Pemekaran Daerah : Kebutuhan Atau Euforia Demokrasi ?

UNTUNGNYA PEMEKARAN

Disusun Oleh :
Agunan P. Samosir1

ABSTRAKSI

Tidak dapat dipungkiri bahwa manfaat pemekaran daerah untuk peningkatan

kemandirian daerah. Daerah hasil pemekaran diharapkan dapat menjalankan roda
perekonomian, kegiatan administrasi, penyelenggaraan pelayanan publik dan
pembangunan infrastruktur. Harapan dari penyelenggaraan dan pembangunan semua
aspek tersebut adalah meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Masyarakat yang
sejahtera akan menciptakan masyarakat yang mandiri dan pada gilirannya akan
menciptakan daerah yang mandiri serta tidak tergantung terhadap daerah induk
pemekaran, propinsi dan negara. Namun pemekaran daerah saat ini sulit dibedakan
antara benar-benar suatu kebutuhan atau hanya kepentingan para elite politik baik
daerah maupun pusat. Melalui pemekaran daerah terdapat peluang bagi calon Kepala
Daerah, anggota DPRD dan jajaran unit eselon satu di daerah otonom baru (DOB).
Seringkali, usulan pemekaran daerah oleh para elite politik diwarnai dengan keutuhan
negara. Sebenarnya, semakin banyak DOB, maka kontrol terhadap daerah-daerah akan
semakin kuat. Akan tetapi kontrol yang kuat tidak berarti kekuasaan Pemerintah Pusat
semakin berkurang.

LATAR BELAKANG
Uchok 54 tahun, bekerja sebagai PNS di Kabupaten A dengan jabatan kepala
bagian Dinas Pekerjaan Umum atau setara dengan eselon tiga, punya anak dua yang
masih sekolah SMP dan SMA. Ia terus berpikir bagaimana membiayai anaknya yang akan
memasuki bangku kuliah. Padahal dua tahun lagi Ia akan memasuki usia pensiun,
sementara itu istrinya tidak bekerja. Ia merasa masih produktif dan mampu bekerja sampai
lima tahun lagi. Namun, jabatan yang diemban tidak memperkenankan usia pegawai lebih
dari 56 tahun. Hal yang mengkhawatirkan adalah atasannya juga seumuran dengan
Uchok. Jabatan kepala dinas yang setara dengan eselon dua lebih baik dibandingkan
jabatan Kepala Bagian. Usia pensiun atasannya adalah 60 tahun. Rasanya sulit Ia untuk
menggeser jabatan atasannya. Selain itu, jabatan kepala dinas yang lain di kabupatennya
tidak ada yang lowong.
Uchok tidak sendirian, beberapa temannya pada Dinas lain juga mengalami hal
yang sama. Pada suatu hari, saat acara pertemuan informal pegawai seluruh kabupaten,
Uchok dan teman-temannya berbincang-bincang bagaimana supaya mereka bisa pensiun
lebih lama (60 tahun). Menunggu jabatan eselon dua kecil kemungkinannya. Berawal dari
pembahasan beberapa kecamatan yang masih tertinggal secara ekonomi dan sosial. Dari
obrolan kesana-kesini akhirnya berlanjut ke dalam kedai kopi dan disanalah muncul ide
spektakuler “bagaimana mengembangkan kecamatan-kecamatan yang tertinggal di
wilayahnya menjadi daerah yang berkembang?”

1
Penulis adalah Peneliti Madya yang bekerja pada PKAPBN, BKF.
 Dalam pembicaraan yang hangat tersebut terdapat beberapa orang pernah yang
gagal terpilih menjadi anggota DPRD dan ikut nimbrung serta menyampaikan “ide
spektakuler” tersebut yang bisa diterima oleh komunitas diskusi. Muncullah gagasan untuk
mengembangkan kecamatan-kecamatan tersebut untuk menjadi kecamatan baru dalam
suatu kabupaten baru. Ide spektakuler tersebut “pengembangan daerah” terus bergulir
dan dibahas di beberapa tempat. Pemrakarsa diskusi pengembangan daerah adalah
Uchok dan teman-temannya yang memiliki motivasi yang sama. Pengembangan daerah
yang digagas ini dikenal pemekaran daerah.
Seharusnya, pemekaran daerah dapat memberikan dampak positif kepada DOB.
Sebelumnya masyarakat yang ingin mendapatkan pelayanan seperti pembuatan KTP,
akses kesehatan, dan pendidikan jauh dari ibukota kabupaten induk. Adanya DOB
pelayanan masyarakat, daya saing daerah, tata kelola pemerintahan dan peningkatan
kesejahteraan masyarakat diharapkan semakin membaik. Namun, beberapa fakta di
lapang menunjukkan bahwa pemenuhan syarat calon daerah pemekaran hanya dilakukan
oleh segelintir kelompok elite politik dan tim kerja yang dibentuk oleh pemerintah. Hal ini
membuat masyarakat tidak bisa mengetahui dan memonitor apakah daerahnya layak dan
memenuhi syarat untuk dimekarkan.

PERKEMBANGAN EKONOMI LOKAL

Sejak menjamurnya DOB tahun 2000, berbagai studi dan kajian akademik telah
dilakukan oleh beberapa pihak antara lain Bappenas, Kemendagri, UNDP, LAN dan
perguruan tinggi baik untuk kepentingan skripsi, tesis dan evaluasi hasil pemekaran
daerah. Hasil kajian 2008 menunjukkan belum semua DOB memiliki tingkat PDRB per
kapita yang lebih baik dibandingkan dengan daerah induk. Hal ini menjadi lumrah karena
sebagian besar daerah hasil pemekaran memiliki cukup banyak daerah kantong-kantong
kemiskinan.
Biasanya, daerah induk akan membagi wilayah daerah hasil pemekaran dengan
melepas kecamatan-kecamatan yang dianggap sebagai beban perekonomian daerah.
Daerah induk pemekaran menyiasati longgarnya beberapa aturan pendirian DOB terutama
data kemiskinan di wilayahnya. Peraturan pemerintah nomor 129 tahun 2000 tidak
mensyaratkan secara mutlak data mengenai pembagian penduduk miskin pada tingkat
kecamatan2. Daerah induk secara otomatis memiliki potensi sumber daya baik mineral
maupun manusia yang lebih baik dibandingkan daerah hasil pemekaran.
Produk domestik regional bruto (PDRB) merupakan salah satu indikator makro
yang digunakan bagi suatu daerah untuk mengetahui kondisi kesejahteraan masyarakat,
sedangkan angka kemiskinan adalah deskripsi intensitas penduduk terhadap pendapatan
masyarakat terendah dalam perekonomian daerah. Sektor pertanian merupakan faktor
penting bagi perekonomian daerah hasil pemekaran. Namun, sektor ini sangat rentan
dengan berbagai fluktuasi harga dan perubahan iklim. Selain itu, serangan hama yang
tidak dapat diduga juga menjadi pemicu dari rentannya sektor pertanian. Sedikit saja

2
PP Nomor 129 tahun 2000 telah diamandemen dengan PP 78 tahun 2007. Namun, data atau indikator
kemiskinan sebagai salah satu syarat pembentukan daerah baru belum menjadi persyaratan yang harus
dipenuhi oleh daerah induk dan DOB.

2
sektor ini terganggu, maka hampir dapat dipastikan berpengaruh terhadap pembentukan
PDRB. Bappenas (2008), sektor pertanian pada kabupaten hasil pemekaran yaitu
Kabupaten Luwu dan Lampung Timur mengalami serangan hama dan banjir. Akibatnya
tanaman padi tidak dapat berproduksi. Dampak lanjutannya adalah pertumbuhan sektor
pertanian kedua kabupaten tersebut menjadi negatif.
Berbeda dengan daerah induk pemekaran yang relatif stabil dengan pertumbuhan
ekonominya. Peranan sektor industri merupakan faktor penting dalam pembentukan
kinerja perekonomian daerah induk. Bappenas (2008), peranan sektor industri terhadap
PDRB di daerah induk mencapai 12 persen, sedangkan di daerah hasil pemekaran
mencapai 6 persen. Brodjonegoro (2006), semakin besar peran industri bagi suatu daerah,
semakin maju perekonomian daerah tersebut.
Kontribusi PDRB daerah induk pemekaran terhadap total PDRB propinsi periode
2001-2005 cukup tinggi yaitu 10 persen, sedangkan daerah hasil pemekaran sekitar 6,5
persen. Hal ini menunjukkan bahwa daerah hasil pemekaran cenderung rendah
peranannya terhadap perekonomian propinsi. Butuh waktu yang lama bagi DOB bisa
sejajar perekonomiannya dengan daerah induk pemekaran.
Penyebab rendahnya kinerja perekonomian di daerah hasil pemekaran antara lain
(i) pembagian sumber daya perekonomian antara daerah hasil pemekaran dengan daerah
induknya cenderung tidak merata. Biasanya daerah induk tidak mau melepas daerah-
daerah yang relatif kaya dengan sumber daya ekonomi ke calon DOB, (ii) Investor asing
dan swasta tidak tertarik untuk berinvestasi di DOB dibandingkan daerah induk
pemekaran. Hal ini telah dibuktikan dari kajian UNDP (2008) bahwa selama lima tahun
berturut-turut tidak banyak investor yang masuk ke DOB, dan (iii) kinerja pemerintah DOB
belum mampu menggairahkan perekonomian daerahnya karena terbatasnya alokasi
anggaran penerimaan dan belanja daerah (APBD) antara lain promosi, insentif dan
kemudahan perijinan.
Masuknya investor swasta akan meningkatkan perekonomian DOB. Penyerapan
tenaga kerja semakin besar, meningkatkan penerimaan pajak daerah dan restribusi daerah
(PDRD), mampu mendorong pertumbuhan ekonomi. Kemendagri (2011), daerah hasil
pemekaran belum mampu menjemput investor untuk menanamkan modalnya di DOB.
Investor tidak tertarik karena tidak tahu sumber daya di daerah hasil pemekaran. Data dan
informasi yang terkini dari DOB belum terpublikasi dengan baik. Syarat-syarat yang
dibutuhkan bila investor masuk ke DOB, administrasi dan perizinan yang mendukung
pengembangan usaha investor belum tersedia di brosur/leaflet, media cetak dan media
online.
Belanja investasi atau belanja modal yang diberikan pada daerah hasil pemekaran
melalui transfer daerah belum mencukupi kebutuhan DOB. Belanja modal tersebut
digunakan untuk membiayai pembangunan jalan, jembatan, irigasi, gedung sekolah,
rumah sakit, gedung kantor pelayanan publik dan fisik lainnya. Namun, anggaran dan
peran pemerintah daerah hasil pemekaran belum mampu mendorong swasta ikut
menggerakkan perekonomian setempat.
Salah satu syarat pembentukan DOB adalah adanya dana pembantuan dari
propinsi induk dan daerah induk ke daerah hasil pemekaran untuk membiayai

3
pembangunannya. Namun, persyaratan tersebut tidak selalu berlaku saat
diimplementasikan. Bappenas (2008), saat pembentukan DOB Kota Palopo di Sulawesi
Selatan tahun 2003 awalnya adalah ibukota Kabupaten Luwu sebagai daerah induk.
Palopo adalah sentra perekonomian di Kabupaten Luwu. Seharusnya, Kabupaten Luwu
sebagai daerah induk yang menerima dana bantuan untuk membiayai kegiatan
pemerintahan yang baru karena ibukota Kabupaten Luwu jadi pindah ke Belopa. Kasus
yang dialami Kabupaten Luwu merupakan peristiwa yang langka dan seharusnya tidak
boleh terjadi karena daerah induk menjadi tidak berkembang perekonomiannya. Dimasa
mendatang, ibukota kabupaten tidak diperkenankan masuk dalam kriteria calon daerah
pemekaran.

TINGKAT KEMAKMURAN RAKYAT

Pertanyaan yang selalu muncul dengan adanya DOB adalah apakah kemakmuran
rakyat semakin meningkat setelah daerah tersebut dimekarkan? Sejak diberlakukannya
Otonomi Daerah melalui Undang-undang nomor 22 tahun 1999, pemekaran wilayah
dengan alasan akan meningkatkan kemakmuran rakyat menjadi fenomena menarik dalam
struktur pemerintahan di Indonesia. Pro dan kontra terus mengemuka di berbagai
kalangan politisi, tokoh masyarakat, akademisi dan pejabat publik dari pemerintah.
Keuntungan atau kerugian akibat yang ditimbulkan dari pemekaran wilayah terus
menerus menjadi perdebatan bagi kalangan yang telah dikemukakan sebelumnya. Fitrani
et al (2005), pemekaran daerah telah menciptakan bureaucratic dan political rent-seeking
untuk memperoleh keuntungan dana dari penerimaan pajak dan non pajak baik dari
pemerintah pusat maupun pemerintah daerah sendiri.
Indikator yang digunakan untuk mengukur tingkat kemakmuran rakyat adalah
PDRB per kapita. Indikator tersebut merupakan indikator yang secara umum digunakan
oleh siapapun untuk mengetahui kondisi kesejahteraan masyarakat suatu daerah.
Kesejahteraan masyarakat dapat dilihat dari grafik pertumbuhan ekonomi daerah tersebut.
Bappenas (2008), PDRB per kapita daerah induk lebih baik dibandingkan DOB. Hal ini
dapat dimaklumi karena DOB masih banyak kantong-kantong kemiskinan. Kemiskinan
yang cukup besar di beberapa kecamatan tertentu akan menjadi beban bagi
perekonomiannya. Hampir semua daerah sampel studi menunjukkan bahwa daerah hasil
pemekaran belum bisa sejajar dengan daerah induk dalam penurunan tingkat kemiskinan.
Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya, daerah induk hanya melepas daerahnya
yang sarat dengan kemiskinan. Sumber daya terutama manusia di daerah induk
pemekaran jauh lebih siap dibandingkan daerah hasil pemekaran.
Angka kemiskinan tahun 2001 adalah 19,14 persen atau sekitar 38,7 juta jiwa dan
tahun 2005 angka tersebut menurun menjadi 15,97 persen atau sekitar 35,1 juta jiwa.
Tahun 2011, angka kemiskinan kembali menurun menjadi 12,49 atau sekitar 30,01 juta
jiwa. Maret 2012, angka kemiskinan adalah 11,96 persen atau sekitar 29,13 juta jiwa.3 Studi
Bappenas (2008) menunjukkan bahwa tingkat kemiskinan di daerah hasil pemekaran relatif

3
Data diolah dari berbagai terbitan BPS.

4
lebih tinggi dibandingkan daerah induk. Tingkat kemiskinan DOB tahun 2005 sebesar 21,4
persen, sedangkan daerah induk sekitar 16,7 persen.
Penyebab tingginya angka kemiskinan di daerah hasil pemekaran sudah bisa
diperkirakan sejak awal. Daerah-daerah yang miskin dengan sumber daya alam terbatas
akan kesulitan untuk meningkatkan kemakmuran rakyatnya. Sektor pertanian yang
dominan bagi DOB secara umum menjadi penyumbang angka kemiskinan sekitar 60
persen. Infrastruktur masih terbatas di daerah hasil pemekaran. Tingkat kemiskinan yang
tinggi identik dengan rendahnya infrastruktur seperti jalan, prasarana sekolah, dan
prasarana kesehatan. Kualitas pendidikan daerah hasil pemekaran juga menjadi
penyumbang angka kemiskinan. Terbatasnya akses pendidikan merupakan pekerjaan
rumah yang tidak ada habisnya bagi pemerintah daerah hasil pemekaran.

KUALITAS PELAYANAN MASYARAKAT

Kualitas pelayaan masyarat seringkali menjadi alasan yang digaungkan ke publik
dan tolok ukur dari rencana pemekaran daerah. Terbentuknya daerah hasil pemekaran
diharapkan kegiatan pemerintahan dan pelayanan masyarakat akan semakin dekat
dengan lokasi atau tempat tinggal dan kegiatan berusaha masyarakat. Semakin dekatnya
akses pelayanan masyarakat terhadap kegiatan pemerintahan akan menciptakan
pelayanan publik yang semakin efisien.
Manfaat dari pembentukan daerah otonomi baru tidak bisa dipungkiri akan
dinikmati oleh masyarakat setempat. Manfaat adanya daerah hasil pemekaran dari daerah
induk antara lain: (i) pendidikan, (ii) kesehatan, (iii) infrastruktur dan (iv) pelayanan
administrasi kependudukan. Infraktur merupakan penyediaan sarana dan prasarana umum
dari pemerintah daerah hasil pemekaran. Sektor pendidikan merupakan hal utama yang
terkait dengan pelayanan masyarakat. Dalam rencana pembangunan jangka menengah
nasional (RPJMN) 2010-2014, permasalahan utama bangsa Indonesia adalah fasilitas
pelayanan pendidikan dan kesehatan. Fasilitas pelayanan pendidikan jenjang menengah
pertama belum tersedia hampir di setiap daerah terutama pedesaan. Selain itu, tenaga
pengajar yang berkualitas masih terkonsentrasi di daerah-daerah yang baik
perekonomiannya. Dengan adanya pemekaran daerah diharapkan pemerintah daerah
menata dan menyiapkan fasilitas pendidikan sejak tingkat dasar sampai dengan lanjutan
serta tenaga pengajar. Semakin dekatnya rentang kendali antara pemerintah daerah
dengan masyarakat terhadap fasilitas pendidikan akan meningkatkan kualitas sumber
daya manusia daerah hasil pemekaran.
Adanya daerah pemekaran baru menciptakan lowongan pekerjaan bagi tenaga
pendidik. Tersedianya tenaga pendidik yang berkualitas menjadi kunci keberhasilan sektor
pendiidikan di daerah pemekaran. Semakin rendah rasio jumlah pengajar dengan jumlah
murid akan semakin efektif proses belajar-mengajar di sekolah di DOB. Perlu dicermati
juga bahwa tidak semua tenaga pengajar mau melaksanakan tugas di daerah hasil
pemekaran karena alasan tempat tinggal yang jauh dari sekolah. Biasanya, tenaga
pengajar tinggal tinggal di daerah induk hasil pemekaran.

5
 Selanjutnya, ketersediaan fasilitas kesehatan merupakan ukuran penting bagi DOB.
Salah satu dampak positif dari pemekaran daerah adalah pemerataan pelayanan
kesehatan terutama pengadaan sarana kesehatan. Semakin banyak jumlah fasilitas dan
tenaga kesehatan akan semakin meningkat kualitas sumber daya manusia di daerah hasil
pemekaran. Tersebarnya fasilitas kesehatan di wilayah-wilayah daerah hasil pemekaran
akan mempermudah aksesibilitas masyarakat terhadap layanan kesehatan tersebut.
Minimnya fasilitas kesehatan di daerah induk pemekaran terutama di daerah-daerah yang
tingkat kemiskinannya cukup tinggi. Selain itu daerah terpencil dan infrastrukturnya
rendah menyebabkan fasilitas kesehatan daerah tersebut tidak tersedia.
Adanya pemekaran daerah jelas sangat memberi manfaat bagi kecamatan dan
desa yang belum tersentuh layanan kesehatan. Pemerintah daerah hasil pemekaran akan
lebih mudah memetakan, menentukan dan mengarahkan ketersediaan jumlah fasilitas dan
tenaga kesehatan di DOB. Isu desentralisasi bidang kesehatan akan memainkan peranan
pemerintah daerah hasil pemekaran untuk mencapai tujuan pembangunannya.
Ketersediaan infrastruktur selalu menjadi sorotan utama untuk rencana daerah
pemekaran. Selama ini, pemerintah daerah induk kurang dan belum memperhatikan
layanan infrastruktur pada kecamatan dan desa di wilayahnya. Manfaat dari pemekaran
daerah adalah perbaikan infrastruktur daerah terutama panjang ruas dan kualitas jalan.
Adanya pemekaran daerah akan membawa perbaikan dan pembangunan infrastuktur
daerah. Semakin banyak fasilitas layanan infrastruktur akan meningkatkan perekonomian
daerah hasil pemekaran.
Infrastruktur di daerah hasil pemekaran sangat diperlukan untuk menunjang
kegiatan ekonomi. Selain itu, infrastuktur akan memaksimalkan kegiatan pelayanan publik,
kegiatan administrasi pemerintah DOB dan meningkatkan aksesibilitas dan lalu lintas
informasi di DOB dan antar daerah itu sendiri. Terakhir, manfaat dari pemekaran daerah
yang dapat dirasakan masyarakat adalah untuk meningkat kesejahteraan masyarakat
melalui peningkatan pelayanan masyarakat. Penyelenggaraan fasilitas publik yang baru
diharapkan dapat meningkatkan kualitas baik efisiensi maupun efektivitas pelayanan
masyarakat. Selanjutnya, peningkatan layanan masyarakat akan meningkatkan
kesejahteraan masyarakat daerah hasil pemekaran.
Tidak optimalnya pelayanan di daerah hasil pemekaran disebabkan kurangnya
jumlah sekolah, jumlah tenaga pendidik, jumlah pusat kesehatan masyarakt (puskesmas)
dan klinik pedesaan, jumlah penilik kesehatan dan kualitas infrastruktur. Oleh karena itu,
peningkatan layanan masyarakat hanya dapat dilakukan dengan perbaikan-perbaikan di
bidang pendidikan, kesehatan dan infrastruktur.

TINGKAT KEMANDIRIAN DAERAH DAN KEUTUHAN NEGARA

Tidak dapat dipungkiri bahwa salah satu manfaat dari pemekaran daerah adalah
peningkatan kemandirian daerah. Daerah hasil pemekaran diharapkan dapat menjalankan
roda perekonomian, kegiatan administrasi, penyelenggaraan pelayanan publik dan
pembangunan infrastruktur. Harapan dari penyelenggaraan dan pembangunan semua
aspek tersebut adalah meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Masyarakat yang

6
sejahtera akan menciptakan masyarakat yang mandiri dan pada gilirannya akan
menciptakan daerah yang mandiri serta tidak tergantung terhadap daerah induk
pemekaran, propinsi dan negara.
Semakin mandiri daerah hasil pemekaran maka semakin mandiri pula propinsi di
wilayah daerah pemekaran. Semakin mandiri propinsi maka semakin mandiri dan kuat
suatu negara. Antar daerah saling melengkapi kekurangan yang ada seperti ketersediaan
tenaga pendidik dan tenaga penilik kesehatan. Saling melengkapi tersebut dilanjutkan
dengan melakukan transfer knowledge yang akhirnya menciptakan kemandirian daerah.
Dengan demikian, kinerja daerah hasil pemekaran akan semakin baik dibandingkan
sebelum pemekaran.
Pemekaran daerah saat ini banyak dilatarbelakangi oleh kepentingan politik para
elite baik daerah maupun pusat. Adanya pemekaran daerah akan membuka peluang bagi
calon kepala daerah, anggota DPRD dan jajaran unit eselon satu di wilayah baru atau DOB.
Seringkali, usulan pemekaran daerah oleh elite politik diwarnai dengan keutuhan negara.
Sebenarnya, semakin banyak DOB, maka kontrol terhadap daerah-daerah akan semakin
kuat. Kontrol yang kuat tidak berarti kekuasaan pusat semakin berkurang.
Daerah pemekaran yang semakin mandiri akan membuahkan negara yang utuh
dan kuat dalam pengelolaan pemerintahannya. Secara umum, pemekaran daerah memiliki
dampak yang positif terhadap keutuhan daerah tersebut dan pada gilirannya memperkuat
keutuhan daerah yang lebih besar yaitu keutuhan negara. Adanya pemekaran daerah
diharapkan dapat meningkatkan kualitas hidup masyarakat setempat dan daerah
sekitarnya. Semakin tinggi kualitas kehidupan masyarakat daerah hasil pemekaran
mengakibatkan semakin besar pula kualitas kehidupan negara.
Keutuhan negara dapat diukur dengan ketersediaan fasilitas kesehatan, tenaga
kesehatan, ketersediaan sekolah dasar sampai dengan menengah dan atas, ketersediaan
pengajar, kualitas infrastruktur dan kinerja aparatur pemerintah daerah hasil pemekaran.
Hal ini sejalan dengan visi rencana pembangunan jangka nasional (RPJMN) 2010-2014
bahwa bangsa yang utuh dan mandiri adalah bangsa yang mampu mewujudkan
kehidupan sejajar dan sederajat dengan bangsa lain yang telah maju dengan
mengandalkan pada kemampuan dan kekuatan sendiri. Berdasarkan hal-hal yang telah
dikemukakan sebelumnya, secara umum dengan adanya pemekaran daerah akan
memberi manfaat yang seluas-luasnya bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat.
Indikator kesejahteraan ini terlihat dari peningkatan layanan pendidikan, kesehatan,
pelayanan publik dan infrastruktur.