comunidades locais
municipais, a partir da educação formal, foi por mim lançada de
modo muito pessoal e solitário, vez que essa tese se situava na
contramão da posição oficial -a da cínica descentralização de
serviços executivos e ônus, mantendo-se centralizados o poder de
decisão e a competência de gestão-, hoje a sinto amadurecida, por
contínua apreciação ao longo de quatorze anos, como condição
sine qua non, ou única saída possível, para o desabrochamento
de nosso desenvolvimento de dentro para fora em termos de
cidadãos, instituições sociais e nação.
Por isso, o termo relançamento, usado atrás, significa-me
muitíssimo mais que simplesmente republicar esse estudo. Soa-me
como replantando outra vez aquela idéia-semente em época e
terra incomparavelmente mais apropriadas e férteis que as de 1985,
então esterilizadas pela ditadura, até porque naquele passado eu
tinha a nítida consciência de que esse tipo de tema só germinaria e
vingaria em solo social revigorado por futuras e democráticas
evoluções societárias, esperando que sej a o de agora.
Quanto ao título No Município Sempre a Educação
Básica do Brasil, só foi acrescentado Sempre ao original da
publicação de 1985, intentando significar que tanto o título quanto
o conteúdo do estudo continuam integralmente válidos e atuais na
perspectiva deste autor.

V.F.A.
TÓPICO 1

VIVÊNCIA DE POVO NÃO MOBILIZADO


PARA SE DESENVOLVER

O estudo, com o título/Vo Município a Educação Básica


do Brasil, foi elaborado em 1984, quando ainda trabalhava na
Secretaria de Articulação e Estudos de Planejamento-SEPLAN,
vinculada à Secretaria Geral-SG do então Ministério da Educação,
Cultura e Desporto-MEC, em Brasflia-DF, lá atuando de abril de
1981 a maio de 1985.
Por força das funções que aí exercia, mantinha contato com
tudo, ou quase tudo, o que se planejava e realizava no âmbito dos
chamados sistemas federal e estaduais de educação, cultura e
desporto, visto que participava da equipe central do Ministério que
sistematizava, acompanhava e tentava avaliar a programação setorial
federal para essas áreas, em suas dimensões plurianual e anuais.
Nossa Secretaria organizava e coordenava, ainda, grandes encontros
nacionais de educação, cultura e desporto envolvendo os respec-
tivos Secretários de Estado com suas equipes de assessores mais
qualificados, dos quais participei ativamente em 1981,1982,1983
e 1984. Neles, os problemas e êxitos de cada região e unidade da
Federação eram apresentados e dabatidos, assim como se recolhiam
12

recomendações e sugestões, visando à programação ou reprogra-


mação das atividades respaldadas financeiramente pelo orçamento
federal no exercício seguinte, o que se fazia em plena dinâmica
democrática, no âmbito do MEC, apesar de a ditadura ter-se extin-
guido só a partir do início de 1985. Em decorrência, tive a necessi-
dade de participar de vários eventos regionais e estaduais de natureza
similar à dos encontros nacionais, por vezes até na condição de
representante do Ministério. Cabe ressaltar, aliás, que os atuais
Fóruns de Secretários de Estado tanto da Educação quanto
da Cultura e do Desporto (esta área em alguns Estados também
se ocupando administrativamente do Turismo) surgiram exatamente
nessa época. O Fórum de Secretários de Estado da Educação
se organizou primeiro, na gestão da Ministra Esther de Figueiredo
Ferraz, com o apoiamento geral de todo o Ministério e, de modo
muito particular, da Secretaria Geral e de nossa Secretaria de
Articulação e Estudos de Planejamento, abrindo caminho e con-
quistando espaço para o imediato aparecimento dos Fóruns tam-
bém das áreas da Cultura e do Desporto, todos eles ainda em
plena atividade, hoje, evidentemente com as alterações e os redimen-
sionamentos que se operaram ao longo dos anos que se seguiram.
A rememoração dessa história nada tem a ver com qual-
quer insinuação de que me considerava ou me considere autorida-
de consagrada em questão educacional brasileira. Ela representa
tão-somente o verso da moeda de minha história e trajetória de
vida, cuja face foi esculpida na seguinte e crua realidade.
Nos meus tempos de criança -nasci nos últimos dias de
1939, mas meu pai só pôde ir à sede do município me registrar em
4 de janeiro de 1940Escola Primária, pública ou particular, era
coisa muito rara e normalmente privilégio urbano, constituída em
maioria pelos estabelecimentos denominados Grupos Escolares
mantidos pelos Estados. Situavam-se majoritariamente nas sedes
dos Municípios e, quando muito, nos núcleos de Distritos com certa
13

concentração de população. Na zona rural, escola pública era luxo


de bairros agraciados pelo interesse pessoal ou proteção eleitoral
de fazendeiros com cacife político junto às prefeituras, que, por sua
vez, também só arrecadavam o estritamente necessário para sua
manutenção, praticamente nada sobrando para investimentos,
sobretudo que acarretassem mais despesas, justamente de manuten-
ção. E olhe lá que falar de zona rural hoje não é a mesma coisa que
naquela época. O Censo Demográfico de 1940 detectou 70% da
população brasileira vivendo no campo, em situação diametralmente
inversa à de agora, não significando que a distribuição demográfica
de então tenha sido pior ou melhor que a atual, j á que os em torno
de 40% da população rural migrada para as zonas urbanas de lá
para cá jamais se urbanizaram, vindo a criar os cinturões denomina-
dos periferias urbanas, infladas por contingentes populacionais
essencialmente marginalizados, até porque se descaracterizaram co-
mo rurais sem nunca terem conseguido efetivamente se urbanizarem:
tornaram-se realmente periféricos, isto é, sem raízes próprias de
identificação sócio-cultural, romanticamente saudosos das liberdades
e agrúrias do campo -o que garante vasto e permanente mercado
para as sentimentais músicas sertanejas-, mas vegetando diariamente
à custa de toda sorte de migalhas de ocupação e vida que extrapolam
dos núcleos tipicamente urbanos, até mesmo das influências diretas
que instituições empresariais, há algum tempo essencialmente
urbanas, passaram a exercer também sobre a atividade rural.
Retomando a minha trajetória, vivi todo aquele contexto
geral, de modo mais específico o rural, das décadas de 40 e 50,
passando por experiências radicalmente opostas às da primeira his-
tória a que me referi no início, cujos lances principais foram:
• meus irmãos mais velhos conseguiram estudar até o que denomi-
navam terceira série do primário com professor particular que
as famílias da vizinhança se cotizavam para contratar, sem ne-
nhum vínculo com normas ou sistemas formais de educação;
14

• fui pela primeira vez à sede do meu Município com sete anos,
quando já ajudava a cuidar de animais e plantações para a sobrevi-
vência da família, apesar de haver contraído uma infecção de canal
dentário que só terminou aos dez anos por puro curso da nature-
za, quando ofluxoinflamatório irrompeu o maxilar inferior e cuja
cicatriz me marcará para sempre, vez que num raio de cinqüenta
quilômetros não havia um dentista que pudesse fazer o tratamento,
embora, se houvesse, a única solução economicamente viável para
o meu caso teria sido a da extração do dente, o que de fato
aconteceu posteriormente, com outras exposições de canais;
*. só comecei a me alfabetizar aos onze anos numa escolinha, nos
fundos do curral da casa de um vizinho, também interessado que
seusfilhosaprendessem alguma coisa, improvisada por minha irmã
no pequeno galpão para depósito de arreamentos de bois-de-
carro;
• depois de um ano com minha irmã e de mais um semestre em
outra escola recém-inaugurada na sede do Distrito, situado a três
quilômetros de nossa casa, passei por teste no Grupo Escolar
da sede de outro Município, de boa qualidade, mas sessenta qui-
lômetros distante do sítio em que morava, tendo que residir com
um tio -ainda assim a quatro quilômetros da cidade- lá permane-
cendo por um semestre, mas, de fato, concluindo oficialmente o
terceiro ano primário;
• como já tinha em mente ingressar no Seminário da Diocese, à
qual pertencia o meu Município de origem, e graças à ajuda do
Reitor do mesmo, que celebrou as cerimônias natalinas numa
comunidade próxima ao nosso sítio por três anos consecutivos,
para esse Seminário me dirigi no ano seguinte, agora com treze
anos de idade e com a terceira série primária completa em dois
anos de trancada escolaridade;
15

• esse mesmo Reitor me deu a chance de participar da preparação


que desenvolveu durante vinte dias intensos e consecutivos para
a turma dita de novatos com quarta série concluída, realizar o
então chamado Exame de Admissão ao Ginásio: não deixei
escapar a oportunidade de lograr aprovação e de pular para a
primeira série ginasial sem haver cursado a quarta do primário, o
que reduziu minha escolaridade primária a dois anos truncados e
vinte dias ininterruptos e intensos;
• e assim por diante, até este momento, para registrar estes tópicos
de trajetória por mim tida como de conquista graças tanto às lutas
e determinação pessoais como também à colaboração de muitas
e prestimosas pessoas que existiram naquela época, continuam a
existir hoje e jamais deixarão de existir no futuro, apoiadas ou
não por bons sistemas governamentais que as ajudem ou até as
explorem e reprimam.
Essas duas histórias, como dois reversos de uma mesma
moeda, querem dizer que já em 1984 eu tinha vivência e consciência
dos dois brasis que se entrecruzam neste imenso território ao qual
nos orgulhamos nomear como se de fato se tratasse de um único
Brasil: o brasil da sobrevivência, da luta cotidiana, dos potenciais
incubados, da busca de chance, da marginalidade por exclusão,
das incalculáveis mas latentesriquezashumanas e naturais e da falta
de processos duradouros, que norteiem o seguro caminhar de cada
cidadão e da própria nação, em subvivência contrastante com o
brasil do poder concentrado em pessoas sistemizadas e em
iluminados que esporadicamente no poder se julgam autorizados
a submeter a população à condição de cobaia-objeto de seus
insights emacrofórmulas de desenvolvimento, nunca a liderando
para que ela mesma se torne sujeito-agente de seu próprio
processo de evolução cultural, social e econômica, mas tirando
proveito político ao primeiro indício de resultado positivo imediatista
16

e alegando ingovernabilidade ao constatar o óbvio de que as


macrofórmulas, embora necessárias e úteis em situações e abran-
gências específicas, não atingem por si mesmas as cabeças, os
corações e o engajamento das pessoas em suas dinâmicas cotidianas,
a não ser quando se trata de sobrecarga de impostos e de contri-
buições compulsórias para contornarem compromissos e rombos
feitos com o representativo aval ou à revelia da população.
Até o final da década de 50, a população brasileira sequer
sentia o reflexo direto desses compromissos e rombos em seus
bolsos, à mesa, na saúde, etc, porque as negociações de compensa-
ção se circunscreviam praticamente aos recursos naturais, aparen-
temente inesgotáveis e inaproveitáveis em nosso estágio de abso-
luto subdesenvolvimento e de subservientemente resignada depen-
dência de culturas e economias externas. De lá para cá, e retroagindo
um pouco à década de 40, começou-se a entender que também o
Brasil merecia e precisava arrancar-se para o desenvolvimento, e
que alguns de nossos recursos naturais não só se escasseavam como
também eram necessários ao próprio desenvolvimento brasileiro,
não podendo continuar dilapidados indiscriminadamente como
ocorrera desde o início do período colonial. A partir daí, sim, a
população passou a ser mais atingida, principalmente nos anos pós
1964, quando se instalou a ditadura militar que descartou as cabeças
dos cidadãos brasileiros, mas mirou os seus bolsos por medidas
indiretas e diretas.
Apoiado financeiramente por abundantes empréstimos
externos, o regime militar formulou e ativou seus megaplanos infra-
estruturais -rodovias, hidroelétricas, siderurgia, telecomunicações,
etc- na melhor das hipóteses acreditando que esses gigantescos
empreendimentos se concluíssem a tempo de seus próprios retornos
econômicos compensarem paulatinamente os encargos dos emprés-
timos externos contraídos. A crise do petróleo, de 1973,não havia
17

sido prevista, mas, mesmo assim, não arrefeceu a frenética política


de desenvolvimento infra-estrutural com chapéus ou recursos
alheios. Bem ao contrário, incitou-a mais ainda, face ao fantasma
da escassez e da previsível carestia da energia em todo o planeta,
jamais se preocupando em divulgar as conseqüências desses des-
comunais endividamentos, que se extrapolaram das esferas públicas
também para a área particular empresarial -mas sempre com o aval
do poder central- na futura e cotidiana vida dos cidadãos brasileiros.
Lembro-me perfeitamente que só em 1980 a imprensa de
alcance nacional começou a divulgar que o Brasil tinha significativa
dívida externa, algo girando em torno dos quarenta e poucos bilhões
de dólares americanos. O curioso, senão lastimável disso é que o
grosso da população pensava, até então, que aquelas notícias de
arromba que tanto ouvira anteriormente de que o Brasil havia
conseguido investimentos de milhões e bilhões de dólares para
isto ou aquilo, significavam não a contratação de empréstimos,
ressarcíveis mediante contínua atualização de capital e juros pela
variação da moeda americana e das taxas flutuantes do mercado
internacional, mas espécie de presentes (em linguagem técnica,
investimentos afundo perdido) que nossos governantes haviam
cavado graças a sensibilidade e solidariedade de governos e agên-
cias internacionais para com nosso bom propósito de desenvol-
vimento. Em outros termos, e objetivamente, a surpresa era mais
ou menos assim expressa: espere lá!;- o pessoal lá de Brasília disse
nos jornais e na televisão que havia conseguido muito dinheiro
no exterior para o Brasil (...) mas só agora estamos começando
a entender que, na verdade, ele foi é pedir dinheiro emprestado
e está dizendo que nós, o povo, é que temos de pagar; que história
éessa?
Todavia, o fato é que o pessoal lá de Brasília sabia
muitíssimo bem que se tratava não apenas de empréstimo como
18

também de privilegiada oportunidade de países como Estados


Unidos, Inglaterra, Alemanha, Japão e França, só para mencionar
alguns dos principais, ampliarem seus espaços em nosso vasto
horizonte de potencialidades de consumo e de disponibilização de
matérias-primas a baixo custo para eles, face à fragilidade de nossa
capacidade real de honrar compromissos com tomadas de tantos
empréstimos, ou seja, nossos recursos naturais e nossa crescente
capacidade de consumo constituíram, de fato, espécie de garantia
de nossa incapacidade de pagamento, dada a precariedade do
estágio de desenvolvimento do país. E mais, na maioria dos casos
esses empréstimos geravam renda e plus-valia, além das
consideradas normais pelos contratos firmados, para os próprios
credores, tanto em seus países quanto no Brasil, tendo em vista que
se emprestou muito dinheiro para aquisição de equipamentos,
materiais tknow-how produzidos pelos próprios emprestadores,
razão pela qual a maior fatia dos montantes sequer chegava ao Brasil
e que a parecela que aqui chegava vinha condicionada a cláusulas e
condições também de geração de empregos e acréscimo de renda
ainda para eles mesmos, em nosso território, se contabilizados os
elevados custos compensatórios com deslocamentos, estadias e
adicionais de permanência de mão-de-obra especializada de países
desenvolvidos em terras subdesenvolvidas como as nossas.
Quanto à questão de cláusulas vinculatórias, tive uma expe-
riência no mínimo frustrante quando trabalhava no Ministério da
Educação, Cultura e Desporto e a euforia por empréstimos estran-
geiros havia se esfriado face aos problemas já criados em razão do
pagamento de parcelas vencidas e vincendas nos horizontes dos
programas anuais e plurianuais do setor educacional. Constatando,
certa vez, o esgotamento da capacidade de endividamento desse
setor, opinei ingenuamente no sentido de que era hora de o Ministério
parar de receber esse tipo de recursos. Para minha surpresa, fui
informado de que o setor educacional não havia pleiteado o
19

financiamento a que me referia -algo em torno de vinte milhões de


dólares- e de que não nos cabia sequer opinar por tratar-se de
empréstimo originariamente destinado a outro setor, se não me
engano Minas e Energia, com cláusula da agência credora vinculando
compulsoriamente 20%, ou os vinte milhões acima mencionados, à
Educação. Isso significava que se a Educação recusasse os 20%, o
outro setor não contaria com os 80%, evidentemente dos 100%
que pleiteara. Assim, e mesmo ciente de que não podia se endividar
mais, o setor educacional teve obrigatoriamente que absorver mais
esse e outros ônus.
Mas, retomando a questão de que o pessoal lá de Brasília
tinha consciência de que mais cedo ou mais tarde o peso do endi-
vidamento recairia sobre os ombros da população como um todo e
de cada cidadão(ã) em particular, em 1969 -no auge da lua-de-
mel do governo militar com a miragem do milagre econômico- foi
instituída a compulsoriedade da declaração anual de imposto de
renda das pessoas físicas e jurídicas, já se considerando, desde o
início, qualquer tipo de salário como renda real. Por capricho e,
quem sabe, para que algum descendente meu se interesse por
pesquisar nossa quase inacreditável travessia pelo maremoto
econômico-financeiro destas últimas três décadas, guardo com zelo
todas as minhas declarações de imposto de renda, desde 1969.
Elas espelham de modo inequívoco a visão que aquele brasil dos
paços de poder, a que me referi atrás, tem daquele outro brasil da
cotidianidade, assim como documentam, ano a ano, os mais
disparatados, porém reais, procedimentos metodológicos de
relacionamento do primeiro com o segundo brasil. Embora não
discuta a legitimidade do imposto de renda, se de fato sobre efetiva
renda e revertido em serviços públicos de educação, saúde,
habitação, transporte, cultura, etc, para a população, é pela eficiência
de sua arrecadação, hoje extremamente competente pelo emprego
do computador e da teleinformática, que os assalariados brasileiros
20

-portanto a classe média em toda a sua extensão e um pouco até da


baixa- tornaram-se presas fáceis e infalíveis do apetite estatal,
pois bastam sutis toques de elevação de alíquota, restrição de isen-
ções e ajuste de aparelhagem técnica, para que o sistema arreca-
dador produza eficientes efeitos nos bolsos dos assalariados, antes
mesmo que a parte da á\Vàrenda que lhes sobra seja creditada em
conta bancária ou entregue em espécie. O que nos consola, no
momento, é que pelo menos nisso nós já conseguimos superar os
Estados Unidos, país tido como protótipo do desenvolvimento capi-
talista moderno, pois ouvi o Secretário da Receita Federal proclamar,
em entrevista televisada na reta final para o esgotamento do prazo
de entrega das declarações do ano de 1998, que o respectivo
sistema, aperfeiçoado pela Secretaria, é mais rápido e eficiente que
o americano, inclusive no que respeita à teleinformática, aí se
destacando a utilização em escala da Internet. Embora isso possa
realçar nossa engenhosidade de, talvez e para determinadas
finalidades, até melhor utilizarmos certas tecnologias que seus
próprios inventores, como no caso da Internet, para os assalariados
brasileiros; a Receita Federal progrediu muito, mas no sentido de
trocar uma gaiola de madeira por outra de aço inoxidável, vez
que os processos de arrecadação compulsória e de retorno social
dos recursos arrecadados jamais se corresponderam em matérias
de perfeição tecnológica e efeitos concretos para a população.
Remexendo minha história de vida, embora dela apenas
alguns lances tenham sido destacados nestes comentários, as
impressões marcantes que me acorrem, no tocante à relação
governo-povo em termos de macroorganização societária, são,
em síntese, as seguintes:
• primeira, a do povo quase sem governo, virando-se por conta
própria nos limites de cada família, bairro e região, exceção feita
às principais capitais do país, até por volta de 1956;
21

• segunda, a do povo com euforia de governo, no período Jus-


celino Kubitschek, entre 1957el960;
• terceira, a do povo esperançoso de governo envolvido, de
1961 a março de 1964, anos marcados por mobilizações
societárias, sobretudo no âmbito da classe trabalhadora;
• quarta, a de governo sem povo, vigente em toda a ditadura
militar, de abril de 1964 a dezembro de 1984; e
• quinta, a de governo que se vale do povo, buscando nas urnas
o respaldo do voto popular para constituir-se espécie át sociedade
própria, costurada no seio da classe política por habilidosas
mãos artesãs da cúpula executivo-legislativo-judiciária, com as
linhas da elite econômica e as agulhas das contribuições compul-
sórias e dos impostos em cascata, de 1985 até hoje, cuja afiação
já se iniciara no período anterior, destacando-se evidentemente
marcantes diferenças nos estilo e metodologia de cada um dos
quatro governos que entraram em cena neste período.
Mesmo reconhecendo e louvando a instauração da real e
extremamente importante democracia de pensamento, expressão,
organização, participação e locomoção dos cidadãos brasileiros
no último período acima mencionado, desde o seu início o povo
vem participando de nossa macroorganização societária mais na
condição de campo de decolagem-aterrissagem que na de
sujeito-agente de construção do seu processo de sobrevivência e
desenvolvimento. Funciona como campo de decolagem quando
vota, já que a cultura política de nosso país ainda é aquela de que
o voto significa procuração com amplos poderes no sentido de
que o felizardo vencedor, por regras definidas pela própria classe
política no exercício do poder legislativo, sinta-se autorizado a voar
para onde quiser em relação aos destinos da nação e do país,
resguardados apenas os limites primários das leis concernentes, mas
22

incluindo aí até a jurisdição para transformar o povo, que votou, em


cobaia experimental de macrofórmulas e megaplanos, cujo
poder de legitimação ficou reforçado após a promulgação da
Constituição Federal de 1988, pelo uso distorcido e indiscriminado
de Medidas Provisórias, por parte do executivo federal, que as
edita e reedita, anos a fio, primeiro criando e consumando fatos
que afetam e envolvem toda a nação para só depois consultá-la,
através dos seus representantes no Congresso, se está ou não de
acordo com o que já lhe foi empurrado goela abaixo. Isto quer
dizer que a Constituição de 1988, tida pelo Presidente da
Constituinte, o então Deputado Ulisses Guimarães, como
Constituição Cidadã trouxe no seu próprio bojo o germe da
ditadura econômica amplamente cultivado pelos governos que se
sucederam à sua promulgação.
Por outra, o povo também funciona como campo de
aterrissagem, pelo menos em duas ocasiões estratégicas: primei-
ra, quando o mesmo felizardo eleito vo/topara garantir a cobertura
dos custos.de suas peripécias voadoras, visto que normalmente
são debitados através de cartão de crédito lastreado na conta do
povo em geral e não só deste ou daquele segmento em particular;
segunda, no momento em que o bip de seu mandato começa a lhe
sinalizar que está na hora de outra vez correr atrás do voto popular,
individual ou partidariamente, para mais uma autonomia de vôo.
É evidente que há exceções em relação à aplicação da ale-
goria do povo como campo de decolagem e aterrissagem a to-
dos os políticos brasileiros, mas os problemas são os de que, em
primeiro lugar, as exceções normalmente confirmam a regra geral e,
em segundo, os políticos que assumiram as posições de principais
mandatários de nossa nação não têm permitido sequer brecha para
exceções a respeito da matéria acima abordada, anterior -pelos
pacotes emergenciais no início do governo Samey -e posterior-
23

mente à promulgação da Constituição de 1988, através também de


pacotes embalados por verdadeira avalanche de Medidas Provi-
sórias, dado que só nos dez primeiros anos de sua vigência, mais
de 450 Medidas foram editadas e o povo agraciado com médias
próximas de 45 ao ano e 3,8 por mês.
Então, tudo o que se fez através de macrofórmulas e
megaplanos só surtiu efeitos negativos para a população? -A
resposta imparcial a essa questão não é tão simples como parece.
Sem dúvida alguma, o país evoluiu muito da década de 50 para
cá no tocante a avanços infra-estruturais e tecnologia de consumo.
Há cinqüenta anos não tínhamos sequer uma montadora de
veículos automotores em território nacional, assim como até os
anos sessenta tudo o que dizia respeito a um certo grau de
desenvolvimento -em matéria de rede viária, transportes coletivos,
habitação, energia, combustíveis, parques industriais, meios de
comunicação, centrais de abastecimento, oportunidades culturais,
e outros- circunscrevia-se basicamente ao eixo Rio-São Paulo,
apenas e muito timidamente se esboçando em outras capitais,
principalmente Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador, Recife e
Fortaleza. Datam-se desse período as ditas obras faraônicas,
pelas quàis a população brasileira continuará a pagar por decênios
ou talvez séculos, à época arquitetadas comfartura de recursos
alheios e cuja racional aplicação é e será discutida por muitos
anos, mas que só aconteceram ou mesmo só aconteceriam
em momentos de euforias governamentais, evidentemente com
algum tipo de suporte econômico-financeiro e pouca discussão
decisória, a exemplo da Companhia Siderúrgica Nacional na era
Vargas, das monumentais hidroelétricas e da expansão das tele-
comunicações durante a ditadura militar, da construção de Brasília
e da implantação da indústria automobilística no governo JK e da
própria estagnação inflacionária iniciada no governo Itamar Franco
e continuada pelo atual, já em segundo mandato, apesar dos custos
24

sociais que, sabidamente, vem acarretando hodiernamente,


sobretudo às classes trabalhadora e empresarial.
Resguardadas as proporções e épocas, poderá ocorrer até
que algumas dessas monumentais obras se tornem obsoletas,
quanto às finalidades para as quais foram construídas, mas se
constituam motivo de orgulho nacional de nossos distantemente
futuros descendentes, transformados em monumentos^ museus
que gerem significativa receita de turismo como acontece na maioria
dos países mais antigos que o nosso, tanto orientais quanto
ocidentais. Essa perspectiva de longo prazo supõe que tais obras
sejam pelo menos concluídas e mantidas ao longo dos séculos, o
que não tem sido bem nossa tendência, visto que ora não as
concluímos e ora as concluímos, mas não as mantemos, por vezes
relegando-as ao total sucateamento e à absoluta natural deterioração,
como os canteiros de obras espalhados pelo país, freqüentemente
denunciados pelos veículos de comunicação.
Em outros termos, quanto a que o Brasil precisava investir
em infra-estrutura material para se desenvolver, a partir sobretudo
dos anos 50, e que tal investimento implicaria necessariamente
endividamento sequer se pode questionar. O que de fato se questio-
na são: primeiro, a racionalidade finalística de tudo o que se fez ou
apenas se iniciou; segundo, aunilateralidade governamental em rela-
ção a como tudo foi decidido e executado; terceiro, a ausência de
visão prospectiva de nossa futura e real capacidade de endivida-
mento; quarto, e porfim,a ideologia explícita ou subjacente de povo
como objeto e não sujeito do desenvolvimento, cujos ônus lhe foram
imputados custear. Isso quer dizer que, mesmo constatando avanços
nos campos infra-estruturais e materiais do país, a ponto de nos
considerarmos hoje a oitava economia do mundo -apesar de nossas
monumentais dívidas externa e interna-, a qualquer brasileiro cons-
ciente não resta a menor dúvida de que o país cresceu materialmente,
25

e muito, nestas últimas décadas, mas de fato não se desenvolveu


humana, cultural e socialmente, o que tem sido abertamente
reconhecido até por nosso atual Presidente da República.
Em minha ótica, ess^crescimento sem desenvolvimento
propriamente dito se deve a que até o presente nossos governos,
sobretudo das alçadas federal e estaduais, mostraram-se desinte-
ressados e/ou incapazes de se interagirem com o povo, através das
próprias maneiras básicas de ele se organizar, no sentido de criarem
e dinamizarem canais de liderança, mobilização e equilíbrio social,
tendo em vista que, a par e com a ajuda de insumos captados do
exterior, a população se motive e capacite -a partir de suas micro-
sociedades, de seus círculos de relações comunitárias, bem como
de seus lares, locais de trabalho e até do âmbito educativo-cultural
de suas dimensões pessoais- a irromper o desenvolvimento de
dentro para fora, ou seja, construindo-o como resultância de sua
competência de racionalidade, mas assumindo-o com emotividade,
engajamento, compromisso e impulso de irradiante contaminação
social, principalmente no sentido das micro para as macroorga-
nizações societárias.
É essa a dinâmica que venho denominando processo de
desenvolvimento endógeno e que se constitui fundamento abso-
lutamente essencial àautogestão municipal em tomo da qual gravi-
ta todo o estudo No Município a Educação Básica do Brasil,
elaborado em 1984, publicado pela Secretaria de Educação do
Estado de Alagoas em 1985 e ora em fase de relançamento, só
com o termo Sempre inserido no título original, fato já observado
na Apresentação. Sem esse fundamento, as macroestratégias de
crescimento e modernização de infra-estruturas e insumos, inclusive
tecnológicos, geram efeitos, sim, mas os de mera caiação da
população para a modernidade e não os do real desenvolvimento
dos próprios seres humanos que a compõem, embora tenham que
26

pagar muito caro para se tornarem autênticos viciados da


comodidade e do consumo de bens que, em verdade, só canalizam
divisas, emprego e talvez qualidade de vida para os países que os
criam e que, por isso mesmo, já se encontram em estágio de desen-
volvimento pelo menos científico e tecnológico muito mais avançado
que o nosso. No contexto de capitalismo globalizador em que nos
encontramos, ou irrompemos de dentro para fora nossa decolagem
para o desenvolvimento em todas as suas dimensões, evidentemente
incluindo-se a econômica, para convivermos e competirmos em nível
de certa igualdade com os países atualmente mais desenvolvidos,
ou por eles seremos sugados através dos próprios impuxos que a
globalização vem exercendo na complexa, porém universal e extre-
mamente ágil, cadeia de relacionamentos interativos, uns construtivos
e outros tremendamente desagregadores e destrutivos dos elos
societários mais fracos e impotentes de nela se equilibrarem. Para
tanto, há que se somarem e necessariamente interagirem estratégias
de dinâmicas exógenas e endógenas, visto que a primeira sem a
segunda se afiguraria a mera caiação desenvolvimentista, referida
atrás, e a segunda sem a primeira funcionaria como mecanismo de
puro isolacionismo societário.
Retomando a idéia inicial deste tópico, a de que a tese
fundamental do estudo No Município a Educação Básica do
Brasil, de 1985, continua atual tanto para a educação quanto para
a concepção e implementação do processo de endogeneização do
desenvolvimento brasileiro, como um todo, mas a partir das
dimensões e peculiaridades das realidades locais e cotidianas de
nossa população, gostaria de informar que de lá para cá nunca parei
de remexer esse tema, sobre ele discutindo, analisando, refletindo e
escrevendo -as matérias publicadas vão indicadas no final deste
opúsculo-, ora atendo-me aos limites da educação e ora alçando-
me aos horizontes maiores do desenvolvimento local como fonte e
seiva para o desenvolvimento nacional. Entretanto, o germe
27

conceituai lá configurado, aquele que diz respeito ao processo de


endogeneização do desenvolvimento, praticamente nada mudou
desde então. Em verdade só expandi e explicitei um pouco mais os
enfoques teóricos de planejamento e operacionalização da educação
formal, estendendo-o, como já disse, aos domínios de pelo menos
todos os serviços sociais básicos e afetos diretamente à cotidianidade
de populações geofisicamente localizadas.
Aliás, muito agradável foi minha sensação ao constatar que
o Prof. Dr. Antonio NÓ VOA escreveu, em parceria com outros
colegas, um livro intitulado Formação para o Desenvolvimento
(Lisboa: Fim de Século/OIT, 1992), também abordando a temática
do desenvolvimento endógeno local ou situacional através de
performance conceituai bastante coincidente com a linha de
pensamento que venho pontuando desde 1984. Isso me sinaliza no
sentido de que essa questão está se tornando cada vez mais interes-
sante e de que aquele No Município a Educação Básica do
Brasil, publicado em 1985, na verdade continua soando, no
presente, como No Município Sempre a Educação Básica do
Brasil.
TÓPICO 2

INTRODUÇÃO - DO ESTUDO ORIGINAL'1

É angustiante -por vezes asfixiante- assistir ao alargamento


e agravamento da crise educacional brasileira sem contribuir com
alguma alternativa ousada de solução. Mais angustiante ainda é ter-
se a sensação de que, ao invés, se contribui para esse alargamento
e agravamento pela omissão. Omissão dos que têm consciência do
fenômeno, mas limitam-se a lubrificar as engrenagens do status quo.
Parece até que se deixa intencionalmente ao tempo e à oca-
sionalidade o exercício de uma função racional, a de agentes equa-
cionadores de problemas estruturais, assim como o desenvolvimento
de uma propriedade terapêutica, a de antídoto para o descom-
prometimento com o futuro da sociedade brasileira pela educação.
Esse tom severo tem a sua razão de ser. É nítida a impressão
de que muitos, dentre os administradores, legisladores, normatiza-
dores e estudiosos da educação, no Brasil, conhecem caminhos
sábios para a saída da situação de círculo-vicioso em que se encontra
a educação básica para todos os brasileiros. Conhecem-nos no
:Daqui para a frente, os textos serão os reproduzidos da edição de 1985,
realizada pela Secretaria de Estado de Educação - Maceió-AL, com ajustes
estruturais, revisão redacional e comentários/notas de atualização.
30

mundo das leis, dos pareceres, das manifestações e das opiniões


gerais, mas sem oriscodo comprometimento com a sua aplicação.
Quando de sua tradução em propostas concretas de ação perma-
nente, as acomodações e evasivas desvirtuam, anulam ou deterioram
os seus efeitos. Dentre as evasivas mais comuns, destacam-se as
da reivindicação sem limite de recursosfinanceirose da expectativa
de que uma lei, uma nòrma ou pelo menos um parecer jurídico
emerja como chave mágica para a solução dos problemas concer-
nentes à educação a que o povo brasileiro tem direito, inclusive por
força de imperativo constitucional . 2

Verifique-se o discurso oficial de 1963 e o de 1983,


frisando-se que o espaço compreendido entre ambos é de vinte
anos. Confronte-se o teor da Mensagem Presidencial -tópico sobre
Educação, Ciência e Cultura- enviada ao Congresso Nacional,
relativa ao ano de 1963, com o da Conferência da Ministra Esther
de Figueiredo Ferraz na Escola Superior de Guerra, dia 2 de agosto
de 1983, e detectar-se-ão problemas e preocupações essenciais
muito pouco diferenciados entre si.
Levando-se em consideração que a população brasileira
cresceu à ordem de 2,49% ao ano (com base na taxa de crescimento
médio relativa ao decênio 1970/80), alguns dentre os problemas e
preocupações coincidentes nos documentos oficiais, anteriormente
mencionados, podem ser destacados:

2Esse panorama de evasivas continua essencialmente o mesmo de 1985 até


hoje, quando ainda o próprio governo busca, nas chamadas reformas à
Constituição de 1988, soluções legais que compensem inclusive sua
inapetência e/ou incompetência para a gestão da dinâmica pública brasileira.
31

a) Relativos ao I Grau :
o 3

- População de 7 a 14 anos fora da escola:


- 1963:7 milhões;
- 1983:7.156.596 (citando o Censo de 1980).
- Situação da rede física:
- 1963: extrema precariedade;
- 1983: má localização, escassez de material e
equipamento, 67,3% das escolas de I grau o

de sala única.
- Gravidade do analfabetismo:
- 1963: país
analfabetos condenados
em processo à marginalidade no
de desenvolvimento;
- 1983: o analfabetismo continua sendofantasma?,
embora a respectiva taxa tenha caído de
3Pela Lei 5692/71, vigente em 1985, áEducação Básica compreendia o Ensino
dei" Grau (aí incluída a Pré-Escola) e o Ensino de 2 Grau. A partir da LDB
o

n° 9394/96, permanecem a denominação geral Educação Básica, mas sua


nomenclatura divisória foi modificada, ou seja, Educação Infantil para a faixa
escolar de zero a seis anos; Ensino Fundamental compreendendo as oito
séries do ex-Ensino dei" Grau; Ensino Médio em substituição a Ensino de
2 Grau. Entretanto, até agora o que efetivamente vem ocorrendo nessa
o

reforma tem sido a troca de nomenclatura, visto que os problemas têm-se


acumulado em volume e diversidade bem maiores que os das reais soluções.
''O fantasma do analfabetismo permanece ativo como nunca neste final de
século XX: cresceu em números absolutos de 1983 para cá, chegando à casa
dos 20 milhões, e se sofisticou qualitivamente, ou seja, se naquela época
analfabeto era quem não assinava o nome e não lia e escrevia um bilhete
simples, hoje o é também quem não lê placas de trânsito, nomes de rua, destino
de ônibus ou até nada entenda de informática (para votar por exemplo).
32

65,3% em 1900, para 26,0% em 1980, relati-


vamente à população maior de 15 anos
(porque os 65,3% eqüivaliam a 6.348.869
de analfabetos, enquanto os 26,0% corres-
pondiam a três vezes mais em números abso-
lutos, ou seja, 19.355.933 de analfabetos).
- Corrosão da evasão/repetência:
- 1963: mais de 50% no período compreendido
entre a I e a 4 série;
a a

- 1983: em torno de 50% apenas na passagem da


I para a 2 série e 83% no período da I à
a a a

8 série.
a

- Busca de equilíbrio entre quantidade e qualidade


do ensino : 5

- 1963: tônica da preocupação com a expansão e o


aprimoramento da rede escolar face à certeza
de que "(...) é visível a precariedade da rede
educacional e mesmo a mediocridade dos
ideais educacionais vigentes
- 1983: a terceira linha norteadora das diretrizes do
Ministério da Educação e Cultura para o
apoio aos programas de ensino desenvol-
vidos pelas unidades da Federação e pelos
Municípios.
5De 1983 para cá, muito se tem falado sobre qualidade de ensino, mas o que
de fato e lamentavelmente se vem constatando são duas tristes realidades, a
do sucateamento do ensino público em geral, em todo o território nacional, e
a de sua conseqüente deterioração, agravadas pelas exigências cada vez
mais complexas da sobrevivência em nosso mundo globalizado, caracteri-
zado pela dramaticidade da competição científico-tecnológica e econômica.
33

b) Relativos ao 2 Grau:
o

- Aproveitamento/atendimento:
- 1963: de cada 100 alunos que iniciavam o curso
médio apenas 7% o concluíam (evasão/
repetência de 93%);
- 1983: atendimento de 14% da clientela potencial
(segundo dados de 1980), sendo em torno
de 50% dessa clientela atendidos por cursos
noturnos, estruturados e funcionando nos
mesmos moldes dos diurnos: "(...) afalta
de uma proposta adequada gera altas
taxas de evasão e repetência, dificultando
ainda mais afreqüência para o jovem que
participa do processo produtivo ".
- Frustração no âmbito da terminalidade real:
- 1963: "(...) até há pouco, na escola média
brasileira, nove de cada dez crianças
estavam freqüentando cursos de caráter
acadêmico, em vez de preparar-se para
as atividades do trabalho ";
-1983: a necessidade de prover o sustento próprio
e o da família, a insuficiência do sistema
escolar para atender à totalidade da demanda
de 2 grau, bem como a carência de
o

mão-de-obra qualificada para a atuação no


ensino de 2 grau constituem a realidade que
o

"(...) vem contribuindo para dificultar a


necessária expansão do ensino nesse
grau ". "E tudo isso aliado à circunstância
34

de que o alunado brasileiro costuma ver


no ensino regular de 2 grau uma passa-
o

gem ou ponte para os estudos superiores


-passagem que, ao seu ver e ao das respec-
tivas famílias, deveria ser abolida- está
levando ao abandono do ensino regular
em benefício do supletivo, fenômeno que
compromete altamente os interesses da
educação neste e no grau subseqüente, que
é o do ensino universitário " .
6

c) Relativo à Educação Pré-Escolar:


Apenas o discurso de 1983 fez referência à educação
pré-escolar, visto que só a partir da Lei n° 5692/71 passou a inte-
grar-se ao nível de I grau. Mesmo assim, e "(...) embora ganhando
o

substancial impulso em 1981, o atendimento ao pré-escolar é,


ainda, de extrema timidez". O total de crianças matriculadas no
pré-escolar passou de 1.450. 000, em 1981, para 2.300.000, em
1982. Todavia, só a população estimada da faixa compreendida entre
4 e 6 anos, em 1983, era de 10 milhões de crianças.
A citação dos dois discursos oficiais não se deu com a finali-
dade de fornecer um quadro exaustivo da situação da educação formal
6Em relação às duas citações, dos discursos de 1963 e 1983, praticamente
nada mudou para melhor até o início de 1999. A situação talvez até se tenha
agravado, vez que a Lei n° 5692/71 acabou por eliminar os centros
profissionalizantes de 2 grau anteriormente existentes, como Escolas Agrí-
o

colas, Colégios Industriais, Escolas de Comércio, etc., substituídos por cur-


sos de fato acadêmicos, mas com fachada profissionalizante, tais como os
criados a partir da Lei n° 7044/82: Análises Clínicas, Secretariado, Contabi-
lidade e uma infinidade de outros.
35

de base em 1963, contrapondo-a à de 1983. Há enorme variedade


de dados educacionais disponíveis no Serviço de Estatística de
Educação e Cultura-SEEC, da Secretaria de Informática, da Secre-
taria-Geral do MEC (denominação de 1985), bem como nos órgãos
congêneres das Secretarias de Estado das unidades da Federação,
que permitem, aos estudiosos e pesquisadores, subsídios estatísticos
suficientes para a ampliação e o aprofundamento da matéria.
É preciso observar, todavia, que, no período compreendido
pelos dois mencionados discursos, surgiram ou foram criadas
oportunidades e condições para que a situação da Educação Básica
brasileira evoluísse para estágio bem mais satisfatório do que a vigente
em 1984. Essa desejável e necessária evolução não ocorreu por que
motivos? -Se o primeiro diz respeito à falta de recursosfinanceiros,o
período 1965/75 talvez tenha sido o mais generoso, nesse sentido,
de toda a história brasileira; se o segundo se refere à legislação e
normas inadequadas, ofinalda década de 60 foi dedicado à reforma
do ensino básico, culminando com o aparecimento da Lei de Diretrizes
e Bases do Ensino de I e 2 Graus, a de n° 5692, de 11 de agosto
o o

de 1971; e se o terceiro concerne à ausência do planejamento


participativo, desde 1979, sobretudo a partir das mobilizações que
antecederam a elaboração do EI Plano Setorial de Educação, Cultura
e Desportos 1980-85, vem-se tentando planejar participativamente.
O autor deste estudo teve a oportunidade de participar ati-
vamente de quatro Encontros Nacionais de Dirigentes de Educação,
Cultura e Desportos, promovidos pelo Ministério da Educação e
Cultura, em Brasília, nos anos 1981,1982,1983 e 1984. Todos
eles foram realizados com o intuito de, conjunta e participativamente,
buscar soluções para os graves problemas que afetam, ano a ano, a
educação, a cultura e o desporto no Brasil. Procurou-se envolver,
nesses Encontros, o que havia de melhor em termos de administra-
dores, normatizadores, especialistas e estudiosos da educação, da
36

cultura e do desporto. Entretanto, os discursos, as mesas-redon-


das, as conclusões, as moções e os acordos de intenções se repe-
tiram sem que se percebessem, concretamente, reflexos significativos,
além de procedimentos tipicamente administrativos, na evolução
dos quadros da realidade educacional, cultural e desportiva brasileira
em anos subseqüentes. Por quê? - Talvez porque os decisores e
administradores da educação se sentissem impedidos de buscarem
soluções estruturais que implicassem a definição de competência e
comprometimento objetivos das esferas administrativas federal,
estadual e municipal com as necessidades da população que, uma
vez convencida de seus direitos, pelo menos ao I grau completo,
o

passaria a cobrá-los insistente e incomodamente. Talvez porque o


Poder Público não houvesse entendido de fato, ainda, que a oferta
da educação a que a população tem direito, pelo disposto em lei, é
dever tanto do Estado (na sua acepção geral) quanto da família e
da própria sociedade; que cabe ao Estado assegurar o usufruto
desse direito, sem que, necessariamente, ele mesmo deva assumir
tudo sozinho, desde a definição até a execução das atividades edu-
cativo- instrucionais formais. Talvez não tenha entendido, outrossim,
que assegurar o direito à educação implica muito mais as funções
de liderança, mobilização, apoio, orientação e equilíbrio das forças
sociais concretamente localizadas, do que as relativas à detenção
da definição, da programação, da execução e da reprogramação
da ação educacional no seu próprio círculo de competência.
Só um Estado competente não tirará o povo incompetente
de seu próprio fosso. O Estado tem todas as condições para mobilizar
e liderar o povo a sair do fosso pela sua própria competência. Não
se trata de um axiomafilosófico,mas, sim, de mero posicionamento
estratégico, baseado na premissa de que o Poder Público, exercido
pelo Estado, é capaz ou procurará capacitar-se para ter as condições
de mobilização, envolvimento, orientação e equilíbrio das forças
sociais localizadas num determinado território: da família, em
37

particular, à sociedade, de modo mais abrangente.


Essa é a posição defendida no presente estudo. Propõe-se
-após as considerações históricas julgadas necessárias ou oportunas-
que a União e os Estados da Federação adotem a estratégia de,
unidos, investirem no desenvolvimento da capacidade adminis-
trativo-gerencial dos Municípios, assegurando-lhes o apoio técnico
e financeiro, bem como propiciando-lhes aquelas orientações e
supervisão que a natureza do investimento requerer e que consti-
tuírem a essência da garantia à indispensável unidade estadual e
nacional. A competência e incumbência da administração municipal
V

ficará, por sua vez, o envolvimento da sociedade local nos processos


decisório e executório do que se fizer necessário ao adequado
cumprimento dos direitos, deveres e aspirações educacionais dessa
mesma sociedade, a começar pela educação formal de base.
Tem-se por certo que tal estratégia será eficaz, eficiente,
segura e veloz, se praticada com determinação para a solução
quantitativa e qualitativa dos problemas que impedem a integral oferta
daEducação Básica a que todos os brasileiros têm direito. Dela surtirão
efeitos que extrapolarão a área da educação e se aproveitarão para o
desenvolvimento participativo e harmonioso da nação. Isso, porque
a educação passará a constituir o fator de desencadeamento
da competência endógena que induzirá e, simultaneamente,
impulsionará o povo brasileiro -sobretudo o segmento mais
carente e marginalizado- a emergir paulatina e equilibrada-
mente do seu fosso humano-desenvolvimentista . Pelo aumento
7

sistemático de sua capacidade de planejar e agir organizada e

7 Foi enfatizado no Tópico 1 que esta tese fundamental continua atual. De


&ÍD, para mim, neste início de 1999, nem o sentido e nem mesmo a formulação
dessa tese mudaram desde 1985 (ou 1984, quando o estudo foi efetivamente
i «rdigido).
38

participativamente, mediante o incentivo, a orientação e a supervisão


do Poder Público, os cidadãos que integram esta grande nação
tornar-se-ão componentes ativos das batalhas e conquistas do bem-
social a que aspiram e de que urgentemente necessitam.
Toda a teoria e prática de municipalização, mesmo a
entendida tradicionalmente como transferência de serviços e
encargos das esferas federal e estadual para a municipal, naquilo
que lhe é ou parece ser compatível, integra-se às dimensões, também
teórica e prática, do fenômeno mais abrangente da descentralização
jurídico-político-administrativa, a qual, por sua vez, mantém vínculo
de relação inversa com a sua antítese, a centralização.
Para que o caminho da evolução teórica e prática da
municipalização do ensino no Brasil seja percorrido com o mínimo
de visão de contexto, parece oportuno que se levantem alguns
referenciais históricos relativos ao ciclo de centralização e aos
prenúncios da descentralização no posicionamento e relacionamento,
entre si, das esferas administrativas federal, estadual e municipal.
Em vista disto, todos os Tópicos que se seguem, neste estudo, dizem
respeito a três referenciais de abordagem: centralismo, acenos de
descentralização e sugestões ou propósitos visando ao desenvol-
vimento endógeno brasileiro, a partir da integral gestão educacional
ao nível dos Municípios.
TÓPICO 3

BREVE HISTÓRICO DÁ CENTRALIZAÇÃO


ADMINISTRA TIVA NO PAÍS

Em termos gerais, basta um lance de olhos sobre a nossa


história para se ter, à primeira vista, a noção de que a concentração
de decisão e ação no poder central tem sido a tônica dominante de
toda a história brasileira, da descoberta até nossos dias.
Viveu-se em regime de centralismo durante os períodos da
Colônia, do Império, da Consolidação da República, da Revolução
de 1930 e da "Revolução" de 1964. Até nossos dias, quase não
houve intervalo e condições, entre esses acontecimentos, para um
trabalho sério de desconcentração que não se limitasse a propostas
teóricas ou até a dispositivos meramente legais, sub-repticiamente
infiltrados na legislação produzida em períodos menos tensos.
Nos breves intervalos aparentemente mais descontraídos,
acontecimentos de amplitude internacional depositaram reflexos
drásticos na paz nacional do século XX, merecendo destaque, dentre
eles, a Primeira Guerra Mundial, a Revolução Socialista na Rússia
Czarista, que se estendeu à União Soviética e culminou pela cisão
entre as ideologias ditas ocidental e oriental, a crise mundial de 1929,
a Segunda Guerra Mundial e a atual crise que assola principalmente
os países pobres do planeta.
40

O curioso, porém, é que, segundo a afirmação do Prof. Paulo


Nathanael Pereira de Souza , os municípios brasileiros gozavam de
8

mais prestígio e poder, em relação às instâncias superiores, no início


do século XIX do que hoje. Assim se expressou o palestrista : 9

"Foi a partir de 1828 que o Município brasileiro


perdeu formal e legalmente a sua importância. Porque
uma lei do Império, de 1828, estabeleceu que o
Município passaria a ser uma mera circunscrição
administrativa, sujeita a todas as limitações que lhe
fossem impostas pelos Governos Central e Provincial".
Mais adiante, fez referência ao período posterior à
proclamação da República:
"A partir disso (isto é da lei de 1828), o Município foi
perdendo, no Brasil, a sua expressão e adentrou à
República como uma entidade, uma esfera de poder,
a mais frágil dentre as três. Embora as Constituições
Brasileiras, a partir da de 1891, venham dizendo que
o Município é autônomo do ponto de vista político,
administrativo e financeiro, na verdade essa auto-
nomia é apenas uma declaração teórica, porque, na
prática, ela não se efetiva; o Município não tem
autonomia quase nenhuma".

8Em palestra proferida no Ciclo de Estudos Sobre Municipalização do


Ensino dei" Grau, promovido pela SEPS/MEC e realizado em Brasília-DF,
dias 7 e 8 de junho de 1982.
9O texto das palestras gravadas foi gentilmente cedido pela COFAE/SEPS/
MEC para consultas. O Professor Paulo Nathanael Pereira de Souza cumpriu
mandato integral de membro do Conselho Federal de Educação. A partir de
1983, investiu-se da função de Diretor-Geral da Fundação Centro Nacional
de Formação e Aperfeiçoamento de Pessoal para Formação Profissional-
CENAFOR do MEC, sediada na capital do Estado de São Paulo.
41

Este texto constitui espécie de repetição detalhada do que


já se proclamara um pouco mais no início de sua fala:
"O Brasil é um país de Governo Central; o Brasil não
é um país municipalista, mas centralista. Ele só não é
um Estado municipalista por circunstâncias quase que
ocasionais, ligadas à doutrina que precedeu à
proclamação da República. Mas toda a sua vocação
político-administrativa é centralizada, uma vocação que
nós herdamos do Estatuto Colonial e que se projetou
no Império e que adentrou à República".
Nesse contexto, em que o Município se apresenta sempre
como o mais prejudicado, é que se criou o Instituto Brasileiro de
Administração Municipal-DBAM, em outubro de 1952, com sede
no Rio de Janeiro. O Conselheiro Rômulo Almeida, em artigo come-
morativo do 25° aniversário de sua fundação, assim caracterizou o
IBAM em relação ao momento histórico em que surgiu : "Uma 10

organização para ajudar a Administração Municipal, direta e


indiretamente, seria um instrumento eficaz num momento em
que o municipalismo se perdia na declamação, que contentava
o romantismo de alguns e a ambição política de outros".
Aliás, Diogo Lordello de Mello, que participou da fundação
do IBAM com Cleantho de Paiva Leite e se tornou o seu segundo
Diretor-Executivo, permanecendo sempre ligado às atividades do
Instituto, defendeu tese na Escola Superior de Guerra enfocando
11

a imprescindível reforma do regime municipal brasileiro por

Publicado na Folha de São Paulo, de 28 de setembro de 1977 e depois na


10

Revista de Administração Municipal. Rio de Janeiro, 24 (145): 36-9, nov./


dez., 1977.
11MELLO, Diogo Lordello de. O município na organização nacional.
Conferência proferida na ESG. Rio de Janeiro: IBAM, 1971.
42

considerar o Município como entidade administrativa excluída do


esquema da organização nacional.
O pensamento de Diogo Lordello de Mello sobre o espaço
do Município brasileiro nas Constituições de 1891,1934,1946 e
1967, nas alterações decorrentes da Emenda 01/69, bem como
nas reformas Bernardes (1925-1926) e tributária (1966), parece
poder resumir-se no seguinte parágrafo da' citada publicação:
"A história político-constitucional do Brasil inde-
pendente se tem caracterizado, no que diz respeito ao
Município, pela sua quase exclusão dos esquemas cie
organização nacional, por falta de definição formal
de um papel para o Município, como instrumento
eficaz cie ação governamental" (1971 : 13).
Ainda no capítulo sobre as Disfunções do Regime
Municipal Brasileiro (1971: 28-70), cinco síndromes são citadas
como componentes do quadro patológico da administração
municipal brasileira:
a) a do Município fictício: exclusividade da criação de
Municípios pelos Estados até a Constituição de 1967 e
criação desordenada e até ilegal de Municípios para
carreamento de cotas de impostos de renda e de
consumo atribuídas aos Municípios, tudo visando à for-
mação de feudos eleitorais;
b) a da simetria: tratamento de todos os Municípios como
se fossem iguais entre si;
c) a da ambigüidade: concorrência e invasão, pelas es-
feras estadual e federal, na área da prestação de ser-
viços às comunidades locais, por falta ou falha quanto à
delimitação das fronteiras funcionais do Município;
43

d) a da dependência financeira: centralização da receita


tributária e mecanismos inadequados de transferência
de recursos aos Municípios;
e) a da hipercorreção: legislação e normas demasiado
modernas, corretas e complexas para a decodificação,
na prática, ao nível da maioria dos Municípios brasileiros
(exemplo: orçamento-programa, orçamento pluri-
anual de investimentos, despesas de capital, receitas,
investimentos, despesas de custeio).
Todas essas síndromes que, relembrando, caracterizam o
quadro patológico das disfunções municipais, na opinião de Diogo
Lordello de Mello, constituem expressão ou conseqüência da esma-
gadora centralização de decisão, ação e recursos que os escalões
administrativos estadual e federal fazem recair sobre os ombros
dos Municípios.
Convém observar que tais síndromes, embora concebidas
e formuladas no início da década de 70, não perderam ainda a sua
atualidade. Pelo menos duas -as da ambigüidade e simetria- foram
citadas pelo Prof. Nathanael Pereira de Souza em defesa da assertiva,
em 1982, de que "(...) o Brasil não é um país municipalista, mas
centralista" .12

Com base em estudos integrantes da pesquisa sobre a


municipalização da educação e da saúde, realizada pelo Instituto
Brasileiro de Administração Municipal-IB AM em convênio com a
Secretaria de Articulação com os Estados e Municípios-SAREM
(esta da Secretaria de Planej amento da Presidência da República),

12Essa assertiva consta de um texto, transcrito anteriormente, da palestra no


também mencionado Ciclo de Estudos sobre Municipalização do Ensino
de I Grau.
o
44

publicada em 1977 , três pontos-chave, relativos à centralização


13

após a década de 30, podem ser destacados:


Primeiro, ao processo de avanço da industrialização
correspondeu o aumento da tendência de concentração das
atividades econômicas do país, ou seja:
"Alguns autores admitem que, o sistema político
brasileiro tem-se caracterizado por uma alternância
de fases de centralização e descentralização. Sob o
aspecto econômico, contudo, pode-se afirmar que a
partir do momento em que o país se foi industria-
lizando, passou a ser sensível à tendência para a
concentração das atividades econômicas" (1977 : 15).
Segundo, ao crescimento econômico do país correspon-
deu o aumento da importância e da intervenção do setor público.
Até 1930, a economia brasileira se caracterizava como de base
primária e a ação do Estado restringia-se às "(...) funções ligadas
à justiça, à saúde e à segurança". Todavia,
" "As mudanças no pensamento econômico que ocorre-
rão nos países ocidentais em conseqüência da depres-
são econômica mundial e, concomitantemente, a crença
nas possibilidades da industrialização em países que
baseavam a sua economia na exportação de produtos
primários, conduzirão o Estado brasileiro a uma polí-
tica crescentemente intervencionista" (1977 : 17).
Ainda na década de 30, segundo a mencionada pesquisa, o Estado
começou a adotar os mecanismos de "(...) controles cambiais e de
tarifas preferenciais para estimular a industrialização ". Foi criado,

13INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL.


Municipalização: educação e saúde. Rio de Janeiro : IBAM/SAREM, 1977.
45

nessa década, o Conselho de Comércio Exterior. Logo após, nas


décadas de 40 e 50, a intervenção estatal extrapolou os mecanismos
do mero controle, passando a ocupar espaço cada vez maior nos
setores da organização, prestação de serviços e produção de bens
no contexto da vida e da economia brasileiras. O próprio Estado
incentivou o surgimento da estrutura sindical, deixando-a, porém,"(...)
estreitamente vinculada à máquina governamental". Data-se
desse período o aparecimento e o fortalecimento das empresas
estatais, assim como o surgimento do próprio Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico-BNDE (hoje Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social-BNDES) em 1953, ano de
criação também da PETROBRÁS. Em 1953, já existiam outras
empresas estatais de grande porte, "(...) fundadas no curso da II
Guerra Mundial", como Companhia Nacional de Álcalis, Fábrica
Nacional de Motores e Companhia Vale do Rio do Doce. Em agosto
de 1984, o quadro das chamadas empresas estatais era o seguinte:
282 federais e 27 estaduais, perfazendo o total de 309 . 14

Tem-se, por aí, uma idéia da enorme ampliação da ação do Estado


no setor produtivo durante as décadas de 60 e 70, de modo
cumulativo, ou seja, "(...) a concentração de poder permite ao
Estado ampliar a sua esfera de intervenção e, por sua vez, os
novos instrumentos de ação criam novos mecanismos de poder"
(1977: 18).

14Segundo relação constante do Programa de Dispêndios Globais da


Secretaria de Controle das Empresas Estatais-SEST da Secretaria de Controle
de Planejamento da Presidência da República-SEPLAN/PR.
Convém observar que as fundações, as autarquias e os órgãos autônomos
da área da administração indireta do MEC estão arrolados no Programa de
Dispêndios Globais da SEST como uma empresa coletiva, denominada
Sistema Federal de Educação e Ensino, exceção feita ao Hospital das
Clínicas de Porto Alegre e à EMBRAFILME, cadastrados separadamente.
46

Terceiro ponto, expresso pela "(...) relevância da via


administrativa [em detrimento dos canais políticos] na articulação
entre as três esferas do Governo (...)", isto é, comando do planeja-
mento central -incluindo arrecadação e aplicação de recursos- pela
União e fortalecimento das funções normativas do governo federal.
Assim:
^ "(...) a concentração acentuou-se principalmente em
função das alterações introduzidas no sistema político
a partir de 1964, e que enfraqueceram o papel das
esferas estadual e municipal. No plano econômico, os
Governos estaduais, principalmente dos Estados mais
pobres, ficaram inteiramente dependentes da União.
Quanto a estes últimos, seus orçamentos cobrem apenas
as despesas de custeio, enquanto que os gastos em
investimentos são efetuados pelo Governo federal. O
Município teve também a sua posição enfraquecida,
em decorrência da reforma tributária" (1977 : 18).

Sem entrar no mérito dos seus efeitos diretos e colaterais,


bons ou ruins, constata-se que a centralização, em termos políticos,
administrativos e econômico-financeiros, vem representando uma
constante cada vez mais forte na história do relacionamento das
três esferas do poder público nacional: a federal, a estadual e a
municipal. E a mais sacrificada, apesar de constituir a base para as
duas outras, foi e continua sendo, sem dúvida alguma, a esfera
municipal.
TÓPICO 4

ACENOS À DESCENTRALIZAÇÃO COM


REFLEXO NOS MUNICÍPIOS

Parece até incoerência falar de descentralização depois do


que se registrou a respeito da centralização. Realmente, não há muito
o que dizer, em termos globais, no campo dos fatos. Mas no terreno
da teoria e da reivindicação, alguma coisa aconteceu, incluindo-se
aí a própria tese de municipalização do ensino, formulada e
defendida por Anísio Teixeira, que será analisada no Tópico 5,
especial sobre a municipalização.
Diogo Lordello de Mello, em apenas dois parágrafos re- 15

sume, de maneira erudita e clara, os esforços que se encetaram em


favor dos Municípios brasileiros, do Império até a vigência da
Constituição de 1946:
"Na verdade, poucas têm sido as figuras eminentes
que se ocuparam em delinear uma visão gestáltica do
Município e de seu papel. No Império, tivemos Tavares
Bastos; na República, ocorrem-me apenas dois nomes:

15 Da já citada Conferência (à nota 11).


48

Teixeira de Freitas e Juarez Távora. Não que outros


não se hajam ocupado do Município, defendendo-o
como verdadeiros paladinos contra a dominação das
oligarquias regionais, o esmagamento financeiro das
discriminações de rendas que favoreciam a União e
os Estados, o abandono do interior depauperado.
Quem não se lembra das batalhas heróicas da Consti-
tuinte de 1946, com Aliomar Baleeiro, Otávio Manga-
beira e tantos outros a assegurar um mínimo de auto-
nomia financeira -vez que a autonomia político-
administrativa era mais fácil- em alguns dos debates
mais acirrados e dos momentos mais críticos da
Assembléia? Quem se pode esquecer da campanha
memorável de Rafael Xavier em favor da consolida-
ção e ampliação das conquistas de 1946?
É fora de dúvida que a Constituição de 1946 represen-
ta marco decisivo na evolução do nosso Município e
de sua consolidação institucional. Mas é de lembrar
que o constituinte de 1946 estava voltado, sobretudo,
para a redemocratização do país, após a longa dita-
dura getuliana. Seus ideais eram eminentemente
libertários e se refletiam, naturalmente, nas formula-
ções com que o problema municipal foi equacionado.
Quis-se, então, tão-somente, assegurar a autonomia
político-administrativa dos governos municipais e
provê-los com um mínimo de recursos financeiros para
sobreviverem como instituições políticas. Não se lhes
definiram fronteiras funcionais, nem responsabili-
dades, nem se criaram mecanismos adequados para
as relações intergovernamentais. O clima não era
propício a essas cogitações, pois a grande meta era a
restauração das liberdades públicas".
Ainda na vigência da Constituição de 1946, na década de
50, um registro histórico constituiu indício de que o movimento muni-
49

cipalista permanecia ativo, mesmo depois de concluída a tarefa cons-


tituinte. O municipalista e deputado estadual paulista Antônio Sylvio
Cunha Bueno apresentou uma tese propugnando pela instituição dos
Bancos Municipais no I Congresso Ibero-americano de Municípios,
realizado na capital da Espanha em 1955, publicada pelo IBGE , 16

em 1956, juntamente com mais três trabalhos de cunho municipalista


no âmbito do Estado de São Paulo . Em termos de finalidade geral,
17

"Os bancos municipais são aconselhados por isso


eqüivalem a valioso auxiliar do municipalismo, um de
cujos principais objetivos é o de propugnar pelo forta-
lecimento econômico das comunas como jeito de al-
cançar, efetivamente, a sonhada e merecida autonomia
e como forma de se erguer os níveis de vida das popu-
lações interioranas, propiciando-se-lhes o conforto
e bem-estar a que fazem jus" (1956 : 33).
Depois de aprovada no I Congresso Ibero-americano de
Municípios, a aludida tese foi inscrita na VIReunião do Congresso
Interamericano de Municípios, realizado em seguida no Panamá.
A impressão que se tem do municipalismo em 1956 é a de
que o movimento se encontrava em plena efervescência e sua
importância era de tal monta que Arruda Viana, ao prefaciar a
publicação Ângulos Práticos do Municipalismo, já citada, não
hesitou em proclamar:

16BUENO, Antônio Sylvio Cunha. Ângulos práticos do municipalismo. Rio


de Janeiro : IBGE/Conselho Nacional de Estatística, 1956.
17Um desses trabalhos, de autoria de Antônio Sylvio Cunha Bueno com a
colaboração de Arruda Viana, intitula-se Sugestões para Promover e Coor-
denar a Defesa dos Interesses Municipais. Essas sugestões foram apresen-
tadas aos Prefeitos e Vereadores reunidos em Tupã, Estado de São Paulo, em
1948, subsidiando, assim, a criação da Associação Paulista dos Municípios.
50

"Não é exagero afirmar, tão graves os males que a


posição de penúria de nossos Municípios tem
ocasionado -em primeiro lugar a eles mesmos e em
segundo lugar, por via de conseqüência, ao próprio
país- que o movimento municipalista oferece as mesmas
dimensões com as quais entraram para o quadro da
História Brasileira o movimento abolicionista e o
y republicano" (1956 : 7 ).
Todavia, segundo a pesquisa sobre Municipalização:
educação e saúde, do IBAM, em convênio com a SAREM, foi na
década de 60 que se deu passo mais decisivo em matéria de
. descentralização ao nível das esferas governamentais:
"A descentralização das intervenções diretas do
Governo passará a ser discutida amplamente no seio
da burocracia do Estado em 1966-67. Ela será uma
das preocupações básicas da chamada reforma admi-
nistrativa (Decreto-lei 200). De acordo com esse instru-
mento, as tarefas de execução deverão ser descentrali-
zadas, enquanto que as funções de coordenação e
planejamento devem ficar a cargo do Governo
Federal" *.
1

Duas observações, relacionadas com esse texto, merecem


registro:
1 ) as esferas administrativas estadual e municipal ficaram
a

constritas tão-somente às tarefas de execução


permanecendo rigidamente centralizadas a decisão e a
coordenação em nível federal;
2 ) no que respeita ao envolvimento dos Municípios nesse
a

processo de descentralização, assim expressou Diogo


Lordello de Mello, jáem 1971:
18 IB AM/S AREM (Cft. nota 13).
51

"A revisão institucional que se vem processando no


Brasil a partir da Revolução de 31 de março de 1964
-principalmente as formulações de reforma tributária
de 1966 e as Constituições de 1967 e 1969- procura-
ram enfocar a instituição municipal sob novas luzes,
em vários aspectos. Mas as medidas adotadas têm
muito mais um caráter corretivo de certas distorções,
que clamavam por reparos inadiáveis, do que um
sentido de reforma mais profunda como as que se ope-
raram em vários outros setores de nossas instituições
governamentais " . 19

A tentativa de digestão dos pacotes emanados do


planejamento central constitui, talvez, a principal característica de
toda a década de 70 -sem que a população tomasse conhecimento
disso nos primeiros anos , devido à relativa fartura de recursos e à
20

crença no milagre econômico brasileiro- e meados dos 80, culmi-


nando pela repercussão, sem filtro, em 1983-84, da dívida interna
e externa brasileira em toda a população do país, mormente na de
baixa renda, em geral, e dos assalariados, em particular.
Todavia, o ano de 1982 parece representar um marco para
o declínio do ciclo da centralização, sobretudo a político-decisória
-reservada ao governo federal sob a forma de planejamento e coor-
denação central-, como para a abertura de um processo de efetiva
descentralização. Prenúncios desse processo foram as eleições diretas,
19MELLO, Diogo Lordello de. (Cfr. nota 12).
20A imprensa deu ampla divulgação, no dia 18/08/84, à notícia de que "O
General Golbery do Couto e Silva, ex-chefe do Gabinete Civil, disse ontem
que o período de autoritarismo no país está excessivamente longo,
observando que as eleições diretas deveriam ter sido restabelecidas durante
o governo Médiei (outubro de 1969 a março de 1974). Segundo ele, aquela
era a época ideal devido ao clima de euforia existente no país e satisfação
econômica " (Transcrição do Jornal de Brasília, de 18/08/84, p. 5).
52

em 15 de novembro, para os representantes dos Poderes Legislativo


e Executivo, federal (exceto Presidente e Vice-Presidente da Repúbli-
ca), estadual e municipal, bem como a multiplicidade ideológico-
partidária que caracterizaram, ainda, os compromissos com as bases
eleitorais de quantos assumiram o poder a partir de março de 1983.
Os prenúncios de forte movimento de descentralização
político-admirastrativa se intensificaram no decurso de 1984, através,
principalmente, de dois tipos de mobilização: o da campanha
sucessória dos Presidente e Vice-Presidente da República, que se
efetivou no início de 1985, e o da reforma tributária, reciclando e
fortalecendo a participação de Municípios e Estados da Federação
na receita tributária nacional.
Na área tributária, a Emenda Constitucional n° 23 -também
denominada Emenda Passos Porto-, de I de dezembro de 1983,
o

em vigor a partir de I de janeiro de 1984, representou uma espécie


o

de calço para a esperada reforma. Pelo menos os Estados, o Distrito


Federal, os Territórios e os Municípios tiveram elevadas as suas
cotas de participação na arrecadação tributária nacional . 21

21Até 1996, os ventos sopraram a favor dos Estados e Municípios em questão


de arrecadação, visto que a Constituição de 1988 fortaleceu significativamente
suas cotas e participações no bolo tributário brasileiro. Mas o pior, porém
absolutamente previsível por tudo o que foi dito no Tópico 1, aconteceu, ou
seja, todos se quebraram (União, Estados e Municípios), mas a União ficou
ainda em desvantagem maior pelo fato de ser também a avalista de toda a
dívida externa nacional. Aí veio a Lei-Kandir, de 13/09/96, ou Lei 87/96, e
reinverteu o fluxo de orientação tributária para a União, deixando Estados e
Municípios outra vez na penúria de correr ao seu encalço com-o-pires-na-
mão, só que, neste início de 1999, sem a mínima condição de atendê-los,
visto também ela se encontrar literalmente/á/íí/a em termos de viabilidades
financeiras. Agora, o país todo vive a situação do cobertor-de-pobre: se a
União o puxa para a cabeça, descobre os pés e os dedos, isto é, os Estados
e Municípios, e vice-versa.
TOPICO 5

TRAJETÓRIA DA TESE DE
MUNICIPALIZA ÇÃO DO ENSINO

A primeira iniciativa de que se tem notícia sobre a proposta


formal de municipalização do ensino no Brasil data de abril de 1957,
quando o eminente educador Anísio Teixeira apresentou ao
Congresso Nacional de Municipalidades uma tese intitulada
Municipalização da Escola Primária . 22

Trata-se de tese apoiada integralmente na Constituição


Federal de 1946, principalmente no caráter socialque foi conferido
à educação, com base: a) nos princípios do direito à educação por
todos os brasileiros, da obrigatoriedade e gratuidade do ensino pri-
mário e da educação posterior à primária gratuita para os que prova-
rem insuficiência de recursos; b) na distribuição de competências
entre os Municípios, os Estados (em caráter complementar) e a
União (em caráter supletivo) quanto à oferta aos brasileiros da edu-
22TEIXEIRA, Anísio. A municipalização do ensino primário. Revista
Brasileira de Estudos Pedagógicos, Rio de Janeiro : INEP, 27 (66): 22-43,
abr./jun. 1957, também publicada pela Associação Brasileira de Municípios
(Rio de Janeiro, 1957) com o título Municipalização do ensino primário.
54

cação que lhes assegurava a Carta Magna; e c) nos dispositivos


concernentes ao provimento dos recursos necessários à consti-
tucional oferta de educação, com destaque para o surgimento dos
fundos especiais, resultantes da aplicação de percentuais mínimos
da receita de impostos (10% pela União e 20% pelos Estados e
Municípios) na manutenção e no desenvolvimento do ensino.
Escoimadas as variáveis atinentes à metodologia de alocação
e aplicação de recursos financeiros, bem como de preparação e
remuneração dos recursos humanos, a tese de, municipalização
de Anísio Teixeira parece sustentar-se no seguinte núcleo:
"Com efeito, estabelece a Constituição a competência
da União para fixar as diretrizes e bases da educação
nacional, a competência dos Estados para organizar
os seus sistemas de educação e fixar bases e diretrizes
suplementares e, depois de assim determinar a compe-
tência (federal e estadual) em relação a objetivos do
ensino e a de organização (estadual), deixa à compe-
tência das três ordens de governo a manutenção das
escolas e a ministração do ensino, que será, portanto,
definido pela União, organizado pelos Estados e man-
tido pelos Municípios, pelos Estados e pela União.
Está claro, assim, que seriam permitidas a duplicação
e triplicação das escolas, pelas três ordens autônomas
de governo, mas a própria natureza conjugada e mu-
tuamente complementar das competências legislativas
da União, dos Estados e dos Municípios está a reco-
mendar, não a duplicação nem a triplicação de siste-
mas escolares, mas a implantação de um só regime
conjugado e integrativo como o das competências
legislativas.
Tal regime seria o de escolas locais, administradas
por autoridades locais, de órbita municipal, sujeitas
à organização da lei estadual e conformadas aos obje-
55

tivos das leis de bases e diretrizes federais. Tais escolas


seriam mantidas com recursos municipais, completa-
dos por meio de recursos estaduais, ampliados, suple-
tivamente, por meio de recursos federais. Isto quanto
ao ensino primário, básico, obrigatório e gratuito a
ser oferecido a todos os brasileiros".
Os fundos especiais, de que se falou anteriormente,
pertencentes "(...) às crianças e aos educandos dos Municípios,
dos Estados e do Brasil (...) " devem ser administrados, por motivo
de economia e de garantia de sua real destinação, por Conselhos
de Educação nas respectivas esferas de governo.
Quanto à validade e oportunidade da administração mu-
nicipal, argumenta:
"Parece evidente que a escola primária, pelo menos,
deve ter administração local, em virtude de ser custea-
da, primariamente, pelo Município e complemen-
tarmente pelo Estado e, somente, supletivamente pela
União.
Mas se essa razão, de natureza por assim dizer lógica,
não bastasse, deveria ser ela administrada pelo
Conselho Municipal de Educação, por motivos de eco-
nomia. Com efeito, somente dando-lhe o caráter de
instituição local poderemos fixar para o seu custeio o
critério dos salários regionais, o que viria tornar muito
mais produtivos os recursos destinados a essa escola".
A par da economia de recursos, outras vantagens são
arroladas em favor do efetivo gerenciamento municipal da educação.
S ão elas as de ordem:
a) administrativa, ou seja:
"(...) quanto menor a unidade de serviços a admi-
nistrar, tanto melhor será a administração, e tanto mais
se evitarão os males irremediáveis do processo de
mecanização das macro-organizações ";
b) social:
"A escola, hoje, está sendo concebida corno uma
comunidade integrada dentro da comunidade maior
da cidade, da vila ou do povoado. A administração
local concorrerá para tornar possível essa integração,
passando a escola a ser a instituição fundamental da
comunidade, servindo-a e dela se servindo para a
vitalidade e riqueza de seus processos educativos. O
professor, de nomeação local e lealdade local, deixará
de ser o estranho, a autoridade consular e passageira,
um quase hóspede da comunidade, para se sentir
responsável e integrante dessa comunidade";
c) pedagógica:
"A integração da escola na comunidade não consiste,
porém, apenas nesses laços administrativos entre uma
e outra, mas, na identificação da escola, pelo seu cur-
rículo, com as atividades, as características e as con-
dições do meio e da cultura local. Sendo a escola de
responsabilidade local, sendo o professor tanto quan-
to possível um elemento da região, toda essa identi-
ficação se poderá muito mais facilmente processar, se
a escola for uma escola local em vez de uma escola
do centro, administrada à distância e representativa
de um esforço remoto, tantas e tantas vezes alienado
das condições peculiares do meio a que eleve a escola
servir. E deste modo é que também vantagens
pedagógicas -no melhor sentido desta palavra- advêm
para a administração local das escolas".
Pois bem, a tese de municipalização, proposta por Anísio
57

Teixeira, já completara o seu vigésimo sétimo aniversário de defesa


em abril de 1984 e a questão que se formulava, à época, não poderia
deixar de ser a seguinte: como evoluíram -se é que evoluíram- a
teoria e a prática da municipalização do ensino, de maneira que a
educação formal de base, pelo menos, não perdesse a chance histó-
rica da promissora aurora de descentralização poMco-administrativa
que se vislumbrava em todos os setores e patamares da vida nacional?
Essa chance ou oportunidade histórica vinha sendo ges-
tada pela sociedade brasileira no decurso de longo e intenso período
de centralização. Importa frisar que uma descentralização
meramente paliativa, do ponto de vista jurídico e prático, poderia
acarretar desde então descrédito ainda maior do que o vigente nas
situações de centralização declarada e das conseqüências sociais e
econômicas imprevisíveis dos períodos anteriores de nossa história . 23

23Em 1992 escrevi outro livreto denominado Municipalização qualitativa


para o desenvolvimento (Campo Grande-MS: PREG/UFMS) e lá registrava
que o que estava acontecendo na área da municipalização da educação,
pelo menos, era aquela a rolo compressor, regida pela lei natural da
gravidade, em virtude da qual os problemas mais pesados em patamar
político-administrativo superior tendem normalmente a se despencarem para
baixo no sentido da União (mais em cima) para Estados (no meio) e Municípios,
onde realmente as coisas acontecem. Isso quer dizer que à descentralização
de receitas tributárias, da Constituição de 1988 à dita Lei-Kandir n° 87/96,
não correspondeu eficiente descentralização também de capacidades e
competêncais de gestão dos serviços sociais básicos ao nível das
comunidades municipais. Como já foi comentado na nota 21, a essa situação
acrescenta-se a da falta de recursos para tudo e em todos os âmbitos, isto é,
dos Municípios, dos Estados, inclusive os mais ricos como São Paulo, Minas
Gerais, Rio de Janeiro, e outros, e da União, às voltas com a multiplicação das
dívidas externa e interna do país face às crises econômicas que vêm se
multiplicando, principalmente de 1997 para cá em decorrência da especulação
globalizada.
TÓPICO 6

EVOLUÇÃO DOUTRINÁRIA DA
MUNICIPALIZA ÇÃO DO ENSINO NO
PERÍODO DE 1932A 1957

A tese de municipalização do ensino, defendida por Anísio


Teixeira em 1957, representou significativo avanço doutrinário em
relação ao que se admitia oficialmente como descentralização,
concernente .especificamente ao setor da educação, na década de
30. O Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova , do qual 24

Anísio Teixeirafiguracomo um dentre os vinte e seis proeminentes


signatários, registrou repúdio geral ao "(...) centralismo estéril e
odioso, ao qual se opõem as condições geográphicas do paíz e
a necessidade de adaptação crescente da escola aos interesses
e às exigências regionaes ".
Esse brado em favor da descentralização não ultrapassou,
todavia, os limites de ação dos Estados quando se tratou da definição
de competência das esferas administrativas:

Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, Brasília: INEP, 65 (150), maio/


24

ago. 1984.
60

"À União, na Capital, e aos Estados, nos seus res-


pectivos territórios, é que deve competir a educação
em todos os grãos, dentro dos princípios geraes
fixados na nova constituição, que deve conter, com a
definição de attribuições e deveres, os fundamentos
da educação nacional".
O Município, nem mesmo nomeado nas perspectivas de
descentralização da educação, contidas no aludido Manifesto (...),
passou a constituir, em 1957, a referência estrategicamente mais
importante de todo o processo de desconcentração administrativa
do então ensino primário.
Teria Anísio Teixeira repensado isoladamente a omissão
do Município no Manifesto de 1932? Ter-se-ia engajado no movi-
mento municipalista da Constituinte de 1946? A segunda hipótese
parece mais plausível face à estupenda comparação, formulada por
Arruda Vianaem 1956, e já citada, de que o movimento municipalista
tem (ou tinha) as mesmas dimensões da abolição da escravatura e
da proclamação da República, acrescentando:
"É o Brasil a adição algébrica dos seus Municípios.
Será rico, se os Municípios o forem; terá a alimen-
tação, saúde e instrução, se as tiverem os Municípios.
Assim, estou ser axiomático que sem a interiorização
da cultura (isto é, sem que se leve ao interior os
recursos da ciência, da técnica, da civilização) não
poderemos, jamais, dar solução aos nossos problemas
fundamentais, nem lograremos destruir o injusto
desequilíbrio entre a cidade e o campo (,..)" . 25

De acordo com a pesquisa do 1B AM/S AREMMunicipa-


liz.ação: educação e saúde, mencionada várias vezes neste estudo,
25 BUENO, Antônio Sylvio Cunha. Op. cit., p. 7 (prefácio).
61

"No Brasil, a idéia de municipalização coincide com


os movimentos municipalistas do final da década de
40 e dos anos 50. Mas, sem dúvida, entre nós a litera-
tura a respeito do assunto é escassa. De acordo com
os poucos documentos disponíveis, constata-se que a
municipalização tem dois sentidos mais ou menos
distintos: em um é encarada como um processo de
incorporação, pelo Município, de atividades que se
encontram em mãos dos empresários particulares; em
outro é vista como a transferência de encargos do
Estado ou da União para o Governo local" (p.13).
"Entre os autores que consideram a municipalização
como processo de transferência de encargos do Estado
ou da União para o governo local está Anísio Teixeira,
em seu estudo Municipalização do Ensino Primário
(...). Transferir encargos para o Município significa
transformar o Município em centro de determinadas
atividades, atividades essas que estavam anteriormen-
te a cargo dos dois outros níveis de Governo" (p. 14).
Ainda na linha desse conceito geral de municipalização,
Anísio Teixeira propôs, no núcleo de sua tese, um esquema rígido e
amarrado de competências para as três esferas administrativas, con-
cernentes à organização e ao funcionamento do ensino, "(...) que
será, portanto, definido pela União, organizado pelos Estados
e mantido pelos Municípios, pelos Estados e pela União (...)".
Os destaques dos termos definido e organizado constam
do texto publicado e autorizam a interpretação de que a
municipalização do ensino restringia-se, segundo a tese do ilustre
educador, à participação dos Municípios na execução administrativa
do que fosse definido pela União e organizado pelos Estados.
Levada arigortal interpretação, os Municípios ficariam alijados de
qualquer co-participação e co-responsabilidade em termos de
62

definição e organização. Seriam, de acordo com a lógica do esquema


de competência, meros executores do ensino.
Como se vê, 1957 representou um marco essencial e oficial
na história da descentralização daquilo que se convencionou chamar,
hodiernamente, educação formal. Mas a proposta operacional
oferecida tornar-se-ia inviável justamente porque o Município, o
principal interessado, deveria compôrtar-se como segmento
organizacional passivo num processo que, além de lhe negar a efetiva
participação nas decisões, propunha transferir-lhe, inclusive,
encargos e serviços criados e organizados segundo as condições,
características e determinações próprias dos Estados e, por vezes,
até da União.
Essa inviabilidade operacional não desfigura, contudo, o
fato e o mérito de Anísio Teixeira ter feito registrar a idéia da
municipalização do ensino na história do relacionamento dos três
níveis .da administração pública do sistema federativo brasileiro. A
sua tese representou o primeiro passo no sentido de despertar as
administrações federal e estadual para um ovo de Colombo: dentre
os três níveis de administração, o municipal é o que mais tem a ver
com a teoria e a prática organizacional e funcional do ensino básico
de toda população brasileira, sem se dispensarem, evidentemente,
a orientação, o apoio e a supervisão dos poderes públicos estadual
e federal, compatíveis com as suas verdadeiras finalidades e nos
limites de suas posição e função reais.
TOPICO 7

ESTAGNAÇÃO DOUTRINÁRIA DE
1957A 1984

Em termos de conteúdo, a tese de Anísio Teixeira permane-


ceu praticamente inalterada de sua defesa até 1984. Coincidência
ou não, a posição dos Municípios, no esquema de competência
das três esferas administrativas, proposto por Anísio Teixeira, corres-
pondia ao que estabelecia o ainda vigente Decreto-lei no 200/67:
as funções de coordenação e planejamento ficavam a cargo do
Governo Federal e as tarefas de execução deveriam ser
descentralizadas.
A diferença entre a proposta de Anísio Teixeira e o Decreto-
lei residia fora da área municipal, ou seja, o Decreto-lei vedava
também aos Estados a função de coordenação, admitida por Anísio
Teixeira, no que respeitava a todo o programa de trabalho do
governo federal. Isso significa que a doutrina federal de descen-
tralização em vigor no ano de 1984 era ainda mais centralizadora
do que aquela proposta pela tese em estudo, para efeito da
municipalização do ensino.
Aos menos avisados poderá parecer que o fato de se tratar
de uma doutrina federal, ou seja, concernente à ação programática
64

e à aplicação dos recursos da União, implicaria, logicamente, a


completa liberação de decisão e ação nas áreas dos Estados e dos
Municípios. Parece apenas, porque: primeiro, uma doutrina federal
costuma repercutir diretamente nas doutrinas dos escalões estadual
e municipal, por vezes, até copiada ou adaptada por esses escalões;
e, segundo, todos os Estados e Municípios brasileiros, uns mais e
outros menos, dependiam, em 1984, de recursos sobretudo finan-
ceiros da União, com critérios de aplicação ou transferência definidos
em consonância, evidentemente, com a doutrina federal.
Essa dependência chegava a ser quase total no caso dos
Estados (e Municípios) das regiões Norte e Nordeste -e muito
acentuada na Centro-Oeste-, considerando-se que tais Estados,
apesar da necessidade de expansão dos serviços de base para
atendimento às suas populações, mal conseguiam custear a infra-
estrutura e a folha de pessoal existentes, ficando todo o investimento
ou fomento sujeito aos recursos federais.
Acresça-se ainda, como método e meio de subordinação
doutrinárias, a exigência da contrapartida de recursos estaduais e
municipais, maciçamente empregada na década de 70 e ainda não
desativada por completo em 1984. Aliás, o uso da contrapartida
tem sido exigido inclusive da União, quando entram em jogo as
operações de crédito externas, como no caso dos empréstimos do
BED (Banco Iteramericano de Desenvolvimento) e BIRD (Banco
Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento). A obrigatorie-
dade de contrapartida, em escala e volume significativos, constitui
uma das formas mais práticas e eficientes de subordinação de
decisões, recursos e procedimentos no relacionamento beneficiário/
beneficiente.
Talvez mereça registro, como instrumento de subordinação
no contexto da rei ação beneficiárío/beneficiente, a forma como se
instituiu, regulamentou e operacionalizou o Orçamento-Programa no
65

Brasil, a partir da Lei federal n° 4320, de 17/03/64, que "(...) estatui


normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios
e do Distrito Federal". Sem nenhum intuito de aprofundamento em
matéria tão complexa, alguns pontos podem ser citados na linha da
subordinação há pouco mencionada. A Lei n° 4320/64, no seu artigo
I , determinou que: "A Lei de Orçamento conterá a discriminação
o

da receita e despesa deforma a evidenciar a política econômico-fi-


nanceira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os
princípios de unidade, universalidade e anualidade ".
O Decreto-lei n° 200, de 25/02/67, institucionalizou, de
maneira explícita, o Orçamento-Programa anual (art. 16) como
mecanismo fundamental e estratégico de aplicação dos recursos
orçamentários e extra-orçamentários da União e de concretização
das políticas e diretrizes do Governo Federal (contexto de todo o
Título m).
A segunda parte da década de 60 foi marcada, como se
vê, pela tentativa de substantivação dos Orçamentos dos Poderes
Públicos, liderados pelo Federal. Mas, em 1974, a Portaria de n°
25 da Secretaria de Planejamento da Presidência da República deu
mais um passo no sentido da regulamentação e operacionalização
desse complicado processo. Instituiu e implantou a Classificação
Funcional Programática, decomposta verticalmente em funções,
programas, sub-programas, projetos ou atividades e subprojetos
ou subatividades.
Tecnicamente falando, a adoção do Orçamento-Programa
representou medida muito positiva, mesmo porque já era praticado
normalmente nos países desenvolvidos, quando de sua implantação
no Brasil. Mas há dois fatos que acabaram por fazer que a
recém-institucionalizada metodologia orçamentária viesse a
desempenhar papel de estímulo à subserviência na relação
66

beneficiário/beneficiente:
a) o absoluto despreparo das administrações estaduais e,
principalmente, municipais que deviam ajustar-se à lin-
guagem e à metodologia da União para a obtenção dos
recursos federais, as quais se sentiram compelidas a
adotar, também nos seus níveis, essa linguagem e meto-
dologia, copiando-as sem condições crítico-analíticas
de entendê-las e aplicá-las;
b) extrapolação das fronteiras de utilidade e conveniência
do projeto, enquanto instrumento de programação,
inaugurando longa fase de verdadeiro modismo
projetista ou, talvez mais apropriadamente, de
projetismo; fazia-se ou exigia-se projeto para qualquer
coisa que se intencionasse fazer como também para
qualquer quantia de recursos que se pretendesse aplicar
ou transferir; e como poucos dirigentes e técnicos nos
Estados e Municípios entendiam dessa então complicada
prática de elaboração de projetos, os roteiros com
instruções metodológicas por vezes minuciosamente
detalhadas já consistiam matéria pré-elaborada, em
consonância perfeita com a ideologia e os requisitos do
decisor central; a aprovação se dava projeto a projeto,
isoladamente e/ou reunidos em grupos relativamente
homogêneos, favorecendo ou causando a dispersão e a
pulverização de esforços, recursos e resultados.
Tem-se a impressão de que tais considerações represen-
tam divagação geral, se confrontadas com o título deste tópico
Estagnação Doutrinária de 1957a 1984, relativa à tese de muni-
cipalização do ensino. É, todavia, por esse tipo de análise que se
entende o fato de sobreviver, ainda em 1984 e a duras penas, um
projeto isolado, o PROMUNICÍPIO, como testemunho explícito
67

da adesão institucional do Governo Federal ao espectro da tese de


municipalização em âmbito nacional. Outros projetos, que surgiram
no contexto de uma política social mais comprometedora com as
regiões, populações e comunidades carentes (concebidos pratica-
mente em função do III Plano Setorial de Educação, Cultura e
Desportos 1980-85, como o PRONASEC e o PRODASEC) já
se encontravam em fase de desativação progressiva.
Houve, no entanto, um acontecimento que marcou época na
história da municipalização do ensino no Brasil, o da inserção da
idéia dessa tese na Lei n° 5692 de 11/08/71. Representou grande
passo, justamente porque a simples defesa de uma tese num Con-
gresso Nacional de Municipalidades, em 1957, evoluiu para a ado-
ção pelo menos de sua idéia básica, em 1971, pelo próprio Con-
gresso Nacional, passando a constar das Diretrizes e Bases para o
Ensino de I e 2 Graus em nível institucional e em escala nacional.
o o

É de se frisar, porém, que tal passo ou avanço se


caracterizou como de natureza histórico-jurídica e não de cunho
doutrinário. Em termos de conteúdo descentralizado^ os registros
sobre a municipalização do ensino inseridos na Lei n° 5692/71
não trouxeram inovação alguma em relação ao que já constava da
tese de Anísio Teixeira:
I ) O conceito fundamental, qual seja, o dàtransferência
o

ao Município de encargo e serviços, permaneceu


similar, carregado apenas de maior responsabilidade
(porque Anísio Teixeira referia-se ao ensino primário e
a Lei o estendeu para todo o I grau) e de certas
o

limitações, comentadas a seguir.


O parágrafo único do artigo 58 determinou a
"(...) progressiva passagem para a responsabilidade
municipal de encargo e serviços de educação,
especialmente de I grau, que pela sua natureza
o

possam ser realizados mais satisfatoriamente pelas


administrações locais, visando (...) a tornar mais
eficiente a aplicação dos recurso públicos destinados
à educação" (caput do artigo,
Mesmo em relação à transferência de encargo e ser-
viços à administração municipal, o dispositivo legal
parece bem mais restritivo que a proposta de Anísio
Teixeira: "(...) progressiva passagem (...)", sem alusão
à infra-estrutura humana e física existente ou a ser criada
nos Municípios, destacada na proposta de Anísio:
- "(...) encargos e serviços (...) que pela sua natureza
possam ser realizados mais satisfatoriamente (o
negrito foi acrescentado como recurso de destaque)
pelas administrações locais", deixando à adminis-
tração estadual a definição dos quê e quando o Muni-
cípio pode realizar "mais satisfatoriamente " que o
próprio Estado, supõe-se, enquanto Anísio foi cate-
górico em afirmar que a administração local será
sempre mais satisfatória;
-visando "(...) a tornar mais eficiente a aplicação
dos recursos públicos (...)"; além da vantagem de
ordem tipicamente financeira, Anísio Teixeira detectou
as de cunho administrativo mais abrangentes, bem
como as de natureza pedagógica c social.
2 ) A esmagadora maioria dos Municípios brasileiros,
o

inclusive das regiões Sudeste e Sul, sobrevivia, em 1984,


às custas de auxílios financeiros estaduais e federais. E a
"(...) progressiva passagem para a responsabilidade
municipal de encargo e serviços de educação (...)"
implicava, conseqüentemente, maior e mais significativa
69

dependência desses auxílios, ou seja, no que respeitava


aos auxílios federais, a regra do jogo era:
"A concessão de auxílio financeiro aos programas
de educação dos Municípios, integrados nos planos
estaduais, far-se-á mediante convênio, com base em
planos e projetos apresentados pelas respectivas
administrações e aprovados pelos Conselhos de
Educação" (§3° do art. 54).
Pelo que se sabe, naquela época só os Conselhos Estaduais
e Federal de Educação tinham foro legal de existência e competência,
embora a Lei n° 5692/71 se tenha referido a Conselhos Municipais.
Assim dispunha o art. 71: "Os Conselhos Estaduais de Educação
poderão delegar parte de suas atribuições a Conselhos de
Educação que se organizem nos Municípios onde haja condições
para tanto".
Foquem-se as duas expressões "(...) delegarparte de suas
atribuições (...) onde haja condições para tanto (...)" e se
percebe, nitidamente, que os Conselhos Municipais de Educação
que existissem, nos termos desse artigo de lei, constituiriam exten-
sões dos Conselhos Estaduais a menos que a "(...) a legislação
estadual supletiva (...) ", conforme o enunciado do caput do art.
58, prevesse a criação de Conselhos Municipais mais autônomos.
De qualquer forma, tanto a existência quanto as
competências dos aludidos Conselhos Municipais de Educação
dependeriam da esfera estadual, ou seja, poderiam variar de um
Estado para outro, de acordo com a ideologia político-administrati va
de cada um. Isso significa, em termos gerais, que, existindo ou não
os Conselhos Municipais de Educação -no contexto da Lei n° 5692/
71-, a definição de validade, oportunidade, exeqüibilidade, etc., da
programação municipal de educação, objeto dos "auxílios " fede-
rais e estaduais, continuaria sendo da competência dos Conselhos
70

Estaduais, inclusive nos níveis de "planos eprojetos".


Coerentemente com o Decreto-lei n° 200/67, o conteúdo
doutrinário da Lei n° 5692/71 manteve o Município na condição de
mero executor do que fosse aprovado pelo Estado e ratificado pela
União (se dependesse de recursos federais) no âmbito do seu
território, em matéria de educação custeada com auxílios dessas
duas esferas administrativas.
Acontece, porém, que a maioria absoluta dos Municípios
brasileiros já dependia, também quase totalmente, desses auxílios
para manter as suas atividades educacionais. A municipalização,
entendida como "(...) passagem progressiva de encargo e serviços
(...)" à administração municipal, a partir de um núcleo de decisões
tomadas preferencialmente -senão unilateralmente- pelos Estados,
implicaria a concessão dos auxílios correspondentes, porque tais
encargos e serviços somar-se-iam aos já existentes em cada Município.
Um processo de municipalização assim concebido tornar-
se-ia totalmente condicionado pelo Estado e, o que é pior, funda-
mentado mais em critérios administrativos de aplicação de recursos,
não importando se obsoletos ou não, do que no próprio potencial
que cada Município tem, se devidamente apoiado pelo Estado e
pela União, de se mobilizar em torno dos problemas e respectivas
soluções, compatíveis com as condições municipais. São os
Municípios que têm mais facilidade de envolver direta e indiretamente
as comunidades locais nos processos decisório e operacional.
De certa maneira, a Lei no 5692/71 institucionalizou a idéia
de que cabe aos Poderes Públicos, com ênfase para o estadual e o
federal, resolver os problemas da educação brasileira, sobretudo
ao nível do I grau (hoje denominado Ensino Fundamental), ficando
o

essas duas esferas encarregadas de administrar o processo de


soluções, portanto não se limitando às funções de incentivadores,
apoiadores, coordenadores, avaliadores e realimentadores dos
71

Municípios, visando a que estes envolvam tantos quantos possam


contribuir para a busca e o aviamento dessas soluções.
Essa foi a doutrina básica, referente à municipalização da
educação ou do ensino, vigente até 1984, como também de 1984 a
1999. E, enquanto doutrina, nada mudou em relação à tese de Anísio
Teixeira, defendida em 1957. Pelo contrário, tornou-se mais restritiva
do que a anisiana, o que pode ser explicado inclusive pela forma
documental em que as duas versões ,adel957eadel971, foram
apresentadas. Uma descritivo-analítica e assertiva, como convém à
proposta e defesa detalhada de um ponto de vista (tese) e outra
extremamente sintética, objetiva e imperativa (lei).
A par da estagnação doutrinária é necessário que se ressalte,
no entanto, a institucionalização da idéia da municipalização do
ensino em 1971, mesmo que ainda sob a forma de processo
demasiadamente centralizado nos Estados, cujo poder de controle
começava pela tomada de decisão e perpassava toda a fase de
operacionalização, pela via dos critérios de aplicação dos recursos
financeiros, como se viu anteriormente.
Seja como for, as leis não são necessariamente imutáveis e
devem ajustar-se aos diferentes estágios da sociedade em mutação.
Além disso, não se deve esperar que surjam leis certas e detalhadas
para fenômenos complexos e ainda não experimentados em escala,
como o caso da municipalização do ensino. Seria até mais
interessante que leis mais precisas sobre a matéria surgissem em
decorrência de experiências que demonstrassem a viabilidade de
sua aplicação, o que ainda não ocorreu até este início de 1999.
O que há de positivo, basicamente, é que a idéia foi
institucionalizada, difundida e posta ao crivo das condições reais de
execução. Deu resultado prático? Não deu resultado prático? -
Esse é o assunto do próximo Tópico.
TÓPICO 8

BASTANTE DEBATIDA /I
MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO APÓS A
LEI N°5692/71

Sem dúvida alguma, a estação da municipalização do


ensino passou a constituir parada obrigatória para quantos se
interessavam pelo ensino de I grau no país a partir de 1971.
o

Tomou-se matéria de citação compulsória nos Planos de Educação,


Cultura e Desporto da esfera federal, nos Planos Estaduais de
Educação -foi eleita pela Região Sul como prioridade integrante do
EI Plano-, em encontros, ciclos de estudos, seminários e outros
eventos de relevância municipal, estadual e federal.
Dentre os eventos de cunho nacional que trataram desse
tema, destacaram-se:
- VII Encontro de Secretários de Educação e Represen-
tantes de Conselhos de Educação (Petrópolis, de 21 a
- 25 de outubro de 1974), cujo debate girou em torno de
documento-base, elaborado pelo então Departamento
de Ensino Fundamental-DEF, juntamente com a
Secretaria-Geral do MEC, intitulado Ensino de I Grau
o

e Art. 58 da Lei 5692/71\


74

- Ciclo de Estudos sobre Municipalização do Ensino


de I Grau, promovido pela SEPS/MEC e realizado
o

em Brasília no mês de junho de 1982;


- Encontro Nacional de Dirigentes de Educação,
Cultura e Desporto -Painel B- Administração
Municipal do Ensino, promovido pelo MEC, em
Brasília, de 27 de setembro a I dé outubro de 1982;
o

- O Que Municipalizar no Ensino de I Grau? Seminário


o

promovido pela Fundação CENAFOR/MEC nos dias


8,9 e 10 de maio de 1984, em São Paulo.
Além dos eventos encabeçados pelo Ministério da Educa-
ção, Cultura e Desporto, o Instituto Brasileiro de Administração
Municipal-IB AM esforçou-se no sentido de que as municipalidades
brasileiras fossem tocadas pelo preceito legal da "(•••)progressiva
passagem de encargo e serviços (...)" à sua responsabilidade.
Podem ser citados, a título de exemplo desse esforço, pelo menos
três acontecimentos:
- Edição, 1972, e reedição atualizada, 1977, do manual de
Atuação do Município no Ensino de I Grau, contando
o

a I edição com sugestões do Centro Nacional de Recur-


a

sos Humanos-CNRH da Secretaria de Planejamento da


Presidência da República-SEPLAN/PR e do Departa-
mento de Ensino Fundamental-DEF/MEC; também a 2 a

edição incorporou contribuições da Secretaria de


Articulação com os Estados e Municípios-S AREM da
SEPLAN/PR e do DEF/MEC.
- Realização de Cursos dQ Administração do Ensino de
1 ° Grau: foram realizados pelo menos quatro cursos com
duração de 240 horas para representantes dos Municí-
pios, em 1972/73, com a colaboração da SAREM/
75

SEPLAN/PR, visando à implantação da reforma


preconizada pela Lei n° 5692/71.
- Pesquisa sobre Municipalização'. educação e saúde, em
convênio com a SAREM/SEPLAN/PR em 1977 (já
citada várias vezes no decorrer do presente estudo) . 26

26 Os debates continuaram depois de 1984. Exemplos só de eventos em que


tive alguma participação mais significativa:
- Seminário Nacional sobre Gestão Municipal e Educação na Nova
República, Secretaria de Educação do Estado de Alagoas, Maceió, 13-14/
junho de 1985.
- IV Seminário Maranhense de Tecnologia Educacional sobre
Municipalização da Educação, Associação Brasileira de Tecnologia
Educacional e Associações dos Municípios do Estado do Maranhão, São
Luís 17-20/junho de 1986.
- Encontro Estratégico sobre Autogestão Municipal a Partir do Enfoque
Educacional, Associação Brasileira de Tecnologia Educacional, Rio de
Janeiro, 23-24/julho de 1986.
- Escola Básica: Municipalização e Acesso Democrático (Curso), como
tópico da programação do XX Seminário Brasileiro de Tecnologia
Educacional, Associação Brasileira de Tecnologia Educacional, Rio de
Janeiro, 24-28/outubro de 1988.
- O Município Face à Constituição Brasileira: Questão da
Municipalização do Ensino Fundamental, painel do Encontro sobre o
Estado Frente à Municipalização do Ensino Fundamental, promovido pela
Secretaria de Educação Básica-SEB/MEC, realizado em Florianópolis-SC, de
4-6/dezembro de 1989.
- De 1989 a 1993, mantive relacionamento muito estreito com a Secretaria de
Educação e o Conselho Estadual de Educação do Estado do Ceará, de cujos
esforços originaram o Decreto n° 20620, de 12/03/90, que institui o Programa
de Municipalização do Ensino Público no Estado do Ceará e vários eventos
posteriores de dinamização do contido no Decreto, razão pela qual escrevi o
opúsculo Municipalização para o Desenvolvimento, publicado pela PREG/
UFMSem 1993, tendo sido enviados 200 exemplares para o CEE-CE. (continua...)
76

Tem-se, por aí, rápida amostra da importância que o tema


municipalização do ensino assumiu no cenário nacional, em termos
de documentos è debates, após a vigência da Lei n° 5692/71. E
apesar de reforçar apenas o destaque histórico-jurídico conferido
à institucionalização da idéia de municipalização do ensino na Lei
n° 5692/71, registrado ao final do Tópico anterior, não se esvazia,
de maneira alguma, o que se afirmou sobre a Estagnação
Doutrinária de 1957 a 1984. Uma passagem do manual de
Atuação do Município no Ensino de I Grau, contendo o pensa-
o

mento do Instituto Brasileiro de Administração Municipal, assim


como dos órgãos especializados da SEPLAN/PR e do MEC, deixa
claro que o papel do Município no pretendido processo de munici-
palização limitava-se ao de mero executor, resguardando-se ao
Estado e à União a responsabilidade pelas definição e decisão. Diz
a referida passagem: "O planejamento municipal do ensino de
I grau, além de permitir ao Município exercer deforma mais
o

(...continuação)
- XXVI Seminário Brasileiro de Tecnologia Educacional sobre O Ensino
Municipalizado e a Sociedade Tecnológica: Novo Desafio da Tecnologia
Educacional, Associação Brasileira de Tecnologia Educacional, Rio de
Janeiro, 20-23/setembro de 1994.
- No primeiro semestre de 1996 debati essa questão de municipalização
com técnicos atuantes em planejamento de quase todos os órgãos da estrutura
básica do governo estadual de Mato Grosso do Sul, surgindo daí o artigo
Repensando a relação estado/municípios (Série-Estudos - Periódico do
Programa de Mestrado em Educação da UCDB, Campo Grande-MS: UCDB,
n.4,nov. 1996).
- A Universidade Católica Dom Bosco - UCDB, de Campo Grande-MS implan-
tou, em 1998. Programa de Pesquisa e Pós-Graduação Stricto Sensu em
Desenvolvimento Local (cfr. início da Apresentação), no qual esta tese de
fundo da municipalização vem sendo debatida permanentemente (coor-
deno um Grupo de Estudos nesse sentido).
77

racional os serviços de sua competência, tem como finalidade


implantar as metas e objetivos dos planos elaborados nos níveis
federal e estadual" (Capítulo III - O Planejamento Municipal do
Ensino de I Grau, p. 25).
o

É de se observar que no Capítulo I desse manual foram


recordadas as competências do Município na área do ensino de I o

grau, constantes do Projeto de Coordenação e Assistência


Técnica ao Ensino Municipal (PROMUNICÍPIO), de 1975. Tais
competências não ultrapassavam os limites de atividades ou mesmo
tarefas de cunho simplesmente executivo. Eram elas, em essência:
- levantamento da população em idade escolar;
- chamada para matrículas;
- fiscalização da freqüência;
- manutenção de rede escolar (para atender principalmente
a zona rural) com tendência à absorção das escolas
estaduais;
- construção e manutenção de prédios escolares;
- aproveitamento de recursos ociosos da comunidade;
- ensino supletivo (através de projetos ou programas com
assistência técnica do Estado e do DEF/MEC);
- serviços de assistência ao educando:
• distribuição de material, pelo menos do material escolar;
• transporte;
• vestuário (para os alunos carentes);
• administração da alimentação escolar; e
• assistência médica e dentária.
A impressão que fica, no que tange ao conteúdo, é a de
78

que a municipalização do ensino de I grau, tal como foi tratada


o

de 1971 a 1984, constituía uma questão que interessava muito mais


ao Estado e à União do que ao próprio Município. Só teriam direito
a participar das decisões -que lhe dissessem respeito- se recebessem
delegação ou convite expresso do Estado. Tinham, ao contrário, o
dever de executar o que fosse decidido com ou sem a sua
participação.
Mais do que a falta de recursos financeiros e técnicos, a
ausência de participação do Município no processo decisório talvez
explique a aparente contradição de a municipalização do ensino
ter-se deparado com seu maior e mais importante foco de resistência
justamente na administração municipal. Pode ser que explique, ainda,
porque toda a valorização discursivo-documental não haja surtido
efeito prático, ou seja, muito se falou e se escreveu sobre a matéria,
mas pouco ou quase nada se fez de concreto.
TÓPICO 9

DESCRENÇA EM RELAÇÃO À
MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO

O testemunho de autoridades conhecedoras da situação


do ensino de I grau no país, em função de cargos que ocuparam,
o

favorece significativamente a objetividade da análise da descrença


em questão. Vale a pena, portanto, registrar o que o ex-Ministro da
Educação e Cultura, Abgard Renault, e a então Secretária de Ensino
de I e 2 Graus do MEC, Anna Bernardes da Silveira Rocha,
o o

documentaram sobre o assunto . 27

Participando, como expositor, da Mesa-Redonda sobre o


Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, promovida pelo
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP/
MEC, no dia 13 de março de 1984, o ex-Ministro Abgard Renault
revelou-se pessimista com relação à.municipalização do ensino
no contexto da descentralização. Disse o ex-Ministro:
"E justo reconhecer que numerosos pontos lançados
em relevo no grande documento ora em estudo só
27Abgard Renault foi Ministro da Educação e Cultura de 24/11/55 a 31/01/56.
Anna Bernardes da Silveira Rocha era a Secretária da SEPS/MEC em 1984,
tendo assumido o cargo em 17/01/83.
80

vieram, infelizmente, a ser objeto de trasladação para


a realidade, longos e longos anos após 1932. Assim,
por exemplo, o grave problema da descentralização
-uma das preocupações capitais dos pioneiros de 1932-
só veio novamente a ser cogitado e, afinal, resolvido
em 1962, isto é, 30 anos depois, pela Lei de Diretrizes
e Bases. Não sou, nunca fui pela centralização, mas
confesso ter dúvida sobre os benefícios de tal provi-
dência, isto é, sobre as vantagens reais para a educa-
ção, para a solução dos problemas didáticos em si,
para a vida nas salas de aula, a começar pelas aulas
destinadas à preparação de professores. O caso tão
debatido da fiscalização federal nos estabelecimentos
de ensino secundário deve ser examinado. Era ineficaz,
sem dúvida nenhuma. Será eficaz, hoje, tão só por
haver-se descentralizado? A ineficiência não provinha
da centralização em si que, aliás, não é boa norma
administrativa, mas da incompetência do pessoal
utilizado. Do ponto de vista administrativo, ou melhor,
apenas burocrático, não há dúvida de que houve
progresso, mas esse afigura-se a mim à só coisa verda-
deiramente útil que se conseguiu. Portanto, não creio
que a descentralização do ensino primário, isto é, a
sua municipalização venha a dar resultados, e não creio
por não crer na competência educacional, adminis-
trativa e econômica da maioria dos nossos Municípios.
Somente por exceção conseguiremos algo realmente à
altura das nossas tremendas necessidades " . 2S

O ex-Ministro destacou os três tipos de competência que


faltam à maioria dos Municípios brasileiros e que justificaram a sua
descrença na municipalização do ensino: educacional, adminis-
trativa e econômica.
Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, Brasília: INEP, 65 (150): 431,
28

maio/ago. 1984.
81

Importa, agora, ver se a Secretária de Ensino de I e 2


o o

Graus do MEC, a professora Anna Bernardes da Silveira Rocha,


era mais otimista que o ex-Ministro Abgard Renault. Em sua
exposição sobre Currículos e Programas Municipalizados? no
Seminário O que Municipalizar no Ensino dei" Grau ? promovido
pelo CENAFOR/MEC, em São Paulo, no período de 08 a 10 de
maio de 1984, a Secretária assim se expressou sobre a situação da
prática da municipalização do ensino no país, em 1984:
"A operacionalização dos dispositivos da Lei n" 5.692/
71, em relação às obrigações municipais e estaduais
na oferta de ensino, manifesta algumas distorções
decorrentes da interpretação pouco fiel do que se
pretende com a municipalização do ensino de I grau.
o

E sabido que a criação de Municípios, no país, não


considera possibilidades de manutenção do ensino
de I grau e que grandes disparidades de desenvol-
o

vimento e de capacidade econômica, maior que a


verificada entre os Estados, constatam-se entre os
Municípios, sejam eles considerados do ângulo inter
ou intraestadual. Essas disparidades eliminam
qualquer pretensão a uma regra comum orientadora
da ação municipal em educação.
Apesar dessa realidade, ou em desconsideração a ela,
alguns Estados usaram a oportunidade que a lei abria
para se libertarem de encargos que foram passados
aos Municípios, alguns deles sem condições mínimas
de assumi-los. Isto se deu com o uso indiscriminado
de diretrizes do tipo:
- o Estado constrói as escolas e os Municípios as
mantêm;
— o Estado passa à responsabilidade dos Municípios
todo o ensino da zona rural;
82

- o Estado transfere aos Municípios os encargos de


I grau sem transferir os recursos financeiros
o

correspondentes;
- o Estado inibe ações de expansão de sua própria
rede, deixando ao Município o encargo da
expansão do I grau.
o

Claro está que os casos indicados constituíram


exceções à regra de o Estado adotar cautelas no
trabalho de gradativa inserção do Município na
manutenção do I grau, providência em que o apoio
o

técnico e financeiro são indispensáveis. O Estado de


Rondônia é um bom exemplo. Dadas as dificuldades
reais de administrar o ensino, estando a sede da
Secretaria de Educação em Porto Velho, partiu-se para
a municipalização" . 29

Só uma passagem do texto da professora Anna Bernardes


nãoficoumuito clara. Ela disse que as distorções citadas constituíram
"(...) exceções à regra de o Estado adotar cautelas no trabalho
de gradativa inserção do Município na manutenção do I grau o

(...)", mas aludiu tão-somente ao caso do estado de Rondônia em


defesa de sua afirmação.
De fato, o estado de Rondônia representa exceção em tudo
o que respeita à municipalização do ensino. Isso porque, ao
contrário da maioria dos Estados brasileiros mais antigos, o Território
ao evoluir para a condição de Estado (pela Lei Complementar n°
41 de 22/12/81), contava apenas com dez Municípios. O novo
Estado, ao invés de estadualizar o ensino, preferiu adotar a
estratégia de fortalecimento dos Municípios já existentes e dos que

29Texto extraído de uma cópia xerox da exposição, distribuída aos participantes


juntamente com o material de Apresentação do Seminário.
83

foram surgindo (15 em 1984), de forma que eles absorvessem os


serviços do ensino à medida que as necessidades e os problemas
fossem aparecendo. Em outras palavras, não houve municipalização
do ensino no Estado. Houve, sim, a feliz determinação de não
estadualizar o ensino desde o momento em que o Território foi
elevado à condição de Estado. Aliás, o caso da relação Estado/
Município em Rondônia, visto em contexto de exceção e não de
regra geral, é tão importante que merecerá outras considerações
no próximo Tópico.
Como se pôde perceber, o ex-Ministro Abgard Renault se
pronunciou totalmente pessimista e a professora Anna Bernardes não
pareceu otimista em relação à aplicação dos dispositivos legais,
referentes à municipalização do ensino, de acordo com o que
dispunha o art. 58 da Lei n° 5692/71, em vigor havia já treze anos.
T Ó P I C O 10

APESAR DA DESCRENÇA ALGUMAS


EXPERIÊNCIAS

Em que pese o ceticismo, como o visto no Tópico anterior,


sobre ^municipalização do ensino, injusta seria a atitude de não
registrar o esforço que algumas administrações estaduais encetaram
no sentido de se tentar aplicar a determinação legal, mesmo que de
modo obviamente parcial. Exemplos:
- A Secretaria de Educação do Rio Grande do Sul chegou
a formular um programa de Ações Básicas 1980/83 com
vista à Municipalização do Ensino de I o Grau,
refletindo a preocupação da Região Sul com a questão
inserida no III Plano Setorial de Educação, Cultura e
Desporto como prioridade dessa Região. A experiência
de administração municipal de Passo Fundo-RS sempre
mereceu significativo comentário.
- Sabe-se que os Estados de Santa Catarina e Paraná
mantiveram pelo menos a intenção de fortalecer os
Municípios para absorverem os encargos e serviços de
I grau. A experiência de administração municipal do
o
86

ensino, em Lages-SC, com a participação ativa da


comunidade local, foi bastante elogiada naqueles anos.
- Destacava-se a descentralização da administração da
merenda escolar no Estado do Rio de Janeiro. O Estado
apenas apoiava os Municípios.
- A Secretaria de Educação do Estado do Maranhão
parecia conseguir paulatinamente o envolvimento e a
participação dos Municípios na administração, inclusive
do pessoal e da rede física estadual neles localizados. A
Secretaria fornecia apoio técnico e financeiro mas
solicitava que a administração se fizesse ao nível das
prefeituras municipais.
Houve, no entanto, duas experiências que merecem desta-
que, porque mostraram que os Municípios assumiram, de fato, a
gerência do ensino básico. A primeira foi a do Estado de Rondônia,
jámencionada, e a segunda não poderia deixar de ser a do Município
de Boa Esperança, do Estado do Espírito Santo, que -embora pe-
queno, pobre e abandonado- ergueu-se e mostrou que a capacidade
de vencer depende fundamentalmente da autodeterminação, da mo-
bilização e da união de uma população, por mais humilde que seja.
O Secretário de Educação e Cultura de Rondônia, Álvaro
Lustosa Pires, e o Prefeito de Boa Esperança, Amaro Covre, fizeram
parte da equipe de convidados a prestar depoimentos aos participan-
tes do Ciclo de Estudos Sobre Municipalização do Ensino de I o

Grau promovido pela SEPS/MEC, Brasília, nos dias 7 e 8 de junho


de 1982.0 que eles fizeram foram exatamente comentários sobre
a municipalização da educação ou ensino no âmbito das respec-
tivas administrações.
Ao invés de tecer ponderações sobre o que o Secretário
de Rondônia e o Prefeito de Boa Esperança relataram, julgou-se
87

mais lógico selecionar e ordenar as passagens de suas falas, gravadas


e posteriormente transcritas, que possibilitassem certa compreensão
do processo de municipalização do ensino nos Estado e Município
referidos. Daí o tom bastante informal dos textos transcritos.

10.1 REFERÊNCIAS SOBRE A EXPERIÊNCIA DE MUNI-


CIPALIZAÇÃO DO ENSINO EM RONDÔNIA 30

a) Características gerais:
"O estado de Rondônia é pouco menor do que o
estado de São Paulo; o estado de Rondônia dispõe
de 244 mil e zero 44 quilômetros quadrados, com uma
população estimada hoje, por dados da Secretaria
de Planejamento, em torno de mais de 1 milhão de
habitantes.

A nossa população, quase toda ela é oriunda de outras


Unidades Federadas (...) constituída de oriundos do
Paraná, do Espírito Santo, de Minas Gerais, do Rio
Grande, de São Paulo, do Nordeste e de Mato Grosso
do Sul.
E é neste Estado que tem muitos problemas, que é um
Estado novo, um Estado que tem tudo por ser feito, é
neste Estado que nós podemos dizer que nasceu uma
das experiências do ponto de vista administrativo muito
30 Os textos foram extraídos da exposição do Secretário de Educação de
Rondônia no Ciclo de Estudos sobre a Municipalização do Ensino de 1"
Grau, promovido pela SEPS/MS em Brasília-DF, de 7 a 8 de junho de 1982
(transcrição de gravação).
rápida, que nós chamamos a municipalização.Tecni-
camente não houve a municipalização porque inclu-
sive os Municípios não estavam estruturados para
tanto, os Municípios não discutiram doutrinariamente
a capacidade de recepção desses serviços, os
Municípios estabeleceram apenas uma condição: que
seu Estado mantivesse os custos financeiros desses
serviços, e eles assumiriam (...). Isso porque no caso
tanto da Educação, quanto da Saúde, quanto da
promoção social e pàrte da Secretaria de Obras, hoje
municipalizados, são serviços que o Estado arca desde
o processo, em si, a todas as despesas com pessoal.

Em 1979, em Rondônia, a Educação era patrimônio


basicamente exclusivo dos grandes centros, ou, mais
precisamente, dos dois Municípios: o da capital,
Porto Velho e o de Guajará-Mirim, porque ambos
tinham Câmaras de Vereadores e, por conseguinte,
eram também os dois únicos Municípios do Estado".

b) Iníeio do processo de municipalização (1980):


"O que municipalizar? Primeiro, os estudos deter-
minaram que a municipalização se processasse em
caráter experimental pelo município da Capital, pelas
escolas periféricas, chamadas escolas rurais porque
fazem parte das colônias agrícolas. Ao procedermos
esse trabalho, em que o Estado encampou, pagando
todos os ônus dessa transferência (teve, inclusive, re-
cursos para o pagamento do pessoal), o prefeito entu-
siasttiou-se e pediu a ele que passasse também o filet
mignon da Educação que, no entendimento dele, con-
sistiria na transferência das Escolas de I e 2° Graus
o

da zona urbana da Capital".


89

c) Ação administrativa conjunta:


"Do ponto de vista administrativo, foi definido que a
municipalização seria uma absorção das antigas
representações regionais da Educação em alguns
Municípios. E os Municípios que não dispunham dessa
representação, teriam uma estrutura constituída de
imediato como suporte de apoio técnico-pedagógico
e administrativo para que as prefeituras pudessem
implementar essas atividades. Foi então permitido, por
um ato de delegação do Governador, numa portaria,
que os prefeitos dos Municípios contratassem, rescin-
dissem, movimentassem pessoal.
Os encargos financeiros da construção, equipamen-
tos, reformas, contratação de pessoal e implemen-
tação das atividades pedagógicas correriam à con-
ta do Estado. Por conseguinte, os Municípios recebe-
ram a gerência, mas não os encargos financeiros;
receberam a gerência administrativa e não tiveram
as dificuldades, até porque os nossos Municípios
também -com exceção da Capital: Porto Velho e
Guajará-Mirim, que têm Câmaras de Vereadores- os
demais se sentiam com dificuldades porque não
participavam de nenhum recurso das quotas
federais. Então, esses Municípios não tinham e não
dispunham de condições para arcar com uma des-
pesa face à municipalização. O Estado até hoje -e é
uma orientação- continuará mantendo todo o
processo de transferência das responsabilidades dos
serviços da Educação, da Saúde e da Promoção
Social".
90

10.2 EXPERIÊNCIA DE AMPLA MUNICIPALIZAÇÃO EM


BOA ESPERANÇA-ES 31

a) Características gerais:
"Para que vocês tenham uma idéia, não vou falar de
um Município que já nasceu grande, mas de um
Município que representa, hoje, 3 mil Municípios
brasileiros, de um Município que acabou, que teve
sua economia reduzida apenas a 18 mil cabeças de
gado, 3 lojinhas, 1 bar e 1 posto farmacêutico, sendo
que a pecuária ocupava, com essas 18 mil cabeças ,
uma área de cerca de 95% do território do Município.
As pequenas e médias propriedades estavam
desaparecendo, tendo em vista a aquisição das mesmas
pelos pecuaristas por quantias irrisórias. Saíam, do
Município, cerca de 10 caminhões 'pau de arara' por
mês, conduzindo as famílias para os Estados do
Paraná, Rondônia, Goiás, Mato Grosso, Pará, e assim
sucessivamente. Inclusive, creio que em Rondônia há
mais capixabas do que no Espírito Santo.
O Tribunal de Contas do Estado já havia aconselhado
ao Governador da época a extinção do Município e
que ele voltasse às condições de distrito devido à in-
viabilidade econômica. O Fundo de participação reti-
do em Brasília há 10 meses, as portas das Secretarias
de Estado já se haviam fechado para o Município

31Trancrição de textos gravados durante o evento referido na nota anterior.


A municipalização, com base no trabalho comunitário, teve início em 1977.
Cfr. COVRE, Amaro. Remédio para o municipalismo - a comunidade no
poder-experiências do município de Boa Esperança-ES, 1977 a 1980. 31 p.
(folheto).
91

que havia perdido a sua expressão econômica e


eleitoral. O nosso trabalho, sendo um Município de
vida agrícola, partimos do rural para o urbano,
procurando salvar as pequenas e médias propriedades
da ambição dos grandes, através da conscientização
e da recuperação econômica.
Levamos para o meio rural toda a infra-estrutura
necessária para que o rural pudesse atrair o urbano
e, com isso, conseguimos estancar e inverter o pro-
cesso migratório. Com a recuperação econômica do
rural, nos é permitido, hoje, fazer em 6 meses o que
nós não teríamos condições de fazer em 6 anos se
tivéssemos partido do urbano para o rural, mesmo
porque nós jamais iríamos conseguir fazer esse homem
retornar ao rural".

b) Administração comunitária:
"Como nasceu a administração comunitária? Para
resolver o problema econômico do Município, criamos
um Conselho Municipal de Desenvolvimento, que é
composto por todas as lideranças, órgãos e entidades
existentes no Município, constituindo, assim, um órgão
máximo das iniciativas e das decisões, encarregado
de elaborar o plano de trabalho que viria atender a
todas as comunidades, os centros e o Município, ele é
o responsável pelo planejamento municipal.
Para equacionar o problema de Educação, criamos,
através cia comunidade, a Sociedade Beneficente de
Educação e Ensino, que mantinha o Ensino de 5 à 8
a a

e o 2 Grau. Hoje, transferimos isso para o Estado e


o

o Município está assumindo de I ã 4 séries.


a a
Para resolver o problema de Saúde, criamos uma fun-
dação, através também da comunidade, e, para resol-
ver o problema social, criamos o Serviço de Assistência
Social Rural, também com o apoio das lideranças.
Criamos ali as comunidades em um raio de 3 em 3 km e
um centro de irradiação onde as comunidades mais
próximas pudessem convergir para o seu respectivo
centro, constituindo, assim, as regiões administrativas.
Em seguida, tiramos o poder e o planejamento do
gabinete e os delegamos à população, através de uma
sociedade organizada, que é o Conselho Municipal de
Desenvolvimento, isto porque entendemos que é o
planejamento que dimensiona o modelo e uma socie-
dade nada mais é do que o conjunto de interesses.
É o Conselho Municipal de Desenvolvimento que diz
ao prefeito e aos órgãos técnicos de crédito que
necessita, pois ninguém melhor do que eles para nos
dizer quais são as suas reais necessidades. Esse
trabalho evitou que o planejamento municipal fosse
direcionado aos interesses dos egoístas e gananciosos
que exigem do prefeito esse tipo de planejamento em
forma de permuta de favores.
Tiramos também o poder e o planejamento do gabinete
e os delegamos à população, através do Conselho,
que é uma sociedade organizada. O Conselho é
responsável pelo planejamento(...)".

c) Equilíbrio dos interesses das diferentes classes:


"Com a inclusão dos interesses de todas as camadas
sociais em nosso plano de trabalho, nasceu um mode-
lo sem conflitos, sem polêmicas e sem choques de clas-
ses, porque, nesse trabalho olhamos as dificuldades
93

do grande proprietário, (...) do meeiro, enfim, do


trabalhador, do professor (...) de todas as categorias
de camadas sociais — são, todos incluídos em nosso
plano de trabalho e, com isso, conseguimos acabar
com esses choques de classes".

d) Vantagens da municipalização:
"Essas vantagens são de ordem econômica, social,
administrativa e pedagógica. Vamos evitar, ainda, o
descongestionamento e reduzir a burocracia. A
vantagem da municipalização permite soluções
apropriadas aos interesses e realidades locais, facilita
a interiorização e a execução de projetos de
desenvolvimento. Então, quero crer que tenho um
trabalho organizado, não há outro caminho a seguir
a não ser a municipalização do ensino.
O que estamos tentando fazer em Boa Esperança é
isso. Praças de esportes, temos seis; salões sociais do
meio-rural, temos quatro; e assim sucessivamente. Sei
que ninguém anda mais de 4 km no meio rural para
habilitar-se aos primeiros socorros, controle de
pressão, medicina preventiva, ensino até a 8 série do
a

I grau, praça de esportes, salões, sociais (...) e o


o

Município onde pega dinheiro? Aí é que está o proble-


ma. Não falta nada, absolutamente. Não temos estra-
das em todas as propriedades, mas em todas as lavou-
ras, porque em todos os Municípios agrícolas, a estra-
da só vai até à sede da fazenda, mas mais ainda: vai
até às lavouras, porque tem que dar escoamento às
produções, e, então, a exigência é ainda muito maior
do que nos Municípios de vida pecuária".
e) Situação da Educação em 1982:
"Quanto à Educação, tínhamos apenas 53 pedaços de
carteiras e alguns prédios caindo. Hoje, estamos com
48 prédios, 82 salas de aula e, por incrível que pareça,
um terço da população está dentro das escolas. Escolas
de 5 à 8 do I grau temos seis -cada sede tem uma;
a a o

escolas de 2 grau, temos duas. Escolas de I grau até


o o

a 8 série, temos mais de 70; bibliotecas, temos uma;


a

carteiras escolares em todas as escolas; ônibus,


transportando alunos para os centros de irradiação,
vindos da zona rural- tenho centro de irradiação que
funciona de 5 à 8 série; 100% dos alunos do meio
a a

rural, percorrendo aquelas comunidades, drenando


para aquele centro de irradiação. Temos já ônibus
fazendo dois centros de irradiação e temos, ainda, via-
turas da prefeitura levando ao meio rural a mesma
qualidade de ensino ministrada na sede; três vezes por
dia, duas viaturas conduzem os professores. Agora, só
para as escolas de 1° grau, de 5 à 8 séries".
a a

f) Situação do setor saúde em 1982:


"No setor de Saúde, temos um hospital com 32 leitos e
três médicos e unidades sanitárias, uma parte de saúde
e assistência social rural, quatro ambulatórios, um am-
bulatório sindical rural, dois laboratórios de análises
clínicas, quatro farmácias, três serviços de abasteci-
mento d'água em todas as vilas, rede de esgotos que
deverá estar terminada este ano, distribuição de filtros
a todas as famílias carentes (não há nenhuma família,
no Município, sem seu filtro). E, agora, estamos implan-
tando um trabalho de saúde, porque não levamos a
Saúde apenas ao interior, mas, principalmente, ao inte-
rior do homem, que é muito mais importante".
95

g) Repercussão da experiência de Boa Esperança:


"Temos recebido, em Boa Esperança, a visita da
Alemanha, da França, da Guatemala, de Costa Rica,
El Salvador e temos feito, também, palestras na Funda-
ção Getúlio Vargas, no Congresso Latino Americano
e, mesmo aqui no Programa Educacional do Ministério
do Interior/Jornal do Brasil, há algum tempo. Já per-
corri quase todas as universidades do Brasil, levando
o fogo simbólico. Tenho recebido uma média de 30/
40 cartas diárias de todo o Brasil e espero que esse
trabalho possa levar uma boa contribuição a todos".

h) Três mil Municípios brasileiros podem aprender a


dar a martelada:
"(...) Gostaria de dizer que, certa vez, havia uma gran-
de indústria parada devido a problemas de instalação
de água. Mandaram chamar muitos especialistas no
assunto, mas não conseguiram resolver o problema.
Depois de uma semana, mandaram chamar o encana-
dor da cidade. Ele percorreu as instalações, deu uma
martelada e tudo funcionou normalmente. Passou no
escritório para receber pelo seu serviço e, chegando
lá, o gerente disse que não podia pagá-lo se ele não
desse um recibo especificando o trabalho que havia
prestado. Ao que ele disse, coloque aí no recibo: uma
martelada, um dólar; saber onde dar a martelada, 99
dólares.
"Então, o problema não está em dar marteladas, mas
em saber onde dá-las. Foi isso que fizemos em Boa
Esperança: a nossa é uma experiência válida para
cerca de três mil Municípios brasileiros. Sabemos que
ela não se encaixa, não é de acordo com a realidade
96

direta desses Municípios, porque depende de um


planejamento também de acordo com os problemas
que aquela comunidade enfrenta, mas a forma de
organização é a mesma".

10.3 RÁPIDAS LIÇÕES DAS DUAS EXPERIÊNCIAS

As experiências tanto do Estado de Rondônia quanto do


Município de Boa Esperança mostram que a municipalização da
educação formal, e até de outros serviços de base para as comu-
nidades locais, não representabicho-de-sete-cabeças. Basta que
Estado e Municípios entrem em efetivo acordo. Que um não se
poste na arrogante posição dcdecisore, coordenadora os outros
não se alijem à mera condição de executores. Que Estado e
Municípios, cada um no seu âmbito, decidam, coordenem e
trabalhem para que a população participe da busca de soluções e
de sua operacionalização, visto que nem a administração estadual e
nem a municipal são mais interessadas em resolver os problemas
educacionais e sociais, em geral, do que as próprias populações
que compõem a razão de ser dessas esferas administrativas.
A experiência de Rondônia mostra que a municipalização
funciona quando o Estado não assume meias medidas em relação à
ação do Município, mas incentiva, apóia, orienta, supervisiona,
confia, valoriza e divulga por inteiro. Se o Estado adota a postura
permanente de patriarca em relação ao Município, este jamais
assumirá a administração da parte que lhe toca -ou deveria tocar-
da grande família que integra o próprio Estado.
A experiência de Boa Esperança vai mais longe, embora
só no âmbito de um Município. Prova que um Município
97

economicamente pobre e até abandonado pelo Estado, tem energia


mais do que suficiente para se erguer e resolver não só os eternos
problemas do ensino obrigatório, como também vários outros, da
saúde, do bem-estar, dos transportes e do aumento da renda de
toda a população.
A proposta de gestão integral da educação formal no
Município, de que se ocupam os próximos Tópicos deste estudo,
tem muito a ver com as experiências de Rondônia e de Boa Es-
perança, embora o seu autor já a tivesse delineada ao longo dos
anos que mediaram 1966 e 1984. Coincidências desse tipo mostram
que o caminho certo pode ser trilhado por mais de uma pessoa ou
entidade e que cada um pode contribuir para que a viagem se tome
mais agradável e produtiva; se não, pelo menos viável . 32

32Aliás, seria muito interessante avaliar como essas duas experiências


evoluíram de 1984 a 1999; eis aí uma questão digna de investigação.
T Ó P I C O 11

MUNICIPALIZAÇÃO PELA GESTÃO


INTEGRAL DA EDUCAÇÃO FORMAL NO
MUNICÍPIO

O desenvolvimento da gestão integral da educação formal,


mesmo que limitada aos níveis de pré-escolar, I e 2 graus (hoje
o o

denominados Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio


pela LDBEN n° 9394/96), deverá constituir, na verdade, objetivo
a ser perseguido continuamente. Mas, sua consecução se alcançará
dentro de correta percepção e dinâmica de trabalho que se ajustem
à idéia e ao funcionamento de processo bem ordenado e envolvente.
Este envolvimento deve abranger tanto a administração pública
municipal quanto as forças vivas e ativas aí existentes, capazes, por
um lado, de representar as aspirações da população do Município
e, por outro, de influir (liderar, coordenar, orientar, avaliar, reconduzir,
etc) no comportamento dessa mesma população ao longo da execu-
ção de estratégias de ação que garantam o direcionamento
deesforços, recursos e resultados no sentido do objetivo consensu-
almente almejado.
Trata-se simplesmente de desenvolver, ou mais complexa-
mente, de despertar e desenvolver, de modo ordenado e sistemático,
100

a potencialidade que o Município tem de gerir, de fato, todo o


processo educacional que envolve a educação formal nos níveis
pretendidos, segundo a complexidade específica de cada segmento
do trabalho da gerência integral: planejamento/programação (com
todos os seus componentes básicos) e execução; acompanhamento
e avaliação do planejamento/programação da educação formal,
incluindo-se a adoção de medidas estratégicas referentes à organi-
zação e ao funcionamento de infra-estruturas essenciais, assim como
à administração de recursos humanos, sociais, físicos e financeiros.
A idéia acima permite que se mude, em concreto, o enfoque
tradicional da municipalização como simples transferência, do
Estado ao Município, de encargos, serviços, recursos e até de outras
vantagens já existentes na esfera do Estado mas criados a partir
das condições próprias do Estado, portanto não ajustados às
características específicas da realidade municipal. A mudança de
enfoque consiste exatamente em o Estado começar a pensar e a
agir a partir do princípio de que qualquer tipo de transferência, no
sentido Estado-Município, deverá ser entendido como conse-
qüência: a) do desenvolvimento da capacidade de gerenciamento
do fenômeno educacional formal no âmbito do Município; b) das
condições de absorção que resultarem do próprio desenvolvimento
dessa capacidade de gerenciamento.
Cômodo para o Estado seria a atitude extremamente oposta,
a de dar ao Município liberdade de se virarem matéria do desen-
volvimento de sua própria capacidade de gerenciamento integral.
Isso seria tão inoportuno quanto a pura transferência de ônus e
vantagens, mesmo que se referisse tão-somente k transmissão de
conhecimentos sobre gestão na área da administração, como um
todo, ou até no âmbito de uma de suas funções básicas, a do plane-
jamento de modo particular.
O Município, sobretudo o mais pobre de recursos humanos
101

e materiais, como qualquer outra entidade de similar complexidade,


só desenvolverá a sua capacidade de gerenciamento se sentir
envolvido, engajado no ato concreto e verdadeiro da gestão oü
gerência da educação formal de modo integral. Frisa-se o de modo
integral, porque até hoje a municipalidade tem cumprido papel
parcial e quase insignificante nesse contexto. Isto porque, mesmo
administrando a rede municipal, as grandes decisões da educação
formal básica são tomadas fora de suas fronteiras, como no caso
de diretrizes curriculares tão detalhadas por algumas Secretarias de
Estado da Educação que chegam a interferir até na ação didática
dos professores, não importando a rede escolar a que pertençam.
A idéia do currículo pleno, enfatizada pela lei n° 5692/71, que em
teoria deveria ser completado ao nível de cada escola, nunca logrou
êxito visto que outros fatores (como os livros didáticos, os pacotes
estaduais/federais para treinamento de professores e as normas
também estaduais e federais quanto à construção e ao equipamento
de instalações escolares, à habilitação de professores, à centraliza-
ção de parâmetros quantitativos e qualitativos de aprovação e repro-
vação, etc) de fato têm feito que a ação municipal, em matéria de
gerenciamento dos níveis básicos da educação formal, incluindo-se
o pré-escolar, fique restrita quase exclusivamente à administração
de instalações físicas e pessoal da rede municipal.
Acresça-se a isto a permanente atitude de disponibilidade
do Município perante o Estado e a União, para tudo o que julgarem
necessário, conveniente ou interessante. Tal atitude pode influenciar,
inclusive, no torturante processo de captação de recursos financeiros,
principalmente dos previstos para chegarem ao Município pela via
da transferência intergovernamental. Parece vi slumbrar-se aí um cír-
culo vicioso: o Estado não deve transferir ônus e serviços e o Municí-
pio não os pode absorver (sem a ajuda do Estado). Trata-se apenas
de uma situação aparente, porque ambos podem trabalhar conjun-
tamente, e com respeito mútuo, visando ao desenvolvimento da
102

gestão integral pelo menos da Educação Infantil e do Ensino Funda-


mental no Município. Se ao Estado tem sido reservado o chute
inicial em termos de organização e funcionamento da educação
formal básica, por que não lhe caberia, também, tomar a iniciativa
da proposta conjunta de ação integrada Estado/Município no que
concerne ao desenvolvimento da gestão (ou gerenciamento) integral
no Município epelo Município ?
Ainda assim, é de se levar em conta osriscosque poderão
ocorrer de o Estado passar ao Município o controle externo da
situação (responsabilidade administrativa por pessoal, rede física e
cumprimento de preceitos legais de direito à escolarização por parte
da clientela), ficando ele, o Estado, com a gerência interna do
processo pelo trato das minúcias que comandam a dinâmica do
ensino-aprendizagem e da estandardização dos registros escolares
que podem influir, por via direta ou indireta, até nos critérios de
promoção ou retenção dos alunos no Sistema.
Observa-se, com ênfase, que o desenvolvimento da gestão
integral da educação formal no Município não conflita, em nada,
com as funções básica e complementar do Estado em relação ao
Município. O Estado pode e deve posicionar-se como superego
de cada um e de todos os Municípios por ele compreendidos, exer-
cendo: a garantia da unidade fundamental, sobretudo física e cultural,
do seu território; o cuidado para que se minimizem as disparidades
entre os seus Municípios; a motivação e o apoio para que todos e
cada Município em particular deslanchem o desenvolvimento integral
(social, cultural e econômico) nos seus limites, que, somados,
compõem o universo do próprio Estado, e assim por diante.
Continuando a parafrasear as figuras da psicanálise, é
necessário que esse grande id da realidade nacional, o Município,
desabroche o seu ego, com o apoio e a ajuda, se necessária, do
Estado, pelo menos em matéria de educação formal básica, ou seja,
103

deixe de assumir unilateralmente a posição inconsciente e irracional


de vivência e convivência com a situação de sua própria realidade,
passando a encaminhá-la volitivamente por objetivos e ações que
-ajustando-se aos objetivos e diretrizes maiores e gerais do Esta-
do, da União, e assim como da humanidade presente e prospectada
no futuro- se submetam ao crivo primeiro de sua capacidade própria'
de gerenciamento.
Repisando, a transferência de ônus e serviços do centro
para a periferia, isto é, do Estado ao Município, tão enfatizada nos
estudos sobre a municipalização da educação formal, em qualquer
nível, deverá constituir uma resultância ou conseqüência da capaci-
dade de absorção, desabrochada pela via da gestão integral, que o
Município vier a desenvolver no seu próprio seio, com o evidente
incentivo e apoio do Estado. Só transferência, mesmo que de van-
tagens, terá sempre conotação pejorativa no contexto da munici-
palização da educação formal (paternalismo, desvencilhamento,
transplante), que esvaziará qualquer carga de boa intenção que se
procure atrelar à concepção e ao desencadeamento do processo.
T Ó P I C O 12

v4 GESTÃO INTEGRAL REQUER


PLANEJAMENTO MUNICIPAL
ENVOLVENTE

Intentando passar da teoria geral, abordada no Tópico


anterior, à prática da organização e dinamização da gestão integral
da educação formal no Município, necessário se faz destacar alguns
pontos considerados vitais para a operacionalização e o êxito do
processo. E o primeiro deles diz respeito à organização e implemen-
tação de sistemática de planejamento envolvente e dinâmico no
próprio Município. Outros pontos são analisados nos Tópicos que
se seguem. Mas, antes de tecer considerações sobre a aludida siste-
mática de planejamento envolvente e dinâmico, algumas referências
concernentes à organização estrutural do planejamento parecem
oportunas.
O processo de planejamento compõe-se de três dimensões
básicas, ou seja: a) a que vai da situação derestudo da problemática
geral e específica (tradicionalmente tida como diagnostica) até a
programação das ações que se pretenda realizar; b) a execução
programática propriamente dita, decorrente, portanto, da primeira;
e c) o acompanhamento, a avaliação e arealimentação, permeando
106

cada uma das dimensões anteriormente mencionadas e permitindo


a realização de balanços, correções, reformulações ou reorientações
no decurso do processo (sem interromper o seu funcionamento
normal e/ou após cada fase ou etapa vencida), considerando-se os
esforços déspendidos, as estratégias adotadas e os resultados obti-
dos face aos objetivos pretendidos a curto, médio e longo prazos.
Resumindo, o processo de planejamento é composto de: progra-
mação, execução programática e acompanhamento/avaliação/
realimentação. Este último componente, além de permear tanto a
programação quanto a execução programática, deve oferecer subsí-
dios para a reorientação, se necessária, das sucessivas fases e eta-
pas que garantem a continuidade orgânica e dinâmica do processo.
Disso decorre que a atividade de programação constitui
também uma constante ininterrupta no eficiente processo de planeja-
mento, assumindo diferentes formas e denominações: alimentação,
realimentação, reformulação, correção, revisão, reorientação e con-
gêneres. Sob essas formas e denominações, o fenômeno da progra-
mação continua, ou pelo menos pode continuar, no decurso inclusive
da execução programática, subsidiado, evidentemente, pelo efetivo
e permanente trabalho de acompanhamento e avaliação. Esse tra-
balho de acompanhamento e avaliação deve confrontar, con-
tinuamente, a reciprocidade existente entre objetivos almejados e
ações programadas, estratégias de execução adotadas, resultados
obtidos, evolução ou modificação da realidade em função da qual
se tomaram as decisões pelos objetivos institucionalizados.
Daí a importância de se frisar que o essencial, apriori, não
consiste na instalação formal de um si stemarígidode planej amento,
no Município, em termos de infra-estrutura física e de sofisticação
tecnológica. Importa, em primeira mão, organizar o próprio processo
de planejamento sob o prisma da função que ele exerce no contexto
da realidade e das condições da administração municipal. Em vista
107

disto, algumas sugestões são oferecidas para que o processo de


planejamento da educação formal se organize e se implemente no
Município, de maneira simples, envolvente e dinâmica:
a) Conscientização dos dirigentes municipais de que a estratégia fun-
damental consiste na tomada de decisões operacionais a partir de
subsídios cujo fluxo de convergência se oriente no sentido periferia
—> centro, ou seja, as soluções para os problemas locais podem
ou devem ser encontradas com a participação das respectivas
populações beneficiárias, de maneira organizada e permanente.
b) Adoção do princípio de que ideal, em planejamento, significa o
quê produz melhores e maiores resultados com menor
sofisticação e custo, de um lado, e, de outro, maior participação
e realização pessoal e social. Em termos práticos, isso quer dizer:
• Por quê construir uma ponte onde os habitantes necessitam,
ainda por algum tempo, de pinguela?
• Por quê partir para o asfaltamento de uma estrada, quando
persiste a necessidade de leito que possibilite o trânsito de
charretes e carroças?
• Por quê azulejar instalações onde sequer existem salas de aula?
• Por quê contratar uma firma para construir uma instalação
quando o recurso aí dispendido seria suficiente para construir
várias coma participação das comunidades locais?
• Por quê padronizar carteiras escolares sofisticadas para
populações que nem mesmo aprenderam a serrar tocos e
tábuas rústicas de madeira para assento e apoio?
• Por quê sofisticar o material de apoio didático para as
populações rurais, por exemplo, que têm o próprio instrumental
de trabalho diário e toda a natureza a ser explorada como
vasto manancial de subsídios para o processo ensino-
aprendizagem?
Por quê não explorar a metodologia elementar da produção
agrícola de subsistência como veículo de aprendizagem nas
primeiras séries do Ensino Fundamental, na zona rural,
integrando os objetivos instrucionais aos da melhoria da subsis-
tência do próprio aluno, de seus familiares e de todos os que
se situam no seu raio de influência? -Não seria o caso de se
ensinar matemática através de receitas alimentícias verdadeiras,
de bolo, de sucos, etc, confeccionadas com matérias-primas
produzidas pela família do aluno ou ao seu alcance diário?
Por quê não procurar descobrir as verdadeiras razões que
levam alguns professores a continuarem lecionando, embora
pagando para isso, ao invés de se manterem disso? -Não
haveria outras formas de compensação por esse trabalho
dedicado que a sójusta remuneração financeira?
Por quê não organizar um fundo municipal de recursos
financeiros para a manutenção e o desenvolvimento da
educação formal, com a participação da iniciativa comunitária
e empresarial local em reforço à dotação do orçamento
municipal e às transferências oriundas do Estado e da União?
Por quê (além de inúmeras questões congêneres) não organizar
a participação direta de segmentos populacionais no processo
de gerência da educação formal, no Município? -Não são os
próprios pais (e familiares) que mais interesse têm pela
educação dos seusfilhos?-Tal interesse não reflete diretamente,
na maioria dos casos, os próprios destinos familiares, inclusive
localização de residência, preferência de negócios, procura
de trabalho e distribuição da renda familiar? -Será que os
governos são mais interessados do que os pais no que concerne
109

à escolarização das crianças e da juventude? -Em caso negativo,


por que a população, que é a principal interessada, deve ficar
à margem do processo de busca de solução para as suas ne-
cessidades educacionais, a partir de suas condições reais?
c) Participação das bases e das forças ativas (de sensibilização, de
manutenção e de penetração) no processo da gestão integral.
A facilidade (ou dificuldade) desse trabalho de efetivo
envolvimento dependerá exclusivamente da postura que os gerentes
municipais da educação formal adotarem e assumirem para organizar
e implementar o processo no Município. Se desenvolverem a prática
da liderança, da coordenação e da condução de grupos com
participação heterogênea, o trabalho será consideravelmente
facilitado.
T Ó P I C O 13

COMITÊ DE VITALIZAÇÃO DA GESTÃO


INTEGRAL

Sugere-se a organização de representativo e expressivo


comitê municipal que participe ativamente de todo o processo de
gestão integral da educação e, quiçá, até de outros serviços sociais
básicos :33

a) com representantes de todos os bairros estratégicos do


Município:
- dos pais e dos professores (por bairro);
- dos diretores das escolas abrangidas;
- das classes empresariais;
- da EMATER (onde tiver escritório);

33Mais interessante ainda seria a criação de Conselho Municipal de Desen-


volvimento Integral, como no caso do Município de Boa Esperança-ES,
quando a gestão não se restringir apenas à educação mas abranger todo o
desenvolvimento municipal. Tratei dessa questão no opúsculo Munici-
pailzaçãopara o desenvolvimento (Campo Grande-MS: PREG/UFMS, 1993).
112

- da Câmara de Vereadores;
- da Igreja Católica (vigário de preferência) e/ou de outras confis-
sões religiosas (pastores) que tenham expressão no Município;
- dos clubes de serviço ou filantrópicos;
- dos produtores rurais (agricultura e pecuária), etc;
b) exercendo as funções de:
- assessoramento: diagnosticando permanentemente a situação
em cada bairro e em todo o Município; apontando sugestões
de soluções compatíveis com as necessidades -a começar das
básicas- e condições humanas, físicas e financeiras reais;
envolvendo as comunidades de bairro nas ações em que essa
participação seja necessária ou oportuna;
- acompanhamento e avaliação da ação gerencial: verifican-
do se as ações estão sendo executadas conforme os parâme-
tros da programação; propondo alternativas para a correção
das distorções e/ou realimentação dos segmentos mais fracos
e lentos da programação; auscultando, em cada localidade, os
pequenos e grandes impactos e efeitos que a execução progra-
mática produzir nas respectivas comunidades; mantendo o clima
de desenvolvimento constante dos pais, das comunidades, das
empresas, das crianças, da juventude e das forças ativas (de
sensibilização, manutenção e penetração, como igrejas, clubes,
associações, cooperativas e entidades de classe); preocupan-
do-se permanentemente com a busca de recursos alternativos,
de toda ordem; verificando se o desenvolvimento do currículo
respeita e aproveita as características e as potencialidades de
cada bairro, em particular, e do Município, como um todo; e
assim por diante;
c) funcionando de maneira bastante intensiva durante as fases
iniciais (as da diagnose e programação) e passando logo após a
113

reunir-se em sessões (ou assembléias) mensais ou bimestrais,


em caráter formal, e tantas vezes quantas necessárias, de acordo
com as condições e as conveniências do próprio grupo e dos
dirigentes da administração pública;
d) presidido pelo próprio dirigente municipal da educação ou pelo
seu designado;
e) assessorado pela equipe de auxiliares da direção municipal,
corroborada pela cooperação que o Estado vier a oferecer,
sempre em ação conjunta Estado/Município, lembrando-se de
que o comitê deverá ser informado sobre toda a capacidade e
as limitações reais do Município, principalmente em termos de
finanças, contingente humano preparado ou qualificado e
infra-estrutura física existente ou possível (situação e mapeamento
das escolas das redes escolares municipal, estadual e particular,
condição e distribuição das vias de acesso e dos transportes,
tais como ônibus, caminhão do leite e outros);
f) liderado no sentido de tomar-se comitê de participação e
contribuição e não mero instrumento de reivindicação e pressão
organizada; tratar-se-á naturalmente de grupo de pessoas que
participarão concretamente do processo de gestão da educação
formal no Município, também por isso enfatizado como de
gestão integral, tomando parte das definições e decisões,
acompanhando (verificando e influindo de diferentes maneiras)
a execução e avaliando permanentemente, e de modo sis-
tematicamente ordenado, o trabalho de gerenciamento como um
todo nas dimensões do contexto histórico presente e da
perspectiva de futuro próximo e remoto.
Os inconvenientes que poderiam afetar a organização e o
funcionamento desse comitê seriam: a falta de habilidade na fase de
recrutamento dos seus integrantes; a incompetência no sentido do
114

seu engajamento no processo de tomada de decisões e de tradução


dessas decisões em ações exeqüíveis, respeitadas a potencialidade
e as limitações reais do Município, como um todo, ou de cada loca-
lidade em particular; o seu direcionamento no sentido de grupo or-
ganizado de reivindicação e pressão, descaracterizando sua função
precípua de assessoramento, acompanhamento, avaliação e per-
manente participação das deliberações bem como da ação gerencial
do poder público municipal; a manipulação do comitê, ou parte
dele, para propósitos e finalidades alheios à gestão educacional; e a
sua redução à situação defigura djecorativa para respaldar decisões
unilaterais de dirigentes e/ou políticos municipais influentes.
Assegurado o correto funcionamento do comitê, em ação
cooperativa com os dirigentes municipais da educação, tem-se a
certeza de que os problemas da educação formal serão resolvidos
paulatinamente e sem traumas, ganhando o Município a condição
de autoconfiança de que tanto necessita (sobretudo o mais pobre),
até para o caso da sempre reivindicada maior participação na receita
arrecadada pela União e pelos Estados, conferindo-lhe, inclusive,
mais responsabilidade quanto à competência para a solução dos
problemas que lhe afetam diretamente.
TÓPICO 14

ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL E
RECURSOS FINANCEIROS

Há duas categorias de variáveis a serem consideradas no


tocante à administração do pessoal:
a) Eficiência, harmonia e agilidade quanto ao cumprimento
das atividades tipicamente administrativas. Referem-se à
estruturação e ao funcionamento do sistema de pessoal
(compreendendo funcionários e docentes) verdadeiramente
orientado para a consecução dos objetivos educacionais
realmente pretendidos, resultantes do trabalho que se fizer no
âmbito de sistemática de planejamento envolvente e dinâmico.
Trata-se, em princípio, de questão relativamente simples, tendo
em vista que as mencionadas eficiência, harmonia e agilidade
poderão emergir da evolução da própria potencialidade do Muni-
cípio, de um lado, ou, de outro, da ação conjunta Estado/
Município que vier a se estabelecer na linha do assessoramento
técnico.
b) Desenvolvimento de habilidades, pelos dirigentes mu-
nicipais e por seus auxiliares imediatos, em matéria de
116

liderança, no trato principalmente com os seguintes grupos de


que depende o êxito do processo: comitê de vitalização da ação
gerencial, docentes, diretores, assessores de direção, técnicos e
auxiliares administrativos.
Todos esses grupos, além de outros que surgirão indubita-
velmente no percurso -o de empresários, por exemplo- deverão
assimilar e assumir o processo, cada um no séu âmbito, de modo
participativo e construtivo, o que somente se viabilizará mediante o
exercício inteligente e correto de certas habilidades de liderança. A
importância da prática dessas habilidades prende-se ao fato de que
toda e qualquer consulta/reunião, além de produtiva, deverá
aumentar o clima de confiança e o efetivo envolvimento de quantos
dependerem da organização e da implementação do processo.

Também no que concerne à implementação de iniciativas


no campo da administração de recursos financeiros, dois aspectos
são de capital relevância: o da captação e o da aplicação.
Captação de recursos
Tem sido enorme a expectativa suscitada pelo sempre
empolgante tema da reforma tributária, visando tornar justa a
participação dos Estados e Municípios na receita tributária nacional.
Há, mesmo, técnicos, dirigentes e políticos que colocam a reforma
tributária na privilegiada situação de condição sine que non para
início de qualquer conversa sobre autogestão, principalmente no
patamar dos Municípios. Esse tema foi objeto de acirrada discussão
sobretudo no período de 1984-88, intensificando-se na Constituinte
que se findou em 5 de outubro de 1988.
Alienado, evidentemente, seria aquele que não reconhe-
cesse a importância da reforma tributária para a autogestão nos
117

níveis tanto dos Municípios quanto dos Estados brasileiros. Mas a


irracionalidade da alienação estende-se igualmente àqueles que
posicionam a mencionada reforma como ponto absoluto de partida
para a autogestão municipal ou estadual. Isso, porque:
I ) A existência do dinheiro, em termos quantitativos, não implica,
o

automaticamente, a capacidade e as condições de geri-lo corre-


tamente, sobretudo numa área não muito objetiva, sem retorno
econômico direto e imediato, como a do desenvolvimento social.
2 ) Da falta de iniciativa durante a escassez de recursos poderá
o

resultar a brusca transformação da abundância em escassez,


caso ocorra algum prodígio relacionado com fartura de recursos
sem muito esforço e muita iniciativa nos próximos decênios, es-
tigmatizados como nos encontramos por crises de cunho global,
hemisférico, nacional, regional e local . 34

3 ) A participação justa dos Municípios na receita tributária nacional


o

dependerá indiscutivelmente de critérios para sua formulação e


aplicação. Se um dos critérios fosse o da proporcionalidade da
arrecadação em cada território, tanto municipal como estadual,
os Municípios e Estados que recolhessem menos tributos ficariam
cada vez mais pobres, enquanto os que arrecadassem mais
também sempre mais aquinhoados se tomariam.
Esse tipo de raciocínio é importante porque serviu de base para
a centralização, que se tornou exagerada, da arrecadação,
retenção e manipulação dos tributos nacionais pela União, assim

34O que de fato vem ocorrendo desde 1997 com as crises asiáticas e o
alastramento de seus efeitos primeiro para a Rússia e em seguida para o
Brasil e a América Latina, já quase batendo às portas dos países ricos, a
começar pelos Estados Unidos, apesar de até o momento serem esses os
países que de fato têm lucrado com nossas crises.
118

como permanecerá sempre atual não importando a proposta


de reforma tributária que ocorrer, necessariamente, nos próximos
anos. Isto por causa da própria disparidade do desenvolvimento
econômico brasileiro em termos nacionais, inter-estaduais e
intermunicipais.
4 ) O essencial da reforma tributária -necessária, como já se
o

mencionou anteriormente- incidirá primeiramente na


determinação de critérios que, levando em conta as disparidades
inter-regionais, interestaduais e intermunicipais, permitam o
aumento da participação estadual e municipal na receita
tributária nacional arrecadada. Incidirá, ainda, na deter-
minação de critérios e métodos que simplifiquem a liberação
dos recursos cujos processos de transferência ficarem a cargo
da União (transferência a Estados e Municípios ou só a Estados)
e dos Estados (transferência a Municípios). Tanto a União quanto
os Estados permanecerão com a incumbência -sempre criticada
mas impossível de ser eliminada pelo menos até médio prazo-
de administrar a transferência da parte dos recursos provenientes
da receita tributária que, de direito, já será dos Estados e dos
Municípios. Essa parte será de todos os Estados da Federação
e/ou de todos os Municípios da Federação, mas sem a especi-
ficação de quais dentre eles, exatamente por causa das dispari-
dades econômico-sociais entre regiões, Estados e Municípios.
Trata-se de luta a ser travada em tomo dos seguintes pontos:
- os Estados e os Municípios defenderão unanimemente a
diminuição da fatia da União no bolo da receita tributária, fatia
essa destinada aos compromissos do Governo Federal;
- os Municípios defenderão, também unanimemente, a diminuição
da fatia destinada aos compromissos dos governos estaduais; os
Estados e os Municípios de onde provém o maior volume
119

arrecadado defenderão a proporcionalidade arrecadação/


participação e a menor ingerência possível da União no processo
de equacionamento das disparidades inter-regionais e inter-
estaduais; os Estados e os Municípios mais pobres lutarão pela
inversão proporcional arrecadação/participação, ou seja, menor
arrecadação/maiorparticipação; exigindo, conseqüentemente,
que a União assuma, de maneira incisiva, o seu papel de árbitro
nacional no que se refere ao equacionamento das disparidades
inter-regionais e interestaduais;
- no âmbito das negociações Municípios x Estados, as defesas
comuns e contrárias assumirão idênticas características às mencio-
nadas anteriormente para o caso Estados+Municípios x União;
- os Estados e Municípios em relação à União e os Municípios em
relação aos Estados defenderão unanimemente a desburocrati-
zação e a conseqüente agilidade no que respeita à administração
das transferências dos recursos, já pertencentes de direito aos
Estados e aos Municípios (mas a pertença de fato só começará
a existir a partir da respectiva liberação).
Até hoje, o processo de transferência tem sido muito
mais arbitrário que arbitrado: a legislação pertinente não contém
critérios operacionais básicos; a administração das transferências,
nos níveis federal e estadual, é feita segundo parâmetros que variam
de acordo com as equipes de direção e assessoramento que passam
pelo poder a cada período administrativo; os administradores de
transferências sentem-se demasiado responsáveis pelos detalhes
de aplicação na área de competência dos beneficiários (embora
não se trate de beneficiários mas de simples destinatários, visto
que os recursos já lhes pertencem de direito), ao invés de se
preocuparem mais com o acompanhamento e a avaliação do
impacto que o produto da aplicação de todos os recursos (federais,
estaduais e municipais) exerce na própria evolução da realidade
120

econômico-social e cultural; e assim por diante.


Essas considerações já são suficientes para se ter noção
bem clara de que a propalada mas sempre imperfeita reforma
tributária, mesmo que muito bem idealizada e formulada, não será
a varinha de condão para a solução dos problemas da autogestão
municipal. É um tema complexo, devido à diversidade de
características e interesses, que se resolverá a partir da evolução
do que já existe pelo menos como mal necessário, ou seja, levando
em conta os diferentes tipos e níveis de disparidades existentes por
todo o território nacional. Além disso, demandar-se-á tempo para
que as idéias e o processo evolutivo se concretizem, permitindo
que a reforma tributária venha de fato a representar papel
significativo no trabalho da autogestão municipal. Jamais represen-
tará, porém, condição sine qua non para que.se tomem iniciativas
na linha da autogestão ao nível dos Municípios. Pelo contrário, é
mais lógico pensar que também a reforma tributária mais adequada
venha a surgir ou emergir do trabalho conjunto Município/Estado/
União voltado séria e objetivamente para o desenvolvimento da
autogestão municipal, visto ser o Município a unidade administrativa
em contato direto com as bases humanas e físicas do progresso
social, cultural e econômico.
Todo esse raciocínio, descartando a reforma tributária
como condição sine qua non para a tomada de iniciativas que
conduzam ao desencadeamento do processo da autogestão
municipal, aplica-se ao caso do desenvolvimento da gestão integral
da educação formal no Município, visto ser esta parte ou dimensão
daquela.
Que fazer, então, enquanto não vem a reforma tributária
ou se a que vier não corresponder às expectativas salvadoras a ela
atribuídas? -Obviamente a lógica do bom-senso recomenda que se
tomem, de imediato, iniciativas alternativas no tocante à descoberta e
121

à arrecadação de recursos. Nesse sentido, merece consideração a


realização de estudo sobre a viabilidade da organização de fundo
municipal de recursos para a manutenção e desenvolvimento da
educação, com características como as que se seguem: possa rece-
ber e administrar os recursos constantes do orçamento do Município
e os que venham a ser transferidos pelo Estado e pela União; possa
receber e administrar as contribuições tradicionalmente prestadas pelas
comunidades e empresas, principalmente as locais; promova estudos
sobre viabilidade e estratégias de alargamento das fontes de captação
junto a pessoas tanto físicas como jurídicas, dentro e fora do Muni-
cípio (exemplo: ajudas dedutíveis da renda bruta para efeito de cálculo
do imposto de renda devido e similares); saiba incentivar e administrar
os bens advindos por doação e estimular a prestação de serviços
pelas famílias e comunidades, de forma que eles se convertam em
recursos (ou em substitutivo de recursos) financeiros.
Importa, enfim, pesquisar alternativas de arrecadação que
viabilizem a sustentação e o desenvolvimento de toda a programação
da educação formal no âmbito do Município. Pode-se afirmara
priori, não faltará o mínimo de recurso necessário à realização da
programação que resultar de decisões tomadas com a participação
efetiva da população e dos segmentos populacionais organizados.
O comitê de vitalização da ação gerencial constituirá excelente
mecanismo de participação das bases na tomada de decisões,
inclusive no que se refere ao provimento dos recursos destinados à
execução da programação definida em processo participativo de
co-responsabilidade.

Aplicação de recursos financeiros


Já se falou que não basta existirem os recursos. É preciso
saber administrar bem a sua aplicação. A boa administração da
122

aplicação funciona quase sempre como crédito para o carreamento


de mais recursos, devido justamente ao fato de propiciar agilidade
e eficiência na linha da obtenção de resultados.
Como o Município aplica recursos oriundos pelo menos
do seu orçamento e das transferências estadual e federal, torna-se
necessário que a área financeira se familiarize com as normas e os
procedimentos relativos à execução orçamentária e financeira dessas
três esferas.
Mais uma vez o Estado poderá prestar a sua colaboração
ao Município, dando ele mesmo o treinamento e a assistência
necessários e, se for o caso, buscando também a cooperação da
União. O Estado terá condições até de programar a preparação do
pessoal que cuida das finanças no Município -mediante consenso
mútuo- utilizando o princípio e a metodologia do efeito
multiplicador, através da cooperação intermunicipal. Um Município
bem preparado poderá ou deverá participar da preparação de outros
que venham a se integrar no processo.
Aliás, a cooperação intermunicipal, sobretudo no âmbito
do mesmo Estado, deverá ser ativada e aproveitada ao máximo,
porque propiciará a transferência e o intercâmbio de conhecimentos
e experiências vivenciados no próprio campo de trabalho.
T Ó P I C O 15

PESSOAL E REDE FÍSICA MANTIDOS


PELO ESTADO

O fato de a educação formal ser gerida pelo Município não


implica a obrigatoriedade de ele assumir, de imediato, a adminis-
tração tanto do pessoal como da rede física mantidos pelo Estado.
Enfatizo várias vezes, neste trabalho, que a transferência de serviços
e ônus do Estado ao Município só poderá ser entendida como
conseqüência do desenvolvimento da capacidade e das condições
próprias do Município. Além disso, haveria alguma contradição em
o Estado manter o pessoal e a rede física, atualmente administrados
por ele, se coubesse realmente ao Município a elaboração, a
execução e a realimentação do planejamento de toda a educação
formal em seu território?
A passagem de tais ônus ao Município, assim, como dos
recursos correspondentes, poderá acarretar vantagens: a da elimina-
ção desse elo de dependência administrativa; a da ampliação de
oportunidades de emprego (sobretudo no que respeita à adminis-
tração do pessoal); a do reforço indireto dos salários do pessoal
absorvido (devido à economia de viagens, correspondência, telefone-
mas, etc, que oneram osprofessores e técnicos lotados distantemente
124

das capitais); e assim por diante. Mesmo assim, é preciso estar


sempre atento para o princípio-base: transferir só o quê (e quando)
contar com condições e interesse de absorção pelo Município.
O que deve preocupar a todos, em primeiro lugar, é o
aumento progressivo e ordenado da efetiva capacidade de o
Município absorver o aspecto fundamental da gestão educacional,
que consiste em poder conceber e assumir medidas compatíveis
com as condições locais quanto ao planejamento global da educação
no seu âmbito, em termos de processo decisório e executório,
contando, evidentemente, com o apoio político e administrativo do
Estado. O resto será resolvido em decorrência disso, mediante
entendimento mútuo, ou seja, Município/Estado.
No caso da absorção da rede física pelo Município, as
coisas se apresentam teoricamente muito simples. Basta que o Estado
a transfira, juntamente com os recursos que dispende para sua
manutenção, no exato momento em que o Município estiver
preparado e motivado para assumi-la e administrá-la.
No que respeita à questão da absorção do pessoal mantido
pelo Estado, a situação é muito mais complexa porque entram em
jogo variáveis de difícil controle no decurso do processo
administrativo, como as que se seguem:
- ao Município que, de acordo com a maioria dos
Municípios brasileiros, pagar menos que o Estado ao
seu pessoal docente, técnico e administrativo estará criada
a situação de impasse: não poderá, por um lado, elevar
os vencimentos (acrescidos das vantagens) de todo o
seu pessoal ao nível do que é garantido pelo Estado e,
por outro, não terá como fazer que o pessoal transferido
pelo Estado se contente com vencimentos compatíveis
com as condições do Município;
125

- mesmo havendo equiparação entre os níveis de vencimen-


to do Município e do Estado, a preferência recairá na
permanência do vínculo com o Estado devido à tradição
de maior garantia e de resguardo do status funcional;
- poderá ocorrer dificuldade de entrosamento do pessoal
oriundo do Estado com os demais companheiros de tra-
balho, pelo sentimento de perda do espaço conquistado
na esfera estadual, ao longo de anos, e o conseqüente
risco da formação de grupos de oposição permanente
no seio do próprio sistema municipal; além de outras.
Diante de tal complexidade, o caminho mais acertado talvez
seja o de o Estado continuar mantendo (isto é, apenas administrando
a folha de pagamento) o seu pessoal alocado no Município, mas
deixando ao próprio Município a reposição das vagas criadas por
óbitos, aposentadorias, desligamentos, etc. Dessa forma, a absorção
administrativa do pessoal do Estado deixaria de constituir problema,
vez que esse pessoal atuaria de acordo com o planejamento
organizado e agilizado ao nível do Município, limitando-se o Estado
à administração apenas do seu vínculo empregatício. Pro-
gressivamente e sem traumas, o sistema de pessoal do Município
ampliaria o seu quadro até o limite exigido pela gestão integral da
educação formal.
Mesmo que se adotasse essa estratégia, continuaria, sem
dúvida, a necessidade do apoio técnico e financeiro do Estado ao
Município, o que constituiria assunto para mútuo e permanente
entendimento.
T Ó P I C O 16

LEIS MAIORES E GESTÃO INTEGRAL


NO MUNICÍPIO55

As leis vigentes, antes e depois de 1985, quando da primeira


publicação deste estudo, nemoficializavam/oficializamenem vetavam/
vetam a gestão integral da educação no âmbito municipal, da maneira
como vem sendo conceituada e delineada neste trabalho, daquela
época para cá, dado que o essencial desse processo de gestão
integral diz respeito ao efetivo gerenciamento, pelo Município,
da organização, da substantivação e da dinâmica concernente
ao que é educação formal para a realidade de cada Município
e aos como e quando ela se operacionaliza, com eficiência e
qualidade, respeitando, aproveitando e capitalizando as próprias
peculiaridades dessa viva e ativa realidade.
Isso implica que o Município precisa formular e assumir
política educacional própria, em evidente articulaçãocom diretrizes
políticas estaduais e federais, mas não se limitando a mero executor
35Este Tópico foi reescrito em quase a sua totalidade, pelos fatos da nova
Constituição de 1988 e da substituição da Lei n° 5692/71 pelaLDB n° 9394/96,
só permanecendo os parágrafos finais da vesão publicada em 1985.
128

em relação a elas. Em outros termos, não importa se os recursos


financeiros, a rede física, os professores e os funcionários, os
móveis, etc, se vinculem patrimonial e/ou empregaticiamente àUnião,
ao Estado e ao âmbito privado, já vimos isto em Tópicos anteriores.
O que efetivamente conta é que a educação da população vá bem
qualitativa e quantitativamente, e quanto mais melhor! A gerência
da educação, lá onde de fato ela se operacionaliza, pode e deve ser
realizada com infra-estrutura e recursos públicos, privados e
comunitários, venham de onde vierem em termos de fontes ou até
de vinculação de origem, isto é, sejam eles locais, estaduais, nacionais
ou internacionais, assim como dos orçamentos públicos e das
contribuições empresariais.
As querelas legais normalmente têm assumido o centro
das discussões e até dos desentendimentos, porque nossa preocu-
pação e interesse têm-se voltado muitíssimo mais para o domínio
administrativo de patrimônios e recursos pessoais, materiais e
financeiros do que para a efetiva e eficiente gestão do próprio fato
educacional. Nenhum dispositivo legal impede que se promova a
boa educação, o bom ensino. Pelo contrário, todos tentam cercar
aqui e acolá no sentido de que se garanta e consiga ainda só o
mínimo nesse sentido. Até à época da ditadura, a legislação perse-
guia esse mínimo, embora os procedimentos metodológicos para
isso fossem vigiados, censurados e cerceados, o que felizmente não
acontece mais neste nossofinalde século. E porque não descolamos
a sola de nossos sapatos das misérias e mediocridades educacionais
da sofrida mas esperançosa realidade brasileira? -Talvez porque
continue a prevalecer nossa cultura de aproveitarmos das cautelas
legais, em relação ao mínimo acima aludido, para algum tipo de
dividendo sobre: quem detém mús poderjunto à população (poder
público federal, estadual ou municipal?); quemficacom as melhores
chances de influência na base do eleitorado (poder público federal,
estadual ou municipal?); quem tem mais poder de manipulação de
129

bens patrimoniais, assim como de recursos humanos, materiais e


financeiros (poder público federal, estadual ou municipal?); e assim
por diante.
Portanto, a dinâmica educacional no âmbito de cada
Município não é, sobretudo neste findar de milênio, uma questão
legal mas de pura e simples capacidade e competência endógena
local de gestão, em regime cooperativo com a própria comunidade
municipal.
As leis maiores, no caso a Constituição Federal de 1988 -
artigos 205 a 214- e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação n°
9394/96, enfatizam, por um lado, que a educação é direito
subjetivo, portanto de cada cidadão(ã) brasileiro(a) independen-
temente de quaisquer condições e circunstâncias e, por outro, que
sua garantia de real oferta se concretize em processo de efetiva
cooperação e interação entre o poder público, a família e a socie-
dade. Em realidade, é isso que interessa e importa, tendo-se pre-
sente, evidentemente, que também as três esferas de poder público
(as federal, estadual e municipal) se cooperem e integrem, ao
contrário de disputarem fatias e espaços de poder e influências junto
à população em suas áreas de vivência cotidiana. É bem verdade
que, por vezes, ocorre de dispositivos legais maiores deixarem
margem a ambigüidades, que acabam por favorecer a manipulação
de ações e ingerências como as da Lei n° 9394/96 concernentes à
configuração dos sistemas federal (art. 16), dos Estados e do Distrito
Federal (art. 17) e municipais (art. 18) de ensino, visto que a caracte-
rística básica de cada um deles é apenas a de compreender as
instituições e os órgãos de ensino por eles criados e mantidos, bem
como aquelas da iniciativa privada que lhes são juridicamente
subordinadas, ou seja: ao sistema federal se acoplam todas as
instituições (reiterando, criadas e mantidas pela iniciativa privada)
de educação superior; aos sistemas estaduais e do Distrito Federal
as de ensino fundamental e médio; e aos sistemas municipais as
130

de educação infantil. E por quê o Ensino Fundamental não integra


os sistemas municipais, já que a maior responsabilidade pela
observância de sua obrigatoriedade recai sobre os Municípios? E,
mesmo assim, em momento algum a Lei explicita a que instância
cabe a coordenação conjunta de todos os esforços e ações lá no
território municipal, para que respeitem, aproveitem e capitalizem
as peculiaridades da realidade local. Pela lógica, acoordenação e
o próprio gerenciamento dessa ação conjunta deveria ser da
alçada municipal, vez que é aí que as coisas acontecem, que a
vida se cotidianiza. Se isso ocorresse, ou vier a ocorrer, com eficiên-
cia, agilidade e qualidade, de modo algum importará que as escolas
pertençam a este ou àquele.sistema, a esta ou àquela rede (federal,
estadual, particular, cooperativa, etc) pois todas conjugarão esforços
para os mesmos objetivos e todos os meios constituirão insumos
de multiplicação de progresso para a realidade local, indepen-
dentemente de suas origens e vinculações administrativo-legais.
Entretanto, e apesar dessa não explicitação sobre gestão e
coordenação real de todos os serviços educacionais oferecidos no
Município, a legislação vigente não impede que isso seja feito, só
dependendo de entendimentos que gerem estratégias voltadas para
o bem-comum da população como destinatária real desses serviços
e não para interesses próprios das esferas administrativas
consideradas em função delas mesmas.
Aliás, não resta dúvida quanto à necessidade de contínuo
aperfeiçoamento inclusive da legislação vigente, como também é
evidente que as leis não são,per se, causas que geram efeitos auto-
maticamente. As verdadeiras causas são a inteligência, a vontade e
o agir humanos que, amparados pela legislação, buscam e conseguem
os produtos e objetivos almejados. Ademais, será benéfico para
todos que o aperfeiçoamento da legislação venha em decorrência
da experiência, visando a que sua validade e exeqüilidade já se
encontrem pelo menos testadas, não se pretendendo, já de início,
131

regulamentar até os detalhes das experiências que estarão por


vir. Mas a mentalidade brasileira parece incrível nesse campo, o da
legislação x experimentação. Há generalizado receio de se tomar
iniciativas, em matéria de experiências, sem que elas estejam
previstas ou de preferência regulamentadas nos mínimos
particulares em lei. Na verdade, o que importa saber a esse respeito
é se elas não serão contra as leis vigentes ou se as leis vigentes não
são contra elas.
Como se sabe, as leis constituem referenciais dedutivos,
porque se aplicam a tudo o que estiver compreendido no seu universo
conceituai. Mas a sistematização desses referenciais, fora dos limites
das evidências, gesta-se indutivamente, ou seja, a partir da
observação, da experimentação e da constatação, não importando
se os métodos e procedimentos que acionam o processo são de
natureza concreta ou abstrata. Faz-se indução lógica também no
mundo abstrato! Dessa maneira, também as experiências na área
do desenvolvimento da gestão integral da educação formal no
Município não se encontram e nem jamais se encontrarão
detalhadamente regulamentadas por legislações prévias. Trata-se
de fenômeno não circunscrito ao universo da evidência e esperar
por legislação que o especifique em detalhe seria pretender que o
legislador se transformasse prodigiosamente em vidente.
Mas o que importa para essa área é que as experiências
não serão contra a legislação e nem a legislação as impede ou dificulta,
visto que, ao contrário, lhes dá abertura e apoio suficientes para
que os destemidos as ponham em prática, evidentemente com as
responsabilidades, seriedade e organização que a educação brasileira
merece e requer. Aliás, em nenhum país ou momento histórico deste
planeta houve leis ideais que resolvessem problemas sociais agudos
como os que ora vivemos no Brasil. Em verdade, as leis são neces-
sárias à solução desses problemas, mas apenas como referenciais
societários para que não se cometam exageros, omissões, distorções
132

e injustiças no curso do processo de solução.


Todavia, a construção e dinamização do real processo de
solução são questões que só se concretizam efetivamente por
capacidade, competência e habilidade de gestão da coisa
pública. Este tem sido o maior problema de nossa administração
pública, da federal à municipal: maquinação de leis e fórmulas
fisiológico-casuísticas sem investimento e cobrança no tocante à
capacidade, competência e habilidade de gerenciamento da vida
pública, com o envolvimento ativo da população em tudo o que lhe
concerne (já falamos disso no Tópico 1 deste trabalho). A palavra
de ordem tem sido reforma (educacional, administrativa, política,
etc) até daquilo que nunca teve forma alguma justamente por
incompetência e inabilidade de gestão que arregimente a participação
direta do próprio público interessado. Por exemplo, do começo
dos anos sessenta para cá quatro reformas jurídicas foram feitas
na área educacional (a da Lei de Diretrizes e Bases da Educação n°
4024/61, a da Lei de reorganização do Ensino ou Educação
Superior n° 5540/68, a da Lei de reestruturação da Educação Básica
ou Ensino de I e 2 Graus n° 7692/71 e a atual Lei de Diretrizes e
o o

Bases n° 9394/96, esta abrangendo todos os níveis de educação),


além da Lei n° 7044/82 que, alterando a Lei n° 5692/71, tornou as
habilitações profissionalizantes de 2 grau optativas, de certo modo
o

restaurando a tradição anterior a 1971 de o Ensino Médio funcionar


preponderantemente como ponte para o Ensino Superior.
Em suma, se as reformas legais de fato funcionassem
gerencial e operacionalmente, o Brasil já ostentaria a condição de
superpotência educacional. Entretanto, nunca funcionaram e jamais
funcionarão enquanto não houver capazes, competentes e hábeis
gestores que, a partir de cada escola, de cada Município e de cada
Estado, mobilizem, liderem e dinamizem a população para a
autoconstrução e operacionalização de seus próprios destino e
processo educacionais.
T Ó P I C O 17

CUIDADOS PARÁ O ÊXITO DA GESTÃO


INTEGRAL NO MUNICÍPIO

Depois de visto o processo sob os prismas conceituai e


organizacional-funcional básicos, três cuidados, dentre aqueles que
se classificam como gerais mas essenciais, merecerão atenção
especial tanto na fase preparatória como durante todo o
funcionamento do processo. São os que se seguem.

17.1 DECISÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BILATERAL

Importa que a decisão político-administrativa de se partir


para o efetivo trabalho, no Município, seja tomada em conjunto
Estado/Município, isto é, de cada Estado/Município, depois de o
processo ter sido ampla e profundamente discutido, compreendido
e desejado pelas autoridades municipais que terão envolvimento
direto ou indireto, vertical ou horizontal, em todas as suas fases.
O município será impotente para desencadear e conduzir
todo o processo à revelia do Estado, assim como o Estado se
134

considerará impostor se não programar e agir conjuntamente com


o Município, e de tal forma que este desenvolva e absorva
progressivamente as condições da autogestão educacional nos níveis
combinados. Não se deve deixar margem à alimentação do
complexo de mais inferioridade e, portanto, de maior dependência
do Município em relação ao Estado no que concerne ao universo e
às condições para a tomada de decisão e para o desencadeamento
e controle da ação.

17.2 MOTIVAÇÃO POLÍTICA

O desinteresse político, em esfera tanto estadual quanto


municipal, poderá constituir o principal responsável pelo aborto de
idéias e estratégias que visem à convergência de esforços para o
desenvolvimento da gestão integral no Município, mormente no que
respeita ao domínio da educação formal. A autogestão municipal
representa significativa ameaça à manipulação político-administrativa,
a que se prestam os primeiros níveis de ensino, no atual contexto de
se pensar e fazer política.
A questão principal, no entanto, reside no fator de que o
modo de se pensar e fazer política deve evoluir pelo menos no
mesmo ritmo de evolução da própria sociedade e de que a
autogestão municipal, voltada diretamente para o bem-estar da
população em seu habitai concreto, será, sem dúvida alguma, o
maior ponto a ser creditado em prol dos políticos e administradores
que a ela aderirem. Terão seus nomes e realizações propagados em
dimensões municipal, estadual, regional, nacional e até internacional,
visto que a passagem do discurso à prática e do mítico ao real, em
matéria de municipalização harmônica dos primeiros níveis da
educação formal no Brasil, permanece relacionada com a idéia de
135

crença nos valores humanos, requerendo tanto visão quanto


tenacidade na redefinição e condução de políticas e estratégias de
ação orientadas para o desenvolvimento social das populações
localizadas nas menores e, portanto, mais homogêneas unidades
administrativas de poder público nacional, os Municípios.
Paralelamente, para a motivação político-administrativa
existem certos limites quantitativos e qualitativos. Assim:
a) Não se pode pretender motivar a todos os políticos do Estado e
do Município para só depois encetar o trabalho. Além de impos-
sível, basta que apenas as autoridades relacionadas com o assun-
to, e que tenham o poder decisório, sejam cativadas de início. O
processo terá que conquistar lugar privilegiado entre as grandes
ambições daquelas autoridades que já as tenham, ou deverá tomar-
se uma grande ambição para aquelas outras que ainda não tomaram
consciência dele. Fora disso, será sempre oportuno esperar que
os resultados, quando possíveis de serem colhidos, constituam a
principal matéria-prima de propaganda e convencimento.
b) Entender que a não-aceitação unânime e imediata mesmo da
parte das autoridades, e respectivas assessorias diretamente
envolvidas, poderá ser salutar para o amadurecimento teórico
do processo face às pré-disposições, disposições e condições
reais tanto do Município quanto do Estado. O consenso positivo
e imediato de todos poderia até fundamentar suspeitas no sentido
de que não entenderam todo o alcance do processo ou, ainda,
de que o interpretaram segundo as suas próprias conveniências.
A regra geral tem sido a de que só há consenso unânime e ime-
diato em grupos e assuntos não propensos a desestabilizarem a
continuidade do status quo de seus integrantes. Certamente não
é o que se cogita com relação ao desenvolvimento da gestação
integral, mesmo que limitada à educação formal, ao nível de
Município.
136

c) O proselitismo eufórico, fora dos meios interessados, assim como


a exploração político-emocional do processo, anterior ao
surgimento de resultados concretos, além de demonstrarem falta
de compreensão profunda da matéria em questão, acarretarão a
sua falência pelo desgaste ou distorção de tudo o que com ela se
relacionar.
Tem-se por certo, em resumo, que a motivação política
será indispensável e deverá ate infiltrar-se no quadro de ambições
das autoridades e assessorias técnicas a serem envolvidas na tomada
de decisão e na execução do processo. Far-se-á necessário,
todavia, o cuidado de,primeiro, investir nos riscos do plantio para,
depois, beneficiar-se da qualidade e competitividade da colheita,
com conhecimentos e experiência evidenciados.

17.3 POSICIONAMENTO EXPERIMENTAL

A ênfase no tratamento do desenvolvimento da gestão


integral da educação formal no Município, em regime de experiência
e não de institucionalização precipitada, já teve sua importância
reiterada neste trabalho. Isso, porque dois riscos extremos de
fracasso deverão ser evitados: o de se ter que esperar pela
modificação das legislação e normas vigentes, para que se crie o
tom formal da institucionalização do processo como um todo e
de cada detalhe seu, em particular, e, ainda, o de que alguma
autoridade executiva ou legislativa exaltada queira decretá-lo para
um, mais de um ou todos os Municípios de determinada unidade da
Federação. Já se falou que as condições e a eficiência da ação
gerencial neste caso não dependem intrinsecamente das leis. Na
verdade, as leis também têm sua relevância no processo gerencial,
mas como suporte, limite e não essência.
137

Qualquer proposta, em termos de desenvolvimento do


processo de gestão integral, principalmente na área da educação
formal, que não se posicionar modesta e flexivelmente ao nível de
experiência em permanente processo de aperfeiçoamento, com
resultados a serem aferidos pela própria sociedade, estará fadada
ao fracasso, dado ao anêmico, estéril e inevitável debate sobre a
exeqüibilidade legal que ela provocará. Enquanto se discutir
demasiadamente a legalidade da municipalização da educação
formal, pela via da gestão integral, o tempo passará, como já
aconteceu ao longo da história brasileira, sem que a sua
concretização se efetive.
T Ó P I C O 18

CONCLUSÃO 1: GESTÃO MUNICIPAL


INTEGRAL NÃO SE FAZ POR
DESCENTRALIZAÇÃO DEMOLINETE56

Embora encerre opinião de cunho pessoal, tenho a mais


firme convicção de que este estudo-proposta delineia uma estratégia
a ser trilhada -ou pelo menos a ser exaustivamente discutida- para
a solução do grave problema da Educação Básica para todos os
brasileiros e com aco-responsabilidade de todos os cidadãos, situan-
do-se o Estado (poder público) como ponto de apoio, garantia,
animação e equilíbrio de sua concretização.
A proposta não é perfeita, mas chega de coisas perfeitas
que nunca são produzidas ou que nunca produzem resultados. A
questão se situa na busca de um ponto de partida, de uma estratégia
abrangente, cuja operacionalização independa de tempo e estilos,
assim como mobilize, oriente e apóie processualmente a população
36Na versão publicada em 1985, este Tópico se situava logo no início da
publicação, sob o título geral Nota Sobre o Estudo-Proposta, mesmo tendo
sido escrito depois de pronta toda a redação do trabalho; daí tê-lo preferido
agora efetivamente como Conclusão 1.
140

a se organizar e a agir para a conquista de resultados, em consonância


com a dinamicidade de seu estágio de engajamento social, bem
como de suas aspirações pessoais, tendo o bem comum como farol
de orientação do bem pessoal.
Acho mesmo que a municipalização, como desenvol-
vimento da capacidade de gerenciamento integral no município, não
deverá se restringir à educação formal de base. Por que não se
utilizar dos mesmos princípios e estratégias para o tratamento dos
serviços de saúde, do desenvolvimento da agropecuária e similares?
Por que os poderes públicos centrais (da União e dos Estados) não
investem, sem meio-termo e controlismo (a menos que se trate de
eficaz processo de acompanhamento e avaliação para a reorientação
ou correção participativa de rumos e esforços) na capacidade
gerencial do poder público+sociedade municipal para que planejem,
decidam e acionem meios e instrumentos que equacionem os seus
próprios problemas, necessidades e aspirações?
Descentralização, nesse sentido, conflita essencialmente
com mera desconcentração aplicada, atualmente inclusive, por ditas
ousadas iniciativas. Trata-se da pseudo-descentralização em que a
União e os Estados seguram a vara dotada de um mecanismo macete
(o molinete) de atirar a linha o mais longe possível para que o peixe
tenha, também, maior espaço para se bater, cansar e acomodar-se
até que, no momento aprazado, seja puxado para onde quer o
pescador. Na melhor das hipóteses, os pescadores (União e
Estados) se precavêm de medidas que os possibilitem utilizar-se da
carretilha quando julgarem que o peixe, no caso o Município, já
tenha suficiente linha e prerrogativa de espaço. E a descentrali-
zação ou municipalização de molinete.
Encher o Município de dinheiro não será por si só uma
solução. Sem o desenvolvimento da capacidade gerencial do poder
público municipal, em ação conjunta com a sociedade localizada
141

nessa esfera administrativa, cuja função de liderança (mais do que


de administração em sentido estrito) lhe compete, o Município
(poder público + população) estará sempre preso à linha dos
pescadores, em troca de iscas embutidas em programas de pré-
escolar, educação comunitária, ensino fundamental, ensino supletivo,
ensino médio e tudo o mais que os pescadores (União + Estados)
pensarem que é bom para ele, Município, humana, social, territorial
e administrativamente falando, independentemente das
peculiaridades próprias de sua realidade.
Na base de tais problemas situam-se: a oferta da educação
formal a toda população; o direito à educação que não se restrinja
à mera passagem pela escola; a educação como fator de competência
endógena para o desenvolvimento de um povo, para o fortalecimento
de uma nação; a educação que integra um processo de formação
arraigado à base mesma do ser humano, pessoal e socialmente
engajado, aquela formação que, no conceito de Lhotellier , deve
37

ser entendida como "(...) um ato existencial de busca da verdade,


ato que transforma os acontecimentos da vida em experiência,
com a ajuda da reflexão" ou, mais explicitamente, como "(...)
capacidade de transformar os acontecimentos cotidianos, os
vivenciados de maneira geral, em experiência significativa no
horizonte de um projeto pessoal e coletivo ". Situa-se, ainda nessa
base de problemas, a competente habilidade de se fazer que a ação
conjunta do poder público com a sociedade municipal na gestão da
educação formal constitua processo eminentemente educativo, tanto
da sociedade quanto do poder público no que se refere à admi-
nistração de soluções societárias e comunitárias locais, sem a perda
de perspectiva do necessário núcleo de unidade estadual e nacional.

37LHOTLLIER, Alexandre. La formation en question. In: Formation 1 -


quelle formation? Paris, Petite Bibliothèque Payot, n° 234,1974.
142

Entretanto, há ainda muito o que estudar em relação a tudo


isto. Os subsídios históricos constantes deste trabalho, por exemplo,
não exauriram todo o campo de levantamento e pesquisa daquilo
que envolve o passado e o presente da municipalização do ensino
no Brasil. O que se procurou foi antepor-se apenas ao que se
considerou essencial para a compreensão da doutrina e dos fatos
numa perspectiva histórica. Muita coisa há, todavia, para ser
pesquisada, analisada e mais amplamente divulgada, sobretudo
quanto a iniciativas que nem mesmo foram aludidas. Sabe-se, a
título de ilustração, que já no final da década de 70 e começo da de
80 o Estado de Minas Gerais também desenvolvia esforços de
municipalização; que a experiência de Lages-SC merecia ser
conhecida, e que a Prefeitura Municipal de Pelotas "(...) ouve a
comunidade para decidir prioridades do orçamento (...)" de
1985, conforme noticiou o Jornal do Brasil em sua edição de 8 de
setembro do ano de 1984, além de muitas outras iniciativas poste-
riores. Isso significa que o campo éricoe continua a merecer a
atenção de pesquisadores e estudiosos. Novas correntes ideológicas
que estão conquistando os governos estaduais e municipais, neste
final de século, estão começando a se arriscarem nessa direção.
No que concerne à gestão integral da educação formal no
Município, segundo as linhas esboçadas neste estudo, tudo se
encontra ainda em posição de começar. Começar, quem sabe, pelo
debate nacional de revitalização da tese de municipalização sob
ângulo novo: a municipalização a partir do investimento na
capacidade endógena de absorção de toda a gestão da
educação no âmbito do Município, com base nos direitos,
deveres, aspirações e envolvimento educacionais da
sociedade aí localizada, com orientação e supervisão geral
de cada Estado e da União.
T Ó P I C O 19

CONCLUSÃO 2: RETOMANDO A
HISTÓRIA DE VIDA

Mesmo que não tivesse outro proveito, este trabalho já se


caracterizaria como tributo de reconhecimento a um homem, a uma
mulher e a uma família. Um homem que nasceu em 1894 e morreu
em 1983. Que, analfabeto na acepção atual do termo, casou-se
com uma analfabeta e constituíram numerosa família potencialmente
analfabeta se tivessem esperado pela iniciativa do poder público,
não importa de que esfera.
A mulher morreu analfabeta, mas criou seus numerosos filhos
e deixou pelo menos a impressão de que a educação pode ser entendida
também como processo de conquista e irradiação de equilíbrio; de
que o educador é também aquele que apóia, promove e dignifica o
relacionamento da pessoa consigo mesma e com a sociedade que se
evolui e na qual cada um tem seu espaço e papel a exercer.
Nenhum dos doze filhos criados ficou mergulhado no
analfabetismo. Os mais velhos só puderam cursar até a 3 série do
a

então Primário. Dentre eles, três moças repartiram o pouco de


instrução com a vizinhança, o bairro, porque lá não havia escola.
144

Uma, depois de aposentada, foi procurada por pesquisadores


estaduais para explicar como conseguiu, por mais de vinte anos
-sendoprofessora leiga, lecionando em plena zona rural e em sala
única para quatro séries-, fazer que seus alunos concluíssem a I a

série sabendo ler e escrever o essencial. Os outros, os mais novos,


alcançaram os níveis de graduação e até da pós-graduação
universitária e mantêm compromisso com quantos ficaram
praticamente isolados no interior dos Municípios brasileiros.
E quanto ao homem de que se falou no início? -
Tornou-se autodidata. Estudou à luz de tição de fogo e sozinho
porque, em nome do trabalho -a par dos laços afetivos normais, a
quantidade de filhos numa família era muito valorizada como
investimento em mão-de-obraou bem produtivo-, era-lhe negada
lamparina a querosene ou candeia a óleo de mamona. Chegou até a
dar aulas aos seus companheiros mais próximos. Progrediu
consideravelmente. Exerceu, durante mais de 40 anos, aprofissão
de agrimensor, que não se limitava unicamente à medição correta
de sítios e fazendas. Avaliava, conciliava herdeiros e interessados,
media, mapeava e dava os rascunhos das escrituras prontos para a
transcrição do escrivão. Conheceu por alqueires, hectares, ares,
centiares e metros quadrados toda a região do pequeno Município
de Alterosa, no sul do Estado de Minas Gerais, onde morava com
sua família, bem como as municipalidades circunvizinhas. Aprendeu
sem escola, foi professor sem mestre e profissional sem ser
profissionalizado. Morreu desconhecido, mas deixou o exemplo.
E aqui, como em trajetória bumerangue, reencontro-me
com os rastros de minha história de vida, assinalados no Tópico 1,
pois todas as pessoas mencionadas acima constituíram a família em
que nasci e me criei até a adolescência, à qual dedico carinhosamente
esta publicação, inclusive admemoriam de meus pais e irmãos já
falecidos.
OUTRAS PUBLICA ÇÕES DO /l UTOR
SOBRE O TEMA

No município a educação básica do Brasil: considerações gerais e


arcabouço de proposta de ação. Revista Tecnologia
Educacional, Rio de Janeiro : Associação Brasileira de
Tecnologia Educacional - ABT, ano XVI, n. 75/76, mar./jun.
1987.
Considerações sobre gestão integral de educação e outros serviços
básicos no município. Revista Brasileira de Administração
da Educação, Porto Alegre : Associação Nacional de
Profissionais de Administração da Educação - ANPAE, v. 5,
n. 2, jul./dez. 1987.
Escola básica: municipalização e acesso democrático. Revista Pro-
Posições, Campinas-SP : UNICAMP (Fac. de Educação)/
Cortez, n. l,mar. 1990.
Municipalização para o desenvolvimento. Campo Grande-MS :
UFMS/PREG, 1993.
Municipalização do ensino: da falácia utópica ao realismo
competente. Revista Tecnologia Educacional, Rio de Janeiro:
ABT, n. 199/120, jul./out. 1994.
146

Repensando a relação estado/municípios: uma sugestão para o


governo de Mato Grosso do Sul. Série-Estudos - Periódico
do Mestrado em Educação da UCDB, Campo Grande-MS :
UCDB, n. 4, nov. 1996.