BREVES NOTAS SOBRE LA CONCESION DEMANIAL

Ramsis Ghazzaoui
Profesor de Derecho Administrativo
Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela (UCAB)
rghazzao@ucab.edu.ve

RESUMEN

Se analiza la técnica de la concesión demanial como título habilitante para el uso y

el aprovechamiento de bienes del dominio público por parte de particulares, y su
diferenciación con otras técnicas semejantes propias del Derecho Administrativo.

Sobre los usos del dominio público. El uso privativo.

La doctrina ha distinguido diversas formas de utilización de bienes dominiales. Ha
diferenciado distintos tipos de utilización de acuerdo al grado de intensidad del
uso, así: Uso común o general (uso común general); uso especial o extraordinario
y uso privativo. El uso privativo es el que se realiza mediante la ocupación de una
parte del dominio público, de tal forma que queda excluida, al menos en cuanto a
ella, la utilización de los demás. Se admite excepcionalmente la posibilidad de que
los particulares puedan aprovecharse de bienes del dominio público de manera
exclusiva y excluyente, imponiendo restricciones al uso común público de la
superficie ocupada. Se trata de ciertos bienes de la dominialidad pública cuyo uso
debe comportar una exclusión de los demás miembros de la colectividad en su
aprovechamiento.
El titulo jurídico que habilita el uso privativo es la llamada concesión demanial,
este es, el acto jurídico mediante el cual la Administración confiere o atribuye a un
particular un derecho real administrativo, que tiene por objeto la utilización
exclusiva de un bien del dominio público durante cierto tiempo, es un acuerdo
entre la Administración y el particular, en vista de una ocupación anormal de
porciones del dominio afectado al público. Para algunos autores las concesiones
de bienes de la dominialidad pública son especies de contratos administrativos;
otro sector se inclina por considerar la concesión demanial como un acto
administrativo que requiere la aceptación o conformidad del interesado como
condición de eficacia.
Las notas que informan el uso privativo son las siguientes:
1) La existencia de un usuario individualizado: el titular de la concesión debe estar
claramente individualizado. El efecto fundamental que produce la concesión
demanial es el de constituir en forma exclusiva a favor del concesionario el
derecho a la ocupación o aprovechamiento exclusivo de una determinada porción
del dominio público.
2) La concesión se otorga sobre una porción del dominio público: la concesión
versa sobre una parte determinada del dominio público. No se conciben
concesiones sobre espacios indeterminados o indeterminables. De ahí que el acto
que da nacimiento al uso privativo debe indicar la porción del dominio público que
será objeto de ocupación.
3) Se excluye cualquier otro uso común o especial: el uso privativo excluye
cualquier otro uso por parte de terceros.
4) La concesión es limitada en el tiempo y puede otorgarse a título de concesiones
a precario: las concesiones de dominio público son temporales y esencialmente
pudieran ser otorgadas a titulo precario, por lo que puedan ser revocadas por la
Administración cuando el interés público así lo aconseje, pero somos de la opinión
que previo el pago de las sumas que correspondan al concesionario por los daños
causados, sin duda desnaturalizando el concepto del precario administrativo, por
lo que no concebimos las concesiones otorgadas a precario.

Sobre la concesión demanial y sus diferencias con la autorización de uso de

bienes del dominio público.
Tanto para aprovechamiento especial como para utilización privativa se requiere,
de este modo, título habilitante, que puede ser autorización o concesión en función
de los criterios que hemos visto con anterioridad. Como es sabido, la elaboración
dogmática de la separación entre ambas modalidades de títulos fue realizada por
la doctrina alemana (Otto Mayer) e italiana (Oreste Ranelletti) a fines del siglo XIX,
diferenciando nítidamente entre la licencia (que suponía el levantamiento reglado
de los obstáculos que se oponen al ejercicio de un derecho preexistente del
solicitante) y la concesión (que implicaba el traspaso discrecional de una facultad
administrativa a un particular).
Ahora bien, las distinciones entre autorizaciones y concesiones demaniales no
surgen de las diferencias clásicas entre autorizaciones y concesiones. Se parte de
la mayor intensidad del uso que habilitan, así:
1) Un criterio sustancial, referido a la realización de obras de transformación del
suelo demanial o la necesidad de llevar a cabo obras o instalaciones fijas o no
desmontables, en definitiva, el de la superior importancia de la inversión a realizar.
En estos casos el título requerido ha de ser la concesión. Ella habilita para un uso
privativo, exclusivo y excluyente de los demás que precisa, a su vez, la realización
de obras o instalaciones no desmontables. Mientras que la autorización habilita
para realizar un uso especial, esto es, común por no excluir el uso de los demás
pero singularizado por concurrir circunstancias especiales de peligrosidad,
intensidad o cualquier otro semejante, o un uso poco intenso (obras o
instalaciones desmontables).
2) Un criterio temporal, donde la concesión habilita una ocupación duradera, es
decir, por un largo plazo; la autorización se otorga por plazos cortos.
3) En las autorizaciones la Administración ostenta importantes poderes en lo que
atañe a la revocación y variación de su contenido; en las concesiones el sujeto
está en una posición más estable derivada de la existencia de un verdadero
derecho subjetivo real (derecho real administrativo), del que solo puede ser
privado anticipadamente, a nuestro criterio, mediante indemnización.
4) Las autorizaciones no otorgan un derecho real, sino facultades mucho más
inestables, y que se desenvuelven en el ámbito posesorio, como lo demuestra el
hecho de que tales títulos no tengan acceso al Registro Público, al contrario de lo
que sucede con las concesiones demaniales.
La intervención pública de la Administración está llamada a garantizar el uso de
los bienes demaniales por la colectividad, lo que conlleva a la misma a tener un
título de intervención sobre el demanio, procurando su vigilancia, su control, su
mantenimiento y conservación, que es en definitiva, la titularidad que ejerce la
Administración sobre el dominio público, nada más.

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