China: reformas en la Seguridad Social

LEILA FERNÁNDEZ-STEMBRIDGE

Para que el crecimiento económico chino pueda ser sostenido, el país debe hacer
frente a una compleja reforma estructural del sistema de Seguridad Social, que
sustituya el obsoleto modelo maoísta, garantice la cobertura universal y rompa
la brecha en la dualidad campo -ciudad.

Reformar el sistema de Seguridad Social constituye una prioridad política para China.
Las razones son múltiples y complejas: el envejecimiento de su población; el éxod o
de más de 200 millones de trabajadores campesinos a las ciudades, traducido en una
creciente presión social e institucional; la reducción de la pobreza rural resultante del
aumento general en la producción; la desaparición del sistema de Seguridad Social
heredado del periodo de Mao, en el que la “unidad de trabajo” o danwei proveía a sus
trabajadores de cobertura médica, alojamiento y educación gratuitos, como
consecuencia de la creciente absorción laboral en las empresas no estatales y el
aumento de la pobreza urbana. Mientras estas tendencias son resultado inevitable de
una economía en transición que deja de lado el equilibrio social, la presión sobre el
gobierno aumenta y la tensión social deja de ser tabú en las decisiones de alto nivel.

A pesar del intenso debate interno, hasta ahora no se ha abordado una reforma real y
efectiva de la Seguridad Social. Esto, en gran parte, se debe a la fragmentación en el
reparto de las competencias institucionales. El ministerio de Recursos Humanos y
Seguridad Social se encarga fundamentalmente de la Seguridad Social, pero también
hay otros ministerios con competencias paralelas: el ministerio de Asuntos Sociales
(apoya los sistemas rurales y da asistencia social a la población urbana); el ministerio
de Finanzas (controla el Fondo Nacional de la Seguridad Social); el ministerio de Salud
(aprueba nuevos fármacos en el mercado); la Comisión Nacional del Desarrollo y de
la Reforma (decide sobre los precios de los fármacos).

Además de la complejidad y fragmentación del marc o institucional chino, las ciudades

se enfrentan al necesario saneamiento de un sistema perverso heredado del periodo
de Mao, que entra en contradicción directa con las exigencias actuales, mientras se
agudizan los problemas de desempleo y pobreza en las c iudades, el envejecimiento
de la población, e incluso el creciente riesgo de epidemias difíciles de controlar. En el
campo, el reto principal es erradicar la pobreza, ampliar la cobertura de beneficiarios
y establecer una Seguridad Social efectiva para los campesinos. Mientras que la
existencia de mecanismos institucionales como el sistema del registro familiar
(hukou)1 y el incesante aumento de las diferencias sociales (el coeficiente Gini de
China se sitúa en 0,47)2 han impedido el efectivo establecimient o de una Seguridad
Social coherente, el objetivo ahora es claro: cobertura sanitaria universal de aquí a
2020.

Funcionamiento de la Seguridad Social

Siguiendo el modelo de la mayoría de los Estados de bienestar, la Seguridad Social

en China incluye hoy p or hoy pensiones para la jubilación, subsidios de desempleo,
cobertura médica, compensaciones por accidentes de trabajo y cobertura por
maternidad. Además de los sistemas básicos de seguros, existe una red de asistencia
social financiada por el Estado, en la que se incluyen dos esquemas fundamentales:

– la Asistencia Mínima para mejores Condiciones de Vida (AMCV) en las zonas

urbanas, cubriendo a unos 25 millones de beneficiarios;

– el Seguro Médico Cooperativo Rural (SMCR), todavía en periodo experimental, que

cubre a unos 100 millones de beneficiarios.

Las pensiones a la jubilación se basan en el llamado modelo del “pago sobre la

marcha” (más conocido por su nombre en inglés: pay-as-you-go model, PAYG): la
contribución del trabajador se utiliza como medio de pago para los jubilados actuales.
Según el Banco Mundial y la Organización Internacional del Trabajo, en 2030 China
necesitará 10 empleados para mantener a cuatro o más jubilados si no se toman las
medidas necesarias para establecer reservas estables. T eniendo en cuenta esta gris
perspectiva, el objetivo actual es transformar el PAYG en un modelo de pago parcial,
donde lo que el trabajador perciba proceda en parte de su cuenta individual y en parte
de la sociedad. Conviene puntualizar que los 31 gobierno s provinciales son los que
determinan las cuotas contributivas, que normalmente no superan el 20 por cien de
las fichas salariales totales (el 11 por cien de la contribución salarial está adscrita a
cuentas individuales para los trabajadores contribuyentes ). En la actualidad, la
pensión básica mensual media para los jubilados es de unos 900 yuanes (algo más de
100 euros), estimándose que la cantidad total de personas que se benefician del
seguro de pensiones básico a lo largo y ancho de China alcanza los 15 0 millones de
personas. Según las estadísticas oficiales, la fuerza laboral urbana cubierta por un
sistema de pensiones corresponde al 65 por cien del total, en contraposición con
menos del 15 por cien de la población activa rural. Aunque las tres fuentes principales
de apoyo de los más mayores son en orden de importancia: la familia, los esquemas
de Seguridad Social existentes (jubilación y asistencia social) y los ahorros
personales, la combinación entre la política del hijo único y la creciente proporció n de
población envejecida contribuyen inevitablemente al reemplazo del apoyo financiero
de la familia por las pensiones de jubilación (Tabla 1).

Se muestra en esta tabla que el aumento en el índice de dependencia de los más

mayores va en paralelo a la dism inución del índice de dependencia de los más jóvenes.
No es de sorprender que los esquemas de jubilación (y por tanto, de apoyo a los más
mayores) se hayan convertido en un problema mucho más agudo en las zonas rurales:
con el aumento de los flujos del cam po a la ciudad, la proporción de personas mayores
con respecto a la población activa acaba siendo mayor que en las ciudades.

Tradicionalmente, el seguro por desempleo ha sido financiado por fondos

centralizados, contribuciones del empleador y contribuciones del trabajador a una tasa
fija. El objetivo actual en este ámbito es ofrecer una subvención en metálico a aquellos
residentes urbanos con un ingreso por debajo de la línea de pobreza local a través de
la mencionada AMCV (mejor conocida como “garantía mínima” o dibao), actualmente
cuestionada por asociarse a menudo con un “socialismo de la pobreza”. Ya en 2005,
cerca de 105 millones de personas se habían beneficiado de este esquema social, lo
que se tradujo en la provisión de ayudas por desempleo para unos 7,5 millones de
trabajadores despedidos de las empresas estatales.

El seguro médico ha sido objeto de numerosas transformaci ones desde la reforma de

la Seguridad Social, lanzada en 1998 a escala nacional. Resumiendo, la
responsabilidad en la financiación del seguro médico básico recae en la actualidad en
la contribución salarial, impuesta tanto sobre el empleador como sobre el empleado.
Desde entonces, la contribución del empleador se utiliza en parte para financiar los
gastos médicos importantes fundamentalmente, mientras que las mixtas empleador -
empleado son incluidas en una cuenta personal que cada empleado puede utilizar par a
servicios médicos externos. En teoría, la cobertura debería extenderse a todos los
trabajadores urbanos, a los jubilados y a todos aquellos que fueron en su momento
despedidos de las empresas estatales. Las provincias también tienen la opción de
cubrir a los trabajadores autónomos. Según las estadísticas oficiales disponibles, ya
en 2006 unos 110 millones de personas eran partícipes del sistema, incluyendo a 80
millones de trabajadores y 30 millones de jubilados.

Se carece de datos estadísticos fiables so bre las indemnizaciones por accidentes

laborales y la cobertura por maternidad. En todo caso, con la multiplicación de
accidentes laborales en el sector minero y las consecuentes protestas en los últimos
años, las autoridades por fin reaccionaron en 2007 -08, mediante la publicación de
regulaciones, mejorías de las condiciones de trabajo y a través de una mayor
concienciación en el establecimiento de una responsabilidad social corporativa, tema
candente no solo en la industria pesada sino en todos los sector es económicos. La
Ley del Contrato Laboral, aprobada en enero de 2008, constituyó un elemento
fundamental, garantizando a los trabajadores mejores condiciones laborales. Si bien
la ley fue en su momento un paso hacia delante, también ha sido objeto de nume rosas
críticas por no contemplar elementos básicos establecidos por la Organización
Internacional del Trabajo, como las convenciones 87 y 98 (libertad de asociación y
negociación colectiva).

Principales obstáculos

Las reformas de la Seguridad Social de C hina persiguen actualmente tres objetivos

concretos:

– reducción de la pobreza;

– apoyo económico cuando se producen desempleo, accidentes laborales, enfermedad

o jubilación;

– establecimiento de una cobertura sanitaria subsidiada o gratis. Los tres objetivos

identificados son el resultado de dificultades estructurales que ya no son sostenibles
en una economía de rápido crecimiento, y que se describen a continuación:

Cobertura insuficiente. Aunque por ley la cobertura del sistema de Seguridad Social
es obligatoria para la totalidad de la fuerza laboral urbana, en la práctica, los
principales beneficiarios son los residentes urbanos contratados en el sector formal.
Esto implica que la tasa de participación sea elevada en el ámbito público y en las
empresas privadas grandes, pero reducida en las pequeñas y medianas empresas,
fundamentalmente en el sector servicios. Como consecuencia, mientras la fuerza
laboral se desplaza del sector estatal a las pymes privadas, resulta cada vez más
complicado extender la cobertura de la Seguridad Social. Además, el sistema no solo
no se extiende a la totalidad de la fuerza laboral urbana y excluye a aquellos sin
actividad laboral, sino que escasea en las zonas rurales. Efectivamente, la Seguridad
Social no cubre ni a los trabajadores asalariados de empresas rurales no agrícolas
(que representan un total de 140 millones de empleados) ni a las familias campesinas,
a quienes se les asigna una porción de tierra que les sirve como fuente de ingresos,
pero que tienen una capacid ad limitada para contribuir a la Seguridad Social. En
términos generales, existe una tasa elevada de participación de los contribuyentes en
ciudades desarrolladas (Shanghai) y muy baja en provincias pobres (zona oeste de
China).
Inversión con bajos rendimientos y fraude en los fondos de pensión. Los fondos
urbanos para la jubilación se invierten únicamente en depósitos bancarios y en bonos
del tesoro que, por definición, son de bajo riesgo y aportan menores rendimientos. En
el caso de los fondos rurales de pensión, aunque se pagan con rendimientos
predeterminados, tienden a ser considerados por las autoridades locales como
rendimientos derivados de impuestos, lo que a su vez conduce al amiguismo y a la
corrupción. Inspiradas por el Fondo Gubernamental del Pe tróleo de Noruega, las
autoridades centrales decidieron crear en 2000 el Fondo Nacional para la Seguridad
Social (FNSS). El FNSS se concentra en la inversión de bonos del tesoro y es
supervisado por el ministerio de Finanzas. Constituye una reserva de pens iones
basada en dos principios clave: seguridad de los activos y liquidez, lo que hace que
la asignación de activos tienda a ser bastante conservadora.

Esta actitud “conservadora” ha sido, sin embargo, puesta en duda desde que tuvieron
lugar los famosos casos de corrupción de Shanghai en 2006, en los que el secretario
del Partido, Chen Liangyu, fue destituido por supuesta corrupción y malversación de
fondos en la Seguridad Social de Shanghai; al igual que Zhu Junyi, responsable de la
Oficina de Trabajo y Se guridad Social de Shanghai y a cargo del FNSS, que fue objeto
de investigación por supuesta malversación de fondos en negocios inmobiliarios y
otros; o Qin Yu, responsable del distrito de Baoshan en Shanghai, detenido por
“sospecha de participación en acti vidades ilegales graves” (irónicamente, Qin Yu tenía
un máster en Ética).

Hablamos de casos de corrupción públicos. La lucha contra el fraude se ha convertido

igualmente en un elemento crucial para la credibilidad de las reformas económicas,
por lo que es necesario definir mejor los umbrales y los sistemas de penalización. Tal
como lo expresan los medios de comunicación en general, “China no puede permitirse
lagunas”. En este contexto, mientras que la intervención estatal en precios y en costes
es vista com o una intervención legítima, el FNSS requiere una administración y una
gestión de su sistema financiero más efectivas, aunque solo sea en aras de una mayor
credibilidad y confianza en la institución. Será ganándose la confianza del público
cuando se produzca a largo plazo una mejor asignación de la (excesivamente) elevada
tasa de ahorro de las familias chinas.

Segmentación y disparidades entre los grupos beneficiarios. No existe ningún sistema

de Seguridad Social que cubra a toda la población, al encontrars e esta dividida en dos
segmentos:

– población rural y urbana, bajo la errónea idea de que los trabajadores rurales son
autónomos y trabajan en la agricultura;
– residentes permanentes y trabajadores inmigrantes.

Para apreciar mejor esta doble dualidad, con viene explicar las características del
sistema de Seguridad Social rural, que gira en torno a una cuestión muy básica: ¿cómo
reducir la pobreza en las zonas rurales y establecer a su vez un sistema de Seguridad
Social eficiente para los campesinos? La prin cipal respuesta podría encontrarse en la
creación de incentivos para los campesinos que dejan la tierra y dedican su mano de
obra a actividades no agrícolas: hoy por hoy, unos 40 millones de familias no disponen
de tierra en el campo (16 por cien del total de las familias campesinas).

Efectivamente, la población rural se encuentra condicionada por el sistema del registro

familiar (hukou) y por la estructura de propiedad de la tierra, que es arrendada o
incluso subarrendada dentro del mismo pueblo (el leasin g fuera del pueblo está
estrictamente prohibido, dado el alto riesgo en la pérdida de control). Por tanto, si los
campesinos quieren dejar atrás la tierra, solicitan la propiedad privada; pero si
prefieren permanecer en el trabajo agrícola, optan por la pr opiedad colectiva (por las
ventajas fiscales, entre otras razones). Además, cuando los campesinos pierden su
tierra bajo el llamado sistema de “adquisición obligatoria” (adquisición de tierras con
propósitos públicos, normalmente para proyectos de construc ción, para así obtener
máximos beneficios a corto plazo), se les da una compensación muy reducida, tan solo
el 15-20 por cien del total del valor de la tierra. Esta situación de desventaja empuja
a los campesinos a abandonar la agricultura y reduce asimism o sus oportunidades
para ser cubiertos por sistemas rurales de Seguridad Social.

Descentralización. Tanto el sistema de Seguridad Social urbano como el rural están

significativamente descentralizados:

– el sistema urbano incluye 269 ciudades, que cubren lo s costes relativos a la

Seguridad Social utilizando los recursos de su propio presupuesto, mientras que los
pagos dependen de la proporción de personas jubiladas con relación a los
contribuyentes y a la tasa de desempleo;

– en el sistema rural, la mayoría de los esquemas incluyen asistencia a familias

pobres, pensiones y el SMCR, todavía en pruebas y cubriendo un total aproximado de
100 millones de personas. A pesar de las transferencias existentes entre el gobierno
central y los gobiernos locales, no exist e un marco regulado para transferencias
fiscales, por lo que el gobierno central está considerando crear un fondo de
contribuciones a la Seguridad Social y a gastos sociales a escala provincial.

Contención de costes. Como en la mayoría de los países, la co bertura sanitaria en

China se enfrenta a problemas de contención de costes, gestión y al dilema entre
oferta limitada y excesiva demanda. En lo que respecta a la contención de costes,
existe una diferencia muy significativa entre los sistemas rurales y los urbanos: los
problemas de salud de los campesinos tienden a ser más graves, con lo que se produce
una mayor incidencia de enfermedades y una mayor mortalidad infantil, pero en 2000,
menos del 10 por cien de la población rural tuvo acceso a una sanidad sub sidiada.
Desde 2002, se han incluido varias medidas: el SMCR, la ayuda medicinal y la
asistencia médica han demostrado ser proyectos bastante exitosos, cubriendo un 80
por cien de la población potencial con un fondo total de 1.290 millones de yuanes (algo
más de 130 millones euros).

Los principales obstáculos en la contención de costes puede resumirse en: falta de

regulaciones efectivas que determinen o controlen los precios de los productos
farmacéuticos (tan solo 1.200 productos farmacéuticos tienen los p recios regulados);
falta de un control efectivo en el ingreso y el gasto de los hospitales (por ejemplo,
¿cómo es posible calcular los costes en recursos humanos de los 1.300 hospitales de
Pekín?); y falta de una tasa fija para primas (demasiado variables según provincias).
Como el antiguo sistema de Seguridad Social ya no es aplicable, conviene lanzar
reformas institucionales, implicando a todas las partes afectadas: ministerios,
hospitales, médicos y farmacias.

A pesar de estos obstáculos, numerosos anali stas coinciden en que si bien la

contención de costes es importante, más lo son la equidad y la asignación efectiva de
recursos que garanticen una genuina mejoría en el sistema sanitario para los
pacientes. Esto es lo que ha llegado a conocerse como “farma -economía”: mientras la
prioridad inicial del ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social fue expandir
la cobertura, desde hace tres años está poniendo todos sus esfuerzos en aumentar la
eficiencia y, por tanto, en implicar a médicos y hospitales par a ofrecer buenos servicios
mientras generen beneficios.

Dicho de otro modo, los costes en la sanidad tan solo pueden ser contenidos y
controlados si los problemas de salud de los pacientes son atendidos; se tiene en
cuenta su capacidad financiera; mejora l a gestión; el personal sanitario es designado
de forma apropiada; los sistemas de auditoría mejoran; se aplican sanciones si se
producen gastos excesivos; se establecen mejores mecanismos para la recaudación
de primas; los recursos financieros y humanos es tán mejor integrados; el presupuesto
se comparte mejor entre Pekín y las provincias; el ingreso y el gasto de los hospitales
están claramente separados (el Consejo de Estado dispone ahora de un grupo de
trabajo de 11 departamentos encargados de las operaci ones de los hospitales); y
dentro de este contexto, la cooperación con organismos internacionales aumenta.
Trabajadores inmigrantes con reducida Seguridad Social. Los trabajadores
inmigrantes constituyen la “columna vertebral” del empleo urbano (58 por cie n): el 80
por cien de la mano de obra dedicada a la construccion, 68 por cien de la industria
ligera, 52 por cien de los servicios. En general, solo el 20 por cien de los trabajadores
inmigrantes han trabajado para un único empleador durante más de tres añ os, por lo
que tienen menor poder de negociación (largas jornadas y malas condiciones de
trabajo). Aunque no existen datos estadísticos que confirmen esta tendencia, se
estima que la cobertura de la Seguridad Social de los trabajadores inmigrantes en las
zonas urbanas es inferior al 15 por cien, mientras que muchos de ellos dejan de formar
parte del sistema en cuanto abandonan su trabajo. Dado que sus condiciones laborales
suelen ser malas, existe entre ellos una tasa muy elevada de accidentes de trabajo y
enfermedades. Además, como muchos de los trabajadores inmigrantes se concentran
en el sector informal, tienden a no exigir un seguro médico y mucho menos una pensión
para la jubilación. Se estima en un 65 por cien la proporción de trabajadores
inmigrantes que trabaja en el sector formal y disfruta de algún seguro de accidentes
de trabajo y cobertura sanitaria.

Si bien el Consejo de Estado ha promulgado una serie de regulaciones que afecta a

los trabajadores inmigrantes para su creciente integración en el si stema, en realidad
sus ingresos siguen siendo muy reducidos y sus empleadores no están
necesariamente dispuestos a cubrir sus costes contributivos. Estas regulaciones se
refieren a tres modelos distintos:

– modelo de Shanghai: sistema comprensivo de Seguri dad Social para gastos médicos,
jubilaciones y accidentes laborales. Los trabajadores inmigrantes pagan un tercio;

– modelo de Shenzhen: participación obligatoria en el pago de compensaciones por

accidentes laborales para los trabajadores inmigrantes, si b ien con contribuciones muy
reducidas;

– modelo de Pekín: no hay diferencia en el nivel de contribución entre los trabajadores

inmigrantes y locales, si bien la cobertura es bastante reducida.

La cuestión es si los trabajadores inmigrantes deberían tener la misma cobertura que

los locales, teniendo en cuenta su elevada movilidad laboral. Una idea sería expandir
la cobertura a dos categorías:

– aquellos que han trabajado durante varios años en la ciudad, trabajadores urbanos
de facto;
– aquellos trabajadores temporales cubiertos por contribuciones de sus empleadores
por accidentes laborales y cobertura sanitaria limitada durante la duración de su
contrato, pero sin beneficios acumulados.

Con el tiempo, las autoridades locales deberían promover esquemas concret os,
introduciendo un paquete general de seguros (aun estando siempre enfrentados al
riesgo de que los trabajadores inmigrantes quieran salirse del sistema); o si no,
incorporando los seguros uno a uno (primero, la compensación por accidente laboral;
segundo, la cobertura sanitaria; y tercero, la pensión para la jubilación), con una tasa
contributiva reducida.

Conclusiones

Dada la complejidad del sistema de Seguridad Social en China, no es fácil identificar

una única receta. A nosotros, los europeos, nos cuesta comprender el complejo
sistema laboral chino; pero a los chinos les resulta todo un misterio cómo nuestras
contribuciones impositivas en la UE pueden cubrir el seguro social de los trabajadores
inmigrantes, mientras el aumento de las restricciones e conómicas en el mundo
incentiva la inmigración (ilegal). A pesar de todo ello, el gobierno chino se muestra
interesado en la experiencia europea en el ámbito de la Seguridad Social y la toma
como referencia en sus reformas actuales. Por ello, la UE y China cooperan e
intercambian resultados de sus respectivos experimentos, a través del diálogo UE -
China en la Seguridad Social (lanzado en septiembre de 2005) y de la implementación,
desde 2006, de un programa de asistencia técnica. Si bien la UE tiene una larg a
tradición en el desarrollo del Estado de bienestar, se enfrenta también a los rápidos
cambios derivados de la globalización y de la crisis actual. Por otro lado, China intenta
deshacerse del modelo arcaico heredado de los años de Mao, lo que implica una
completa reasignación de los recursos para cubrir la mayor proporción posible de su
población, así como una restructuración general de su dualidad rural -urbana, de sus
responsabilidades provinciales, de su marco ministerial e institucional y de su
respuesta a largo plazo a las nuevas presiones demográficas.

El sistema de Seguridad Social en China sigue en construcción, y como parte de la

tan preconizada armonía social, el gobierno tiene previsto establecer un sistema de
Seguridad Social universal (campo+ciu dad) de aquí a 2020. El objetivo es ambicioso
y el tiempo disponible limitado. Sin embargo, no parece imposible: hay suficiente
dinero (ya desde 2008, ha aumentado en más del 25 por cien el gasto en sanidad); y
parece haber voluntad política (a pesar del c omplejo entramado institucional). En
cualquier caso, mientras no se desarrolle una sanidad básica o un sistema de empleo
seguro, China corre el riesgo de carecer de un desarrollo sostenible y de una genuina
cohesión social.