Anda di halaman 1dari 122

DARI REDAKSI

DARI REDAKSI

Jurnal Legislasi Indonesia dalam memasuki tahun kesepuluh ini, telah melakukan
perubahan dalam rangka menuju pada kesempurnaan. Mulai penerbitan Volume 10 Nomor 1
Tahun 2013 Jurnal Legislasi Indonesia tampil dengan wajah baru, dengan memperbaiki materi
muatan, teknis penulisan, tampak halaman depan (cover), dan format penyajian.
Mulai penerbitan Jurnal Legislasi Indonesia volume 10 Nomor 1 Tahun 2013 ini Redaksi
telah melakukan perubahan bentuk ukuran Jurnal yaitu semula berukuran kertas A5 diubah
menjadi berukuran A4, selain itu semula setiap penerbitan berisi artikel berdasarkan tematik
(thematic) menjadi tanpa tematik (nonthematic) namun tetap berkaitan dengan kajian dan
penelitian di bidang hukum. Hal ini dilakukan untuk memenuhi persyaratan sebagai Jurnal
Ilmiah yang ditentukan oleh Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI).
Dengan tanpa tematik (nonthematic) kiranya dapat meningkatkan minat dan memberikan
kesempatan lebih luas kepada calon penulis untuk berekspresi dan memberikan tulisan hasil
pemikirannya. Selain itu diharapkan pula dengan perubahan tersebut Jurnal Legislasi Indonesia
menjadi lebih baik.
Redaksi mengucapkan terima kasih dan memberikan apresiasi yang setinggi-tingginya
kepada Bapak Dr. Suhariyono SH, MH., Bapak Linus Doludjawa, S.H. dan Bapak A. Ahsin
Thohari, S.H., M.H. yang pada penerbitan Jurnal kali ini, telah turut berpartisipasi sebagai
pembaca ahli (Mitra Bestari).
Saran dan kritik pembaca guna perbaikan dan penyempurnaan isi Jurnal Legislasi Indonesia
serta sumbangan pemikiran dalam bentuk tulisan dari pembaca sangat kami harapkan.

Salam Redaksi.

iii
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013

iv
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 ISSN 0216 - 1338

DAFTAR ISI

Dari redaksi...................................................................................................... iii


Lembar Abstrak................................................................................................
Artikel

Tinjauan Kritis Atas Peran Kepala Kejaksaan Tinggi dan Jaksa Agung dalam
Upaya Hukum di dalam RUU KUHAP
Arsil......................................................................................................................... 1-9

Kedudukan dan Independensi Kejaksaan dalam Undang-Undang Dasar Negara


Republik Indonesia Tahun 1945
Wahyu Wiriadinata.................................................................................................. 11 - 16

Perlindungan Saksi dan Korban


Maria Silvya E. Wangga........................................................................................... 17 - 27

Perkembangan, Peranan dan Fungsi Advokat dan Organisasi Advokat di


Indonesia
Eka Martiana Wulansari........................................................................................... 29 - 39

Penegakan Hukum Lingkungan Hidup di Tengah Pesatnya Pembangunan


Nasional
Yulanto Araya.......................................................................................................... 41 - 48

Perbandingan Penyelesaian Sengketa Konsumen Antara BPSK di Indonesia


dengan Small Claims Tribunals di Singapura
N.G.N. Renti Maharaini Kerti..................................................................................... 49 - 61

Sinergitas Perencanaan Pembangunan Daerah dengan Program Legislasi Daerah


dan Kaitannya dengan Pembentukan Peraturan Daerah yang Berpihak Kepada
Masyarakat
Dina M Sirait............................................................................................................ 63 - 72

Analisis Prosedur Pengujian Peraturan Daerah


Rudy Hendra Pakpahan........................................................................................... 73 - 81

Partisipasi Publik dalam Pembentukan Undang-Undang: Pijakan Berpikir


Sosiologis Sebagai Landasan Pemikiran dalam Penyusunan Naskah Akademik
Khopiatuziadah........................................................................................................ 83 - 95

Mencermati Eksistensialisme Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat


(TAP MPR): Sebuah Pergulatan Pemikiran
Mohammad Zamroni................................................................................................. 97 - 106

Panduan Penulisan Naskah Jurnal Legislasi Indonesia 107 - 108

v
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013

vi
Kata kunci bersumber dari artikel.
Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya

Arsil
Tinjauan Kritis Atas Peran Kepala Kejaksaan Tinggi dan Jaksa Agung dalam Upaya Hukum di dalam
RUU KUHAP
Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 10 No. 1.

RUU KUHAP akhirnya diserahkan oleh Presiden kepada DPR untuk dilakukan pembahasan. RUU
ini direncanakan akan diselesaikan pada tahun 2013 ini dan telah masuk dalam Prolegnas 2013.
Cukup banyak hal baru yang diatur dalam RUU ini yang akan mengubah jalannya acara pidana.
Salah satu hal baru tersebut adalah diaturnya kewajiban bagi Kepala Kejaksaan Tinggi untuk
membacakan konklusi sebelum pengadilan tinggi memutus permohonan banding untuk beberapa
jenis perkara tertentu. Kewajiban pembacaan konklusi juga diberikan kepada Jaksa Agung untuk
jenis perkara yang sama di tingkat Kasasi. Tulisan ini akan mengulas khusus dua hal baru ini,
mencoba melihatnya secara kritis untuk mengetahui apa maksud dan tujuan konsep baru ini serta
sejauh mana dampaknya.
Kata kunci: prolegnas 2013, konklusi, acara pidana.

Wiriadinata, Wahyu
Kedudukan dan Independensi Kejaksaan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945
Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 10 No. 1.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak menyebut secara tersurat
keberadaan lembaga Kejaksaan. Lembaga penegak hukum lain seperti Mahkamah Agung dan
Kepolisian Negara Republik Indonesia jelas tersurat dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945. Keberadaan lembaga kejaksaan diatur oleh perundang-undangan setingkat
lebih rendah dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yaitu Undang-
Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia, sehingga menimbulkan
pertanyaan bagaimana kedudukan lembaga kejaksaan dalam Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945. Secara teoritik menurut ajaran Trias Politika, kekuasaan negara
harus terpisah, yaitu kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif. Kejaksaan merupakan aparat
penegak hukum dan oleh sebab itu harus berada pada kekuasaan yudikatif. Tapi kenyataannya
dalam Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 kejaksaan berada dalam kekuasaan eksekutif.
Kata kunci: eksekutif, legislatif, yudikatif.

vii
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013

Kata kunci bersumber dari artikel.


Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya

Wangga, Maria Silvya E.


Perlindungan Saksi dan Korban
Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 10 No. 1.

Perlindungan saksi atau korban tidak diatur dalam KUHAP, meskipun keterangan saksi atau
korban merupakan salah satu alat bukti yang sah dalam proses peradilan pidana. Hal ini menjadi
salah satu faktor yang menghambat pengungkapan kejahatan-kejahatan yang berat. Yang menjadi
permasalahan yang dibahas adalah saksi yang bagaimanakah yang mendapat perlindungan? Dan
bagaimana mekanisme perlindungan? Prinsip perlindungan saksi atau korban telah diatur dalam
Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2006, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999 dan Undang-
Undang Nomor 8 Tahun 2010. Perlindungan diberikan kepada saksi atau korban karena berkaitan
dengan pentingnya keterangan tersebut dalam mengungkapkan tindak pidana korupsi, tindak
pidana pencucian uang, tindak pidana narkotika/psikotropika, tindak pidana terorisme, dan tindak
pidana lain yang mengakibatkan posisi saksi dan korban dihadapkan pada situasi yang sangat
membahayakan atau ancaman yang diterima. Mekanisme perlindungan saksi atau korban atau
pelapor diterapkan melalui sistem pelaporan dan perlindungan yang ada di lembaga Perlindungan
Saksi dan Korban, Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dan Pusat Pelaporan dan Analisis
Transaksi Keuangan Negara.
Kata Kunci: Perlindungan, Saksi, Korban atau pelapor.

Wulansari, Eka Martiana


Perkembangan, Peranan dan Fungsi Advokat dan Organisasi Advokat di Indonesia
Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 10 No. 1.

Pembentukan organisasi advokat sebagai wadah profesi advokat bertujuan untuk memudahkan
pembinaan, pengembangan, dan pengawasan, serta untuk meningkatkan kualitas advokat itu
sendiri dalam menjalankan tugas profesinya memberikan jasa hukum untuk kepentingan hukum
atau kliennya sesuai dengan kode etik profesi advokat sehingga ke depan diharapkan rasa keadilan
masyarakat dalam proses penegakan hukum dapat terwujud. Dalam UU Advokat harus ada
pengaturan mengenai penambahan persyaratan untuk menjadi advokat bagi mantan penegak
hukum dan penyelenggara Negara. Penegakan kode etik dan pengawasan terhadap advokat selama
ini belum berjalan dengan baik.
Kata Kunci: Advokat, Organisasi Advokat, Indonesia.

viii
Kata kunci bersumber dari artikel.
Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya

Araya, Yulanto
Penegakan Hukum Lingkungan Hidup di Tengah Pesatnya Pembangunan Nasional
Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 10 No. 1.

Hakikat pembangunan di Indonesia adalah pembangunan manusia seutuhnya dan pembangunan
seluruh masyarakat Indonesia. Pembangunan yang dilakukan dengan menggali dan mengekslorasi
sumber daya alam sering kali tanpa memperdulikan lingkungan, sehingga menyebabkan
memburuknya kondisi lingkungan dan menimbulkan berbagai masalah hidup. Hal tersebut
mengakibatkan terganggunya kestabilan lingkungan dan mengakibatkan kerusakan bahkan
bencana alam seperti terjadinya pencemaran udara, air, dan tanah, terjadinya bencana alam banjir
dan tanah longsor, berkurangnya atau bahkan hilangnya ruang terbuka hijau pada kota-kota
besar, bahkan juga dapat meningkatkan tingginya angka kriminalitas di Indonesia. Upaya yang bisa
menjadi alternatif untuk mengurangi kerusakan lingkungan yaitu dengan penerapan pembangunan
yang berwawasan lingkungan, memberikan bekal kepada masyarakat mengenai pentingnya menjaga
lingkungan dari pengaruh luar yang dapat menjadi ancaman bagi keselarasannya. Dalam Undang-
Undang Nomor 32 tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (PPLH)
pemerintah mempertegas sanksi bagi pihak yang melanggar aturan sebagai upaya penegakan
hukum lingkungan hidup di Indonesia.
Kata kunci: Pembangunan, Lingkungan Hidup, Penegakan Hukum.

Kerti, N.G.N. Renti Maharani


Perbandingan Penyelesaian Sengketa Konsumen antara BPSK di Indonesia dengan Small Claims
Tribunals di Singapura
Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 10 No. 1.

Terciptanya hubungan “simbiosis mutualisme” antara pelaku usaha dan konsumen dikarenakan
konsumen membutuhkan produk untuk memenuhi kebutuhan hidupnya, sebaliknya pelaku usaha
memerlukan konsumen sebagai pembeli atas produk yang mereka produksi dan perdagangkan.
Baik konsumen maupun pelaku usaha sama-sama memiliki adanya hak dan kewajiban yang
dilindungi oleh undang-undang. Di samping itu ada tanggung jawab dari pelaku usaha atas produk
yang mereka produksi dan perdagangkan. Namun, kenyataannya terdapat pelaku usaha dalam
mempromosikan dan memasarkan produk sangat eksploitatif dan sering merugikan konsumen.
Pelaku usaha sering kali mengelak dari tanggung jawabnya. Berbagai alasan dikemukakan bahwa
kesalahan ada pada konsumen yang kurang teliti sehingga terjadi sengketa. Undang-Undang Nomor
8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen (UUPK) memberikan dua pilihan dalam penyelesaian
sengketa konsumen, yakni pertama penyelesaian di luar pengadilan dengan cara musyawarah antar
pelaku usaha dengan konsumen dan penyelesaian melalui Badan Penyelesaian Sengketa Konsumen
(BPSK). Kedua, penyelesaian sengketa dilakukan melalui pengadilan. Pilihan penyelesaian sengketa
ini diserahkan pada para pihak yang bersengketa. Melihat pada hukum konsumen di Singapura
yang mengenal penyelesaian sengketa konsumen di luar pengadilan, yakni penyelesaian melalui
jalur mediasi, baik mediasi melalui jalur Singapore Mediation Centre, mediasi pada jalur Subordinate
Court, maupun melalui jalur arbitrase yakni Singapore International Arbitration Center (SIAC).
Small Claim Tribunals merupakan salah satu mediasi yang berbasis pada pengadilan selain Family
Court dan Magistrates’ Compalints. Small Claim Tribunals Act Chapter 308 merupakan dasar
hukum Small Claim Tribunals di Singapura. Small Claim Tribunals dibentuk untuk menyediakan
forum penyelesaian sengketa yang cepat dan murah hanya khusus untuk tuntutan gugatan kecil
antara konsumen dan pemasok. Tulisan ini merupakan hasil penelitian penulis di Fakultas Hukum
Universitas Trisakti.
Kata Kunci: Upaya Penyelesaian Sengketa Konsumen, BPSK, Small claim Tribunals.

ix
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013

Kata kunci bersumber dari artikel.


Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya

Sirait, Dina M
Sinergitas Perencanaan Pembangunan Daerah dengan Program Legislasi Daerah dan Kaitannya
Dengan Pembentukan Peraturan Daerah yang Berpihak Kepada Masyarakat
Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 10 No. 1.

Prolegda adalah instrumen perencanaan program pembentukan Peraturan Daerah Provinsi atau
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis. Jika
dikaitkan dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, maka
melalui otonomi daerah atau desentralisasi, Pemeritah Daerah dan DPRD mempunyai kewenangan
yang luas dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Tujuan sistem otonomi luas adalah
kesejahteraan rakyat dan menempatkan Pemerintah Daerah sebagai agen perubahan. Melalui
kewenangan mengatur, Pemerintah Daerah seharusnya dapat melakukan inovasi produk kebijakan
politik yang antara lain berbentuk Peraturan Daerah sebagai instrumen yang menggerakkan
perubahan ke arah yang lebih baik serta berpihak kepada masyarakat. Namun yang terjadi saat ini,
terdapat kecenderungan menyelesaikan berbagai permasalahan melalui pembentukan Perda tanpa
melihat dan menyesuaikan dengan arah agenda pembangunan daerah ke depan. Penyusunan
Prolegda belum sepenuhnya mengacu pada dokumen perencanaan pembangunan daerah (RPJMD
dan RKPD), hal ini terlihat dari belum terwujudnya harmonisasi Raperda yang ditetapkan dalam
RKPD dengan Raperda yang ditetapkan dalam Prolegda.
Kata Kunci: Instrumen, Perencanaan Pembangunan Daerah, Program Legislasi Daerah.

Pakpahan, Rudy Hendra


Analisis Prosedur Pengujian Peraturan Daerah
Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 10 No. 1.

Di Indonesia terjadi dualisme tentang pengaturan pembatalan peraturan daerah (perda) yaitu,
yang dilakukan oleh pemerintah sebagai badan administrasi dan pengujian yang dilakukan oleh
Mahkamah Agung. Dualisme ini terlihat dalam ketentuan Pasal 145 ayat (2) Undang-Undang Nomor
32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, serta ketentuan Pasal 145 ayat (5) Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Di dalam Pasal 145 Undang-Undang Nomor
32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah tersebut dibedakan kewenangan pengujian perda
dalam ayat yang berbeda pula. Akibat hukum dari pengujian terhadap perda oleh pemerintah adalah
berupa pembatalan perda sementara akibat hukum dari pengujian perda oleh Mahkamah Agung
apabila satu perda yang dimohonkan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang
di atasnya maka Mahkamah Agung mengabulkan permohonan dan memerintahkan pemerintah
daerah bersama dengan DPRD untuk mencabut perda tersebut paling lama dalam waktu 90 hari.
Terhadap putusan pembatalan perda yang dikeluarkan oleh Mahkamah Agung tidak dapat diajukan
peninjauan kembali (PK).
Kata kunci: dualisme, Mahkamah Agung, peninjauan kembali.

x
Kata kunci bersumber dari artikel.
Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya

Khopiatuziadah
Partisipasi Publik dalam Pembentukan Undang-Undang: Pijakan Berpikir Sosiologis Sebagai
Landasan Pemikiran dalam Penyusunan Naskah Akademik
Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 10 No. 1.

Pelibatan publik dalam proses pembentukan suatu undang-undang tidak dapat diartikan secara
sempit sebagaimana mekanisme yang diatur dalam Bab Partisipasi Masyarakat Undang-Undang
Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Hal ini mengingat
urgensi pelibatan publik pada hakikatnya mengarah pada suatu undang-undang yang partisipatif
dengan landasan pemikiran sosiologis yang kuat dan berakar pada kajian praktik empirik yang
menyeluruh yang termuat dalam suatu naskah akademik yang menjadi dasar pemikiran dari
norma-norma dalam suatu rancangan undang-undang. Landasan sosiologis dan praktik empirik
diperoleh dari suatu penelitian terhadap nilai-nilai dan praktik penyelenggaraan hukum dalam
masyarakat. Undang-undang seyogyanya tidak sekedar sebagai perangkat hukum normatif,
namun lebih jauh undang-undang menjadi sarana perubahan sosial yang sesuai dengan cita-cita
hukum dan kebutuhan dalam masayarakat.
Kata kunci: partisipasi publik, landasan sosiologis, pembentukan undang-undang, naskah
akademik.

Zamroni, Mohammad
Mencermati Eksistensialisme Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (TAP MPR): Sebuah
Pergulatan Pemikiran
Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 10 No. 1.

Dengan diamandemennya Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, saat
ini tidak ada lagi Ketetapan MPR (TAP MPR) sebagai peraturan perundang-undangan. Pada masa
lalu, setelah dikeluarkannya TAP MPRS No.XX/MPRS/1966, dikenal adanya TAP MPR sebagai
salah satu peraturan perundang-undangan yang memuat pengaturan. Ketentuan adanya TAP
MPR sebagai peraturan perundang-undangan itu semula ditafsirkan dari bunyi Pasal 3 UUD 1945
(sebelum amandemen) yang menyatakan bahwa MPR menetapkan Undang-Undang Dasar dan
garis-garis besar daripada haluan negara. Pemosisian TAP MPR sebagai peraturan perundang-
undangan dalam derajat hierarkis kedua di bawah Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 sebenarnya hanya tafsiran MPRS saja, sebab konstitusi sendiri tidak
menyebutkan secara eksplisit bahwa TAP MPR itu harus berisi pengaturan (regeling) dan berbentuk
peraturan perundang-undangan. Diskursus seputar TAP MPR ini menjadi menarik untuk diangkat
dalam tulisan ini dengan menghadirkan sejumlah pandangan (pendapat) ahli hukum sekaligus
bagaimana TAP MPR tersebut dilihat dari perspektif Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.
Kata kunci: TAP MPR, Pendapat Ahli Hukum, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.

xi
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013

Keywords sourced from the article.


This abstract sheet may be copied without permission and fees

Arsil
The Critical Role of Attorney Head High and Prosecutor General in Remedies in Criminal Procedure
Bill
Indonesia Journal of Legislation Vol. 10 No. 1.

Criminal Procedure Bill finally submitted by the President to the Parliament will be discussed. The
bill is scheduled to be completed in 2013 and has been entered in the National Legislation Program
2013. Quite a lot of new things are arranged in this bill that will change the course of the criminal
procedure. One new thing was arranged for the prosecutors duty to read the conclusion before the
High Court of Appeals to decide upon some particular types of cases. Liability readings conclusion
was also given to the Attorney General for the same type of case at the Cassation. This paper will
review two new special, try to look at it critically to know what the intent and purpose of this new
concept as well as the extent of its impact.
Keywords: prolegnas 2013, conclusion, criminal proceedings.

Wiriadinata, Wahyu
Position and Independence Attorney in the Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945
Indonesia Journal of Legislation Vol. 10 No. 1.

Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 does not mention explicitly the existence
of such attorney. Unlike other law enforcement agencies such as the Supreme Court and the
Indonesian National Police clearly expressed in the Constitution of the Republic of Indonesia Year
1945. the existence of such prosecution governed by legislation a level lower than the Constitution
of the Republic of Indonesia Year 1945 the Law No. 16 Year 2004 on the Indonesian Attorney so
that raises the question of how to position prosecution agencies in the Constitution of the Republic
of Indonesia Year 1945 . Theoretically according to the teachings Trias Politica, state power should
be separate, namely the executive, legislative and judicial branches. Attorney is a law enforcement
and therefore must be on the judicial power. But the fact in Act No. 16 of 2004 the prosecutor at
the mercy of the executive.
Keywords: executive, legislative, judicial.

xii
Keywords sourced from the article.
This abstract sheet may be copied without permission and fees

Wangga, Maria Silvya E.


Protection of Witnesses and Victims
Indonesia Journal of Legislation Vol. 10 No. 1.

Protection of witnesses or victims is not stipulated in indonesian Criminal Code, despite the statement
of witnesses or the victim is a valid evidence in a court proceeding. This is one factor which makes
it difficult to disclose a felony. The problem to be discussed is which witness to get protection?
And how is the mechanisms? Witness or victim protection principles are already stipulated in Law
Number 13 year 2006, Law Number 30 year 1999 and Law Number 8 year 2010. The witness is one
important key to uncover crimes for example corruption, money laundering, narcotic/psychotropic
substances, terrorism, and other criminal acts. Here the witness safety is most probably thaeatened,
therefor the must be protected. The mechanism of protection of witness, victim and complainant
has been applied by witnesses and Victim Protection Institute, The Corruption on Eradication of
Commission And Financial Transaction Reports and Analysis Centre.
Key words: Protection, witness, victim and complainant.

Wulansari, Eka Martiana


Development, Role and Function the Advocates and Organizations of Advocates in Indonesia
Indonesia Journal of Legislation Vol. 10 No. 1.

The establishment of the organization as a forum for advocate profession aims to facilitate coaching,
development, and supervision, as well as to improve the quality of the lawyers themselves in
carrying out his profession provide legal services for the benefit of its clients in accordance with
the law or professional code of ethics so that the future is expected to advocate justice in society
enforcement process can be realized. In the Advocates Act there should be regulation on the addition
of requirements to become an advocate for former law enforcement officers and organizers of the
State. Enforcement of codes of conduct and monitoring of the advocate has not been going well.
Keyword: Advocate, Organizations of Advocates, Indonesia.

xiii
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013

Keywords sourced from the article.


This abstract sheet may be copied without permission and fees

Araya, Yulanto
Environmental Law Enforcement in the Middle Rapidly National Development
Indonesia Journal of Legislation Vol. 10 No. 1.

The nature of development in Indonesia is the development of human being and development of
all the people of Indonesia. Development is done by digging and mengekslorasi natural resources
often without pemerdulikan environment, causing environmental deterioration and cause various
problems of life. This resulted in disruption of the stability of the environment and cause damage
even natural disasters such as pollution of air, water and soil, the occurrence of natural disasters
of floods and landslides, reduction or even loss of green space in big cities, and even to increase the
high crime rate in Indonesia. Efforts could be an alternative to reduce the environmental damage
that the implementation of environmentally sound development, provide supplies to the community
about the importance of protecting the environment from outside influences that could be a threat
to harmony. In Act No. 32 of 2009 on the Protection and Environmental Management (PPLH)
reinforce government sanctions for those who break the rules as enforcement of environmental law
in Indonesia.
Keywords: Development, Environment, Law Enforcement.

Kerti, N.G.N. Renti Maharani


Comparative Between Consumer Dispute Resolution in Indonesia with Small BPSK Claims Tribunals
in Singapore
Indonesia Journal of Legislation Vol. 10 No. 1.

For the relationship “symbiotic mutualism” between business and consumers because consumers
need a product to meet their needs, otherwise businesses require consumers as buyers of the
products they produce and trade. Both consumers and businesses alike have the rights and
obligations which are protected by law. Besides, there is the responsibility of the businesses of
the products they produce and trade. But in reality, there are actors in the promotion of business
and market highly exploitative and often harm consumers. Perpetrators often attempt to evade
responsibility. Various reasons put forward that the blame lies with the consumers who are less
rigorous, resulting in dispute. Law No. 8 of 1999 on Consumer Protection (BFL) provides two options
in the resolution of consumer disputes, the first settlement outside the court by way of discussion
between consumers and businesses with a settlement through the Consumer Dispute Settlement
Body (BPSK). Second, the settlement of disputes through the courts. Dispute resolution option is left
to the parties to the dispute. Looking at consumer law in Singapore, where Singapore is also known
settlement of consumer disputes out of court, the settlement through mediation, mediation either
through the Singapore Mediation Centre or the mediation on track Subordinate Court, or arbitration
through the Singapore International Arbitration Center (SIAC) . Small Claim Tribunals is one of
mediation is based on the court other than the Family Court and the Magistrates’ compalints. Small
Claim Tribunals Act Chapter 308 is a basic law of Small Claim Tribunals in Singapore. Small Claim
Tribunals established to provide a forum for dispute resolution, fast and cheap only specific to the
demands of small claims between consumers and suppliers. This paper is the result of research the
author at the Faculty of Law, University of Trisakti.
Keywords: Consumer Settlement Efforts, BPSK, Small claims Tribunals.

xiv
Keywords sourced from the article.
This abstract sheet may be copied without permission and fees

Sirait, Dina M
The Synergism Between Regional Legislation Program and the Drafting Laws and Regulations
Concerned to Public Interest
Indonesia Journal of Legislation Vol. 10 No. 1.

Regional Legislation Program is an instrument to plan the drafting of Regional Regulation of Provinces
or Regional Regulation of District/Cities which is anually planned, systematically formed and being
integrated. Referring to Law Number 32 Year 2004 regarding the Regional Administration, by the
regional authonomy whether the principles of desentralization, the Regional Government and The
Regional House of Representatives (hereinafter reffered as DPRD) have an extended authority to run
the Regional Government Administration. Moreover, the purpose of extended autonomy system is
to gain public interest and place the Regional Government as the agent of change. Therefore, by
the organizing authority, The Regional Government should enable to state policy sentences that
implemented among others by the Drafting of Regional Regulations as an instrument to drive the
transformation on behalf of public interest. However, there is an oversight procedures during the
Regional Regulation Drafting. The Drafting has not accorded to the Regional Development Planning
(hereinafter reffered as RPJMD) and it shown by the incompatibillity between the Regional Regulation
Draft listed in RPJMD, and The Regional Regulation Draft listed in Regional Legislation Program.
Keywords: Instruments, Regional Legislation Program, Drafting Laws and Regulations.

Pakpahan, Rudy Hendra


Analysis of Judicial Review Procedure of Regional Regulation
Indonesia Journal of Legislation Vol. 10 No. 1.

Dualism of the annulment regional regulation arrangement occurs in Indonesia which is done by the
government as administrative institution and a trial done by Supreme Court. The dualism is visible
in Article 145 subsection 2 and 5 Act Number 32 in 2004 concerning District Government. That Acts
differentiate the authority of regional regulation trial in a different subsection. Consequently, the
regional regulation is called off temporarily because of the law of regional regulation trial commited
by Supreme Court, namely if one regional regulation is contradicted with legislation rules hence
Supreme Court grants the request and ask District Government and Assembly at Provincial Level
(DPRD) to abrogate the regional regulation maximum of 90 days. The judicial review can not be
submitted to the decision of calling off the regional regulation made by Supreme Court.
Keywords: Dualism, Supreme Court, judicial review.

xv
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013

Keywords sourced from the article.


This abstract sheet may be copied without permission and fees

Khopiatuziadah
Public Participation in the Establishment of Law: Footing Think as a Basis Sociological Thought
Academic Preparation of Manuscript
Indonesia Journal of Legislation Vol. 10 No. 1.

Public involvement in law making process should not be narrowly interpreted as mechanism stated
in the section of public participation in the Law No.12 Year 2011 of Legislation’s Making. This is due
to the determination of public engagement basically leads to a participatory legislation with a strong
foundation of sociological thinking and rooted in a thorough empirical study stated in an academic
paper as the rationale of the norms in a bill . The foundation of sociological and empirical practices
derived from a study of the values and practices of law enforcement in the community. The law should
not be simply as a legal normative; the law should be a means of social change in accordance with the
ideals of law and the needs of the community.
Keywords: public participation, sosiological backgroud, law making process.

Zamroni, Mohammad
Observing Existentialism Provisions People’s Consultative Assembly (TAP MPR): a Struggle Thoughts
Indonesia Journal of Legislation Vol. 10 No. 1.

With the amendment of the Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945, there is currently no
longer MPR (MPR) as legislation. In the past, after the issuance of TAP MPRS No.XX/MPRS/1966, the
MPR is known as one of the laws that contain settings. Provisions of the MPR as the legislation was
originally interpreted from the content of Article 3 UUD 1945 (before amendment), which stated that
the Assembly establish the Constitution and the outlines of the bow rather than the state. Positioning
MPR as legislation in the second hierarchical level under the Constitution of the Republic of Indonesia
Year 1945 is actually only the MPRS interpretation only, because the Constitution itself does not
mention explicitly that MPR should contain settings (regeling) and formed regulations and regulations.
The discourse surrounding the MPR to be interesting to be appointed in this paper by presenting a
number of views (opinions) as well as how lawyers MPR is viewed from the perspective of the Law No.
12 Year 2011.
Keywords: MPR, Expert Opinion Law, Law No. 12 Year 2011.

xvi
Tinjauan Kritis Atas Peran... (Arsil)

TINJAUAN KRITIS ATAS PERAN KEPALA KEJAKSAAN TINGGI


DAN JAKSA AGUNG DALAM UPAYA HUKUM DI DALAM RUU KUHAP
(THE CRITICAL ROLE OF ATTORNEY HEAD HIGH AND PROSECUTOR GENERAL
IN REMEDIES IN CRIMINAL PROCEDURE BILL)

Arsil
Lembaga Independensi Peradilan
Puri Imperium Office Plaza G1A Jl. Kuningan Madya Kav 5-6 Jakarta 12980
Email: arsil@leip.or.id
(Naskah diterima 25/01/2013, direvisi 19/03/2013, disetujui 26/03/2013)

Abstrak

RUU KUHAP akhirnya diserahkan oleh Presiden kepada DPR untuk dilakukan pembahasan. RUU ini
direncanakan akan diselesaikan pada tahun 2013 ini dan telah masuk dalam Prolegnas 2013. Cukup
banyak hal baru yang diatur dalam RUU ini yang akan mengubah jalannya acara pidana. Salah satu hal
baru tersebut adalah diaturnya kewajiban bagi Kepala Kejaksaan Tinggi untuk membacakan konklusi
sebelum pengadilan tinggi memutus permohonan banding untuk beberapa jenis perkara tertentu.
Kewajiban pembacaan konklusi juga diberikan kepada Jaksa Agung untuk jenis perkara yang sama di
tingkat Kasasi. Tulisan ini akan mengulas khusus dua hal baru ini, mencoba melihatnya secara kritis
untuk mengetahui apa maksud dan tujuan konsep baru ini serta sejauh mana dampaknya.
Kata kunci: prolegnas 2013, konklusi, acara pidana.

Abstract

Criminal Procedure Bill finally submitted by the President to the Parliament will be discussed. The bill is
scheduled to be completed in 2013 and has been entered in the National Legislation Program 2013. Quite a
lot of new things are arranged in this bill that will change the course of the criminal procedure. One new thing
was arranged for the prosecutors duty to read the conclusion before the High Court of Appeals to decide upon
some particular types of cases. Liability readings conclusion was also given to the Attorney General for the
same type of case at the Cassation. This paper will Review two new special, try to look at it critically to know
what the intent and purpose of this new concept as well as the extent of its impact.
Keywords: prolegnas 2013, conclusion, criminal proceedings.

A. Pendahuluan
Rancangan Undang-Undang Kitab Undang- adanya peran Kepala Kejaksaan Tinggi yang baru
Undang Hukum Acara Pidana (RUU KUHAP) telah dalam proses pemeriksaan upaya hukum Banding
diserahkan oleh Presiden kepada DPR dan akan dan peran Jaksa Agung dalam proses pemeriksaan
segera dibahas oleh DPR. Bahkan DPR menjanjikan upaya hukum Kasasi.
akan menyelesaikan RUU tersebut pada tahun Dalam RUU KUHAP yang diserahkan ke DPR
1
2013 ini . Banyak materi yang diatur dan penting terdapat materi yang mengatur bahwa untuk
untuk dikaji dari RUU tersebut, mengingat RUU ini jenis perkara tertentu sebelum pengadilan tinggi
akan menentukan bagaimana segala aspek hukum memutus perkara banding, Kepala Kejaksaan
acara pidana ke depan. Tinggi membacakan konklusinya terlebih dahulu
Dalam tulisan ini saya tidak akan mengupas dan konklusi tersebut akan menjadi salah satu
seluruh materi dari RUU KUHAP tersebut, pertimbangan putusan pengadilan tinggi. Materi ini
mengingat sangat luasnya materi yang ada yang dimuat dalam Pasal 234 RUU KUHAP.
tidak mungkin dimuat dalam satu tulisan ringkas. Konsep serupa juga ditemukan di pasal
Tulisan ini hanya akan menyoroti satu konsep lainnya, yaitu Pasal 254. Dalam pasal ini dimuat
dalam RUU KUHAP ini yang merupakan materi ketentuan bahwa sebelum Mahkamah Agung
baru yang sebelumnya tidak ada dalam KUHAP memutus permohonan kasasi untuk beberapa
(Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1981) yaitu jenis perkara tertentu, Jaksa Agung membacakan

1 http://www.dpr.go.id/id/berita/komisi3/2013/jan/07/4839/Pembahasan-RUU-KUHAP-Diharapkan-Tuntas-Tahun-Ini

1
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 1 - 9

konklusinya terlebih dahulu dan konklusi tersebut B. Apa itu Konklusi?


menjadi salah satu pertimbangan putusan kasasi
Membaca kedua pasal di atas pertanyaan
Mahkamah Agung. pertama yang muncul tentunya adalah apa yang
Berikut selengkapnya kedua pasal dalam RUU dimaksud dengan “konklusi” tersebut? Pertanyaan
KUHAP tersebut: selanjutnya tentu, di mana konklusi tersebut harus
dibacakan? Ketiga, apa arti ketentuan bahwa
konklusi Kepala Kejaksaan Tinggi atau Jaksa
Pasal 234
Agung menjadi salah satu pertimbangan putusan?
(1) Sebelum pengadilan tinggi memutus perkara Mengenai pertanyaan pertama, definisi
banding tindak pidana korupsi, pelanggaran konklusi tidak ditemukan di dalam pasal yang
berat hak asasi manusia, terorisme, pencucian mengatur seluruh definisi istilah-istilah yang ada
uang, atau kejahatan terhadap keamanan dalam RUU. Definisi ini juga tidak ditemukan
negara, pembacaan konklusi dilakukan oleh dalam penjelasan kedua pasal di atas, mengingat
kepala Kejaksaan Tinggi. penjelasan kedua pasal tersebut dinyatakan “cukup
(2) Ketua pengadilan tinggi memberitahukan jelas”. Pengertian istilah ini juga setelah ditelusuri
kepada kepala kejaksaan tinggi mengenai dalam Naskah Akademis RUU KUHAP tahun 2012
2
waktu pembacaan konklusi sebagaimana juga tidak ditemukan .
dimaksud pada ayat (1). Tentu akan menjadi permasalahan nantinya
(3) Dalam hal kepala Kejaksaan Tinggi ketika masih terdapat ketidakjelasan mengenai apa
berhalangan, pembacaan konklusi dilakukan yang dimaksud dengan konklusi itu sendiri, apa
oleh wakil kepala Kejaksaan Tinggi atau perbedaannya dengan memori atau kontra memori
salah seorang asisten Kejaksaan Tinggi yang banding atau kasasi dari Jaksa Penuntut Umum.
ditunjuknya. Atau konklusi merupakan istilah baru untuk
(4) Konklusi kepala Kejaksaan Tinggi menjadi memori atau kontra memori banding/kasasi dari
penuntut umum? Jika iya, apakah artinya fungsi
salah satu pertimbangan putusan pengadilan
jaksa penuntut umum di tahap banding atau kasasi
tinggi.
digantikan oleh Kepala Kejaksaan Tinggi atau Jaksa
Agung? Sepertinya tidak.
Penjelasan: Cukup Jelas
Jika membaca pasal-pasal lainnya terkait
dengan upaya hukum banding dan kasasi dalam
Pasal 254 RUU ini dapat disimpulkan bahwa konklusi
(1) Sebelum Mahkamah Agung memutus perkara berbeda dengan memori/kontra memori banding
kasasi tindak pidana korupsi, pelanggaran dan kasasi. Hal ini terlihat dari 2 (dua) buah pasal
berat hak asasi manusia, terorisme, pencucian di bawah ini:
uang, atau kejahatan terhadap keamanan Pasal 228
negara, Jaksa Agung membacakan konklusi. (1) Permohonan banding dapat diajukan ke
(2) Dalam hal Jaksa Agung berhalangan pengadilan tinggi oleh terdakwa atau kuasanya
pembacaan konklusi dilakukan oleh wakil atau penuntut umum, kecuali putusan bebas.
Jaksa Agung atau salah seorang Jaksa Agung
Pasal 232
Muda.
(3) Konklusi Jaksa Agung menjadi salah satu Selama pengadilan tinggi belum mulai
pertimbangan putusan kasasi Mahkamah memeriksa suatu perkara dalam tingkat
banding, baik terdakwa, kuasanya, maupun
Agung.
penuntut umum dapat menyerahkan memori
banding atau kontra memori banding kepada
Penjelasan: Cukup jelas pengadilan tinggi.
Dari kedua pasal tersebut terlihat bahwa
Materi kedua pasal tersebut tentu menarik untuk
pertama, permohonan banding dilakukan oleh
ditinjau lebih lanjut, mengingat materi ini memuat sebuah Jaksa Penuntut Umum atau terdakwa. Istilah
konsep yang baru dalam hukum acara pidana kita yang yang digunakan dalam ketentuan tersebut adalah
sebelumnya belum pernah ada. ‘penuntut umum’, bukan Kepala Kejaksaan Tinggi,

2 Dalam Naskah Akademis RUU Hukum Acara Pidana tahun 2012 di halaman 7 hanya dinyatakan “Begitu pula tentang upaya
hukum, yang pada prinsipnya adalah semua perkara yang masuk ke Mahkamah Agung terlebih dahulu melalui Pengadilan Tinggi. Pada
Pengadilan Tinggi dan Mahkamah Agung pun jaksa (Jaksa Tinggi dan Jaksa Agung) membacakan konklusinya.” Tidak ada penjelasan
lebih lanjut mengenai istilah maupun konsep ini dalam Naskah Akademik tersebut.

2
Tinjauan Kritis Atas Peran... (Arsil)

yang merupakan dua subyek dengan dua fungsi membuka kemungkinan adanya dua pandangan
dan makna yang berbeda. Jika konklusi sama yang berbeda antara penuntut umum dengan
artinya dengan memori/kontra memori banding Kepala Kejaksaan Tinggi atau (bahkan Jaksa Agung)
(atau kasasi), sementara dalam Pasal 234 diatur dalam suatu perkara. Pertanyaannya adalah,
bahwa konklusi dibacakan oleh Kepala Kejaksaan apakah mungkin pandangan atau pendapat hukum
Tinggi, maka seharusnya subjek dalam Pasal 228 (melalui memori atau kontra memori banding/
di atas tertulis secara tegas pemohonan banding kasasi) dari penuntut umum akan berbeda dengan
dapat diajukan oleh Terdakwa atau kuasanya pendapat hukum Kepala Kejaksaan Tinggi atau
atau Kepala Kejaksaan Tinggi, namun hal tersebut (bahkan) Jaksa Agung? Hampir dapat dipastikan
ternyata tidak demikian. tidak. Permasalahan selanjutnya tentu, jika hampir
Kedua, dalam Pasal 232 di atas diatur bahwa dapat dipastikan bahwa pendapat dari penuntut
penyerahan memori banding atau kontra memori umum dengan Kepala Kejaksaan Tinggi atau Jaksa
banding pada prinsipnya tidak wajib (fakultatif). Agung tidak mungkin berbeda, lalu untuk apa
Artinya pemohon banding dapat tidak membuat diatur adanya pembacaan konklusi sebagaimana
atau menyerahkan memori banding, apalagi kontra diatur dalam Pasal 234 dan Pasal 254 di atas?
memori banding. Jika konklusi diartikan sama C. Implikasi atas adanya Kewajiban Pembacaan
dengan memori/kontra memori, mengingat dalam Konklusi terhadap Beban Kepala Kejaksaan
Pasal 234 pembacaan konklusi bersifat imperatif, Tinggi dan Jaksa Agung
maka berarti terdapat dua ketentuan dalam RUU
ini yang saling bertentangan. Dari Pasal 234 dan Pasal 254 di atas memang
pembacaan konklusi tidak harus dilakukan untuk
Berdasarkan kedua alasan tersebut maka
semua jenis perkara yang dimohonkan banding
kesimpulan yang logis adalah konklusi tidaklah
atau kasasi, namun hanya untuk beberapa jenis
sama dengan memori/kontra memori banding
pekara saja, yaitu
(atau kasasi). Atas kesimpulan ini maka timbul
a. korupsi,
permasalahan baru –selain masalah pengertian
mengenai konklusi itu sendiri- yaitu adanya b. pelanggaran berat hak asasi manusia,
dua peran yang berbeda dalam setiap upaya c. terorisme,
hukum khususnya banding dan kasasi dari pihak d. pencucian uang, atau
pemerintah dalam perkara pidana, setidaknya e. kejahatan terhadap keamanan negara.
untuk beberapa jenis perkara tertentu. Yaitu Dalam kedua pasal tersebut dinyatakan bahwa
peran dari Penuntut Umum dan peran dari Kepala konklusi harus dibacakan oleh Kepala Kejaksaan
Kejaksaan Tinggi atau Jaksa Agung untuk tahap Tinggi atau Jaksa Agung. Pembacaan konklusi
kasasi. ini memang dapat diwakilkan oleh Wakil Kepala
Adanya dua peran dari sisi Pemerintah dalam Kejaksaan Tinggi atau salah satu asisten Kejaksaan
proses upaya hukum ini tentunya memunculkan Tinggi yang ditunjuk untuk di tahap banding, atau
permasalahan lainnya. Pertama apakah memenuhi Wakil Jaksa Agung atau salah satu Jaksa Agung
prinsip fair trial ketika Pemerintah –dalam hal ini Muda untuk di tahap kasasi.
penegak hukum- diberikan dua kesempatan dalam Terlepas dari belum jelasnya apa itu konklusi,
dalam proses upaya hukum, sementara terdakwa namun adanya pembacaan konklusi ini -khususnya
hanya memiliki satu kesempatan? Adanya dua pada tahap upaya hukum kasasi- tentunya sangat
peran yang dilakukan oleh dua subyek yang berbeda menarik. Mengapa? Karena hal ini berarti bahwa
ini seakan-akan menimbulkan kesan bahwa untuk untuk kasasi akan terdapat sesi persidangan yang
jenis perkara tertentu terdakwa sebagai pemohon terbuka untuk publik yang agendanya adalah sidang
atau termohon banding atau kasasi berhadapan untuk mendengarkan pembacaan konklusi Jaksa
dengan dua pihak sekaligus, yaitu penuntut umum Agung. Hal ini tentunya merupakan terobosan
dan Kepala Kejaksaan Tinggi atau (bahkan) Jaksa menarik, mengingat saat ini proses pemeriksaan
Agung. kasasi tidak dilakukan melalui sidang yang terbuka
3
Permasalahan kedua, adanya dua peran untuk umum, kecuali saat pembacaan putusan .
ganda di sisi pemerintah (penuntut umum dan Akan tetapi hal tersebut juga bukan tanpa
Kepala Kejaksaan Tinggi atau Jaksa Agung) seakan masalah. Implikasi dari kewajiban pembacaan

3 Dalam pasal 40 ayat (2) Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung yang Telah Diubah Sebanyak Dua Kali
Terakhir Dengan Undang-Undang No. 3 Tahun 2009 dinyatakan bahwa putusan Mahkamah Agung diucapkan dalam sidang terbuka
untuk umum. Dalam prakteknya sidan pembacaan putusan di Mahkamah Agung selalu dinyatakan terbuka untuk umum, hanya saja
mengingat ketiadaan informasi mengenai agenda pembacaan putusan di Mahkamah Agung akhirnya membuat para pihak dan publik
tidak mengetahui kapan pembacaan putusan tersebut akan dilakukan. Selain itu sidang pembacaan putusan juga dilakukan di ruangan
sidang musyawarah hakim agung yang letaknya berada dalam ruangan hakim agung itu sendiri, sehingga hampir tidak memungkinkan
para pihak maupun masyarakat untuk dapat menghadirinya.

3
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 1 - 9

konklusi (khususnya pada tahap kasasi) ini akan dengan konklusi itu sendiri. Namun, bagaimana
berdampak pada infrastruktur di (khususnya) jika pembacaan tersebut harus dilakukan setiap
Mahkamah Agung. Setidaknya harus ada hari?
cukup ruang sidang yang memadai agar dapat Adanya kewajiban bagi Jaksa Agung untuk
dipergunakan untuk menyelenggarakan sidang membacakan konklusi di Mahkamah Agung
pembacaan konklusi Jaksa Agung tersebut. memang hanya untuk 5 jenis perkara saja. Namun
Masalah kedua, adalah adanya beban tambahan dari 5 jenis perkara ini sebenarnya sudah dapat
bagi Jaksa Agung. Kewajiban pembacaan konklusi diprediksi seberapa besar beban konklusi yang
oleh Jaksa Agung sebenarnya merupakan beban harus dibacakannya. Perkiraan atas beban ini dapat
tersendiri. Pembacaan konklusi tentu tidak akan dihitung dengan melihat tren permohonan kasasi
menjadi beban yang berarti bagi Jaksa Agung jika atas kelima jenis perkara tersebut yang masuk ke
dilakukan untuk satu atau dua perkara dalam satu Mahkamah Agung setiap tahunnya seperti terlihat
tahun – sekali lagi, terlepas dari apa yang dimaksud dalam tabel di bawah ini.

Tabel 1
Data Permohonan Kasasi
4
Perkara Tertentu yang Masuk Ke Mahkamah Agung
Jenis Perkara/Tahun 2009 2010 2011
Korupsi 953 1053 963
Pelanggaran Berat HAM 0 0 0
Terorisme 19 24 8
Pencucian Uang 11 19
Kejahatan Keamanan Negara (tidak terdata) (tidak terdata) (tidak terdata)
Jumlah 972 1088 990

Dari tabel di atas terlihat bahwa setidaknya D. Konklusi Sebagai Salah Satu Per-timbangan
terdapat 900-1000 jenis perkara yang masuk ke Putusan
Mahkamah Agung yang termasuk dalam jenis
Hal lain yang penting untuk dicermati dalam
perkara yang wajib dilakukan pembacaan konklusi
kedua pasal dalam RUU KUHAP di atas adalah
oleh Jaksa Agung. Jumlah tersebut tentu bukanlah
ayat yang menyatakan bahwa konklusi dari Kepala
jumlah yang sedikit. Jika diasumsikan Jaksa
Kejaksaan Tinggi atau Jaksa Agung menjadi salah
Agung selalu akan membacakan konklusinya
satu pertimbangan putusan pengadilan tinggi atau
sendiri –tanpa diwakilkan Wakil Jaksa Agung atau
Mahkamah Agung. Apakah maksud dari kedua
Jaksa Agung Muda, maka per tahun terdapat 200
ketentuan ini? Tidak ada penjelasan sama sekali
hari kerja, yang berarti setiap harinya Jaksa Agung
baik dalam ketentuan-ketentuan selanjutnya,
harus membacakan tiga atau empat konklusi
Penjelasan, maupun Naskah Akademik.
di Mahkamah Agung. Jika pun tugas tersebut
dibantu oleh Wakil Jaksa Agung dan salah seorang Terdapat dua kemungkinan dari ketentuan
Jaksa Agung Muda, maka berarti masing-masing tersebut, pertama maksud ketentuan tersebut
setiap tahunnya akan memikul beban pembacaan adalah menyetarakan kedudukan Kepala
konklusi sebanyak +/- 300 buah. Yang jika dibagi Kejaksaan Tinggi atau Jaksa Agung dengan majelis
rata berdasarkan hari kerja maka masing-masing hakim yang memeriksa dan memutus perkara
Jaksa Agung, Wakil Jaksa Agung dan Jaksa Agung dimaksud, sehingga konklusi dapat dianggap
Muda akan membacakan satu atau dua konklusi sebagai salah satu suara tambahan dari majelis.
per harinya di Mahkamah Agung. Kedua, maksud ketentuan tersebut sebenarnya
Sungguh beban yang sangat luar biasa. adalah memerintahkan agar konklusi dari
Terlebih pembacaan konklusi tentu bukan satu- Kepala Kejaksaan Tinggi atau Jaksa Agung harus
satunya tugas baik dari Jaksa Agung, Wakil Jaksa dimasukkan dalam salinan putusan.
Agung maupun Jaksa Agung Muda. Pertanyaannya, Jika maksud atas ketentuan tersebut seperti
apakah beban ini telah difikirkan secara matang kemungkinan pertama maka jelas hal tersebut
oleh penyusun RUU KUHAP? berarti merupakan bentuk intervensi atas

Namun dalam beberapa perkara penting tercatat Mahkamah Agung pernah menyelenggarakan sidang pembacaan putusan secara
terbuka di ruangan khusus yang dihadiri oleh masyarakat dan pemohon/termohon, yaitu pada tahun 2002 dalam pembacaan putusan
kasus Akbar Tandjung.
4 Diolah dari Laporan Tahun Mahkamah Agung tahun 2009, 2010 dan 2011.

4
Tinjauan Kritis Atas Peran... (Arsil)

independensi pengadilan serta melanggar prinsip- dan dapat memberikan pertimbangan yang berbeda
prinsip fair trial. Bagaimana mungkin Kepala mengingat kewenangan dalam memutus perkara
Kejaksaan Tinggi atau Jaksa Agung bisa memiliki tetap ada pada majelis hakim yang bersangkutan.
‘1 suara’ dalam majelis, bahkan tanpa terlibat sama Opini dari Advocaat Generaal tersebut akan
sekali dalam proses musyawarah pengambilan dimasukkan jurnal hukum bersama-sama dengan
keputusan? Atas dasar tersebut maka tampaknya putusannya serta dianggap sebagai bagian yang
kemungkinan pertama ini perlu dikecualikan tidak terpisahkan dari putusan itu sendiri.
sebagai sebuah penafsiran atas Pasal 234 ayat (4) Dalam sistem hukum Belanda, proses
dan Pasal 254 ayat (3). sebagaimana di atas tidak hanya berlaku untuk
Dengan demikian, maksud dari kedua permohonan kasasi dalam perkara pidana, namun
ketentuan tersebut sebenarnya adalah berlaku juga seluruh jenis perkara yang menjadi
memerintahkan agar konklusi turut dimasukkan ke kewenangan Hoge Raad. Proses tersebut hanya
dalam salinan putusan, seperti halnya dakwaan dan terdapat dalam proses kasasi, namun tidak terjadi
tuntutan penuntut umum yang dalam ketentuan dalam proses banding.
yang ada harus pula dicantumkan dalam salinan Jika melihat pada proses kasasi dalam sistem
putusan. Jika memang hal ini yang dimaksudkan hukum Belanda tersebut, tampaknya RUU KUHAP
oleh perumus RUU, maka tentu seharusnya hal ini ini mencoba mengadopsi atau mentransplantasi
diatur saja dalam pasal yang mengatur mengenai kewenangan Advocaat Generaal (pada Hoge
isi surat putusan seperti yang saat ini diatur dalam Raad) dalam memberikan opini (konklusi) kepada
Pasal 197 dan Pasal 199 Undang-Undang Nomor pengadilan. Namun transplantasi hukum ini
8 Tahun 1981, yang mana dalam RUU ini diatur sepertinya dilakukan tanpa melihat bagaimana
dalam Pasal 192 dan Pasal 194. struktur kekuasaan kehakiman di negara tersebut
E. Transpalantasi Hukum secara lebih mendalam.
Dalam sistem hukum Belanda pada Hoge
Konsep konklusi dari pihak kejaksaan dalam
Raad memang terdapat lembaga yang bernama
proses peradilan sebenarnya dapat ditelusuri pada
Parket, yang apabila diterjemahkan dalam
sistem hukum Belanda. Dalam proses peradilan di
bahasa Indonesia dapat dipersamakan dengan
Belanda, khususnya pada tingkat kasasi memang
‘Kejaksaan’. Istilah ‘Parket’ merupakan istilah
dikenal adanya instrumen yang bernama conclussie.
yang dipergunakan untuk merujuk pada kantor
Conclussie ini adalah opini (advisory opinion) yang
(office) bukan jabatan. Parket yang ada di Hoge
dibuat oleh Advocaat General pada Hoge Raad
5 Raad ini disebut dengan Parket bij de Hoge Raad.
dalam setiap permohonan kasasi . Opini tersebut
Parket pada Hoge Raad ini terdiri dari Procureur
diberikan kepada Majelis yang akan memeriksa
General, Plaatsvervangend Procureur-Generaal serta
dan memutus permohonan kasasi. Pengaturan 7
sejumlah Advocaat Generaal . Procureur Generaal
mengenai conlussie ini terdapat dalam Pasal 111
6 merupakan ketua dari Parket tersebut, sementara
Wet op de Rechtelijk Organisatie Belanda .
itu Plaatsvervangend grocureur-Generaal adalah
Dalam proses kasasi di Belanda setelah berkas wakil/deputi dari Procereur General, dan Advocaat
permohonan kasasi diterima oleh Hoge Raad, Generaal adalah anggota dari Parket. Baik Procureur
berkas tersebut diserahkan terlebih dahulu kepada General maupun deputinya pada dasarnya adalah
salah seorang Advocaat Generaal yang ada di Advocaat Generaal itu sendiri, akan tetapi karena
Hoge Raad. Advocaat Generaal tersebut kemudian menjabat sebagai ketua General maupun deputinya
membaca dan menuliskan opini/pendapatnya atas pada dasarnya adalah Advocaat Generaal itu
permohonan tersebut yang berisi apa yang menjadi sendiri, akan tetapi karena menjabat sebagai ketua
pertanyaan hukum (question of law) dari perkara dan deputi maka istilah yang digunakan berbeda.
tersebut serta bagaimana pendapatnya atas Istilah ‘Procureur Generaal’ jika diterjemahkan
pertanyaan hukum tersebut. Setelah itu, berkas kedalam bahasa Indonesia artinya ‘Jaksa Agung’,
perkara beserta opini yang dibuatnya diserahkan sedangkan ‘Plaatsvervangend Procureur Generaal’
kepada majelis hakim yang telah ditunjuk untuk adalah Wakil Jaksa Agung. Sementara itu untuk
memeriksa dan memutus permohonan kasasi Advokaat Generaal diterjemahkan menjadi
tersebut. Majelis kasasi kemudian menjadikan ‘Advokat Umum’. Dalam Naskah Akademis RUU
opini atau konklusi tersebut sebagai bahan KUHAP istilah tersebut diterjemahkan menjadi
8
pertimbangannya. Namun demikian, majelis tidak ‘Jaksa Agung Muda’ . Namun arti dari jabatan-
terikat dengan opini Advocaat Generaal tersebut jabatan dalam sistem hukum Belanda tersebut

5 http://www.rechtspraak.nl/Organisatie/Hoge-Raad/Supreme-Court/Pages/default.aspx.
6 Wet op de Rechtelijk Organisatie (RO) adalah undang-undang yang mengatur susunan organisasi kekuasaan kehakiman di Belanda.
7 Pasal 113 Rechtelijk Organisatie.
8 Lihat catatan kaki nomor 60 Naskah Akademis.

5
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 1 - 9

tidak dapat dipahami dalam perspektif sistem Supreme Court in the cases determined by
hukum Indonesia. Baik Parket, Procureur Generaal, statute;
Plaatsvervangend Procureur-Generaal, maupun c) instituting appeals in cassation in the
Advocaat Generaal pada Hoge Raad sebenarnya interests of the uniform application of the
tidak sama maknanya dengan Kejaksaan Agung, law;
Jaksa Agung, Wakil Jaksa Agung serta Jaksa Agung d) applying for decisions to be taken by the
Muda dalam sistem hukum Indonesia. Oleh karena Supreme Court as referred to in chapter 6A
kedua institusi dalam sistem hukum yang berbeda of the Judicial Officers (Legal Status) Act.
tidak memiliki kedudukan serta fungsi yang setara.
Secara organisasi Openbaar Ministrie ini sendiri
Dalam sistem hukum Belanda terdapat berada di bawah Departemen Kehakiman (Ministrie
dua kelompok institusi ‘procureur’ (prosecutor/ van Justitie) dengan dibantu oleh College van
penuntut) yang berbeda. Yang pertama adalah Procureur Generaal (Board of Prosecutor General).
Parket bij de Hoge Raad, dan yang kedua adalah Openbaar Ministrie terdiri dari:
Openbaar Ministrie. Institusi di Belanda yang 1. Parket Generaal;
memiliki kewenangan sebagai lembaga penuntut
2. De Arrondissementsparketten;
sebagaimana halnya Kejaksaan di Indonesia adalah
3. Het Landelijk Parket;
Openbaar Ministrie, bukan Parket bij de Hoge Raad.
Selain itu Openbaar Ministrie dan Parket bij de Hoge 4. Het Functioneel parket; dan
Raad tidak memiliki hubungan secara struktural. 5. De ressortsparketten.
Dalam RO keduanya diatur dalam dua ketentuan Dari kelima (jenis) lembaga tersebut jika
yang berbeda, Parket bij de Hoge Raad diatur dalam disebandingkan dengan lembaga di Indonesia maka
Bab III RO, sedangkan Openbaar Ministrie diatur Parket Generaal, yang merupakan kantor kejaksaan
dalam Bab IV RO. di tingkat nasional dapat disetarakan dengan
Kewenangan lembaga penuntutan Openbaar Kejaksaan Agung –walaupun tidak sepenuhnya
Ministrie diatur dalam Pasal 124 RO, yang serupa-, untuk Ressortsparketten dapat
berbunyi: Het openbaar ministerie is belast met de disebandingkan dengan Kejaksaan Tinggi, dan
strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en met ArrondissemensParketten dapat disebandingkan
andere bij de wet vastgestelde taken. (terjemahan dengan Kejaksaan Negeri. Sementara itu untuk
bebas: The public prosecution service is responsible dua Parket lainnya, landelijk Parket dan functional
for enforcing the legal order through the criminal Parket sepertinya tidak memiliki padanan yang pas
law and for other statutory duties). Sementara itu dengan yang ada di Indonesia.
‘lembaga penuntutan’ yang ada di Hoge Raad diatur Adanya dua jenis “kejaksaan agung” dalam
dalam Pasal 111 ayat (2) RO, yang selengkapnya sistem hukum Belanda ini memang sedikit
berbunyi: membingungkan jika kita melihatnya dalam
(2) procureur-generaal bij de Hoge Raad is belast perspektif sistem hukum Indonesia. Hal ini
met: diperparah dengan sejarah pengaturan dalam
a. de vervolging van ambtsmisdrijven en berbagai undang-undang yang ada yang sudah
ambtsovertredingen begaan door de leden terlanjur mencampuradukan kedua institusi
van de Staten-Generaal, de ministers en de tersebut.
staatssecretarissen; Selama ini memang kita telah mengadopsi dua
b. het nemen van aan de Hoge Raad uit te kewenangan dari dua institusi yang berbeda dalam
brengen conclusies in de bij de wet bepaalde sistem hukum Belanda dan memberikannya kepada
gevallen; satu institusi di Indonesia. Jika diperhatikan secara
c. de instelling van cassatie in het belang der seksama dari Pasal 113 RO di bagian sebelumnya
wet; terdapat beberapa kewenangan Procureur Generaal
pada Hoge Raad yang juga telah dimiliki oleh Jaksa
d. de instelling van vorderingen tot het door
de Hoge Raad nemen van beslissingen Agung di Indonesia. Kewenangan tersebut yaitu
als bedoeld in hoofdstuk 6A van de Wet Kasasi Demi Kepentingan Hukum/KDKH (Cassatie
rechtspositie rechterlijke ambtenaren. in het belang der wet). Kewenangan KDKH ini diatur
dalam Pasal 259-262 KUHAP untuk kewenangan
Terjemahan dalam bahasa Inggris: KDKH Jaksa Agung dalam perkara Pidana.
(2) The procurator general at the Supreme Court is Kewenangan tersebut diatur pula dalam Pasal 45
responsible for: Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang
a) prosecuting serious and minor public office Mahkamah Agung yang Telah Diubah Sebanyak
offences committed by members of the States Dua Kali Terakhir dengan Undang-Undang Nomor 3
General, ministers and state secretaries; Tahun 2009 untuk perkara Perdata dan Tata Usaha
b) delivering opinions to be submitted to the Negara.

6
Tinjauan Kritis Atas Peran... (Arsil)

Kewenangan KDKH Jaksa Agung ini sendiri Selain dua kewenangan tersebut, sebenarnya
bukannya hal baru karena telah diatur dalam terdapat satu kewenangan Jaksa Agung lainnya
KUHAP atau UU Mahkamah Agung itu sendiri. yang serupa dengan kewenangan Procureur
Dalam sejarahnya, kewenangan ini memang telah Generaal pada Hoge Raad secara terbatas yang
diberikan kepada Jaksa Agung Indonesia sejak bahkan kewenangan ini bisa diartikan sebenarnya
tahun 1950, yaitu dalam Undang-Undang Nomor sama dengan apa yang diatur dalam Pasal 254 RUU
1 Tahun 1950 tentang Susunan, Kekuasaan dan 9
KUHAP ini , yaitu kewenangan pemberian opini
Jalan Pengadilan Mahkamah Agung Indonesia. dalam perkara kasasi. Namun kewenangan ini
tampaknya tidak pernah digunakan dan mungkin
Pasal 17
bahkan sudah terlupakan. Pengaturan ini terdapat
Kasasi dapat dilakukan atas permohonan dalam Pasal 44 ayat (2) Undang-Undang Mahkamah
pihak yang berkepentingan atau atas Agung yang berbunyi sebagai berikut:
permohonan Jaksa Agung karena jabatannya (2) Dalam pemeriksaan kasasi perkara pidana,
atau dalam hal yang dimaksudkan pada Pasal sebelum Mahkamah Agung memberikan
158 ayat (3) Konstitusi juga atas permohonan putusannya, Jaksa Agung karena jabatannya
Kepala Kejaksaan pada Pengadilan tertinggi dapat mengajukan pendapat teknis hukum
dari daerah bagian, dengan pengertian bahwa dalam perkara tersebut.
kasasi atas permohonan pihak Kejaksaan
Apa maksud dari ketentuan tersebut, tidak
hanya semata-mata untuk kepentingan
terlalu jelas, oleh karena baik dalam penjelasan
hukum dengan tidak merugikan pihak-pihak
umum maupun penjelasan pasalnya tidak
yang berkepentingan.
dijelaskan. Ketentuan ini juga diatur dalam Undang-
Selain kewenangan KDKH, kewenangan Undang Nomor 5 Tahun 1991 tentang Kejaksaan
lainnya yang serupa (atau merupakan Republik Indonesia, namun sama halnya dengan
pengadopsian) dengan kewenangan yang ada pada pengaturan dalam Undang-Undang Mahkamah
Procureur Generaal bij de Hoge Raad yang dimiliki Agung, tidak ada penjelasan sama sekali mengenai
oleh Jaksa Agung Indonesia yaitu kewenangan ketentuan ini. Dalam penjelasan pasalnya hanya
Jaksa Agung sebagai penuntut khusus pada forum dinyatakan “cukup jelas”. Lebih jauh lagi dalam
privilegiatum, atau pengadilan khusus bagi pejabat Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang
negara tertentu yang diadili di hadapan Mahkamah Kejaksaan Republik Indonesia yaitu dalam Pasal
Agung sebagai pengadilan tingkat pertama dan 35 huruf e, namun lagi-lagi tidak ada penjelasan
terakhir. Kewenangan Procureur Generaal pada yang memadai mengenai kewenangan tersebut.
Hoge Raad atas hal ini diatur dalam Pasal 111 ayat 2 Tampaknya, penuangan kembali ketentuan
huruf a RO. Kewenangan tersebut saat ini memang tersebut dalam Undang-Undang Nomor 16 Tahun
sudah tidak lagi dimiliki oleh Jaksa Agung, namun 2004 hanya mengikuti saja apa yang telah diatur
kewenangan ini dulu pernah ada yang diatur dalam sebelumnya dalam Undang-Undang Nomor 5
Pasal 34 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1950 Tahun 1991.
tentang Susunan, Kekuasaan dan Jalan Pengadilan Apakah ‘pengintegrasian’ kewenangan
Mahkamah Agung Indonesia. penuntutan seperti pada Openbaar Ministrie dan
Pengusutan dan penuntutan perkara hukuman Procureur Generaal bij de Hoge Raad dalam sistem
perdata yang menurut Pasal 148 ayat (1) Konstitusi hukum Belanda ke dalam kewenangan Kejaksaan
harus diadili oleh Mahkamah Agung dijalankan lebih khusus lagi Jaksa Agung dalam sistem hukum
secara yang berlaku untuk perkara-perkara Indonesia dalam sejarahnya berjalan secara efektif?
hukuman pidana di muka Pengadilan Negeri, Khusus untuk kewenangan Jaksa Agung sebagai
dengan pengertian, bahwa hal pengusutan ini ada di
Penuntut dalam forum privilegiatum memang
bawah pimpinan Jaksa Agung dan penuntutannya
pernah efektif, namun untuk kewenangan Kasasi
dilakukan oleh Jaksa Agung atau Jaksa Agung
Demi Kepentingan Hukum maupun pemberian
Muda, dengan mengirimkan surat-surat
pertimbangan teknis sebagaimana diatur dalam
pemeriksaan permulaan kepada Ketua Mahkamah
Pasal 44 ayat (2) Undang-Undang Mahkamah Agung
Agung disertai surat penuntutan; dalam hal itu
dan Pasal 35 huruf e Undang-Undang Kejaksaan
dibubuh penjelasan tentang perbuatan-perbuatan
yang dituduhkan, terutama perihal tempat dan bisa dikatakan tidak efektif. Mengapa tidak efektif?
waktu dilakukan, serta keadaan-keadaan dan hal- Kewenangan Jaksa Agung dalam Kasasi Demi
hal yang dapat memberatkan atau meringankan Kepentingan Hukum memang pernah berjalan
kesalahan tersangka. dan dilihat dari data yang ada ditemukan 6 buah

9 Yang dimaksud secara terbatas adalah hanya khusus untuk perkara Pidana. Kewenangan pemberian konklusi yang dimiliki oleh
Procureur Generaal bij de Hoge Raad lebih luas, tidak hanya untuk perkara pidana namun juga perkara perdata dan pajak.

7
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 1 - 9

putusan Mahkamah Agung yang merupakan Penyebab lainnya yang membuat kewenangan
putusan KDKH, putusan tersebut yaitu: Jaksa Agung tersebut tidak efektif diduga
sangat terkait erat dengan kesalahan kita
1. 4 K/Rup/1956.
dalam mengadopsi kewenangan yang dimiliki
2. 178 K/Kr/1962.
Procureur Generaal bij de Hoge Raad tersebut;
3. 13 K/Kr/1964. menggabungkan dua institusi yang ada di Belanda,
4. 25 K/Kr/1964. yaitu Openbaar Ministrie dengan Procureur Generaal
5. 186 K/Kr/1979. bij de Hoge Raad dalam satu institusi, yaitu Jaksa/
6. 1828 K/Pid/1989. Kejaksaan Agung. Procureur Generaal bij de Hoge
Raad memang merupakan institusi yang berfungsi
Dari keenam putusan KDKH tersebut
untuk membantu Hoge Raad dalam rangka menjaga
sebenarnya kesemuanya merupakan KDKH dalam
kesatuan penerapan hukum serta perkembangan
perkara pidana. Hingga saat ini belum ditemukan
hukum, hal mana fungsi ini tidak terdapat dalam
data putusan KDKH dalam perkara perdata. Dari
openbaar ministrie. “Kejaksaaan Agung pada
keenam putusan tersebut sebenarnya hanya 3
Mahkamah Agung” di Belanda dapat dikatakan
yang dapat disebut murni merupakan putusan
sebagai lembaga penasihat bagi Mahkamah Agung
KDKH, dalam artian permohonan Kasasi yang
yang fungsi tersebut berbeda dengan Kejaksaan
diajukan memang dimaksudkan semata sebagai
Agung Indonesia. Atas dasar hal tersebut, apabila
KDKH, bukan kasasi biasa. Tiga putusan yang
pengaturan dalam Pasal 234 dan 254 RUU KUHAP
permohonannya memang dimaksudkan sebagai
10
ini memang terinspirasi dari apa yang berjalan
KDKH yaitu putusan No. 186 K/Kr/1979 dan dalam sistem hukum di Belanda maka kedua pasal
11
putusan No. 1828 K/Pid/1989 . Sementara yang tersebut tentu harus ditinjau ulang. Jika tidak,
lainnya pada dasarnya adalah permohonan Kasasi maka kedua pasal tersebut dapat diperkirakan
biasa, namun oleh Mahkamah Agung dipandang tidak akan efektif nantinya.
sebagai permohonan KDKH karena telah melampaui
tenggat waktu permohonan kasasi. Uniknya dalam F. Penutup
12
putusan No. 25 K/Kr/1964 walaupun sebelumnya Kewajiban pembacaan konklusi oleh Kepala
MA menyatakan bahwa permohonan kasasi yang Kejaksaan Tinggi dan Jaksa Agung yang diatur
diajukan Jaksa dianggap sebagai permohonan dalam Pasal 234 dan Pasal 254 RUU KUHAP ini
KDKH namun dalam amar putusannya kemudian memuat cukup banyak masalah. Pertama, belum
membatalkan putusan tingkat pertama serta ada penjelasan yang memadai baik dalam bagian
memerintahkan pengadilan untuk memeriksa ulang Penjelasan RUU maupun Naskah Akademik RUU
perkara tersebut, yang mana hal ini sebenarnya Hukum Acara Pidana ini mengenai apa yang
tidak dapat dilakukan untuk KDKH. dimaksud dengan konklusi tersebut. Kedua, tidak
terlalu jelas apa maksud dan tujuan kewajiban
Dari data di atas terlihat bahwa sangat jarang
pembacaan konklusi ini. Ketiga, pembacaan
Jaksa Agung menggunakan kewenangannya
konklusi khususnya pada tingkat kasasi akan
mengajukan KDKH. Apakah hal ini terjadi karena
sangat membebani Jaksa Agung, walaupun
memang tidak banyak perkara yang dapat diajukan
pembacaan hanya akan dilakukan untuk jenis
KDKH? Sepertinya tidak. Tentu sangat banyak
perkara tertentu saja namun ternyata jenis perkara
putusan pengadilan tingkat pertama atau banding
tertentu tersebut khususnya di tingkat kasasi
yang dapat diajukan KDKH. Penyebab utama
dalam 3 (tiga) tahun terakhir jumlahnya sebanyak
dari ketidakefektifan instrumen ini, pertama,
900-1000 buah perkara. Jumlah tersebut bukan
oleh karena telah dimungkinkannya putusan
lah jumlah yang sedikit tentunya.
pembebasan baik ditingkat pertama maupun
tingkat banding untuk dapat diajukan kasasi Dari paparan sebelumnya terlihat bahwa
oleh penuntut umum. Pertanyaan sederhana, jika tampaknya konsep mengenai pembacaan konklusi
terdapat suatu putusan bebas di tingkat judex facti yang diatur dalam Pasal 234 dan Pasal 254
yang dipandang mengandung kesalahan untuk apa merupakan pengadopsian konsep dari sistem
Jaksa Agung mengajukan KDKH terhadap putusan hukum Belanda. Akan tetapi (jika benar) konsep
tersebut yang putusan KDKH itu sendiri tidak akan tersebut diadopsi dari Belanda maka pengadopsian
memiliki dampak terhadap terdakwa, sementara tersebut sepertinya dilakukan tanpa kajian yang
di sisi lain, Penuntut Umum yang merupakan cukup mendalam mengenai bagaimana sistem dan
anak buahnya bisa mengajukan kasasi biasa yang struktur kekuasaan kehakiman di Belanda yang
putusannya dapat berdampak pada terdakwa memiliki cukup banyak perbedaan dengan sistem
(berakibat terdakwa akhirnya dijatuhi hukuman)? dan struktur hukum dan peradilan di Indonesia.
10 Lihat Yurisprudensi Indonesia 1978-I, Mahkamah Agung RI, hlm. 27-33.
11 Lihat Yurisprudensi Indonesia 1992, Mahkamah Agung RI, hlm. 289.
12 Lihat Yurisprudensi Indonesia 1969, Mahkamah Agung RI, hlm. 316-321.

8
Tinjauan Kritis Atas Peran... (Arsil)

Untuk itu, penulis menyarankan agar dalam dari kedua ketentuan tersebut, serta apakah kedua
pembahasan di DPR nantinya kedua pasal ini harus ketentuan ini dapat diterapkan secara efektif.  
dibahas secara serius dan dikaji kembali apa tujuan

Daftar Pustaka
BPHN, Naskah Akademis Rancangan Undang- Yurisprudensi Indonesia 1978, Mahkamah Agung
Undang Hukum Acara Pidana, BPHN Tahun RI Jakarta: tanpa tahun
2012 Yurisprudensi Indonesia 1992, Mahkamah Agung
Laporan Tahunan Mahkamah Agung RI Tahun RI Jakarta: 1992
2009, Mahkamah Agung RI Tak, Peter J.P, The Dutch Criminal Justice System,
Laporan Tahunan Mahkamah Agung RI Tahun Third edition Wolf Legal Publishers, Nijmegen
2010, Mahkamah Agung RI 2008.
Laporan Tahunan Mahkamah Agung RI Tahun Website
2011, Mahkamah Agung RI http://www.rechtspraak.nl/Organisatie/Hoge-
Yurisprudensi Indonesia 1969, Mahkamah Agung Raad/Supreme-Court/Pages/default.aspx
RI Jakarta: 1969

9
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 1 - 9

10
Kedudukan dan Indepedensi Kejaksaan... (Wahyu)

KEDUDUKAN DAN INDEPENDENSI KEJAKSAAN


DALAM UNDANG-UNDANG DASAR NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945
(POSITION AND INDEPENDENCE ATTORNEY
IN THE CONSTITUTION OF THE REPublic OF INDONESIA YEAR 1945)

Wahyu Wiriadinata
Kejaksaan Agung Republik Indonesia dan Pasca Sarjana Universitas Padjadjaran
Jl. Idi Adimaja I No. 1Sekalimus bandung 40275
Email: wahyuwiriadinata@yahoo.com
(Naskah diterima 08/02/2013, direvisi19/03/2013, disetujui 26/03/2013)

Abstrak
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak menyebut secara tersurat keberadaan
lembaga Kejaksaan. Lembaga penegak hukum lain seperti Mahkamah Agung dan Kepolisian Negara
Republik Indonesia jelas tersurat dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Keberadaan lembaga kejaksaan diatur oleh perundang-undangan setingkat lebih rendah dari Undang-
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yaitu Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004
tentang Kejaksaan Republik Indonesia, sehingga menimbulkan pertanyaan bagaimana kedudukan lembaga
kejaksaan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Secara teoritik menurut
ajaran Trias Politika, kekuasaan negara harus terpisah, yaitu kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif.
Kejaksaan merupakan aparat penegak hukum dan oleh sebab itu harus berada pada kekuasaan yudikatif.
Tapi kenyataannya dalam Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 kejaksaan berada dalam kekuasaan
eksekutif.
Kata kunci: eksekutif, legislatif, yudikatif.

Abstrac
Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 does not mention explicitly the existence of such attorney.
Unlike other law enforcement agencies such as the Supreme Court and the Indonesian National Police clearly
expressed in the Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945. the existence of such prosecution
governed by legislation a level lower than the Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 the Law No.
16 Year 2004 on the Indonesian Attorney so that raises the question of how to position prosecution agencies
in the Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 . Theoretically according to the teachings Trias
Politica, state power should be separate, namely the executive, legislative and judicial branches. Attorney is a
law enforcement and therefore must be on the judicial power. But the fact in Act No. 16 of 2004 the prosecutor
at the mercy of the executive.
Keywords: executive, legislative, judicial.

A. Pendahuluan
Menyimak Undang-Undang Dasar Negara “Kepolisian Negara Republik Indonesia sebagai
Republik Indonesia Tahun 1945 (UUDNRI Tahun alat negara yang menjaga keamanan dan ketertiban
1945), kita tidak akan menemukan kata kejaksaan masyarakat bertugas melindungi, mengayomi,
di dalamnya, artinya institusi kejaksaan sebagai melayani masyarakat, serta menegakkan hukum”.
lembaga penegak hukum secara tersurat tidak Eksistensi institusi kejaksaan tersirat dalam
dimuat di dalam UUDNRI Tahun 1945. Institusi
hukum dasar UUDNRI Tahun 1945 yaitu dalam
penegak hukum lainnya, yaitu Kehakiman,
Pasal 24 ayat (1) dan (2), yang berbunyi :
Mahkamah Agung dan Kepolisian. Undang-Undang
(1) Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah
Dasar 1945 mengaturnya secara tersurat seperti
Mahkamah Agung dan lain-lain badan
termuat dalam Pasal 24 ayat (1) yang menyebutkan:
kehakiman menurut Undang-undang.
“Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah
(2) Susunan dan kekuasaan badan-badan
Mahkamah Agung dan lain-lain badan kehakiman
kehakiman itu diatur dengan Undang-Undang.
menurut Undang-undang”.
Sedangkan eksistensi Kepolisian RI termuat Adapun yang dimaksud dengan badan-
dalam UUDNRI Tahun 1945 perubahan kedua, badan kehakiman diatur dengan undang-undang
Pasal 30 ayat (4) yang menyebutkan : seperti termuat dalam Pasal 2 di atas adalah

11
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 11 - 16

Undang-undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang pembagian kekuasaan, Kejaksaan, Mahkamah


Kekuasaan Kehakiman. Di dalam penjelasan Pasal Agung dan Kepolisian adalah merupakan aparat
38 ayat (1) disebutkan bahwa yang dimaksud penegak hukum (Yudikatif).
yang “badan-badan kehakiman” antara lain Pembagian kekuasaan ini dalam istilah
Kepolisian, Kejaksaan, Advokat dan Lembaga lain disebut juga pemisahan kekuasaan.
Permasyarakatan. Teori pemisahan atau pembinaan kekuasaan
Eksistensi kejaksaan juga tersirat dalam dikemukakan oleh John Locke, yang pada tahun
UUDNRI Tahun 1945 pada Pasal II Aturan 1690 menulis karangan “Two Treatises on Civil
Peralihan, yang menyebutkan: “Segala badan 1
Government” , yang menguraikan pembagian
negara dan peraturan yang ada masih langsung kekuasaan negara dalam tiga kekuasaan, yaitu:
berlaku, selama belum diadakan yang baru menurut 1. Kekuasaan legislatif, meliputi wewenang
Undang-undang Dasar ini”. membuat undang-undang.
Dari hal tersebut di atas nampak bahwa 2. Kekuasaan eksekutif, meliputi wewenang
eksistensi Mahkamah Agung dan Kepolisian mempertahankan dan melaksanakan undang-
dijamin keberadaannya oleh UUDNRI Tahun undang serta mengadili perkara. John Locke
1945. Eksistensi dari kejaksaan keberadaannya melihat wewenang mengadili itu sebagai suatu
hanya didukung oleh peraturan perundang- “Pelaksanaan” karenanya merupakan bagian
undangan yang derajatnya setingkat di bawah dari kekuasaan eksekutif.
UUDNRI Tahun 1945, yaitu undang-undang. Ini 3. Kekuasaan federatif, meliputi wewenang yang
mengandung konsekuensi, yaitu apabila undang- tidak termasuk dalam kekuasaan legislatif dan
undang Kejaksaan itu dicabut maka keberadaan eksekutif misalnya hubungan dengan luar
kejaksaan menjadi tidak mempunyai landasan atau negeri.
dasar hukum. Sedangkan pencabutan terhadap
Pemikiran tentang pemisahan kekuasaan
undang-undang yang mengatur keberadaan
sebagaimana diutarakan oleh John Locke di atas,
institusi Mahkamah Agung dan Kepolisian, hanya
diapresiasi oleh teoritisi kekuasaan kenegaraan
dapat dilakukan jika ada undang-undang yang
lainnya, yaitu Montesquieu, yang memberikan
menggantikannya.
batasan yang lebih tajam terhadap pemisahan
Keberadaan kejaksaan dimulai dengan kekuasaan yaitu bahwa kekuasaan suatu negara
diundangkannya Undang-Undang Nomor 15 Tahun harus dipisahkan menjadi tiga kekuasaan:
1961 tentang Pokok-Pokok Kejaksaan, di era orde pertama, kekuasaan legislatif atau kekuasaan
baru institusi kejaksaan diatur dengan Undang- untuk membuat undang-undang, kedua,
Undang Nomor 5 Tahun 1991 dan terakhir dengan kekuasaan untuk melaksanakan undang-undang
Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang atau pemerintahan, dan yang ketiga, kekuasaan
Kejaksaan. untuk mengawasi jalannya pelaksanaan undang-
Baik di dalam Undang-undang Nomor 15 undang, khususnya yang dijalankan oleh eksekutif.
2
Tahun 1961, Undang-undang Nomor 5 Tahun 1991 Konsepsi Montesquieu ini dikenal dengan teori
maupun Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004, Trias Politica. Pada perkembangan berikutnya teori
disebutkan bahwa institusi kejaksaan merupakan ini dianut oleh negara-negara modern di dunia
bagian dari pemerintah selaku eksekutif. Dalam sampai sekarang, dengan beberapa variabel.
Pasal 2 ayat (1) Undang-undang Nomor 16 Tahun Dalam sistem pemerintah Republik Indonesia
2004, dengan jelas disebutkan bahwa: “Kejaksaan menurut UUDNI Tahun 1945 amandemen IV,
Republik Indonesia yang selanjutnya dalam Undang- meskipun mungkin teori Trias Politica cukup
undang ini disebut Kejaksaan adalah lembaga mempengaruhi pemikiran ahli ketatanegaraan,
pemerintahan yang melaksanakan kekuasaan tetapi pemisahan kekuasaan seperti itu tidak
negara di bidang penuntutan serta kewenangan lain dikenal. Prinsip yang dianut UUDNRI Tahun 1945,
berdasarkan Undang-Undang“. adalah:
Selanjutnya dalam Pasal 19 ayat (2) disebutkan 1. Tidak membatasi secara tajam bahwa setiap
bahwa: “Jaksa Agung diangkat dan diberhentikan kekuasaan itu harus dilakukan oleh suatu
oleh presiden”. organ atau badan tertentu yang tidak boleh
Kejaksaan merupakan salah satu institusi saling campur tangan.
penegak hukum negara di samping Mahkamah 2. Tidak membatasi kekuasaan itu dibagi atas tiga
Agung atau Kehakiman dan Kepolisian serta lembaga bagian saja dan juga tidak membatasi bagian
permasyarakatan dan Advokat, dan dalam sistem kekuasaan oleh tiga organ atau badan saja.

1 Kartasapoetra, RG, Sistematika hukum Tata Negara, Rineka Cipta, Jakarta, 1993, hlm.. 36.
2 ibid,, hlm.. 37

12
Kedudukan dan Indepedensi Kejaksaan... (Wahyu)

3. Tidak membagi habis kekuasaan rakyat yang berada dalam posisi lembaga yudikatif dengan
dipegang MPR kepada lembaga-lembaga fungsi mengawasi jalannya pemerintahan yang
negara lainnya .
3
dimotori oleh kabinet dan dipimpin oleh Presiden.
Dengan demikian Kejaksaan tidak boleh berada
Dari ketujuh lembaga negara di Indonesia,
pada lembaga eksekutif itu sendiri.
lagi-lagi kita tidak menemukan institusi penegak
Dalam Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Nomor
hukum kejaksaan didalamnya, akan tetapi seperti
16 Tahun 2004, dengan jelas disebutkan bahwa:
telah disinggung pada awal tulisan ini institusi
“Kejaksaan Republik Indonesia yang selanjutnya
kejaksaan merupakan juga lembaga pemerintahan
dalam Undang-undang ini disebut Kejaksaan adalah
seperti diatur dalam Undang-Undang Nomor 16
lembaga pemerintahan yang melaksanakan
Tahun 2004 Pasal 2 ayat (1). Pasal ini menunjukkan
kekuasaan negara di bidang penuntutan serta
institusi kejaksaan sebagai institusi eksekutif,
kewenangan lain berdasarkan Undang-undang“.
sementara pada prinsipnya kejaksaan merupakan
Selanjutnya dalam Pasal 19 ayat (2) disebutkan
lembaga penegak hukum yang berada dalam
bahwa: “Jaksa Agung diangkat dan diberhentikan
wilayah kekuasaan yudikatif. Dengan demikian
oleh presiden”.
norma sebagaimana termaktub dalam Pasal 2 ayat
(1) dan Pasal 19 ayat (2). Undang-Undang Nomor 16 Pasal 19 ayat (2) ini menunjukan bahwa Jaksa
Tahun 2004 di atas nampaknya bertentangan atau Agung, walaupun bukan menteri (anggota kabinet),
setidak-tidaknya menyimpang dari prinsip-prinsip tapi merupakan bagian dari parlemen yang
umum pemisahan dan pembagian kekuasaan dipimpin oleh Presiden. Dengan demikian Jaksa
ketatanegaraan sebagaimana termuat dalam trias Agung merupakan pembantu Presiden yang berada
politika yang merupakan ajaran yang seharusnya pada jajaran eksekutif. Diangkat dan diberhentikan
dianut oleh seluruh negara berdaulat. oleh Presiden berarti mempertanggung jawabkan
tugas dan kewenangannya kepada Presiden.
Dari uraian tersebut di atas maka masalah
pemisahan dan pembagian kekuasaan serta C. Kejaksaan Republik Indonesia Lembaga
independensi kejaksaan menjadi menarik untuk Eksekutif ?
dikaji, sebab persoalan ini tetap aktual karena Seperti diketahui pembagian tugas
antara norma yang seharusnya (das solen) dengan pemerintahan (dalam arti luas) atau pembagian
kenyataan (das sein) terdapat kesenjangan yang tugas kenegaraan, meliputi : Wewenang Legislatif,
tajam. Oleh sebab itu timbul permasalahan yaitu: Wewenang Eksekutif dan Wewenang Yudikatif.
Bagaimana kedudukan lembaga kejaksaan dalam Pembagian tugas dalam Negara, telah lama menjadi
hukum dasar Indonesia? dan Apakah lembaga bahan pemikiran dan pembahasan oleh kalangan
kejaksaan berada dalam kekuasaan eksekutif atau sarjana terutama ahli ketatanegaraan.
yudikatif ?
Montesquieu, dalam bukunya “L’esprit des Lois
B. Kedudukan lembaga kejaksaan dalam (Jiwa Undang-Undang)
5
mengemukakan bahwa
hukum dasar Indonesia kekuasaan negara merupakan Ia separation des
Hukum dasar Indonesia (grund norm) terletak pouvoirs = pemisahan kekuasaan-kekuasaan,
dan berada pada undang-undang dasar 1945 sedangkan ketiga kekuasaan itu adalah:
sebagai landasan konstitusional, sedangkan 1. Kekuasaan membentuk Undang-Undang
Pancasila merupakan landasan filosofis, dan (Legislatif),
landasan operasionil berada pada kebijakan 2. Kekuasaan menjalankan Undang-Undang
4
pemerintah/eksekutif yang dipimpin oleh Presiden . (Eksekutif),
Seperti telah disinggung di awal tulisan ini, 3. Kekuasaan mengadili pelanggaran-pelanggaran
kejaksaan adalah bagian dari lembaga penegak terhadap Undang-Undang (Yudikatif).
hukum bersama-sama dengan Mahkamah Agung, Menurut Montesquieu, ketiga kekuasaan
dan kepolisian, (Lembaga Pemasyarakatan dan tersebut harus dibagi-bagi demikian, sehingga yang
Advokat). Secara teoritik, kejaksaan harusnya satu terpisah dari yang lainnya, dan pembagian

3 UUDNRI Tahun 1945 amandemen IV menetapkan 7 (tujuh) lembaga negara, yaitu:


a. Majelis Permusyawaratan Rakyat;
b. Presiden;
c. Dewan Perwakilan Rakyat;
d. Dewan Perwakilan Daerah;
e. Mahkamah Agung;
f. Badan Pemeriksa Keuangan;
g. Mahkamah Konstitusi.
4 Di era orde baru yang menjadi landasan operasionil pemerintah Indonesia adalah garis-garis besar haluan Negara (GBHN) yang di
buat oleh majelis Permusyawaratan Rakyat. Di era reformasi GBHN tidak lagi dibuat oleh MPR.
5 Ibid,, hlm.. 37.

13
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 11 - 16

7
ini perlu, supaya kekuasaan pemerintahan tidak Ivor Jennings , dapat dikatakan bahwa Indonesia
terpusat pada satu tangan saja. dalam kerangka UUDNRI Tahun 1945, selain dapat
Immanuel Kant mengemukakan bahwa hukum disebut menganut division of power, juga menganut
dan keadilan hanya dapat ditegaskan kalau dalam separation of power dalam arti formal.
Negara diadakan pembagian kekuasaan. Dengan Di Indonesia, sistem pemerintahan yang pernah
adanya pembagian kekuasaan (“potestas legislatora, dialami adalah sistem pemerintahan parlementer
rectoria et judiciaria”), maka tidak akan terjadi dan presidential, karena memang dalam negara-
penumpukan kekuasaan di satu tangan dan akan negara demokrasi salah satu dari kedua sistem
terhindar tindakan sewenang-wenang dan hukum itulah yang dipakai, sehingga kalau tidak bersistem
dapat berjalan sesuai tujuannya yaitu terciptanya parlementer tentu bersistem presidential.
keadilan. Beberapa karakteristik dari sistem
Pandangan tentang pemisahan kekuasaan pemerintahan parlementer dapat dikemukakan
dalam Negara seperti diuraikan oleh Montesquieu, sebagai berikut :
Jhon Locke dan Immanuel Kant diikuti oleh para a) Dalam Negara yang berbentuk republik,
pemikir kenegaraan lain seperti Van Vollenhoven, Presiden adalah sebagai Kepala Negara, dalam
Logeman dan para pemikir Eropa kontinental dan Negara yang berbentuk monarki raja atau
anglo Amerika lainnya, termasuk juga diikuti oleh ratu adalah sebagai Kepala Negara. Dalam
pemikir tentang Negara di Indonesia, yaitu Prof. O. pengertian ini Kepala Negara tidak bertanggung
Notohamidjojo, SH. Notohamidjojo dalam bukunya jawab atas segala kebijaksanaan yang diambil
6
“Makna Negara Hukum , mengatakan bahwa Un- oleh kabinetnya (The king can do no wrong),
dang-Undang Dasar kita dalam penyelenggaraan yang bertanggung jawab kepada parlemen
Negara hukum secara formal-organisatorik men- adalah perdana menteri atau para menterinya.
ganut “Sapta Praja”. Sistem UUDNRI Tahun 1945 b) Kabinet atau pihak eksekutif bertanggung
kita menurut Notohamidjojo, ialah Sapta Praja, jawab kepada pihak legislatif atau parlemen.
dan kekuasaan pemerintahan Negara dibagi menu- Dalam pengertian ini apabila parlemen
rut UUDNRI Tahun 1945 itu antara tujuh lembaga mengemukakan mosi tidak percaya kepada
pemerintahan: kabinet (perdana menteri bersama para
1. Majelis Permusyawaratan Rakyat. menterinya, atau kepada menteri-menteri
2. Pemerintah Negara yang dikepalai Presiden tertentu), kabinet dapat jatuh dan dalam
dan Wakil Presiden. hal ini pengembalian mandatnya harus
3. Dewan Pertimbangan Agung. segera diserahkan kepada Kepala Negara,
4. Dewan Perwakilan Rakyat. dan selanjutnya kabinet berlaku demisioner
5. Badan Pemeriksa Keuangan. sampai kabinet baru terbentuk.
6. Mahkamah Agung. Adapun karakteristik kabinet di Indonesia
7. Kejaksaan Agung. menurut Pasal 17 UUDNRI Tahun 1945 adalah:
Ketujuh lembaga pemerintahan (dalam arti (1) Presiden dibantu oleh menteri-menteri
luas) dikelompokkan dalam 3 (tiga) kelompok Negara,
kekuasaan, yaitu legislatif, yudikatif dan eksekutif. (2) Menteri-Menteri itu diangkat dan
Kejaksaan Agung masuk dalam kelompok diberhentikan oleh Presiden,
kekuasaan yudikatif bersama-sama Mahkamah (3) Tiap menteri membidangi urusan tertentu
Agung. dalam pemerintahan.
Menurut Notohamidjojo, kalau Kejaksaan Dari Pasal-Pasal di atas kita mengetahui dengan
Agung tidak dimasukkan dalam kekuasaan jelas bahwa sistem pemerintahan menurut UUD
yudikatif, maka sistem itu ialah “Sad Praja”, 1945 adalah sistem Presidentil. Sebab parlemen
bukan Sapta Praja. UUDNRI Tahun 1945, tidak tidak dpimpin oleh perdana menteri dan tidak
menganut pemisahan kekuasaan (separation of bertanggung jawab kepada legislatif. Bagaimana
power), tetapi menganut pembagian kekuasaan kedudukan Kejaksaaan Republik Indonesia dalam
(division of power). Menurut UUDNRI Tahun 1945, sistem pemerintahan Indonesia, apakah masuk
Presiden selaku organ eksekutif mempunyai dalam kekuasaan eksekutif ataukah legislatif?
wewenang dalam perundang-undangan, dan dalam Kalau kita simak hal-hal yang bersifat normatif
kekuasaan yudisial, sedangkan organ legislatif atau sesuatu yang seharusnya diberlakukan,
yakni DPR mempunyai hak untuk turut dalam mestinya menurut paradigma kenegaraan,
penentuan budget negara. Namun demikian, kejaksaan selaku institusi yang merupakan bagian
dengan meminjam pengertian dan istilah dari dari yudikatif seharusnya berada pada lembaga

6 Solly Lubis.M, Hukum Tata Negara, Mandar Maju, Bandung, 1992, hlm. 58.
7 Op cid, hlm. 37.

14
Kedudukan dan Indepedensi Kejaksaan... (Wahyu)

yudikatif. Akan tetapi nyatanya menurut hukum (2), yang berbunyi:


positif Indonesia kejaksaan berada pada wilayah (1) Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah
kekuasaan eksekutif hal ini sebagaimana termuat Mahkamah Agung dan lain-lain badan
secara jelas termuat dalam Undang-Undang Nomor kehakiman menurut Undang-undang.
16 Tahun 2004 Tentang Kejaksaan Republik (2) Susunan dan kekuasaan badan-badan
8
Indonesia . kehakiman itu diatur dengan Undang-Undang.
Kejaksaan sebagai Lembaga Yudikatif
seharusnya berdiri sendiri, independen dan Kedua, Keberadaan Kejaksaan R.I. diatur
merdeka. Independensi Kejaksaan mengandung dalam Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004
pengertian berdiri sendiri, artinya bebas dari tentang kejaksaan. Pasal 2 ayat (1): “Kejaksaan
pengaruh, campur tangan serta intervensi dari Republik Indonesia yang selanjutnya dalam undang-
pihak luar, yaitu baik pihak legislatif, yudikatif undang ini disebut kejaksaan adalah pemerintahan
maupun eksekutif, juga pengaruh dan campur yang melaksanakan kekuasaan Negara di bidang
tangan dari publik. penuntutan serta kewenangan lain berdasarkan
Namun kalau disimak isi dan hakekat dari undang-undang”. Pasal 19 ayat (2) : “Jaksa Agung
pasal 2 ayat (1) dan pasal 19 ayat (2) Undang- diangkat dan diberhentikan oleh Presiden”.
Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Dari kedua pasal tersebut di atas dapat
Republik Indonesia, maka ini mengandung disimpulkan bahwa kejaksaan R.I. merupakan
pengertian bahwa lembaga kejaksaan merupakan
lembaga pemerintahan yang melakasanakan
lembaga yang berada dalam kekuasaan pemerintah
kekuasaan Negara di bidang pemerintahan /
dalam arti sempit (eksekutif). Jaksa Agung diangkat
eksekutif. Ini mengandung konsekuensi bahwa
dan diberhentikan oleh Presiden, dan karena
kejaksaan R.I. tidak independen / mandiri dan
itu Kejaksaan harus melaksanakan tugas-tugas
merdeka, bebas dari pengaruh kekuasaan eksekutif.
eksekutif dan juga mempertanggung jawabkan
tugas-tugas tersebut kepada Presiden. Ini membuat Selain kesimpulan, penulis juga sampaikan
kedudukan kejaksaan tidak lagi independen, saran sebagai berikut:
mandiri dan merdeka seperti lembaga Mahkamah Pertama, Kejaksaan merupakan salah satu
Agung, dan tugas dan kewenangannya pasti lembaga yang memegang kekuasaan Negara di
mendapatkan pengaruh kuat dari eksekutif yang
bidang penegakan hukum, seharusnya mempunyai
dipimpin oleh Presiden.
kedudukan kuat di dalam grund norm/hukum
D. Penutup dasar UUD 1945. Untuk itu di masa yang akan
Dari uraian tersebut, dapat disimpulkan: datang harus diatur dalam UUD 1945 seperti
halnya aparat penegak hukum lain.
Pertama, Istilah atau kata-kata kejaksaan tidak
tersurat secara nyata dalam Undang-Undang Dasar Kedua, Kejaksaan sebagai aparat penegak
1945, tidak seperti penegak hukum lainnya seperti hukum seharusnya berada dalam kekuasaan
Mahkamah agung atau Kepolisian Negara R.I. yudikatif terlepas dari kekuasaan eksekutif,
Keberadaan lembaga kejaksaan R.I. hanya sehingga merdeka dalam melakukan pengawasan
tersirat dalam UUD 1945 seperti apa yang tersurat terhadap pelaksanaan perundang-undangan yang
berdasarkan penafsiran pada Pasal 24 ayat (1) dan diselenggarakan oleh pemerintah / eksekutif.

Daftar Pustaka
Abu Daud Busroh dan IL Abubakar Busro, “Asas Bambang Sunggono, “Metode Penelitian Hukum,
Asas Hukum Tata Negara”, Ghalia Indonesia, Suatu Pengantar”, Penerbit Raja Grafindo
Jakarta, 1991. Persada, Jakarta, 1997.
Andi Hamzah, “Pengantar Hukum Acara Pidana”, Isjwara, F. Pengantar Ilmu Politik, Dhiwantara,
Ghalia Indo, 1987. bandung, 1967.
Appeldom, van, Pengantar Ilmu Hukum, O.T. Kansil, Sistem Pemerintahan Indonesia, Aksara
Pradnya Paramita, Jakarta,1954. Baru, Jakarta, 1970-1985.
Bagir Manan “Kekuasaan Kehakiman Republik R.G. Kartasapoetra, Sistematika Hukum Tata
Indonesia”, Pusat Penerbitan Universitas, Negara, Rineka Cipta, Jakarta, 1993.
LPPM UNISBA, Bandung, 1995.

8 Pasal 2 ayat (1): “Kejaksaan Republik Indonesia yang selanjutnya dalam undang-undang ini disebut kejaksaan adalah pemerintahan
yang melaksanakan kekuasaan Negara di bidang penuntutan serta kewenangan lain berdasarkan undang-undang”. Pasal 19 ayat (2) :
“Jaksa Agung diangkat dan diberhentikan oleh Presiden”.

15
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 11 - 16

Padmo Wajhono, Negara Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang
Rajawali Press, 1982. Kepolisian Negara Republik Indonesia.
Pound, Roscoe, “Pengantar Filsafat Hukum”, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2004 tentang
Bharata, Jakarta, 1972. Perubahan atas Undang-Undang Nomor 14
Solly Lubis.M, Hukum Tata Negara, Mandar Maju, Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung.
Bandung, 1992. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2004 tentang
Yunan Sawidji, Sejarah Kejaksaan Republik Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 2
Indonesia, Jakarta, Undang-Undang 1995. Tahun 1986 tentang Peradilan Umum.
Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang
Kejaksaan Rerpublik Indonesia.
Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945.

16
Perlindungan Saksi dan... (Maria)

PERLINDUNGAN SAKSI DAN KORBAN


(PROTECTION OF WITNESSES AND VICTIMS)

Maria Silvya E. Wangga


Fakultas Hukum Universitas Trisakti Jakarta
Jl. Kyai Tapa No.1, Grogol Jakarta 11440
Email: mariasilvya@yahoo.com
(Naskah diterima 18/02/2013, direvisi 19/03/2013, disetujui 26/03/2013)

Abstrak
Perlindungan saksi atau korban tidak diatur dalam KUHAP, meskipun keterangan saksi atau korban
merupakan salah satu alat bukti yang sah dalam proses peradilan pidana. Hal ini menjadi salah satu
faktor yang menghambat pengungkapan kejahatan-kejahatan yang berat. Yang menjadi permasalahan
yang dibahas adalah saksi yang bagaimanakah yang mendapat perlindungan? Dan bagaimana mekanisme
perlindungan? Prinsip perlindungan saksi atau korban telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 13
Tahun 2006, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2010.
Perlindungan diberikan kepada saksi atau korban karena berkaitan dengan pentingnya keterangan
tersebut dalam mengungkapkan tindak pidana korupsi, tindak pidana pencucian uang, tindak pidana
narkotika/psikotropika, tindak pidana terorisme, dan tindak pidana lain yang mengakibatkan posisi saksi
dan korban dihadapkan pada situasi yang sangat membahayakan atau ancaman yang diterima. Mekanisme
perlindungan saksi atau korban atau pelapor diterapkan melalui sistem pelaporan dan perlindungan yang
ada di lembaga Perlindungan Saksi dan Korban, Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dan Pusat
Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan Negara.
Kata Kunci: Perlindungan, Saksi, Korban atau pelapor.

Abstract
Protection of witnesses or victims is not stipulated in indonesian Criminal Code, despite the statement of
witnesses or the victim is a valid evidence in a Court proceeding. This is one factor which makes it difficult to
disclose a felony. The problem to be discussed is which witness to get protection? And how is the mechanisms?
Witness or victim protection principles are already stipulated in Law Number 13 year 2006, Law Number 30
year 1999 and Law Number 8 year 2010. The witness is one important key to uncover crimes for example
corruption, money laundering, narcotic/psychotropic substances, terrorism, and other criminal acts. Here the
witness safety is most probably thaeatened, therefor the must be protected. The mechanism of protection of
witness, victim and complainant has been applied by witnesses and Victim Protection Institute, The Corruption
on Eradication of Commission And Financial Transaction Reports and Analysis Centre.
Key words: Protection, witness, victim and complainant.

A. Pendahuluan
Perlindungan saksi atau korban merupakan berat terutama, kejahatan terhadap kemanusiaan,
segala upaya pemenuhan hak dan pemberian korupsi, terorisme dan pengedaran narkotika dan
1
bantuan untuk memberikan rasa aman kepada lainnya .
saksi atau korban. Prinsip perlindungan saksi Kesulitan untuk mendapatkan saksi atau
atau korban tidak diatur dalam KUHAP meskipun korban tentunya beralasan mengingat saksi atau
keterangan saksi atau korban merupakan salah satu korban tidak ingin terlibat dalam sistem peradilan
alat bukti yang sah dalam proses peradilan pidana. karena kurang percaya dengan mekanisme yang
Dengan tidak diaturnya prinsip perlindungan saksi ada serta belum mendapat jaminan perlindungan
atau korban merupakan salah satu faktor yang dari KUHAP maupun ketentuan perundang-
menghambat pengungkapan kejahatan-kejahatan undangan lainnya.

1 Harkristuti Harkrisnowo, Menggugat Eksistensi Korban Dalam Sistem Peradilan Pidana di Indonesia, dalam Mardjono Reksodiputro,
Pengabdian Seorang Guru Besar Hukum Pidana (Depok: Bidang Studi Hukum Pidana FH UI & Sentra HAM FH UI). 2007, hlm.139.

17
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 17 - 27

Untuk menelusuri fenomena ini maka Sentra (high level economic) dan birokrasi kalangan atas
HAM FH-UI dan ICW melakukan kajian terhadap (high level beurocratic), baik birokrat ekonomi
2
perlindungan saksi dan korban , yang menemukan maupun pemerintahan, yang melibatkan
bahwa saksi atau korban sering mengalami kekuasaan, atau pelaku yang membahayakan
perlakuan yang tidak adil atas martabatnya sebagai keamanan masyarakat sehingga membuat posisi
4
manusia sehingga perlakuan dan penyalahgunaan saksi atau korban terancam atau terintimidasi .
keterangan saksi menjadi ancaman atas pekerjaan,
B. Pokok Permasalahan
keluarga, harta benda serta nyawa. Apabila saksi
mengalami kondisi yang demikian maka secara Perlindungan saksi atau korban telah menjadi
psyikologis saksi atau korban akan memilih bagian yang penting dalam proses peradilan pidana.
diam bahkan sebagian korban takut mengalami Kesulitan dalam mengungkapkan kejahatan-
pembalasan atau intimidasi yang dilakukan oleh kejahatan yang berat sangat bergantung pada
pelaku atau kelompoknya atau bahkan oleh sistem keterangan saksi atau korban dalam memberikan
itu sendiri. kejelasan atau keterangan tentang tindak pidana
Hasil penelitian ini, menjadi rancangan tersebut. Oleh karenanya Undang-Undang Nomor
akademik RUU Perlindungan Saksi dan Korban, 13 Tahun 2006, Undang-Undang Nomor 30 Tahun
dengan pertimbangan keberadaan saksi sangat 2002, dan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2010
penting dalam mengungkapkan kebenaran atas mengatur perlindungan terhadap saksi atau
fakta hukum yang diketahui, didengar dan korban atau pelapor. Berdasarkan pertimbangan
dialaminya. Setelah melalui perjalanan yang tersebut, maka yang menjadi permasalahan dalam
panjang dan melelahkan akhirnya pemerintah penulisan ini adalah saksi yang bagaimanakah
mensahkan RUU perlindungan saksi dan korban, yang mendapat perlindungan? dan bagaimana
dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2006 mekanisme perlindungan yang diberikan?
tentang Perlindungan Saksi dan Korban, pada C. Pengertian Saksi dan Korban
tanggal 11 Agustus 2006 dan dicatat dalam
3 Ada beberapa ketentuan perundang-undangan
Lembaran Negara RI Tahun 2006 Nomor 64 .
yang mengatur tentang pengertian saksi atau
Pengaturan tentang perlindungan saksi dan korban. Ketentuan perundang-undangan tersebut
korban tidak hanya diatur dalam Undang-Undang adalah Undang-Undang No.8 Tahun 1981 tentang
Nomor 13 Tahun 2006 tetapi diatur juga dalam
KUHAP, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang
tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana
Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi,
Korupsi dan Undang-Undang Nomor 13 Tahun
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2010 tentang
2006 tentang Perlindungan Saksi dan Korban serta
Pemberantasan Tindak Pidana Pencucian Uang
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2010 tentang
maupun Peraturan Pemerintah Nomor 57 Tahun
Pemberantasan Tindak Pidana Pencucian Uang.
2003 dan Peraturan Kepala Kepolsian RI Nomor
17 Tahun 2005 tentang Tata Cara Perlindungan Berdasarkan ketentuan perundang-undangan
Khusus Bagi Pelapor dan Saksi Tindak Pidana ini, KUHAP hanya memberikan pengertian tentang
Pencucian Uang. saksi. Dalam Pasal 1 angka (26) KUHAP, saksi
adalah orang yang dapat memberikan keterangan
Adanya pengaturan secara khusus tentang
perlindungan saksi atau korban merupakan salah guna kepentingan penyidikan, penuntutan dan
satu cara untuk melakukan penegakan hukum peradilan tentang suatu perkara pidana yang ia
terhadap tindak kejahatan yang dapat mengancam dengar sendiri, ia lihat sendiri dan ia alami sendiri.
posisi saksi atau korban karena kejahatan yang Menurut pengertian ini, dapat disimpulkan
dilakukan melibatkan pelaku kalangan kelas atas pertama, saksi adalah orang yang mendengar

2 Harkristuti Harkrisnowo, ibid,, hlm.137.


3 Perlindungan saksi dan korban dimulai sejak tahun 1999, ICW-YLBH-Program Pidana UI melakukan kajian tentang perlindungan
saksi dan korban, yang hasilnyasebagai persiapan rancangan UU Perlindungan Saksi dan Korban. Tahun 2000 dibuat naskah
akademiknya menjadi RUU Perlindungan Saksi, sehingga tahun 2001 diamanatkan dalam Ketetapan MPR No. VIII Tahun 2001 tentang
Rekomendasi Arah Kebijakan Pemberantasan dan Pencegahan KKN. Dan Tahun 2002 dengan melalui TAP MPR ini maka badan legislasi
DPR RI mengajukan RUU Perlindungan Saksi dan Korban, dan dalam tahun ini juga pemerintah menyusun RUU Perlindungan Saksi dan
Korban. Selanjutnya dalam tahun 2003-2004 RUU Perlindungan Saksi dan Korban versi DPR direvisi oleh koalisi Perlindungan Saksi
yang terdiri dari ELSAM, Komnas Perempuan, ICW, TAPAL, PSHK, LeIP, MaPPI FH UI, KRHN, KONTRAS, JARI, JATAM, P3I, WALHI, AJI,
LBH APIK, LBH JAKARTA, solidaritas perempuan, Mitra Perempuan, KOPBUMI, BAKUBAE, LBH Pers, dll. Koalisi ini bertujuan untuk
menguatkan jaringan advokasi agar terbentuknya Undang-Undang tentang Perlindungan Saksi, perjalanan RUU ini sangat panjang
sehingga baru tahun 2006 DPR RI mensahkannya menjadi UU Perlindungan Saksi dan Korban, kemudian oleh Pemerintah disahkan
dengan UU No. 13 Tahun 2006 tentang Perlindungan Saksi dan Korban. (dikutip dari Undang-Undang RI No. 13 Tahun 2006 tentang
Perlindungan Saksi dan Korban, (ICW dan koalisi Perlindungan Saksi, 2007, hlm. 36 s/d 41).
4 Indriyanto Seno Adji, Korupsi Kebijakan Aparatur Negara Dan Hukum Pidana, (Jakarta: Cv Diadit Media, 2006), hlm. 330-331.

18
Perlindungan Saksi dan... (Maria)

sendiri suatu peristiwa yang diduga sebagai tindak Undang-undang ini memberikan pengertian
pidana. Contohnya seseorang mendengar di rumah tentang saksi atau pelapor adalah orang yang
tetangganya ada suara teriakan dan bunyi pecahan menyampaikan laporan atau memberikan
kaca. Saksi ini hanya mendengar saja tetapi tidak keterangan mengenai tindak pidana korupsi
melihat dan mengalami sendiri peristiwa tersebut kepada institusi terkait. Hal ini berarti Undang-
tetapi yang bersangkutan dapat mendeskripsikan Undang Komisi Pemberantasan Korupsi memiliki
suatu peristiwa apa yang terjadi karena memang ia pengertian yang lebih luas tentang saksi atau
sangat dekat dengan peristiwa tersebut. pelapor. Dengan demikian saksi dalam pengertian
Kedua, saksi yang melihat dan mengalami Undang-Undang ini dapat mencakup saksi dalam
sendiri suatu tindak pidana, misalnya Si A melihat pengertian KUHAP, Undang-Undang Nomor 13
Si B mencuri barang milik C. Si A turut membantu Tahun 2006 dan juga masyarakat luas.
C mengusir atau menghalaui si B yang mencuri Pengertian saksi atau korban tidak ditemukan
barang milik C. Jadi si A hanyalah saksi yang dalam Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2010
melihat terjadinya pencurian dan bukan korban tentang Pemberantasan Tindak Pidana Pencucian
yang mengalami kerugiaan. Ketiga adalah saksi Uang. Ketentuan ini hanya menggunakan istilah
yang mendengar, melihat dan mengalami sendiri pelapor dan pihak pelapor. Yang dimaksud dengan
terjadinya tindak pidana. Contohnya adalah si pelapor dalam penjelasan Pasal 83 ayat (1) adalah
C pada contoh di atas. Ia mendengar, melihat, setiap orang yang beritikad baik dan secara
mengalami dan pada saat yang sama ia menjadi sukarela menyampaikan laporan terjadinya dugaan
korban atas tindak pidana tersebut. Menurut tindak pidana pencucian uang. Dalam Pasal 1
KUHAP, keterangan saksi tersebut dapat menjadi angka (11), pihak pelapor, adalah setiap orang yang
alat bukti dalam proses peradilan pidana. menurut undang-undang ini wajib menyampaikan
Pengertian mengenai saksi juga ditemukan laporan kepada PPATK. Pada Pasal 17 dinyatakan
dalam Undang-Undang No. 13 Tahun 2006 tentang bahwa yang termasuk pihak pelapor meliputi
Perlindungan Saksi dan Korban. Dalam Pasal 1 penyedia jasa keuangan yaitu bank, perusahaan
angka (1) dinyatakan, saksi adalah orang yang pembiayaan, perusahaan asuransi, dana pensiun
dapat memberikan keterangan guna kepentingan lembaga keuangan, perusahaan efek, manajer
penyelidikan, penyidikan, penuntutan dan investasi, wali amanat, pedagang valuta asing,
pemeriksaan di sidang pengadilan tentang suatu koperasi yang melaksanakan simpan pinjam,
perkara pidana yang ia dengar sendiri, ia lihat pedagang kendaraan bermotor, balai lelang dan
sendiri dan/atau ia alami sendiri. Sedangkan yang seterusnya.
dimaksud dengan korban dalam Pasal 1 angka Berdasarkan uraian ini maka yang menjadi
(2) adalah seseorang yang mengalami penderitaan pelapor adalah tidak hanya orang perorangan
fisik, mental dan/atau kerugiaan ekonomi yang atau orang yang menyediakan jasa di bidang
diakibatkan oleh suatu tindak pidana. penyedia jasa keuangan atau jasa bidang lainnya
Berdasarkan pengertian ini dapat disimpulkan yang terkait dengan keuangan baik secara formal
pertama, seorang saksi tidak harus seorang korban maupun nonformal dan termasuk penyedia barang
tindak pidana. Yang bersangkutan menjadi saksi dan/atau jasa lain, meliputi yang berijin dan tidak
karena ia mendengar, melihat dan mengalami berijin tetapi juga badan hukum, sebagaimana
sendiri tindak pidana tersebut. Dan kedua, seorang yang telah dikemukakan di atas.
saksi adalah korban itu sendiri. Perlindungan yang Walaupun Undang-Undang Nomor 8 Tahun
diberikan dalam ketentuan perundang-undangan 2010 tentang Pemberantasan Tindak Pidana
ini mencakup dua jenis saksi tersebut yaitu saksi Pencucian Uang tidak mengatur pengertian saksi
yang bukan korban dan saksi yang menjadi korban. atau korban, namun dalam Pasal 83 sampai
Selain kedua ketentuan perundang-undangan Pasal 87 dalam ketentuan tersebut mengatur
di atas tidak ada lagi perundang-undangan yang perlindungan bagi pelapor dan saksi. Ketentuan
merumuskan pengertian saksi atau korban secara ini diatur lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah
rinci atau tegas. Namun demikian, perhatian Republik Indonesia Nomor 57 Tahun 2003 dan
terhadap saksi juga ditemukan dalam Undang- Peraturan Kepala Kepolisian RI Nor 17 Tahun 2005
Undang No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi Tentang Tata Cara Perlindungan Khusus Bagi
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, dalam Pelapor Dan Saksi Tindak Pidana Pencucian Uang.
Pasal 15 dinyatakan: Dalam kedua Peraturan ini ditemukan
“Komisi Pemberantasan Korupsi berkewajiban pengertian Pelapor dan Saksi. Yang dimaksud
memberikan perlindungan terhadap saksi atau dengan adalah setiap orang yang karena
pelapor yang menyampaikan laporan ataupun kewajibannya berdasarkan peraturan perundang-
memberikan keterangan mengenai terjadinya undangan menyampaikan laporan kepada PPATK
tindak pidana korupsi”. tentang transaksi keuangan mencurigakan atau

19
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 17 - 27

transaksi keuangan yang dilakukan secara tunai akses informasi yang memadai atas terjadinya
sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang; indikasi tindak pidana korupsi tersebut.
atau secara sukarela melaporkan kepada penyidik Selanjutnya dalam Peraturan Tentang Tata
tentang adanya dugaan terjadinya tindak pidana Cara Perlindungan Khusus Bagi Pelapor Dan Saksi
pencucian uang sebagaimana dimaksud dalam Tindak Pidana Pencucian Uang, yang dilindungi
Undang-undang. Sedangkan yang dimaksud dengan adalah saksi, yaitu orang atau manusia dan
saksi dalam adalah orang yang dapat memberikan pelapor. Yang dimaksud dengan orang meliputi
keterangan guna kepentingan penyidikan, setiap orang atau manusia yang dapat melaporkan
penuntutan, dan peradilan tentang suatu perkara adanya transaksi keuangan mencurigakan atau
pidana pencucian uang yang didengar sendiri, transaksi keuangan yang dilakukan secara tunai.
dilihat sendiri, dan dialami sendiri. Dan yang dimaksud dengan pelapor adalah orang
Berdasarkan uraian ini maka pengertian saksi atau manusia yang dapat melaporkan adanya
dalam ketentuan Tindak Pidana pencucian uang transaksi keuangan mencurigakan atau transaksi
lebih luas, yang meliputi saksi, pelapor yaitu orang keuangan yang dilakukan secara tunai.
atau manusia dan pihak pelapor, yang terdiri dari Walaupun pihak pelapor dapat melaporkan
orang dan juga badan hukum, sebagaimana yang transaksi keuangan mencurigakan atau transaksi
dikemukakan dalam Pasal 17 Undang-Undang keuangan yang dilakukan secara tunai, namun
Nomor 8 Tahun 2010. pihak pelapor tidak menjadi kategori saksi yang
D.
Mengapa Perlu Perlindungan Saksi Dan dapat diberi perlindungan khusus dalam tindak
Korban? pidana pencucian uang. Hal ini karena tidak
diakomodir dalam Peraturan Pemerintah Republik
D. 1. Kategori Saksi Yang Perlu Dilindungi Indonesia Nomor 57 Tahun 2003 dan Peraturan
Untuk menjawab pertanyaan di atas Kepala Kepolisian RI Nomor 17 Tahun 2005 Tentang
maka perlu dijelaskan terlebih dahulu saksi Tata Cara Perlindungan Khusus Bagi Pelapor Dan
yang bagaimanakah yang perlu mendapatkan Saksi Tindak Pidana Pencucian Uang.
perlindungan dan penghargaan. Seorang saksi yang Dengan demikian, seseorang dapat dinyatakan
perlu mendapat perlindungan dan penghargaan sebagai whistleblower harus memenuhi syarat
adalah seorang saksi yang menjadi whistleblower. mutlak yang melekat dengan dirinya yaitu :
6

Yang dimaksud dengan whistleblower adalah orang pertama, orang tersebut menyampaikan laporan
yang memberikan laporan atau kesaksian mengenai atau keterangan kepada pihak atau lembaga yang
dugaan suatu tindak pidana kepada aparat penegak berwenang (lembaga internalnya terlebih dahulu)
5
hukum dalam proses peradilan pidana . atau lembaga lainnya atau kepada media massa
Dalam Pasal 5 Undang-Undang Nomor 13 atau kepada masyarakat luas dengan harapan
Tahun 2006 tentang Perlindungan Saksi dan dugaan kejahatan dapat diungkapkan. Kedua,
Korban, dinyatakan bahwa saksi yang mendapat seorang whistleblower adalah bagian dari lembaga
perlindungan adalah saksi atau korban tindak atau institusi yang dilaporakan adanya dugaan
pidana kasus-kasus tertentu yaitu tindak pidana pelanggaran dan kejahatan yang terjadi di tempat
korupsi, tindak pidana narkotika/psikotropika, ia bekerja atau berada.
tindak pidana terorisme, dan tindak pidana lain yang Berdasarkan uraian di atas maka subjek saksi
mengakibatkan posisi saksi dan korban dihadapkan yang ada di KUHAP sama dengan yang terdapat
pada situasi yang sangat membahayakan. Dengan dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2006 dan
demikian yang menjadi whistleblower dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999, adalah
ketentuan undang-undang ini adalah saksi atau saksi atau masyarakat luas yang melaporkan adanya
korban dalam tindak pidana korupsi, tindak pidana dugaan tindak pidana yang ia dengar sendiri, lihat
narkotika/psikotropika, tindak pidana terorisme, sendiri dan alami sendiri. Yang membedakannya
dan tindak pidana lain yang mengakibatkan posisi adalah objek atau keterangan saksi tersebut.
saksi dan korban dihadapkan pada situasi yang Objek atau keterangan saksi dalam KUHAP sangat
sangat membahayakan. luas, menyangkut semua tindak pidana dan saksi
Sedangkan dalam KPK whistleblower system, tersebut tidak mendapat perlindungan. Sedangkan
yang dinyatakan saksi yang perlu dilindungi objek atau keterangan saksi dalam Undang-Undang
adalah whistleblower, yang artinya seseorang yang Nomor 30 Tahun 1999 hanya dalam tindak pidana
melaporkan perbuatan yang berindikasi tindak korupsi sedangkan objek keterangan saksi dalam
pidana korupsi yang terjadi di dalam organisasi Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2006 meliputi
tempat dia bekerja, dan yang bersangkutan memiliki tindak pidana korupsi, tindak pidana narkotika/

5 Abdul Haris Semendawai.et.all, Memahami whistle blower, (Jakarta: LPSK). 2011, hlm.1.
6 Ibid, hlm.1 s/d 2.

20
Perlindungan Saksi dan... (Maria)

psikotropika, tindak pidana terorisme, dan tindak wajar kepada pihak yang berwenang fakta-
pidana lain yang mengakibatkan posisi saksi dan fakta mengenai kejahatan menurut konvensi
korban dihadapkan pada situasi yang sangat ini”.
membahayakan.
Sedangkan Pasal 37 dinyatakan:
Selanjutnya objek kategori whistleblower
Ayat (2):
yang dilindungi oleh PPATK lebih luas, karena
berkaitan dengan tindak pidana pencucian uang, “Setiap Negara peserta wajib
yang mana hasil tindak pidana pencucian berasal mempertimbangkan, memberikan ke-
dari tindak pidana korupsi, penyuapan, narkotika, mungkinan dalam kasus-kasus tertentu
psikotropika, penyelundupan tenaga kerja, mengurangi hukuman dari seorang pelaku
penyelundupan migrant, di bidang perbankan, yang memberikan kerjasama yang substansial
pasar modal, asuransi, perdagangan orang, dalam penyelidikan atau penuntutan suatu
perdagangan senjata gelap, terorisme, penculikan, kejahatan yang diatur dalam konvensi ini”.
penggelapan, perjudian, prostitusi, di bidang Ayat (3):
kehutan, perpajakan, lingkungan hidup dan “setiap Negara peserta wajib
kelautan. mempertimbangkan kemungkinan sesuai
D. 2. Urgensi Perlindungan Saksi dengan prinsip-prinsip dasar hukum
nasionalnya untuk memberikan kekebalan
Ada beberapa alasan mengapa saksi dan
hukum dari penuntutan bagi orang yang
korban perlu mendapat perlindungan. Alasan
memberikan kerjasama substnasial dalam
pertama adalah indonesia merupakan bagian
7
penyelidikan atau penuntutan (justice
dari masyarakat internasional yang telah collaborator) suatu tindak pidana yang
menyesuaikan diri dengan nilai-nilai universal yang ditetapkan berdasarkan konvensi ini”.
diakui oleh bangsa-bangsa beradab dalam bentuk
Alasan kedua ditemukan dalam Undang-
Traktat, standard and guidelines dan konvensi
8 Undang Nomor 13 Tahun 2006 tentang Perlindungan
seperti dalam United Nations Convention Against
Saksi dan Korban, dalam Pasal 28, dinyatakan
Transnational Prganized Crimes atau UNCATOC
bahwa saksi pelapor dan korban (whistleblower),
2000 yang telah diakseksi Indonesia dan United
yang dapat memperoleh perlindungan harus
Nations Convention Against Corruption atau 9
memenuhi persyaratan yang harus dipenuhi yaitu:
UNCAC. Ketentuan ini merupakan dasar hukum
internasional yang wajib dikuti oleh negara- a) Sifat pentingnya keterangan saksi dan/atau
negara peserta ratifikasi dan apabila ketentuan korban, merupakan informasi penting yang
ini tidak dijalankan maka akan ada sanksi yang diperlukan dalam mengungkap terjadinya atau
bersifat politis dan yuridis yang dapat dikenakan akan terjadinya suatu tindak pidana serius
kepada Negara-negara peserta Konvensi. Indonesia dan/atau terorganisir.
sebagai bagian dari masyarakat internasional telah b) Tingkat ancaman yang membahayakan saksi
meratifikasi ketentuan tersebut dengan Undang- dan/atau korban, artinya adanya ancaman
Undang Nomor 7 Tahun 2006, sebagaimana yang yang nyata atau kekhawatiran akan adanya
terdapat dalam Pasal berikut, Pasal 8; ancaman atau tekanan, baik secara fisik
“Negara pihak wajib….untuk mengambil maupun psikis terhadap pelapor dan saksi
tindakan-tindakan dan mengadakan sistem guna pelapor atau keluarganya apabila tindak
memfasilitasi pelaporan oleh pejabat publik tentang pidana tersebut diungkap menurut keadaan
perbuatan korupsi pejabat berwenang”. yang sebenarnya.
Dalam Pasal 33 dinyatakan: c) Hasil analisis tim medis atau psikologis
“Negara pihak wajib….untuk memasukan ke terhadap saksi dan/atau korban; artinya
dalam sistem hukum nasionalnya tindakan- adanya laporan tentang ancaman atau
tindakan yang perlu untuk memberikan tekanan yang disampaikan kepada pejabat
perlindungan terhadap perlakuan yang tidak yang berwenang sesuai dengan tahap
adil bagi orang yang melaporkan dengan penanganannya dan dibuatkan berita acara
itikad baik dan dengan alasan-alasan yang penerimaan laporan.

7 Muladi, Aspek Yuridis Normatif Dalam Tinjauan Kewibaan Peradilan di Indonesia Dalam Hak Asasi Manusia, Politik dan Sistem
Peradilan Pidana, (Semarang: Universitas Diponegoro, 2002), hlm.216.
8 Semendawai. Op.cit, hlm.6.
9 Abdul Haris Semendawai, Perlindungan dan Peran Whistleblower Dalam pengungkapan Tindak Pidana Serius, disampaikan dalam
seminar Peran Lembaga Perlindungan Saksi dan Korban Dalam mengungkapkan Tindak Pidana. (Jakarta: Bagian Hukum Acara Fakultas
Hukum Universitas Trisakti), 2011, hlm.14.

21
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 17 - 27

d) Rekam jejak kejahatan yang pernah dilakukan 1. Melibatkan aparat penegak hukum penyeleng-
oleh saksi dan/atau korban. gara Negara dan orang lain yang ada kaitannya
Sedangkan syarat untuk mendapatkan per- dengan tindak pidana korupsi yang dilakukan
lindungan sebagai saksi pelaku yang bekerjasama oleh aparat penegak hukum atau penyeleng-
10 gara Negara;
(justice collaborator) adalah :
2. Laporan tersebut mendapat perhatian yang
a) Tindak pidana yang akan diungkapkan
meresahkan masyarakat dan/atau;
merupakan tindak pidana serius dan/atau
terorganisir; 3. Menyangkut kerugian Negara paling sedikit Rp
1.000.000.000,- (satu milyar rupiah).
b) Memberikan keterangan yang relevan, andal
dan signifikan untuk mengungkap suatu Adanya kategori saksi yang mendapat
tindak pidana serius dan/atau terorganisir; perlindungan sebagai whistleblower, dalam tindak
c) Bukan pelaku utama dalam tindak pidana pidana korupsi merupakan langkah yang progresif,
yang akan diungkapnya; yang memandang tindak pidana korupsi sebagai
extraordinary crime, karena pelakunya berasal dari
d) Kesediaan mengembalikan sejumlah aset yang
kalangan penyelenggara Negara atau pemegang
diperolehnya dari tindak pidana yang bersang-
kekuasaan sehingga membutuhkan langkah
kutan yang dinyatakan dalam pernyataan ter-
extraordinary untuk melindungi saksi atau korban
tulis; dan
dalam mengungkapkan tindak pidana tersebut.
e) Adanya ancaman yang nyata atau kekhawatiran
akan adanya ancaman, tekanan, baik secara Yang menjadi alasan keempat, adalah Undang-
fisik maupun psikis terhadap saksi pelaku Undang No. 8 Tahun 2010 tentang Pemberantasan
yang bekerjasama atau keluarganya apabila Tindak Pidana Pencucian Uang, yang diatur lebih
tindak pidana tersebut diungkap menurut lanjut dalam Peraturan Pemerintah Republik
keadaan yang sebenarnya. Indonesia Nomor 57 Tahun 2003 Tentang Tata
Cara Perlindungan Khusus Bagi Pelapor Dan Saksi
Perundang-undangan ini merupakan lex Tindak Pidana Pencucian Uang. Dalam ketentuan
specialis dari KUHAP dan perundang- undangan ini dinyatakan bahwa pelapor atau saksi mendapat
lainnya karena memberikan jaminan perlindungan perlindungan khusus adalah pelapor atau saksi
dan penghargaan kepada whistleblower yang yang mendapat ancaman yang membahayakan
berani mengungkapkan tindak pidana korupsi, diri, jiwa dan/atau hartanya termasuk keluarga
tindak pidana narkotika/psikotropika, tindak pelapor atau saksi, sebagai akibat disampaikan
pidana terorisme, dan tindak pidana lain yang laporannya tentang adanya transaksi keuangan
mengakibatkan posisi saksi dan korban dihadapkan yang mencurigakan atau transaksi keuangan yang
pada situasi yang sangat membahayakan. dilakukan secara tunai oleh pelapor atau tentang
Alasan ketiga terdapat dalam Undang-Undang dugaan terjadinya tindak pidana pencucian uang
Nomor 30 Tahun 1999, yang diatur lebih lanjut oleh pelapor atau ditetapkannya seseorang sebagai
dalam KPK whistleblower system. Ada beberapa saksi dalam tindak pidana pencucian uang.
persyaratan yang harus dipenuhi agar saksi atau Berdasarkan uraian di atas, perlindungan
pelapor mendapat perlindungan adalah: saksi telah menjadi salah satu bagian yang berperan
1. Sifat dan arti penting serta tingkat keandalan penting dalam perlindungan dan penghargaan
keterangan yang diberikan saksi atau pelapor hak-hak whistleblower. Adanya pengaturan
serta relevansinya dengan keberhasilan secara khusus bagi whistleblower ini mendorong
penyelidikan, penyidikan atau penuntutan masyarakat untuk berpartisipasi secara aktif
tindak pidana korupsi; dalam memberantas tindak pidana yang semakin
2. Tingkat ancaman yang membahayakan saksi meningkat.
atau pelapor; E. Mekanisme Perlindungan Saksi
3. Hasil analistis tim medis atau psikolog yang
E. 1. Persyaratan Kelembagaan.
ditunjuk KPK terhadap saksi atau pelapor;
4. Rekam jejak kejahatan yang pernah dilakukan Negara telah mengupayakan perlindungan
oleh saksi atau pelapor; saksi dan korban melalui ketentuan perundang-
5. Bersedia memenuhi persyaratan yang undangan, sebagaimana yang telah disebutkan di
ditentukan oleh KPK. atas. Kewajiban Negara yang dituangkan secara
tertulis dalam rumusan ketentuan perundang-
Adapun syarat yang ditentukan oleh KPK agar undangan tersebut menjadi dasar hukum untuk
suatu laporan dapat diterima dan ditindaklanjuti dibuatnya mekanisme sistem pelaporan dan
adalah: perlindungan saksi atau korban. Ada beberapa

10 Ibid, hlm.15.

22
Perlindungan Saksi dan... (Maria)

persyaratan yang perlu dimiliki agar suatu lembaga E. 2. Mekanisme perlindungan saksi
dinyatakan mampu menerima laporan saksi 1. Lembaga Perlindungan Saksi dan Korban
11
(whistleblower), yakni : (LPSK).
1. Dari segi Kelembagaan, adalah: Lembaga Perlindungan Saksi dan Korban
a) Lembaga tersebut harus mengumukan ke (LPSK) secara yurudis telah mendapat amanat dari
publik bahwa lembaganya memiliki pro- Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2006, sebagai
gram dan sistem pelaporan serta perlind- lembaga yang bertanggung jawab untuk menangani
ungan whistleblower, sehingga masyarakat pemberian dan bantuan pada saksi dan korban
atau pegawai memiliki keyakinan terhadap berdasarkan tugas dan kewenangan yang diatur
lembaga tersebut. dalam undang-undang. Mekanisme permohonan
b) Lembaga tersebut menentukan jenis pel- perlindungan terhadap whistleblower dan justice
anggaran dan tindak pidana yang dapat collaborator dapat diajukan atas inisiatif sendiri
dilaporkan, atau permintaan pejabat yang berwenang.
c) Lembaga harus memiliki sistem pelaporan Setelah LPSK menerima Permohonan ini maka
whistleblower yang jelas dan dikenal oleh akan dilakukan pemeriksaan, yang kemudian
masyarakat, seperti bagaimana laporan akan diputuskan dalam waktu 7 hari apakah
disampaikan, apakah ada komunikasi atau permohonannya diterima atau tidak. Apabila LPSK
bagian khusus yang menerima laporan dan menerima pengajuan permohonan maka yang
apa yang menjadi hak-hak dan kewajiban bersangkutan akan menandatangani pernyataan
whistleblower. kesediaan mengikuti syarat dan ketentuan
d) Lembaga harus menjamin kerahasiaan perlindungan saksi dan korban, yang isinya:
whistleblower, melindungi dan menindak- a) Kesediaan saksi dan/atau korban untuk
lanjuti laporan yang disampaikan bahkan memberikan kesaksiaan dalam proses
melakukan investigasi secara independen. peradilan;
e) Lembaga yang membidangi laporan terse- b) Kesediaan saksi dan/atau korban untuk
but, perlu menetapkan dan memberikan menaati aturan yang berkenaan dengan
bentuk-bentuk perlindungan fisik dan non keselamatannya;
fisik kepada whistleblower. c) Kesediaan saksi dan/atau korban untuk tidak
2. Perlindungan yaitu: berhubungan dengan cara apapun dengan
a) Seorang whistleblower menaati persyaratan orang lain atas persetujuan LPSK, selama ia
atau aturan lembaga yang menerima berada dalam perlindungan LPSK;
laporan whistleblower. d) Kewajiban saksi dan/atau korban untuk tidak
b) Tidak mengungkap kesaksiaan atau memberitahukan kepada siapapun mengenai
laporan kepada lembaga lain atau pihak keberadaanya di bawah perlindungan LPSK;
lain selama whistleblower berada dalam dan
program perlindungan di lembaga tersebut. e) Hal-hal lain yang dianggap perlu oleh LPSK.
c) Mampu memberikan laporan yang didasari Setelah yang bersangkutan menanda-
oleh apa yang dialami, didengar dan dilihat tangani surat pernyataan ini maka LPSK wajib
d) Tidak menjadi keharusan bahwa laporan memberikan perlindungan sepenuhnya kepada
yang diberikan harus dengan niat baik atau yang bersangkutan dan keluarganya, hal ini untuk
bukan akan tetapi laporan yang disertai memberikan rasa aman bagi saksi dan/atau korban
bukti-bukti tersebut dapat mengungkapkan dalam memberikan keterangan di setiap proses
kejahatan atau pelanggaran di instansi peradilan. Bentuk-bentuk perlindungan yang akan
tersebut. diberikan oleh LPSK, secara yuridis diatur dalam
Pasal 5 Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2006,
Berdasarkan uraian di atas maka ada beberapa yaitu:
lembaga Negara yang memenuhi syarat untuk
a) Memperoleh perlindungan atas keamanan
memberikan perlindungan dan pelaporan bagi pribadi, keluarga dan harta bendanya serta
whistleblower yakni bebas dari ancaman yang berkenaan dengan
1. Lembaga Perlindungan Saksi dan Korban kesaksian yang akan, sedang atau telah
(LPSK) diberikannya;
2. Komisi Pemberantasan Korupsi (KP b) Ikut serta dalam proses memilih dan
3. Pusat Pelaporan Analisis dan Transaksi menentukan bentuk perlindungan dan
Keuangan (PPATK). dukungan keamanan;

11 Ibid, hal.28-30

23
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 17 - 27

c) Memberikan keterangan tanpa tekanan; Dalam menjalankan tugasnya LPSK


d) Mendapat penerjemah; melakukan berbagai koordinasi dan kerjasama
e) Bebas dari pertanyaan yang menjerat; dengan berbagai pihak agar perhatian untuk
f) Mendapat informasi mengenai perkembangan melindungi whistleblower dan justice collaborator
kasus; dapat dijalankan oleh setiap lembaga. Bentuk
koordinasi dan kerjasama ini dilakukan dengan
g) Mendapatkan informasi mengenai putusan
membuat Peraturan bersama dengan beberapa
pengadilan;
lembaga yaitu Kementerian Hukum dan HAM RI,
h) Mengetahui dalam hal terpidana dibebaskan;
Kejaksaan Agung RI, Kepala Kepolsian RI, Komisi
i) Mendapat identitas baru; Pemberantasan Korupsi, serta lembaga-lembaga
j) Mendapatkan tempat kediaman baru; lainnya.
k) Memperoleh penggantian biaya tranportasi Saat ini, masyarakat telah menyadari akan
sesuai dengan kebutuhan; peran dan tugas LPSK, hal ini terlihat dari pengajuan
l) Mendapat nasehat hukum; dan/atau pelaporan dan perlindungan terhadap whistleblower
m) Memperoleh bantuan biaya hidup sementara dan justice collaborator terus mengalami
sampai batas waktu perlindungan berakhir. peningkatan setiap tahun, sejak tahun 2009 LPSK,
Semua bentuk perlindungan ini akan menerima 84 permohonan perlindungan dan 12
diberikan terhadap saksi dan korban dalam kasus- permohonan terkait dengan pengajuan kompenasi
kasus tertentu seperti tindak pidana korupsi, dan restitusi. Pada tahun 2010, sebanyak 131
tindak pidana narkotika/psikotropika, tindak permohonan sedangkan tahun 2011 ada 340
pidana terorisme dan tindak pidana lainnya yang permohonan dan dari Januari s/d 11 September
13
mengakibatkan posisi saksi dan korban dihadapkan 2012 ada 412 permohonan. Meningkatnya
pada situasi yang sangat membahayakan jiwanya. jumlah permohonan ini mengindikasikan bahwa
Dan untuk korban pelanggaran ham berat akan masyarakat telah mengetahui kemana mereka
mendapat hak-hak sebagaimana yang disebut di dapat meminta perlindungan apabila akan
atas dan hak lainnya berupa bantuan medis dan melaporkan suatu perkara atau mengajukan hak-
bantuan rehabilitasi psiko-sosial. hak hukum berupa ganti rugi dan rehabilitasi.
Selain pemberian perlindungan atas hak-hak Adanya peningkatan permohonan perlindungan
yang disebutkan di atas, Lembaga Perlindungan ini menunjukan bahwa masyarakat telah memiiki
kepercayaan pada Lembaga Perlindungan Saksi
Saksi dan Korban (LPSK) dapat mengakomodir hak-
dan Korban.
hak korban atau ahli waris dalam kasus kecelakaan.
Korban atau ahli waris dapat mengajukan 2. Komisi Pemberantasan korupsi (KPK)
mekanisme ganti kerugiaan atas kerugiaan barang
Lembaga KPK, yang mendapat amanat dari
dan juga nyawa kepada pelaku melalui mekanisme Undang-Undang No.30 Tahun 2002 tentang Komisi
restitusi yang diatur dalam Pasal 7 ayat (1) butir (b) Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, telah
Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2006. Pengajuan menetapkan sistem pelaporan dalam kegiatan
ini dapat dilakukan sendiri oleh yang bersangkutan pemberantasan tindak pidana korupsi dan
dengan dua (2) cara yaitu mendaftarkan gugatan memberikan perlindungan terhadap saksi atau
restitusi ke pengadilan atau meminta bantuan pelapor, yang menyampaikan laporan ataupun
LPSK. Mekanisme pengajuan ini akan dilakukan memberikan keterangan mengenai terjadinya
bila unsur pidana memasuki tahap penuntutan tindak pidana korupsi. KPK telah membuka sistem
atau juga pada saat perkaranyanya berkekuatan pelaporan dan perlindungan yang dapat diakses
hukum tetap (in kracht). oleh seluruh masyarakat Indonesia tanpa harus
mendatangi lembaga ini, melalui situs, kws.kpk.
Menurut komisioner LPSK, Lili Pintauli
go.id yakni KPK whistleblower system. KPK memiliki
Siregar, dalam mengajukan gugatan restitusi, sistem pelaporan whistleblower dengan saluran
korban atau ahli waris harus melengkapi semua komunikasi khusus sehingga yang bersangkutan
berkasnya berupa perinciaan ganti kerugiaan yang dapat berkomunikasi langsung yang menjamin
didukung dengan buktinya, sedangkan untuk kerahasiaan pelapor.
menghitung nyawa dapat dilihat dari usia produktif Mekanisme permohonan perlindungan saksi
yang bersangkutan, penghasilan rata-rata korban dan atau korban dapat diajukan atas inisiatif
melalui slip gaji, biaya yang dikeluarkan untuk sendiri atau kelompok kepada pimpinan KPK, Yang
12
keluarga dan lainnya . memuat, antara lain:

12 Tempo, Jalur Meminta Ganti Rugi, Edisi 7-13 Januari 2013, hlm. 97.
13 Permohonan Perlindungan LPSK Meningkat (online), http://www.investor.co.id/home/permohonan-perlindungan-lpsk-
mengingkat/44863, (diakses tanggal 17 Januari 2013).

24
Perlindungan Saksi dan... (Maria)

1) Identitas saksi atau pelapor, 3. Pusat Pelaporan Analisis Transaksi Keuangan


2) Uraian ancaman/gangguan yang diterima, (PPATK)
3) Identitas yang melakukan ancaman/gangguan, PPATK merupakan lembaga yang mendapat
4) Akibat dari gangguan/ancaman yang telah amanat dari Undang-Undang No. 8 Tahun 2010
diterima dan tentang Pencegahan dan Pemberantasan Tindak
5) Bentuk perlindungan yang dikehendaki. Pidana Pencucian Uang. PPATK mengatur lebih
lanjut pemberian perlindungan bagi saksi atau
Setelah permohonan diterima maka Tim pelapor, melalui Peraturan Kepala Pusat Pelaporan
Verifikasi Biro hukum KPK akan melakukan dan dan Analisis Transaksi Keuangan Nomor: PER-
menganalisis serta memberikan rekomendasi 05/1,01/PPATK/04/09 tentang Sistem Pelaporan
kepada pimpinan KPK untuk menyatakan perlu 14
Pelanggaran dan Peraturan Pemerintah Republik
atau tidaknya memberikan perlindungan kepada Indonesia Nomor 57 Tahun 2003 serta Peraturan
saksi atau pelapor. Setelah Tim verifikasi hukum Kepala Kepolsian RI No. 17 Tahun 2005 tentang
memberikan rekomendasi kepada Pimpinan Tata Cara Perlindungan Khusus Bagi Pelapor dan
KPK, dan Pimpinan KPK menyetujuinya maka Saksi Tindak Pidana Pencucian Uang, yang dapat
permohonan perlindungan kepada saksi atau diakses melalui www.ppatk.go.id.
pelapor dapat dilakukan oleh Biro hukum
Sistem perlindungan whistleblower yang akan
atau diserahkan kepada LPSK. Adapun bentuk
diuraikan ini hanya yang berkaitan dengan saksi
perlindungan yang akan diberikan adalah:
atau pelapor tindak pidana pencucian uang, yang
1. Bentuk perlindungan fisik, antara lain: diatur dalam Peraturan Pemerintah Republik
a. Pengawasan dan pengawalan. Indonesia Nomor 57 Tahun 2003 dan Peraturan
b. Penyediaan peralatan keamanan badan. Kapolri Nomor 17 Tahun 2005. Ketentuan ini
c. Pemberian asuransi kesehatan dan jiwa. memberikan kewenangan kepada Kepolisian RI
d. Penggantian biaya hidup selama masa sebagai pelaksanaan perlindungan bagi saksi
atau pelapor tindak pidana pencucian uang. Tata
perlindungan.
cara perlindungan bagi saksi atau pelapor adalah
2. Bentuk perlindungan hukum, antara lain:
sebagai berikut:
a. Bantuan hukum dengan memberikan
1. Penyidik, Penuntut umum dan hakim wajib
surat kepada institusi tempat saksi atau memberikan perlindungan khusus pada
pelapor bekerja untuk tidak mendapat setiap tingkatan pemeriksaan perkara;
tekanan dalam bentuk apapun jika laporan
2. Pelapor atau saksi tidak dikenakan biaya atas
menyangkut institusi dimana saksi atau
perlindungan yang diberikan;
pelapor bekerja.
3. Perlindungan khusus diberikan apabila adanya
b. Permintaan kepada aparat penegak hukum ancaman yang membahayakan diri, jiwa dan/
lain agar mendahulukan pemeriksaan atau harta termasuk keluarga pelapor atau
perkara korupsi yang dilaporkan daripada saksi sebagai akibat disampaikan laporan
memeriksa kasus tuntutan balik dari pihak transaksi keuangan mencurigakan atau
yang dilaporkan. transaksi keuangan yang dilakukan secara
Adanya whistleblower system di lembaga tunai atau disampaikannya laporan dugaan
Komisi Pemberantasan korupsi merupakan salah tindak pidana pencucian uang;
satu langkah extraordinary dalam melakukan 4. Kepolisian RI melakukan klarifikasi atas
penegakan hukum, mengingat kejahatan korupsi kebenaran laporan dan identifikasi bentuk
adalah bentuk kejahatan yang melibatkan pelaku perlindungan paling lambat 1 X 24 jam
kalangan kelas atas (high level economic) dan sejak laporan diterima atau sejak seseorang
birokrasi kalangan atas (high level beurocratic), dinyatakan sebagai saksi;
yang memiliki kekuasaan, atau pelaku yang 5. Pemberian perlindungan khusus diberitahukan
membahayakan keamanan masyarakat sehingga secara tertulis kepada pelapor atau saksi
membuat posisi saksi atau korban terancam atau paling lambat 1 x 24 jam sebelum pelaksanaan
terintimidasi. Salah satu contoh perlindungan perlindungan;
yang diberikan oleh KPK yang bekerjasama dengan 6. Pelapor atau saksi atau PPATK, penyidik,
LPSK adalah perlindungan yang diberikan kepada Penuntut Umum atau hakim dapat mengajukan
Mindo Rosalina atas ancaman atau intimidasi permohonan perlindungan khusus kepada
yang diterima dari pelaku akibat keterangan atau Kepolisian RI apabila Kepolisian belum
laporannya tersebut. memberikan perlindungan khusus ;

14 Ketentuan ini mengatur whistleblower pelanggaran yang berkaitan dengan good Governance, kode etik, penyalahugunaan
wewenang atau jabatan untuk kepentingan pribadi atau golongan atau kelompok, penyalahgunaan sumber daya dan standard akuntasi
dan lainnya.

25
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 17 - 27

7. Permintaan perlindungan khusus oleh penilaian Kepolisian RI yang berwenang dengan


Penyidik, Penuntut Umum atau hakim kepada memperhatikan perkiraan intelejen, kepentingan
saksi atau pelapor dilakukan sesuai dengan public, proses perkembangan kasus yang terjadi dan
tingkatan pemeriksaan perkara; hukum acara pidana. Penghentian perlindungan
8. Permohonan perlindungan diajukan kepada ini disampaikan secara tertulis kepada saksi atau
Kepolisian RI yang wilayah kerjanya meliputi pelapor atau keluarganya paling lambat 3 x 24 jam
tempat tinggal pelapor atau saksi; sebelum perlindungan khusus dihentikan. Dan
9. Dalam memberikan perlindungan khusus apabila saksi atau pelapor memandang perlindungan
Kepolisian RI berkoordinasi dengan PPATK, khusus masih diperlukan maka Kepolsian RI wajib
Penyidik, Penuntut Umum dan hakim atau melanjutkan pemberian perlindungan.
instansi terkait lainnya yang menangani tindak Pemberian perlindungan tidak hanya diberikan
pidana pencucian uang. kepada saksi atau pelapor dalam negeri saja tetapi
10. Anggota yang ditugaskan akan mendapat juga terhadap saksi yang didatangkan dari luar
surat perintah tugas dari pejabat kepolisian wilayah RI. Bentuk perlindungan khusus ini akan
setempat serta telah mengetahui rencana dan dilaksanakan melalui kerjasama dengan pejabat
sasaran kegiatan. Kepolisian yang berwenang di Negara tersebut
11. Memberikan informasi perkembangan situasi melalui perjanjian kerjasama timbal balik di bidang
tindak pidana pencucian uang antara pemerintah
dan membuat rencana rute penyelamatan dan
RI dengan Negara tersebut. Namun apabila tidak
evakuasi dalam situasi dan kondisi tertentu.
adanya perjanjian kerjasama bantuan timbal balik
12. Anggota melengkapi diri dengan perlengkapan
maka perlindungan khusus dilakukan berdasarkan
yang diperlukan dalam pemberian perlindungan
prinsip resiprositas.
khusus yaitu kendaraan bermotor, senjata
api dan amunisi, tongkat, borgol, tameng, Mekanisme perlindungan terhadap saksi
dan rompi anti peluru, alat komunikasi, alat atau pelapor tindak pidana pencucian uang
kesehatan dan alat lainnya yang diperlukan. dilaksanakan oleh lembaga Kepolisian yang
sesuai dengan wilayah hukum dari tempat tinggal
Bentuk-bentuk perlindungan khusus yang
saksi atau pelapor. Sistem perlindungan dan
diberikan kepada saksi atau pelapor meliputi:
pelaporan ini belum secara khusus menyatakan
a. Perlindungan atas keamanan pribadi,
akan berkoordinasi dengan lembaga LPSK dalam
dan atau keluarga pelapor dan saksi dari
memberikan perlindungan terhadap saksi atau
ancaman fisik atau mental, seperti unjuk
pelapor tindak pidana pencucian uang.
rasa, demonstrasi dan kerusuhan massa,
Dengan mencermati hasil tindak pidana
penghadangan, perampokan, penculikan,
pencucian berasal dari berbagai tindak pidana,
penganiayaan dan pembunuhan, gangguan
seperti; korupsi, penyuapan, narkotika,
kendaraan, telpon rumah, kantor,
psikotropika, penyelundupan tenaga kerja,
sabotase, terror dan lainnya.
penyelundupan migrant, di bidang perbankan,
b. Perlindungan terhadap harta pelapor dan
pasar modal, asuransi, perdagangan orang,
saksi; yaitu harta bergerak dan tidak
perdagangan senjata gelap, terorisme, penculikan,
bergerak terutama yang memungkinkan
penggelapan, perjudian, prostitusi, di bidang
menjadi sasaran gangguan pihak pelaku.
kehutan, perpajakan, lingkungan hidup dan
c. Merahasiakan atau menyamarkan identitas kelautan, sudah seharusnya dibangun sistem
pelapor atau saksi, yakni nama, tempat yang terintegrasi dalam memberikan perlindungan
tinggal (usia), jenis kelamin, alamat, mengingat ancaman atau intimidasi yang akan
pekerjaan, agama, status, pendidikan atau lebih besar diterima oleh saksi atau pelapor.
gelar, kewarganegaraan, dan suku bangsa
hingga penyamaran dalam pembuatan F. Penutup
berita acara. Berdasarkan pemaparan di atas perlindungan
d. pemberian keterangan tanpa bertatap dan penghargaan terhadap saksi atau korban
muka dengan tersangka atau terdakwa atau pelapor merupakan suatu prinsip yang telah
pada setiap tingkat pemeriksaan perkara. diatur dalam Undang-Undang No. 13 Tahun 2006,
Undang-Undang No. 30 Tahun 2002, dan Undang-
Semua bentuk perlindungan terhadap saksi
Undang Nomor 8 Tahun 2010, karena berkaitan
atau pelapor dapat dilakukan di rumah atau dengan pentingnya keterangan saksi atau korban
penginapan atau tempat tinggal, tempat kerja atau dalam mengungkapkan fakta hukum atas tindak
kantor tempat persidangan atau rute dan sarana pidana korupsi, tindak piudana pencucian uang,
transportasi dan tempat-tempat kegiatan lainnya. tindak pidana narkotika/psikotropika, tindak
Pemberian perlindungan terhadap saksi atau pidana terorisme, dan tindak pidana lain yang
pelapor dapat dihentikan apabila saksi atau pelapor mengakibatkan posisi saksi dan korban dihadapkan
yang mengajukan permohonan atau berdasarkan pada situasi yang sangat membahayakan.

26
Perlindungan Saksi dan... (Maria)

Perlindungan saksi atau korban atau pelapor Tahun 2006, Undang-Undang Nomor 30 Tahun
penting diberikan karena menyangkut ancaman 2002, dan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2010
atau intimidasi yang diterima oleh saksi atau korban tetapi juga perlu diatur dalam KUHAP, sebagai
atau pelapor atas keterangan atau laporan untuk ketentuan beracara dalam proses peradilan pidana.
mengungkapkan kejahatan tersebut. Mekanisme Mekanisme perlindungan saksi atau korban
Perlindungan saksi dan korban telah diterapkan atau pelapor perlu mempertimbangkan sistem
melalui sistem pelaporan dan perlindungan yang perlindungan yang terintegrasi untuk meningkatkan
ada di Lembaga Perlindungan Saksi atau Korban efektifitas dan efisiensi penanganan tindak
(LPSK), Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) dan pidana yang serius seperti korupsi, tindak pidana
Pusat Pelaporan Analisis Transaksi Keuangan pencucian, narkotika, ham berat dan lainnya. Serta
(PPATK). perlu meningkatkan jaminan kerahasian saksi atau
Upaya perlindungan saksi atau korban tidak korban atau pelapor terhadap tindak pidana serius
hanya diatur dalam Undang-Undang Nomor 13 tersebut.

Daftar Pustaka
Buku:
Chatzis, Ilias et. all, 2010. Praktik Terbaik Semendawai, Abdul Haris. 2012. Perlindungan dan
Perlindungan Saksi Dalam Proses Pidana Peran Whistleblower Dalam pengungkapan
Yang Melibatkan Kejahatan Terorganisir. Tindak Pidana Serius. Seminar Peran
Lembaga Perlindngan Saksi dan Korban, Lembaga Perlindungan Saksi dan Korban
Jakarta. Dalam mengungkapkan Tindak Pidana.
Bagian Hukum Acara Fakultas Hukum
Harkrisnowo, Harkristuti, Menggugat Eksistensi
Universitas Trisakti, Jakarta.
Korban Dalam Sistem Peradilan Pidana
di Indonesia, 2007, dalam Mardjono Permohonan Perlindungan LPSK Mengingkat (online),
Reksodiputro, Pengabdian Seorang Guru http://www.investor.co.id/home/permoho-
nan-perlindungan-lpsk-mengingkat/44863,
Besar Hukum Pidana , Bidang Studi Hukum
(diakses tanggal 17 Januari 2013).
Pidana FH UI & Sentra HAM FH UI, Depok.
Muladi, 2005. Aspek Yuridis Normatif Dalam Peraturan:
Tinjauan Kewibaan Peradilan di Indonesia Indonesia. Undang-Undang tentang Perlindungan
Dalam Hak Asasi Manusia, Politik dan Sistem Saksi dan Korban. UU RI No. 13 Tahun 2006
Peradilan Pidana, Universitas Diponegoro, LN No. 64 Tahun 2006 TLN No.4635
Semarang. Indonesia. Undang-Undang Tentang Pemberantasan
Seno Adji, Indriyanto 2006. Korupsi Kebijakan Tindak Pidana Korupsi. UU No. 30 Tahun
Aparatur Negara Dan Hukum Pidana, Cv 1999 LN No. 137 Tahun 2002 TLN No. 4250
Diadit Media, Jakarta. Indonesia. Undang-Undang tentang Pemberantasan
Tindak Pidana Pencuciaan Uang. UU No. 8
Jurnal/Makalah/Artikel:
Tahun 2010 LN No. 122 Tahun 2010 TLN No.
Harkrisnowo, Harkristuti. 2010. Peran Perlindungan 5164
Saksi dan Korban Dalam Penyelesaian
Peraturan Pemerintah No. 57 Tahun 2003 tentang
Perkara Pelanggaran HAM. Seminar
Tata Cara Perlindungan Khusus Bagi Pelapor
Internasional Penegakan Hukum Dalam dan Saksi Tindak Pidana Pencucian Uang.
Pendekatan Perlindungan Saksi dan Korban.
Peraturan Kepala Kepolsian RI No. 17 Tahun 2005
LPSK. Jakarta: LPSK.
tentang Tata Cara Perlindungan Khusus Bagi
Semendawai, Abdul Haris. 2012. Optimalisasi Pelapor dan Saksi Tindak Pidana Pencucian
Program Perlindungan Saksi Dan Korban Uang.
Melalui Revisi UU No. 13 Tahun 2006.
Seminar Memperkuat Komitmen Negara Media Massa:
Melalui Perlindungan Saksi dan korban Tempo, Jalur Meminta Ganti Rugi, Edisi 7-13
Perubahan Menuju Optimalisasi Penanganan Januari 2013.
dan pemenuhan Hak-Hak Saksi dan Korban,. Tempo, Berkas Sembilan Tersangka Asian Agri
LPSK, Jakarta. Dilimpahkan, 8 Januari 2013.

27
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 29 - 39

28
Perkembangan, Peranan... (Eka)

PERKEMBANGAN, PERANAN DAN FUNGSI


ADVOKAT DAN ORGANISASI ADVOKAT DI INDONESIA
(DEVELOPMENT, ROLE AND FUNCTION
THE ADVOCATES AND ORGANIZATIONS OF ADVOCATES IN INDONESIA)

Eka Martiana Wulansari


Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI) dan
Fakultas Hukum, Universitas Pamulang (UNPAM)
Email: ekamartianawulansari@yahoo.co.id
(Naskah diterima 08/03/2013, direvisi 19/03/2013, disetujui 26/03/2013)

Abstrak
Pembentukan organisasi advokat sebagai wadah profesi advokat bertujuan untuk memudahkan
pembinaan, pengembangan, dan pengawasan, serta untuk meningkatkan kualitas advokat itu sendiri dalam
menjalankan tugas profesinya memberikan jasa hukum untuk kepentingan hukum atau kliennya sesuai
dengan kode etik profesi advokat sehingga ke depan diharapkan rasa keadilan masyarakat dalam proses
penegakan hukum dapat terwujud. Dalam UU Advokat harus ada pengaturan mengenai penambahan
persyaratan untuk menjadi advokat bagi mantan penegak hukum dan penyelenggara Negara. Penegakan
kode etik dan pengawasan terhadap advokat selama ini belum berjalan dengan baik.
Kata Kunci: Advokat, Organisasi Advokat, Indonesia.

Abstract
The establishment of the organization as a forum for advocate profession aims to facilitate coaching,
development, and supervision, as well as to improve the quality of the lawyers themselves in carrying out his
profession provide legal services for the benefit of its clients in accordance with the law or professional code
of ethics so that the future is expected to advocate justice in society enforcement process can be realized. In
the Advocates Act there should be regulation on the addition of requirements to become an advocate for former
law enforcement officers and organizers of the State. Enforcement of codes of conduct and monitoring of the
advocate has not been going well.
Keyword: Advocate, Organizations of Advocates, Indonesia.

A. Pendahuluan
Indonesia merupakan negara hukum berai menuju kepunahan karena konflik sosial
sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (3) Undang- yang berkepanjangan. Melalui jasa hukum yang
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun diberikan, advokat berfungsi membela keadilan,
1945 (UUDNRI Tahun 1945). Salah satu syarat termasuk usaha memberdayakan masyarakat
negara hukum adalah memberikan jaminan untuk menyadari hak fundamentalnya di hadapan
persamaan bagi setiap orang di hadapan hukum hukum..
(equality before the law). Jaminan ini ditegaskan Oleh karena itu advokat yang bertindak sebagai
dalam Pasal 27 ayat (1) UUDNRI Tahun 1945, yang penasehat hukum harus mempunyai kebebasan
menyatakan bahwa setiap warga negara bersamaan (an independent legal profession). Kebebasan
kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan advokat ini harus diartikan bahwa tidak ada yang
dengan tidak ada kecualinya. perlu ditakuti seorang advokat dalam menjalankan
Penegakan hukum dalam suatu negara profesinya (apabila HAM warga negara diabaikan
hukum, menjadi penentu tercapai tidaknya tujuan atau dilalaikan dalam sistem peradilan atau
1
kehidupan bersama suatu bangsa. Penegakan masyarakat atau negara).
hukum oleh aparat penegak hukum menentukan Advokat sebagai penegak hukum diatur dalam
apakah suatu masyarakat akan tetap hidup Pasal 5 ayat (1) Undang-Undang Nomor 18 Tahun
dalam satu kesatuan tatanan sosial atau tercerai- 2003 tentang Advokat yang menyatakan: “Advokat

1 Keterangan Ahli pada Uji Materil Undang-Undang RI Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat dalam Perkara Nomor 71/PUU-
VIII/2010 di Makamah Konstitusi Republik Indonesia, hlm. 8.

29
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 29 - 39

berstatus sebagai penegak hukum, bebas dan a. Single Bar


mandiri yang dijamin oleh hukum dan peraturan Sistem ini menentukan bahwa hanya ada
perundang-undangan.” Namun advokat dalam satu organisasi advokat dalam bentuk
statusnya sebagai penegak hukum tidak punya integrated/compulsory bar yang dapat
wewenang melakukan suatu pemaksaan dalam berdiri pada suatu yurisdiksi. Secara umum
menjalankan profesinya seperti penegak hukum konstruksi ini tidak dengan sendirinya
lainya yaitu penyidik (Polisi), penuntut umum melarang advokat untuk membentuk
(Jaksa) dan Hakim yang diberi kewenangan organisasi advokat lain di luar bar tunggal,
melakukan upaya pakasa berupa penangkapan, sebab kebebasan untuk berserikat
penahanan, penyitaan oleh negara. dan berkumpul tetap merupakan hak
Sebagai penegak hukum, Advokat dalam fundamental warga negara di manapun.
memperjuangkan HAM tidak semata-mata hanya Kebebasan advokat untuk membentuk
melaksanakan undang-undang dan/atau sebagai organisasi advokat tetap dijaga, namun
pelaksana putusan hakim. Oleh karena itu pada sistem ini, hanya ada satu organisasi
bilamana suatu hak warga negara tidak atau belum advokat yang diakui negara dan para
diatur dalam peraturan perundang-undangan, advokat wajib bergabung di dalamnya.
maka melalui upaya hukum advokat harus dapat
b. Multi Bar
memperjuangkan hak warga negara tersebut. Prof
Soerjono Soekamto, SH. MA., menyatakan bahwa: Sistem ini memungkinkan beberapa
“oleh karena itu dapatlah dikatakan, bahwa organisasi advokat untuk sekaligus
penegak hukum bukanlah semata-mata berarti beroperasi dalam suatu yurisdiksi, dan
pelaksana perundang-undangan. Selain itu, ada seluruh bar tersebut diakui keberadaannya
kecenderungan yang kuat untuk mengartikan oleh negara. Biasanya keanggotaan dalam
penegak hukum sebagai pelaksana keputusan- sistem ini tidak wajib (obligatory), dalam
keputusan hakim. Perlu dicatat bahwa pendapat- arti para advokat tidak harus bergabung
pendapat yang agak sempit tersebut mempunyai dalam asosiasi tertentu sebagai syarat
kelemahan-kelemahan, apabila pelaksanaan praktiknya. Berdasarkan konsep multi
perundang-undangan atau keputusan hakim bar, diasumsikan bahwa masing-masing
tersebut malahan mengganggu perdamaian di organisasi advokat memiliki sistem disiplin
2 tersendiri. Mereka juga menegakkan
dalam pergaulan hidup.
standarnya masing-masing sehingga
B. Jenis dan Bentuk Organisasi Advokat Serta bisa saja terdapat beberapa standar dan
Standar Umum Definisi, Peran dan Fungsi mekanisme penegakan yang berbeda satu
Organisasi Profesi. sama lain.

1. Jenis Organisasi Advokat Jenis organisasi c. Federasi (federal assosiation)


advokat yang ada dalam setiap negara, terdiri Sistem ini merupakan pengembangan dari
3
atas: konsep multi bar. Pada sistem ini seluruh
a. Integrated/Compulsory Bar: advokat yang ada di suatu negara akan
bergabung dalam federasi organisasi
Disebut juga mandatory bar atau obligatory
advokat, yang di tingkat nasional
bar. Organisasi Advokat dalam arti yang
membawahi seluruh organisasi tersebut.
penuh, sifat keanggotaannya wajib. Jika
Dalam sistem ini, biasanya anggota profesi
kehilangan keanggotaan, akan kehilangan
terdaftar pada dua organisasi advokat,
hak untuk berpraktik di wilayah hukum
yaitu organisasi tingkat lokal serta
organisasi Advokat tersebut.
selanjutnya secara otomatis akan terdaftar
b. Valuntary Bar: pada organisasi tingkat nasional.
Sifat keanggotaanya tidak wajib.
3. Standar Umum Definisi, Peran dan Fungsi
2. Bentuk Organisasi Advokat Organisasi Profesi.
5

Dalam praktik di setiap negara terdapat tiga Pada Tahun 1991, Internasional Bar Association
jenis organisasi advokat yang biasa digunakan, (IBA) memberikan standard umum mengenai
4
yaitu: definisi, peran dan fungsi organisasi profesi:

2 Soerjono Soekamto, Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Penegak Hukum, Jakarta, PT. Raja Grafindo Persada, 2007, hlm. 7-8.
3 Denny Kalimang dan Harry Ponto, Peran, Fungsi, Perkembangan Organisasi Advokat, Pendidikan Khusus Profesi Advokat
Perhimpunan Advokat Indonesia (PERADI), Seminar dengan Pakar dalam rangka Penyusunan RUU tentang Revisi Undang-Undang
Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat, PUU Bidang POLHUKHAM, Deputi PUU, SETJEN DPR RI, hlm. 3.
4 Ibid, hlm. 4.
5 Ibid, hlm. 7.

30
Perkembangan, Peranan... (Eka)

a. mendorong terciptanya dan ikut menega- • Tahun 1959-1960: “Balie” Jawa Tengah,
kan keadilan tanpa rasa takut; Balai advokat Jakarta, Bandung, Medan,
b. mempertahankan kehormatan, integritas, dan Surabaya
wibawa, kemampuan, kode etik dan stand- • 14 Maret 1963: Persatuan Advokat
ard profesi, disiplin profesi, serta melind- Indonesia (PAI) dalam Seminar Hukum
ungi indenpendensi profesi (intelektual dan Nasional yang merupakan embrio Peradin.
ekonomi) dari kliennya; • Kepengurusan PAI dijabat oleh tim ad-
c. melindungi dan mempertahankan peran hoc yang bertugas untuk: menyelenggara-
ahli hukum dalam masyarakat dan untuk kan kongres Advokat Indonesia; memper-
menjaga independensi profesi; siapkan nama organisasi, anggaran dasar,
d. melindungi dan mempertahankan kehor- anggaran rumah tangga dan kodeetik; dan
matan serta independensi peradilan; merencanakan program kerja dan pengu-
e. memperjuangkan akses publik secara rus definitif.
bebas dab merata pada sistem peradilan, • 30 Agustus 1964: dibentuk persatuan
termasuk akses bantuan dan nasehat Advokat Indonesia (Peradin) dalm kongres
hukum; I musyawarah advokat di hotel dana solo.
f. memperjuangkan hak semua orang untuk • 3 Mei 1966: Peradin ditunjuk sebagai
memperoleh peradilan yang cepat, adil pembela tokoh-tokoh pelaku gerakan 30
dan terbuka di depan majelis hakim yang September (G 30 S-PKI) dan sekaligus
kompeten, independen, dan sesuai dengan sebagai satu-satunya wadah organisasi
ketentuan hukum yang berlaku; para advokat Indonesia.
8
g. memperjuangkan dan mendukung pemba- 3. Masa Orde Baru
haruan hukum serta mendorong diskur- • Pada kongres 1977, Peradin mengadopsi
sus mengenai substansi, interpretasi, dan beberapa resolusi:
aplikasi dari peraturan yang saat ini ada 1. Korps advokat sebagai salah satu el-
maupun yang sedang dalam tahap pemba- emen penegak hukum turut bertang-
hasan; gungjawab bersama dengan ahli hu-
h. memperjuangkan standard pendidikan hu- kum di bidang lainya dan dengan
kum yang tinggi sebagai persyaratan un- masyarakat secara umum bagi pem-
tuk masuk kedalam profesi dan pendidikan bangunan Indonesia sebagai Nega-
berkelanjutan bagi profesi sekaligus men- ra hukum sebagaimana dinyatakan
didik publik mengenai organisasi advokat; dalam UUD 1945.
i. memastikan bahwa tersedia akses masuk 2. Indonesia sebagai negara hukum harus
yang bebas ke dalam profesi bagi orang bertanggungjawab untuk menjamin
kompeten, tanpa diskriminasi dalam ben- dan menghormati hak fundamental
tuk apapun, dan memberikan bantuan ke- warga Negara, sehingga dapat tercipta
pada para advokat yang baru memasuki masyarakat adil makmur Pancasila
dunia profesional; bagi seluruh masyarakat Indonesia.
j. memperjuangkan kesejahteraan para ang- 3. Peradilan harus meningkatkan per-
gota dan memberikan bantuan kepada anannya selaku organisasi perjuangan
anggota, keluarganya, serta bantuan hu- sebagai komitmen esensialnya untuk
kum dalam kasus-kasus tertentu; dan mencapai kebenaran, keadilan, dan
k. berafiliasi dan berpartisipasi dalam aktivi- supremasi hukum.
tas pada skala internasional. • Beberapa anggota Peradin yang tidak
setuju dengan Resolusi Peradin mendirikan
C. Perkembangan Organisasi Advokat di Himpunan Penasehat Hukum Indonesia
Indonesia (HPHI).
1. Masa Kolonialisme
6 • Dukungan Pementah secara diam-diam
dicabut kembali ditandai dengan berdirinya
Balie van advocaten, anggotanya umumnya
antara lain Lembaga Pelayanan dan
berkebangsaan Eropa. Persatuan pengacara
Penyuluhan Hukum (LPPH), Pusat Bantuan
Indonesia (Perpi, tahun 1972), beranggotakan
dan Pengapdian Hukum (Pusbadhi), Fosko
para pokrol bambu.
Advokat (Forum Studi dan Komunikasi
7
2. Masa Orde Lama Advokat), dan Bina Bantuan Jukum (BBH).

6 Ibid, hlm.15.
7 Ibid, hlm.16.
8 Ibid, hlm.19.

31
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 29 - 39

• Pada 1980-an pemerintah mulai melak- 2003 tentang Advokat diundangkan 5 April
sanakan strategi meleburkan Peradin dan 2003, dibentuk KKAI versi kedua pada 16
organisasi Advokat lainya dalam Ikadin Juni 2003, dengan tujuan melaksanakan
(Ikatan Advokat Indonesia) sebagai wadah verifikasi atas advokat dalam rangka
tunggal. Ali Said selaku Ketua Makamah membentuk Organisasi Advokat.
Agung waktu itu membentuk Panitia 17 • 21 Desember 2004, Perhimpunan Advokat
untuk menyiapkan berdirinya IKADIN. Indonesia (Peradi) dibentuk sebagai
Pada 10 November 1985 disepakati berdi- pelaksanaan amanat Undang-Undang
rinya Ikadin. Advokat.
• Pada 1987, Pemerintah memberikan • Paska berlakunya Undang-Undang Nomor
izin pendirian Ikatan Penasihat Hukum 18 tahun 2003 tentang Advokat berkenaan
Indonesia (IPHI) sebagai wadah bagi dengan ketentuan Pasal 32 ayat (3) dan
pengacara praktik. Didirikan sebagai ayat (4), bukannya lahir atau terbentuk
akibat dikotomi “Advokat” dan “pengacara organisasi advokat sebagaimana dimaksud
praktik”. oleh Pasal 28 ayat (1) akan tetapi lahirlah
• Timbul juga organisasi Advokat yang beberapa organisasi Advokat. Dengan
berdasarkan pada praktik kekhususan, demikian kehendak undang-undang tentang
seperti Asosiasi Konsultan hukum pembentukan organisasi Advokat yang
Indonesia (AKHI-1988) dan Himpunan merupakan satu-satunya wadah profesi
Konsultan Hukum Pasar Modal (HKHPM- 4 Advokat sebagimana ketentuan Pasal 32
April 1989). ayat (4) jo Pasal 28 ayat (1) gagal dibentuk
• Pada 27 Juli 1990 dibentuk Asosiasi oleh 8 (delapan) organisasi Advokat yang
Advokat Indonesia (AAI) sebagai akibat diberi tugas dan wewenang sebagaimana
perpecahan dalam tubuh Ikadin. ketentuan Pasal 32 ayat (3) UU Nomor 18
10
9 tahun 2003 tentang Advokat.
4. Masa Rekonsilidasi dan Reformasi
• Pada 1995, Pemerintah mem-fasilitasi D. Organisasi Advokat dalam Undang-Undang
Advokat
dua seminar di Jakarta untuk Ikadin,
AAI, dan IPHI. Hasilnya adalah Kode Untuk mewadahi profesi advokat, sejak
Etik Bersama dan pembentukan dahulu telah dibentuk berbagai organisasi advokat,
Forum Komunikasi Advokat Indonesia yaitu Ikatan Advokat Indonesia (Ikadin), Asosiasi
(FKAI). Belakangan, Ikadin menarik Advokat Indonesia (AAI), Ikatan Penasihat hukum
diri dan memberlakukan kembali kode Indonesia (IPHI), Himpunan Advokat dan Pengacara
etik Ikadin untuk para anggotanya. Indonesia (HAPI), Serikat Pengacara Indonesia
• Diawali dengan tiga kali pertemuan (SPI), Asosiasi Konsultan Hukum Indonesia
di bulan Januari 2002, pada 11 Feb- (AKHI), Himpunan Konsultan Hukum Pasar Modal
ruari 2002 dideklarasikan berdirinya (HKHPM), Asosiasi Pengacara Syariah Indonesia
Komite Kerja Advokat Indonesia (KKAI) (APSI), dan dalam perkembangannya bermunculan
yang beranggotakan Ikadin, AAI, IPHI, organisasi advokat lainnya, sampai dengan adanya
AKHI, HKHPM, Serikat Pengacara In- Perhimpunan Advokat Indonesia (Peradi) maupun
donesia (SPI) dan Himpunan Advokat Kongres Advokat Indonesia (KAI).
dan Pengacara Indonesia (HAPI). Sejak disahkannya UU Nomor 18 tahun 2003
tentang Advokat (UU Advokat) hingga saat ini
• Kegiatan KKAI:
tercatat ada sembilan permohonan uji materiil di
- Panitia bersama dengan Makamah Mahkamah Konstitusi (MK). Namun dari sembilan
Agung menyelenggarakan Ujian permohonan tersebut, Pasal yang berkaitan dengan
Pengacara praktik tanggal 17 April wadah profesi advokat, yaitu Pasal 28 sampai
2002. dengan Pasal 30 telah diuji sebanyak 4 kali:
- Membuat Kode Etik Advokat 1. Putusan Nomor 014/PUU-IV/2006:
Indonesia pada 23 Mei 2002. a. Pasal yang diuji: Pasal 1 ayat (1), Pasal 1
- Mendesak diundangkannya Ran- ayat (4), Pasal 28 ayat (1), Pasal 28 ayat (3),
cangan Undang-Undang tentang dan Pasal 32 ayat (4).
Advokat. b. Pasal yang menjadi batu uji: Pasal 28A,
• Setelah Undang-Undang Nomor 18 Tahun Pasal 28C ayat (2), Pasal 28D ayat (1), Pasal

9 Ibid, hal.26
10 o.p cit., Keterangan Ahli pada Uji Materi UU RI Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat dalam Perkara Nomor
71/PUU-VIII/2010 di Makamah Konstitusi RI, hlm. 50.

32
Perkembangan, Peranan... (Eka)

28D ayat (3), Pasal 28E ayat (3), Pasal 28J mengisyaratkan bahwa seluruh advokat patut
ayat (1), dan Pasal 28J ayat (2) UUD Tahun untuk taat kepada hukum dengan mengindahkan
1945. UU Advokat. Pembentukan organisasi advokat
c. Hasil putusan MK: sebagai wadah profesi advokat bertujuan untuk
1) Dalil-dalil para Pemohon tidak memudahkan pembinaan, pengembangan, dan
beralasan sehingga harus ditiolak. pengawasan, serta untuk meningkatkan kualitas
2) Menyatakan permohonan para Pemo- advokat itu sendiri dalam menjalankan tugas
hon ditolak untuk seluruhnya. profesinya memberikan jasa hukum untuk
kepentingan hukum atau kliennya sesuai dengan
2. Putusan Nomor 66/PUU-VIII/2010:
kode etik profesi advokat sehingga ke depan
a. Pasal yang diuji: Pasal 28 ayat (1), Pasal 32 diharapkan rasa keadilan masyarakat dalam
ayat (4), Pasal 30 ayat (2). proses penegakan hukum dapat terwujud. UU
b. Pasal yang menjadi batu uji: Pasal 36A, Advokat mengamanatkan dibentuknya organisasi
Pasal 28E ayat (3), Pasal 28D ayat (1), Pasal advokat, akan tetapi tidak menentukan bagaimana
27 ayat (2) UUD Tahun 1945. cara pembentukannya. Dalam Pasal 28 ayat (2)
c. Hasil Putusan MK: hanya dinyatakan: “ketentuan mengenai susunan
1) Permohonan para Pemohon sepanjang organisasi advokat ditetapkan oleh para advokat
mengenai pengujian Pasal 28 ayat dalam AD/ART”.
(1) dan Pasal 32 ayat (4) tidak dapat Materi yang terpenting dari UU Advokat adalah
diterima. pengakuan bahwa Advokat adalah penegak hukum
2) Menolak permohonan para Pemohon yang bebas dan mandiri dan dijamin oleh hukum
untuk selain dan selebihnya. 11
dan perundang-undangan . Untuk menjaga
3. Putusan Nomor 71/PUU-VIII/2010 kemandiriannya advokat mengatur dan mengurus
a. Pasal yang diuji: Pasal 28 ayat (1), Pasal 30 sendiri profesinya dalam satu organisasi profesi
ayat (2), Pasal 32 ayat (4). advokat (self governing body) tanpa campur tangan
b. Pasal yang menjadi batu uji: Pasal 28, Pasal atau kontrol kekuasaan pemerintah. Jadi organisasi
28D ayat (1), Pasal 28E ayat (3), Pasal 28j Advokat menurut UU Advokat itu harus dibentuk
ayat (1) UUD Tahun 1945. oleh para Advokat itu sendiri yang akan menjadi
anggota dalam organisasi tersebut untuk mencapai
c. Hasil putusan MK:
tujuan yang sama. Dengan demikian tidak boleh
1) Permohonan para Pemohon ne bis in dan dilarang organisasi advokat dibentuk hanya
idem untuk seluruhnya. oleh beberapa orang pengurus dari organisasi
2) Menyatakan permohonan para advokat yang ada, yang kemudian mengklaim
Pemohon tidak dapat diterima. pembentukan tersebut sah dan benar karena
4. Putusan Nomor 79/PUU-VIII/2012 untuk dan atas nama para anggotanya dari masing-
a. Pasal yang diuji: Pasal 28 ayat (1). masing organisasi, kemudian memproklamirkan
b. Pasal yang menjadi batu uji: Pasal 27 ayat sebagai satu-satunya organisasi advokat yang sah.
(2), Pasal 28, Pasal 28C ayat (1), Pasal 28C Hingga saat ini tidak ada atau setidaknya
ayat (2), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28D ayat belum ada kesepakatan dan/atau persetujuan
(2), Pasal 28H ayat (1), Pasal 28I ayat (2) kehendak bersama dari seluruh para Advokat
UUD Tahun 1945. Indonesia untuk membentuk organisasi Advokat
c. Hasil putusan MK: sebagaimana yang dikehendaki oleh UU Advokat.
1) Permohonan para Pemohon ne bis in Jika ada yang beranggapan telah ada, maka
idem untuk seluruhnya. anggapan itu dapat dianggap melanggar hak
2) Menyatakan permohonan para fundamental seorang Advokat Indonesia untuk
Pemohon tidak dapat diterima. menggunakan haknya membentuk, memilih dan
dipilih dalam pembentukan organisasi dimaksud,
Isu utama dari pengujian tersebut adalah terlebih bagi Advokat yang yang tidak masuk
apakah frasa “satu-satunya” pada Pasal 28 ayat (1) menjadi anggota 8 (delapan) organisasi Advokat
UU Advokat mengandung pengertian hanya boleh yang disebut dalam Pasal 32 ayat (3) UU Advokat.
ada satu organisasi advokat.
Pasal 28E ayat (3) UUD Negara RI Tahun 1945
Di dalam UU Advokat yang berlaku hingga saat dan Pasal 20 Deklarasi Universal PBB menentukan:
ini, pembentukan organisasi advokat merupakan pertama, “setiap orang mempunyai hak atas
wujud tanggung jawab profesi advokat yang bebas kebebasan berkumpul dan berserikat tampa
dan mandiri sebagaimana ketentuan Pasal 32 kekerasan;” dan kedua, “tidak seorang pun boleh
ayat (4) jo. Pasal 28 ayat (1) UU Advokat, yang dipaksa untuk memasuki suatu perkumpulan”.
11 Pasal 5 ayat (1), Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat.

33
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 29 - 39

Jika ketententuan dalam Pasal 28 ayat (1) UU 3. Bertanggung jawab dalam menjalankan
Advokat harus dipaksakan berlaku, pembentukan profresi.
organisasi Advokat harus dilaksanakan dengan Bertanggung jawab dalam menjalankan
kongres atau munas seluruh para Advokat profesinya, dilakukan sesuai dengan kode etik
Indonesia. maupun peraturan perundang-undangan.
Pasal 17 standard for the independence of the 4. Tidak boleh melakukan diskriminasi
legal profession dari Internasional Bar Association Advokat tidak boleh melakukan diskriminasi.
(IBA) menentukan bahwa penunjukan pengurus 5. Memberi bantuan hukum secara cuma-cuma.
organisasi profesi advokat harus dilakukan Memberikan bantuan hukum secara cuma-
melalui suatu pemilihan oleh para anggotanya cuma kepada masyarakat yang tidak mampu.
secara bebas (freely elected by all the members
6. Demi tegaknya keadilan berdasarkan hukum
without interference of any kind by any other body
or person) dan tidak boleh ada campur tangan Advokat menjalankan tugas profesinya demi
luar. Juga dalam Pasal 20 Deklarasi Universal tegaknya keadilan berdasakan hukum, termasuk
PBB menentukan: “setiap orang mempunyai hak usaha memberdayakan masyarakat dalam hak-hak
atas kebebasan berkumpul dan berserikat tampa fundamental mereka di depan hukum.
kekerasan”. Tidak seorang pun boleh dipaksa untuk Berdasarkan kondisi dalam praktik di
12
memasuki suatu perkumpulan . Para Advokat lapangan, terdapat organisasi advokat dengan nama
seperti warga negara lainya berhak atas kebebasan Perhimpunan Advokat Indonesia atau lebih dikenal
berekspresi, mempunyai kepercayaan, berserikat dengan sebutan Peradi sebagai wadah tempat
dan berkumpul. Secara khusus para advokat harus berhimpunnya organisasi advokat. Eksistensi
mempunyai hak untuk ikut serta dalam diskusi Peradi ini selain diakui oleh Pemerintah RI, dalam
umum mengenai hal-hal yang bersangkutan dengan hal ini Kementerian Hukum dan HAM (surat Nomor
melindungi HAM dan memasuki atau membentuk M.HH.AH.03.03-40 tertanggal 28 Nopember 2008),
organisasi lokal nasional atau internasional dan juga diakui oleh aparat penegak hukum lain, dalam
menghadiri rapat-rapatnya tanpa mengalami hal ini Kepolisian, Kejaksaan, dan Mahkamah
pembatasan profesional dengan dalih tindakan Agung (Surat Ketua MA Nomor 089/KMA/VI/2010
merekalah yang sah atau keanggotaan mereka tanggal 25 Juni 2010). Mahkamah Konstitusi
dalam suatu organisasi yang sah. dalam Perkara Nomor 014/PUUIV/2006, tanggal
30 November 2006, menyatakan bahwa “Organisasi
Ada dua prinsip yang menjadi semangat dari
Peradi sebagai satu-satunya wadah profesi advokat
UU Advokat yaitu:
pada dasarnya adalah organ negara dalam arti
1. Kebebasan dan kemandirian profesi advokat;
luas yang bersifat mandiri (independent state
dan
organ) yang juga melaksanakan fungsi negara.”
2. Organisasi advokat yang mengurus dirinya Dengan demikian, terdapat pengakuan bahwa
sendiri (self governing body). Peradi sebagai satu-satunya wadah profesi advokat
Kedua prinsip tersebut telah 39 (tiga puluh yang sah dan diakui, yang terbentuk berdasarkan
sembilan) tahun diperjuangkan tetapi tidak pernah amanat UU Advokat khususnya Pasal 28 ayat (1) jo.
dapat diterima oleh pemerintah orde lama maupun Pasal 32 ayat (3) dan (4).
orde baru. Dua prinsip tersebut dapat dilaksanakan Putusan MK No. 014/PUU-IV/2006 tanggal
oleh organisasi advokat, sebagai berikut: 30 Nopember 2006 halaman 57 butir 4 dan 6
1. Organisasi Advokat itu ditetapkan oleh para menyatakan sebagai berikut:
Advokat sendiri.
“Bahwa ketentuan Pasal 5 ayat (1) UU Advokat
Sesuai dengan ketentuan UU Advokat yang memberikan status kepada advokat sebagai
organisasi advokat itu dibentuk harus penegak hukum yang mempunyai kedudukan setara
ditetapkan oleh pribadi-pribadi masing-masing
dengan penegak hukum lainnya dalam menegakkan
para Advokat sendiri yang mempunyai hak
13
hukum dan keadilan menunjukkan bahwa karena
untuk memilih dan dipilih. kedudukannya itu diperlukan suatu organisasi yang
2. Mengatur dan mengurus dirinya sendiri. merupakan satu-satunya wadah profesi advokat
Untuk menjaga kemandiriannya advokat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 28 ayat (1)
mengatur dan mengurus sendiri profesinya UU Advokat. Karena, Pasal 28 ayat (1) UU Advokat
dalam satu organisasi profesi advokat (self menyebutkan, “Organisasi Advokat merupakan
governing body) tanpa campur tangan atau satu-satunya wadah profesi Advokat yang bebas
kontrol dari kekuasaan pemerintah. dan mandiri yang dibentuk sesuai dengan ketentuan

12 Prinsip-prinsip dasar tentang peran advokat/pembela (disahkan oleh kongres PBB kedelapan tentang Pencegahan kejahatan
dalam perlakuan terhadap pelaku kejahatan, havana, kuba, 27 agustus sampai 7 september 1990).
13 o.p cit., Pasal 28 ayat (1), Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat.

34
Perkembangan, Peranan... (Eka)

Undang-Undang ini dengan maksud dan tujuan organisasi advokat wajib menyusun kode etik
untuk meningkatkan kualitas profesi Advokat”, advokat untuk menjaga martabat dan kehormatan
maka organisasi Peradi sebagai satu-satunya profesi advokat sebagai profesi yang terhormat
wadah profesi advokat pada dasarnya adalah dan mulia (officium nobile) sehingga setiap advokat
organ negara dalam arti luas yang bersifat mandiri wajib tunduk dan mematuhi kode etik tersebut,
(independent state organ) yang juga melaksanakan dan dalam menjalankan profesinya sebagai bagian
fungsi negara (vide Putusan MK No. 066/PUU-l dari catur wangsa penegakan hukum berada di
1/2004) bahwa penyebutan secara eksplisit nama bawah perlindungan hukum, yaitu UU Advokat dan
delapan organisasi yang tercantum dalam Pasal 32 kode etik itu sendiri. Kode etik advokat merupakan
ayat (3) dan Pasal 33 UU Advokat tidaklah menyalahi hukum tertinggi dalam menjalankan profesi, yang
hakikat suatu aturan peralihan yang oleh ahli dari menjamin dan melindungi namun membebankan
pemohon dianggap memihak kelompok tertentu, kewajiban kepada setiap Advokat untuk jujur dan
melainkan hanya untuk mengukuhkan fakta hukum bertanggungjawab dalam menjalankan profesinya
tertentu (legal fact) yang ada dan peralihannya baik kepada klien, pengadilan, teman sejawat,
ke dalam fakta hukum baru menurut UU Advokat. negara atau masyarakat, dan terutama kepada
Bahwa Pasal 32 ayat (3) dan (4) UU Advokat dirinya sendiri.
sesungguhnya merupakan pasal yang sudah selesai Advokat memiliki independensi yang
dilaksanakan dengan telah berlalunya tenggat dua berlandaskan pada kemandirian, kejujuran,
tahun dan dengan telah terbentuknya Peradi sebagai kerahasiaan, dan keterbukaan. Perjalanan profesi
organisasi advokat yang merupakan satu-satunya tersebut merupakan etika perilaku kehormatan dan
wadah profesi advokat, sehingga tidak relevan kepribadian advokat. Advokat termasuk di dalam
lagi untuk dipersoalkan konstitusionalitasnya. kalangan profesional, yang dalam pelaksanaan
Selain itu, Pasal 32 ayat (3) UU Advokat pernah profesinya memerlukan suatu tuntunan dan tolok
dimohonkan pengujian kepada MK yang oleh MM ukur etika untuk menjalankan profesinya dan
dalam Putusannya Nomor 019/PUUI/2003 telah untuk menghindari perilaku profesi yang buruk.
dinyatakan ditolak”.
Kode etik advokat mengatur hubungan dengan
Kedudukan Peradi sebagai organ negara dalam
kepribadian seorang advokat pada umumnya,
sistem ketatanegaraan mempunyai arti penting jika
advokat dengan klien, advokat dengan teman-
dipandang dari segi fungsi kelembagaan.
teman sejawat, hubungan advokat terhadap
Dalam sistem peradilan di Indonesia hanya ada hukum, kekuasaan, dan para pejabat pengadilan,
satu lembaga dari masing-masing penegak hukum sekaligus mengatur cara bertindak menangani
seperti Mahkamah Agung, Kejaksaan Agung, dan perkara. Substansi kode etik advokat, meliputi:
Kepolisian Negara. Tidak mungkin terdapat lebih
a. Peraturan yang bersangkutan dengan keahlian,
dari satu organ negara yang melaksanakan fungsi
persyaratan keanggotaan mewajibkan
negara untuk menegakkan hukum dalam sistem
mengikuti pelatihan dan untuk memperoleh
peradilan di Indonesia dalam kedudukan advokat
nasihat.
sebagai penegak hukum yang merupakan salah satu
perangkat dalam proses peradilan yang mempunyai b. Peraturan mengenai sifat-sifat pribadi, yang
kedudukan setara dengan penegak hukum lainnya. tidak membenarkan pengikatan diri pada
suatu badan usaha, rahasia jabatan, kewajiban
Adanya satu wadah profesi advokat, tidak
menghormati klien, jaminan kebebasan bagi
melanggar prinsip kemerdekaan berserikat dan
masyarakat untuk memilih konsultan, dan
mengeluarkan pendapat sesuai amanat Pasal 28E
kewenangan konsultan untuk menerima atau
UUD Tahun 1945, bahkan tidak membatasi hak-
menolak.
hak asasi setiap Warga Negara Indonesia (WNI),
karena UU Advokat tidak pernah melarang orang c. Peraturan yang bertalian dengan harta
untuk berserikat dan menyampaikan pendapat. kekayaan dari klien yang diurus. Dalam hal
Faktanya saat ini masih ada KAI, begitu pula ini dibutuhkan kejujuran dan integritas para
eksistensi dari Ikadin, AAI, IPHI, HAPI, SPI, AKHl, anggota profesi yang dijadikan persyaratan
HKHPM, dan APSI. keanggotaan. Bagi klien yang kemungkinan
menjadi korban diberi ganti kerugian.
E. Pelaksanaan Kode Etik Advokat dan
d. Peraturan yang menjaga dipegang teguhnya
Pengaturan Dewan Kehormatan
prinsip hubungan baik antara rekan seprofesi
Pasal 1 angka 1 UU Advokat menegaskan bahwa maupun dengan profesi lainnya, yang meliputi
advokat adalah orang yang berprofesi memberi jasa peraturan kewajiban menjaga nama baik
hukum, baik di dalam maupun di luar pengadilan profesinya, menghormati kawan seprofesi,
yang memenuhi persyaratan berdasarkan tidak dibenarkan mencuri klien rekan
ketentuan Undang-Undang ini. Sebagaimana telah seprofesi, larangan mengiklankan diri, dan
diamanatkan dalam Pasal 26 UU Advokat, bahwa larangan persaingan tarif.

35
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 29 - 39

Untuk pengawasan terhadap pelaksanaan dimiliki oleh organisasi advokat di Indonesia,


kode etik, organisasi advokat membentuk suatu sehingga pengembangannya untuk dapat menjadi
dewan kehormatan yang juga berwenang untuk ilmu pengetahuan profesi masih agak terhambat.
memeriksa dan mengadili perkara pelanggaran Putusan yang baik dapat dihimpun sebagai bahan
kode etik yang dilakukan oleh advokat sebagaimana penelitian yang berharga dalam rangka membangun
tercantum dalam Pasal 27 UU Advokat, yaitu: perilaku advokat yang terhormat.
(1) Organisasi advokat membentuk Dewan Pasal 27 ayat (4) UU Advokat secara tegas
Kehormatan Organisasi Advokat baik di menjelaskan bahwa Undang-Undang hanya
tingkat Pusat maupun di tingkat Daerah. memberikan wewenang kepada majelis yang
(2) Dewan Kehormatan di tingkat daerah terdiri dari unsur advokat, pakar, atau tenaga ahli
mengadili pada tingkat pertama dan Dewan di bidang hukum dan tokoh masyara¬kat, dan
Kehormatan di tingkat Pusat mengadili dalam penjelasannya menyebutkan yang dimaksud
pada tingkat banding dan terakhir. dengan tokoh masyarakat adalah tokoh agama
14
(3) Keanggotaan Dewan Kehormatan atau tokoh dalam bidang etika . Susunan majelis
Organisasi Advokat sebagaimana dimaksud tersebut yang menilai apakah tindakan seorang
pada ayat (1) terdiri atas unsur Advokat. advokat melanggar ketentuan kode etik atau tidak.
(4) Dalam mengadili sebagaimana dimaksud Jika terdapat susunan majelis tidak memenuhi
ayat (2), Dewan Kehormatan membentuk unsur yang telah ditetapkan di dalam UU Advokat,
majelis yang susunannya terdiri atas unsur akan timbul masala¬h hukum baru, artinya
Dewan Kehormatan, pakar atau tenaga ahli putusan a quo tidak dilakukan berdasarkan
di bidang hukum dan tokoh masyarakat. ketentuan undang-undang atau tidak legitimate.
(5) Ketentuan lebih lanjut mengenai susunan, Putusan yang semacam itu dapat menjadi masalah
tugas, dan kewenangan Dewan Kehormatan hukum baru berdasarkan tuntutan tentang
Organisasi Advokat diatur dalam Kode Etik. perbuatan melawan hukum, yang diatur dalam
15
Pasal 1365 KUHPerdata.
Di dalam pelaksanaan kode etik advokat, sering
Kode etik advokat yang ada selama ini masih
terjadi pelanggaran, dan terhadap pelanggaran
bersifat umum, karena tidak mencantumkan anti
tersebut, kode etik advokat telah mengatur
korupsi sebagai prinsip dasar dalam kode etik
mengenai hukum acara pelanggaran kode etik yang
advokat. Pelanggaran kode etik sejatinya adalah
dilakukan oleh advokat. Pasal 10 ayat (2) Kode Etik
sesuatu yang paling ditakuti oleh advokat, karena
Advokat Indonesia (KEAI) menyebutkan bahwa
salah satu sanksi dari pelanggaran kode etik adalah
pemeriksaan suatu pengaduan dapat dilakukan
pencabutan izin advokat. Saat ini, penegakan kode
melalui dua tingkat, yaitu: Tingkat Dewan
etik dan pengawasan terhadap advokat belum
Kehormatan Cabang/Daerah dan Tingkat Dewan
berjalan dengan baik. Sudah banyak advokat yang
Kehormatan Pusat.
dipidana. Organisasi advokat seharusnya segera
Dewan kehormatan berperan untuk memecat orang tersebut dari profesi advokat
memberikan sanksi kepada advokat yang seumur hidup.
melanggar kode etik. Dalam implementasinya
terdapat permasalahan tidak efektif berfungsinya F. Advokat yang Diangkat Menjadi Pejabat
dewan kehormatan advokat baik di pusat maupun Negara
daerah yang diatur dalam Pasal 26 dan Pasal 27 Sebagai warga negara, pensiunan pejabat
UU Advokat dan Pasal 10 KEAI, karena sangat bidang hukum memiliki hak asasi untuk bekerja,
diragukan terdapat pihak yang melaporkan advokat termasuk untuk menjadi seorang advokat. Adapun
yang telah melanggar kode etik dan terhadap dalam praktik banyak pensiunan pejabat bidang
advokat yang membela klien yang telah dinyatakan hukum yang memilih profesi menjadi advokat.
bersalah atas suatu kasus. Dewan kehormatan Sebagai contoh, dalam kasus dugaan suap di
bersikap pasif karena hanya dapat melakukan lingkungan Mahkamah Agung pada tahun 2005,
tindakan kepada advokat yang diduga melanggar terdakwa Probosutedjo didampingi beberapa
kode etik jika terdapat pengaduan. advokat yaitu Singgih yang merupakan pensiunan
Putusan yang dibuat oleh dewan kehormatan Jaksa Agung, Johansyah yang merupakan
advokat harus merupakan putusan yang memiliki pensiunan Hakim Agung, Harini Wijoso yang
legitimasi, karena putusan itu akan menjadi acuan merupakan pensiunan Hakim Tinggi, dan Nurfaizi
bagi kegiatan advokat itu send¬iri. Putusan yang yang merupakan pensiunan polisi.
dapat dijadikan sebagai acuan belum banyak

14 Jurnal Varia Advokat - Volume 04, Juli 2008.


15 Pasal 1365 KUHPerdata, menyatakan bahwa: “Setiap perbuatan melawan hukum yang membawa kerugian kepada orang lain,
mewajibkan orang karena salahnya menerbitkan kerugian itu, mengganti kerugian tersebut”.

36
Perkembangan, Peranan... (Eka)

Pasal 20 ayat (3) UU Advokat secara tegas f. pegawai negeri; atau


menyatakan bahwa advokat yang menjadi pejabat g. pengurus partai politik.”
negara, tidak melaksanakan tugas profesi advokat
selama memangku jabatan tersebut. Namun
praktiknya, terdapat advokat yang menjadi pejabat G. Persyaratan Khusus bagi Mantan Penegak
negara, yang walaupun tidak secara aktif berkantor Hukum dan Penyelenggara Negara untuk
di kantor hukumnya, namun nama advokat yang Menjadi Advokat
bersangkutan masih tercantum dalam berkas
Penegak hukum dan penyelenggara negara
pembelaan, dan kantornya masih menggunakan
merupakan pihak yang mempunyai hubungan
nama advokat yang diangkat menjadi pejabat
negara tersebut. Selain itu, tidak melaksanakan satu sama lain dalam melaksanakan tugasnya, dan
profesi advokat ketika diangkat sebagai pejabat selain hubungan pekerjaan, pihak-pihak tersebut
negara ditafsirkan oleh para pakar sebagai rangkap rentan melakukan perbuatan atau membuat
jabatan terselubung. kebijakan yang telah di intervensi atau kebijakan
yang sarat konflik kepentingan (conflict of interest),
Selain itu, ada beberapa undang-undang yang
melarang rangkap jabatan, yaitu: yang disinyalir merupakan penyalahgunaan
kewenangan untuk kepentingan tertentu yang
1. Pasal 17 huruf d UU No. 30 Tahun 2004
dapat menimbulkan kerugian dalam proses
tentang Jabatan Notaris, bahwa “Notaris
dilarang merangkap jabatan sebagai pejabat penegakan hukum.
negara.” Sehubungan dengan hal tersebut, dalam
2. Pasal 208 ayat (1) dan ayat (2) UU No. 27 UU Advokat harus ada pengaturan mengenai
Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan penambahan persyaratan untuk menjadi advokat
Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan bagi mantan penegak hukum dan penyelenggara
Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan negara, yaitu pengaturan jeda waktu lima
Rakyat Daerah, bahwa: tahun untuk diangkat menjadi advokat sejak
(1) Anggota DPR dilarang merangkap jabatan pemberhentian dari jabatannya sebagai penegak
sebagai: hukum atau penyelenggara negara. Hal ini
a. pejabat negara lainnya; dimaksudkan untuk memberikan jeda waktu
b. hakim pada badan peradilan; atau kepada yang bersangkutan agar hubungan antara
c. pegawai negeri sipil, anggota Tentara kolega, hubungan atasan dan bawahan, serta
Nasional Indonesia/Kepolisian Negara hubungan dinas antarinstansi yang dilakukan
Republik Indonesia, pegawai pada penegak hukum dan penyelenggara negara semasa
badan usaha milik negara, badan bertugas di instansi yang bersangkutan sudah tidak
usaha milik daerah, atau badan lain terlalu melekat seperti pada waktu masih menjabat.
yang anggarannya bersumber dari Dengan demikian hubungan yang terjalin pada
APBN/APBD. masa masih aktif menjabat tidak dimanfaatkan
(2) Anggota DPR dilarang melakukan pekerjaan untuk memenangkan perkara kliennya.
sebagai pejabat struktural pada lembaga Perumusan jangka waktu lima tahun tidak
pendidikan swasta, akuntan publik, mutlak efektif diterapkan karena dalam kasus-
konsultan, advokat atau pengacara, notaris, kasus yang berbeda, pemutusan hubungan pribadi
dan pekerjaan lain yang ada hubungannya antara mantan penegak hukum atau penyelenggara
dengan tugas dan wewenang DPR serta negara tidak serta merta dapat terjadi dalam kurun
hak sebagai anggota DPR.” waktu lima tahun yang disebabkan oleh berbagai
hal. Oleh karena itu, aturan lain yang terkait dengan
3. Pasal 31, UU Nomor 18 Tahun 2011 tentang
Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 22 proses yudisial perlu diperkuat untuk mendukung
Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial, bahwa: klausul kebijakan tersebut. Perkiraan jangka lima
tahun dapat diubah sesuai dengan politik hukum
“Anggota Komisi Yudisial dilarang merangkap
pembentuk undang-undang.
menjadi:
a. pejabat negara atau penyelenggara negara Argumentasi lain dari pemikiran perlunya
menurut peraturan perundang-undangan; pembatasan waktun ini dimaksudkan untuk
b. hakim; menciptakan keseimbangan antara kebebasan hak
asasi setiap orang untuk mendapatkan pekerjaan
c. advokat;
dan pelaksanaan ketertiban umum khususnya
d. notaris dan/atau Pejabat Pembuat Akta
dalam praktik peradilan yang tertutup. Dengan
Tanah;
persyaratan ini diharapkan mampu mengurangi
e. pengusaha, pengurus atau karyawan
bentuk nepotisme dalam praktik peradilan di
badan usaha milik negara atau badan
Indonesia.
usaha swasta;

37
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 29 - 39

H. Penutup itu peran, fungsi, dan misi advokat hanya dapat


Perhimpunan profesi Advokat bagi para diselenggarakan oleh satu lembaga pengatur serta
Advokat berhak untuk membentuk dan bergabung dapat mewujudkan satu wadah profesi advokat.
dengan himpunan profesional yang berdiri sendiri Dalam UU Advokat harus ada pengaturan
untuk mewakili kepentingan-kepentingannya, mengenai penambahan persyaratan untuk
memajukan kelanjutan pendidikan dan latihan menjadi advokat bagi mantan penegak hukum
mereka, serta melindungi integritas profesional dan penyelenggara negara, yaitu pengaturan jeda
mereka. Badan eksekutif dari perhimpunan profesi waktu lima tahun untuk diangkat menjadi advokat
itu dipilih oleh para anggotanya. Perhimpunan sejak pemberhentian dari jabatannya sebagai
provesi advokat bekerjasama dengan Pemerintah penegak hukum atau penyelenggara negara. Hal
untuk memastikan bahwa setiap orang mempunyai ini dimaksudkan untuk memberikan jeda waktu
akses yang efektif dan setara kepada pelayanan kepada yang bersangkutan agar hubungan antara
hukum dan para Advokat dapat, tanpa campur kolega, hubungan atasan dan bawahan, serta
tangan yang tidak semestinya, untuk memberi hubungan dinas antarinstansi yang dilakukan
nasehat dan membantu klien mereka sesuai penegak hukum dan penyelenggara negara semasa
dengan hukum dan standar dan etika profesional bertugas di instansi yang bersangkutan sudah tidak
yang diakui. terlalu melekat seperti pada waktu masih menjabat,
Dalam rangka mewujudkan amanat UUD sehingga tidak dimanfaatkan untuk memenangkan
Tahun 1945, advokat memiliki tugas yang setara perkara kliennya.
dan kedudukan yang sama penting dengan penegak Kode etik advokat yang ada selama ini masih
hukum lainnya (Polisi, Jaksa, dan Hakim). Sebagai bersifat umum, karena tidak mencantumkan
bagian dari kekuasaan kehakiman yang sekaligus anti korupsi sebagai prinsip dasar dalam kode
menjadi bagian dari penyelenggaraan negara di etik advokat. Saat ini, penegakan kode etik dan
bidang yudisial maka pengaturan advokat harus pengawasan terhadap advokat belum berjalan
dijalankan oleh lembaga pengatur (governing dengan baik meskipun sudah banyak advokat
body) yang berbentuk tunggal dan otonomi, serta yang dipidana, organisasi advokat belum memecat
memiliki kewenangan sentral mengatur profesi orang-orang tersebut dari profesi advokat.
advokat berdasarkan undang-undang. Atas dasar

Daftar Pustaka
Chairul Huda, Rancangan Undang-Undang tentang Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPer-
Perubahan atas UU Nomor 8 Tahun 2003 data). (Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23,
tentang Advokat, dalam Rapat Dengar Diumumkan Dengan Maklumat, Tanggal 30
Pendapat Umum (RDPU), Badan Legislasi April 1847).
(Baleg), Dewan Perwakilan Rakyat Republik
Mohammad Saihu, Perebutan Klien Belum Diatur
Indonesia (DPR RI).
Jelas Dalam Kode Etik Advokat, http://www.
Denny Kalimang dan Harry Ponto, Peran, Fungsi, komisihukum.go.id/index.php?option=com_
Perkembangan Organisasi Advokat, Pendidi- content&view=article&id=113%3Apere
kan Khusus Profesi Advokat Perhimpunan
butan-klien-belum-diatur-jelas-dalam-
Advokat Indonesia (PERADI), Seminar den-
kode-etik-advokat&catid=1%3Alatest-
gan Pakar dalam rangka Penyusunan RUU
news&Itemid=50&lang=in, diakses tanggal
tentang Revisi Undang-Undang Nomor 18
13 Juli 2012.
Tahun 2003 tentang Advokat, PUU Bidang
POLHUKHAM, Deputi PUU, SETJEN DPR RI. Prinsip-prinsip dasar tentang peran advokat/pemb-
ela (disahkan oleh kongres PBB kedelapan
Deklarasi Universal PBB (Universal Declaration of
Human Rights), diterima oleh sidang umum tentang Pencegahan kejahatan dalam per-
PBB pada tanggal 10 Desember 1948. lakuan terhadap pelaku kejahatan, havana,
kuba, 27 agustus sampai 7 september 1990).
Jurnal Varia Advokat - Volume 04, Juli Tahun 2008
PP No. 24 Tahun 1976 tentang Cuti Pegawai Negeri
Keterangan Ahli pada uji materil Undang-Undang
Sipil, (Lembaran Negara Republik Indonesia
RI Nomor18 Tahun 2003 tentang Advokat
Tahun 1976 Nomor 57, Tambahan Lembaran
dalam Perkara Nomor 71/PUU-VIII/2010 di
Makamah Konstitusi Republik Indonesia. Negara Republik Indonesia Nomor 3093).

Kode Etik Advokat Indonesia (KEAI), www.kongres- Putusan MK No. 014/PUU-IV/2006, butir 4 dan 6,
advokat indonesia.org/pdfs/KodeEtik.pdf, Tanggal 30 Nopember Tahun 2006.
Surat Keputusan. Kongres Advokat Indonesia Soerjono Soekamto, Faktor-Faktor yang Mempen-
I Tahun 2008. Nomor: 08/Kai-I/V/2008. garuhi Penegak Hukum, Jakarta, PT. Raja
tentang. Kode Etik Advokat Indonesia. Grafindo Persada, 2007.

38
Perkembangan, Peranan... (Eka)

Standard for the Independence of the legal Indonesia Tahun 2004 Nomor 117, Tambahan
profession, Internasional Bar Association Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
(IBA), www.ibanet.org/Document/Default. 4432).
aspx?... -The independence of the legal Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang
profession constitutes an essential guarantee Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan
... International Bar Association to assist in the Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan
task of promoting and ensuring. Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat
Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Daerah, (Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 (UUDNRI Tahun Indonesia Tahun 2009 Nomor 123, Tambahan
1945). Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang 5045).
Advokat (Lembaran Negara Republik Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2011 tentang
Indonesia Tahun 2003 Nomor 49, Tambahan Perubahan Atas Undang-Undang Nomor
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial,
3288). (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2004 tentang 2011 Nomor 106, Tambahan Lembaran
Jabatan Notaris, (Lembaran Negara Republik Negara Republik Indonesia Nomor 5250).

39
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 29 - 39

40
Penegakan Hukum Lingkungan Hidup... (Yulanto)

PENEGAKAN HUKUM LINGKUNGAN HIDUP


DI TENGAH PESATNYA PEMBANGUNAN NASIONAL
(ENVIRONMENTAL LAW ENFORCEMENT
IN THE MIDDLE RAPIDLY NATIONAL DEVELOPMENT)

Yulanto Araya
Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan
Kementerian Hukum dan HAM RI
Jl. H.R. Rasuna Said kav. 6-7 Jakarta Selatan
Email: yulanto.araya@gmail.com
(Naskah diterima 07/02/2013, direvisi 19/03/2013, disetujui 26/03/2013)

Abstrak

Hakikat pembangunan di Indonesia adalah pembangunan manusia seutuhnya dan pembangunan seluruh
masyarakat Indonesia. Pembangunan yang dilakukan dengan menggali dan mengekslorasi sumber daya alam
sering kali tanpa memperdulikan lingkungan, sehingga menyebabkan memburuknya kondisi lingkungan
dan menimbulkan berbagai masalah hidup. Hal tersebut mengakibatkan terganggunya kestabilan
lingkungan dan mengakibatkan kerusakan bahkan bencana alam seperti terjadinya pencemaran udara,
air, dan tanah, terjadinya bencana alam banjir dan tanah longsor, berkurangnya atau bahkan hilangnya
ruang terbuka hijau pada kota-kota besar, bahkan juga dapat meningkatkan tingginya angka kriminalitas
di Indonesia. Upaya yang bisa menjadi alternatif untuk mengurangi kerusakan lingkungan yaitu dengan
penerapan pembangunan yang berwawasan lingkungan, memberikan bekal kepada masyarakat mengenai
pentingnya menjaga lingkungan dari pengaruh luar yang dapat menjadi ancaman bagi keselarasannya.
Dalam Undang-Undang Nomor 32 tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup
(PPLH) pemerintah mempertegas sanksi bagi pihak yang melanggar aturan sebagai upaya penegakan
hukum lingkungan hidup di Indonesia.
Kata kunci: Pembangunan, Lingkungan Hidup, Penegakan Hukum.

Abstract

The nature of development in Indonesia is the development of human being and development of all the people of
Indonesia. Development is done by digging and mengekslorasi natural resources often without pemerdulikan
environment, causing environmental deterioration and cause various problems of life. This resulted in disruption
of the stability of the environment and cause damage even natural disasters such as pollution of air, water
and soil, the occurrence of natural disasters of floods and landslides, reduction or even loss of green space
in big cities, and even to increase the high crime rate in Indonesia. Efforts could be an alternative to reduce
the environmental damage that the implementation of environmentally sound development, provide supplies
to the community about the importance of protecting the environment from outside influences that could be a
threat to harmony. In Act No. 32 of 2009 on the Protection and Environmental Management (PPLH) reinforce
government sanctions for those who break the rules as enforcement of environmental law in Indonesia.
Keywords: Development, Environment, Law Enforcement.

A. Pendahuluan
Perkembangan pembangunan, teknologi, daya alam serta timbulnya berbagai permasalahan
industrialisasi dan pertumbuhan penduduk yang lingkungan telah menyadarkan manusia betapa
semakin pesat tak pelak lagi semakin memperbesar pentingnya dukungan lingkungan dan peran
resiko kerusakan lingkungan. Karenanya, upaya sumber daya alam terhadap kehidupan di alam
pelestarian dan perlindungan seyogyanya juga semesta. Lingkungan tidak dapat mendukung
harus dikembangkan sedemikian rupa sehingga jumlah kehidupan yang tanpa batas. Apabila bumi
tetap mampu mewadahi dan mengakomodir ini sudah tidak mampu lagi menyangga ledakan
kebutuhan akan lingkungan hidup yang sehat. jumlah manusia beserta aktivitasnya, maka
Merosotnya kualitas lingkungan yang dibarengi manusia akan mengalami berbagai kesulitan.
dengan semakin menipisnya persediaan sumber Pertumbuhan jumlah penduduk bumi mutlak

41
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 41 - 48

harus dikendalikan dan aktivitas manusianya pun Persoalan lingkungan bukan merupakan
harus memperhatikan kelestarian lingkungan.
1
persoalan domestik semata, tetapi telah menjadi
Sebagai negara yang sedang berkembang, Indonesia persoalan global, karena konteks lingkungan,
saat ini sedang melaksanakan pembangunan di antara sumber atau penyebab dan akibat
segala bidang. Pembangunan di sini merupakan yang ditimbulkan tidak bisa dilokalisasi dengan
5
upaya bangsa Indonesia untuk meningkatkan taraf demarkasi tertentu. Masalah lingkungan tidak
hidupnya dengan memanfaatkan segala sumber akan selesai hanya dengan pemberlakuan Undang-
2
daya yang dimilikinya , di mana peningkatan Undang dan komitmen untuk melaksanakannya.
manfaat itu dapat dicapai dengan menggunakan Kebijakan perlindungan lingkungan disertai
lebih banyak sumberdaya. tindak lanjut pengarahan mengenai cara tujuan
Hakikat pembangunan Indonesia adalah dapat dicapai dan ditaati masyarakat. Oleh karena
pembangunan manusia seutuhnya dan itu penegakan hukum lingkungan semakin penting
pembangunan seluruh masyarakat Indonesia. sebagai salah satu sarana untuk mempertahankan
Hal ini berarti bahwa pembangunan mencakup: dan melestarikan lingkungan hidup yang baik.
(1) kemajuan lahiriah seperti sandang, pangan, Penegakan hukum yang berkaitan dengan
perumahan dan lain-lain.; (2) kemajuan batiniah masalah lingkungan hidup meliputi aspek hukum
seperti pendidikan, rasa aman, rasa keadilan, pidana, perdata, tata usaha negara serta hukum
rasa sehat dan lain-lain; serta (3) kemajuan yang internasional.
meliputi seluruh rakyat sebagaimana tercermin B. Peraturan Perundang-undangan Penegakan
3
dalam perbaikan hidup berkeadilan sosial . Hukum Lingkungan Hidup
Pembangunan merupakan pertumbuhan
Sejak tanggal 3 Oktober 2009, Undang-
ekonomi untuk mendukung peningkatan
Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan
kesejahteraan. Dalam mengejar pertumbuhan
Lingkungan Hidup telah dicabut dan dinyatakan
ekonomi ini, sering terjadi pacuan pertumbuhan
tidak berlaku lagi, yang kemudian digantikan
yang seringkali menimbulkan dampak yang tidak
dengan Undang-Undang Nomor 32 tahun 2009
terduga terhadap lingkungan alam dan lingkungan
tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan
sosial. Pembangunan yang dilakukan dengan 6
Hidup (PPLH) .
menggali dan mengekslorasi sumber daya alam
sering kali tanpa memperdulikan lingkungan, Undang-undang ini terdiri dari 17 bab dan
sehingga menyebabkan memburuknya kondisi 127 pasal yang mengatur secara lebih menyeluruh
lingkungan dan menimbulkan berbagai masalah. tentang perlindungan dan pengelolaan lingkungan
Pengelolaan pembangunan yang diperkirakan hidup. Perbedaan mendasar antara Undang-
mempunyai dampak terhadap lingkungan Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan
dipersyaratkan untuk memperhatikan lingkungan Lingkungan Hidup dengan Undang-Undang ini
hidup.
4 adalah adanya penguatan yang terdapat dalam
Undang-Undang ini tentang prinsip-prinsip
Diperlukan gebrakan dalam penegakan hukum
perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup
lingkungan hidup. Oleh karena itu diharapkan
yang didasarkan pada tata kelola pemerintahan
pembangunan yang selama ini berorientasi ekonomi
yang baik karena dalam setiap proses perumusan
dapat menjadi pembangunan yang berkelanjutan.
dan penerapan instrumen pencegahan pencemaran
Pemerintah perlu menyelesaikan beberapa
dan/atau kerusakan lingkungan hidup serta
masalah utama untuk menjawab permasalahan
penanggulangan dan penegakan hukum mewajibkan
lingkungan ke depan, antara lain kebijakan
adanya pengintegrasian aspek transparansi,
strategis untuk menjawab keinginan para pihak di
partisipasi, akuntabilitas, dan keadilan.
bidang lingkungan hidup. Kebijakan strategis yang
dimaksud misalnya dalam hal pemberian izin oleh Beberapa poin penting dalam Undang-Undang
pemerintah terhadap hal strategis dan berdampak Nomor 32 Tahun 2009 antara lain:
penting pada lingkungan seperti izin pemanfaatan a. Keutuhan unsur-unsur pengelolaan lingku-
hutan dan pertambangan. ngan hidup;

1 Pramudya Sunu, Melindungi Lingkungan dengan Menerapkan ISO 14001, PT Gramedia Widiasarana Indonesia, Jakarta, 2001, hlm, 7.
2 R.M Gatot P. Soemartono, Hukum Lingkungan Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, 1996, hlm 189.
3 R.M Gatot P. Soemartono, Hukum Lingkungan Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, 1996, hlm 189.
4 http://id.shvoong.com/social-sciences/sociology/2284403-pembangunan-sosial-pengertian-pembangunan-sosial/, (diakses tang-
gal 30 Januari 2013).
5 Marwan Effendy,”Prospek Penegakan Hukum Lingkungan,” (makalah disampaikan pada Rakornas penegakan hukum lingkungan,
diselenggarakan oleh Kementrian Lingkungan Hidup, The Acacia Hotel, Jakarta), hlm.1.
6 http://www.menlh.go.id/rapat-koordinasi-penegakan-hukum-pidana-lingkungan-hidup, (diakses tanggal 5 Februari 2013).

42
Penegakan Hukum Lingkungan Hidup... (Yulanto)

b. Kejelasan kewenangan antara pusat dan wewenang untuk mengawasi sumber daya alam
daerah; untuk kepentingan konservasi. Untuk menjamin
c. Penguatan upaya pengendalian lingkungan terlaksananya tugas pokok dan fungsi lembaga
hidup; tersebut dibutuhkan dukungan pendanaan
d. Penguatan instrumen pencegahan pencemaran dari anggaran pendapatan dan belanja negara
dan/atau kerusakan lingkungan hidup, yang yang memadai untuk Pemerintah dan anggaran
meliputi instrumen kajian lingkungan hidup pendapatan dan belanja daerah yang memadai
strategis, tata ruang, baku mutu lingkungan untuk pemerintah daerah.
hidup, kriteria baku kerusakan lingkungan Yang dimaksud perlindungan dan pengelolaan
hidup, amdal, upaya pengelolaan lingkungan lingkungan hidup dalam Undang-Undang Nomor 32
hidup dan upaya pemantauan lingkungan Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan
hidup, perizinan, instrumen ekonomi Lingkungan Hidup sebagai pengganti Undang-
lingkungan hidup, peraturan perundang- Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan
undangan berbasis lingkungan hidup, Lingkungan Hidup meliputi:
anggaran berbasis lingkungan hidup, analisis a. Aspek Perencanaan yang dilakukan melalui
risiko lingkungan hidup, dan instrumen lain inventarisasi lingkungan hidup, penetapan
yang sesuai dengan perkembangan ilmu wilayah ekoregion dan penyusunan RPPLH
pengetahuan dan teknologi; (Rencana Perlindungan dan Pengelolaan
e. Pendayagunaan perizinan sebagai instrumen Lingkungan Hidup).
pengendalian; b. Aspek Pemanfaatan Sumber Daya Alam yang
f. Pendayagunaan pendekatan ekosistem; dilakukan berdasarkan RPPLH. Tetapi dalam
g. Kepastian dalam merespons dan mengantisipasi undang-undang ini telah diatur bahwa jika
perkembangan lingkungan global; suatu daerah belum menyusun RPPLH maka
h. Penguatan demokrasi lingkungan melalui pemanfaatan sumber daya alam dilaksanakan
akses informasi, akses partisipasi, dan akses berdasarkan daya dukung dan daya tampung
keadilan serta penguatan hak-hak masyarakat lingkungan hidup.
dalam perlindungan dan pengelolaan c. Aspek pengendalian terhadap pencemaran
lingkungan hidup; dan kerusakan fungsi lingkungan hidup yang
i. Penegakan hukum perdata, administrasi, dan meliputi pencegahan, penanggulangan dan
pidana secara lebih jelas; pemulihan.
j. Penguatan kelembagaan perlindungan dan d. Adanya pengaturan beberapa instrumen
pengelolaan lingkungan hidup yang lebih pengendalian baru, antara lain: KLHS, tata
efektif dan responsif; dan ruang, kriteria baku kerusakan lingkungan
k. Penguatan kewenangan pejabat pengawas hidup, AMDAL, UKL-UPL, perizinan, instrumen
lingkungan hidup dan penyidik pegawai negeri ekonomi lingkungan hidup, peraturan
sipil lingkungan hidup. perundang-undangan berbasis lingkungan
hidup, anggaran berbasis lingkungan hidup,
Undang-Undang ini memberikan kewenangan
analisis resiko lingkungan hidup, audit
yang luas kepada Menteri Lingkungan Hidup untuk
lingkungan hidup, dan instrumen lain sesuai
melaksanakan seluruh kewenangan pemerintahan
dengan kebutuhan dan/atau perkembangan
di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan
ilmu pengetahuan.
hidup serta melakukan koordinasi dengan instansi
lain. Melalui Undang-Undang ini juga, Pemerintah e. Pemeliharaan lingkungan hidup yang
memberi kewenangan yang sangat luas kepada dilakukan melalui upaya konservasi sumber
pemerintah daerah dalam melakukan perlindungan daya alam, pencadangan sumber daya alam,
dan pengelolaan lingkungan hidup di daerah dan/atau pelestarian fungsi atmosfer.
masing-masing yang tidak diatur dalam Undang- f. Aspek pengawasan dan penegakan hukum,
Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan meliputi : Pengaturan sanksi yang tegas (pidana
Lingkungan Hidup. dan perdata) bagi pelanggaran terhadap baku
Oleh karena itu, lembaga yang mempunyai mutu, pelanggar AMDAL (termasuk pejabat
beban kerja berdasarkan Undang-Undang ini tidak yang menebitkan izin tanpa AMDAL atau UKL-
cukup hanya suatu organisasi yang menetapkan UPL), pelanggaran dan penyebaran produk
dan melakukan koordinasi pelaksanaan rekayasa genetika tanpa hak, pengelola limbah
kebijakan, tetapi dibutuhkan suatu organisasi B3 tanpa izin, melakukan dumping tanpa
dengan portofolio menetapkan, melaksanakan, izin, memasukkan limbah ke NKRI tanpa izin,
dan mengawasi kebijakan perlindungan dan melakukan pembakaran hutan, pengaturan
pengelolaan lingkungan hidup. Selain itu, lembaga tentang pejabat pengawas lingkungan hidup
ini diharapkan juga mempunyai ruang lingkup (PPLH) dan penyidik pegawai negeri sipil

43
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 41 - 48

(PPNS), dan menjadikannya sebagai jabatan Selain ke-5 hal tersebut di atas, ada pengaturan
fungsional. yang tegas yang diamanatkan dalam Undang-
Undang Nomor 32 Tahun 2009, yaitu dikenakannya
Ada pasal-pasal yang mengatur sanksi pidana
sanksi pidana dan perdata terkait pelanggaran
dan perdata yang mengancam setiap pelanggaran
bidang AMDAL. Pasal-pasal yang mengatur tentang
peraturan di bidang perlindungan dan pengelolaan
sanksi-sanksi tersebut, yaitu:
lingkungan hidup, baik kepada perseorangan,
a. Sanksi terhadap orang yang melakukan usaha/
korporasi, maupun pejabat. Sebagai contoh,
kegiatan tanpa memiliki izin lingkungan;
pelanggaran terhadap baku mutu dipidana dengan
b. Sanksi terhadap orang yang menyusun
pidana penjara paling singkat 3 (tiga) tahun dan
dokumen AMDAL tanpa memiliki sertifikat
paling lama 10 (sepuluh) tahun dan denda paling
kompetensi;
sedikit Rp3.000.000.000,00 (tiga milyar rupiah)
c. Sanksi terhadap pejabat yang memberikan
dan paling banyak Rp10.000.000.000,00 (sepuluh
izin lingkungan yang tanpa dilengkapi dengan
milyar rupiah).
dokumen AMDAl atau UKL-UPL.
Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun
2009, AMDAL mendapat porsi yang cukup banyak C. Lemahnya Penegakan Hukum Lingkungan
dibandingkan instrumen lingkungan lainnya, yaitu Salah satu penyebab parahnya kondisi
dari 127 pasal yang ada, 23 pasal di antaranya lingkungan akibat dari pencemaran dan perusakan
mengatur tentang AMDAL. Namun pengertian lingkungan saat ini adalah lemahnya penegakan
AMDAL pada Undang-Undang Nomor 32 Tahun hukum lingkungan baik di tingkat pusat maupun
2009 berbeda dengan Undang-Undang Nomor 23 daerah.
Tahun 1997, yaitu hilangnya “dampak besar”. Jika Penegakan hukum (law enforcement),
dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 merupakan suatu istilah yang mempunyai
disebutkan bahwa “AMDAL adalah kajian mengenai keragaman pengertian. Menurut Satjipto Rahardjo,
dampak besar dan penting suatu usaha dan/atau penegakan hukum diartikan sebagai suatu proses
kegiatan yang direncanakan pada lingkungan untuk mewujudkan keinginan-keinginan hukum,
hidup ……”, pada Undang-Undang Nomor 32 Tahun yaitu pikiran-pikiran dari badan-badan pembuat
2009 disebutkan bahwa “AMDAL adalah kajian undang-undang yang dirumuskan dan ditetapkan
dalam peraturan-peraturan hukum yang kemudian
mengenai dampak penting suatu usaha dan/atau 7
menjadi kenyataan . Sedangkan Soedarto meng-
kegiatan yang direncanakan …..”. Dari ke 23 pasal
artikan penegakan hukum sebagai perhatian dan
tersebut, ada pasal-pasal penting yang sebelumnya
penggarapan perbuatan melawan hukum yang
tidak termuat dalam Undang-Undang Nomor 23
sungguh sungguh terjadi (onrecht in actie) maupun
Tahun 1997 maupun PP No.27 Tahun 1999 dan
perbuatan melawan hukum yang mungkin terjadi
memberikan implikasi yang besar bagi para pelaku 8
(onrecht in potentie) .
AMDAL, termasuk pejabat pemberi ijin.
Penegakan hukum disebut dalam bahasa
Hal-hal penting baru yang terkait dengan Inggris law enforcement. Istilah penegakan hukum
AMDAL yang termuat dalam Undang-Undang dalam Bahasa Indonesia membawa kita kepada
Nomor 32 Tahun 2009, antara lain: pemikiran bahwa penegakan hukum selalu dengan
a. AMDAL dan UKL/UPL merupakan salah satu paksaan (force) sehingga ada yang berpendapat
instrumen pencegahan pencemaran dan/atau bahwa penegakan hukum hanya bersangkutan
9
kerusakan lingkungan hidup; dengan hukum pidana saja. Penegakan hukum
b. Penyusun dokumen AMDAL wajib memiliki memiliki arti yang sangat luas meliputi segi preventif
sertifikat kompetensi penyusun dokumen dan represif, dan cocok dengan kondisi Indonesia
yang unsur pemerintahnya turut aktif dalam
AMDAL; 10
meningkatkan kesadaran hukum masyarakat .
c. Komisi penilai AMDAL Pusat, Propinsi, maupun
Secara konsepsional, inti dan arti penegakan hukum
kab/kota wajib memiliki lisensi AMDAL;
terletak pada kegiatan menyerasikan hubungan
d. Amdal dan UKL/UPL merupakan persyaratan nilai-nilai yang terjabarkan di dalam kaidah-kaidah
untuk penerbitan izin lingkungan; yang mantap dan sikap tindak sebagai rangkaian
e. Izin lingkungan diterbitkan oleh Menteri, penjabaran nilai tahap akhir untuk menciptakan,
gubernur, bupati / walikota sesuai ke- memelihara dan mempertahankan kedamaian
11
wenangannya. pergaulan hidup.

7 Satjipto Rahardjo, Masalah Penegakan Hukum, Suatu Tinjauan Sosiologis, Sinar Baru, Bandung, 1993, hlm. 15.
8 Soedarto, Kapita Selekta Hukum Pidana, Alumni, Bandung, Cetakan Ke-2, 1986, hlm. 111.
9 Andi Hamzah, Penegakan Hukum Lingkungan, Sinar Grafika, Jakarta, 2005, hlm 48.
10 Ibid, hlm. 49.
11 Soeryono Soekanto, Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Penegakan Hukum, Rajawali, Jakarta,1983, hlm. 3.

44
Penegakan Hukum Lingkungan Hidup... (Yulanto)

Penegakan hukum lingkungan merupakan Hasil evaluasi tersebut menunjukkan,


penegakan hukum yang cukup rumit karena hukum meskipun secara kelembagaan institusi AMDAL telah
lingkungan menempati titik silang antara antara mencapai tahap mapan, tetapi masih diperlukan
12
pelbagai bidang hukum klasik . Penegakan hukum perbaikan terus-menerus agar lebih meningkatkan
lingkungan merupakan mata rantai terakhir dalam peranan AMDAL dalam menjaga lingkungan hidup.
siklus pengaturan perencanaan kebijakan tentang Fenomena yang terjadi saat ini, Pemerintah Daerah
lingkungan yang urutannya sebagai berikut:
13 berlomba-lomba “menjual” kekayaan alamnya
dengan alasan untuk meningkatkan Pendapatan
1. Perundang-undangan
Asli Daerah (PAD).
2. Penentuan standar
I.S Susanto menyimpulkan, bahwa terdapat
3. Pemberian izin
minimal empat dimensi yang dapat mempengaruhi
4. Penerapan
kualitas penegakan hukum lingkungan yaitu
5. Penegakan hukum adanya Undang-undang lingkungan secara nyata,
Menurut Mertokusumo, kalau dalam penegakan pelanggar hukumnya sendiri, korban (masyarakat),
hukum yang diperhatikan hanya kepastian dan aparat penegak hukum, dan keempat dimensi
hukum, maka unsur-unsur lainnya dikorbankan. tersebut bersifat saling mempengaruhi dan
Demikian pula kalau yang diperhatikan hanyalah berlangsung dalam satu wadah struktur politik,
kemanfaatan, maka kepastian hukum dan keadilan sosial, ekonomi, dan budaya pada keadaan
dikorbankan. Oleh karena itu dalam penegakan tertentu.
16

hukum lingkungan ketiga unsur tersebut yaitu


Keberhasilan penegakan hukum pada
kepastian, kemanfaatan, dan keadilan harus
dasarnya dipengaruhi oleh beberapa faktor, dan
dikompromikan. Artinya ketiganya harus mendapat
faktor-faktor ini mempunyai hubungan yang erat
perhatian secara proposional seimbang dalam
dan saling mempengaruhi antara satu dengan
penanganannya, meskipun di dalam praktek tidak
14 lainnya. Menurut Soerjono Soekanto, faktor-faktor
selalu mudah melakukannya. 17
tersebut adalah:
Berbeda halnya dengan M. Daud Silalahi
1. Faktor hukum itu sendiri;
yang menyebutkan bahwa penegakan hukum
lingkungan mencakup penaatan dan penindakan 2. Faktor penegak hukum, yang meliputi aparat
(compliance and enforcement) yang meliputi hukum ataupun lembaga yang membentuk dan
administrasi negara, bidang hukum perdata dan menerapkan hukum;
bidang hukum pidana.
15
3. Faktor sarana pendukung penegakan hukum;
Sudah saatnya penegakan hukum lingkungan 4. Faktor masyarakat; dan
yang konsisten merupakan bentuk perlindungan 5. Faktor kebudayaan, yakni sebagai hasil karya
kepada masyarakat dari pencemaran dan kerusakan cipta dan rasa yang didasarkan pada manusia
lingkungan. Ironisnya, AMDAL yang diharapkan dan pergaulan hidup.
sebagai perangkat kebijakan yang dipersiapkan D. Peran Kementerian Lingkungan Hidup (KLH)
untuk mengurangi dampak lingkungan suatu
kegiatan sejak tahap perencanaan, dan bertujuan Di dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009
mencegah laju pencemaran dan kerusakan tersebut telah ditegaskan mengenai kewenangan
lingkungan belum dapat diharapkan. Untuk Kementerian Lingkungan Hidup (KLH), yang selama
melihat sejauh mana penerapan AMDAL dalam ini dipasung, menjadi berkekuatan secara hukum
otonomi daerah, Kementrian Lingkungan Hidup dan memiliki otoritas yang lebih luas. Artinya,
telah mengevaluasi 75 dokumen AMDAL. jika selama ini KLH selalu menyerahkan kasus
Evaluasi ini menunjukkan sebagian dokumen perusakan lingkungan hidup kepada pihak yang
AMDAL gagal menyajikan substansi esensial yang lebih berwenang, maka ke depan KLH bisa lebih
harus ada di dalamnya dan tidak konsisten dalam leluasa untuk menyelesaikan kasus-kasus yang
mengevaluasi dampak yang terjadi. Sebanyak 68% berhubungan dengan otoritas dan kewenangannya.
dokumen AMDAL tersebut dikategorikan jelek. Kementerian Lingkungan Hidup (KLH) perlu
Hanya sebagian kecil dokumen yang menunjukkan membuat langkah fundamental penegakan
mutu bagus, sehingga dapat digunakan sebagai lingkungan hidup untuk mengubah persepsi
bahan pertimbangan dalam pengambilan lingkungan menjadi berwawasan lingkungan.
keputusan. Mengubah persepsi pembangunan menjadi

12 Ibid
13 Ibid, hlm. 52.
14 R.M Gatot Soemartono, op.cit, hlm. 66.
15 M. Daud Silalahi, Hukum Lingkungan Dalam Sistem penegakan Hukum Lingkungan Indonesia, Alumni Bandung, 2001, hlm. 215.
16 I.S Susanto, Pemahaman Kritis Terhadap Realita Sosial, Majalah Masalah-Masalah Hukum Nomor 9, Tahun 1992.
17 Soerjono Soekanto, Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Penegakan Hukum, Raja Grafindo Persada, Jakarta, Cetakan ke-3, 1993, hlm. 5.

45
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 41 - 48

berwawasan lingkungan misalnya dengan gebrakan Mahkamah Agung telah melaksanakan Pertemuan
menegakan Hukum Lingkungan secara tegas dan Koordinasi Penegakan Hukum Lingkungan
lugas. Melalui gebrakan penegakan lingkungan Nasional. Dalam pertemuan tersebut antara lain
tersebut, diharapkan pembangunan yang selama ini dibicarakan mengenai kendala dalam penegakan
berorientasi ekonomi dapat menjadi pembangunan hukum lingkungan hidup, seperti kurangnya
yang berkelanjutan serta memiliki orientasi koordinasi antara aparat penegak hukum,
perlindungan lingkungan hidup yang kokoh. perbedaan persepsi dan pemahaman terhadap
KLH ke depannya perlu menyelesaikan norma dan ketentuan Undang-Undang Nomor 32
beberapa masalah utama untuk menjawab Tahun 2009, kualitas dan jumlah SDM penegak
permasalahan lingkungan, antara lain perlu hukum, serta lemahnya pertukaran informasi.
kebijakan strategis untuk menjawab keinginan Hal ini tentunya berpengaruh terhadap efektifitas
para pihak di bidang lingkungan hidup. Kebijakan penegakan hukum lingkungan. Oleh karena itu,
strategis yang dimaksud misalnya dalam hal perlu dilakukan pembenahan sehingga harapan
pemberian izin oleh pemerintah daerah terhadap hal masyarakat agar kasus-kasus pidana lingkungan
strategis dan berdampak penting pada lingkungan dapat segera diselesaikan dapat terwujud.
seperti izin pemanfaatan hutan dan pertambangan. Menteri Lingkungan Hidup, Prof. Dr. Balthasar
Esensi pokoknya adalah bagaimana struktur dan Kambuaya, MBA, mengatakan, “Sebagai upaya
kelembagaan KLH ke depan mampu menjawab pertama, saya meminta kepada seluruh Gubenur,
peran dan fungsi KLH dalam perlindungan dan Bupati, Walikota dan Kepala Badan Lingkungan
pengelolaan lingkungan hidup sesuai Undang- Hidup Provinsi, Kabupaten, Kota untuk tidak
Undang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan memutasikan PPNS-LH Daerah, karena PPNS-LH
Hidup (PPLH) yang baru. Daerah adalah ujung tombak dalam penegakan
Beberapa program yang kini tengah disusun hukum lingkungan hidup”
sesuai dengan Undang-Undang tersebut yakni: E. Penegakan Hukum lingkungan Hidup
a. Rencana Inventarisasi Lingkungan Hidup;
Sanksi pidana dalam perlindungan lingkungan
b. Kajian Lingkungan Hidup dan penyusunan
hidup dipergunakan sebagai ultimum remedium,
Rencana Perlindungan; dan
yaitu tuntutan pidana merupakan akhir mata rantai
c. Pengelolaan Lingkungan Hidup (RPPLH). yang panjang, yang bertujuan untuk menghapus
Ketiga program ini sangat mendesak untuk atau mengurangi akibat-akibat yang merugikan
segera dilaksanakan sebab merupakan tahapan terhadap lingkungan hidup. Mata rantai tersebut
18
dalam perlindungan dan pengelolaan lingkungan yaitu:
hidup yang telah ditetapkan Undang-Undang. 1. penentuan kebijaksanaan, desain, dan
Sejalan dengan adanya Undang-Undang LH ini perencanaan, pernyataan dampak lingkungan;
pengamat lingkungan hidup mengatakan, tidak 2. peraturan tentang standar atau pedoman
ada masalah yang berarti dalam penyesuaian minimum prosedur perizinan;
peraturannya, sedangkan yang perlu diperhatikan 3. keputusan administratif terhadap pelanggaran,
adalah teknis pelaksanaannya. penentuan tenggang waktu dan hari terakhir
Undang-Undang Lingkungan hidup yang agar peraturan ditaati;
baru ini menuntut pelaksanaan yang bertanggung 4. gugatan perdata untuk mencegah atau
jawab, sebab baik instansi pemerintah maupun menghambat pelanggaran, penelitian denda
swasta yang tidak melaksanakan kewajiban akan atau ganti rugi;
terkena sanksi. Kalau pelaksanaan Undang- 5. gugatan masyarakat untuk memaksa atau
Undang Lingkungan hidup terdahulu masih ada mendesak pemerintah mengambil tindakan,
kemungkinan untuk dipelintir dan dimonopoli, gugatan ganti rugi;
sedang Undang-Undang Lingkungan hidup yang 6. tuntutan pidana.
baru ini lebih ketat.
Fungsionalisasi hukum pidana untuk
Pengawasan pelaksanaan Undang-Undang mengatasi masalah pencemaran lingkungan
Lingkungan hidup ini nantinya akan diserahkan diwujudkan melalui perumusan sanksi pidana
kepada Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup/ dalam peraturan perundang-undangan yang
Daerah yang memiliki wewenang menindak berlaku. Setidaknya ada dua alasan mengapa
langsung pelanggar Undang-Undang Lingkungan sanksi pidana diperlukan. Pertama, sanksi pidana
hidup. selain dimaksudkan untuk melindungi kepentingan
Pada tanggal 6 November 2012 Kementerian manusia seperti harta benda dan kesehatan, juga
Lingkungan Hidup, Kejaksaan Agung, dan untuk melindungi kepentingan lingkungan karena

18 Harun M. Husein, Lingkungan Hidup Masalah, Pengelolaan Dan Penegakan Hukumnya, Bumi Aksara, Jakarta, 1995, hlm, 171.

46
Penegakan Hukum Lingkungan Hidup... (Yulanto)

manusia tidak dapat menikmati harta benda dan mutu, tetapi belum ada ketentuan tentang apa
kesehatannya dengan baik apabila persyaratan yang dimaksud dengan merusak lingkungan di
dasar tentang kualitas lingkungan yang baik dalam ketentuan pidana. Begitu pula halnya
tidak dipenuhi. Kedua, pendayagunaan sanksi dengan pengertian korporasi yang dapat
pidana juga dimaksudkan untuk memberikan rasa dipertanggungjawabkan pidana.
takut kepada pencemar potensial. Sanksi pidana 4. Para penegak hukum belum memahami
dapat berupa pidana penjara, denda, perintah khususnya penegakan hukum lingkungan
memulihkan lingkungan yang tercemar, penutupan Para penegak hukum belum menguasai seluk
tempat usaha dan pengumuman melalui media beluk hukum lingkungan. Hal ini dapat diatasi
massa yang dapat menurunkan nama baik dengan memberikan pendidikan dan pelatihan.
19
pencemar yang bersangkutan. Di samping itu juga belum ada spesialisasi
Apabila perbuatan pencemaran lingkungan penegak hukum di bidang lingkungan.
hidup ini dikaitkan dengan peranan atau fungsi 5. Masalah pembiayaan
dari hukum pidana tadi, maka peranan atau fungsi Penanggulangan masalah lingkungan
dari Undang-Undang Lingkungan Hidup adalah memerlukan biaya yang besar di samping
adalah sebagai kontrol sosial, yaitu memaksa warga penguasaan teknologi dan manajemen. Perlu
masyarakat agar mematuhi kaidah-kaidah yang diketahui bahwa peraturan tentang lingkungan
berlaku, dalam hal ini adalah kaidah-kaidah yang mempunyai dua sisi. Sisi yang pertama adalah
berkenaan dengan lingkungan hidup. Kemudian kaidah atau norma, sedangkan sisi yang
apabila dihubungkan dengan masyarakat yang lain adalah instrumen yang merupakan alat
sedang membangun, maka dapat dikatakan untuk mempertahankan, mengendalikan, dan
bahwa peranan atau fungsi hukum pidana adalah menegakkan kaidah atau norma itu.
sebagai sarana penunjang bagi pembangunan
G. Penutup
berkelanjutan.
Dari uraian diatas, disimpulkan bahwa
F. Kendala Dalam Penegakan Hukum kemajuan teknologi memang mempunyai andil
Lingkungan yang cukup besar terhadap kemajuan negara dan
Andi Hamzah menyebutkan adanya hambatan kesejahteraan masyarakat karena ia akan memberi
atau kendala terhadap penegakan hukum pengaruh pada bidang lainnya, terutama yang paling
lingkungan di Indonesia:
20 penting adalah bidang pendidikan. Jika pendidikan
mengalami kemajuan maka output-nya pun akan
1. Hambatan yang bersifat alamiah
mempengaruhi bidang yang lainnya. Akan tetapi,
Jumlah penduduk Indonesia yang besar dan di balik semua dampak yang menguntungkan itu,
tersebar di beberapa pulau serta beragam kemajuan teknologi juga bisa menjadi kesengsaraan
suku dan budaya memperlihatkan persepsi bahkan malapetaka bagi masyarakat karena tidak
hukum yang berbeda, terutama mengenai mampu mengejar ketertinggalannya. Dampak
lingkungannya. yang lebih serius dari kemajuan teknologi adalah
2. Kesadaran hukum masyarakat masih rendah rusaknya lingkungan alam.
Kendala ini sangat terasa dalam penegakan Tidak sedikit kerusakan lingkungan yang
hukum lingkungan Indonesia. Untuk itu ternyata bibit penyebabnya adalah kemajuan
sangat diperlukan pemberian penerangan dan teknologi. Penggunaan teknologi yang tidak
penyuluhan hukum secara luas. seimbang dan sesuai dengan keadaan alam
3. Peraturan hukum menyangkut penanggu- mengakibatkan terganggunya kestabilan
langan masalah lingkungan belum lengkap, lingkungan dan mengakibatkan kerusakan, bahkan
khususnya masalah pencemaran, pengurasan, bencana alam, yang dapat merugikan berbagai
dan perusakan lingkungan. pihak seperti terjadinya pencemaran udara, air, dan
Undang-Undang tentang Ketentuan Pokok tanah, terjadinya bencana alam banjir dan tanah
Pengelolaan Lingkungan Hidup belum longsor, berkurangnya atau bahkan hilangnya
dilengkapi seluruhnya dengan peraturan ruang terbuka hijau pada kota-kota besar, bahkan
pelaksanaannya sehingga sebagai kaderwet kemajuan teknologi dapat juga dapat meningkatkan
belum dapat difungsikan secara maksimal. tingginya kriminalitas di Indonesia.
Misalnya, penentuan pelanggaran yang Dengan adanya dampak tersebut diharapkan
mana dapat diterapkan sebagai pertanggung muncul sebuah penanganan serius demi
jawaban mutlak (strict liability) secara perdata. menyelamatkan lingkungan. Upaya yang bisa
Sudah ada ketentuan mengenai AMDAL, baku menjadi alternatif untuk mengurangi kerusakan

19 Takdir Rahmadi, op.Cit, hlm. 26.


20 Andi Hamzah,, op.Cit, hlm. 53-55.

47
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 41 - 48

lingkungan yang disebabkan oleh kemajuan globalisasi untuk menekan angka kriminalitas, dan
teknologi yaitu antara lain dengan penerapan mempertegas sanksi untuk pihak yang melanggar
pembangunan yang berwawasan lingkungan, kebijakan yang telah ditetapkan pemerintah. Akan
memberikan bekal kepada masyarakat mengenai tetapi, penanggulangan suatu masalah besar
pentingnya menjaga lingkungan dari pengaruh luar seperti ini tidak bisa dilakukan oleh satu pihak saja,
yang dapat menjadi ancaman bagi keselarasannya,
penanggulangan masalah lingkungan ini harus
dan ketegasan pemerintah memberi sanksi bagi
dilakukan oleh semua pihak, termasuk kerjasama
pihak yang melanggar aturan.
antara pemerintah dan masyarakat. Hal yang
Dengan terlihatnya dampak negatif dari
terpenting adalah meningkatkan kesadaran diri dari
kemajuan teknologi, diharapkan pemerintah bisa
tiap individu akan pentingnya menjaga lingkungan.
melakukan filter yang baik untuk bisa memilih
Dengan adanya kesadaran dari tiap individu, maka
jaringan atau kemajuan teknologi apa saja yang bisa
beredar di masyarakat, memperhatikan masyarakat upaya yang dicanangkan pemerintah akan berjalan
menengah ke bawah yang tidak mampu mengejar era dengan baik tanpa ada kontroversi yang besar.

Daftar Pustaka

Andi Hamzah, Penegakan Hukum Lingkungan, Soedarto, Kapita Selekta Hukum Pidana, Bandung:
Jakarta: Sinar Grafika, 2005. Alumni, Cetakan Ke-2, 1986.
Harun M. Husein, Lingkungan Hidup Masalah, Satjipto Rahardjo, Masalah Penegakan Hukum,
Pengelolaan Dan Penegakan Hukumnya, Suatu Tinjauan Sosiologis, Bandung: Sinar
Jakarta: Bumi Aksara, 1995. Baru, 1993.
M. Daud Silalahi, Hukum Lingkungan Dalam Sistem Marwan Effendy, ”Prospek Penegakan Hukum Ling-
penegakan Hukum Lingkungan Indonesia, kungan,” (makalah disampaikan pada Ra-
Bandung: Alumni, 2001. kornas penegakan hukum lingkungan, dis-
elenggaraksan oleh Kementrian Lingkungan
Pramudya Sunu, Melindungi Lingkungan
Hidup, The acacia Hotel, Jakarta) hlm.1.
dengan Menerapkan ISO 14001, Jakarta:,
http://id.shvoong.com/social-sciences/
PT Gramedia Widiasarana Indonesia, 2001.
sociology/2284403-pembangunan-sosial-
R.M Gatot P. Soemartono, Hukum Lingkungan pengertian-pembangunan-sosial/, (diakses
Indonesia, Jakarta: Sinar Grafika, 1996. tanggal 30 Januari 2013).
Soeryono Soekanto, Faktor-Faktor Yang Mempe- http://www.menlh.go.id/rapat-koordinasi-
ngaruhi Penegakan Hukum, Jakarta: penegakan-hukum-pidana-lingkungan-
Rajawali, 1983. hidup/, (diakses tanggal 5 Februari 2013).

48
Perbandingan Penyelesaian Sengketa... (Renti)

PERBANDINGAN PENYELESAIAN SENGKETA KONSUMEN ANTARA BPSK


DI INDONESIA DENGAN SMALL CLAIMS TRIBUNALS DI SINGAPURA
(COMPARATIVE BETWEEN CONSUMER DISPUTE RESOLUTION IN INDONESIA
WITH SMALL BPSK CLAIMS TRIBUNALS IN SINGAPORE)

N.G.N. Renti Maharaini Kerti


Fakultas Hukum Universitas Trisakti Jakarta
Jl. Kyai Tapa No.1, Grogol Jakarta 11440
Email: maharaini@yahoo.com
(Naskah diterima 26/02/2013, direvisi 19/03/2013, disetujui 26/03/2013)

Abstrak
Terciptanya hubungan “simbiosis mutualisme” antara pelaku usaha dan konsumen dikarenakan konsumen
membutuhkan produk untuk memenuhi kebutuhan hidupnya, sebaliknya pelaku usaha memerlukan
konsumen sebagai pembeli atas produk yang mereka produksi dan perdagangkan. Baik konsumen
maupun pelaku usaha sama-sama memiliki adanya hak dan kewajiban yang dilindungi oleh undang-
undang. Di samping itu ada tanggung jawab dari pelaku usaha atas produk yang mereka produksi dan
perdagangkan. Namun, kenyataannya terdapat pelaku usaha dalam mempromosikan dan memasarkan
produk sangat eksploitatif dan sering merugikan konsumen. Pelaku usaha sering kali mengelak dari
tanggung jawabnya. Berbagai alasan dikemukakan bahwa kesalahan ada pada konsumen yang kurang
teliti sehingga terjadi sengketa. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen
(UUPK) memberikan dua pilihan dalam penyelesaian sengketa konsumen, yakni pertama penyelesaian
di luar pengadilan dengan cara musyawarah antar pelaku usaha dengan konsumen dan penyelesaian
melalui Badan Penyelesaian Sengketa Konsumen (BPSK). Kedua, penyelesaian sengketa dilakukan melalui
pengadilan. Pilihan penyelesaian sengketa ini diserahkan pada para pihak yang bersengketa. Melihat pada
hukum konsumen di Singapura yang mengenal penyelesaian sengketa konsumen di luar pengadilan, yakni
penyelesaian melalui jalur mediasi, baik mediasi melalui jalur Singapore Mediation Centre, mediasi pada
jalur Subordinate Court, maupun melalui jalur arbitrase yakni Singapore International Arbitration Center
(SIAC). Small Claim Tribunals merupakan salah satu mediasi yang berbasis pada pengadilan selain Family
Court dan Magistrates’ Compalints. Small Claim Tribunals Act Chapter 308 merupakan dasar hukum Small
Claim Tribunals di Singapura. Small Claim Tribunals dibentuk untuk menyediakan forum penyelesaian
sengketa yang cepat dan murah hanya khusus untuk tuntutan gugatan kecil antara konsumen dan
pemasok. Tulisan ini merupakan hasil penelitian penulis di Fakultas Hukum Universitas Trisakti.

Kata Kunci: Upaya Penyelesaian Sengketa Konsumen, BPSK, Small Claim Tribunals.

Abstract
For the relationship “symbiotic mutualism” between business and consumers because consumers need a
product to meet their needs, otherwise businesses require consumers as buyers of the products they produce
and trade. Both consumers and businesses alike have the rights and obligations which are protected by law.
Besides, there is the responsibility of the businesses of the products they produce and trade. But in reality,
there are actors in the promotion of business and market highly exploitative and often harm consumers.
Perpetrators often attempt to evade responsibility. Various reasons put forward that the blame lies with
the consumers who are less rigorous, resulting in dispute. Law No. 8 of 1999 on Consumer Protection
(BFL) provides two options in the resolution of consumer disputes, the first settlement outside the Court by
way of discussion between consumers and businesses with a settlement through the Consumer Dispute
Settlement Body (BPSK). Second, the settlement of disputes through the Courts. Dispute resolution option
is left to the parties to the dispute. Looking at consumer law in Singapore, where Singapore is also known
settlement of consumer disputes out of Court, the settlement through mediation, mediation either through the
Singapore Mediation Centre or the mediation on track Subordinate Court, or arbitration through the Singapore
International Arbitration Center (SIAC) . Small Claim Tribunals is one of mediation is based on the Court other
than the Family Court and the Magistrates’ compalints. Small Claim Tribunals Act Chapter 308 is a basic
law of Small Claim Tribunals in Singapore. Small Claim Tribunals established to provide a forum for dispute
resolution, fast and cheap only specific to the demands of small claims between consumers and suppliers.
This paper is the result of research the author at the Faculty of Law, University of Trisakti.
Keywords: Consumer Settlement Efforts, BPSK, Small Claims Tribunals.

49
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 49 - 61

A. Pendahuluan di atas diserahkan pada pilihan para pihak yang


bersengketa.
Konsumen memerlukan produk dalam rangka
memenuhi kebutuhan hidup dan sebaliknya pelaku Penyelesaian sengketa konsumen di luar
usaha memerlukan konsumen sebagai pembeli atas pengadilan tidak menghilangkan tanggung jawab
produk yang mereka produksi dan perdagangkan pidana pelaku usaha sebagaimana diatur dalam
sehingga keduanya tercipta adanya hubungan undang-undang dan jika telah dipilih upaya
“simbiosis mutualisme”. Konsumen dan pelaku penyelesaian sengketa konsumen di luar pengadilan
usaha sama-sama memiliki hak dan kewajiban maka gugatan melalui pengadilan hanya dapat
yang dilindungi oleh undang-undang. Di samping ditempuh apabila upaya penyelesaian di luar
itu, pelaku usaha bertanggung jawab usaha atas pengadilan tidak berhasil oleh salah satu pihak atau
1
produk yang mereka produksi dan perdagangkan. oleh para pihak yang bersengketa . Penyelesaian
sengketa konsumen di luar pengadilan pun tidak
Pesatnya persaingan di kalangan pelaku
menutup kemungkian penyelesaian sengketa
usaha, banyak pelaku usaha menempuh segala
cara untuk dapat menarik minat konsumen. secara damai oleh para pihak yang bersengketa.
Terkadang mereka menempuh dengan cara tidak Sangat disarankan agar upaya penyelesaian
baik, misalnya dengan mengelabui konsumen. sengketa konsumen ditempuh dan diselesaikan
2
Banyak konsumen dirugikan oleh produk-produk secara damai terlebih dahulu . Penyelesaian
yang diproduksi dan diperdagangkan oleh pelaku sengketa konsumen secara damai dapat dilakukan
usaha, namun konsumen tidak dapat berbuat oleh konsumen langsung dengan bernegosiasi
apa pun apabila terjadi sesuatu terhadap produk kepada pelaku usaha atau melalui bantuan Sub
yang telah dibeli oleh konsumen tersebut sehingga Direktorat Pelayanan Pengaduan, Direktorat
konsumen berada dalam posisi lemah dan sangat Perlindungan Konsumen. Sejak tahun 2001 telah
dirugikan. Konsumen sebagai pihak yang lemah dibentuk suatu Direktorat Perlindungan Konsumen
juga diakui secara internasional sebagaimana di bawah Direktorat Jenderal Perdagangan Dalam
tercermin dalam Resolusi Majelis Umum PBB, Negeri Kementerian Perdagangan yang bertugas
No.A/RES/39/248 tahun 1985 tentang Guidelines melaksanakan perumusan kebijakan, standarisasi,
for Consumer Protection. Karena posisi konsumen bimbingan teknis dan evaluasi di bidang
3
yang lemah jika berhadapan dengan pelaku usaha, perlindungan konsumen di Indonesia .
maka pemerintah menerbitkan undang-undang Berlakunya UUPK telah membawa perkem-
yang secara khusus mengatur tentang hak-hak bangan dan perubahan baru dalam hukum bis-
konsumen, yakni Undang-Undang Nomor 8 Tahun nis, khususnya perkembangan dalam hal aturan
1999 tentang Perlindungan Konsumen (UUPK). mengenai penyelesaian sengketa konsumen, yakni
UUPK mengatur tentang hak-hak konsumen diperkenalkan suatu lembaga khusus yang diberi
dan hak-hak pelaku usaha di samping mengatur kewenangan untuk menyelesaian sengketa kon-
mengenai kewajiban konsumen dan pelaku usaha, sumen di luar pengadilan, yaitu BPSK. BPSK diben-
sehingga masing-masing pihak terlindungi secara tuk untuk dapat menjadi semacam pengadilan
hukum. Walaupun UUPK sudah ada, tetapi masih khusus untuk sengketa-sengketa konsumen yang
banyak juga pelaku usaha yang nekad mengelabui diharapkan dapat menjawab tuntutan dari asas be-
konsumen, seperti menjual ayam tiren, atau racara di pengadilan sederhana, cepat, dan murah.
makanan yang dicampur dengan bahan kimia Penyelesaian sengketa melalui BPSK diselenggara-
yang membahayakan. Dengan demikian, dalam kan untuk mencapai kesepakatan mengenai bentuk
hal konsumen dirugikan oleh pelaku usaha, maka dan besarnya ganti rugi atau mengenai tindakan
konsumen dapat menuntut langsung kepada tertentu untuk menjamin tidak akan terulangnya
pelaku usaha. 4
kembali kerugian yang diderita konsumen . Proses
UUPK memberikan 2 (dua) pilihan dalam pe- beracara di BPSK dapat ditempuh melalui jalur me-
nyelesaian sengketa konsumen, yakni 1) penyele- diasi, konsiliasi, atau arbitrase dan ini tergantung
saian diluar pengadilan dengan cara musyawarah pada pilihan dari para pihak yang bersengketa.
antar pelaku usaha dengan konsumen dan penye- Melihat perkembangan hukum konsumen di
lesaian melalui BPSK; 2) penyelesaian sengketa Singapura yang mengenal penyelesaian sengketa
melalui pengadilan. Pilihan penyelesaian sengketa di luar pengadilan, yakni penyelesaian melalui

1 Indonesia, Undang-undang (UU) mengenai Perlindungan Konsumen (UUPK), Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999, LNRI No.42
Tahun 1999, TLNRI No.3821, Pasal 45 ayat (3) dan (4).
2 Ibid., Penjelasan Pasal 45 ayat (2). Yang dimaksud dengan penyelesaian secara damai adalah penyelesaian yang dilakukan oleh
kedua belah pihak yang bersengketa (pelaku usaha dan konsumen) tanpa melalui pengadilan atau badan penyelesaian sengketa
konsumen dan tidak bertentangan dengan UU ini.
3 Abdul Halim Barkatulah, Hukum Perlindungan Konsumen, Kajian Teoritis dan Perkembangan Pemikiran, (Bandung :
Nusa Media, 2008), hlm.119. Jo. Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No.86/MPP/Kep/3/2001, Pasal 608-029.
4 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999, Pasal 47.

50
Perbandingan Penyelesaian Sengketa... (Renti)

jalur mediasi, baik mediasi melalui jalur Singapore B. Sengketa Konsumen dan Upaya Penyelesaian
Mediation Centre, mediasi pada jalur Subordinate Sengketa
Court, maupun melalui jalur arbitrase yakni UUPK tidak secara tegas memberikan batasan
Singapore International Arbitration Center (SIAC). pengertian sengketa konsumen, walaupun secara
Small Claim Tribunals merupakan salah satu mediasi jelas dalam UUPK disebut istilah “sengketa
yang berbasis pada pengadilan selain Family Court konsumen” dalam beberapa pasal di UUPK, yakni
5
dan Magistrates’ Compalints . Small Claim Tribunals Pasal 1 butir 11, Pasal 45 ayat (2) dan Pasal
di Singapura terbentuk dengan berlakunya Small 48. Sengketa konsumen adalah sengketa yang
Claim Tribunals Act Chapter 308 tahun 1985, berhubungan dengan pelanggaran atas hak-hak
tepatnya pada tanggal 1 Feburuari 1985. Small konsumen. Diberlakukannya UUPK, tidak serta
Claim Tribunals Act Chapter 308 merupakan dasar merta secara langsung dapat menjamin terwujudnya
hukum Small Claim Tribunals di Negara Singapura. penyelenggaraan perlindungan konsumen, karena
Small Claim Tribunals dibentuk untuk menyediakan dalam pelaksanaan di lapangan penerapan beberapa
forum penyelesaian sengketa yang cepat dan murah pasal dari Undang-undang ini diperlukan adanya
hanya khusus untuk tuntutan gugatan kecil antara dukungan pembentukan kelembagaan antara
6 lain Badan Pernyelesaian Sengketa Konsumen
konsumen dan pemasok . Berbeda dengan di
(BPSK) yang berkedudukan di Ibu Kota Kabupaten
Indonesia, untuk perkara yang akan diselesaikan
atau Daerah Kota yang berfungsi menangani dan
melalui BPSK tidak secara tegas dalam UUPK
menyelesaikan sengketa antara konsumen dan
ataupun dalam peraturan teknis terkait (Peraturan
pelaku usaha di luar pengadilan melalui cara
Menteri Perindustrian dan Perdagangan mengenai
konsiliasi, mediasi dan arbitrase. Pembentukan
pembentuk BPSK) menyebutkan batas besaran nilai
BPSK dimaksudkan untuk membantu penyelesaian
tuntutan konsumen kepada pelaku usaha. Jika sengketa konsumen di luar pengadilan. Keberadaan
dibandingkan dengan Singapura, gugatan yang BPSK diharapkan mampu memberikan konsultasi
bisa masuk dapat diselesaikan melalui Small Claim perlindungan konsumen, menjembatani terhadap
Tribunals yang gugatannya sangat kecil dengan setiap sengketa konsumen didaerahnya serta dapat
batasan tuntutan senilai SGD$ 10.000. Tuntutan melaksanakan tugas-tugas lain yang telah menjadi
tersebut berhubungan dengan perselisihan yang kewenangannya dalam menerima pengaduan
timbul dari kontrak untuk penjualan barang dan/ dan menyelesaikan sengketa konsumen. Namun
atau jasa, kontrak untuk penyediaan layanan, demikian, tidak tertutup kemungkinan bahwa
tortius kerusakan atas harta benda (tapi tidak penyelesaian sengketa konsumen diselesaikan
termasuk kerusakan yang timbul sehubungan melalui pengadilan, Lembaga Perlindungan
dengan kecelakaan kendaraan bermotor) dan setiap Konsumen Swadaya Masyarakat (LPKSM) ataupun
kontrak yang berkaitan dengan sewa bangunan penyelesaian sendiri melalui jalan damai antara
pemukiman tidak melebihi 2 tahun .
7
Dalam konsumen dan pelaku usaha. Dua pilihan cara
penulisan ini penulis hanya akan memfokuskan penyelesaian sengketa konsumen, yakni:
pada penyelesaian sengketa melalui jalur Small
1. Penyelesaian sengketa secara damai
Claim Tribunals yang dikenal dalam hukum
Singapura dengan membandingkan penyelesaian Penyelesaian sengketa secara damai adalah
penyelesaian sengketa antara para pihak atau
sengketa melalui jalur BPSK yang dikenal dalam
dengan atau tanpa kuasa atau pendamping
hukum Indonesia. Pokok permasalahan yang
bagi masing-masing pihak melalui cara damai.
dikaji dalam penulisan ini adalah bagaimanakah
Penjelasan Pasal 45 ayat (2) UUPK mengatakan
eksistensi kelembagaan BPSK di Indonesia
yang dimaksud dengan penyelesaian secara damai
dibandingkan dengan Small Claim Tribunals di
adalah penyelesaian yang dilakukan oleh kedua
Singapura dan bagaimanakah proses penyelesaian
belah pihak yang bersengketa (pelaku usaha dan
sengketa konsumen melalui BPSK dibandingkan konsumen) tanpa melalui pengadilan atau BPSK
dengan Small Claim Tribunals”. Tujuan penulisan dan tidak bertentangan dengan undang-undang.
ini adalah untuk menggambarkan eksistensi
Cara penyelesaian sengketa secara damai
kelembagaan BPSK di Indonesia dibandingkan
sesungguhnya yang paling diinginkan dan
dengan Small Claim Tribunals di Singapura dan
diusahakan karena mudah dan relatif lebih
proses penyelesaian sengketa konsumen melalui
cepat. Berdasarkan UUPK, penyelesaian sengketa
BPSK dibanding dengan Small Claim Tribunals di konsumen dapat diselesaikan secara sukarela
Singapura. melalui pengadilan ataupun di luar pengadilan

5 http://www.singaporelaw.sg/content/mediationindon.html.
6 http://app.subcourts.gov.sg/sct/page.aspx?=3953.
7 Ibid.

51
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 49 - 61

8
sesuai pilihan para pihak yang bersengketa . Jakarta Pusat, Semarang, Jogjakarta, Surabaya,
Khususnya untuk penyelesaian sengketa di Malang, Makassar, dan Bandung. Pembentukan
luar pengadilan dimaksudkan untuk mencapai BPSK dilatarbelakangi adanya globalisasi dan
kesepakatan mengenai bentuk dan besarnya ganti perdagangan bebas, yang didukung kemajuan
rugi dan/atau tindakan tertentu untuk menjamin teknologi dan informatika dan dapat memperluas
tidak akan terjadi kembali atau tidak akan terulang ruang gerak transportasi barang dan/atau jasa
9
kembali kerugian yang diderita konsumen . melintasi batas-batas wilayah suatu negara. Untuk
2. Penyelesaian melalui peradilan atau instansi mengatur kelembagaan BPSK telah dikeluarkan
15
yang berwenang sejumlah aturan hukum sebagai berikut :
Penyelesaian sengketa ini melalui peradilan a. Keputusan Presiden Nomor 90 Tahun 2001
umum atau melalui lembaga yang khusus dibentuk tentang Pembentukan BPSK;
undang-undang, yaitu Badan Penyelesaian b. Keputusan Menteri Perindustrian dan Perda-
Sengketa Konsumen (BPSK). Badan ini dibentuk di gangan Nomor 301 MPP/ Kep./10/2001 tang-
10
setiap Daerah Tingkat II dan badan ini mempunyai gal 24 Oktober 2001 tentang Pengangkatan
anggota-anggota dari unsur pemerintah, konsumen dan Pemberhentian Anggota dan Sekretariat
dan pelaku usaha. Setiap unsur berjumlah tiga BPSK.(Badan Penyelesaian Sengketa Kon-
orang atau sebanyak-banyaknya lima orang. sumen);
Anggota yang berasal dari konsumen diangkat c. Keputusan Menteri Perindustrian dan Perda-
dan diberhentikan oleh Menteri (Perindustrian dan gangan Nomor 302 MPP/Kep./10/2001 tang-
Perdagangan). Keanggotaannya terdiri dari ketua gal 24 Oktober 2001 tentang Pendaftaran
merangkap anggota, wakil ketua merangkap anggota LPKSM (Lembaga Perlindungan Konsumen
dan anggota dibantu oleh sebuah sekretariat. Dalam Swadaya Masyarakat);
penyelesaian sengketa konsumen dibentuk majelis d. Keputusan Menteri Perindustrian dan Per-
yang terdiri dari sedikitnya tiga orang dan dibantu dagangan Nomor 350/MPP/Kep./12/2001
11
oleh seorang panitera. Putusan yang dijatuhkan tanggal 10 Desember 2001 tentang Tugas dan
majelis BPSK bersifat final dan mengikat.
12
BPSK Wewenang Badan Penyelesaian Sengketa Kon-
wajib menjatuhkan putusan selama-lamanya 21 sumen; dan
13
hari sejak gugatan diterima. Keputusan BPSK e. Surat Keputusan Menteri Perindustrian dan
wajib dilaksanakan pelaku usaha dalam jangka Perdagangan Nomor 605/MPP/Kep./8/2002
waktu 7 hari setelah putusan diterima, atau tanggal 29 Agustus 2002 tentang Pengang-
apabila ada keberatan maka mengajukan gugatan katan Anggota Badan Penyelesaian Sengketa
kepada Pengadilan Negeri dalam jangka waktu 14 Konsumen.
hari. Pengadilan Negeri yang menerima keberatan
D. Kelembagaan BPSK
penuntut umum memutuskan perkara tersebut.
14
Penulis hanya memfokuskan pada pembahasan Pasal 49 ayat (1) UUPK menyatakan bahwa
mengenai upaya penyelesaian sengketa konsumen pemerintah membentuk BPSK di tingkat II
melalui jalur BPSK. untuk penyelesaian sengketa konsumen di luar
pengadilan. Dengan demikian, di setiap daerah
C. Dasar Hukum Badan Penyelesaian Sengketa tingkat II (Kabupaten atau Kotamadya) di Indonesia
Konsumen (BPSK) nantinya akan dibentuk dan didirikan BPSK, guna
UUPK yang disahkan dan diundangkan menyelesaikan sengketa konsumen di samping
pada tanggal 20 April 1999 dan berlaku secara badan peradilan.
efektif tanggal 20 April 2000 mengatur antara Oleh karena UUPK diundangkan terlebih dahulu
lain keberadaan lembaga penyelesaian sengketa mendahului Undang-Undang Pemerintah Daerah
16
konsumen di luar pengadilan yang disebut (UU Pemda) maka dalam kerangka sistem hukum
dengan BPSK. Saat ini sudah ada beberapa BPSK nasional sesuai dengan asas les pasietori derograt
di Indonesia, antara lain Medan, Palembang, legi priori (ketentuan yang berlaku kemudian

8 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999, Pasal 45 ayat (2).


9 Ibid, Pasal 47.
10 Ibid, Pasal 49.
11 Ibid, Pasal 54 ayat (1) dan (2).
12 Ibid, Pasal 54 ayat (3).
13 Ibid, Pasal 55.
14 Ibid, Pasal 58.
15 Drs. H. Suherdi Sukandi, Fungsi Dan Peranan Dalam Penyelesaian Sengketa Konsumen, Semiloka, UUPK dan BPSK Kota Bandung,
Bandung 29 Mei 2004.
16 Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK) diundangkan tanggal 20 April 1999 dan mulai berlaku efektif 1 tahun kemudian
(20 April 2000), sedangkan Undang-Undang Pemerintah Daerah (UU Pemda) diundangkan dan mulai berlaku efektif 7 Mei 1999 (pada
tanggal diundangkannya).

52
Perbandingan Penyelesaian Sengketa... (Renti)

mengesampingkan ketentuan terdahulu), maka penetapan ganti rugi (Pasal 60 UUPK). Pelanggaran
penyebutan Daerah Tingkat II pada UUPK diubah terhadap pasal-pasal lainnya yang bernuansa
menjadi Daerah Kota atau Daerah Kabupaten. pidana, sepenuhnya menjadi kewenangan
BPSK mempertanggungjawabkan pelaksanaan pengadilan. Termasuk kategori ini adalah
tugas dan wewenang meliputi bidang perdagangan. pelanggaran terhadap pencantuman klausula baku
Anggaran untuk pelaksanaan kegiatan BPSK (Pasal 18 UUPK), sekalipun pengawasan terhadap
dibebankan kepada Anggaran Pendapatan dan pencantuman klausula baku adalah bagian tugas
Belanja Negara serta sumber-sumber lainnya yang BPSK (Pasal 15 UUPK).
sesuai dengan peraturan-peraturan yang berlaku. Tugas dan wewenang BPSK dalam rangka
Adapun susunan anggota BPSK sebagaimana yang menjalankan fungsinya sebagai badan yang
diatur dalam Pasal 50 UUPK, terdiri atas: menangani dan menyelesaikan sengketa konsumen
a. Ketua merangkap anggota; di luar pengadilan sebagai berikut :
18

b. Wakil ketua merangkap anggota; dan a) melaksanakan penanganan dan penyelesaian


c. Anggota. sengketa konsumen, dengan cara konsiliasi,
Menurut Pasal 49 ayat (3) dan ayat (5) UUPK, mediasi dan arbitrse;
keanggotan BPSK terdiri dari tiga unsur
17
: b) memberikan konsultasi perindungan kon-
sumen;
a. Unsur pemerintahan (3 – 5 orang);
c) melakukan pengawasan terhadap pencantu-
b. Unsur konsumen (3 – 5 orang); dan
man klausula baku;
c. Unsur pelaku usaha (3 – 5 orang).
d) melaporkan kepada penyidik umum apabila
Pengangkatan dan pemberhentian anggota terjadi pelanggaran ketentuan dalam Undang-
BPSK ditetapkan oleh Menteri yang berwenang. undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlind-
Untuk dapat diangkat sebagai anggota BPSK harus ungan Konsumen;
dipenuhi peryaratan sesuai dengan Pasal 49 ayat
e) menerima pengaduan baik tertulis maupun
(2) UUPK. Dalam melaksanakan fungsinya untuk tidak tertulis, dari konsumen tentang terjadin-
menjamin dan menegakkan hak-hak konsumen, ya pelanggaran terhadap perlindungan kon-
BPSK diberi tugas dan wewenang sesuai dengan sumen;
Pasal 19 ayat (2) dan ayat (3) serta Pasal 20, 25 dan
f) melakukan penelitian dan pemeriksaan seng-
Pasal 26, jadi tidak secara keseluruhan pasal-pasal
keta perlindungan konsumen;
dalam UUPK yang dilanggar oleh pelaku usaha
g) memanggil pelaku usaha yang diduga telah
dapat dikenakan sanksi administratif. Tugas BPSK
melakukan pelanggaran terhadap perlindun-
pada Pasal 52 butir (e), butir (f), butir (g), butir (h),
gan konsumen;
butir (i), butir (j), butir (k), dan butir (m) dalam UUPK
sebenarnya telah diserap dalam fungsi utama BPSK. h) memanggil dan menghadirkan saksi, saksi ahli
Dengan membandingkan bobot tugas dan wewenang dan atau setiap orang yang dianggap mengeta-
yang demikian luas, serta syarat-syarat untuk hui pelanggaran terhadap Undang-undang No-
mor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Kon-
menjadi anggota BPSK, patut dipertanyakan apakah
sumen;
ada orang-orang yang berkompeten untuk itu di
setiap wilayah Kabupaten/Kota. Terlebih-lebih lagi i) minta bantuan penyidik untuk menghadir-
untuk anggota yang berasal dari unsur konsumen, kan pelaku usaha, saksi, saksi ahli atau se-
harus dilakukan seleksi yang benar-benar matang. tiap orang sebagaimana dimaksud pada poin
Jika pemerintah diberikan kewenangan untuk G dan H yang tidak bersedia memenuhi pang-
mengangkat dan memberhentikan wakil-wakil gilan BPSK;
konsumen dalam keanggotan BPSK, dikhawatirkan j) mendapatkan, meneliti dan/atau menilai su-
ada kecenderungan untuk tidak lagi mempercayai rat, dokumen atau alat bukti lain guna penye-
objektifitas mereka dalam memperjuangkan lidikan dan/atau pemeriksaan;
kepentingan konsumen tatkala bersengketa di k) memutuskan dan menetapkan ada atau tidak
BPSK. Kewenangan BPSK sendiri sangat terbatas. adanya kerugian dipihak konsumen;
Lingkup sengketa yang berhak ditanganinya l) memberitahukan putusan kepada pelaku usa-
mencakup pelanggaran Pasal 19 ayat (2), Pasal ha yang melakukan pelanggaran terhadap per-
20, Pasal 25 dan Pasal 26. pengertian sanksi lindungan konsumen; dan
administratif disini telah mendapat pengaruh m) menjatuhkan sanksi administratif kepada
dari sistem common law, sehingga dapat berupa pelaku usaha yang melanggar ketentuan

17 Yusuf Shofie, Penyelesaian Sengketa Konsumen Menerut UUPK (Teori dan Praktek Penegakan Hukum, Bandung: PT. Citra Aditya
Bakti, 2003, hlm. 29.
18 H.Suherdi Sukandi, Op.cit. Lihat juga UUPK Pasal 52 dan Departemen Perindustrian dan Perdagangan, Keputusan Menteri
Perindustrian dan Perdagangan (Menperindag), No.301/MPP/Kep/10/2001., Pasal 3.

53
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 49 - 61

Undang-undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang dilakukan dengan memberi penjelasan kepada
Perlindungan Konsumen. para pihak yang bersengketa perihal peraturan
perundang-undangan dibidang perlindungan
E. Proses dan Ketentuan Beracara di BPSK
konsumen. Keputusan atau kesepakatan
Menurut UUPK Pasal 52 huruf a, BPSK dalam penyelesaian sengketa sepenuhnya
selaku badan atau lembaga saat ini bertugas menjadi wewenang majelis.
dan berwenang dalam menyelesaikan sengketa 3. Konsiliasi. Cara penyelesaian sengketa
konsumen yang terjadi mempunyai beberapa cara konsumen diluar pengadilan dimana majelis
penyelesaian atau metode penyelesaian sengketa, berupaya untuk mendamaikan para pihak
yakni mediasi atau arbitrase atau konsiliasi. yang bersengketa. Majelis hanya bertindak
Secara singkat metode penyelesaian sengketa sebagai konsiliator (pasif). Hasil penyelesaian
konsumen adalah sebagai berikut: sengketa konsumen tetap berada di tangan
1. Mediasi. Cara ini pada dasarnya sama dengan para pihak.
cara konsiliasi, hanya yang membedakan dalam Pemilihan metode penyelesaian sengketa
mediasi majelis aktif dengan memberikan dengan cara mediasi atau konsiliasi atau arbitrase
nasehat, petunjuk, saran dan upaya lain dalam sepenuhnya diserahkan kepada para pihak yang
penyelesaian sengketa, namun demikian hasil bersengketa untuk memperoleh keputusan atau
keputusan seluruhnya diserahkan kepada kesepakatan dalam menentukan baik bentuk
para pihak. maupun jumlah ganti rugi yang harus diterima oleh
2. Arbitrase. Cara ini, pelaksanaannya berbeda konsumen. Kesepakatan tersebut akan dituangkan
dengan cara mediasi dan konsilias. Majelis dalam perjanjian tertulis dan ditandatangani oleh
bertindak aktif untuk mendamaikan para kedua belah pihak yang bersengketa, sebagai bukti
pihak yang bersengketa. Bilamana tidak untuk pembuatan berita acara oleh panitera Badan
tercapai kesepakatan, cara persuasif tetap Penyelesaian Sengketa Konsumen.

Gambar 1
Alur Penyelesaian Sengketa Melalui BPSK

54
Perbandingan Penyelesaian Sengketa... (Renti)

F. Putusan BPSK dan Upaya Hukum serta Permohonan yang diajukan secara tertulis
Eksekusi Putusan. diberikan bukti tanda terima kepada pemohon
oleh sekretariat BPSK. Sedangkan permohonan
Sesungguhnya kesederajatan untuk
yang diajukan secara tidak tertulis (lisan) oleh
mendapatkan akses dalam perlakuan hukum sekretariat BPSK dicatat dalam format yang
bagi konsumen telah diatur secara umum di disediakan untuk itu dan dibubuhi tanda tangan
dalam Kitab Undang-Undang Hukum Perdata atau cap jempol oleh konsumen yang bersangkutan
(KUHPerdata). Dalam KUHPerdata Pasal 1365 atau ahli warisnya atau kuasanya dan kepada
dikatakan bahwa siapa saja yang melakukan pemohon diberikan bukti tanda terima. Berkas
perbuatan melawan hukum dan menimbulkan permohonan penyelesaian sengketa konsumen baik
kerugian maka wajib memberikan ganti kerugian. yang diajukan secara tertulis maupun tidak tertulis
Namun khusus bagi kosumen yang dirugikan (lisan) dicatat oleh sekretariat BPSK dan dibubuhi
dirasakan belum cukup, maka dengan UUPK tanggal dan nomor registrasi.
ini, konsumen mendapatkan perlindungan yang
F.2.
Persyaratan Penyelesaian Sengketa
komprehensif di dalam tatanan hukum Indonesia.
Konsumen
Faktor utama yang menjadi kelemahan konsumen
adalah tingkat kesadaran konsumen akan hak dan Penyelesaian sengketa konsumen di BPSK
kewajiban yang masih rendah. Hal ini disebabkan pada prinsipnya merupakan penyelesaian sengketa
antara lain tingkat pendidikan konsumen yang antara pelaku usaha dengan konsumen akhir
19
belum memadai, sikap atau kebudayaan konsumen tanpa melibatkan pihak lain. Namun demikian
20
yang lebih suka menghindari konflik (pasrah) yang penyelesaian sengketa konsumen , harus diajukan
sudah lama terpatri, sehingga apabila konsumen secara tertulis dengan melampirkan dokumen
21
mengenai:
dirugikan oleh pelaku usaha, sebagian konsumen
enggan memperkarakannya ke pengadilan karena a. nama dan alamat lengkap dokumen atau ahli
memakan waktu, biaya yang mahal dan kompleks. warisnya atau kuasanya yang disertai dengan
Dengan adanya UUPK, diharapkan budaya atau bukti diri;
kebiasaan itu secara perlahan-lahan akan berubah. b. nama dan alamat lengkap pelaku usaha;
c. barang dan/atau jasa yang diadukan;
F.1.
Permohonan Penyelesaian Sengketa
d. bukti perolehan (bon, faktur, kwitansi, dan
Konsumen
dokumen bukti lain) bila ada;
Secara teknis, permohonan penyelesaian e. keterangan tempat, waktu dan tanggal
sengketa konsumen di BPSK diatur dalam Pasal diperoleh barang dan/atau jasa tersebut;
15 sampai dengan Pasal 17 SK Memperindag f. saksi yang mengetahui barang dan/atau jasa
Nomor 350/MPP/Kep/12/2001. Setiap konsumen tersebut diperoleh;
yang dirugikan dapat mengajukan permohonan
g. foto-foto barang dan kegiatan pelaksanaan
penyelesaian sengketa konsumen kepada BPSK
jasa (bila ada).
baik secara tertulis maupun tidak tertulis (lisan)
melalui sekretariat BPSK. Permohonan penyelesaian F.3. Praktik Penyelesaian Sengketa Konsumen
sengketa konsumen dapat juga diajukan ahli melalui BPSK
waris atau kuasanya, apabila konsumen yang Penyelesaian sengketa konsumen di BPSK
22
bersangkutan dalam hal: dibagi dalam 2 bagian, yaitu:
1) meninggal dunia;
F.3.1 Persidangan:
2) sakit atau berusia lanjut (manula); 23
Ketua BPSK melalui Panitera memanggil
3) belum dewasa; atau
pelaku usaha secara tertulis setelah pengaduan
4) orang asing (Warga Negara Asing).
konsumen dinyatakan benar dan lengkap

19 Disampaikan pada Temu Wicara Nasional Penyelenggaraan Perlindungan Konsumen di Hotel Cempaka Jakarta pada tanggal 15
Desember 2003 oleh Drs. H. Suherdi Sukandi (Ketua BPSK Kota Bandung).
20 Lihat Ketentuan Pasal 46 UUPK, pihak yang dapat mengajukan gugatan: (a) seorang konsumen yang dirugikan atau ahli warisnya
(non litigation melalui BPSK atau litigation melalui peradilan), (b) sekelompok konsumen yang mempunyai kepentingan yang sama, (c)
Lembaga Perlindungan Konsumen Swadaya Masyarakat (LPKSM), (d) pemerintah atau instansi terkait (ketiganya melalui litigation).
21 Isi permohonan penyelesaian sengketa konsumen (PSK)memuat secara benar dan lengkap (Pasal 16 SK Menperindag 350/MPP/
Kep/12/2001): identitas konsumen, ahli waris atau kuasanya disertai bukti diri, nama dan alamat pelaku usaha, barang atau jasa
yang diadukan, bukti perolehan, keterangan tempat, waktu dan tanggal perolehan barang dan jasa yang diadukan, saksi-saksi yang
mengetahui perolehan barang atau jasa.
22 Yusuf Shofie, Op.Cit., hlm.30.
23 Panitera BPSK berasal dari anggota dan ditetapkan dengan Surat Penetapan Ketua BPSK (Pasal 54 ayat (2) UUPK jo. Pasal 1 ayat (1)
SK Menperindag 350/MPP/Kep/12/2001). Tugas Panitera meliputi: a) mencatat jalannya proses penyelesaian sengketa, b) menyimpan
berkas laporan, c) menjaga barang bukti, d) membantu majelis menyusun putusan, e) membantu menyampaikan putusan kepada
konsumen dan pelaku usaha, f) membuat berita acara persidangan, h) membantu majelis dalam tugas-tugas penyelesaian sengketa
konsumen.

55
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 49 - 61

dengan melampirkan copy salinan permohonan atau mediasi telah dibuat dalam perjanjian tersebut
penyelesaian sengketa konsumen yang telah dan dikuatkan dengan keputusan Majelis BPSK
memenuhi persyaratan Pasal 16 SK Menperindag yang ditandatangani oleh Ketua dan Anggota
No. 350/MPP/Kep/12/2001 secara formal. Dalam Majelis (Pasal 37 ayat (1) dan (2) SK Menperindag
surat panggilan tersebut dicantumkan: No. 350/MPP/Kep/12/2001). Jika ternyata hasil
- hari, tanggal, waktu dan tempat persidangan penyelesaian sengketa konsumen dicapai melalui
dengan jelas. arbitrase, maka hasilnya dituangkan dalam bentuk
- kewajiban pelaku usaha untuk memberikan Putusan Majelis BPSK yang ditandatangani oleh
jawaban terhadap permohonan penyelesaian Ketua dan Anggota Majelis BPSK dimana didalamnya
sengketa konsumen. diperkenankan penjatuhan sanksi administratif
(Pasal 37 ayat (4), dan (5) SK Menperindag No. 350/
Para pihak menghadap Ketua BPSK untuk
MPP/Kep/12/2001).
diberikan penjelasan tentang penyelesaian sengketa
berdasarkan pilihan sukarela (Pasal 46 ayat (2). F.4. Tata Cara Persidangan di BPSK
Setelah para pihak sepakat, penyelesaian BPSK sebagai instrumen penyelesaian sengketa
sengketa konsumen ditempuh melalui BPSK, 24
di luar pengadilan adalah:
maka Ketua BPSK menjelaskan tentang tata cara
a. Pemanggilan pelaku usaha untuk hadir
persidangan (arbitrase, konsiliasi, mediasi) untuk
di persidangan BPSK dalam waktu 3 (tiga)
dipilih dan disepakati.
hari kerja sejak permohonan penyelesaian
Apabila para pihak memilih konsiliasi atau sengketa diterima secara benar dan lengkap
mediasi, Ketua BPSK membentuk majelis dan
dan telah memenuhi persyaratan. (Pasal 16 SK
mempersiapkan waktu persidangan. Bila arbitrase
Menperindag No. 350/MPP/Kep/12/2001);
yang dipilih, maka para pihak dipersilahkan untuk
b. Jawaban disampaikan selambat-lambatnya
memilih arbitor dari anggota BPSK (unsur pelaku
usaha dan/atau konsumen). Setelah arbiter terpilih pada persidangan pertama, yaitu hari
oleh para pihak, arbitor terpilih meminta Ketua ke-7 (tujuh) terhitung sejak diterimanya
BPSK menetapkan majelis. permohonan penyelesaian sengketa konsumen
oleh BPSK.
Dan apabila para pihak bersengketa tidak
ada kesepakatan dalam memilih cara atau F.5. Alat Bukti dan Pembuktian
metode persidangan, hal ini belum ada peraturan
Pasal 21 SK Menperindag No. 350/MPP/
yang mengatur. Namun demikian untuk kasus 25
Kep/12/2001 mengenai alat-alat bukti yang
semacam ini di beberapa kota, Ketua BPSK akan
memprioritaskan pada pilihan dari konsumen. digunakan oleh BPSK, yaitu:
a. Barang dan/atau jasa.
F.3.2 Persidangan Mejelis:
b. Keterangan para pihak.
Pada prinsip persidangan sesuai dengan c. Keterangan saksi dan/atau saksi ahli.
petunjuk yang tercantum pada SK Menperindag d. Surat dan/atau dokumen.
No. 350/MPP/Kep/12/2001. hanya dalam ruang
e. Bukti-bukti lain yang mendukung.
sidang tata letak tempat duduk penggugat, tergugat, 26
panitera, majelis dan sistimatika persidangan Sistem pembuktian yang digunakan dalam
diatur dengan Surat Keputusan Ka. BPSK tentang gugatan ganti rugi yaitu dengan menggunakan
Tata Cara Persidangan. Isi putusan Majelis BPSK pendekatan sistem UUPK, sistem pembuktian
tidak berupa penjatuhan sanksi administratif yang digunakan di BPSK juga sistem pembuktian
27
(Pasal 37 ayat (3) SK Menperindag No. 350/MPP/ terbalik. Di dalam melakukan pemeriksaan dan
Kep/12/2001). Jika ternyata hasil penyelesaian penelitian sengketa konsumen terdapat 2 (dua) hal
28
sengketa konsumen baik dengan cara konsiliasi yang perlu diperhatikan Majelis BPSK , yaitu:

24 Yusuf Shofie, Op.Cit., hlm.33.


25 Alat bukti dalam perkara perdata menurut Pasal 164 HIR/Herziens Indonesisch Reglement (Pasal 283 RBg/Reglement
Buitengewesten), yaitu a) bukti tertulis, b) bukti dengan saksi-saksi, c) persangkaan-persangkaan, d) pengakuan, e) sumpah.
26 Pembuktian dalam proses penyelesaian sengketa konsumen merupakan beban dan tanggung jawab pelaku usaha atau disebut
pembuktian terbalik.
27 Lihat Pasal 52 butir f jo pasal 3 butis f dan Pasal 10 SK Menperindag No. 350/MPP/Kep/12/2001.
28 Aman Sinaga, Apakah Putusan BPSK Dapat Dibanding?, Media Indonesia, 29 Agustus 2004. Kesulitan menafsirkan pengertian
pengajajuan keberatan putusan BPSK, ternyata dialami oleh hakin pada Pengadilan Medan. Hakim pada pengadilan negeri tersebut
berpendapat bahwa pengajuan keberatan ditafsirkan sebagai gugatan baru. Jika penafsiran ini dianut, maka konsekuensi hukumnya
BPSK sebagai suatu institusi atau lembaga menjadi tergugat di pengadilan negeri. Tetapi hakim pada pengadilan negeri lain tempat
dimana ada pengajuan keberatan atas putusan BPSK berpendapat bahwa pengajuan keberatan adalah upaya hukum banding, jika
pendapat ini dianut maka konsukuensinya BPSK sebagai suatu lembaga tidak menjadi tergugat di pengadilan, melainkan putusan BPSK
yang diperiksa di pengadilan.

56
Perbandingan Penyelesaian Sengketa... (Renti)

a. penelitian dan pemeriksaan terhadap bukti d. Perawatan kesehatan dan/atau pemberian


surat, dokumen, bukti barang, hasil uji santunan (Pasal 10 ayat (1) dan (2) UUPK, SK
instrumen, dan alat bukti lain yang diajukan, Menperindag No. 350/MPP/Kep/12/2001).
baik oleh konsumen maupun oleh pelaku e. Sanksi administrasi berupa penetapan ganti
usaha. rugi maksimal Rp. 200.000.000,00 (dua ratus
b. pemeriksaan terhadap konsumen, pelaku juta Rupiah) (Pasal 60 ayat (2) UUPK jo Pasal
usaha, saksi dan saksi ahli terhadap orang 3 huruf l, dan Pasal 40 ayat (3) butir b SK
lain yang mengetahui adanya pelanggaran Menperindag No. 350/MPP/Kep/12/2001).
terhadap ketentuan UUPK.
UUPK tidak mengatur dalam waktu beberapa
Menurut UUPK, isi putusan Majelis BPSK
lama putusan BPSK diberitahukan kepada para
bersifat final dan mengikat. Kata final adalah 30
pihak (bila disepakatinya tidak diatur), hal itu
bahwa tidak ada upaya hukum banding dan kasasi
karena menyangkut salah satu ketentuan teknis
atas putusan Majelis BPSK . Proses dikeluarkannya
lebih lanjut tentang pelaksanaan tugas majelis,
putusan BPSK dilakukan dengan tahapan sebagai
maka Pasal 54 ayat (4) UUPK memberi kewenangan
berikut (Pasal 39 SK Menperindag No. 350/MPP/
Menteri Perindustrian dan Perdagangan untuk
Kep/12/2001): 31
mengeluarkan surat keputusan menteri.
a. Didasarkan atas musyawarah untuk mencapai Pada penjelasan Pasal 54 ayat (4) UUPK ditegas-
mufakat. 32
kan bahwa tata cara bersifat final berarti tidak
b. Maksimal jika hal itu telah diusahakan ada upaya banding dan kasasi. Namun kenyataan-
(dengan sungguh-sungguh), ternyata tidak nya UUPK mengenal pengajuan keberatan kepada
tercapai mufakat maka putusan dilakukan 33
Pengadilan Negeri dalam waktu 14 (empatbelas)
dengan cara voting atau suara terbanyak.
hari kerja setelah pihak berkepentingan menerima
34
Amar putusan BPSK terbatas pada 3 (tiga) pemberitahuan putusan tersebut.
alternatif, yaitu (Pasal 40 SK Menperindag No. 350/ Untuk mengatasi masalah dalam pelaksanaan
MPP/Kep/12/2001): tugas BPSK, akan disusun sebuah Peraturan
a. perdamaian; Mahkamah Agung (Perma). Aturan tersebut
mengatur tata cara pengajuan keberatan terhadap
b. gugatan ditolak; atau
putusan BPSK dan tata cara permohonan eksekusi.
c. gugatan dikabulkan.
Dalam hal pelaku usaha menerima (menyetujui
Jika gugatan dikabulkan, maka dalam atau sependapat) dictum (amar, isi) putusan BPSK,
amar putusan ditetapkan kewajiban yang harus maka ia wajib melaksanakan putusan tersebut
dilakukan oleh pelaku usaha, dapat berupa: dalam waktu 7 (tujuh) hari kerja terhitung sejak
35
a. ganti rugi atas kerusakan pencemaran dan/ menyatakan menerima putusan BPSK.
atau kerugian konsumen akibat mengkonsumsi Jika pelaku usaha tidak menggunakan
barang dan/atau memanfaatkan jasa yang upaya keberatan, maka putusan BPSK menjadi
29
dapat berupa : berkekuatan tetap. Tidak dilaksanakannya putusan
b. pengembalian uang. tersebut, apalagi setelah diajukan fiat eksekusi
c. pengganti barang dan/atau jasa yang sejenis berdasarkan Pasal 57 UUPK, merupakan tindak
36
atau setara nilainya. pidana di bidang perlindungan konsumen.

29 Yusuf Shofie dan Soni Awan, op. cit, hal. 26. BPSK tidak mengenal ganti rugi yang bersifat hilangnya kesempatan untuk medapatkan
keuntungan, kenikmatan, nama baik dan sebagainya. Namun BPSK diberikan kewenangan untuk menjatuhkan sanksi administratif
berupa penetapan ganti rugi yang dibebankan kepada pelaku usaha untuk dibayarkan kepada konsumen.
30 Pasal 41 ayat (1) SK Menperindag No. 350/MPP/Kep/12/2001 menentukan : “Ketua Badan Penyelesaian Sengketa (BPSK)
memberitahukan putusan majelis secara tertulis kepada alamat konsumen dan pelaku usaha yang bersengketa selambat-lambatnya
dalam 7 (tujuh) hari kerja sejak putusan dibacakan.”
31 Pasal 54 ayat (4) UUPK berbunyi :”Ketentuan teknis lebih lanjut mengenai pelaksanaan tugas majelis diatur dalam surat kepeutusan
menteri.”
32 Aman Sinaga, Op.Cit., putusan yang bersifat final dan mengikat, adalah putusan yang menurut pengertian Doktrin Hukum yang
diajarkan di perguran tinggi, maupun menurut pengertian yang baku di Badan Peradilan Umum, adalah putusan yang terhadapnya tidak
dapat dilakukan upaya hukum apapun, sehinggaperlu ada pengkajian dan evaluasi terhadap UUPK.
33 Ibid, sebutan pengajuan keberatan hanya dikenal dalam UUPK dan tidak dikenal dalam peraturan perundang-undangan yang
berlaku di pengadilan umum, sehingga hakim dalam pengadilan negeri tempat dimana ada pengajuan keberatan atas keputusan BPSK
memperoleh kesulitan untuk penafsiran apakah pengajuan keberatan tersebut semacam banding atau ditafsirkan sebagai gugatan,
karena dalam hal ini belum ada ketentuan yang mengatur lebih lanjut mengenai apa dan bagaimana yang dimaksud dengan pengajuan
keberatan atas putusan BPSK di pengadilan negeri.
34 Yusuf Shofie, Op.Cit., hlm. 48.
35 UUPK, Pasal 56 ayat (1) jo. Pasal 41 ayat (4) SK Menperindag No.350/MPP/kep/12/2001.
36 Yusuf Shofie, Op.Cit., hlm.51.

57
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 49 - 61

G. Perbandingan BPSK dengan Small Claim lainnya, yaitu Consumer Protection (Fair
Tribunals Trading) Act Chapter 52A, jika gugatan yang
ajukan ke Small Claims Tribunals merupakan
Terdapat persamaan dan perbedaan antara
gugatan (sengketa) konsumen, Subordinate
kelembagaan BPSK dengan Small Claim Tribunals.
Courts Act (Chapter 321), menerangkan bahwa
Adapun persamaan BPSK dengan Small Claim
Small Claims Tribunals merupakan bagian
Tribunals, adalah sebagai berikut:
dari Mahkamah, Supreme Court of Judicature
1. Bahwa BPSK dan Small Claim Tribunals sama-
Act (Chapter 322), Criminal Law (Chapter
sama memiliki aturan hukum sebagai landasan
67). Menerangkan bahwa semua aturan
hukum pembentukannya, yakni untuk BPSK
hukum beracara yang berlaku di Mahkamah
mengacu pada UUPK Pasal 49 ayat (1) jo.Pasal
juga dapat diberlakukan pada Small Claims
45 ayat (2) dan Pasal 47. Pasal-pasal tersebut
Tribunals, mengingat Small Claims Tribunals
secara jelas dan tegas mengamanatkan
adalah bagian dari Mahkamah (pengadilan
pembentukkan suatu lembaga independen
istilah di Singapura).
yang diberikan kewenangan oleh UUPK
3. BPSK dan Small Claim Tribunals sama-sama
untuk menangani dan menyelesaikan
memiliki kewenangan untuk menangani dan
sengketa konsumen di luar pengadilan,
menyelesaikan sengketa konsumen. Dengan
yakni melalui BPSK. Sedangkan untuk Small
disahkan dan diberlakukannya UUPK, maka
Claims Tribunals mengacu pada Small Claims
di Indonesia kewenangan untuk menangani
Tribunals Act (Chapter 308). Disahkan dan
dan menyelesaikan sengketa konsumen
diberlakukannya Small Claims Tribunals Act
di luar pengadilan adalah kewenangan
(Chapter 308) oleh Pemerintah Singapura,
dari BPSK selaku badan independen yang
maka Chapter 308 tentang Small Claims
pembentukkannya diamanatkan oleh UUPK.
Tribunals Act mengamanatkan pembentukan
Hal ini secara tegas dinyatakan dalam
suatu pengadilan khusus untuk menangani
ketentuan Pasal 45 ayat (3) jo Pasal 47.
dan menyelesaikan sengketa (gugatan) perdata
Sedangkan untuk di Negara Singapura, dengan
yang disebut dengan Small Claims Tribunals.
disahkan dan diberlakukannya Small Claims
2. Bahwa UUPK sebagai landasan Bahwa UUPK
Tribunals Act (Chapter 308), maka terdapat
sebagai landasan hukum BPSK di Indonesia
suatu wadah (forum) yang cepat dan murah
dan Small Claims Tribunals Act (Chapter
untuk menangani dan menyelesaikan sengketa
308) sebagai landasan hukum Small Claims
(klaim) antara konsumen dan pemasok untuk
Tribunals di Singapura sama-sama memiliki
jumlah klaim kecil (SGD 10,000), yakni
aturan hukum penunjangnya, yakni untuk
Small Claims Tribunals. Hal ini secara tegas
landasan hukum kelembagaan BPSK selain
dinyatakan dalam Part II “Establishment and
UUPK juga ditunjang dengan peraturan-
Jurisdiction of Tribunals, Artikel 5 “Jurisdiction
peraturan lainnya, yaitu Keputusan Presiden
of Tribunal”.
No.90/ 2001 tentang Pembentukan BPSK,
Keputusan Menteri Perindustrian dan Beberapa perbedaan antara BPSK dan Small
Perdagangan No.301 MPP/ Kep./10/2001 Claims Tribunals sebagai berikut:
tanggal 24 Oktober 2001 tentang Pengangkatan 1. BPSK berdiri pada tahun 2000 sejak berlakunya
dan Pemberhentian Anggota dan Sekretariat UUPK, sedangkan berdiri sejak tahun 1985
BPSK.(Badan Penyelesaian Sengketa sejak berlakunya Small Claims Tribunals Act
Konsumen), Keputusan Menteri Perindustrian (Chapter 308).
dan Perdagangan No.302 MPP/Kep./10/2001 2. Eksistensi keberadaan BPSK tidak termasuk
tanggal 24 Oktober 2001 tentang Pendaftaran bagian dari pengadilan (di luar pengadilan),
LPKSM (Lembaga Perlindungan Konsumen sedangkan Small Claims Tribunals termasuk
Swadaya Masyarakat), Keputusan Menteri dalam lingkup Mahkamah (Mahkamah adalah
Perindustrian dan Perdagangan No.350/ sama dengan istilah Pengadilan kalau di
MPP/Kep./12/2001 tanggal 10 Desember Singapura), diamana Small Claims Tribunals
2001 tentang Tugas dan Wewenang Badan masuk dalam lingkup Subordinate Court.
Penyelesaian Sengketa Konsumen, Surat 3. BPSK hanya khusus untuk sengketa (gugatan)
Keputusan Menteri Perindustrian dan konsumen di luar pengadilan. Hal ini secara
Perdagangan No.605/MPP/Kep./8/2002 tegas dinyatakan dalam ketentuan Pasal 45
tanggal 29 Agustus 2002 tentang Pengangkatan ayat (3) jo Pasal 47 UUPK. Sedangkan Small
Anggota Badan Penyelesaian Sengketa Claim Tribunals tidak hanya untuk sengketa
Konsumen. Sedangkan untuk landasan (gugatan) konsumen tapi juga semua sengketa
hukum kelembagaan Small Claims Tribunals (gugatan) perdata, seperti perselisihan yang
selain Small Claims Tribunals Act (Chapter timbul dari kontrak untuk penjualan barang,
308) juga perlu didukung dengan peraturan atau kontrak untuk penyediaan layanan, atau

58
Perbandingan Penyelesaian Sengketa... (Renti)

tortious kerusakan atas harta benda (tapi tidak Indonesia berada pada setiap Daerah Tingkat
termasuk kerusakan yang timbul sehubungan II (Daerah Kota atau Kabupaten). Sedangkan
dengan kecelakaan kendaraan bermotor), atau untuk Small Claim Tribunals di Singapura
setiap kontrak yang berkaitan dengan sewa berlaku untuk semua wilayah negara
bangunan pemukiman tidak melebihi 2 tahun. Singapura, mengingat negara Singapura tidak
Hal ini secara tegas dinyatakan dalam Part II mengenal adanya pembagian Daerah Tingkat I
“Establishment and Jurisdiction of Tribunals, mampun Daerah Tingkat II (Kabupaten/Kota)
Artikel 5 “Jurisdiction of Tribunal”. seperti halnya di Negara Indonesia.
4. Untuk sengketa konsumen yang diajukan ke 6. Kelembagaan BPSK, sebagai suatu badan
Small Claims Tribunals ada batasan maksimal, independen yang berwenang untuk menangani
yakni maksimal SGD $ 10.000. Ini berarti untuk dan menyelesaikan sengketa di luar pengadilan.
jumlah tuntutan (klaim) diatas SGD $. 10.000 Sedangkan Small claims Tribunas tidak
tidak dapat penyelesaian sengketanya melalui seperti BPSK yang merupakan suatu badan
jalur Small Claims Tribunals. Sedangkan independen diluar pengadilan yang dibentuk
untuk sengketa (gugatan) konsumen yang atas amanat undang-undang. Namun Small
diajukan ke BPSK tidak ada ketentuan yang Claims Tribunals merupakan suatu pengadilan
tegas batasan maksimal jumlah nilai tuntutan. khusus, yang khusus dibentuk dan masuk
Ini berarti semua sengketa konsumen dengan dalam lingkup pengadilan untuk berwenang
nilai (jumlah) tuntutan (klaim) berapa saja bisa menangani dan menyelesaikan sengketa-
diajukan proses penyelesaian sengketanya sengketa (klaim-klaim) kecil.
melalui BPSK. Dalam proses penyelesaian sengketa, penulis
5. Mengingat Indonesia merupakan negara membandingkan proses penyelesaian sengketa
kepulauan yang wilayahnya sangat besar, di BPSK Indonesia dengan proses penyelesaian
untuk dapat menjangkau pelayanan kepada sengketa di Small Claim Tribunals Singapura.
semua lapisan masyarakat selaku konsumen Terdapat persamaan dan perbedaan antara proses
dalam hal terjadi permasalahan antara pelaku penyelesaian sengketa di BPSK Indonesia dengan
usaha dan konsumen di daerah-daerah, maka di Small Claim Tribunals Singapura. Adapun
para pihak (pelaku usaha dan konsumen) persamaan proses penyelesaian sengketan di BPSK
diberi kemudahan untuk menyelesaikan dengan di Small Claim Tribunals Singapura, adalah
permasalahan hukum yang terjadi diantara sebagai berikut:
mereka tidak harus melalui badan pengadilan, 1. Baik di BPSK maupun Small Claim Tribunals
namun dapat menyelesaikannya di luar cara penyelesaian sengketa sama-sama
pengadilan melalui BPSK. Di samping itu juga dapat ditempuh melalui 3 (tiga) cara, yakni
mengingat tidak selalu sengketa konsumen 37 38 39
konsiliasi , mediasi , atau arbitrase . Ketiga
yang terjadi (tuntutan konsumen) dalam cara tersebut dilakukan atas dasar pilihan dan
jumlah yang sangat besar bahkan lebih persetujuan (kesepakatan) para pihak yang
cenderung dalam jumlah tuntutan yang relatif bersangkutan dan bukan proses penyelesaian
sangat kecil, maka akan sangat tidak efektif sengketa secara berjenjang. Hal yang sama juga
dan efisien jika sengketa konsumen tersebut berlaku pada berproses perkara di Small Claim
diselesaikan melalui jalur pengadilan yang Tribunal Singapura. Hanya saja untuk Small
pasti memerlukan biaya yang sangat besar dan Claim Tribunals Singapura, berproses perkara
waktu yang relatif cukup panjang. Oleh karena dalam penyelesaian sengketa dilakukan
itulah maka Pemerintah melalui amanat dari melalui jalur mediasi berbasis pengadilan
UUPK memberikan peluang alternatif lain (Mahkamah kalau istilah di Singapura) yang
penyelesaian sengketa konsumen diluar didasarkan pada Small Claims Tribunals Act
40
pengadilan, yakni melalui BPSK. BPSK di Chapter 308.

37 Cara konsiliasi ditempuh atas inisiatif salah satu pihak atau para pihak, sedangkan Majelis BPSK bersikap pasif. Majelis BPSK
bertugas sebagai pemerantara antara para pihak yang bersengketa. Seorang konsiliator akan mengklarifikasikan masalah yang terjadi
dan bergabung ditengah-tengah para pihak, tetapi kurang aktif (pasif) dibanding mediator dalam mediasi.
38 Sama seperti halnya konsiliasi, cara mediasi ditempuah atas insiatif salah satu pihak atau para pihak. Bedanya pada mediasi
Majelis BPSK bersikap aktif sebagai pemerantara dan penasihat. Pada dasarnya mediasi adalah suatu proses dimana pihak ketiga
(mediator) mengajak pihak yang bersengketa pada penyelesaian sengketa yang disepakati.
39 Pada cara arbitrase, para pihak yang bersengketa menyerahkan sepenuhnya kepada Majelis BPSK untuk memutuskan dan
menyelesaikan sengketa konsumen yang terjadi.
40 http://www.singaprelaw.sg/content/mediationIndon.html, pergerakan mediasi di Singapura muncul kembali secara aktif pada
tahun 1990-an. Saat ini, proses mediasi bukan hanya digunakan untuk menyelesaikan perselisihan pribadi tetapi juga telah menjadi
bagian yang tidak terpisahkan dari system hukum Singapura. Mediasi telah banyak digunakan sebagai cara penyelesaian perselisihan
di pengadilan (Mahkamah untuk isitilah Singapura), departemen pemerintah, bisnis dan industry-industri tertentu lainya. Ada 2 (dua)
katagori utama dalam praktek mediasi di Singapura, yakni mediasi berbasis pengadilan dan mediasi berbasis pribadi. Mediasi berbasis
pengadilan dapat di tempuh melalu Small Claim Tribunals (Small Claim Tribunals inilah yang menjadi kajian analisis peneliti dalam
penelitian ini). Sedangkan mediasi pribadi bisa dilakukan melalui Singapore Mediation Centre (SMC), atau melalui Community Mediation
Centres (CMC), atau Tribunal for the Maintance of Parents, atau juga melalui Consumers’ Association of Singapore).

59
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 49 - 61

2. Berproses perkara dengan mediasi di BPSK Small Claims Tribunals masuk dalam lingkup
atau mediasi di Small Claims Tribunals pengadilan (Subordinate Court).
mempunyai kesamaan yakni dalam mediasi 3. Putusan BPSK adalah bersifat final and binding,
tersebut melibatkan adanya pihak ketiga namun dimungkinkan upaya keberatan ke
(sebagai pihak yang netral diluar dari para pengadilan negeri atas putusan BPSK jika
pihak yang bersengketa yang disebut sebagai ada salah satu pihak yang tidak puas dengan
“mediator”), yang mana mediator ini aktif dalam putusan BPSK. Sedangkan di Small Claim
membantu para pihak yang bersengketa dalam Tribunals, putusannya juga bersifat final
penyelesaian sengketa di antara mereka. and binding dan tidak ada upaya hukum
3. Berproses perkara dengan mediasi di BPSK lain, hanya jika para pihak tidak mendapat
ataupun mediasi di Small Claims Tribunals penyelesaian yang memuaskan bagi mereka,
Singapura mempunyai kesamaan yakni jika maka mereka dapat lanjut untuk menempuh
salah satu pihak tidak puas dengan putusan jalur penyelesaian ke pengadilan atas sengketa
mediasi, maka pihak yang tidak puas tersebut mereka.
dapat melanjutkan untuk menempuh jalur
pengadilan. Hanya saja untuk mediasi di
BPSK. Jika salah satu pihak tidak puas dengan H. Penutup
putusan BPSK dengan cara mediasi, maka Penulis membuat saran sebaiknya perlu ada
pihak yang tidak puas itu dapat mengajukan ketentuan yang tegas mengenai batasan maksimum
upaya keberatan ke pengadilan negeri atas jumlah tuntutan (klaim) konsumen yang bisa
putusan BPSK tersebut. Sedangkan mediasi masuk dalam katagori sengketa konsumen yang
di Small Claims Tribunals, bila ada pihak yang dapat diajukan proses penyelesaiannya melalui
tidak puas maka dapat lanjut penyelesaiannya BPSK, seperti halnya di Small Claims Tribunals
sengketa tersebut ke pengadilan. Singapura. Pada Small Claims Tribunals sudah
Perbedaan antara BPSK di Indonesia dengan secara jelas dan tegas bahwa hanya sengketa-
Small Claims Tribunals di Singapura dalam proses sengketa (klaim-klaim) kecil saja yang bisa dapat
penyelesaian sengketa sebagai berikut: diajukan proses penyelesaian sengketa melalui
Small Claims Tribunals, yakni klaim (tuntutan) yang
1. Bahwa BPSK Indonesia hanya khusus untuk
jumlah tuntutannya maksimal SGD $ 10.000,.
sengketa-sengketa konsumen. Selain dari
sengketa konsumen tidak dapat ditempuh Selain itu juga disarankan perlu ada revisi
proses menyelesaian sengketa tersebut melalui dalam ketentuan Keputusan Menteri Perindustrian
BPSK. Sedangkan Small Claims Tribunals tidak dan Perdagangan No.350/MPP/Kep./12/2001
hanya untuk sengketa-sengketa konsumen, tanggal 10 Desember 2001 tentang Tugas
namun juga dapat menyelesaikan sengketa- dan Wewenang Badan Penyelesaian Sengketa
sengketa diluar sengketa konsumen. Konsumen, khususnya tambahan pasal (ketentuan
2. BPSK, dalam penyelesaian sengketa dapat yang mengatur tentang batas maksimum jumlah
dilakukan secara mediasi, atau konsiliasi, atau tuntutan (klaim) konsumen yang dapat diajukan
pun secara arbitrase. Pilihan cara penyelesaian proses penyelesaiannya melalui BPSK. Mengingat
sengketa tergantung dari pilihan para pihak saat ini tidak ada ketentuan yang tegas atas batas
yang bersengketa. Sedangkan di Small Claim maksimum jumlah tuntutan, sehingga dalam
Tribunals cara penyelesaian sengketa hanya prakteknya sering menjadi kebingungan dari para
dilakukan dengan cara mediasi, yakni mediasi pihak, sengketa-sengketa dalam jumlah maksimum
yang berbasis pada pengadilan, mengingat tuntutan berapa yang bisa masuk ke BPSK.

Daftar Pustaka

Abdul Halim Barkatulah. Hukum Perlindungan Aman Sinaga, Apakah Putusan BPSK Dapat
Konsumen, Kajian Teoritis dan Perkembangan Dibanding?, Media Indonesia, 29 Agustus
Pemikiran, (Bandung : Nusa Media, 2008). 2004.
Susanti Adi Nugroho. Proses Penyelesaian Sengketa Gilbert Low. Debt Recovery Plans in the Small Claims
Konsumen Ditinjau dari Hukum Acara serta Tribunals.
Kendala Implementasinya. (Jakarta : Kencana H. Suherdi Sukandi. Fungsi Dan Peranan Dalam
Prenada Media Group, 2008). Penyelesaian Sengketa Konsumen, Semiloka
Yusuf Shofie. Penyelesaian Sengketa Konsumen UUPK dan BPSK Kota Bandung, Bandung 29
Menerut UUPK (Teori dan Praktek Penegakan Mei 2004.
Hukum, Bandung: PT. Citra Aditya Bakti,
2003.

60
Perbandingan Penyelesaian Sengketa... (Renti)

http://www.singaporelaw.sg/content/mediationin- Pendaftaran LPKSM (Lembaga Perlindungan


don.html http://app.subCourts.gov.sg/sct/ KonsumenSwadaya Masyarakat).
page.aspx?=3953 _____. Keputusan Menteri Perindustrian dan
Indonesia, Undang-undang (UU) mengenai Perdagangan No.350/MPP/Kep./12/2001
Perlindungan Konsumen (UUPK), UU No. 8 tanggal 10 Desember 2001 tentang Tugas dan
Tahun 1999, LNRI No.42 Tahun 1999, TLNRI Wewenang Badan Penyelesaian Sengketa
No.3821. Konsumen.
Presiden Republik Indonesia, Keputusan Presiden _____. Surat Keputusan Menteri Perindustrian dan
No.90 Tahun 2001 tentang Pembentukan Perdagangan No.605/MPP/Kep./8/2002
BPSK. tanggal 29 Agustus 2002 tentang
Menteri Perindustrian dan Perdagangan, Keputusan Pengangkatan Anggota Badan Penyelesaian
Menteri Perindustrian dan Perdagangan Sengketa Konsumen.
No.86/MPP/Kep/3/2001. Singapura. Small Claims Tribunals Act (Chapter
_____. Keputusan Menteri Perindustrian dan 308).
Perdagangan No.301 MPP/ Kep./10/2001 _____. Consumer Protection (Fair Trading) Act Chapter
tanggal 24 Oktober 2001 tentang 52A.
Pengangkatan dan Pemberhentian Anggota _____. Subordinate Courts Act (Chapter 321).
dan Sekretariat BPSK.
_____. Supreme Court of Judicature Act (Chapter
_____. Keputusan Menteri Perindustrian dan 322).
Perdagangan No.302 MPP/Kep./10/2001
tanggal 24 Oktober 2001 tentang _____. Criminal Law (Chapter 67).

61
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 63 - 72

62
Sinergitas Perencanaan Pembangunan... (Dina)

SINERGITAS PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH


DENGAN PROGRAM LEGISLASI DAERAH DAN KAITANNYA
DENGAN PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH
YANG BERPIHAK KEPADA MASYARAKAT
(THE SYNERGISM BETWEEN REGIONAL LEGISLATION PROGRAM
AND THE DRAFTING LAWS AND REGULATIONS CONCERNED
TO PUBLIC INTEREST)

Dina M Sirait
Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM Lampung
Jl. R.W. Monginsidi No.184 Bandar Lampung
Email: mylovely_dicha@yahoo.co.id
(Naskah diterima 13/02/2013, direvisi 19/03/2013, disetujui 26/03/2013)

Abstrak

Prolegda adalah instrumen perencanaan program pembentukan Peraturan Daerah Provinsi atau Peraturan
Daerah Kabupaten/Kota yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis. Jika dikaitkan dengan
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, maka melalui otonomi daerah atau
desentralisasi, Pemeritah Daerah dan DPRD mempunyai kewenangan yang luas dalam penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah. Tujuan sistem otonomi luas adalah kesejahteraan rakyat dan menempatkan
Pemerintah Daerah sebagai agen perubahan. Melalui kewenangan mengatur, Pemerintah Daerah
seharusnya dapat melakukan inovasi produk kebijakan politik yang antara lain berbentuk Peraturan
Daerah sebagai instrumen yang menggerakkan perubahan ke arah yang lebih baik serta berpihak kepada
masyarakat. Namun yang terjadi saat ini, terdapat kecenderungan menyelesaikan berbagai permasalahan
melalui pembentukan Perda tanpa melihat dan menyesuaikan dengan arah agenda pembangunan daerah
ke depan. Penyusunan Prolegda belum sepenuhnya mengacu pada dokumen perencanaan pembangunan
daerah (RPJMD dan RKPD), hal ini terlihat dari belum terwujudnya harmonisasi Raperda yang ditetapkan
dalam RKPD dengan Raperda yang ditetapkan dalam Prolegda.
Kata Kunci: Instrumen, Perencanaan Pembangunan Daerah, Program Legislasi Daerah.

Abstract

Regional Legislation Program is an instrument to plan the drafting of Regional Regulation of Provinces or
Regional Regulation of District/Cities which is anually planned, systematically formed and being integrated.
Referring to Law Number 32 Year 2004 regarding the Regional Administration, by the regional authonomy
whether the principles of desentralization, the Regional Government and The Regional House of Representatives
(hereinafter reffered as DPRD) have an extended authority to run the Regional Government Administration.
Moreover, the purpose of extended autonomy system is to gain public interest and place the Regional
Government as the agent of change. Therefore, by the organizing authority, The Regional Government should
enable to state policy sentences that implemented among others by the Drafting of Regional Regulations as an
instrument to drive the transformation on behalf of public interest. However, there is an oversight procedures
during the Regional Regulation Drafting. The Drafting has not accorded to the Regional Development Planning
(hereinafter reffered as RPJMD) and it shown by the incompatibillity between the Regional Regulation Draft
listed in RPJMD, and The Regional Regulation Draft listed in Regional Legislation Program.
Keywords: Instruments, Regional Legislation Program, Drafting Laws and Regulations.

A. Pendahuluan
Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara khususnya hak warga negara di bidang hukum
Republik Indonesia Tahun 1945 (amandemen sebagaimana tercantum dalam Undang-Undang
ketiga) menyatakan bahwa Negara Indonesia adalah Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
negara hukum. Negara Indonesia sebagai negara (UUDNRI Tahun 1945). Negara Indonesia sebagai
hukum memberikan perlindungan kepada warga negara hukum bertujuan menciptakan adanya
negaranya dengan melindungi Hak Asasi Manusia, ketertiban, kemanan, keadilan dan kesejahteraan

63
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 63 - 72

dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Pasal Peraturan Daerah Provinsi/Kabupaten/Kota


27 ayat (1) UUDNRI Tahun 1945 menyatakan bahwa merupakan Peraturan Perundang-undangan
segala warga negara bersamaan kedudukannya yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat
di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib Daerah Provinsi dengan persetujuan bersama
menjunjung hukum dan pemerintahan itu dengan Gubernur/Bupati/Walikota. Secara konstitusional
tidak ada kecualinya. Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara
Untuk mewujudkan negara hukum diperlukan Republik Indonesia Tahun 1945 (perubahan kedua)
tatanan yang tertib (good Governance) antara lain menyatakan bahwa “Pemerintahan Daerah berhak
di bidang pembentukan peraturan perundang- menetapkan peraturan daerah dan peraturan-
undangan. Tertib Pembentukan Peraturan peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan
Perundang-undangan harus dirintis sejak saat tugas pembantuan”. Kemudian dalam Pasal 136
perencanaan sampai dengan pengundangannya ayat (1) jo. ayat (2) Undang-Undang Nomor 32
supaya tidak kehilangan arah atau tujuan (loss Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah diatur
purpose) sebagai negara hukum (rechtstaat). Untuk bahwa Peraturan Daerah ditetapkan oleh kepala
membentuk peraturan perundang-undangan daerah setelah mendapat persetujuan bersama
yang baik, diperlukan berbagai persyaratan yang DPRD dibentuk dalam rangka penyelenggaraan
berkaitan dengan sistem, asas, tata cara penyiapan otonomi daerah Provinsi/Kabupaten/Kota dan
dan pembahasan, teknik, penyusunan maupun tugas pembantuan yang merupakan penjabaran
pemberlakuannya. lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan
Setelah melewati beberapa pergantian yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas
pengaturan, saat ini Pembentukan Undang- masing-masing daerah.
Undang Nomor 12 Tahun 2011 tersebut merupakan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang
pelaksanaan perintah Pasal 22 A UUDNRI Tahun kini digantikan dengan Undang-Undang Nomor 32
1945. Pembentukan Undang-Undang ini didasarkan Tahun 2004 merupakan arus balik kewenangan
pada pemikiran bahwa negara Indonesia adalah otonom daerah. Kewenangan otonomi Pemerintah
negara hukum. Sebagai negara hukum, segala Daerah terdiri dari urusan wajib dan urusan pilihan
aspek kehidupan dalam bidang kemasyarakatan, yang diatur dalam Pasal 13 ayat (1) dan (2) untuk
kebangsaan, dan kenegaraan harus berdasarkan Pemerintah Daerah Provinsi dan 14 ayat (1) dan
sistem hukum nasional. ayat (2) untuk Pemerintah Daerah Kabupaten/kota.
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Urusan wajib adalah urusan yang berkaitan dengan
adalah dasar hukum bagi pembentukan hak dan pelayanan dasar warga negara, sedangkan
peraturan perundang-undangan baik di tingkat urusan pilihan adalah urusan yang secara nyata ada
pusat maupun daerah. Undang-Undang ini dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan
dibentuk untuk menciptakan tertib pembentukan masyarakat. Selain itu, juga terdapat urusan yang
peraturan perundang-undangan, agar konsepsi bersifat concurent yaitu urusan pemerintahan yang
dan perumusan normanya mantap, bulat, dan penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu
harmonis, tidak saling bertentangan, dan tumpang dapat dilaksanakan bersama antara pemerintah
tindih satu sama lain. Melalui Undang-Undang dan Pemerintah Daerah.
tersebut, diharapkan semua lembaga yang
Dalam konteks hubungan antara pusat dengan
berwenang membentuk peraturan perundang-
daerah, sistem penyelenggaraan pemerintahan
undangan memiliki pedoman khusus yang baku
daerah bergeser dari sistem yang sentralistik
dan terstandarisasi dalam proses dan metode
menjadi sistem yang mengedepankan otonomi
membentuk peraturan perundang-undangan
dengan berpijak pada prinsip desentralisasi.
secara terencana, terpadu, dan sistematis.
Penerapan prinsip desentralisasi sebagai dasar
Sesuai ketentuan Pasal 7 Ayat (1) Undang- berpijak penyelenggaraan pemerintahan daerah
Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang membangun konstelasi baru sistem otonomi daerah
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang luas, nyata, dan bertanggung jawab yang
hierarki peraturan perundang-undangan adalah memberikan hak dan wewenang kepada daerah
sebagai berikut: otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat
Indonesia Tahun 1945; setempat sesuai dengan peraturan perundang-
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; undangan.
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Tujuan sistem otonomi luas adalah
Pengganti Undang-Undang; kesejahteraan rakyat dan menempatkan Pemerintah
d. Peraturan Pemerintah; Daerah sebagai agen perubahan. Melalui
e. Peraturan Presiden; kewenangan mengatur, Pemerintah Daerah dapat
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan melakukan inovasi produk kebijakan politik yang
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. antara lain berbentuk Peraturan Daerah. Peraturan

64
Sinergitas Perencanaan Pembangunan... (Dina)

Daerah adalah instrumen yang menggerakkan normatif (library research) atau studi dokumen.
perubahan ke arah yang lebih baik. Perubahan Studi ini menggunakan data sekunder yang
dimaksud adalah mendekatkan fungsi-fungsi diperoleh dari bahan hukum primer, sekunder dan
pelayanan Pemerintah Daerah agar dapat diakses tersier.
oleh masyarakat. Pemerintah Daerah dituntut
D. Pembahasan
untuk dapat membangun regulasi pelayanan dalam
segala bidang sesuai dengan karakteristiknya agar D.1.
Urgensi Prolegda dalam Pembentukan
pelayanan menjadi lebih tepat, dekat dan cepat. Peraturan Daerah.
Pemerintah Daerah harus mampu memainkan Sejak dilakukannya perubahan terhadap
1
perannya sebagai regulator dan provider melalui Undang-Undang Dasar Tahun 1945, khususnya
kebijakan-kebijakan pembangunan ekonomi perubahan kedua, kedudukan Peraturan Daerah
yang berpihak kepada masyarakat. Keberpihakan semakin tegas sebagai salah satu jenis Peraturan
tersebut dibutuhkan karena dalam pembangunan Perundang-undangan yang berlaku dan mengikat
ekonomi terdapat dampak terpinggirkannya umum. Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara
beberapa kelompok masyarakat. Adalah tanggung Republik Indonesia Tahun 1945 telah menguatkan
jawab Pemerintah Daerah untuk menjamin keberadaan Peraturan Daerah dalam sistem hukum
kebebasan dan keadilan bagi masyarakat untuk di Negara Republik Indonesia dan berdasarkan
ikut mengakses hasil pembangunan ekonomi Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang
sebagai hak normatif warga. Keberpihakkan Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,
terhadap masyarakat yang lemah dan tidak kedudukan Peraturan Daerah menjadi lebih tegas
mampu selayaknya diakomodir melalui kebijakan sebagaimana tercantum dalam hierarki Peraturan
hukum sehingga mampu menembus kondisi Perundang-Undangan.
keterbatasan yang dihadapi oleh masyarakat dalam Peraturan Daerah merupakan peraturan
segala kondisi. Produk hukum daerah merupakan atau sarana yuridis yang dikeluarkan dalam
instrumen untuk mengintegrasikan fakta- rangka pelaksanaan otonomi daerah dan tugas
fakta ekonomi dengan ide-ide keadilan. Proses pembantuan. Oleh karena itu Peraturan Daerah
integrasi dilakukan melalui sistem perencanaan akan memuat seluruh materi muatan dalam
pembangunan yang dilaksanakan secara bertahap rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan
dan berkesinambungan, sebagaimana diatur dalam tugas pembantuan, dan menampung pula kondisi
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut
Sistem perencanaan Pembanguan Nasional. Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
Kemampuan Pemerintah Daerah dalam Kedudukan dan fungsi yang sangat strategis ini
melakukan legislasi menjadi faktor penting untuk akan menjadikan peran Peraturan Daerah semakin
mengartikulasikan kewenangan otonomnya. penting di masa yang akan datang. Kesadaran ini
Pemerintah Daerah dituntut untuk memahami akan membawa dampak antara lain akan semakin
karakteristik kewenangan, potensi sumberdaya dan banyaknya Peraturan Daerah yang akan dibuat
kondisi sosial budaya daerah. Pada kenyataannya dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah.
kebijakan Pemerintah Daerah sering disilapkan
Dalam perjalanan pembentukannya, tidak
fungsi keuangan saja dan melupakan fungsi
dapat dipungkiri masih banyaknya Peraturan
pelayanan sebagai kewajiban dalam pemenuhan
Daerah yang bermasalah. Permasalahan tersebut
hak konstitusional masyarakat.
menyangkut baik aspek materi/substansi
B. Permasalahan maupun aspek formal atau teknis dan prosedur
pembentukannya. Kondisi ini telah melahirkan
Berdasarkan uraian tersebut di atas maka
banyak Peraturan Daerah yang materi muatannya
yang menjadi permasalahan dalam tulisan ini
melebihi kedudukannya dan tumpang tindih
adalah bagaimanakah sinergitas perencanaan
dengan Peraturan Daerah-Peraturan Daerah yang
pembangunan daerah dengan program legislasi
lain. Hal ini pada gilirannya sangat mengganggu
daerah dan hubungannya dengan pembentukan
pelaksanaan pemerintahan di daerah dan tertib
Peraturan Daerah yang berpihak kepada
hukum nasional itu sendiri. Argumentasi itulah
masyarakat?
yang mendorong dilakukannya pembentukan
C. Metodologi Peraturan Daerah melalui Program Legislasi Daerah
Tulisan ini menggunakan pendekatan hukum (Prolegda).
normative. Tipe penelitian yang digunakan adalah Program Legislasi Daerah yang selanjutnya
penelitian deskriptif. Pendekatan yang digunakan disebut Prolegda adalah instrumen perencanaan
dalam tulisan ini adalah pendekatan yuridis program pembentukan Peraturan Daerah

1 W. Friedmann, The State and The rule of Law in A Mixed Economic, Steven and Son, London, 1973.

65
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 63 - 72

Provinsi atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota Provinsi/Kabupaten/Kota ditetapkan untuk jangka


yang disusun secara terencana, terpadu, dan waktu 1 (satu) Tahun berdasarkan skala prioritas
2
sistematis. Prolegda secara operasional memuat pembentukan Rancangan Peraturan Daerah
3
daftar Rancangan Peraturan Daerah yang disusun Provinsi/Kabupaten/Kota . Pasal 35 dan 40 Nomor
berdasarkan metode dan parameter tertentu sebagai 12 Tahun 2011 Undang-Undang Nomor 12 Tahun
bagian integral dari sistem Peraturan Perundang- 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan nasional berdasarkan Undang-Undang undangan mengatur bahwa penyusunan daftar
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Rancangan Peraturan Daerah Provinsi/Kabupaten/
falsasah Negara. Prolegda merupakan pedoman dan Kota dalam Prolegda didasarkan salah satunya
pengendali penyusunan Peraturan Daerah yang pada Rencana Pembangunan Daerah . Tolak ukur
4

mengikat lembaga yang berwenang membentuk yang terdapat dalam Pasal 35 tersebut sebaiknya
Peraturan Daerah, serta menjamin adanya merupakan landasan dan ruang inovasi dan
ketepatan isi dan ketepatan prosedur. Urgensi kreatifitas Pemerintah Daerah dalam mengelola
disusunnya Prolegda adalah antara lain: kewenangannnya.
1. memberikan gambaran obyektif tentang Permasalahan-permasalahan yang sering
kebutuhan pembentukan Peraturan Daerah muncul dalam pembentukan Peraturan Daerah
sekaligus menjadi potret politik hukum hingga saat ini adalah:
tentang isi hukum yang akan diatur dalam
a) Banyaknya Peraturan Daerah bermasalah,
jangka waktu tertentu;
baik teknis (legal drafting) maupun substantif
2. menetapkan skala prioritas penyusunan (bertentangan dengan peraturan perundang-
Rancangan Peraturan Daerah untuk jangka undangan yang lebih tinggi atau disharmoni
menengah dan pendek dengan parameter dengan Peraturan Daerah lain, dan lain-lain).
yang terukur sesuai dengan kemampuan Tidak konsisten, tumpang tindih.
pembentuk Peraturan Daerah;
b) Tidak sesuai dengan asas-asas pembentukann-
3. Menyelenggarakan koordinasi dan sinergi ya. Peraturan Daerah lebih banyak membatasi
yang baik antar lembaga yang berwenang hak dan membebankan kewajiban-kewajiban
membentuk Peraturan Daerah; kepada masyarakat tanpa memperhitungkan
4. Menjadi sarana pengendali kegiatan kapasitas masyarakat dalam menjalankan ke-
pembentukan Peraturan Daerah; wajiban-kewajiban tersebut;
5. Mempercepat upaya menyejahterakan rakyat c) Berbagai produk hukum daerah kurang terin-
dan tertib penyelenggaraan pemerintahan di tegrasi dengan bidang pembangunan lainnya.
daerah. Belum sepenuhnya sesuai dengan Rencana
Tujuan disusunnya Prolegda yaitu: Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RP-
mengarahkan proses perencanaan pembentukan JMD) & Rencana Kerja Pembangunan Daerah
Peraturan Daerah sesuai kebutuhan Pembangunan (RKPD).
Daerah, meningkatkan kualitas Peraturan Daerah d) Perumusan Peraturan Daerah yang kurang
dalam rangka mendukung pencapaian prioritas jelas, mengakibatkan sulitnya implementasi
pembangunan Daerah, dan meningkatkan efisiensi dan multi tafsir.
anggaran untuk keperluan Pembentukan Peraturan e) Banyaknya usulan atau rencana pembentukan
Daerah dan implementasi/penegakannya Peraturan Daerah yang diajukan tanpa disertai
Pasal 34 dan 40 Undang-Undang Nomor 12 data/informasi, suatu mekanisme yang efektif
Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan yang mampu menjamin ketertiban, maka yang
Perundang-undangan mengatur bahwa prolegda terjadi bukan perbaikan kondisi hukum tetapi

2 Pasal 1 Angka 10 Undang-Undng Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
3 Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Pasal 34:
(1) Penyusunan Prolegda Provinsi dilaksanakan oleh DPRD Provinsi dan Pemerintah Daerah Provinsi.
(2) Prolegda Provinsi ditetapkan untuk jangka waktu 1 (satu) tahun berdasarkan skala prioritas pembentukan Rancangan Peraturan
Daerah Provinsi.
(3) Penyusunan dan penetapan Prolegda Provinsi dilakukan setiap tahun sebelum penetapan Rancangan Peraturan Daerah
Provinsi tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Provinsi.
4 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Pasal 35:
Dalam penyusunan Prolegda Provinsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 34 ayat (1), penyusunan daftar rancangan peraturan daerah
provinsi didasarkan atas:
a. perintah Peraturan Perundang-undangan lebih tinggi; rencana pembangunan daerah;
c. penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan; dan
d. aspirasi masyarakat daerah
Pasal 40: Ketentuan mengenai perencanaan penyusunan Peraturan Daerah Provinsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 32 sampai
dengan Pasal 38 berlaku secara mutatis mutandis terhadap perencanaan penyusunan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

66
Sinergitas Perencanaan Pembangunan... (Dina)

justru lebih memperburuk kondisi hukum. yang hanya melihat kewenangan Pemerintah
Proses pembentukan Peraturan Daerah Daerah dari rezim hukum Pemerintah Daerah saja.
5

seolah menjadi sebuah rutinitas kerja, tidak


Pasal 12 Undang-Undang Nomor 32 Tahun
ada upaya yang lebih khusus agar tercipta
2004 tentang Pemerintahan Daerah mengatur
Peraturan Daerah yang lebih berkualitas;
bahwa urusan yang diserahkan kepada daerah
f) Ada kecenderungan pola pikir/anggapan disertai dengan sumber pendanaan, pengalihan
Pemerintah Daerah dan DPRD bahwa sarana dan prasarana serta kepegawaian.
semua masalah dalam penyelenggaraan Ketentuan ini memberikan jaminan pemerintah
Pemerintahan Daerah harus diselesaikan pusat terhadap kepastian akan pelayanan umum
dengan pembentukan Peraturan Daerah, sebagai urusan wajib. Sehubungan dengan hal itu
tanpa tanpa melihat dan menyesuaikan Pemerintah Daerah dituntut untuk mewujudkan
dengan arah agenda pembangunan daerah jaminan kebebasan, ketersediaan, keteraksesan,
ke depan. Pola pikir ini ini berlanjut pada keberterimaan dan kualitas pelayanan. Adalah
langkah berikutnya, yaitu mengangap bahwa tanggung jawab Pemerintah Daerah untuk
biaya Peraturan Daerah hanya dihitung melaksanakan tiga fungsi dasar yaitu fungsi
pada saat pembentukan Peraturan Daerah pelayanan, fungsi pengaturan, dan pemberdayaan
tersebut saja tanpa memperhitungkan sehingga pelayanan dapat dilakukan secara cepat,
biaya penyelenggaraannya. Kenyataannya, dekat, dan tepat sasaran.
biaya implementasi suatu Peraturan Daerah
Dalam penyelenggaraan kewenangan
justru membutuhkan anggaran lebih besar
otonom, Pemerintah Daerah harus menetapkan
daripada biaya pembentukan, terlebih jika
urusan pemerintahan wajib dan urusan pilihan
Peraturan Daerah tersebut mengamanatkan
yang menjadi kewenangannya dalam Peraturan
pembentukan lembaga baru atau kewenangan
Daerah selambat-lambatnya 1 (satu) Tahun
baru.
setelah ditetapkannya Peraturan Pemerintah
D.2. Pembentukan Perda dalam Era Otonomi Nomor 38 Tahun 2007, sesuai dengan Pasal 12
Daerah ayat (1). Ketentuan tersebut merupakan peluang
bagi Pemerintah Daerah untuk merumuskan
Amandemen Undang-Undang Dasar Negara
kewenangannya agar dapat meningkatkan
Republik Indonesia Tahun 1945 membawa
perannya dalam melaksanakan pelayanan, dan
banyak perubahan pada sistem politik dan sistem
pemberdayaan masyarakat.
ketatanegaraan di Indonesia. Salah satu perubahan
mendasar yang dilahirkan adalah perubahan dalam Pemerintah Daerah mempunyai keterbatasan
sistem penyelenggeraan pemerintahan daerah. dalam mengatur kewenangannya dalam bentuk
Paradigma politik ketatanegaraan yang semula Peraturan Daerah sesuai Peraturan Pemerintah
cenderung bernuansa otoriter berubah menjadi Nomor 38 Tahun 2007. Pemerintah Daerah tidak
lebih demokratis. Pola kekuasaan eksekutif yang berani melakukan inovasi dan kreasi dengan
terpusat dan terlalu dominan diakui sebagai pola menggunakan peluang yang diatur Pasal 12
yang kurang mendukung dalam mewujudkan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007
kesejahteraan yang merata bagi masyarakat di untuk merumuskan kewenangan daerah secara
tanah air. Seiring dengan banyaknya tuntutan komprehensif. Akibatnya adalah ketentuan-
masyarakat, penerapan pola pemerintahan yang ketentuan implementasi desentralisasi seringkali
sentralistik semakin tidak relevan dengan situasi, tumpang tindih atau berada dalam ruang yang
kondisi, dan perkembangan kehidupan masyarakat hampa (vacuum) serta sering terjadi kekosongan
sehingga perubahan ke arah demokratisasi dan penanggungjawab sebuah urusan. hal ini
desentralisasi menjadi suatu hal yang mutlak. menimbulkan dampak yang bersifat kontraproduktif
Kewenangan daerah bersumber dari dua rezim terhadap tujuan desentralisasi yaitu kesejahteraan
hukum, yaitu a) Rezim hukum sektoral dan b) rakyat.
Rezim hukum otonomi daerah. Pengaturan rezim Dalam merumuskan kelembagaan dan
hukum pemerintahan daerah lebih berorientasi fungsi-fungsinya, Pemerintah Daerah mempunyai
pada desentralisasi politik. Di sisi lain juga terjadi keterbatasan untuk merumuskan kewenangannya
desentralisasi administratif yaitu penyerahan dalam bentuk Peraturan Daerah sesuai Peraturan
kewenangan perencanaan, pembentukan keputusan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007. Substansi
dan kewenangan administratif dari pemerintah rumusan menunjukkan bahwa Pemerintah
atau pemerintah tingkat atasnya. Dalam kaitannya Daerah lebih menekankan pada asas kepastian
dengan dua rezim hukum ini, Pemerintah Daerah hukum. Pemerintah Daerah tidak merumuskan
seringkali terjebak dalam perspektif yang sempit fungsi dinas dan instansi agar pelayanan yang

5 Ringkasan Disertasi HS. Tisnanta, 2012, hlm. 26.

67
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 63 - 72

7
diselenggarakannya menjadi lebih dekat. Perumusan institusi . Arah pembangunan ekonomi yaitu
fungsi dinas seharusnya membuka ruang kesejahteraan, mempunyai hubungan yang sangat
diskresi sehingga memungkinan para pengambil erat dengan terwujudnya nilai-nilai keadilan. Nilai-
keputusan dapat mengembangkan daya inovasi nilai tersebut diintegrasikan dengan menggunakan
dan kreatifitasnya. Selain itu, dalam pembentukan hukum. UUDNRI Tahun 1945 sebagai konstitusi
kelembagaan daerah ada kecenderungan untuk ekonomi merupakan produk hukum yang menjadi
membangun sebuah organisasi pemerintahan landasan tertinggi yang memberikan arah
daerah yang gemuk sehingga menjadi tidak efisien pembangunan nasional. Ketentuan Pasal 33 dan
dan membebani keuangan daerah. Pasal 34 dalam bab XIV tentang Perekonomian
Substansi rumusan tugas dan fungsi dinas, Nasional dan Kesejahteraan Sosial merupakan
menunjukkan bahwa daerah tidak mampu kebijakan tertinggi dalam sistem perekonomian
atau tidak berani keluar dari norma yang telah nasional yang diletakan dalam rangka mewujudkan
digariskan. Seharusnya daerah berani melakukan kesejahteraan sosial.
terobosan melalui cara berpikir yang out of box Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional
thinking, sehingga lahir inovasi dan kreatifitas adalah satu kesatuan tata cara perencanaan
daerah dalam mendekatkan pelayanan yang pembangunan untuk menghasilkan rencana-
diselenggarakannya. Daerah masih terkungkung rencana pembangunan dalam jangka panjang,
dalam ketentuan normatif yang digariskan oleh jangka menengah, dan Tahunan yang dilaksanakan
pemerintah pusat dan terjebak dalam perspektif oleh unsur penyelenggara negara dan masyarakat
yang mengarah pada penyelenggaraan fungsi yang di tingkat Pusat dan Daerah. Perencanaan
berorentasi pada kepentingan-kepentingan sesaat pembangunan daerah adalah bagian dari
dari elit politik lokal (function follow interest). perencanaan pembangunan nasional sesuai dengan
Karakter progresif perumusan Peraturan Pasal 150 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun
Daerah tentang kewenangan daerah terwujud dalam 2004. Perencanaan pembangunan diperlukan
proses untuk menyeimbangkan dan mendinamisasi untuk menjamin agar kegiatan pembangunan
sistem desentralisasi dan sentralisasi. Kedua rezim berjalan efektif, efisien, dan bersasaran.
hukum tersebut merupakan landasan kewenangan Perencanaan pembangunan daerah
bagi Pemerintah Daerah dalam menyelenggarakan merupakan bagian integral dari sistem perencanaan
fungsi-fungsi pelayanan. Pemerintah Daerah dalam pembangunan nasional. Ruang lingkupnya meliputi
memetakan kewenangannya berlandakan pada tahapan tata cara penyusunan, pengendalian
standar-standar rezim hukum Pemerintah Daerah dan evaluasi pelaksanaan rencana pembangunan
dan rezim hukum sektoral yang diantaranya telah daerah. Dokumen pembangunan merupakan
diuji konsistensi, koherensi dan korespondensinya.
instrumen untuk menciptakan keadilan sosial
Proses konformitas sebagaimana diuraikan
melalui penataan ekonomi yang baik, RPJPD dan
tersebut memposisikan Peraturan Daerah
RPJMD adalah instrumen dalam mengintegrasikan
kewenangan daerah sebagai standar umum dan
moral pembangunan ekonomi daerah yang meliputi
Peraturan Daerah yang mengatur tentang tugas
unsur efisiensi, potensi unggulan daerah, keadilan,
pokok dan fungsi kelembagaan daerah sebagai
dan kebebasan. Sehingga secara efektif dapat
standar khusus.
menjamin terpenuhinya hak bagi semua warga dan
D.3.
Sinergitas Antara Perencanaan mampu menanggulangi terjadinya permasalahan
Pembangunan Daerah dengan Pembentukan yang ada.
Produk Hukum Daerah RPJMD merupakan wilayah hulu untuk
Pembangunan sebagai proses mewujudkan terwujudnya keberpihakkan Pemerintah Daerah
kesejahteraan mempunyai perkaitan yang sangat terhadap masyarakat lemah. Program-program dan
erat dengan hukum. Banyak peranan-peranan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif sudah
positif yang dapat dimainkan oleh hukum .
6 dapat dibaca sebagai sesuatu yang akan dilakukan
Peranan hukum berada dalam semua tahap dalam kurun waktu lima Tahun. Oleh karena itu,
pembangunan yaitu mulai dari perencanaan, kepekaan Pemerintah Daerah terhadap kondisi-
implementasi legislative, pengambilan keputusan kondisi sosial kemasyarakatan sudah dapat dibaca
di bidang eksekutif dan administrasi, penyusunan dalam strategi pembangunan daerah, kebijakan
pengaturan-pengaturan yang bersifat Peraturan umum, dan program satuan kerja perangkat daerah
Daerahta dan penyelesaian sengketa. Hubungan yang tertuang dalam RPJMD. Kemudian, tahapan
antara hukum dan pembangunan tidak dapat pelaksanaannya dilakukan melalui RKP daerah dan
dilepaskan dari aspek hukum, ekonomi dan Anggaran Pendapat dan Belanja Daerah (APBD).

6 Satjipto Rahardjo, Hukum dan Masyarakat, Angkasa, Bandung , 1980, hlm. 136.
7 David M Trubek dan Alvaro Santos, The New Law and Economic Development a critical appraisal, Cambridge, USA, 2006.

68
Sinergitas Perencanaan Pembangunan... (Dina)

Pemenuhan hak konstitusional masyarakat penyelenggaraan pelayanan publik. Kepekaan


dilakukan dengan berlandaskan pada RPJPD dan Pemerintah Daerah terhadap kondisi kemiskinan
RPJMD. Pemerintah Daerah menjamin kebebasan, masyarakatnya sangat menentukan terpenuhinya
ketersediaan, keteraksesan dan kualitas melalui hak-hak masyarakat miskin yang menghadapi
fungsi-fungsi pelayanan Pemerintah Daerah. keterbatasan dalam akses pelayanan. Sehubungan
RPJPD dan RPJMD merupakan instrumen dengan hal itu maka kepekaan Pemerintah Daerah
untuk menciptakan keadilan sosial melalui sangat dibutuhkan sebagai meta norma dalam
penataan ekonomi yang baik, Penataan dilakukan pembentukan produk hukum.
secara efisien serta distribusi secara adil atas Peraturan Daerah merupakan istrumen
keuntungan-keuntungan ekonomi yang dicapai. yang merupakan kerangka legal kebijakan sosial
Pengaturan ekonomi diarahkan kepada terciptanya Pemerintah Daerah, yang berfungsi sebagai untuk
dan tersedianya manfaat-manfaat sosial (social memberikan perlindungan/pengayoman bagi
goods) yang mendukung kepentingan bersama masyarakat lemah. Peraturan Daerah menjadi
(public goods). Substansi RPJPD dan RPJMD landasan dalam membangun kebijakan sosial
berorientasi pada pemenuhan hak-hak masyarakat dan menjadi bagi Pemerintah Daerah untuk
atas pelayanan publik yang terintegrasi dalam memberikan perlakuan yang adil atau equal
perencanaan pembangunan daerah.
yang lebih berpihak kepada masyarakat lemah.
RPJMD sebagai kerangka kerja ekonomi politik Peraturan Daerah merupakan produk hukum dan
adalah dokumen pembangunan yang mempunyai kebijakan yang menjamin kebebasan, keteraksesan,
makna penting dalam pemerataan (equity) distribusi ketersediaan, kualitas. Materi muatan Peraturan
sumber daya. Keberpihakan Pemerintah Daerah Daerah memberikan rumusan atau pengaturan
terhadap masyarakat lemah terwujud didalamnya yang berorientasi pada bantuan standar hidup
melalui jaminan ketersediaan, keteraksesan dan (supporting living standards) dan penanggulangan
kualitas pelayanan. Distribusi sumber daya yang ketidakadilan (reducing inequality). Orientasi
terbatas harus dilakukan secara efisien berdasarkan rumusan tersebut akan menjadi landasan untuk
kerangka legal yang menjadi kewenangan daerah. membentuk kebijakan sosial sebagai upaya
Peraturan Daerah merupakan pengaturan yang penanggulangan kemiskinan yang membuka
membuka peluang sosial dan peluang ekonomi peluang sosial bagi masyarakat untuk dapat
untuk masyarakat lemah agar mereka mampu mengakses pelayanan.
mewujudkan nilai hidup yang merupakan demands
Produk hukum daerah adalah landasan yang
side masyarakat lemah.
dibutuhkan dalam penyusunan RPJMD dalam
RPJMD melalui fungsi alokasi dan distribusi
pemberdayaan masyarakat lemah. Namun demikan,
sumber daya menjamin ketersediaan, keteraksesan,
fakta yang diperoleh menunjukkan bahwa terdapat
dan kualitas pelayanan secara efisien. Substansi
inkonsistensi (tidak konsisten), inkoherensi (tidak
dokumen perencanasan pembangunan mempunyai
koheren) dan inkorespondensi (tidak koresponden)
hubungan sistematikal satu dengan yang lainnya.
antar dokumen pembangunan maupun antar
Substansinya, antara lain berfungsi sebagai
bagian-bagian dari dokumen pembangunan secara
instrumen yang membantu masyarakat melalui
internal, khususnya dalam hubungannya dengan
fungsi alokasi dan fungsi redistribusi dengan
rencana kerja dalam kerangka regulasi.
mempertimbangkan aspek pemerataan dan
keadilan dengan menciptakan peluang sosial dan Produk hukum daerah merupakan intrumen
ekonomi kepada masyarakat lemah. Orientasi untuk mewujudkan tujuan pembangunan.
tersebut berhubungan secara dialektik dengan Implementasi rencana pembangunan
legalitas dalam bentuk produk hukum daerah membutuhkan regulasi sebagai instrumen dan
untuk mewujudkan dan merumuskan substansi landasan yuridis. Kerangka regulasi dimaksud
RPJMD yang berpihak kepada masyarakat lemah. sesuai dengan ketentuan Pasal 150 ayat (3)
Kerangka kerja pembanguan yang tertuang Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
dalam RPJMD akan mempengaruhi legal Pemerintahan Daerah yang menentukan bahwa isi
framework terutama berkaitan dengan prioritas RPJM daerah antara lain memuat secara indikatif
dan strategi pembangunan. Kedua instrumen “rencana kerja dalam kerangka regulasi”. Kerangka
tersebut merupakan landasan atau arena pilihan regulasi merupakan pedoman untuk membangun
Pemerintah Daerah yang berfungsi sebagai “piston tertib hukum dalam merealisasikan hak rakyat atas
penggerak” pembangunan daerah dan menjadi pelayanan yang telah direncanakan dalam RPJMD.
menjadi tolok ukur terhadap akuntabilitas dan Dengan demikian, maka terjadi interaksi yang
responsiveness Pemerintah Daerah terhadap dialektis antara arah kebijakan keuangan daerah,
kondisi masyarakat miksin. Oleh karena itu, strategi pembangunan daerah, kebijakan umum
akuntabilitas dan kepekaan tersebut menjadi “katup dan program satuan kerja Pemerintah Daerah
pengaman” perlindungan hukum bagi rakyat dalam RPJMD dengan tertib hukum baru yang dibangun.

69
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 63 - 72

Pertanyaan mendasar yang kemudian muncul Peraturan Daerah?. Pertanyaan ini muncul karena
adalah bagaimana menentukan orientasi filosofis dalam sistem hukum positif Indonesia hal tersebut
pembentukan Peraturan Daerah dalam kerangka
tidak diatur. Melalui gambar 1 di bawah ini mari
pembangunan ekonomi yang berpihak kepada
masyarakat serta apa yang menjadi landasan mencoba untuk mengurai problematika yang
dalam menentukan skala prioritas pembentukan tersirat dalam pertanyaan tersebut.

UUDNRI Jaminan; kebebasan, ketersediaan, keterjangkauan,


ketersesuaian dan kualitas
1945

Kewajiban Political
RPJMD
Pemerintah Rezim Identification Legal
Daerah Hukum
empowerment
Pemerintah
PP to the poor
Daerah Urusan
38/2007
Kewenangan

Pemerintah

Daerah
Kewenangan Skala
Rezim

Hukum
Prioritas

Sektoral
Standar
Norma
Pelayanan

Prolegda

Gambar 1

Penjelasan atas gambar tersebut di atas adalah hukum Pemerintah Daerah yang berfungsi
sebagai berikut: sebagai standar umum dan rezim hukum
A. Kewenangan Pemerintah Daerah dilandaskan sektoral yang berkaitan dengan substansi
pada Konstitusi yang ditujukan untuk pelayanan serta menjadi standar khusus
menjamin pemenuhan hak-hak konstitusional dalam penyelenggaraan kewenangan.
warga. Jaminan dimaksud merupakan C. Penyusunan Prolegda dilakukan dalam
kewajiban Pemerintah Daerah sesuai kaitannya dengan kerangka kerja ekonomi
dengan kewenangan otonomnya berdasarkan politik daerah yang tertuang dalam dokumen
UU Pemerintah Daerah dan UU Sektoral. perencanaan pembangunan daerah. Selain itu
Pelaksanaan kewajiban dilakukan melalui penyusunan Prolegda dilakukan sesuai dengan
fungsi alokasi dan distribusi sumber daya yang amanat perintah Peraturan perundang-
menjamin pemenuhan hak melalui jaminan undangan yang lebih tinggi.
kebebasan, ketersediaan, keterjangkauan,
ketersesuaian dan kualitas yang ditujukan D. Orientasi penyusunan Prolegda diarahkan
kepada masyarakat lemah agar memungkinkan pada pemberdayaan hukum untuk
akses mereka terhadap distribusi sumber daya masyarakat lemah yang dilakukan berdasrkan
melalui pelayanan. pertimbangan; a) Keberpihakkan RPJPD
B. Penyusunan Prolegda dilakukan melalui dan RPJMD terhadap masyarakat lemah; b)
proses konformitas kewenangan. Kewenangan Substansi RPJMD sebagai jaminan kepada
Pemerintah Daerah dalam memberikan masyarakat lemah yang berbasis Hak dan c)
8
jaminan pelayanan bersumber dari rezim Rencana kerja dalam kerangka legislasi.

8 Ringkasan Disertasi HS. Tisnanta, 2012, hlm. 62.

70
Sinergitas Perencanaan Pembangunan... (Dina)

Skala prioritas dapat ditentukan berdasarkan Gagasan dasar tentang sifat responsif
dua tolok ukur yaitu rencana pembangunan daerah mempunyai makna penting dalam kaitannya
dan amanat peraturan perundang-undangan yang dengan proses pembentukan produk hukum
diterbitkan oleh pemerintah pusat. Skala prioritas daerah. Pemberdayaan produk hukum daerah
Prolegda yang ditentukan berdasarkan prioritas membutuhkan sebuah orientasi dan ukuran-
rencana pembangunan daerah dan keberpihakkan ukuran tertentu untuk mewujudkan tujuan.
substansinya terhadap masyarakat lemah serta Hal ini berfungsi sebagai meta norma dalam
rencana kerja dalam kerangka legislasi yang telah pembentukan produk hukum daerah dan sekaligus
dirumuskan dalam RPJMD. penyelenggaraan pelayanan, yang mencakup
bagaimana sikap dan tindakan pemerintahan
Langkah progresif pembentukan produk
dalam memberi tanggapan dan kontribusi terhadap
hukum daerah membutuhkan agenda aksi dalam
pemenuhan pelayanan publik, adanya akselerasi
pembentukan Peraturan Daerah yang bertolak
pembangunan sosial ekonomi untuk pemenuhan
pada kondisi masyarakat lemah yang terjadi
hak-hak dasar; Pengaturan distribusi dan alokasi
di era desentralisasi. Agenda aksi dimaksud
sumber daya pembangunan yang dapat memenuhi
berkenaan dengan pikiran-pikiran dasar, yang
perasaan keadilan; serta jaminan keamanan dan
terdapat di dalam dan di belakang sistem hukum.
perlindungan hak-hak konstitusional masyarakat.
yang dituangkan dalam produk hukum daerah,
baik yang bersifat pengaturan yaitu Peraturan E. Penutup
Daerah dan peraturan Gubernur/Bupati/Walikota
Prolegda adalah instrument perencanaan
maupun yang bersifat penetapan. Pikiran dasar
program pembentukan Peraturan Daerah Provinsi
tersebut merupakan moralitas produk hukum yang
atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang
melandasi pemikiran pemberdayaan hukum untuk disusun secara terencana, terpadu dan sistematis.
masyarakat lemah. Prolegda bertujuan untuk menjaga agar produk
Langkah-langkah yang dibutuhkan adalah peraturan perundang-undangan daerah tetap
keberpihakkan produk hukum daerah terhadap berada dalam kesatuan sistem hukum nasional,
masyarakat lemah. Keberpihakkan merupakan serta mampu memberikan gambaran objektif
landasan aksi bagi langkah progresif dalam tentang kebutuhan dan kondisi umum mengenai
pemenuhan hak-hak konstitusional mereka. Asas permasalahan pembentukan Peraturan Daerah.
keabasahan adalah syarat yang harus dipenuhi Dalam proses pembentukan produk hukum
untuk menjamin kepastian hukum dalam daerah, Prolegda memiliki kedudukan yang sangat
mewujudkan keberpihakkan melalui produk penting. Karena dengan berfungsinya Prolegda,
hukum daerah. Norma fundamental yang menjadi maka pembentukan produk hukum daerah
landasan keabsahan produk hukum daerah adalah memiliki acuan yang memuat skala prioritas
asas-asas pembentukan Peraturan Daerah sebagai penyusunan rancangan Peraturan Daerah untuk
landasan untuk membangun moralitas produk jangka panjang, menengah atau jangka pendek.
hukum. Asas tersebut meliputi asas formil dan Selain itu, terdapat sinergi antara lembaga
asas materiil yang diatur dalam Pasal 5 dan Pasal yang berwenang membentuk peraturan daerah
6 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang dan dapat mempercepat proses pembentukan
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Peraturan Daerah dengan memfokuskan kegiatan
serta Pasal 137 dan 138 Undang-Undang Nomor 32 menyusun Rancangan Peraturan Daerah menurut
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. sekala prioritas yang ditetapkanserta turut menjadi
Keberpihakan kepada masyarakat sarana pengendali dalam kegiatan pembentukan
membutuhkan sikap dan tindakan responsif, Peraturan Daerah.
yaitu berupa kepekaan dalam menanggapi suatu Melalui Prolegda yang mengacu pada
kondisi yang menjadi gasasan dasar dan tata nilai Perencanaan Pembangunan Daerah, kualitas
idiologis dalam penyelenggaraan pemerintahan Peraturan Daerah dapat ditingkatkan baik itu aspek
daerah. Gagasan dasar tentang sifat responsif materi muatan/substansi dan aspek teknikal serta
tidak diatur dalam Pasal 20 Undang-Undang proses. Pembentukan Peraturan Daerah sebagai
Nomor 32 Tahun 2004 yang mengatur tentang asas kebijakan yang sesuai dengan aspirasi masyarakat,
penyelenggaraan negara maupun dalam Pasal 137 mengandung perlindungan dan penghormatan
dan Pasal 138 Undang-Undang Nomor 32 Tahun terhadap Hak Asasi Manusia, mempunyai daya laku
2004 yang mengatur asas formil dan asas materiil yang efektif, serta berorientasi pada kepentingan
pembentukan Peraturan Daerah. Demikian juga dan kesejahteraan masyarakat harus terwujud.
dalam Pasal 5 dan Pasal 6 Undang-Undang Nomor Dengan maksimalnya peran Prolegda,
12 Tahun 2011 yang mengatur mengenai asas diharapkan dapat meminimalisir berbagai
pembentukan dan materi muatan pembentukan masalah dalam pembentukan Peraturan Daerah
peraturan perundang-undangan. seperti kesulitan dalam proses penganggaran,

71
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 63 - 72

evaluasi/pengkajian atau dalam penyusunan dengan Prolegda perlu secara terus menerus
naskah akademik maupun munculnya Peraturan ditingkatkan.
Daerah yang tidak sinkron dan tumpang tindih Sesuai dengan kewenangan yang dimiliki
yang nantinya berujung pada timbulnya Peraturan melalui otonomi daerah, Pemerintah Daerah
Daerah- bermasalah bahkan cenderung mati suri. hendaknya mampu sebagai agen perubahan dalam
Penentuan Rancangan Peraturan Daerah menghasilkan produk hukum yang progresif.
dalam Prolegda sebaiknya berdasar pada skala Otonomi luas bertujuan untuk mensejahterakan
prioritas dan daftar permasalahan pembangunan rakyat. Pemerintah Daerah sebaiknya diinovasikan
(yang membutuhkan tindakan penyelesaian dengan sebagai produk/instrumen yang menggerakkan
pembentukan Peraturan Daerah), sehingga upaya perubahan ke arah yang lebih baik dan berpihak
mensinergikan perencanaan pembangunan daerah kepada masyarakat.

Daftar Pustaka
A. Buku B. Undang-Undang dan Peraturan lainnya
Ateng Syafrudin. “Asas-asas Pemerintahan Yang Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Layak Pengangan Bagi Pengabdian Kepala Tahun 1945.
Daerah”, dalam Himpunan Makalah Asas- Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
asas Umum Pemerintahan Yang Baik Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara
(A.A.U.P.B), penyusun: Paulus Effendie Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor
Lotulung, Citra Aditya Bakti, 1994, Bandung. 125, Tambahan Lembaran Negara Republik
Abdulkadir Muhammad. Metode Penelitian Hukum. Indonesia Nomor 4437).
PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, 2004. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang
Bagir Manan. Ketentuan-Ketentuan Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
Pempentukan Peraturan Perundang- Undangan (Lembaran Negara Republik
Undangan dalam Pembangunan Hukum Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan
Nasional. Makalah disampaikan pada Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
pertemuan Ilmiah tentang kedudukan Biro- 5234).
Biro Hukum/Unit Kerja Departemen/LPND Peraturan Pemerintah Republik Indonesia
dalam pembangunan Hukum, 1994, Jakarta. Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian
Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah,
Negara. Nusa Media, Bandung, 2010. Pemerintahan Daerah Provinsi, dan
Hamid.S Attamimi, Hukum tentang Peraturan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.
Perundang-Undangan dan Peraturan
Kebijakan (Hukum Tata Pengaturan), Jakarta. C. Sumber Lainnya
John M. Echols dan Hassan Shadily. Kamus Inggris Urgensi Program Legislasi Daerah Dalam
Indonesia. PT. Gramedia, Jakarta, 1987. Pembentukan Produk Hukum Di Daerah«
Lawrence M. Friedman, Law and Society, an Sufyansagena’s Blog.html
Introduction, Printice Hall, New Jersey, 1977.
Yuliandri, Asas-asas Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan yang Baik, PT.
Rajagrafindo Persada, Jakarta, 2010.

72
Analisis Prosedur Pengujian... (Rudy)

ANALISIS PROSEDUR PENGUJIAN PERATURAN DAERAH


(ANALYSIS OF JUDICIAL REVIEW PROCEDURE OF REGIONAL REGULATION)

Rudy Hendra Pakpahan


Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM Sumatera Utara
Jl. Putri Hijau No. 4 Medan Sumatera Utara
Email: alvale_pph@yahoo.com
(Naskah diterima 04/02/2013, direvisi 19/03/2013, disetujui 26/03/2013)

Abstrak

Di Indonesia terjadi dualisme tentang pengaturan pembatalan peraturan daerah (perda) yaitu, yang dilakukan
oleh pemerintah sebagai badan administrasi dan pengujian yang dilakukan oleh Mahkamah Agung.
Dualisme ini terlihat dalam ketentuan Pasal 145 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah, serta ketentuan Pasal 145 ayat (5) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah. Di dalam Pasal 145 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan
Daerah tersebut dibedakan kewenangan pengujian perda dalam ayat yang berbeda pula. Akibat hukum
dari pengujian terhadap perda oleh pemerintah adalah berupa pembatalan perda sementara akibat hukum
dari pengujian perda oleh Mahkamah Agung apabila satu perda yang dimohonkan bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan yang di atasnya maka Mahkamah Agung mengabulkan permohonan dan
memerintahkan pemerintah daerah bersama dengan DPRD untuk mencabut perda tersebut paling lama
dalam waktu 90 hari. Terhadap putusan pembatalan perda yang dikeluarkan oleh Mahkamah Agung tidak
dapat diajukan peninjauan kembali (PK).
Kata kunci: dualisme, Mahkamah Agung, peninjauan kembali.

Abstract

Dualism of the annulment regional regulation arrangement occurs in Indonesia which is done by the
government as administrative institution and a trial done by Supreme Court. The dualism is visible in Article
145 subsection 2 and 5 Act Number 32 in 2004 concerning District Government. That Acts differentiate the
authority of regional regulation trial in a different subsection. Consequently, the regional regulation is called
off temporarily because of the law of regional regulation trial commited by Supreme Court, namely if one
regional regulation is contradicted with legislation rules hence Supreme Court grants the request and ask
District Government and Assembly at Provincial Level (DPRD) to abrogate the regional regulation maximum of
90 days. The judicial Review can not be submitted to the decision of calling off the regional regulation made
by Supreme Court.
Keywords: Dualism, Supreme Court, judicial Review.

A. Pendahuluan
Peraturan daerah (selanjutnya disebut antara para pakar mengenai siapa sebenarnya
perda) memiliki kedudukan yang strategis dalam yang berwenang mengujinya. Perdebatan mengenai
kehidupan berbangsa dan bernegara atau dengan berlakunya excecutive Review dan judicial Review
kata lain peran perda dalam melaksanakan urusan terhadap perda menjadi pertanyaan tersendiri di
pemerintahan menjadi sangat besar. Kedudukan era otonomi daerah saat ini mengingat perda adalah
yang strategis dari perda dalam menjalankan produk Kepala Daerah dan DPRD di suatu daerah
urusan pemerintahan dapat menjadi baik jika yang bersifat otonom.
pembentukan perda tersebut dilakukan dengan Selanjutnya, Sri Soemantri menjelaskan
baik dan menjadi bumerang jika dilakukan dengan bahwa ada berbagai macam cara pembatalan perda
tidak baik. Jika dilihat dalam peraturan perundang- karena ada beberapa pihak yang mempunyai hak
undangan, perda memiliki posisi yang unik karena uji terhadap perda. Hak uji dilakukan bukan hanya
meski kedudukan perda berada di bawah undang- oleh Mahkamah Agung, tetapi juga oleh pemerintah,
undang, tetapi tidak terdapat kesatuan pendapat ada yang oleh Presiden, ada yang oleh Menteri

73
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 73 - 81

1
Dalam Negeri , sedangkan Jimly Asshiddiqie Sedangkan yang dimaksud dengan hak
menyatakan, “Perda sebagai hasil kerja Kepala menguji materiil adalah suatu wewenang untuk
Daerah dan Dewan Perwakilan Daerah (DPRD) menyelidiki dan kemudian menilai, apakah suatu
tidak dapat dibatalkan oleh keputusan sepihak peraturan perundang-undangan isinya sesuai atau
2
dari pemerintah pusat begitu saja” . Lebih lanjut, bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi
Jimly Asshiddiqie berpendapat, bahwa pemerintah derajatnya, serta apakah suatu kekuasaan tertentu
pusat sudah seharusnya tidak diberi kewenangan (verordenende macht) berhak mengeluarkan suatu
oleh undang-undang untuk mencabut Perda peraturan tertentu. Jadi hak menguji materiil
sebagaimana diatur oleh Undang-Undang Nomor 32 berkenaaan dengan isi dari suatu perundang-
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, tetapi undangan dalam hubungannya dengan peraturan
4
yang berwenang menguji Perda adalah Mahkamah yang lebih tinggi derajatnya .
Agung sebagaimana ketentuan Pasal 24A ayat (1) Selain itu, mekanisme pembatalan perda
Undang-Undang Dasar 1945. dapat disebut juga sebagai mekanisme pengujian,
Di dalam kepustakaan ataupun dalam tetapi tidak dilakukan oleh lembaga kehakiman
praktik, dikenal ada 2 (dua) macam hak menguji (judiciary) ataupun oleh legislator melainkan oleh
(toetsingsrecht atau Review), yakni: (1) hak menguji lembaga pemerintahan eksekutif tingkat atas
formil (formele toetsingsrecht); dan (2) hak menguji 5
(pusat) . Akan tetapi, barometer pengukur atau
3
materiil (materiele toetsingsrecht) . Yang dimaksud penilai yang dipakai oleh lembaga penguji, dalam
dengan hak menguji formil adalah wewenang hal ini pemerintah pusat, bukanlah Undang-
untuk menilai, apakah suatu produk peraturan Undang Dasar tetapi hanya undang-undang.
perundang-undangan terjelma melalui cara-cara Alasan pembatalan peraturan-peraturan daerah itu
(procedure) sebagaimana telah ditentukan atau semata-mata karena peraturan-peraturan daerah
diatur dalam peraturan perundang-undangan yang itu dinilai melanggar ketentuan undang-undang
berlaku atau tidak. Misalnya, undang-undang yang lebih tinggi derajatnya dalam hirarki peraturan
adalah produk hukum yang dibentuk oleh Dewan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia.
Perwakilan Rakyat (Pasal 20 Amandemen Undang- Karena itu pengujian yang demikian tidak dapat
Undang Dasar 1945). Presiden berhak mengajukan disebut sebagai pengujian konstitusionalitas
rancangan undang-undang kepada Dewan (constitutional Review) .
6

Perwakilan Rakyat dan setiap rancangan undang-


B. Proses Pengujian Perda Oleh Lembaga
undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan
Eksekutif
Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama
(Pasal 5 jo 20 ayat (2) Amandemen Undang-Undang Dualisme pengaturan pembatalan perda di
Dasar 1945). Jadi, produk hukum yang disebut Indonesia dilakukan oleh pemerintah sebagai
undang-undang tersebut, harus dibentuk pula badan administrasi dan pengujian yang dilakukan
dengan, atau berdasarkan tata cara (prosedur) oleh Mahkamah Agung terjadi setelah lahirnya
seperti telah tersebut di atas. Demikian pula perda Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
dibentuk (ditetapkan) oleh Dewan Perwakilan Pemerintahan Daerah. Dualisme ini terlihat dalam
Rakyat Daerah/DPRD bersama dengan Gubernur, ketentuan Pasal 145 ayat (2) Undang-Undang
Bupati, atau Walikota (Pasal 18 ayat (1) d Undang- Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Undang Nomor 22 Tahun 1999). Suatu produk Daerah, yang menyatakan perda dapat dibatalkan
hukum tidak dapat disebut perda apabila hanya oleh pemerintah. Ketentuan ini yang melandasi
ditetapkan oleh Gubernur saja, tanpa disetujui oleh Pemerintah melakukan pengawasan terhadap
DPRD. Tegasnya bahwa hak uji formil berkaitan perda, dan dapat pula memberi sanksi berupa
dengan bentuk atau jenis peraturan perundang- pembatalan jika perda tersebut dianggap
undangan yang dibentuk serta tata cara (prosedur) bertentangan dengan kepentingan umum,
pembentukannya. peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi

1 Berita diambil dari situs www.hukumonline.com (27 06 2006). Senada dengan Prof. Sri Soemantri, Direktur Pusat Studi Hukum dan
Kebijakan (PSHK), Bivitri menilai, terhadap perda dapat dilakukan excecutive review dan judicial review; “Sebenarnya ada dua lembaga
(yang berwenang me-review). Pertama, (berdasarkan) Pasal 145 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 ada kewajiban mengirimkan
semua perda yang sudah ditandatangani ke Departemen Dalam Negeri. Dalam dua bulan, Departemen Dalam Negeri seharusnya me-
review. Kalau misalnya (perda) tidak sesuai peraturan perundang-undangan terkait, bisa dibatalkan. Kalau kemudian Pemda dan DPRD
tidak puas, bisa challenge ke MA. Kemudian yang kedua (oleh) MA, melalui mekanisme judicial review,” tambah Bivitri.
2 Jimly Asshiddiqie, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, (Jakarta: Konstitusi Press, 2006), hlm. 37-39.
3 Henry P. Panggabean, Fungsi Mahkamah Agung Dalam Praktik Sehari-hari (Upaya Penanggulangan Tunggakan Perkara dan
Pemberdayaan Fungsi Pengawasan Mahkamah Agung), (Jakarta: PT. Pustaka Sinar Harapan, 2001), hlm. 127.
4 Ibid.
5 Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah, (Bandung: Nusa Media, 2009), hlm. 134.
6 Jimly Asshidiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), hlm. 74-75.

74
Analisis Prosedur Pengujian... (Rudy)

dan perda lainnya. Selanjutnya Pasal 145 ayat (5) sesuai dengan rencana dan ketentuan peraturan
menyatakan, “Apabila provinsi/kabupaten/kota peraturan perundang-undangan yang berlaku.
tidak dapat menerima keputusan pembatalan perda Pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan
sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dengan alasan daerah dilaksanakan oleh Pemerintah meliputi :
7

yang dapat dibenarkan oleh peraturan perundang- a. pengawasan atas pelaksanaan urusan peme-
undangan, Kepala Daerah dapat mengajukan rintahan di daerah; dan
keberatan kepada Mahkamah Agung”. Ketentuan
b. pengawasan terhadap perda dan peraturan
Pasal 145 ayat (5) tersebut di atas menjadi landasan
kepala daerah.
bagi Mahkamah Agung untuk melakukan hak uji
Pengawasan atas pelaksanaan urusan
materiel terhadap perda. Hak uji materiel sendiri
pemerintahan di daerah adalah pengawasan
dimaksudkan agar Mahkamah Agung dapat menilai
yang dilaksanakan oleh aparat pengawas intern
apakah isi dari Perda yang dianggap bermasalah itu
Pemerintah sesuai dengan peraturan perundang-
telah sesuai dengan atau tidak dengan peraturan
undangan. Sementara itu pengawasan terhadap
perundang-undangan yang berlaku.
Perda dan peraturan kepala daerah dilaksanakan
Dalam rangka pemberdayaan otonomi daerah,
oleh Pemerintah dengan melakukan 2 (dua) cara,
pemerintah pusat berwenang melakukan pembinaan 8
yaitu sebagai berikut :
dan pengawasan terhadap penyelenggaraan
pemerintahan daerah sesuai dengan amanat Pasal 1. Pengawasan terhadap Rancangan Perda
217 dan 218 Undang-Undang Nomor 32 Tahun (selanjutnya disebut Ranperda), yaitu terhadap
2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pada akhir Ranperda yang mengatur pajak daerah,
tahun 2005, ditetapkan Peraturan Pemerintah retribusi daerah, APBD dan RUTR sebelum
Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pedoman disahkan oleh Kepala Daerah terlebih dahulu
Pembinaan dan Pengawasan atas Penyelenggaraan dievaluasi oleh Menteri Dalam Negeri untuk
Pemerintahan Daerah. Pembinaan dan pengawasan Ranperda Provinsi dan oleh Gubernur terhadap
dimaksudkan agar kewenangan daerah otonom Ranperda Kabupaten/Kota. Mekanisme ini
dalam menyelenggarakan desentralisasi tidak dilakukan agar pengaturan tentang hal-hal
mengarah kepada kedaulatan. tersebut dapat mencapai daya guna dan hasil
guna yang optimal.
Pemerintah Daerah merupakan sub sistem
dalam penyelenggaraan pemerintahan negara dan 2. Pengawasan terhadap semua Perda diluar
secara implisit pembinaan dan pengawasan ter- yang mengatur pajak daerah, retribusi daerah,
hadap Pemerintah Daerah merupakan bagian in- APBD dan RUTR, yaitu setiap Perda wajib
tegral dari sistem penyelenggaraan negara, maka disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri
harus berjalan sesuai dengan rencana dan keten- untuk Provinsi dan oleh Gubernur untuk
tuan peraturan perundang-undangan yang berlaku Kabupaten/Kota. Tujuannya adalah untuk
dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indone- memperoleh klarifikasi terhadap Perda yang
sia. Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 bertentangan dengan kepentingan umum dan
secara tegas memberikan kewenangan kepada peraturan yang lebih tinggi sehingga dapat
pemerintah pusat untuk melaksanakan pembinaan dibatalkan sesuai mekanisme yang berlaku.
dan pengawasan atas penyelenggaraan Pemerintah Dalam rangka mengoptimalkan fungsi
Daerah. Menteri dan Pimpinan Lembaga Pemerin- pengawasan ini, pemerintah dapat menerapkan
tah Non Departemen melakukan pembinaan sesuai sanksi kepada penyelenggara pemerintahan daerah
dengan kewenangan masing-masing yang meliputi apabila diketemukan adanya penyimpangan dan
pemberian pedoman, bimbingan, pelatihan, ara- pelanggaran oleh penyelenggara pemerintahan
han dan pengawasan yang dikoordinasikan kepada daerah tersebut. Sanksi dimaksud antara lain dapat
Menteri Dalam Negeri. Pemerintah dapat melimpah- berupa penataan kembali suatu daerah otonom,
kan pembinaan atas penyelenggaraan pemerinta- pembatalan pengangkatan pejabat, penangguhan
han kabupaten di daerah sesuai dengan peraturan dan pembatalan berlakunya suatu kebijakan
perundang-undangan. Pembinaan yang dilakukan daerah baik perda, keputusan kepala daerah dan
oleh Gubernur terhadap peraturan Kabupaten dan ketentuan lainnya yang ditetapkan daerah serta
Kota dilaporkan kepada Presiden melalui Mendagri dapat memberikan sanksi pidana yang diproses
dengan tembusan kepada Kementerian/Lembaga sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Pemerintahan Non Kementerian (LPNK) terkait. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun
Pengawasan atas penyelenggaraan pemerinta- 2004, perda yang sudah disahkan di tingkat daerah
han daerah adalah proses kegiatan yang ditujukan dapat dibatalkan atau dinyatakan batal demi
untuk menjamin agar pemerintah daerah berjalan hukum. Dibatalkan berarti ketidakabsahannya

7 Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan.........., Op.Cit., hlm. 234.


8 Ibid.

75
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 73 - 81

berlaku sejak tanggal ada pembatalan, sedangkan setelah ditetapkan. Perda yang bertentangan
batal demi hukum berarti ketidakabsahannya dengan kepentingan umum dan/atau peraturan
berlaku sejak peraturan itu ditetapkan (yang berarti perundang-undangan yang lebih tinggi dapat
membatalkan pula akibat-akibat hukum yang dibatalkan oleh Pemerintah. Keputusan pembatalan
timbul sebelum ada pembatalan). Dalam hubungan Perda ditetapkan dengan Peraturan Presiden paling
itu, pengawasan terdiri dari dua jalur, yakni lama 60 (enam puluh) hari sejak diterimanya
Perda. Paling lama 7 (tujuh) hari setelah keputusan
pengawasan melalui jalur eksekutif (pemerintah
pembatalan, kepala daerah harus memberhentikan
pusat) dan pengawasan melalui jalur yudikatif
9 pelaksanaan Perda dan selanjutnya DPRD bersama
(Mahkamah Agung) .
kepala daerah mencabut Perda dimaksud.
Pasal 145 Undang-Undang Nomor 32 Tahun Gambar di bawah ini menggambarkan alur
2004 menyatakan bahwa perda disampaikan Pembatalan Perda menurut Pasal 145 Undang-
kepada Pemerintah paling lama 7 (tujuh) hari Undang Nomor 32 Tahun 2004, yaitu:

PERDA

7 hari

PEMERINTAH

60 hari

Tidak sesuai dengan kepentingan umum dan Sesuai dengan kepentingan umum dan
perundang-undangan yang lebih tinggi perundang-undangan yang lebih tinggi

Pembatalan Setuju
(Perpres)

PEMDA

Keberatan Setuju
180 hari 7 hari

Judical Review (MA) Penghentian

Pencabutan
(KDH & DPRD)
Ditolak Dikabulkan

Perpres Berlaku Perpres Batal


Perda Batal Perda Berlaku

Gambar 1
Pembatalan Perda menurut Pasal 145 UU No. 32 Tahun 2004
Sumber : Pasal 145 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

9 Jimly Asshiddiqie, Hukum Acara Pengujian………, Op.Cit., hlm. 34.

76
Analisis Prosedur Pengujian... (Rudy)

Apabila provinsi/kabupaten/kota tidak dapat APBD dan Rancangan Peraturan Gubernur tentang
menerima keputusan pembatalan perda dengan Penjabaran APBD tersebut bertentangan dengan
alasan yang dapat dibenarkan oleh peraturan kepentingan umum dan peraturan perundang-
perundang-undangan, kepala daerah dapat undangan yang lebih tinggi, Gubernur bersama
mengajukan keberatan kepada Mahakamah DPRD melakukan penyempurnaan paling lama
Agung. Apabila keberatan dikabulkan sebagaian 7 (tujuh) hari terhitung sejak diterimanya hasil
atau seluruhnya, putusan Mahkamah tersebut evaluasi.
menyatakan Peraturan Presiden menjadi batal Gambar di bawah ini menggambarkan alur
dan tidak mempunyai kekuatan hukum. Apabila Evaluasi Ranperda menurut Pasal 145 Undang-
pemerintah tidak mengeluarkan Peraturan Presiden Undang Nomor 32 Tahun 2004, yaitu:
untuk membatalkan perda, perda dimaksud
dinyatakan berlaku.
Apakah keberatan daerah akan dapat
mengubah keputusan Pemerintah untuk mencabut
kembali keputusan perda yang dibatalkan? Kalau
ternyata Pemerintah tetap pada pendiriannya
membatalkan Perda, bukankah ini langkah yang
sia-sia. Dengan demikian, dipandang tepat apabila
kalau kemudian yang menyelesaikan pembatalan
Perda oleh Pemerintah adalah lembaga Mahkamah
Agung melalui pengujian materiil karena UUD
1945 memberikan wewenang pengujian terhadap
peraturan di bawah undang-undang kepada
Mahkamah Agung.
Untuk melaksanakan Perda dan atas kuasa
peraturan perundang-undangan, kepala daerah
menetapkan peraturan kepala daerah dan/atau
keputusan kepala daerah. Peraturan kepala daerah
dan/atau keputusan kepala daerah, dilarang
bertentangan dengan kepentingan umum, Perda,
dan peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi.
Selain mengenal bentuk pengawasan represif,
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 juga
mengatur kewenangan Menteri Dalam Negeri
untuk mengevaluasi Ranperda dan peraturan
kepala daerah tentang APBD, perubahan APBD
dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD.
Menurut ketentuan Pasal 185, Rancangan Perda
Provinsi tentang APBD yang telah disetujui
bersama dalam Rancangan Peraturan Gubernur
tentang Penjabaran APBD sebelum ditetapkan oleh
Gubernur paling lambat 3 (tiga) hari disampaikan
kepada Menteri Dalam Negeri untuk dievaluasi.
Hasil evaluasi disampaikan oleh Menteri Dalam
Negeri kepada Gubernur paling lambat 15 (lima
belas) hari terhitung sejak diterimanya rancangan
dimaksud.
Jika Menteri Dalam Negeri menyatakan hasil
evaluasi Rancangan Perda tentang APBD dan
Rancangan Peraturan Gubernur tentang Penjabaran
APBD sudah sesuai dengan kepentingan umum
dan peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi, Gubernur menetapkan rancangan dimaksud
menjadi Perda dan Peraturan Gubernur. Apabila
hasil evaluasi menyatakan Ranperda tentang
10 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: Pusat Studi Hukum UII, 2002, Op.Cit., hlm.86-87.

77
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 73 - 81

RANPERDA Kab/Kota-DPRD

3 hari

GUBERNUR

15 hari

Tidak sesuai dengan kepentingan Bupati/Walikota Sesuai dengan kepentingan


umum dan perundang-undangan umum dan perundang-
yang lebih tinggi undangan yang lebih tinggi

7 hari
PenetapanBupati/
Walikota
Penetapan Penyempurnaan
(Bupati/Walikota) (Bupati/Walikota&DPRD)

Pembatalan
(Gubernur)

Hasil Evaluasi MENDAGRI

PASAL 189
KOORDINASI

Proses penetapan Ranperda Kab/Kota dikoordinasikan


terlebih dahulu dengan Menteri Keuangan

Gambar 2
Evaluasi Ranperda menurut Pasal 185 UU No. 32 Tahun 2004
Sumber: Pasal 185 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

78
Analisis Prosedur Pengujian... (Rudy)

Apabila hasil evaluasi tidak ditindaklanjuti Bupati/Walikota. Apabila Gubernur menyatakan


oleh Gubernur dan DPRD, dan Gubernur hasil evaluasi Ranperda tentang APBD yang
tetap menetapkan Rancangan Perda tentang tidak sesuai dengan kepentingan umum dan
APBD Rancangan Peraturan Gubernur tentang peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi,
Penjabaran APBD menjadi Perda dan Peraturan Bupati/Walikota berasama DPRD melakukan
Gubernur, Menteri Dalam Negeri membatalkan penyempurnaan paling lama 7 (tujuh) hari terhitung
Perda dan Peraturan Gubernur tersebut dan sejak diterimanya hasil evaluasi.
sekaligus menyatakan berlakunya Perda APBD
Apabila hasil evaluasi tidak ditindaklanjuti
tahun sebelumnya.
oleh Bupati/Walikota dan DPRD dan Bupati/
Selanjutnya, Ranperda kabupaten/kota
Walikota tetap menetapkan Rancangan Perda
tentang APBD yang telah disetujui bersama dan
tentang APBD dan Rancangan Peraturan Bupati/
Rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang
Walikota tentang Penjabaran APBD menjadi
Penjabaran APBD sebelum ditetapkan oleh Bupati/
Perda dan Peraturan Bupati/Walikota, Gubernur
Walikota paling lama 3 (tiga) hari disampaikan
10 membatalkan Peraturan Daerah dan Peraturan
kepada Gubernur untuk di evaluasi , hasil
Bupati/Walikota dimaksud dan sekaligus
evaluasi disampaikan oleh Gubernur kepada
menyatakan berlakunya Perda APBD tahun
Bupati/Walikota paling lambat 15 (lima belas)
sebelumnya. Gubernur menyatakan hasil evaluasi
hari terhitung sejak diterimanya Rancangan Perda
Rancangan Perda Kabupaten/Kota tentang APBD
Kabupaten/Kota dan Rancangan Peraturan Bupati/
dan Rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang
Walikota tentang Penjabaran APBD.
Penjabaran APBD kepada Menteri Dalam Negeri.
Apabila Gubernur menyatakan hasil evaluasi
Menteri Dalam Negeri segara menindaklanjuti hasil
Rancangan Perda tentang APBD dan Rancangan
evaluasi tersebut sebelum rancangan Perda dan
Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran
Rancangan Peraturan Kepala Daerah disahkan.
APBD sudah sesuai dengan kepentingan umum
dan peraturan perundang-undangan yang lebih Gambar di bawah ini menggambarkan alur
tinggi, Bupati/Walikota menetapkan rancangan Evaluasi Ranperda menurut Pasal 186 Undang-
yang dimaksud menjadi Perda dan Peraturan Undang Nomor 32 Tahun 2004, yaitu:

RANPERDA Provinsi-DPRD
3 hari

MENDAGRI
15 hari

Tidak sesuai dengan kepentingan Gubernur Sesuai dengan kepentingan umum


umum dan perundang-undangan yang dan perundang-undangan yang
lebih tinggi lebih tinggi

7 hari
Penetapan
(Gubernur) Penyempurnaan
(Gubernur & DPRD)

Pembatalan
(MENDAGRI)

PASAL 189
KOORDINASI

Proses Penetapan Ranperda Provinsi dikoordinasikan terlebih


dahulu dengan Menteri Keuangan

Gambar 3
Evaluasi Ranperda menurut Pasal 186 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
Sumber : Pasal 186 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

79
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 73 - 81

C. Proses Pengujian Perda Oleh Lembaga Mahkamah Agung untuk menguji Perda juga
Yudikatif terdapat di dalam Pasal 24 A ayat (1) Amandemen
UUD 1945, yang menyatakan bahwa: “Mahkamah
Dalam konsep pengujian undang-undang,
Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi,
khususnya berkaitan dengan pengujian oleh
menguji peraturan perundang-undangan di bawah
kekuasaan kehakiman, perlu dibedakan pula antara
undang-undang terhadap undang-undang, dan
istilah “judicial Review” dan “judicial Preview”.
mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh
Review berarti memandang, menilai, atau menguji
undang-undang”.
kembali. Sedangkan Preview adalah kegiatan
memandangi sesuatu lebih dulu dari sempurnanya Pengaturan kewenangan Mahkamah Agung
11
keadaan objek yang dipandang itu . Republik Indonesia terhadap pengujian peraturan
perundang-undangan di bawah undang-undang
Selanjutnya, dalam hubungannya dengan
sangat minim yaitu dalam Undang-Undang Nomor 4
objek undang-undang, dapat dikatakan bahwa saat
Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman hanya
ketika undang-undang belum resmi atau sempurna
ada satu pasal saja yaitu dalam Pasal 11 ayat (2)
sebagai undang-undang yang mengikat untuk
huruf b dan dalam Pasal 11 ayat (3). Dalam Undang-
umum, dan saat ketika undang-undang itu sudah
Undang Nomor 5 Tahun 2004 tentang Mahkamah
resmi menjadi undang-undang, adalah dua keadaan
Agung hanya ada 2 (dua) pasal saja yaitu Pasal
yang berbeda. Jika undang-undang itu sudah sah
31 dan Pasal 31A. Pembentuk Undang-undang
sebagai undang-undang, maka pengujian atasnya
(legislatif) menyadari pengaturan tentang hak uji
dapat disebut sebagai judicial Review. Akan tetapi,
materiil sangat singkat sehingga memberikan
jika statusnya masih sebagai rancangan undang-
kewenangan kepada Mahkamah Agung membuat
undang dan belum diundangkan secara resmi
Peraturan Mahkamah Agung untuk mengatur
sebagai undang-undang, maka pengujian atasnya
12 pelaksanaan hak uji materiil.
disebut sebagai judicial Preview . Menurut Sri
Soemantri, jika pengujian itu dilakukan terhadap Pasal 11 ayat (2) huruf b Undang-Undang
isi undang-undang atau peraturan perundang- Nomor 4 Tahun 2004 dan Pasal 31 dan Pasal 31A
undangan lainnya dinamakan sebagai hak Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2004 berbunyi
menguji materiil (materiele toetsingsrecht), dan sebagai berikut: “Mahkamah Agung mempunyai
jika pengujian itu dilakukan terhadap prosedur kewenangan menguji Peraturan Perundang-
pembentukannya, disebut hak menguji formal undangan di bawah Undang-undang terhadap
13
(formele toetsingsrecht) . Undang-undang”. Pasal 11 ayat (3) Undang-
Undang Nomor 4 Tahun 2004, “Pernyataan tidak
Kewenangan Mahkamah Agung untuk menguji
berlaku Peraturan Perundang-undangan sebagai
Perda tersebut terdapat di dalam Pasal 5 ayat (2),
hasil pengujian, sebagaimana dimaksud pada ayat
(3) dan (4) Ketetapan MPR RI Nomor III Tahun
(2) huruf b, dapat diambil baik dalam pemeriksaan
2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan
tingkat kasasi maupun berdasarkan permohonan
Peraturan Perundang-undangan yang berbunyi
langsung kepada Mahkamah Agung”. Dalam
sebagai berikut:
rangka untuk pelaksanaan dan penerapan hak
Pasal 5 uji materiil, Mahkamah Agung telah beberapa kali
(2) Mahkamah Agung berwenang menguji mengeluatkan Peraturan Mahkamah Agung (Perma)
peraturan perundang-undangan di bawah tentang Penerapan Pelaksanaan Hak Uji Materiil,
undang-undang. yaitu Perma Nomor 1 Tahun 1993 tentang Hak
Uji Materiil, Perma Nomor 1 Tahun 1999 tentang
(3) Pengujian dimaksud ayat (2) bersifat aktif
Hak Uji Materiil dan Perma Nomor 1 Tahun 2004
dan dapat dilaksanakan tanpa melalui proses
tentang Hak Uji Materiil.
peradilan kasasi.
Meskipun telah berulangkali Mahkamah
(4) Keputusan Mahkamah Agung mengenai
Agung menerbitkan Peraturan Mahkamah Agung
pengujian sebagaimana dimaksud ayat (2) dan
tentang Pelaksanaan Hak Uji Materiil, namun
ayat (3) bersifat mengikat.
berdasarkan perkembangan yang terjadi dalam
Berdasarkan ketentuan dalam Ketetapan MPR praktik, Peraturan Mahkamah Agung tersebut
RI Nomor III Tahun 2000 di atas terlihat bahwa dianggap masih kurang memadai karena dalam
Mahkamah Agung berwenang untuk melakukan hak Perma tersebut tidak mengatur secara detail
uji materiil, karena Perda berada di bawah undang- tentang prosedur beracaranya, misalnya apakah
undang. Sementara itu, mengenai kewenangan proses pemeriksaannya harus dihadiri oleh pihak

11 Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian….., Op.Cit., hlm. 4.


12 Ibid.
13 Sri Soemantri M., Hak Menguji Materiil di Indonesia, (Bandung: Alumni, 1982), hlm. 6-11. Lihat pula, Bagir Manan, Pengujian
Yustisial Peraturan Perundang-undangan dan Perbuatan Administrasi Negara di Indonesia, Diktat Mata Kuliah Fakultas Hukum
Universitas Atmajaya, Yogyakarta, 1994, hlm. 1. Lihat pula, R. Subekti, Kekuasaan Mahkamah Agung RI, (Bandung: Alumni, 1992). Lihat
pula, Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian……, Op.Cit., hlm. 7. Lihat pula Fatmawati, Hak Menguji (Toetsingsrecht) yang Dimiliki
Hakim Dalam Sistem Hukum Indonesia, (Jakarta: Raja Grafindo Perkasa, 2005), hlm. 5.

80
Analisis Prosedur Pengujian... (Rudy)

pemohon dan termohon, tenggang waktu untuk D. Penutup


mengajukan hak uji materiil adalah 180 (seratus
Pengujian Perda oleh Pemerintah dilakukan
delapan puluh) hari sejak peraturan perundang- dengan standar yang lebih luas. Dikatakan lebih
undangan tersebut diundangkan. Penentuan luas karena Pemerintah menguji Perda tidak hanya
tenggang waktu 180 (seratus delapan puluh) hari ini didasarkan pada aturan hukum yang lebih tinggi
oleh pihak yang merasa dirugikan atas penerbitan dari Perda, tetapi juga didasarkan pada standar
peraturan perundang-undangan tersebut dianggap kepentingan umum. Kepentingan umum adalah
membatasi hak-haknya, padahal kemungkinan aspek yang bersifat sosiologis daripada legalis,
alasan untuk mengajukan hak uji materiil sangat sehingga pengujian terhadap kepentingan umum
beralasan. tergantung pada aspek keberlakuan berbagai
macam jenis hukum dan norma sosial yang ada
Perkembangan permohonan hak uji materiil
dalam masyarakat. Akibat hukum dari pengujian
terhadap Perda sejak berlakunya otonomi
terhadap Perda adalah berupa pembatalan Perda.
daerah di Mahkamah Agung cukup banyak Adapun indikator dalam pembatalan peraturan
dengan berbagai alasan, ada yang mengatakan daerah itu adalah: 1) tidak boleh bertentangan
Perda tersebut bertentangan dengan peraturan dengan kepentingan umum; dan 2) tidak boleh
perundang-undangan yang lebih tinggi dan juga bertentangan dengan peraturan perundang-
ada Perda satu daerah dengan Perda daerah lain undangan yang derajatnya lebih tinggi. Sementara
saling bertentangan sehingga apabila permohonan ukuran yang dijadikan Mahkamah Agung
untuk hak uji materiil terhadap kasus tersebut, dalam menguji Perda adalah dengan menjawab
apakah Mahkamah Agung berwenang untuk pertanyaan, apakah suatu Perda itu bertentangan
memeriksa kasus hak uji materiil, dan apakah dengan peraturan perundang-undangan yang lebih
indikator atau tolak ukur untuk menyatakan suatu tinggi dan/atau pembentukannya tidak memenuhi
peraturan perundang-undangan yang lebih rendah ketentuan yang berlaku. Bila satu Perda yang
inkonstitusional. Apabila suatu kasus permohonan dimohonkan bertentangan dengan peraturan
perundang-undangan yang di atasnya maka akibat
hak uji materiil yang diajukan telah melebihi
hukum yang terjadi terhadap Perda tersebut adalah
tenggang waktu yang ditetapkan Mahkamah
Mahkamah Agung mengabulkan permohonan
Agung melalui Peraturan Mahkamah Agung yaitu dan memerintahkan Pemerintah Daerah bersama
180 (seratus delapan puluh) hari, dan ternyata dengan DPRD untuk mencabut Perda tersebut
dasar alasan pemohon sangat mendasar apakah paling lama dalam waktu 90 hari. Terhadap
Mahkamah Agung masih dapat menyatakan putusan pembatalan Perda yang dikeluarkan oleh
peraturan perundang-undangan yang lebih rendah Mahkamah Agung tidak dapat diajukan Peninjauan
tersebut konstitusional. Kembali (PK).

Daftar Pustaka
Bagir Manan, Pengujian Yustisial Peraturan Jimly Asshidiqie, Model-Model Pengujian
Perundang-undangan dan Perbuatan Konstitusional Di Berbagai Negara, Jakarta:
Administrasi Negara di Indonesia, Diktat Konstitusi Press, 2005.
Mata Kuliah Fakultas Hukum Universitas Jimly Asshiddiqie, Hukum Acara Pengujian Undang-
Atmajaya, Yogyakarta, 1994. Undang, Jakarta: Konstitusi Press, 2006.
Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah,
Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah,
Yogyakarta: Pusat Studi Hukum UII, 2002.
Bandung: Nusa Media, 2009.
Fatmawati, Hak Menguji (Toetsingsrecht) yang
R. Subekti, Kekuasaan Mahkamah Agung RI,
Dimiliki Hakim Dalam Sistem Hukum
Bandung: Alumni, 1992.
Indonesia, Jakarta: Raja Grafindo Perkasa,
2005. Sri Soemantri M., Hak Menguji Materiil di Indonesia,
Bandung: Alumni, 1982.
Henry P. Panggabean, Fungsi Mahkamah
Agung Dalam Praktik Sehari-hari (Upaya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Penanggulangan Tunggakan Perkara Pemerintahan Daerah.
dan Pemberdayaan Fungsi Pengawasan
Mahkamah Agung), Jakarta: PT. Pustaka Website :
Sinar Harapan, 2001. www.hukumonline.com

81
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 73 - 81

82
Partisipasi Publik dalam... (Khopiatuziadah)

PARTISIPASI PUBLIK DALAM PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG:


PIJAKAN BERPIKIR SOSIOLOGIS SEBAGAI LANDASAN PEMIKIRAN
DALAM PENYUSUNAN NASKAH AKADEMIK
(PUBLIC PARTICIPATION IN THE ESTABLISHMENT OF LAW:
FOOTING THINK AS A BASIS SOCIOLOGICAL THOUGHT
ACADEMIC PREPARATION OF MANUSCRIPT)

Khopiatuziadah
Sekretariat Jenderal DPR RI
Komplek DPR RI Jl. Jenderal Gatot Subroto Jakarta 10270
Email: zaha.alin@gmail.com
(Naskah diterima 27/01/2013, direvisi 19/03/2013, disetujui 26/03/2013)

Abstrak

Pelibatan publik dalam proses pembentukan suatu undang-undang tidak dapat diartikan secara sempit
sebagaimana mekanisme yang diatur dalam Bab Partisipasi Masyarakat Undang-Undang Nomor 12 Tahun
2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Hal ini mengingat urgensi pelibatan publik
pada hakikatnya mengarah pada suatu undang-undang yang partisipatif dengan landasan pemikiran
sosiologis yang kuat dan berakar pada kajian praktik empirik yang menyeluruh yang termuat dalam suatu
naskah akademik yang menjadi dasar pemikiran dari norma-norma dalam suatu rancangan undang-
undang. Landasan sosiologis dan praktik empirik diperoleh dari suatu penelitian terhadap nilai-nilai dan
praktik penyelenggaraan hukum dalam masyarakat. Undang-undang seyogyanya tidak sekedar sebagai
perangkat hukum normatif, namun lebih jauh undang-undang menjadi sarana perubahan sosial yang
sesuai dengan cita-cita hukum dan kebutuhan dalam masayarakat.
Kata kunci: partisipasi publik, landasan sosiologis, pembentukan undang-undang, naskah akademik.

Abstract

Public involvement in law making process should not be narrowly interpreted as mechanism stated in
the section of public participation in the Law No.12 Year 2011 of Legislation’s Making. This is due to the
determination of public engagement basically leads to a participatory legislation with a strong foundation of
sociological thinking and rooted in a thorough empirical study stated in an academic paper as the rationale of
the norms in a bill . The foundation of sociological and empirical practices derived from a study of the values
and practices of law enforcement in the community. The law should not be simply as a legal normative; the
law should be a means of social change in accordance with the ideals of law and the needs of the community.
Keywords: public participation, sosiological backgroud, law making process.

A. Pendahuluan
Bagaimana awal muncul prakarsa untuk muncul dari keharusan dilakukannya harmonisasi
membuat undang-undang? Mulder dalam hukum atas suatu peraturan yang berlaku secara
tulisannya ‘Departementele Voorbereiding van internasional/regional dan mengikat bagi negara
Wetgeving Een exemplarisch benadeing’ menjawab yang bersangkutan. Prakarsa pembentukan dapat
bahwa prakarsa ini muncul dari beragam pula sebagai akibat dari perubahan ekonomi global
alasan. Kadang-kadang, ide muncul dari adanya terkait investasi, angsuran, retail dan lain-lain.
ketidakpuasan dalam masyarakat mengenai Bahkan kebijakan antarsektor (facetbeleid) dapat
suatu keadaan tertentu dan timbul gerakan menyebabkan muncul suatu undang-undang baru,
yang sedikit banyak spontan untuk mengubah misalnya di bidang lingkungan dan energi .
1

keadaan tersebut, ini dapat terjadi misalnya saat


Keberadaan suatu undang-undang pada
ada kekosongan hukum. Prakarsa dapat pula
dasarnya merupakan instrumen bagi penguasa

1 Mulder, Problemen van Wetgeuving, 1982, hlm. 17-18, sebagaimana dikutip I. C. van der Vlies, Buku Pegangan Perancangan Peraturan
Perundang-undangan (Handbook Wetgeving) (alih bahsa: Linus Doludjawa), (Jakarta: Dirjen PP Depkumham, 2005), hlm. 98-99.

83
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 83 - 95

untuk menjalankan roda pemerintahan. Undang- naskah akademik yang menjadi dasar pemikiran
undang dalam arti formil yaitu keputusan tertulis rancangan undang-undang. Dasar analisa akan
yang diadakan oleh badan-badan negara. Badan- banyak berangkat dari suatu kajian sosiologi
badan tersebut di Indonesia adalah DPR bersama hukum.
Presiden. Undang-undang dalam arti materiil,
B. Pembentukan Hukum dalam Masyarakat
yaitu peraturan tertulis yang berlaku umum dan
2
dibuat oleh penguasa yang sah . Di sinilah arti Dalam perspektif ilmu hukum normatif, Hans
penting undang-undang yang berfungsi sebagai Kelsen memberikan ulasan tentang pentingnya
pengatur lebih lanjut ketentuan konstitusi dalam keteraturan kehidupan bermasyarakat yang dapat
membagi kekuasaan yang dimiliki oleh lembaga dicapai melalui pranata hukum untuk dipatuhi
pemerintahan. bersama, antara lain menentukan apa saja yang
dapat dilakukan dan apa saja yang tidak boleh
Pada tataran praktik, muncul suatu
dilakukan. Aturan-aturan yang disepakati bersama
kebutuhan terhadap pentingnya sudut pandang
tersebut diungkapkan Kelsen sebagai berikut:
sosiologis dalam pembentukan sistem (hukum) di
masyarakat yang tidak hanya sekedar menjawab The living together of human being is characterized
permasalahan hukum akibat tidak terpenuhinya by the setting up of institutions that regulate this
rasa keadilan masyarakat atas dibentuknya suatu living together. Such as institution is called an order.
hukum normatif, akan tetapi suatu pendekatan The living together of individuals in itself a biological
yang lebih komprehensif dalam memandang phenomenon, becomes a social phenomenon by the
suatu masyarakat. Melalui suatu pendekatan very act of being regulated. Society is ordered living
together, or, more accurately put, society is ordering
empiris, diharapkan mampu mengimbangi prinsip
of the living together individuals. “The function of
kepastian hukum dalam pendekatan normatif.
every social order is to bring about certain mutual
Pendekatan sosiologis diharapkan mampu menjadi
behaviour of individuals; to induce them to certain
penengah atau penghubung logika logis dari konsep
mutual behaviour of individuals; to induce them to
hukum agar mampu memecahkan permasalahan
certain positive or negative behaviour, to certain
di masyarakat sekaligus memenuhi rasa keadilan
action or abstention from action. To the individual,
masyarakat.
the order appears as complex of rules that determine
Beranjak dari latar belakang tersebut, how the individual should conduct himself. These
penulis mencoba merumuskan suatu pertanyaan 3
rules are called norms.
permasalahan tentang sejauh mana peran pelibatan
Ketidakpatuhan terhadap norma-norma
masyarakat dalam membentuk landasan sosiologis
pembentukan suatu undang-undang, apa urgensi hukum membawa konsekuensi berupa sanksi
pelibatan publik dalam pembentukan suatu hukum. Ini disebut sebagai ilmu hukum normatif,
undang-undang?. Dalam menemukan jawaban yakni yang menekankan keteraturan hidup dalam
dari permasalahan tersebut, Penulis memulai masyarakat melalui sarana norma atau kaidah
dengan memaparkan bagaimana pembentukan berupa kadiah perilaku sosial (primary rules) dan
suatu sistem hukum dalam masyarakat atau disertai pula dengan meta kaidah (secondary rules),
bagaimana masyarakat membentuk suatu sistem yang menentukan syarat bagi berlakuknya kaidah
4
hukum. Kemudian dilanjutkan dengan mengkaji perilaku tersebut.
bagaimana proses pelibatan masyarakat dalam Di sisi lain muncul kritik terhadap ilmu hukum
pembentukan suatu hukum,- dalam hal ini normatif sekaligus meragukan sifat normatif
undang-undang,- sejak pra reformasi sampai hukum untuk menciptakan keteraturan dalam
saat ini, baik dari aspek legal maupun dari aspek masyarakat. Pandangan yang menyandarkan pada
empiris. Guna mempertajam analisis, kajian akan kekuatan ilmu empiris beranggapan bahwa putusan
juga melihat latar belakang penguatan aspek hukum tidak semata-mata disandarkan pada
legal terhadap partisipasi publik dalam proses aturan hukum, tetapi harus juga memperhatikan
legislasi di Indonesia. Pembahasan akan diarahkan aspek-aspek lain di luar hukum seperti ekonomi,
5
pada suatu analisa terhadap urgensi pelibatan politik, sosiologi dan lain-lain . Dalam tataran ilmu
masyarakat dalam pembentukan suatu undang- hukum di Indonesia, kritik terhadap ilmu hukum
undang sebagai urgensi sosiologi yang menjadi normatif pun tidak dapat dihindari, selain berusaha
landasan pemikiran dalam membentuk suatu memandang hukum tidak semata-mata dari kaca
undang-undang. Landasan ini dimuat dalam suatu mata norma, kebutuhan untuk memandang hukum

2 Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, Perundang-undangan dan Yurisprudensi (Bandung: Alumni, 1986), hlm. 12.
3 Hans Kelsen, The Law As a Specific Social Technique, University of Chicago Law Review, (1941), hlm. 75, sebagaimana dikutip
Johnny Ibrahim, Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif, (Jakarta: Bayumedia Publishing, 2007), Cetakan ke-3, hlm. 49.
4 Johnny Ibrahim, Ibid., hlm. 52.
5 Ibid., hlm. 62-63.

84
Partisipasi Publik dalam... (Khopiatuziadah)

dari perpsektif sosiologis justru memperkaya ilmu yang ada di dalam masyarakat. Hal ini penting
hukum itu sendiri mengingat interaksi hukum mengingat hukum sebagai alat rekayasa sosial
dan masyarakat merupakan proses penemuan dan hendak diterapkan dalam suatu masyarakat yang
pembentukan hukum itu sendiri. majemuk, sehingga akan dipilih nilai yang sesuai
Dari beberapa teori terkait dengan konsep dengan kebutuhan masyarakat dimaksud. Ketiga,
6 membuat hipotesa dan memilih yang paling layak
perubahan hukum, Teori “sosiological jurisprudence”
untuk bisa dilaksanakan. Keempat, mengikuti
menyebutkan bahwa terdapat perbedaan antara
jalannya penerapan hukum dan mengukur efek-
hukum positif di satu pihak dan hukum yang hidup 10
dalam masyarakat di pihak lain. Hukum positif efeknya.
akan memiliki daya berlaku yang efektif apabila Tahap dalam suatu perekayasaan sosial melalui
berisikan atau selaras dengan hukum yang hidup instrumen hukum ini menjadi penting mengingat
dalam masyarakat. Perkembangan hukum saat ini peran hukum berkaitan erat dengan konsep
tidak hanya terletak pada undang-undang, ilmu perkembangan masyarakat yang didasarkan pada
hukum, ataupun putusan hakim semata, tetapi perencanaan. Suatu perencanaan untuk membuat
pada masyarakat itu sendiri. pilihan-pilihan yang dilakukan secara sadar tentang
Diperlukan adanya keseimbangan antara jalan dan cara yang bagaimana yang akan ditempuh
keinginan untuk membentuk pembaruan hukum masyarakat untuk mencapai tujuan-tujuannya.
melalui undang-undang dengan kesadaran Apabila pilihan telah ditentukan, maka pilihan
11
memperhatikan kenyataan hidup dalam inilah yang akan diwujudkan melalui hukum.
masyarakat. Kenyataan-kenyataan ini disebut Pilihan yang ingin diwujudkan melalui
sebagai “living law dan just law” yang merupakan perangkat hukum merupakan suatu tujuan
“inner order” dari masyarakat yang mencerminkan bersama yang ingin dicapai masyarakat. Biasanya
nilai-nilai hidup didalamnya. Jadi dalam masyarakat yang teratur dan bisa menentukan
membentuk suatu undang-undang, agar undang- hubungan yang bersifat tetap antaranggotanya
undang tersebut dapat berlaku secara efektif dalam adalah masyarakat yang mempunyai tujuan yang
masyarakat maka dalam pembentukannya harus sedikit banyak jelas. Masyarakat dapat memilih
memperhatikan hukum yang hidup (living law) sarana untuk mencapai tujuan tersebut melalui
7
dalam masyarakat. politik. Terkait dengan posisi hukum sebagai
Pada hakikatnya, membicarakan hukum bagian dari fenomena sosial di masyarakat yang
adalah membicarakan hubungan antarmanusia. tidak sepenuhnya berdiri sendiri, namun terkait
Membicarakan hubungan antarmanusia adalah dengan sektor kehidupan lainnya maka salah
membicarakan keadilan. Hukum merupakan cita- satu hal dari keadaan tersebut adalah bahwa
cita keadilan masyarakat yang membentuknya. hukum harus senantiasa melakukan penyesuaian
Fungsi hukum sebagai bagian dari perangkat kerja terhadap tujuan-tujuan yang ingin dicapai oleh
sistem sosial berfungsi untuk mengintegrasikan masyarakatnya. Inilah yang disebut sebagai
kepentingan-kepentingan anggota masyarakat dinamika hukum. Politik hukum merupakan
sehingga tercipta suatu ketertiban.
8
salah satu faktor penyebab terjadinya dinamika
12
Dalam konteks hukum sebagai suatu tersebut.
sarana rekayasa sosial sekalipun, identifikasi Satjipto Rahardjo mendefinisikan politik
permasalahan dalam masyarakat yang dilakukan hukum sebagai aktivitas memilih dan cara yang
secara sistematis merupakan suatu keniscayaan hendak dipakai untuk mencapai suatu tujuan
guna mendapatkan suatu instrumen atau sosial dengan hukum tertentu di dalam masyarakat
perangkat yang dapat mengubah masyarakat sesuai yang cakupannya meliputi jawaban atas beberapa
dengan yang dikehendaki oleh pembuat instrumen pertanyaan mendasar, yaitu: 1) tujuan apa yang
tersebut. Setidaknya identifikasi permasalahan hendak dicapai melalui sistem yang ada; 2) cara-cara
dan solusi pemecahannya dilakukan dengan:
9
apa dan yang mana yang dirasa paling baik untuk
Pertama, mengenal problem dengan sebaik-baiknya dipakai dalam mencapai tujuan tersebut; 3) kapan
termasuk mengenali masyarakat yang akan menjadi waktunya dan melalui cara bagaimana hukum itu
sasaran perubahan dan pembentukan instrumen perlu diubah; 4) dapatkah suatu pola yang baku
hukum dimaksud. Kedua, memahami nilai-nilai dan mapan dirumuskan untuk membantu dalam

6 Teori ini dikemukakan oleh Eugen Ehrlich, lihat W. Friedman, Legal Theory, (Stevens and Sons, 3rd edition, 1953), hlm.191.
7 W. Friedman, Ibid.
8 Satjipto Raharjo, Ilmu Hukum, (Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 2000), Cet ke-5, hlm. 159.
9 Ibid., hlm. 208.
10 Ibid.
11 Ibid, hlm 206-211.
12 Ibid., hlm. 352.

85
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 83 - 95

proses pemilihan tujuan serta cara-cara untuk konstitusi dalam membagi kekuasaan yang dimiliki
mencapai tujuan itu dengan baik.
13
oleh lembaga pemerintahan.
Dalam konteks negara Republik Indonesia, Prinsip dasar kedaulatan berada di tangan
proses pembentukan hukum (tertulis) di rakyat, dan kekuasaan pemerintah bersumber pada
masyarakat melalui lembaga yang berwenang kehendak rakyat merupakan suatu konsep yang
menurut konstitusi dan diarahkan sesuai dengan dikenal sebagai konsep demokrasi, yang dalam
politik hukum yang pada akhirnya ditujukan guna konsep ini komponen terpenting adalah sebuah
17
mencapai tujuan negara seperti yang tercantum masyarakat sipil yang kuat dan partisipatif. Teori
dalam pembukaan Undang-Undang Dasar tahun pe rwakilan amat erat hubungannya dengan prinsip
1945. Politik hukum di sini diartikan sebagai “legal kedaulatan rakyat dan demokrasi. Dalam zaman
policy atau garis (kebijakan) resmi tentang hukum modern kekuasaan rakyat tidak lagi dilaksanakan
yang akan diberlakukan baik dengan pembuatan secara langsung, tetapi dilakuan melalui lembaga
hukum baru maupun dengan penggantian hukum perwakilan sebagai realisasi sistem demokrasi tidak
lama, dalam rangka mencapai tujuan negara.”
14
langsung. Lembaga perwakilan rakyat diisi oleh
para wakil rakyat melalui suatu pemilihan umum,
pengangkatan dan/atau penunjukan. Pemilihan
C. Pelibatan Masyarakat dalam Pembentukan umum dipandang sebagai satu-satunya cara yang
Undang-Undang demokratis.
18

Adanya sistem pemerintahan yang berbeda Selain itu, syarat-syarat dasar terselenggaranya
berpengaruh terhadap kekuasaan membentuk pemerintahan yang demokratis berdasarkan
undang-undang. Dalam negara yang menganut rule of law menurut International Commission of
sistem demokrasi konstitusionil, terlepas Jurists adalah adanya perlindungan konstitusionil;
apapun sistem pemerintahannya, kekuasaan adanya badan kehakiman yang bebas dan tidak
membentuk undang-undang diarahkan kepada memihak; adanya pemilihan umum yang bebas;
terwujudnya tatanan kehidupan yang bermanfaat adanya kebebasan untuk menyatakan pendapat;
bagi kepentingan rakyat. Mereka yang menganut adanya kebebasan untuk berserikat/berorganisasi
pemahaman tentang undang-undang yang formal dan beroposisi; dan adanya pendidikan
berpendapat bahwa undang-undang adalah suatu kewarganegaraan.
19

keputusan dari pembentuk undang-undang yang


Dalam tataran empiris di Indonesia yang
dilakukan menurut prosedur yang ditetapkan
dianggap tengah bermetamorfosis menuju suatu
dalam undang-undang dasar, terlepas dari isi dan
15
sistem pemerintahan yang demoktratis, telah
materi yang dimuatnya. Bagi penguasa, undang- terjadi suatu fenomena yang menarik terkait dengan
undang merupakan alat untuk menggerakkan roda pelibatan masyarakat dalam proses legislasi.
pemerintahan. Secara materiil, undang-undang Sebelum era reformasi, terutama pada masa rezim
merupakan seperangkat peraturan tertulis yang orde baru, pengakuan hak masyarakat untuk
diberlakukan bagi masyarakat oleh pembentuk menyatakan pendapat amatlah minim, terlebih
yang secara sah mendapat kewenangan dari suara masyarakat terkait dengan pembuatan
konstitusi. kebijakan. Sangat kuatnya peran pemerintah dan
Dalam demokrasi konstitusionil, kekuasaan alur pembentukan hukum (undang-undang) yang
dibagi secara jelas kepada lembaga-lembaga negara sangat “top-down” serta tidak adanya dukungan
sesuai dengan fungsinya. Pembagian kekuasaan legalitas formal terhadap hak masyarakat untuk
seperti ini akan dapat menghindari kesempatan berpartisipasi dalam pembentukan kebijakan
penyalahgunaan kekuasaan itu sendiri. Prinsip membuat proses pembentukan hukum dan undang-
pembatasan kekuasaan ini dikenal dengan konsep undang menjadi sesuatu yang sangat ekslusif.
negara hukum. Russell F. Moore, mengatakan Bahkan peran lembaga perwakilan (DPR)
bahwa negara yang menganut sistem negara saat itupun sangat tidak signifikan. Sebelum
hukum dan teori kedaulatan rakyat dalam konsep amandemen UUD tahun 1945 yang mengalihkan
16
pemerintahannya menggunakan konstitusi. Di kekuasaan pembuatan undang-undang dari
sinilah arti penting undang-undang yang berfungsi Pemerintah kepada DPR, DPR hanyalah pemberi
sebagai pengatur lebih lanjut ketentuan-ketentuan stempel terhadap berbagai rancangan undang-

13 Ibid., hlm. 352-353.


14 Moh Mahfud, Politik Hukum Indonesia, (Jakarta: Rajawali Pers, Edisi Revisi, 2010), Cet. Ke- 3, hlm. 1.
15 I.C. van der Vlies, Handboek Wetgeving, (Zwolle: WEJ Tjeenk Willink, 1987), hlm. 24-27.
16 Russell F. Moore, Modern Constitutions, (Iowa: Ada & Co, 1957), hlm. 3.
17 International IDEA, Penilaian Demokratisasi di Indonesia (Jakarta: International IDEA Publishing, 2000), hlm. 20.
18 Badan Legislasi DPR RI , Naskah Akademik RUU tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, 2010, hlm. 8.
19 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2007), hlm. 60.

86
Partisipasi Publik dalam... (Khopiatuziadah)

undang yang dibuat dan diajukan oleh Pemerintah. Masyarakat. Dalam Pasal 208 – 212 diatur tentang
Proses pembentukan undang-undang pun sangat partispasi masyarakat dalam hal pelaksanaan
tertutup. Hampir tidak ada akses bagi masyarakat fungsi DPR di bidang legislasi, pengawasan ataupun
untuk terlibat dalam pembentukan suatu undang- anggaran. Dalam Pasal 108 misalnya disebutkan
undang. Pembentukan suatu rancangan undang- bahwa mayarakat dapat memberi masukan baik
undang biasanya diprakarsai oleh suatu departemen secara lisan dan/atau tertulis kepada DPR dalam
di Pemerintahan, sesuai dengan kebutuhan proses:
sektoral yang dihadapi. Pelibatan masyarakat a. penyusunan dan penetapan prolegnas
dimungkinkan terjadi pada saat penyusunan b. Penyiapan dan pembahasan rancangan un-
suatu kajian akademis, namun praktik ini tidak dang-undang
tersosialiasi dengan baik dan sangat terbatas pada c. Pembahasan rancangan undang-undang ten-
kalangan masyarakat tertentu, misalnya akademisi tang APBN
atau praktisi di bidang tertentu. d. Pengawasan pelaksanaan undang-undang;
Amandemen UUD Tahun 1945 (1999-2002) dan
membawa perubahan, selain diakuinya hak atas e. Pengawasan pelaksanaan kebijakan pemerin-
informasi sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 28F tah.
bahwa: “Setiap orang berhak untuk berkomunikasi Kemudian dalam Pasal 209, dijelaskan
dan memperoleh informasi untuk mengembangkan mekanisme pemberian masukan secara tertulis
pribadi dan lingkungan sosialnya, serta berhak yang dilakukan terkait dengan proses pelaksanaan
untuk mencari, memperoleh, memiliki, menyimpan, fungsi DPR di atas, masukan ditujukan kepada
mengelolah, dan menyampaikan informasi dengan anggota dan/atau pimpinan alat kelengkapan
menggunakan segala jenis saluran yang tersedia”. terkait. Dalam Pasal 210 diatur bahwa untuk
Kekuasaan pembentukan undang-undang juga penyampaian masukan secara lisan, pimpinan
beralih dari eksekutif kepada legislative. Pintu bagi alat kelengkapan DPR yang menentukan waktu
masyarakat untuk berperan dalam pembuatan pertemuan dan jumlah orang yang diundang
undang-undang mulai terbuka. dalam pertemuan. Pertemuan dapat dilakukan
Sebelum lahirnya Undang-Undang tentang dalam bentuk rapat dengar pendapat umum,
20 pertemuan dengan piminan komisi, pimpinan
Keterbukaan Informasi Publik , ada sekitar 17
gabungan komisi, pimpinan panitia khusus,
peraturan perundang-undangan yang mengakui
pimpinan badan legislasi maupun pimpinanabadan
hak publik untuk mendapatkan informasi yang
anggaran. Dalam rangka penyiapan rancangan
dimiliki oleh institusi-institusi publik. Namun
undang-undang, pertemuan dengan pimpinan juga
sayangnya semua peraturan perundang-undangan didampingi oleh beberapa anggota yang terlibat
tersebut tidak memberikan kejelasan tentang dalam penyiapan rancangan undang-undang.
apa saja dan bagaimana publik bisa mengakses Hasil pertemuan tersebut kemudian menjadi
informasi dimaksud, serta sanksi dalam hal pihak- bahan masukan terhadap rancangan undang-
pihak tertentu membatasai atau bahkan menutup undang. Terhadap masukan tertulis maupun lisan
21
informasi publik tersebut. yang disampaikan masyarakat, pimpinan alat
Dimulai dengan terbentuknya Undang-Undang kelengkapan yang menerima masukan tersebut
Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan menyampaikan informasi mengenai tindak lanjut
Peraturan Perundang-undangan. Dalam Pasal atas masukan kepada masyarakat melalui surat
22
53 dinyatakan adanya hak masyarakat untuk atau media elektronik.
memberikan masukan secara lisan atau tertulis Pada tahun 2011, Undang-Undang Nomor 10
dalam rangka penyiapan atau pembahasan Tahun 2004 dilakukan perubahan, sehingga diganti
rancangan undang-undang dan rancangan menjadi Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.
peraturan daerah. Dalam penjelasan Pasal Pengaturan tentang partisipasi masyarakat dalam
dimaksud, dinyatakan bahwa palaksanaan pembentukan peraturan perundang-undangan
ketentuan hak masyarakat tersebut dilaksanakan terutama pembentukan undang-undang, diatur
sesuai dengan Peraturan Tata Tertib DPR atau sedikit lebih rinci dari sebelumnya. Berdasarkan
dewan perwakilan rakyat daerah. Pasal 96 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011,
masyarakat dapat memberikan masukan secara
Ketentuan yang sangat umum ini kemudian lisan dan/atau tertulis dalam pembentukan
dijabarkan melalui Peraturan DPR RI Nomor 01/ peraturan perundang-undangan, yang masukan
DPR RI/I/2009-2010 tentang Tata Tertib, Bab tersebut dapat dilakukan melalui :
XIV tentang Representasi Rakyat dan Partisipasi

20 Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik yang berlaku 2 (dua) tahun sejak diundangkan.
21 Josi Khatarina, ‘Indonesian NGO Movement for Public Access to Information & the Struggle for Enactment of a Freedom of
Information Act’, Makalah dipresentasikan pada ‘Conference on Freedom of Information and Civil Society in Asia’, Jepang, 2001.
22 Pasal 211 Peraturan DPR RI Nomor 01/DPR RI/I/2009-2010 tentang Tata Tertib.

87
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 83 - 95

a. rapat dengar pendapat umum; keharusan mempunyai peraturan perundang-


b. kunjungan kerja; undangan yang pro rakyat dan sekaligus
c. sosialisasi; dan melindungi kepentingan rakyat serta bertujuan
d. seminar, lokakarya dan/atau diskusi untuk mensejahterakan rakyat sebagai bentuk
pertanggungjawaban penyelenggara negara.
Dalam Undang-Undang ini, yang dimaksudkan
Partisipasi masyarakat juga dapat diartikan sebagai
sebagai masyarakat adalah orang perseorangan
suatu bentuk pengawasan langsung dari masyarakat
atau kelompok orang yang mempunyai kepentingan
terhadap kinerja wakil-wakilnya yang duduk di
atas substansi rancangan peraturan perundang-
parlemen sekaligus sebagai bentuk tanggung
undangan dimaksud. Termasuk kelompok orang,
antara lain kelompok organisasi masyarakat, jawab para wakil rakyat untuk menyediakan ruang
kelompok profesi, lembaga swadaya masyarakat, bagi usulan-usulan rakyat agar setiap produk
dan masyarakat adat. Undang-Undang ini juga perundang-undangan dapat dikatakan baik (good
menyatakan untuk kemudahan memberikan legislation) dan dapat berlaku scara efektif karena
masukan maka setiap rancangan peraturan nantinya dapat diterima masyarakat secara wajar
24
perundang-undangan harus dapat diakses dengan dan berlaku untuk waktu yang panjang.
mudah oleh masyarakat. Peran serta masyarakat (public participation)
Kebijakan tentang partisipasi masyarakat merupakan elemen penting dalam proses
dalam pembentukan peraturan perundang- pelaksanaan demokrasi. Maknanya memberikan
undangan menjadi satu perhatian tersendiri dalam peluang adanya peran serta aktif masyarakat
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Dalam dalam proses pengambilan keputusan, khususnya
kajian dari naskah akademik tentang Undang- kelompok yang terkena dampak langsung suatu
Undang ini tampak adanya keinginan untuk kegiatan pembangunan sebagai akibat dari
meningkatkan kualitas suatu undang-undang kebijaksanaan publik (public policy). Pada dasarnya
dengan memberi ruang yang lebih akomodatif bagi pelaksanaan suatu peran serta masyarakat
masyarakat untuk ikut terlibat dan berpartisipasi bertujuan untuk:
25

terhadap produk hukum dan perundang-undangan


a. melahirkan prinsip kecermatan dan kehati-
yang kelak mengatur tata kehidupan mereka.
hatian dari pejabat publik dalam membuat
Peraturan perundang-undangan meru-pakan kebijaksanaan publik;
suatu proses pembentukan norma hukum yang
b. membawa konsekuensi munculnya suatu
keberlakuannya akan mengikat seluruh masyarakat
kontrol sosial yang konstruktif dan kesiapan
Indonesia. Masyarakat merupakan objek dari
sosial masyarakat terhadap setiap bentuk
keberlakuan suatu norma yang ada dalam undang-
dampak akibat kegiatan pembangunan.
undang sehingga sudah seharusnya masyarakat
dilibatkan dalam proses pembuatan suatu undang- Pelakasanaan partisipasi masyarakat dalam
undang, sehingga aspirasi masyarakat dapat pembentukan undang-undang diatur dalam
terakomodir dalam undang-undang. Dengan Peraturan DPR RI tentang Tata Tertib sebagaimana
dimasukkannya aspirasi masyarakat maka telah dijelaskan sebelumnya. Dalam praktiknya,
aplikasi norma yang ada dalam undang-undang masih ada kekurangan dari sisi mekanisme dan
akan mendapatkan respon yang lebih positif dari proses pelibatan publik tersebut. Metode yang saat
masyarakat.
23 ini dilakukan lebih banyak mengarah pada suatu
uji publik atas usulan norma yang dirumuskan
Melalui partisipasi publik diharapkan
oleh pihak legislatif kepada masyarakat. Proses
peraturan perundang-undangan akan memiliki
uji publik ini biasanya dilakukan pada tahapan
kelebihan dalam hal efektivitas keberlakuan di
perumusan dan pembahasan suatu rancangan
dalam masyarakat. Selain itu, partisipasi juga
memberikan legitimasi atau dukungan politik dari undang-undang, padahal hak masyarakat untuk
masyarakat terhadap pembentukan peraturan berpartisipasi adalah dalam proses pembentukan
perundang-undangan. DPR sebagai lembaga yang secara keseluruhan. Proses pembentukan
memegang fungsi legislasi dituntut untuk membuka undang-undang mencakup tahapan perencanaan,
pintu yang seluas-luasnya bagi partisipasi penyusunan, pembahasan, pengesahan atau
26
masyarakat. penetapan, dan pengundangan.
Indonesia sebagai salah satu negara Pada tahap perencanaan, masyarakat mendapat
berpenduduk terbesar tentu saja menjadi suatu kesempatan untuk memberikan masukan dalam

23 Badan Legislasi DPR RI, Op. Cit., hlm. 60-61.


24 I Gde Pantja Astawa & Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu Perundang-Undangan, (Bandung: Alumni, 2008), hlm. 77.
25 Bambang Sugiono & Ahmad Husni, Dinamika Ketatanegaraan Pasca Sidang Umum 1999, (Jurnal Hukum Ius Quia Iustum: FH UII),
Yogyakarta, 1999, hlm. 79.
26 Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

88
Partisipasi Publik dalam... (Khopiatuziadah)

proses penyusunan program legislasi nasional, dapat berpartisipasi memberikan masukan-


demikian pula dalam tahap penyusunan dan masukan dalam mengatur suatu persoalan.
pembahasan rancangan undang-undang, melalui Secara substansi, materi yang akan diatur harus
tata cara pemberian masukan sebagaimana diatur ditujukan bagi kepentingan masyarakat luas
dalam Pasal 96. Akan tetapi mekanisme yang sehingga menghasilkan suatu undang-undang
diatur dalam undang-undang ini masih bersifat yang demokratis berkarakter responsif/populistis.
“top-down”, dimana legislator menawarkan suatu Partisipasi, transparansi dan demokratisasi
konsep yang secara politis mereka usung untuk dalam pembentukan undang-undang merupakan
mendapatkan masukan melalui suatu uji publik. satu kesatuan yang utuh dan tidak dapat dipisahkan
Ketika pembentuk undang-undang kurang dalam suatu negara demokrasi. Dilihat dari sudut
transparan, partisipatif dan demokratis pandang sosiologi hukum, proses pembentukan
menimbulkan gejolak di masyarakat dan undangg-undang yang telah dilakukan secara
munculnya berbagai penolakan. Akan tetapi, partisipatif, transparan dan demokratis, maka
ketika proses pembentukan undang-undang akan pada gilirannya diharapkan undang-undang
dilakukan dengan pintu transparansi, partisipatif yang dihasilkan akan diterima oleh masyarakat
dan demokratisasi yang dibuka secara luas, akan dengan penuh kesadaran. Akan tetapi dari sudut
menggeser kewenangan konstitusional yang telah pandang politik ternyata adanya partisipasi,
diberikan oleh UUD 1945. Artinya, Presiden dan transparansi dan demokratisasi dalam proses
DPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif akan pembentukan undang-undang bukan merupakan
tertandingi dalam proses pembentukan undang- suatu jaminan diterimanya suatu produk undang-
undang. Sudah barang tentu transparansi, undang oleh masyarakat. Kondisi ini disebabkan
partisipatif dan demokratisasi yang terlalu luas karena: pertama, meskipun terdapat partisipasi
inipun tidak akan memberikan hasil yang positif masyarakat tetapi pada akhirnya keputusan tetap
bagi penataan kekuasaan legislatif yang secara di tangan lembaga legislatif sehingga partisipasi
27
formal diatur dalam UUD Tahun 1945.
tetap tidak berarti; kedua, dalam suatu keputusan
Namun demikian, perlu dicarikan jalan politik termasuk, undang-undang, selalu saja ada
pemecahan yang sebaik-baiknya yang dapat kelompok yang tidak setuju dengan keputusan
menjamin dan melindungi lembaga legislatif yang dibuat.
30

dari tuntutan transparansi, partisipatif dan


Terlebih dengan lahirnya lembaga negara
demokratisasi dalam proses pembentukan undang-
baru berdasarkan amandemen UUD Tahun 1945
undang. Tanpa adanya penataan yang seimbang
yang salah satu fungsinya adalah melakukan
antara kekuasaan legislatif dengan tuntutan
judicial Review terhadap undang-undang, menjadi
tranparansi, partisipatif dan demokratisasi,
salah satu alasan pentingnya lembaga pembentuk
undang-undang yang dihasilkan akan tetap kurang
undang-undang mem-perhatikan partisipasi
responsif. Hasil yang dicapai tidak akan dapat
secara optimal menampung berbagai kepentingan masyarakat. Partisipasi masyarakat akan menjadi
yang secara riil ada dalam tatanan kehidupan lebih bermakna, mengingat masyarakat yang
bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.
28 kepentingannya diabaikan dan dirugikan oleh
adanya suatu undang-undang dapat mengajukan
Kebutuhan akan suatu undang-undang dalam
tuntutan pengujian terhadap undang-undang
suatu negara modern memunculkan berbagai
tersebut.
kompleksitas permasalahan yang dihadapinya,
sehingga pembentukan undang-undang akan Secara teknis pembentukan undang-undang,
terus mengalami peningkatan sebagai respon atas salah satu solusi yang diharapkan mampu menjadi
tuntutan masyarakat seiring dengan bertambah penengah adalah dengan melibatkan masayarakat
kompleksnya perkembangan dan kondisi dalam proses penyiapan dalam penyusunan
29
masyarakat. Pembentukan undang-undang yang suatu rancangan undang-undang, yakni pada
partisipatif mengandung dua makna yaitu proses proses penyusunan suatu naskah akademik yang
dan substansi. Dari sisi proses, mekanisme menjadi dasar kajian ilmiah dan justifikasi lahirnya
dalam pembentukan undang-undang yang harus pengaturan terhadap isu-isu dan persoalan yang
dilakukan secara transparan sehingga masyarakat membutuhkan pengaturan di masyarakat.

27 Saifudin, Proses Pembentukan UU: Studi Tentang Partisipasi Masyarakat dalam Proses Pembentukan UU, (Jurnal Hukum ,
Oktober 2009), No. Edisi Khusus Vol. 16 hlm. 95 - 117 Ibid.
28 Ibid.
29 Ibid.
30 Ibid.

89
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 83 - 95

Pada tahapan penyusunan suatu naskah baik secara langsung mengamati perilaku hukum
akademik, lembaga pembentuk undang-undang masyarakat atas suatu isu atau materi tertentu,
dibantu oleh suatu tim yang bebas dan independen melakukan wawancara dan pengambilan data
secara politis
31
dalam merumuskan kajian ilmiah secara sampling, maupun melalui suatu kajian
atas urgensi dilahirkannya suatu undang-undang. literatur yang bersifat sosiologi hukum terkait
Kajian ilmiah ini disebut sebagai naskah akademik. dengan hal tersebut. Kajian diarahkan terhadap
Pelibatan masyarakat yang dimaksudkan pada praktik penyelenggaraan, kondisi yang ada, serta
tahapan ini adalah bagaimana suatu naskah permasalahan yang dihadapi masyarakat. Kajian
akademik dapat memotret suatu kebutuhan juga dapat dilakukan terhadap implikasi penerapan
hukum yang ada di dalam masyarakat sebagai sistem baru yang akan diatur dalam undang-
suatu pijakan sosiologis yang mendasari kerangka undang terhadap aspek kehidupan masyarakat
befikir menyusun norma-norma pengaturan kelak. dan dampaknya terhadap aspek beban keuangan
35
Naskah akademik merupakan suatu naskah negara.
hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil
penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu
D.
Urgensi Sosiologis Sebagai Landasan
yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah
Pemikiran dalam Membentuk Undang-
mengenai pengaturan masalah tersebut dalam
Undang
suatu rancangan undang-undang sebagai solusi
terhadap permasalahan dan kebutuhan hukum Undang-undang sebagai suatu sarana
32
masyarakat. Salah satu bagian penting dari suatu rekayasa sosial di satu sisi dan sarana pemenuhan
naskah akademik adalah landasan pemikiran kebutuhan hukum di masyarakat di sisi lain, pada
dari pembentukan rancangan undang-undang tataran ideal mengharuskan proses pembentukan
yang dimaksud yang meliputi landasan filosofis, yang berakar dari nilai-nilai, kondisi, harapan dan
sosiologis dan yuridis. kebutuhan yang ada di masyarakat. Pembentukan
Landasan filosofis merupakan pertimbangan suatu undang-undang yang ideal semestinya
yang menggambarkan bahwa undang-undang dilengkapi oleh suatu dasar pemikiran, justifikasi
yang dibentuk mempertimbangkan pandangan dan latang belakang akademis yang kuat. Setiap
hidup, kesadaran, dan cita hukum yang meliputi norma yang dihasilkan oleh suatu Undang-Undang
susasan kebatinan serta falsafah bangsa indonesia memiliki latar belakang filosofis, sosiologis, yuridis,
yang bersumber dari Pancasila dan UUD Tahun ekomomis dan politis.
1945. Sedangkan landasan sosiologis merupakan Dalam tataran sosiologi hukum, Weber
pertimbangan dimana undang-undang yang menentukan tipe-tipe ideal dari rasionalitas formal
dibentuk adalah dalam rangka memenuhi dan substantif dalam hal pembuatan undang-
kebutuhan masyarakat dalam berbagai aspek. undang dan penemuan hukum sebagai dua aspek
Landasan sosiologis sesungguhnya menyangkut sentral hukum. Dari sudut pandang subtsantif,
fakta empiris mengenai perkembangan masalah
33
Weber berpendapat, pembentukan undang-undang
dan kebutuhan masyarakat dan negara. dan penemuan hukum yang rasional adalah ketika
Adapun landasan yuridis merupakan gambaran mereka mencerminkan norma-norma umum yang
pertimbangan kebutuhan akan undang-undang ada di luar kontur prinsip-prinsip hukum dan
yang dibentuk untuk mengatasi permasalahan Generalisasi logis dari hukum itu sendiri, seperti
hukum atau mengisi kekosongan hukum dengan perintah-perintah etika, keyakinan ideologi dan
mempertimbangkan aturan yang telah ada, agama, serta prinsip-prinsip politik (natural law).
yang akan diubah, atau yang akan dicabut guna Hukum menjadi tidak rasional dari sisi substantif
menjamin kepastian hukum dan rasa keadilan ketika keputusan hukum dipengaruhi oleh faktor-
34
masyarakat. faktor kongkrit dari sebuah kasus yang berdasarkan
Selain landasan pemikiran sosiologis, “pelibatan etika, emosi atau pertimbangan politiks semata
masyarakat” dalam suatu kajian naskah akademik dibandingan oleh nilai-nilai umum yang berlaku
36
diperoleh melalui kajian empiris yang dilakukan (traditional law).

31 Selain terdiri dari Pejabat Struktural pada unit perancangan perundang-undangan, tim ini terdiri dari tenaga fungsional Perancang
Undang-Undang sesuai dengan ketentuan Pasal 98 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan, diikutsertakan pula tenaga fungsional Peneliti dan Tenaga Ahli sesuai ketentuan Pasal 98 ayat (1) Undang-
Undang Nomor 12 Tahun 2011.
32 Pasal 1 angka 11 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
33 Lampiran I Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
34 Ibid.
35 Ibid.
36 Mathie Deflem, Sociology of Law: Visions of a Scholarly Tradition, (Cambridge University Press: 2008), hlm. 45.

90
Partisipasi Publik dalam... (Khopiatuziadah)

Berdasarkan suatu teori hubungan demokrasi Jika merujuk pada teori sociological
dan hukum, politik selalu menyangkut sebuah jurisprudence sebagaimana dijelaskan pada bagian
hubungan antara pemerintah dan warga sebelumnya, kesadaran hukum masyarakat
masyarakat, antara yang memerintah dan merupakan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat
diperintah. Sistem politik dianggap demoktaris jika tentang hukum yang meliputi pemahaman,
pemerintah diorganisasi dengan suatu arahan yang penghayatan, kepatuhan atau ketaatan kepada
jelas bagi mereka yang diperintah. Dalam sebuah hukum. Kesadaran hukum merupakan kesadaran
sistem demokrasi, selalu ada ketergantungan antara atau nilai-nilai yang terdapat dalam diri manusia
pemerintah dan masyarakat dalam bentuk proses tentang hukum yang ada atau tentang hukum
pemilihan umum (merepresentasikan “democratic yang diharapkan ada. Di sini, hukum merupakan
input”dari masyarakat kepada pemerintah) dan konsepsi abstrak dalam diri manusia tentang
proses pembuatan hukum dan kebijakan (sebagai keserasian antara keterkaitan dengan ketentraman
suatu “democratic output” dari pemerintah kepada yang dikehendaki dengan melihat pada indikator-
masyarakat).
37
indikator tertentu. Indikator-indikator ini dapat
dijadikan ukuran atau patokan dalam pembentukan
Yang pertama, sebagai “input theory” demokrasi 40
menekankan pada partisipasi warga masyarakat hukum baru yang hendak dilakukan.
dalam pembentukan pemerintah melalui proses Indikator perilaku hukum merupakan
pemilihan umum. Sedangkan yang kedua, petunjuk akan adanya tingkat kesadaran hukum
merupakan “output perspective” demokrasi yang yang tinggi, yang dibuktikan dengan kepatuhan
menekankan pada hasil dari suatu pemerintahan dan ketaatan terhadap hukum. Jadi, ketaatan
dalam bentuk keputusan atau kebijakan perundang- terhadap hukum itu sendiri merupakan salah
undangan yang mengatur hubungan masyarakat. satu petunjuk bahwa hukum tersebut adalah
Mempertimbangkan konsep filosofis liveral, fungsi efektif. Dalam hal ini indikator tersebut dapat
legislatif dari suatu sistem politik seharusnya menjadi suatu pentunjuk efektifitas pelaksanaan
tidak dapat diintervensi dan kemudian menjamin suatu undang-undang baru yang dibentuk dengan
38
kebebasan setiap individu warga masyarakat. berlandaskan suatu nilai (hukum) yang hidup
Namun hukum tertulis yang dibuat oleh suatu dalam masyarakat. Hukum merupakan sarana
lembaga yang berwenang dalam suatu negara yang mengatur kehidupan sosial dalam masyarakat.
disebut sebagai undang-undang ini memang pada Hukum yang berlaku di masyarakat mencerminkan
hakikatnya memiliki tiga fungsi, yakni pertama, kehidupan sosial masyarakat yang bersangkutan.
sebagai standard of conduct yaitu sebagai sandaran Hukum akan berperan secara baik jika ia tumbuh
atau ukuran tingkah laku yang harus ditaati oleh dalam masyarakat yang sehat, yaitu masyarakat
setiap orang yang bertindak dalam melakuakn yang menghargai ketertiban (order), keteraturan
hubungan satu dengan yang lainnya. Kedua, 41
(regularity) dan kedamaian (peaceful) . Dalam
sebagai tool of engeenering yakni sarana atau alat hal ini dibutuhkan suatu keseimbangan antara
untuk mengubah masyarakat ke arah yang lebih kepentingan penguasa dengan kepentingan rakyat,
baik, baik secara pribadi maupun dalam hidup kepentingan yang memerintah dan yang diperintah.
masyarakat. Ketiga, sebagai tool of social control
yakni sarana atau alat mengontrol tingkah laku Menurut Lawrence M. Friendman, setiap sistem
dan perbuatan manusia agar tidak melakukan hukum selalu mengandung tiga komponen yaitu
perbuatan yang melawan norma hukum, agama komponen struktural, substansial dan kultural.
42
dan susila. Keempat, sebagai facility on of human Komponen struktural dari sistem hukum adalah
interaction yakni berfungsi tidak hanya menciptakan insitutis-institusi yang diciptakan oleh sistem
ketertiban, tetapi juga menciptakan perubahan hukum dengan berbagai fungsi yang mendukung
masyarakat dengan cara memperlancar proses bekerjanya sistem tersebut, sedangkan komponen
interaksi sosial dan diharapkan menjadi pendorong substantif merupakan keluaran dari sistem
39
perubahan dalam kehidupan masyarakat . Agar hukum, termasuk norma hukum dalam peraturan
fungsi-fungsi tersebut dapat berjalan sesuai yang perundang-undangan. Adapun komponen kultural
diharapkan, maka hukum tidak boleh statis dan merupakan keseluruhan faktor yang menentukan
harus selalu dinamis dan mengikuti perkembangan bagaimana sistem hukum memperoleh tempat yang
dan dinamika dalam kehidupan masyarakat. logis dalam kerangka budaya suatu masyarakat.

37 Ibid., hlm.169.
38 Ibid., hlm. 169-170.
39 Abdul Manan, Aspek-aspek Pengubah Hukum, (Jakarta: Prenada Media Grup, 2006), Edisi pertama, Cet. Ke-3, hlm. 5
40 Ibid., hlm. 19-20.
41 Ibid., hlm. 71-77.
42 Lihat Lawrence M. Friedman, Legal Culture and Social Development, dalam ‘Law and Society’, Vol 4, 1969, hlm. 9.

91
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 83 - 95

Budaya hukum merupakan keseluruhan terdapat ongkos yang mahal yang harus dibayar,
sikap masyarakat dan sistem nilai yang hidup yakni berupa kesulitan untuk melakukan adaptasi
dalam masyarakat yang menentukan bagaimana dengan adanya perubahan yang cukup cepat yang
seharusnya hukum berlaku dalam masyarakat. terjadi dalam masyarakat. Hal ini tentu berbeda
Fungsi hukum sebagai pengayom dalam masyarakat dengan hukum kebiasaan. Jadi pada hukum
sangat ditentukan oleh keserasian hubungan antar tertulis, cenderung mudah terjadi kesenjangan
45
komponen hukum tersebut. Hukum akan berfungsi antara peraturan hukum dengan yang diaturnya.
sebagimana mestinya ketika aparat penegak Sebagaimana dijelaskan di awal, perubahan
hukum, perangkat aturan hukum dan kesadaran hukum (baca undang-undang), salah satunya
43
hukum masyarakat berjalan secara serasi. Pada dimulai karena adanya kesenjangan antara
saat itulah hukum sebagai suatu perangkat nilai peraturan atau undang-undang yang ada dengan
dapat memenuhi rasa keadilan dalam masyarakat. kondisi di masyarakat dan objek yang diatur.
Keadilan merupakan salah satu kebutuhan Hal ini merupakan suatu yang normal mengingat
perubahan dalam suatu masyarakat merupakan
dalam hidup manusia yang umumnya diakui
hal yang tidak dapat dihindari. Akibatnya,
di semua tempat di dunia. Apabila keadilan itu
kemampuan pembentuk undang-undang
kemudian dikukuhkan ke dalam institusi hukum,
untuk memperkecil kesenjangan menjadi suatu
maka institusi hukum itu harus mampu menjadi
kemestian dalam suatu perencaan perubahan
saluran agar keadilan dapat diselenggarakan secara
atau dalam proses pembentukan undang-undang.
seksama dalam masyarakat. Terdapat beberapa ciri
Kesulitan beradaptasi dengan perubahan berawal
yang melekat pada suatu institusi pelengkap dalam
44
dari kesulitan membangun asumsi sosiologis
masyarakat yakni: akibat cepatnya perubahan yang terjadi dalam
a. stabilitas, kehadiran institusi hukum masyarakat.
menimbulkan suatu kemantapan dan Hal ini dapat dilakukan dengan memotret
keteraturan dalam usaha manusia memperoleh secara nyata kebutuhan masyarakat akan suatu
keadilan, atau apa yang disebut sebagai suatu pengaturan dan kondisi masyarakat terkait dengan
kepastian hukum. pengaturan/hukum yang berlaku saat ini. Kajian
b. memberikan Kerangka sosial terhadap terhadap kondisi sosiologis masyarakat akan
kebutuhan-kebutuhan dalam masyarakat. suatu aturan hukum dan perundang-undangan
c. sebagai suatu kerangka sosial, institusi akan memperkaya dalam proses perumusan dan
tersebut menampilkan wujudnya dalam perancangan suatu undang-undang. Tidak hanya
bentuk norma-norma. Norma inilah yang memperkaya, praktik empirik dalam masyarakat
menjadi sarana untuk menjamin terpenuhinya terkait suatu aturan/hukum yang berlaku menjadi
kebutuhan masyarakat secara terorganisasi. salah satu kajian penting sebagai suatu landasan
d. adanya jalinan antar institusi, institusi hukum pemikiran dalam perumusan kebijakan yang
guna mencapai keadilan di satu sisi akan dimuat dalam undang-undang.
sangat dipengaruhi oleh institusi lain dalam Suatu upaya antisipatif dalam merumuskan
suatu masyarakat, misalnya institusi ekonomi dan merancang undang-undang yang harus
yang memenuhi kebutuhan masyarakat di sisi dilakukan oleh pembentuk undang-undang guna
lain. mengantisipasi perkembangan masyarakat ke
Hukum sebagai institusi sosial untuk depan terkait daya laku suatu undang-undang
menyelenggarakan keadilan dalam masyarakat dan tingginya biaya pembentukan undang-undang
sangat terkait dengan kemampuan masyarakat dapat dilakukan dengan memperkirakan beberapa
melaksanakan perangkat hukum itu sendiri. Kondisi variabel perubahan sosial, yaitu:
46
pertama,
ini beragam pada setiap masyarakat, tergantung pertumbuhan penduduk yang cenderung kian
pada tingkat perkembangan masyarakatnya. meningkat dari tahun ke tahun akan mempengaruhi
Perubahan hukum menjadi suatu yang peri kehidupan manusia menjadi semakin rumit
penting mengingat saat ini hukum yang dipakai dan kompleks dalam hal interaksi dan masalah
pada umumnya adalah hukum tertulis. Dari sisi sosial yang mungkin terjadi. Sehingga perumusan
kepastian hukum, bentuk hukum tertulis lebih suatu undang-undang dituntut untuk selalu dan
menjamin kepastian hukum, namun demikian terus menerus mengikuti perubahan sosial. Kondisi

43 Abdul Manan, Op. cit, hlm. 95-99.


44 Satjipto Rahardjo, Op. Cit., hlm118-120.
45 Ibid., hlm 191, lihat juga Satjipto Rahardjo, Hukum dan Perubahan Sosial, Suatu Tinjauan Teoretis Terhadap Pengalaman-
Pengalaman di Indonesia, (Bandung: Alumni, 1979), hlm.56-69.
46 Ujianto Singgih Prayitno, Landasan Sosiologis dalam Perancangan Peraturan Perundang-undangan, (Jakarta: Pusat Kajian
Pengolahan data dan Informasi (P3DI) Sekretariat Jendral DPR RI, 2011), Cetakan I, hlm. 128.

92
Partisipasi Publik dalam... (Khopiatuziadah)

ini dijelaskan dan dirumuskan dalam suatu naskah yang selalu berubah-ubah, pemahaman, sikap dan
akademik.
47
perilaku sosial yang terus berubah memberikan
konsekuensi khusus terhadap segala bentuk
Kedua, perkembangan dan inovasi teknologi
peraturan perundang-undangan yang akan atau
yang diawali oleh terjadinya revolusi industri.
telah dibentuk. Pandangan yang mengatakan bahwa
Perkembangan kemajuan teknologi tidak hanya
“hukum sebagai alat rekayasa sosial” semakin
berpeluang berkurangnya penggunaan tenaga
mendapatkan pembenarannya, karena setidaknya
manusia, akibat efisiensi dan penemuan teknologi
melalui peraturan perundang-undanganlah
yang menggantikan tenaga manusia dengan mesin, 50
perubahan sosial itu dapat diarahkan. Namun
tetapi secara sosiologis, akan menimbulkan suatu
demikian, keberlakuan ini sangat tergantung pada
permasalahan sosial yang baru dan makin kompleks.
pemahaman teoritik yang mendasari pembentukan
Analisis hubungan antara manusia dan teknologi
peraturan perundang-undangan tersebut.
merupakan salah satu yang patut dipertimbangkan
dalam menyusun asumsi sosiologi dalam Pemahaman teoritik ini penting untuk dikaji
perumusan dan perancangan undang-undang, terkait paradigma yang akan dibentuk dalam
karena pembuatan teknologi telah menjadi tujuan suatu undang-undang. Teori sosiologi berkembang
tindakan manusia, bukan sekedar sebagai sarana pesat dan semakin variatif. Namun demikian, ada
mencapai tujuan hidup. Perkembangan teknologi beberapa paradigma yang sangat populer dalam
telah merubah secara drastis pola-pola interaksi pemikiran sosiologi, yakni: pertama, paradigma
sosial antarmanusia. Model interaksi baru yang struktural fungsional. Paradigma ini sangat
terbentuk telah menggeser hampir keseluruhan berpengaruh dalam perkembangan sosiologi, yang
pandangan sosiologis tentang bagaimana manusia berasumsi bahwa masyarakat merupakan sebuah
melakukan kontak dan komunikasi dalam sistem yang kompleks yang setiap bagiannya
berinteraksi dengan sesamanya.
48
saling bekerjasama untuk menjaga keutuhan
bersama. Terkait dengan ‘struktur’ dan ‘fungsi’
Ketiga, perkembangan ilmu pengetahuan
dalam paradigma ini dapat dijelaskan bahwa
yang makin pesat. Ilmu pengetahuan, mempunyai
struktur sosial adalah pola-pola sosial yang relatif
kekuatan untuk mengubah masyarakat, tidak
stabil dalam jangka waktu yang lama, sementara
hanya untuk menjelaskan realitas sosial yang
fungsi sosial adalah konsekuensi yang dilakukan
terjadi namun lebih penting adalah berusaha 51
untuk menjaga kestabilan. Jika struktur ini tidak
meniadakan ketidakadilan sosial yang terjadi
berhasil dalam mewujudkan kestabilanm maka
dalam masyarakat. Timbul permasalahan karena
akan terjadi disfungsi sosial.
ternyata perkembangan ilmu pengetahuan ini
justru cenderung menghasilkan ketidakadilan Kedua, paradigma konflik-sosial yang
sosial yang semakin besar. Ketidakadilan ini menguraikan terbentuknya kemapanan dan
kemudian memunculkan faktor keempat, yaitu stabilitas sosial dengan cara yang berbeda dengan
perubahan konstelasi politik yang sangat cepat. paradigma struktural fungsional. Paradigma
Upaya masyarakat untuk mewujudkan keadilan konflik-sosial ini melihat masyarakat sebagai suatu
sosial inilah yang melatarbelakangi munculnya sistem yang kompleks, ditandai oleh terjadinya
berbagai macam gerakan sosial, seperti berbagai ketidakadilan sosial dan konflik yang menggerakkan
gerakan yang mengatasnamakan kebebasan dan masyarakat. Paradigma ini menunjukkan kerangka
hak asasi manusi. Kondisi ini mengakibatkan pengaturan untuk menghindari konflik. Sebagai
perubahan kondisi politik, karena ketidakadilan contoh, sistem pendidikan formal yang akan
sering berkaitan dengan penguasaan sumber daya dikembangkan. Jika tidak dikelola dengan baik,
49
dan tarik menarik kepentingan. maka pendidikan formal ini akan menjadi awal
Keempat faktor atau variabel perubahan dari proses stratifikasi sosial sebagai pengaruh dari
sosial tersebut harus dikelola dengan baik kekuatan ekonomi, di mana hanya masyarakat
guna menghindari terciptanya berbagai bentuk yang mampu dengan status sosial dan ekonomi
ketidakadilan yang terbentuk secara struktural, tinggi yang dapat mengakses pendidikan formal,
yang pada akhirnya akan berpengaruh pada sedangkan mereka yang tidak memiliki kekuatan
52
kesadaran kolektif masyarakat. Kondisi masyarakat ekonomi akan semakin tertinggal.

47 Ibid.
48 Ibid.
49 Ibid., hlm. 128- 129.
50 Ibid., 130.
51 Terdapat dua macam fungsi, yaitu fungsi manifest (fungsi yang disadari) dan fungsi laten (fungsi yang tidak disadari) sebagai
contoh fungsi sosial dari pendidikan, secara manifest pendidikan berfungsi untuk mengajarkan ketrampilan pada generasi yang lebih
muda guna menggantikan generasi yang lebih tua, sementara fungsi laten pendidikan adalah melakukan internalisasi nilai nilai generasi
tua. Dalam kenyataannya terjadi suatu usaha institusionalisasi pendidikan menjadi sekolah formal, ditambah kesibukan orang tua
dengan pekerjaanya, sehingga orang tua menyerahkan sepenuhnya pendidikan kepada sekolah. Lihat Ujianto Singgih, Ibid., hlm. 131.
52 Ibid.

93
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 83 - 95

Ketiga, paradigma interaksi-simbolik yang E. Penutup


melihat masyarakat pada tingkat mikro, yang
Konteks pelibatan masyarakat dalam proses
diasumsikan sebagai produk interaksi sehari-hari
pembentukan undang-undang tidak seharusnya
antar manusia. Dua konsep kunci dalam interaksi diartikan secara sempit dalam bentuk mekanisme
sosial yaitu status sosial (posisi sosial seseorang partisipasi masyarakat yang diatur dalam Pasal
dalam masyarakat) dan peran sosial (tugas-tugas 96 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 dan
yang harus dilakukan sebagai akibat dari posisi peraturan pelaksanaannya (Peraturan DPR RI).
sosial yang melekat dalam dirinya). Pada dasarnya proses pembentukan undang-
Selain hal-hal di atas, salah satu yang undang merupakan proses yang mencakup dari
mempengaruhi asumsi sosiologis dalam merancang tahap awal yakni penyiapan sampai pada tahap
undang-undang adalah adanya stratifikasi akhir berupa pengundangan. Materi yang tertuang
sosial dalam masyarakat. Pemahaman terhadap dalam Pasal 96, tampaknya lebih menekankan
stratifikasi sosial ini perlu menjadi catatan dengan pada peran masyarakat untuk menguji suatu
mempertimbangkan perkembangan kebudayaan konsep yang sudah dibuat oleh pembentuk
karena kondisi masyarakat yang selalu berubah undang-undang dengan memberi masukan,
kritik, dan saran. Dalam tahapan ini akan timbul
tidak hanya dalam lingkup dalam negeri, tetapi
kekhawatiran pembentuk undang-undang hanya
terkait hubungan antar negara dan bangsa.
sekedar mencoba melaksanakan hak partisipatif
Sebagaimana diketahui perubahan sosial secara
masyarakat tanpa adanya pengaruh atau efek yang
mendasar dan menyeluruh terjadi dalam masyarakat
lebih substansial terhadap rancangan undang-
Indonesia pasca reformasi yang mewujudkan
undang yang dibentuk.
semakin tajamnya strata sosial dalam masyarakat,
Penulis melihat konteks pelibatan masyarakat
yang pada akhirnya menimbulkan perbedaan sosial
53 secara lebih luas dan mendalam, yakni dengan
secara vertikal maupun horisontal.
menjadikan masyarakat dalam perilaku hukumnya
Pada intinya dalam proses pembentukan suatu sebagai suatu landasan berfikir dalam perumusan
undang-undang, pembentuk undang-undang harus undang-undang. Hal ini dimungkinkan mengingat
dapat melakukan simulasi sosial secara berhati- dalam tahap penyiapan rancangan undang-
hati dalam membuat model dari fenomena sosial undang, disyaratkan adanya suatu naskah
yang diperkirakan terkena dampak dari pengaturan akademik. Muatan naskah akademik akan
yang dibentuk. Kerangka berfikir sosiologis menjadi lebih komprehensif dan membumi dengan
sekurang-kurangnya menyangkut upaya dalam memberikan penekanan pada aspek sosiologi
melihat keseluruhan melalui sebagian. Upaya hukum yang hidup di masyarakat. Selain memotret
yang dilakukan dalam mengkaji dan menganalisis urgensi sosiologis atas suatu aturan hukum bagi
masyarakat, tidak harus dengan meneliti semua masyarakat, pengkajian atas praktik empiris
anggota masyarakat tetapi dapat dilakukan terhadap penyelenggaraan, kondisi yang ada, serta
dengan mempelajari masyarakat dalam perspektif permasalahan yang dihadapi masyarakat serta
metodologi melalui teknik sampling.
54
Metode ini implikasi penerapan sistem baru yang akan diatur
dapat digunakan dalam rangka mendapatkan dalam undang-undang terhadap aspek kehidupan
gambaran atas praktik empirik yang melandasi masyarakat.
penyusunan undang-undang, yang dituangkan Pada praktiknya saat ini pelibatan publik
dalam naskah akademik. sebagai dasar penyusunan landasan sosiologis
dan pemotretan praktik empirik telah dilakukan,
Selain itu, kerangka berfikir sosiologis dapat
namun belum maksimal. Selain standard dan
dilakukan dengan mengamati gejala yang tidak
metode yang belum seragam, aspek urgensi
biasa dalam kehidupan sehari-hari sebagai suatu
sosiologis masih disesuaikan dengan kebutuhan
masalah sosial dengan menggali lebih dalam untuk
masing-masing rancangan undang-undang. Akan
mengetahui penyebab masalah sosial tersebut serta tetapi catatan pentingnya adalah bahwa kondisi
mencari rasionalitas atas tindakan atau gejala hukum dalam masyarakat harus mendapatkan
dimaksud. Pijakan sosiologis berikutnya adalah peran yang signifikan dalam pembentukan suatu
melihat individu dalam konteks sosialnya, bahwa undang-undang, agar ketika undang-undang ini
setiap tindakan individu dibentuk oleh lingkungan diterapkan, sejauh mungkin dapat diterima dan
yang melingkupinya. Analisis terhadap cara berfikir sesuai dengan apa yang ada dalam masyarakat,
ini dapat dilakukan melalui ketersediaan data karena masyarakatlah yang akan terkena dampak
55
statistik dan wawancara dengan objek statistik. langsung dari suatu pembentukan hukum.

53 Ibid., hlm. 132.


54 Ibid., hlm. 133.
55 Ibid., hlm. 134.

94
Partisipasi Publik dalam... (Khopiatuziadah)

Daftar Pustaka

A. Buku dan Artikel


Astawa, I Gde Pantja, & Suprin Na’a, Dinamika Mulder, Problemen van Wetgeuving, 1982.
Hukum dan Ilmu Perundang-Undangan, 2008, Prayitno, Ujianto Singgih, Landasan Sosiologis
Alumni, Bandung. dalam Perancangan Peraturan Perundang-
Badan Legislasi DPR RI, Naskah Akademik RUU undangan, 2011, Pusat Kajian Pengolahan
tentang Pembentukan Peraturan Perundang- data dan Informasi (P3DI) Sekretariat Jendral
undangan, 2010. DPR RI, Jakarta.
Budiardjo, Miriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik, 2007, Purbacaraka, Purnadi, dan Soerjono Soekanto,
Gramedia Pustaka Utama, Jakarta. Perundang-undangan dan Yurisprudensi,
Deflem, Mathie, Sociology of Law: Visions of a 1986, Alumni, Bandung.
Scholarly Tradition, (Cambridge University Rahardjo, Satjipto, Hukum dan Perubahan
Press: 2008 Sosial, Suatu Tinjauan Teoretis Terhadap
Friedman, Lawrence M., Legal Culture and Social Pengalaman-Pengalaman di Indonesia, 1979,
Development, dalam ‘Law and Society’, Vol 4, Alumni, Bandung.
1969 Raharjo, Satjipto, Ilmu Hukum, 2000, PT Citra
Friedman, W., Legal Theory, 1953, Stevens and Aditya Bakti, Bandung , Cet ke-5
Sons, 3rd edition, Saifudin, Proses Pembentukan UU: Studi Tentang
Ibrahim, Johnny, Teori dan Metodologi Penelitian Partisipasi Masyarakat dalam Proses
Pembentukan UU, (Jurnal Hukum , Oktober,
Hukum Normatif, 2007, Bayumedia
2009), No. Edisi Khusus Vol. 16
Publishing, Jakarta.
Sugiono, Bambang, & Ahmad Husni, Dinamika
International IDEA, Penilaian Demokratisasi
Ketatanegaraan Pasca Sidang Umum 1999,
di Indonesia, 2000, International IDEA
(Jurnal Hukum Ius Quia Iustum: FH UII),
Publishing, Jakarta.
Yogyakarta, 1999
Kelsen, Hans, The Law As a Specific Social Technique,
Vlies, I. C. van der, Buku Pegangan Perancangan
1941, University of Chicago Law Review.
Peraturan Perundang-undangan (Handbook
Khatarina, Josi, ‘Indonesian NGO Movement for Wetgeving) 2005, (alih bahsa: Linus
Public Access to Information & the Struggle Doludjawa), Dirjen PP Depkumham, Jakarta.
for Enactment of a Freedom of Information
------------ Handboek Wetgeving, 1987, Zwolle: WEJ
Act’, 2001, Makalah dipresentasikan pada
Tjeenk Willink.
‘Conference on Freedom of Information and
Civil Society in Asia’, Jepang,
Mahfud, Moh., Politik Hukum Indonesia, 2010, B. Peraturan Perundang-undangan
Rajawali Pers, Edisi Revisi, Jakarta, Cet. Ke- Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang
3. Pembentukan Peraturan Perundang-
Manan, Abdul, Aspek-aspek Pengubah Hukum, undangan.
(Jakarta: Prenada Media Grup, 2006), Edisi Peraturan DPR RI No.1/DPR RI/Tata tertib DPR
pertama, Cet. Ke-3 2009-2010
Moore, Russell F., Modern Constitutions, 1957, Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang
Iowa: Ada & Co. Keterbukaan Informasi Publik

95
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 97 - 106

96
Mencermati Eksistensialisme... (M. Zamroni)

MENCERMATI EKSISTENSIALISME KETETAPAN


MAJELIS PERMUSYAWARATAN RAKYAT (TAP MPR):
SEBUAH PERGULATAN PEMIKIRAN
(OBSERVING EXISTENTIALISM PROVISIONS
PEOPLE’S CONSULTATIVE ASSEMBLY (TAP MPR): A STRUGGLE THOUGHTS)

Mohammad Zamroni
Direktorat Jenderal peraturan Perundang-undangan
Kementerian Hukum dan HAM RI
Jl. H.R. Rasuna Said kav. 6-7 Jakarta Selatan
Email: dzam.rooney@yahoo.com
(Naskah diterima 21/02/2013, direvisi 19/03/2013, disetujui 26/03/2013)

Abstrak

Dengan diamandemennya Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, saat ini tidak
ada lagi Ketetapan MPR (TAP MPR) sebagai peraturan perundang-undangan. Pada masa lalu, setelah
dikeluarkannya TAP MPRS No.XX/MPRS/1966, dikenal adanya TAP MPR sebagai salah satu peraturan
perundang-undangan yang memuat pengaturan. Ketentuan adanya TAP MPR sebagai peraturan perundang-
undangan itu semula ditafsirkan dari bunyi Pasal 3 UUD 1945 (sebelum amandemen) yang menyatakan
bahwa MPR menetapkan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar daripada haluan negara. Pemosisian
TAP MPR sebagai peraturan perundang-undangan dalam derajat hierarkis kedua di bawah Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebenarnya hanya tafsiran MPRS saja, sebab konstitusi
sendiri tidak menyebutkan secara eksplisit bahwa TAP MPR itu harus berisi pengaturan (regeling) dan
berbentuk peraturan perundang-undangan. Diskursus seputar TAP MPR ini menjadi menarik untuk
diangkat dalam tulisan ini dengan menghadirkan sejumlah pandangan (pendapat) ahli hukum sekaligus
bagaimana TAP MPR tersebut dilihat dari perspektif Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.

Kata kunci: TAP MPR, Pendapat Ahli Hukum, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.

Abstract

With the amendment of the Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945, there is currently no longer
MPR (MPR) as legislation. In the past, after the issuance of TAP MPRS No.XX/MPRS/1966, the MPR is known
as one of the laws that contain settings. Provisions of the MPR as the legislation was originally interpreted
from the content of Article 3 UUD 1945 (before amendment), which stated that the Assembly establish the
Constitution and the outlines of the bow rather than the state. Positioning MPR as legislation in the second
hierarchical level under the Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 is actually only the MPRS
interpretation only, because the Constitution itself does not mention explicitly that MPR should contain settings
(regeling) and formed regulations and regulations. The discourse surrounding the MPR to be interesting to be
appointed in this paper by presenting a number of views (opinions) as well as how lawyers MPR is viewed
from the perspective of the Law No. 12 Year 2011.

Keywords: MPR, Expert Opinion Law, Law No. 12 Year 2011.

A. Pendahuluan
Dengan diundangkannya Undang-Undang tahun 2004, Ketetapan MPR/S tidak dimasukkan
Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-
Peraturan Perundang-undangan sebagai pengganti undangan. Hal ini dapat terlihat secara jelas dari
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, telah bunyi alinea 4 Penjelasan Umum Undang-Undang
terjadi perubahan yang signifikan mengenai jenis Nomor 12 Tahun 2011 yang menyatakan bahwa:
dan hierarki peraturan perundang-undangan “sebagai penyempurnaan terhadap Undang-
di Indonesia. Dalam Undang-Undang Nomor 10 Undang sebelumnya terdapat materi muatan baru

97
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 97 - 106

yang ditambahkan dalam Undang-Undang ini, Kedua, lahirnya Ketetapan Majelis Permusya-
yaitu antara lain: penambahan Ketetapan Majelis waratan Rakyat itu bersumber dari kebiasaan keta-
Permusyawaratan Rakyat sebagai salah satu jenis tanegaraan (convention of constitutions) sejak sekitar
Peraturan Perundang-undangan dan hierarkinya tahun 1960. Oleh sebab itu keberadaan TAP MPR
ditempatkan setelah Undang-Undang Dasar Negara tetap konstitusional. Apalagi UUDNRI Tahun 1945
1
Republik Indonesia” mengakui adanya praktek-praktek ketatanegaraan
Ketetapan MPR (selanjutnya disebut TAP MPR) tidak tertulis sebagaimana ditegaskan dalam Penje-
merupakan khazanah ketatanegaraan yang sangat lasan UUDNRI Tahun 1945.
kaya dan penting. Dalam suatu wawancara dengan TAP MPR selama lebih dari lima dasawarsa
sebuah media elektronik nasional, Harun Alrasyid menjadi pedoman yang memandu perjalanan
(Guru Besar Hukum Tata Negara Universitas bangsa dan negara Republik Indonesia. TAP MPR
Indonesia) mengemukakan bahwa Ketetapan MPR yang berjumlah 139 Ketetapan itu, menjadi “garis-
adalah produk hukum yang “haram”. Menurut garis besar daripada haluan negara” yang sangat
Harun Alrasyid, Ketetapan MPR tidak secara tegas “sakti”. Penyimpangan dan pelanggaran terhadap
tercantum (tersurat) di dalam ketentuan pasal- TAP MPR dapat yang berujung pada pemakzulan
pasal Undang-Undang Dasar Negara Republik (impeachment) Presiden. Kasus yang menimpa
Indonesia Tahun 1945 (UUDNRI Tahun 1945). Presiden Abdurrahman Wahid menunjukkan
Oleh sebab itu produk hukum ini nyata-nyata “kesaktian” TAP MPR. Akan tetapi setelah
melanggar konstitusi. Sementara itu, Bagir Manan Perubahan UUD 1945, atau biasanya disebut
(Guru Besar Hukum Tata Negara Universitas pasca amandemen, masa-masa kesaktian TAP MPR
Padjadjaran) mengemukakan bahwa walaupun sudah berlalu. Artinya bahwa masa supremasi
TAP MPR itu tidak tercantum secara tegas dalam MPR juga sudah berlalu. Masa pasca-amandemen
pasal-pasal konstitusi namun keberadaan produk bisa dikatakan merupakan era baru supremasi
hukum itu pada hakekatnya bersumber pada 2 konstitusi UUDNRI Tahun 1945. Lembaga-lembaga
(dua) hal, yakni :
2 negara tidak lagi dibedakan secara posisional tinggi
atau tertinggi, melainkan hanya bisa dibedakan
Pertama, penafsiran ketentuan Pasal 3 ayat (1)
3 secara fungsional. MPR tidak lagi merupakan
UUDNRI Tahun 1945 yang menyatakan bahwa
lembaga tertinggi negara yang merupakan pelaksana
“Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan 4
sepenuhnya kedaulatan rakyat seperti dulu. MPR
Undang-Undang Dasar dan Garis-garis besar
kini tidak lagi berwenang membuat ketetapan
daripada haluan negara”. Ketentuan seperti ini yang bersifat mengatur (regeling) di luar UUDNRI
dapat ditafsirkan, jika suatu lembaga negara secara Tahun 1945. MPR hanya bisa membuat Ketetapan
tersurat diberi kekuasaan oleh UUDNRI Tahun yang bersifat beshickking. Dalam perspektif ini ada
1945 untuk menetapkan UUD dan GBHN maka sebagian kalangan, bahkan pakar, mengatakan
secara tersirat lembaga negara tersebut juga diberi bahwa era dualisme hukum dasar, yaitu UUD dan
wewenang untuk mengeluarkan suatu produk TAP MPR, telah berakhir. Pasalnya, hukum dasar
hukum yang disebut Ketetapan MPR. Penafsiran telah menjadi singular alias tunggal, yaitu UUDNRI
seperti ini nampaknya dilatarbelakngi oleh asumsi Tahun 1945.
bahwa antara pemberian kekuasaan melakukan
sesuatu dengan wewenang untuk mengeluarkan B. Permasalahan
sebuah produk hukum merupakan dua hal yang Berpijak dari kondisi di atas, tulisan ini coba
bisa dikatakan berbanding lurus. menguraikan lebih jauh mengenai eksistensi

1 Disamping penambahan materi baru tersebut, dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 juga dimasukkan materi mengenai:
- perluasan cakupan perencanaan Peraturan Perundang-undangan yang tidak hanya untuk Prolegnas dan Prolegda melainkan
juga perencanaan Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan Peraturan Perundang-undangan lainnya;
- pengaturan mekanisme pembahasan Rancangan Undang-Undang tentang Pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang;
- pengaturan Naskah Akademik sebagai suatu persyaratan dalam penyusunan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan
Peraturan Daerah Provinsi dan Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota;
- pengaturan keikutsertaaan Perancang Peraturan Perundang-undangan, peneliti, dan tenaga ahli dalam tahapan Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan; dan
- penambahan teknik penyusunan Naskah Akademik dalam Lampiran I.
2 B.Hestu Cipto Handoyo, Prinsip-Prinsip Legal Drafting dan Desain Naskah Akademik, Universitas Atma Jaya Yogyakarta, 2008,
hlm. 87
3 UUD 1945 asli (sebelum amandemen)
4 Moh. Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara: Pasca Amandemen Konstitusi, LP3ES, Jakarta, 2007, hlm. 31 menerangkan
bahwa penyebutan MPR sebagai lembaga tertinggi negara di masa lalu didasarkan pada bunyi Penjelasan Bagian Sistem Pemerintahan
Negara Butir III yang menggariskan bahwa “Kekuasaan Negara Tertinggi di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat.”

98
Mencermati Eksistensialisme... (M. Zamroni)

Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat ditinjau c. yang materinya bersifat pernyataan,


dari perspektif peraturan perundang-undangan misalnya Ketetapan MPR-RI No. VI/
dan pendapat para ahli hukum (doktrin). MPR/1978 tentang Pengukuhan Penyatuan
Wilayah Timor Timur ke dalam Negara
C. Pembahasan
Kesatuan Republik Indonesia.
C.1. Bentuk dan Materi Ketetapan MPR Sejalan dengan itu, Sri Soemantri
8
Dikenalnya bentuk ketetapan MPR, pertama- menyatakan: “Sesuai dengan Ketetapan MPRS
tama ditafsirkan dari Pasal 2 ayat (3) UUDNRI No.XX/MPRS/1966, kedudukan UUDNRI Tahun
Tahun 1945. Pasal 2 ayat (3) berbunyi: “Segala 1945 berada di atas Ketetapan MPR. Apa yang
putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat dinyatakan dalam Ketetapan MPRS tersebut
ditetapkan dengan suara yang terbanyak”
5
dan adalah tepat dan benar. Dikatakan demikian,
Pasal 3 berbunyi: “Majelis Permusyawaratan oleh karena Ketetapan MPR adalah produk
Rakyat menetapkan Undang-Undang Dasar dan legislatif Majelis Permusyawaratan Rakyat yang
6
Garis-garis Besar daripada Haluan Negara”. Dalam merupakan perwujudan Pasal 3 dan Pasal 6 ayat
7
kaitan ini, Sri Soemantri mengemukakan bahwa (2) UUDNRI Tahun 1945. Oleh karena itu materi
dasar hukum dalam UUDNRI Tahun 1945 untuk muatan yang diatur dan yang dapat diatur adalah
Ketetapan MPR (S) memang tidak diatur secara bukan materi muatan konstitusi. Adapun materi
jelas dan tegas seperti halnya undang-undang, muatan konstitusi, seperti tercantum dalam semua
peraturan pemerintah pengganti undang-undang, konstitusi atau undang-undang dasar yang ada di
dan peraturan pemerintah. Walaupun demikian, dunia dan yang bersifat pokok ialah:
kita dapat menemukan dasar hukum itu dalam 1. jaminan terhadap hak-hak asasi manusia;
UUDNRI Tahun 1945 (menunjuk Pasal 2 ayat (3), 2. susunan ketatanegaraan suatu negara yang
Pasal 3, dan Pasal 6 ayat (2) UUDNRI Tahun 1945. bersifat fundamental;
Selanjutnya, apa sajakah yang dapat dimuat 3. pembagian dan pembatasan tugas ketatanega-
dalam Ketetapan MPR. Apabila diteliti dari berbagai raan yang juga bersifat fundamental.
Ketetapan MPR (S) selama ini, baik yang masih Dengan demikian materi muatan yang diatur
berlaku maupun pernah berlaku, maka dapat dan akan diatur dalam Ketetapan MPR adalah hal-
ditarik kesimpulan: hal yang merupakan pelaksanaan UUDNRI Tahun
1. Ketetapan-ketetapan MPR mengenai Lembaga- 1945 atau yang diperintahkan oleh Undang-Undang
lembaga Negara, misalnya Ketetapan MPR Dasar itu. Sebagai contoh dapat dikemukakan
No.III/MPR/1978 tentang Kedudukan dan Pasal 3 UUDNRI Tahun 1945 tentang GBHN dan
Hubungan Tata Kerja Lembaga Tertinggi Pasal 6 ayat (2) UUD 1945 tentang Pemilihan dan
Negara dengan atau Antar Lembaga-lembaga Pengangkatan Presiden dan Wakil Presiden.”
Tinggi Negara.
Meskipun demikian, apabila meninjau seluruh
2. Ketetapan-ketetapan MPR mengenai kebi- Ketetapan MPR (S) yang pernah dikeluarkan (baik
jaksanaan umum, pedoman umum, peratu- yang masih berlaku, maupun yang pernah berlaku),
ran umum, misalnya Ketetapan MPR No. II/ akan dijumpai adanya ketetapan-ketetapan MPR
MPR/1983 tentang GBHN. (S) yang materinya melebihi dari apa yang telah
3. Ketetapan-ketetapan MPR mengenai pernya- ditentukan dalam UUDNRI Tahun 1945, atau
taan tentang hal-hal tertentu, misalnya Kete- sekurang-kurangnya sukar untuk dimasukkan
tapan MPR No. II/MPR/1978 tentang P4. sebagai pelaksanaan tugas MPR seperti yang
Bahkan bila ditelaah lebih jauh, dilihat dari ditetapkan dalam UUDNRI Tahun 1945 (Pasal 3,
sifat materi muatannya, dapat dibedakan atas: Pasal 6 ayat (2)), misalnya Ketetapan MPR MPRS No.
a. yang materinya bersifat mengatur, misalnya XVI/MPRS/1966 tentang Pengertian Mandataris.
Ketetapan MPR RI No. II/MPR/1973 Yang menjadi persoalan berikutnya adalah
tentang Tata Cara Pemilihan Presiden dan apakah bentuk TAP MPR dapat dipergunakan
Wakil Presiden Republik Indonesia; untuk mengubah UUDNRI Tahun 1945, mengingat
b. yang materinya menampakkan sifat ditinjau dari TAP MPRS No.XX/MPRS/1966 jo
beschikking, misalnya Ketetapan MPRS-RI TAP MPR No. V/MPR/1973 jo TAP MPR No.IX/
No. XVII/MPRS/1966 tentang Pemimpin MPR/1978, derajat (hierarki) Ketetapan MPR berada
Besar Revolusi; di bawah UUDNRI Tahun 1945. Menjawab persoalan

5 Pasal ini termasuk yang tidak mengalami perubahan (amandemen).


6 Norma Pasal ini berubah melalui amandemen ketiga sehingga berbunyi: “ Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang mengubah
Undang-Undang Dasar dan menetapkan Undang-Undang Dasar”, tanpa menghilangkan frasa “menetapkan”.
7 Sri Soemantri dalam Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung,
1993, hlm. 83.
8 Sri Soemantri, Ibid, hlm. 43 dan 55.

99
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 97 - 106

tersebut, Sri Soemantri mengemukakan: “… Ada dua (iv) Menetapkan garis-garis besar daripada haluan
kemungkinan jawaban yang dapat dikemukakan. negara.
Kemungkinan pertama, ketetapan MPR itu Mengapa MPR diberi kewenangan menetapkan
dinyatakan tidak sah karena isinya bertentangan garis-garis besar haluan Negara? Selain untuk
dengan UUDNRI Tahun 1945. Hal ini sesuai dengan memberi pedoman kerja dan panduan penyusunan
asas yang berlaku dalam ilmu hukum, bahwa program kerja bagi Presiden dalam melaksanakan
peraturan perundang-undangan yang berderajat tugasnya, garis-garis besar haluan negara itu
lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan diperlukan karena pedoman atau haluan kebijakan
peraturan perundang-undangan yang berderajat yang ditentukan dalam UUDNRI Tahun 1945
lebih tinggi. Kemungkinan kedua, ketetapan MPR sangat ringkas dan sederhana. Oleh karena itu,
yang berisi materi muatan konstitusi atau Undang- di samping haluan-haluan yang ditentukan dalam
Undang Dasar mengandung arti telah menambah UUDNRI Tahun 1945, masih diperlukan haluan-
ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam Undang- haluan Negara yang lebih jelas di luar UUDNRI
Undang Dasar, dalam hal ini UUDNRI Tahun 1945. Tahun 1945. Dengan pertimbangan tersebut
Dari penelitian yang dilakukan penulis, ada materi maka haluan-haluan negara yang dimaksud perlu
muatan konstitusi yang isinya pada dasarnya dituangkan dalam bentuk ketetapan-ketetapan
mengubah konstitusi. Dengan demikian Ketetapan yang mengatur dengan daya ikat yang efektif.
MPR (S) yang berisi materi muatan konstitusi Sesungguhnya, ketetapan-ketetapan MPR/S yang
pada dasarnya telah mengubah UUDNRI Tahun bersifat mengatur itu juga mempunyai kedudukan
1945. Timbul pertanyaan, dapatkan peraturan sebagai hukum konstitusi, karena dibuat dan
perundang-undangan yang derajatnya di bawah ditetapkan oleh lembaga yang sama dengan
UUDNRI Tahun 1945, dalam hal ini Ketetapan MPR, lembaga yang menetapkan undang-undang dasar.
mengubah UUDNRI Tahun 1945. Dilihat dari sudut
Karena itu, sebenarnya, adanya Ketetapan
tata urutan peraturan perundang-undangan hal ini
MPR/S sebagai produk hukum yang mengatur
tidak mungkin karena peraturan yang lebih rendah
(regeling) merupakan bentuk penafsiran
derajatnya tidak dapat mengubah peraturan yang
9
(interpretasi) MPR atas UUDNRI Tahun 1945 yang
lebih tinggi derajatnya.” dikenal sangat ringkas. Ketetapan yang berisi
Sebelum dilakukan perubahan atas UUDNRI penafsiran dan elaborasi normatif itu dibutuhkan
Tahun 1945, Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) untuk melengkapi haluan-haluan negara yang
dikonstruksikan sebagai wadah penjelmaan seluruh terdapat dalam konstitusi tertulis yang belum
rakyat yang berdaulat, tempat kemana Presiden lengkap itu. Dengan perkataan lain, Ketetapan
harus tunduk dan mempertanggungjawabkan MPR/S itu juga mempunyai nilai konstitusi atau
segala pelaksanaan tugas-tugas konstitusionalnya. setidaknya sebagai bentuk penafsiran atas UUDNRI
Dalam penjelasan UUDNRI Tahun 1945 sebelum Tahun 1945 atau bahkan merupakan perubahan
diadakan perubahan, dinyatakan bahwa “Presiden undang-undang dasar dalam bentuk yang tidak
tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR”. Dari resmi menurut ketentuan Pasal 37 UUDNRI Tahun
konstruksi yang demikian, MPR dipahami sebagai 1945.
11

lembaga tertinggi Negara dimana kedaulatan


C.2. Kedudukan TAP MPR
seluruh rakyat Indonesia terjelma. Oleh karena itu,
segala ketetapan yang dikeluarkannya mempunyai Selanjutnya, TAP MPRS No. XX/MPRS/1966
kedudukan lebih tinggi dari produk hukum yang tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber
ditetapkan oleh lembaga-lembaga tinggi negara yang Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata
lain, seperti Presiden, DPR, ataupun Mahkamah Urutan Peraturan Perundang-undangan Republik
Agung. Dengan demikian, ketetapan MPR/S lebih Indonesia menentukan hierarki Ketetapan MPR/S
tinggi kedudukan hierarkinya daripada undang- sebagai peraturan perundang-undangan di bawah
undang atau bentuk-bentuk peraturan lainnya.
10
undang-undang dasar tetapi di atas undang-
Menurut ketentuan Pasal 3 juncto Pasal 37 undang.
UUD 1945 yang asli (sebelum perubahan), MPR Tata urutan peraturan perundang-undangan
berwenang: menurut TAP MPRS ini adalah:
(i) Menetapkan Undang-Undang Dasar; 1). Undang-Undang Dasar;
(ii) Mengubah Undang-Undang Dasar; 2). Ketetapan MPR/S;
(iii) Memilih Presiden dan/atau Wakil Presiden; 3). Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Peng-
dan ganti Undang-Undang;

9 Sri Soemantri, Ibid, hlm. 87-88.


10 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, Konstitusi Press, Jakarta, 2006, hlm. 49.
11 Ibid, hlm. 50.

100
Mencermati Eksistensialisme... (M. Zamroni)

4). Peraturan Pemerintah; dalam negara yang oleh Hans Nawiasky disebut
5). Keputusan Presiden; Staatsfundamentalnorm (diterjemahkan oleh Prof.
6). Peraturan-peraturan pelaksanaan lainnya Notonagoro dengan Kaidah Pokok Fundamentil
13
seperti: Peraturan Menteri, Instruksi Menteri, Negara) .
dan lain lainnya. Norma yang terdapat dalam Batang Tubuh
Terhadap TAP MPRS ini, Maria Farida Indrati UUDNRI Tahun 1945 merupakan Aturan Dasar
S memberikan tanggapan terkait Lampiran IIA Negara/Aturan Pokok Negara. Norma-norma yang
tentang Tata Urutan Peraturan Perundang- terdapat dalam Ketetapan MPR juga merupakan
undangan menurut kajian perundang-undangan, Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara,
12
sebagai berikut : meskipun kedudukannya setingkat lebih rendah
“Ketetapan MPR merupakan Staatsgrundgesetz daripada norma-norma dalam Batang Tubuh
atau aturan dasar Negara/aturan pokok Negara. UUDNRI Tahun 1945. Hal itu disebabkan karena
Seperti juga dengan Batang Tubuh UUDNRI norma-norma dalam Batang Tubuh UUD dibentuk
Tahun 1945, maka ketetapan MPR ini juga berisi oleh MPR ketika Lembaga Negara Tertinggi ini
garis-garis besar atau pokok-pokok kebijakan melaksanakan kewenangan selaku Konstituante
negara, sifat norma hukumnya masih secara garis yang berkedudukan “di atas”, dalam arti lebih
besar, dan merupakan norma hukum tunggal tinggi daripada, Undang-Undang Dasar, sedangkan
dan tidak dilekati oleh norma hukum yang berisi norma-norma dalam Ketetapan MPR dibentuk
sanksi. Batang Tubuh UUDNRI Tahun 1945 oleh MPR ketika Lembaga Negara Tertinggi ini
serta Ketetapan MPR tidak termasuk dalam jenis melaksanakan kewenangan selaku Lembaga
peraturan perundang-undangan, tetapi termasuk Penetap Garis-garis Besar daripada Haluan Negara
dalam Staatsgrundgesetz sehingga menempatkan dan selaku Lembaga Pemilih Presiden dan Wakil
keduanya ke dalam jenis peraturan perundang- Presiden yang menjalankan ketentuan-ketentuan
undangan adalah sama dengan menempatkannya UUDNRI Tahun 1945. Oleh karena itu, Ketetapan
terlalu rendah. MPR berkedudukan “di bawah”, dalam arti lebih
Sifat-sifat norma dari Batang Tubuh UUDNRI rendah daripada, Undang-Undang Dasar.”
Tahun 1945 dan Ketetapan MPR adalah sebagai Kelemahan dan kekurangan dalam
norma konstitusi yang mengatur lembaga- Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 kemudian
lembaga tertinggi dan tinggi negara, serta tata cara disempurnakan dengan Ketetapan MPR No.III/
pembentukannya, tata hubungan sesamanya, serta MPR/2000 yang menentukan tata urutan (hierarki)
lingkup tugas masing-masing, serta mengatur peraturan perundang-undangan sebagai berikut:
secara dasar tata hubungan antara warga negara 1. Undang-Undang Dasar;
dengan negara secara timbal-balik. Hal-hal tersebut
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
yang membedakannya dari norma Undang-Undang,
3. Undang-Undang;
oleh karena pengaturan dalam Undang-Undang
dapat mengatur warga negara dan penduduk 4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-
secara langsung, dan juga dapat melekatkan sanksi Undang (Perpu);
pidana dan sanksi pemaksa terhadap pelanggaran 5. Peraturan Pemerintah;
norma-normanya. Para ahli menyebut Undang- 6. Keputusan Presiden;
Undang dengan Formeell Gesetz. 7. Peraturan Daerah.
Sebagai catatan perlu dikemukakan bahwa Meskipun di satu pihak TAP MPR No.
norma-norma hukum yang terkandung dalam III/MPR/2000 tersebut memang bersifat
UUDNRI Tahun 1945 dapat dibedakan antara menyempurnakan ketetapan terdahulu, tetapi
norma yang terdapat dalam Pembukaan dan norma TAP MPR tahun 2000 ini justru menimbulkan
yang terdapat dalam Batang Tubuh. Penjelasan masalah lain yakni menempatkan Peraturan
UUDNRI Tahun 1945 sendiri menegaskan, Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu)
Pokok-Pokok Pikiran yang terkandung dalam pada urutan hierarkis di bawah Undang-Undang.
Pembukaan — yang tidak lain adalah Pancasila— Padahal seharusnya keduanya berada dalam
di satu pihak merupakan Cita Hukum (Rechts 14
derajat yang sama . Karena itu, dalam ketentuan
idée) dan di lain pihak merupakan Norma Tertinggi Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang

12 Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-undangan: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan, Kanisius, Yogyakarta, 2007, hlm.76.
13 Notonagoro dalam Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan…, Op.cit., hlm.77.
14 Kesamaan derajat Perpu dan UU ini secara jelas dinyatakan dalam Penjelasan Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 yang berbunyi: “Pasal
ini mengenai noodverordeningsrecht Presiden. Aturan sebagai ini memang perlu diadakan agar supaya keselamatan negara dapat
dijamin oleh pemerintah dalam keadaan yang genting, yang memaksa pemerintah untuk bertindak lekas dan tepat. Meskipun demikian,
pemerintah tidak akan terlepas dari pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, peraturan pemerintah dalam pasal ini yang
kekuatannya sama dengan undang-undang harus disahkan pula oleh Dewan Perwakilan Rakyat.”

101
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 97 - 106

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Ketetapan MPR yang bersifat mengatur hanya


yang antara lain memang dimaksudkan untuk memuat aturan menyangkut ketentuan Tata Tertib
menggantikan fungsi dan mengadopsi materi MPR yang berlaku ke dalam. Namun demikian,
Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tersebut, jenis mengingat semua lembaga negara juga memiliki
dan hierarki peraturan perundang-undangan kewenangan regulasi yang bersifat internal,
15
terdiri atas : dan semuanya menggunakan istilah peraturan,
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik maka ketentuan mengenai tata tertib MPR juga
Indonesia Tahun 1945; dituangkan dalam bentuk hukum yang disebut
17
2. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Peng- Peraturan . Baik Ketetapan maupun Peraturan
ganti Undang-Undang; harus sama-sama dilihat sebagai produk keputusan
3. Peraturan Pemerintah; sidang MPR.
4. Peraturan Presiden; Dalam perkembangannya, Undang-Undang
5. Peraturan Daerah. Nomor 10 Tahun 2004 memperlihatkan beberapa
kelemahan, antara lain:
Terhadap Undang-Undang Nomor 10 Tahun
a. Banyak materi dari Undang-Undang Nomor
2004 khususnya terkait dengan TAP MPR, menurut
10 Tahun 2004 menimbulkan kerancuan atau
Maria Farida Indrati S ada beberapa hal yang perlu
multitafsir sehingga tidak memberikan suatu
diluruskan untuk mendapatkan pemahaman dan
kepastian hukum;
kejelasan, antara lain:
b. Teknik penulisan rumusan yang tidak
a. Ketetapan MPR pada hakikatnya tidak dapat konsisten;
digolongkan ke dalam peraturan perundang-
c. Terdapat materi baru yang perlu diatur sesuai
undangan karena mengandung jenis norma
dengan perkembangan atau kebutuhan hukum
yang lebih tinggi dan berbeda daripada norma dalam Pembentukan Peraturan Perundang-
yang terdapat dalam undang-undang. Sifat undangan;
norma hukum dalam Ketetapan MPR adalah
d. Penguraian materi sesuai dengan yang diatur
setingkat lebih rendah daripada norma-norma 18
dalam tiap bab sesuai dengan sistematika.
dalam Batang Tubuh UUDNRI Tahun 1945.
Untuk menyempurnakan kelemahan-kelema-
b. Apabila Undang-undang Dasar 1945
han tersebut maka pada tanggal 12 Agustus 2011
dimasukkan dalam jenis dan hierarki
telah disahkan dan diundangkan Undang-Undang
peraturan perundang-undangan, mengapa
Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Pera-
Ketetapan MPR tidak juga dimasukkan di
turan Perundang-undangan yang merupakan peng-
dalamnya, oleh karena berdasarkan Ketetapan
ganti dari Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004.
MPR No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan
Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun
terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan 2011 menentukan bahwa jenis dan hierarki peratu-
MPRS/MPR RI Tahun 1960 sampai dengan ran perundang-undangan terdiri atas:
Tahun 2002 Pasal 2 dan Pasal 4, saat ini masih
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik
terdapat 14 Ketetapan MPR yang dinyatakan
16
Indonesia Tahun 1945;
masih berlaku.
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
Pada hakekatnya TAP MPR di masa pasca c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Peng-
tahun 2004, haruslah dipahami berbeda ganti Undang-Undang;
pengertiannya dari Ketetapan MPR di masa lalu
d. Peraturan Pemerintah;
yang berisi norma hukum yang bersifat mengatur.
e. Peraturan Presiden;
Sebabnya ialah karena MPR hasil Pemilu 2004 dan
seterusnya merupakan lembaga (tinggi) negara f. Peraturan Daerah Provinsi;
yang mempunyai status kelembagaan yang berbeda g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
kewenangan konstitusionalnya dibandingkan Yang dimaksud dengan “Ketetapan Majelis
dengan MPR sebelumnya. Jika Ketetapan MPR/S Permusyawaratan Rakyat” dalam Pasal 7 ayat (1)
sebelum MPR hasil pemilu 2004 berisi norma ini adalah Ketetapan MPRS dan MPR yang masih
hukum yang bersifat regeling, maka TAP MPR berlaku sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2
sekarang ini hanya berisi norma hukum yang dan Pasal 4 TAP MPR No. I/MPR/2003 tentang
bersifat penetapan administratif (beschikking). Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum

15 Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
16 Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-undangan: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan, Kanisius, Yogyakarta, 2007, hlm.100-101.
17 Dalam Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan
Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang sering disingkat dengan UU MD3, ditentukan bahwa untuk pengaturan
mengenai tata tertib diatur lebih lanjut dengan Peraturan MPR.
18 Penjelasan Umum alinea ke-3 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

102
Mencermati Eksistensialisme... (M. Zamroni)

Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR Tahun 1960 tindakan hukum lebih lanjut, baik karena bersifat
sampai dengan Tahun 2002 tanggal 7 Agustus einmalig (final), telah dicabut, maupun telah selesai
2003.
19
Rumusan Penjelasan Pasal 7 ayat (1) dilaksanakan. Sedangkan Pasal 7 merupakan pasal
menurut hemat penulis menimbulkan pertanyaan penutup dengan pernyataan “Ketetapan ini mulai
sekaligus persoalan yakni adanya disharmoni berlaku pada tanggal ditetapkan.”
antara norma dan penjelasannya. Norma Pasal 7 Berdasarkan TAP MPR No. I/MPR/2003
ayat (1) huruf b adalah Ketetapan MPR, sementara tersebut, Ketetapan-Ketetapan MPR/S tahun 1960
dalam penjelasannya justru ditambahkan frase sampai dengan tahun 2002 diklasifikasikan ke
“Ketetapan MPRS” selain TAP MPR. Artinya telah dalam 6 (enam) kelompok, yaitu:
21

terjadi “penambahan” atau “perluasan” makna 1. Kelompok TAP MPR/S yang dicabut dan
normatif dari Ketetapan MPR. Secara teknik dinyatakan tidak berlaku (8 ketetapan = 1 TAP
penyusunan peraturan perundang-undangan, MPRS + 7 TAP MPR);
sebagaimana ditentukan dalam Lampiran II
2. Ketetapan MPR/S yang dinyatakan tetap
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 butir
berlaku dengan ketentuan tertentu (3
186, salah satu hal yang harus diperhatikan
ketetapan = 1 TAP MPRS + 2 TAP MPR);
dalam rumusan Penjelasan pasal adalah tidak
3. Ketetapan MPR yang tetap berlaku sampai
memperluas, mempersempit atau menambah
dengan terbentuknya pemerintahan hasil
pengertian norma yang ada dalam batang tubuh.
pemilihan umum tahun 2004 (8 ketetapan TAP
Untuk menghindari hal tersebut maka penulis
MPR);
menyarankan agar rumusan norma Pasal 7 ayat
huruf b ditambah dengan Ketetapan MPRS dengan 4. Ketetapan MPR/S yang tetap berlaku sampai
formulasi sesuai dengan kaidah teknis penyusunan dengan terbentuknya undang – undang (11
20 ketetapan = 1 TAP MPRS + 10 TAP MPR);
peraturan perundang-undangan . Hal ini penting
artinya mengingat ketentuan TAP MPR No. I/ 5. Ketetapan MPR yang masih berlaku sampai
MPR/2003 yang menjadi acuan normatif Pasal dengan ditetapkannya Peraturan Tata Tertib
7 ayat 1 huruf b secara eksplisit menentukan, yang baru oleh MPR – RI hasil pemilihan umum
berdasarkan Pasal 2 dan Pasal 4-nya, TAP MPRS tahun 2004 (5 ketetapan MPR);
dan TAP MPR tertentu dinyatakan tetap berlaku 6. Ketetapan MPR/S yang tidak perlu dilakukan
baik dengan ketentuan tertentu maupun sampai tindakan hukum lebih lanjut, baik karena
dengan terbentuknya undang-undang. bersifat einmalig (final), telah dicabut, maupun
telah selesai dilaksanakan (104 ketetapan = 41
TAP MPR No. I/MPR/2003 ini berisi 7 Pasal.
TAP MPRS + 63 TAP MPR).
Pasal 1 menentukan Ketetapan MPR/S yang
dicabut dan dinyatakan tidak berlaku. Pasal 2 Dari keenam kelompok tersebut, ada empat
menentukan Ketetapan MPR/S yang dinyatakan kelompok TAP MPR/S yang dinyatakan masih
tetap berlaku dengan ketentuan tertentu. Pasal 3 berlaku dengan catatan atau sampai dengan waktu
menentukan Ketetapan MPR/S yang tetap berlaku atau keadaan tertentu. Satu kelompok yang terdiri
sampai dengan terbentuknya pemerintahan atas 8 ketetapan dinyatakan masih tetap berlaku
hasil pemilihan umum tahun 2004. Pasal 4 sampai dengan terbentuknya pemerintahan
menentukan Ketetapan MPR/S yang tetap hasil pemilihan umum tahun 2004. Sekarang,
berlaku sampai dengan terbentuknya undang- pemerintahan hasil pemilihan umum tahun 2004
undang. Pasal 5 menentukan Ketetapan MPR/S itu telah terbentuk dan telah berjalan sebagaimana
yang masih berlaku sampai dengan ditetapkannya mestinya. Sementara itu, ada 5 ketetapan MPR
Peraturan Tata Tertib yang baru oleh MPR RI hasil yang dinyatakan masih berlaku sampai dengan
pemilihan umum tahun 2004. Pasal 6 menentukan ditetapkannya Peraturan Tata Tertib yang baru oleh
Ketetapan MPR/S yang tidak perlu dilakukan MPR-RI hasil pemilihan umum tahun 2004. MPR-

19 Lihat: penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.
20 Salah satu cara yang mungkin bisa dilakukan yaitu dengan menambahkan frasa “dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
Sementara” yang ditempatkan disamping Ketetapan MPR, sehingga rumusan Pasal 7 ayat (1) menjadi:
Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara;
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi;
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
21 Penyusunan Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 ini antara lain didasarkan atas hasil pengkajian yang dilakukan
oleh Tim Universitas Indonesia yang dipimpin oleh Prof. Jimly Asshiddiqie berdasarkan penugasan oleh Badan Pekerja
MPR-RI.

103
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 97 - 106

RI hasil pemilihan umum tahun 2004 juga telah 2) Ketetapan MPR/S yang tetap berlaku sampai
terbentuk dan telah menjalankan tugasnya dengan dengan terbentuknya undang-undang (11
terlebih dahulu menetapkan Peraturan Tata Tertib Ketetapan = 1 TAP MPRS + 10 TAP MPR):
yang baru, yaitu dengan ketetapan MPR Nomor (i) Ketetapan MPRS No. XXIX/MPRS/1966
II/MPR/2003 tentang perubahan kelima Atas tentang Pengangkatan Pahlawan Ampera
Ketetapan MPR-RI Nomor II/MPR/1999 tentang yang telah ditetapkan dan sampai
Peraturan Tata Tertib MPR. terbentuknya undang-undang tentang
Oleh karena itu, tinggal dua kelompok ketetapan pemberian gelar, tanda jasa, dan lain-
yang relevan untuk dibahas lebih lanjut di sini yang lain tanda kehormatan.
meliputi 3 plus 11 atau 14 buah ketetapan MPR/S. Sekarang telah terbentuk UU No. 20
Ke-14 ketetapan tersebut adalah: Tahun 2009 tentang Gelar, Tanda Jasa,
1) Ketetapan MPR/S yang dinyatakan tetap dan Tanda Kehormatan, sehingga dapat
berlaku dengan ketentuan tertentu: dikatakan bahwa ketetapan ini tidak
berlaku lagi.
(i) TAP MPRS Nomor XXV/MPRS/1996
(ii) Ketetapan MPR No. XI/MPR/1998 ten-
tentang Pembubaran PKI, Pernyataan
tang penyelenggaraan Negara yang Ber-
sebgai Organisasi Terlarang di Seluruh
sih dan Bebas KKN sampai terlaksanan-
Wilayah Negara RI bagi PKI dan Larangan
ya seluruh ketentuan dalam ketetapan
Setiap Kegiatan untuk Menyebarkan atau
tersebut. Sekarang telah terbentuk UU
Mengembangkan Faham atau Ajaran
tentang Pemberantasan Tindak Pidana
Komunis/Marxisme-Leninisme dinyatakan 22
Korupsi , meskipun masih ada aspek
tetap berlaku dengan ketentuan seluruh
yang terkait dengan mantan Presiden
ketentuan dalam Ketetapan MPRS-RI
Soeharto yang belum terselesaikan, se-
Nomor XXV/MPRS/1996 ini ke depan
hingga ketetapan ini – dapat dikatakan
diberlakukan dengan berkeadilan dan
masih berlaku sepanjang menyangkut
menghormati hukum, prinsip demokrasi 23
mantan Presiden Soeharto.
dan hak asasi manusia.
(iii) Ketetapan MPR No. XV/MPR/1998
(ii)
TAP MPRS Nomor XXV/MPRS/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi
tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Daerah, Pengaturan, Pembagian, dan
Demokrasi Ekonomi dinyatakan tetap Pemanfaatan Sumber Daya Nasional
berlaku dengan ketentuan Pemerintah yang Berkeadilan, serta Perimbangan
berkewajiban mendorong keberpihakan Keuangan Pusat dan Daerah dalam
politik ekonomi yang lebih memberikan Kerangka Negara Kesatuan Republik
kesempatan dukungan dan pengembangan Indonesia sampai dengan terbentuknya
ekonomi, usaha kecil menengah, undang-undang tentang Pemerintahan
dan koperasi sebagai pilar ekonomi Daerah sebagaimana diamanatkan
dalam membangkitkan terlaksananya oleh Pasal 18, 18A, dan 18B UUD
pembangunan nasional dalam rangka Negara Republik Indonesia Tahun
demokrasi ekonomi sesuai hakikat Pasal 1945. Sekarang telah terbentuk UU No.
33 UUD Negara Republik Indonesia Tahun 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
1945. Daerah, sehingga ketetapan ini dapat
(iii)
Ketetapan MPR-RI Nomor V/MPR/1999 dikatakan tidak berlaku lagi;
tentang Penentuan Pendapat di Timor (iv) Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 ten-
Timur tetap berlaku sampai dengan tang Sumber Hukum dan Tata Urutan
terlaksananya ketentuan dalam Pasal 5 Peraturan Perundang-Undangan. Seka-
dan 6 Ketetapan MPR-RI No. V/MPR/1999. rang telah terbentuk UU No. 12 Tahun
Karena sekarang ketentuan yang dimaksud 2011 tentang Pembentukan Peraturan
telah terlaksana, maka Ketetapan MPR No. Perundang-Undangan, sehingga keteta-
V/MPR/1999 ini pun tidak lagi berlaku, pan ini dapat dikatakan tidak berlaku
sehingga dalam kelompok ini tinggal 2 lagi;
(dua) ketetapan saja yang masih berlaku (v) Ketetapan MPR-RI No. V/MPR/2000
sampai sekarang, yaitu TAP MPRS No.XXV/ tentang Pemantapan Persatuan dan
MPRS/1966 dan TAP MPR No.XVI/ Kesatuan Nasional. Sekarang telah
MPR/1998. terbentuk UU tentang Pertahanan

22 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana telah diubah dengan
UU No. 20 Tahun 2001.
23 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, Op.cit, hal. 62.

104
Mencermati Eksistensialisme... (M. Zamroni)

Negara dan UU lain yang terkait, MPR. Praktek seperti ini sesungguhnya pernah
sehingga dapat dikatakan ketetapan ini terjadi dan dilakukan pada penyusunan beberapa
tidak berlaku lagi; undang-undang, antara lain:
(vi) Ketetapan MPR-RI No. VI/MPR/2000 a. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999 tentang
tentang Pemisahan TNI dan POLRI BI, dimana secara eksplisit mencantumkan
sampai terbentuknya undang-undang TAP MPR No. X/MPR/1998 Bab IV huruf A
yang terkait. Sekarang telah terbentuk butir 1a, TAP MPR Nomor XI/MPR/1998,
UU tentang TNI dan UU tentang POLRI, dan TAP MPR No. XVI/MPR/1998 sebagai
sehingga ketentuan ini dapat dikatakan dasar hukum “mengingat”. Artinya TAP
tidak berlaku lagi; MPR tersebut diposisikan sebagai peraturan
(vii) Ketetapan MPR No. VII/MPR/2000 perundang-undangan yang memerintahkan
tentang Peran TNI dan Peran POLRI pembentukan UU tentang BI tersebut.
sampai terbentuknya undang-undang Penafsiran ini didasarkan pada ketentuan
yang terkait dengan penyempurnaan teknik penyusunan peraturan perundang-
Pasal 5 ayat (4) dan pasal 10 ayat (2) dari undangan yang menentukan bahwa
Ketetapan tersebut yang disesuaikan dasar hukum memuat dasar kewenangan
dengan UUD Negara Republik Indonesia pembentukan peraturan perundang-undangan
Tahun 1945. Sekarang telah terbentuk dan peraturan perundang-undangan yang
UU tentang TNI dan UU tentang POLRI, memerintahkan pembentukan peraturan
sehingga ketetapan tersebut dapat perundang-undangan.
24

dikatakan tidak berlaku lagi;


b. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004,
(viii) Ketetapan MPR No. VI/MPR/2001 walaupun tidak secara eksplisit (dengan
tentang Etika Kehidupan Berbangsa; mencantumkannya dalam Dasar Hukum)
(ix) Ketetapan MPR No. VII/MPR/2001 tetapi secara implisit atau tersirat dapat
tentang Visi Indonesia Masa Depan; ditemukan dalam alinea ke-5 Penjelasan Umum
(x) Ketetapan MPR No. VIII/MPR/2001 UU tersebut yang menyatakan bahwa Undang-
tentang Rekomendasi Arah Kebijakan Undang ini pada dasarnya dimaksudkan
Pemberantasan dan Pencegahan KKN untuk membentuk suatu ketentuan yang baku
sampai terlaksananya seluruh ketentuan mengenai tata cara pembentukan peraturan
dalam ketetapan tersebut; perundang-undangan serta untuk memenuhi
(xi) Ketetapan MPR No. IX/MPR/2001 perintah Pasal 22A Undang-Undang Dasar
tentang Pembaruan Agraria dan Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Pengelolaan Sumber Daya Alam sampai dan Pasal 6 Ketetapan MPR Nomor III/
terlaksananya seluruh ketentuan dalam MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata
ketetapan tersebut. Urutan Peraturan Perundang-undangan.
Dari ketiga ketetapan pada kelompok pertama Berdasarkan hal tersebut di atas, maka ke
yang masih berlaku 2 (dua) ketetapan, sedangkan depan dalam penyusunan daftar RUU yang masuk
dari 11 (sebelas) ketetapan terakhir yang masih dalam prolegnas perlu memperhatikan bahkan
berlaku hanya 5 (lima) ketetapan, sehingga mungkin mendasarkan pada ketentuan dalam TAP
seluruhnya yang masih berlaku ada 7 (tujuh) MPR/S yang masih berlaku sebagaimana dimaksud
ketetapan. Ke-7 Ketetapan MPR/S inilah yang dalam Pasal 7 ayat (1) huruf b Undang-Undang
dimaksudkan dalam Penjelasan Pasal 7 ayat (1) Nomor 12 Tahun 2011 seperti yang telah dijelaskan
huruf b Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 sebelumnya.
tentang Pembentukan Peraturan Perundang- Lebih lanjut, jika dicermati secara teliti antara
undangan. rumusan Pasal 18 huruf b dengan penjelasannya
Penggunaan nomenklatur TAP MPR juga dapat ternyata ditemui adanya disharmoni atau
ditemui dalam Pasal 18 huruf b Undang-Undang ketidaksesuaian. Dimana dalam penjelasan Pasal
Nomor 12 Tahun 2011. Pasal tersebut menentukan tersebut disebutkan bahwa yang dimaksud dengan
bahwa “Dalam penyusunan Prolegnas sebagaimana “Perintah Ketetapan MPR” adalah Ketetapan
dimaksud dalam Pasal 16, penyusunan daftar MPRS dan Ketetapan MPR yang masih berlaku
Rancangan Undang-Undang didasarkan atas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 4
perintah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Ketetapan MPR No. I/MPR/2003..”. Norma pasal-
Rakyat. Artinya secara praktis penyusunan daftar nya adalah “Perintah Ketetapan MPR” sedangkan
RUU yang masuk Prolegnas, salah satu unsur/ yang diuraikan dalam penjelasannya adalah
elemen dasar yang harus diperhatikan adalah TAP “Ketetapan MPR”. Hal ini tentunya berpotensi

24 Butir 28 Lampiran II Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

105
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 97 - 106

menimbulkan ketidakjelasan makna terhadap Nomor 12 Tahun 2011 dalam Pasal 7 ayat (1)
norma Pasal tersebut, sementara sejatinya huruf b menyebutkan TAP MPR yang kedudukan
fungsi dari penjelasan itu adalah sarana untuk hierarkinya berada di bawah UUD dan di atas UU.
memperjelas norma dalam batang tubuh. Atau Seiring perkembangan pemikiran hukum
justru bisa dimaknai bahwa penjelasan norma Pasal
yang dilontarkan oleh para ahli hukum khususnya
18 huruf b tersebut bertentangan (kontradiksi)
hukum tata negara baik yang “pro” maupun “kontra”
dengan normanya.
dengan eksistensi TAP MPR(S) dalam sistem
D. Penutup peraturan perundang-undangan di Indonesia,
setidak-tidaknya hal ini menjadi khazanah
Pada bagian penutup, penulis menyimpulkan
bahwa dengan diundangkannya Undang-Undang pengetahuan yang sangat berarti bagi fungsional
Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan perancang khususnya dan masyarakat pada
Peraturan Perundang-undangan sebagai pengganti umumnya dalam memahami produk hukum berupa
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, telah Ketatapan MPR (S). Dengan demikian, melalui
terjadi perubahan yang signifikan mengenai jenis pengayaan pemahaman dan pengetahuan yang
dan hierarki peraturan perundang-undangan utuh dan benar diharapkan dapat meningkatkan
di Indonesia. Secara eksplisit Undang-Undang kualitas peraturan perundang-undangan.

Daftar Pustaka

B. Hestu Cipto Handoyo, 2008, Prinsip-Prinsip Maria Farida Indrati S., 2007, Ilmu Perundang-
Legal Drafting dan Desain Naskah Akademik, undangan: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan,
Universitas Atma Jaya Yogyakarta. Kanisius, Yogyakarta.
Jimly Asshiddiqie, 2006, Perihal Undang-Undang, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Jakarta, Konstitusi Press. Tahun 1945.
Moh.Mahfud MD, 2007, Perdebatan Hukum Tata Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang
Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Pembentukan Peraturan Perundang-
Jakarta, LP3ES. undangan.
Bagir Manan dan Kuntana Magnar, 1993, Beberapa
Masalah Hukum Tatanegara Indonesia,
Bandung, Alumni.

106
PANDUAN PENULISAN NASKAH
JURNAL LEGISLASI INDONESIA

1. Naskah yang dikirim berbentuk karya tulis ilmiah, seperti hasil penelitian lapangan, survey, hipotesis,
kajian teori, studi kepustakaan, review buku, dan gagasan kritis konseptual yang bersifat objektif,
sistematis, analisis, dan deskriptif.
2. Naskah yang dikirim karya tulis asli yang belum pernah dimuat atau dipublikasikan di media lain.
3. Naskah diketik rangkap 2 (dua) spasi di atas kertas ukuran A4 dengan font Bodoni ukuran 12, panjang
naskah antara 15-20 halaman.
4. Penulisan menggunakan bahasa Indonesia yang disempurnakan, lugas, sederhana, dan mudah
dipahami, serta tidak mengandung makna ganda.
5. Pokok pembahasan atau judul penulisan berupa kalimat yang singkat dan jelas, dengan kata atau
frasa kunci yang mencerminkan isi tulisan.
6. Sistematika penulisan disesuaikan dengan aturan penulisan ilmiah, yaitu:
a. Sistematika naskah hasil penelitian harus mencakup: judul, nama penulis, nama instansi, alamat
email penulis, abstrak (bahasa Indonesia ditulis dalam 1 paragraf, dengan 1 spasi, ukuran 10,
panjangnya antara 100 – 200 kata), kata kunci, abstract (bahasa Inggris ditulis dalam 1 paragraf,
dengan 1 spasi, ukuran 10, panjangnya antara 100 – 200 kata), keywords, pendahuluan (latar
belakang permasalahan, tujuan ruang lingkup dan metodelogi), hasil penelitian dan pembahasan
(tinjauan pustaka, data dan analisis), kesimpulan, dan daftar pustaka.
b. Sistematika naskah hasil kajian teori/konseptual harus mencakup: judul, nama penulis, nama
instansi, alamat email penulis, abstrak (bahasa Indonesia ditulis dalam 1 paragraf, dengan 1
spasi, ukuran 10, panjangnya antara 100 – 200 kata), kata kunci, abstract (bahasa Inggris ditulis
dalam 1 paragraf, dengan 1 spasi, ukuran 10, panjangnya antara 100 – 200 kata), keywords,
pendahuluan, pembahasan (diperinci menjadi sub-sub judul sesuai dengan permasalahan yang
dibahas), penutup, dan daftar pustaka.
7. Penulisan kutipan menggunakan model catatan kaki (footnote).
8. Isi, materi, dan substansi tulisan merupakan tanggung jawab penulis. Redaksi berhak mengedit
teknis penulisan (redaksional) tanpa mengubah arti.
9. Daftar pustaka, disusun menurut sistem Chicago Style, yaitu: pengarang dan tahun terbit, judul,
penerbit, kota/negara, hal.
Contoh:
1. Buku
- Luar negeri
Kelsen, Hans, 1961. General Theory of Law and State, Russel & Russel, New York. hlm. 45.
- Dalam negeri
Budiardjo, Miriam, 1992. Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta. hlm. 21.
2. Makalah dalam jurnal
- Luar negeri
Suzuki, S.,M. Sugiyama, Y. Mihara, K. Hashiguchi and K. Yokezeki. 2002. Novel enzymatic
method for the production by oxydans. Japan Biochem.
- Dalam negeri
Kurniawan, Y. dan S. Yuliatun. 2006. Perspektif gasohol sebagai energi hijau bagi transportasi.
Majalah Penelitian Gula.
3. Makalah dalam buku
- Luar negeri
Zyzak, D.V., k.J. Wells-Knecht, M.X. Fu, S.R. Thorpe, M.S. Feather and J.W. Baynes. 1994.
Pathways of the maillard reaction in vitro and in vivo. Proc. of the 5th International Symposium
of the Maillard Reaction, University of Minnesota.
- Dalam negeri
Sukarso, G., S. Sastrowijono, Mirzawan PDN.,S. Lamadji, Soeprijanto,E.Sugiyarta dan H.
Budhisantoso. 1990. Varietas tebu unggul lokal untuk tegalan dengan pola keprasan. Pros.
Seminar Pengembangan Agroindustri Berbasis Tebu dan Sumber Pemanis lain. P3GI, Pasuruan.

107
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol. 10 No. 1 - Maret 2013 : 107 - 108

4. Pustaka dari Internet


- Jurnal
Almeida, A.C.S., L.C. Araujo, A.M. Costa, C.A.M. Abreu, M.A.G.A. Lima and M.L.A.P.F.
Palha. 2005. Sucrose hydrolysis catalyzed by auto-immobilized invertase into intact cells of
cladosporium cladosporoides. Electrical Journal of Biotechnology 8(1): 15-18 (online) http://
www.ejbiotechnology.info/content/vol8/issue1/full/11. pdf (diakses tanggal 8 Juni 2006).
- Informasi lain
Fadli. 2002. Pabrik sirup gula tebu pertama di Malang (online), http://kompas.com/kompas-
cetak/034/15/ilpeng/256044.htm (diakses tanggal 2 Mei 2006).

10. Pengiriman naskah berupa hard copy dan soft copy serta melampirkan curriculum vitae ditujukan
kepada :
Redaksi Jurnal Legislasi Indonesia, Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Kementerian
Hukum dan HAM RI Jl. HR. Rasuna Said Kav. 6-7 Kuningan - Jakarta Selatan Telepon (021) 5264517/
Fax (021) 52921242, e-mail : legislasi@yahoo.com.

108