El Estado como actor internacional

Aunque en los últimos años el número de actores internacionales y su papel

en el escenario internacional se ha incrementado, los Estados son y serán los
protagonistas.
La Paz de Westfalia de 1648, que puso fin a la Guerra de los Treinta Años,
marcó el nacimiento del sistema estatal, en el que el principio de soberanía
territorial en los asuntos interestatales fue ampliamente aceptado. A partir de
entonces, surge una etapa que marcó las relaciones internacionales hasta antes
de la Primera Guerra Mundial, así se desarrolla una comunidad mundial
constituida por Estados soberanos que resolvían sus diferencias en forma privada,
aceptando el uso de la fuerza; buscaban promover su interés nacional por encima
de todo y, aceptaban la lógica del principio de efectividad, es decir, el principio de
que el poder crea derecho en el mundo internacional.1 Hoy en día, el sistema
internacional ha cambiado substancialmente, sobre todo, como ya lo hemos dicho,
por el incremento de actores en las relaciones internacionales.
a) Concepto
Partiendo de la definición de Reynolds del Estado “como una entidad jurídica
abstracta, representante de la unidad de una población con un territorio determinado,
jurídicamente soberana y dotada de un gobierno que actúa en su nombre para servir a los
fines generales de la población.”2 Y tal como se ha aceptado mayormente, el Estado
moderno se encuentra constituido por tres elementos: territorio, población y
Gobierno (organización política); integración que fue recogida por el art. 1 de la
Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados o de Montevideo: “El Estado como
persona del Derecho Internacional debe reunir los siguientes requisitos: I. Población
permanente. II. Territorio determinado. III. Gobierno. IV. Capacidad de entrar en
relaciones con los demás Estados.” 3
El surgimiento del Estado moderno labró un nuevo terreno discursivo en el
que se materializaron nociones tales como soberanía, independencia,
representación y legitimidad, que vinieron a transformar radicalmente, las
concepciones tradicionales del derecho, la comunidad y la política.4
La naturaleza del Estado es dual: por un lado es un concepto jurídico
encuadrado en una serie de normas organizadas (un sistema normativo); y por
otro lado, es un cuerpo político estructurado sobre la base de un principio de
legitimidad que lo distingue de cualquier otro cuerpo y que le da su identidad
única. Asimismo, tiene un rol doble: es al mismo tiempo la expresión y la totalidad

1
Held, David, La democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cosmopolita, Barcelona,
Paidós, 1997, p. 104.
2
Reynolds, op. cit., p. 26.
3
Firmada el 26 de diciembre de 1933, vigente desde el 26 de enero de 1934, ratificado por México el 27 de
enero de 1936, publicada DOF 21 de abril de 1936.
4
Held, op. cit., p. 60.
de una sociedad nacional y, es el más importante de las instituciones
internacionales.5
b) Estado y soberanía
El atributo esencial del poder del Estado es la soberanía, Hermann Heller 6
en su Teoría del Estado, “...significa, pues, la soberanía de la organización estatal como
poder de ordenación territorial supremo y exclusivo.” Dicho de otra manera, es el
núcleo del Estado moderno y está vinculada a otros conceptos políticos claves,
tales como poder, legitimidad y autoridad.7
El Estado como estructura organizada de poder, tiene como función
garantizar una convivencia ordenada, lo que significa que, “debe de dotarse a los
titulares de funciones estatales con “poder estatal”: la facultad de regular obligatoriamente
la conducta en esa comunidad y de forzar la conducta prescrita con los medios del poder”8
de esta manera, “todo poder estatal, por necesidad existencial, tiene que aspirar a ser
poder jurídico; [...] valer como autoridad legítima que obliga moralmente a la voluntad.”9
La supremacía del poder del Estado implica la competencia de decidir sobre la
extensión de las competencias estatales –la competencia de las competencias o
supremacía de competencias–10 la que se encuentra prevista en las normas
constitucionales fundamentales. Así, la organización del Estado tendrá que
garantizar la seguridad jurídica, justifica que los actos estatales entrañen la
presunción de legalidad11, lo que se traduce en “sólo goza de autoridad aquel poder
del Estado a quien se le reconoce que su poder está autorizado. Su autoridad se basa
únicamente en su legalidad en tanto que ésta se fundamenta en su legitimidad.”12
Otro rasgo distintivo de la soberanía es la unidad del poder estatal, que
implica la homogeneidad de las normas y competencias jurídicas, esto es, que
haya un esquema determinado de coordinación funcional y normativa, por medio
del cual las facultades de regulación del Estado se reparten y coordinan de
manera que se eviten normas y decisiones contradictorias. De esta manera, la
Constitución, junto con otras normas jurídicas distribuyen las funciones
legislativas, administrativas y jurisdiccionales entre los diversos órganos del
Estado, que concreta la ya conocida división de poderes de Montesquieu, o de
colaboración de funciones según Karl Lowenstein, los cuales se coordinan jurídica

5
El Estado es el pilar del DI clásico, como institución internacional, asegura la paz civil y el orden público
dentro de su propio territorio para contribuir a la paz y estabilidad de la sociedad internacional y para llevar a
cabo sus funciones de comunicación y cooperación con otros Estados. Sur, op. cit.
6
Heller, Herman, Teoría del Estado, 2ª ed., México, FCE, 1998, p. 312.
7
Williams, Marc, “Rethinking Sovereignty” en Globalization: Theory and Practice, op. cit., p. 111.
8
Zippelius, Reinhold, Teoría General del Estado (Ciencia de la política), México, UNAM, IIJ, 1985, p. 57.
9
Heller, op. cit., pp. 277-278.
10
Zippelius, op. cit. p. 64.
11
Heller, op. cit. p. 289.
12
Ibidem, p. 309; el principio de legalidad implica que la autoridad sólo pueda ejercer las facultades que
previamente se le hayan conferido en una norma debidamente sancionada por el órgano competente, en tanto
que la legitimidad, en su connotación de título de poder, sólo puede ser adquirida mediante los procesos de
legitimación, particularmente, por el procedimental.
y funcionalmente en un sistema de checks and balances.13 Así, el Estado tiene
unidad soberana de acción y decisión.
1) Soberanía externa
En cuanto a la soberanía externa, encontramos varios conceptos. En primer
término, es definida como el “conjunto de competencias atribuidas al Estado por el
Derecho Internacional en un plano de independencia e igualdad respecto a otros
Estados.”14 El profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo establece que la soberanía “se
nos muestra como un principio constitucional del Derecho internacional, símbolo de hecho
de que este último opera sobre la base de coordinación entre los Estados y no de
subordinación entre los mismos, y su esencia consiste en el derecho de ejercer las
funciones de Estado en un plano de independencia e igualdad respecto de otros Estados”.15
En los conceptos arriba citados, se deduce que la atribución de
competencias es otorgada por el DI, lo que resulta complejo, ya que los Estados
son al mismo tiempo sujetos de este ordenamiento, crean, interpretan y aplican
sus normas en un plano de igualdad e independencia que son los rasgos de su
soberanía; dicho de otro modo, “se manifiesta en el ejercicio de las relaciones con otros
Estados y demás sujetos internacionales, así como en la posibilidad de participar en el
proceso de formación de normas.”16
No obstante, Charles Rousseau,17 critica la noción de soberanía y para
justificar su posición elabora una serie de argumentos, en cierta medida
razonables, para utilizar el término de independencia que implica exclusividad,
autonomía y la plenitud de la competencia. Por su parte, en el mismo sentido, el
profesor Mariño Menéndez,18 señala que el término de soberanía se reserva “para
determinar o definir el conjunto de poderes que expresan la condición jurídica general de
todo Estado. En este sentido, soberanía equivale a “estatalidad”, o condición jurídica de
Estado.” Y la independencia significa “que la estructura de gobierno esté realmente
subordinada a ningún otro poder exterior o interior y que, consiguientemente, el gobierno
mismo se ejerza en nombre propio y no por delegación o representación de otro.”
Sin duda alguna, en los últimos años, la soberanía ha sido objeto de debate
en el ámbito internacional, la “globalización” y los procesos de integración han
puesto en duda el concepto clásico de soberanía.19 No obstante, la soberanía
estatal permanece como fundamental para la estructura normativa de las
relaciones internacionales.20 Así, la mayor parte de los autores coinciden que el

13
Zippelius, op. cit., p. 67.
14
Remiro Brotóns, Antonio [et. al], Derecho Internacional, Madrid, MacGraw-Hill, 1997, p. 75 y en Derecho
internacional público. 1. Principios Fundamentales, Madrid, Tecnos, 1982, p. 82.
15
Carrillo Salcedo, Juan Antonio, Soberanía del Estado y Derecho Internacional, 2ª ed., Madrid, Tecnos,
1976, p. 83.
16
González Campos, J. A.; Sánchez Rodríguez, L.I. y Andrés Sáenz de Santa María P., Curso de Derecho
Internacional Público, 6ª. ed., Madrid, Civitas, 1998, p. 412.
17
Rousseau, Charles, Derecho Internacional Público, 3ª ed., Barcelona, Ariel, 1966, pp. 94-98.
18
Mariño Menéndez, Fernando M., Derecho Internacional Público (Parte General), 2ª. ed., Madrid, Editorial
Trotta, 1995, p. 87.
19
Jayasuriya, op. cit., p. 425.
20
Dunnl, op. cit., p. 30.
estatuto jurídico internacional del Estado se define por los principios de soberanía,
independencia e igualdad.
La soberanía es fuente de todas las competencias del Estado, mas no es
absoluta por coexistir con otras soberanías. Remiro Brotóns,21 establece la
existencia de dos dimensiones:
1) Territorial, que se manifiesta en el territorio del Estado en donde la
autoridad estatal monopoliza todos los poderes sobre personas, actos y
cosas que se encuentren en él. Precisamente en el territorio, la
soberanía es plena y exclusiva, la soberanía territorial “es el derecho de
ejercer en el territorio, con exclusión de cualquier otro, las funciones de un
Estado.”22 La exclusividad de la soberanía territorial implica la
inviolabilidad de fronteras, y que los Estados se abstengan en ese
ámbito espacial de cualquier acto de poder sin la autorización del Estado
en los límites del DI.23 Igualmente está obligado a proteger los derechos
de los otros Estados.
2) Extraterritorial, que no se encuentra contemplada en ningún
ordenamiento del DI general, el autor lo deduce, primero, del vínculo de
nacionalidad (p. e. en el caso de protección diplomática) y, segundo, de
otras excepciones competenciales concretas que afectan a intereses
fundamentales del Estado,24 intereses propios de la sociedad
internacional25 o de nacionales perjudicados en el extranjero por sujetos
de otro país.26 De esta forma, la actuación extraterritorial de un Estado,
sea cual sea su fundamento, es controvertido y requiere que se regule
internacionalmente para evitar abusos por parte de las grandes
potencias en aras de proteger a sus nacionales, o por el hecho que se
infrinja una norma de DI general.

21
Remiro Brotóns, Derecho Internacional, op. cit., pp. 76-84.
22
Island of Palmas Case (4 de abril de 1928), Recueil des Sentences Arbitrales II, p. 281.
23
El mismo autor cita el secuestro por agentes de EU en territorio mexicano de Humberto Álvarez Machain,
para ser juzgado en ese país, en el que evidentemente se violó este principio. Para mayor información sobre
este caso, cfr. Gómez-Robledo Verduzco, Alonso, United States vs. Alvarez Machain, México, UNAM, 1993.
24
P. e., en el caso de salvaguardar sus símbolos e intereses fundamentales (seguridad nacional, monopolio
para la emisión de monedas y billetes de banco y timbres, o en caso de delitos cometidos por extranjeros fuera
del territorio nacional constituyan delitos contra la paz e independencia del Estado).
25
El principio de universalidad habilita al Estado a actuar fuera de su territorio en aras de proteger ciertos
intereses de la sociedad internacional en su conjunto y en el que el DI convencional y consuetudinario
determina respecto a determinados crímenes como la piratería, secuestro de aeronaves, esclavitud o los
supuestos más graves de crímenes de guerra. Lo que significa que existe una violación del ordenamiento
internacional como un todo.
26
Supuestamente se habilita al Estado para ejercer competencia en relación con personas que, situadas en el
territorio de otro Estado, han causado perjuicio a los derechos o intereses jurídicos de un nacional del Estado
que reclama la competencia y que se encuentra también fuera de su territorio, lo que se encuentra vinculada
en la mayoría de los casos de terrorismo, plasmada en la legislación de EU. Este principio de personalidad
pasiva cabe en los supuestos anteriores.
 La independencia27 es la fuente de otros principios internacionales: el de la
igualdad soberana, la libre determinación de los pueblos y el de no intervención en
los asuntos internos.28
Vale traer al caso lo que apunta el profesor Mariño acerca de que en los
regímenes “democráticos” la soberanía reside originariamente en el pueblo, que es
la última instancia legitimadora de los poderes públicos, a través de una
Constitución (norma jurídica fundamental de la comunidad). “Los límites jurídicos
constitucionales vienen así a juntarse con los límites propiamente internacionales, para
limitar conjuntamente la posible arbitrariedad del ejercicio del poder soberano.”29 En
este sentido, la actuación del Estado está limitada tanto por los controles internos
establecidos por su propia Constitución y en el ámbito externo, por el DI. En caso
de violar alguna norma internacional, el Estado sería responsable
internacionalmente.
La soberanía interna y externa se encuentran estrechamente vinculadas,
esta última se encarna en los órganos centrales competentes para comprometer
internacionalmente al Estado frente a otros sujetos del DI, en este sentido, se hace
referencia a que el Gobierno del Estado debe estar legitimado para actuar
formalmente en nombre del Estado, lo que implicaría su reconocimiento por los
demás gobiernos.
El concepto de soberanía se ha cuestionado en aquellos casos en que se
limita a un Estado cuando firma un acuerdo internacional, sin embargo, a final de
cuentas el Estado, en ejercicio de su propia soberanía, se compromete
internacionalmente, así lo afirmó la Corte Permanente de Justicia Internacional
(CPJI) en su resolución del 7 de septiembre de 1927 en el caso de Lotus: “El
Derecho Internacional regula las relaciones entre Estados independientes. Las reglas de
Derecho que vinculan a los Estados proceden por lo tanto de su voluntad, voluntad
manifestada en convenios o en costumbres (usages) aceptados generalmente como
consagradores de principios de Derecho y establecidos para regular la coexistencia de
esas comunidades independientes o para el logro de fines comunes. Por lo tanto, no se
presumen las limitaciones a la independencia de los Estados”.30
Por su parte, el maestro César Sepúlveda, señalaba que “la soberanía sólo
puede mantenerse como concepto jurídico aceptable si se usa en el sentido de libertad de
acción de los países para conducir su vida nacional como mejor le parezca a su interés, en
una completa independencia mutua, pero dentro de las limitaciones del derecho
internacional [...] pues es elemental que sólo en referencia a un orden legal situado un
tanto encima del derecho interno, así sea un orden limitado o débil, es que puede

27
Parece ahora contradictoria en un mundo interdependiente, se ha dicho que en ocasiones se menoscaba la
soberanía de los Estados pobres frente a los Estados poderosos.
28
Principios que son reconocidos por la Carta de las NU, así como por la Carta de la OEA. Son desarrollados
por la Resolución de la Asamblea General 2625 (XXV), y que analizaremos en el Capítulo VIII.
29
Mariño Menéndez, op. cit., pp. 88-89.
30
CPJI Pub. Ser. A, no. 10, p. 18.
concebirse la independencia mutua de los Estados, que es el supuesto básico del derecho
internacional moderno”.31
En términos generales, se ha considerado que los Estados son las únicas
entidades capaces de formular una política exterior, en virtud de ser los actores
más completos y reconocidos jurídicamente, para actuar en el plano internacional.
Y cuando conforman organizaciones internacionales, las políticas exteriores de los
Estados miembros se mezclan y se conjugan y, en este sentido, su actuación es el
resultado de la fusión de las distintas políticas exteriores. Asimismo, “todo Estado
tiene el derecho a decidir libremente a poner en práctica la política exterior que estime
más adecuada a sus intereses, dentro del respeto a las normas del Derecho
Internacional.”32 La CIJ indicó que “la soberanía del Estado se extiende evidentemente al
ámbito de su política exterior y no hay ninguna regla de Derecho Internacional
consuetudinario que impida a un Estado elegir y conducir su política exterior en
coordinación con la de otro Estado”.33 Obviamente, lo anterior se deriva de los
principios de autodeterminación de los pueblos y el de no intervención en los
asuntos internos.
c) Personalidad internacional del Estado
El profesor Jean-Marie Dupuy34 señala que la personalidad internacional del
Estado significa dos cosas: primero, que constituye un cuerpo distinto a cada uno
de sus elementos constitutivos y más particularmente de los diferentes órganos
entre los que se reparte el ejercicio de los poderes públicos. Y, segundo, dicha
persona moral está dotada de ciertas capacidades legales, conferidas por normas
del orden jurídico internacional, como la aptitud para ejercer derechos y asumir
obligaciones, en consecuencia, es sujeto del DI.
Aunque el territorio o el Gobierno del Estado varíen, éste subsiste en su
identidad en virtud del principio fundamental de su continuidad, aunque no se
descartan los casos en que un Estado pueda desaparecer (situación que se
suscitó con la Unificación de Alemania, la solución de la Unión Soviética y en
Yugoslavia). En este sentido, se ha sostenido que el Estado requiere ser
reconocido por el resto de los actores para ser sujeto pleno de derechos y
obligaciones en el ordenamiento internacional.
Asimismo, el Estado goza de ciertas “capacidades” que constituyen
verdaderos atributos de la personalidad jurídica del Estado e “inherentes” a la
soberanía. Dupuy35 las reagrupa en cinco categorías fundamentales, a saber:
a) Capacidad de producir actos jurídicos internacionales (por medio de
actos unilaterales o convencionales);

31
Sepúlveda, César, “Algunas consideraciones en torno al vocablo Soberanía en la teoría política y en el
derecho internacional”, RMPE, núm. 34, primavera 1992, p. 24.
32
Mariño Menéndez, op. cit., p. 90.
33
Sentencia de 27 de junio de 1986 en el asunto de las actividades militares y paramilitares en y contra
Nicaragua, CIJ Rec. 1986, pr. 265.
34
Dupuy, Pierre-Marie, Droit international public, 4e ed., Paris, Dalloz, 1998, p. 55.
35
Ibidem, p. 57.
 b) capacidad de verse imputado de hechos ilícitos internacionales y que
generan responsabilidad internacional, o el derecho a exigir a terceros
responsabilidad internacional por la violación de obligaciones
internacionales;
c) capacidad de acceder a procedimientos contenciosos internacionales y
a los órganos de solución pacífica de controversias, ya sean
diplomáticos o jurisdiccionales;
d) capacidad de llegar a ser miembro y participar plenamente en los
organizaciones internacionales intergubernamentales; y,
e) capacidad de establecer relaciones diplomáticas y consulares con los
otros Estados (derecho de legación activa y pasiva).

No obstante, si bien el Estado ocupa un lugar privilegiado en el reparto de

las relaciones internacionales, en la actualidad ya no es posible mantener la
misma percepción, conceptualización y atribución de competencias entre los entes
estatales tal y como se hacía todavía en un pasado muy cercano. Roberto Mesa,
advierte que a partir de la década de los noventa del siglo pasado, existe una
fuerte corriente impugnadora del Estado tal como lo habíamos conocido hasta
ahora. Con la entrada de la globalización, la llamada Sociedad Civil Internacional
ha ocupado un papel de suma importancia y que ha descalificado al Estado por su
ineficacia y por su capacidad generadora de prácticas corruptas.36
d) Tipología de Estados
Hoy por hoy, México es parte de una comunidad de aproximadamente 190
Estados, que si bien, como arriba lo mencionamos, existe una igualdad jurídica
entre los mismos, hay profundas desigualdades, a saber: geográficas y
ecológicas, de desarrollo económico, de poder político y militar, de su forma de
Gobierno, organización política, sociales, culturales, en fin… Cada Estado está
marcado por características que lo distinguen de los otros, como los hombres
mismos. Algunos autores37 han establecido una tipología de Estados de acuerdo a
sus diferencias.
a) Por situaciones de hecho, el DI ha construido en torno a ellas normas
específicas de relaciones jurídicas:
• El poder político-militar (posesión o no de armamento nuclear);
• Los elementos de carácter geográfico (en el derecho del mar se hace
cierta diferenciación jurídica respecto a los Estados archipelágicos,
Estados sin litoral, con costa estrecha, etc. O bien, respecto a los micro-
Estados);

36
Mesa, “Los sujetos y actores de la sociedad internacional globalizada. Una reflexión”, op. cit.
37
Mariño Menéndez, op. cit., pp. 122-128; Remiro Brotóns, Derecho Internacional, op. cit., pp. 92-97;
Rodríguez Carrión, Alejandro J., Lecciones de Derecho Internacional Público, 4ª ed., Madrid, Tecnos, 1998,
pp. 101-104.
 • La desigualdad económica y social, hoy en día más evidente, ha
generado la clasificación entre los Estados en vías de desarrollo y los
Estados industrializados o desarrollados. Los primeros, han luchado por
la creación de normas de DI para eliminar las desigualdades y para que
las normas se apliquen favorablemente en sus relaciones con los países
desarrollados. Así surgió su aspiración para un nuevo orden económico
internacional en el seno de la ONU.38 Asimismo, se ha tratado de
introducir el principio de “equidad compensadora”, así, en las relaciones
comerciales se abandonó la exigencia de reciprocidad en el seno del
GATT y condujo al establecimiento de sistemas de preferencias
generalizadas a favor de los países en vías de desarrollo.
b) Por situaciones históricas, hoy en día existe una diferencia en cuanto al
grado de decisión en el ámbito de la ONU, en donde las potencias aliadas son
miembros permanentes del CS y gozan del derecho de veto, lo que ya no puede
sostenerse en aras de democratizar esta organización internacional;
c) También los Estados pueden distinguirse de acuerdo a su régimen
constitucional, en los Estados federales su organización política es relativamente
descentralizada, sus entes componentes pueden tener competencias directamente
conectadas con el DI (p. e. la cláusula federal). O bien, los Estados en los que la
administración exterior global o ciertos aspectos de la misma están conferidas a
otro Estado;
d) En razón de actos internacionales específicos, existen Estados con
estatuto de neutralidad permanente, lo que supone derechos y obligaciones
internacionales asumidas por éstos.
De lo anterior, es de colegir que los Estados son muy diferentes, y las
diferencias son más patentes cuando se observa la actuación de las grandes
potencias frente a los Estados débiles, tal pareciera que los principios de igualdad
soberana y de no intervención no se cumplen cabalmente.
Por desgracia, EU ha tenido la costumbre de ejercer un imperialismo
legislativo y judicial en contra de aquellos Estados que contrarían sus propios
estándares de política económica, comercial o criminal, medidas que los han
afectado, a guisa de ejemplo México, que por su vecindad geográfica ha tenido
que sufrir actos por demás cuestionables como la denominada “certificación” –que
no es otra cosa que una especie de premio a la buena conducta– por la lucha
contra el narcotráfico, embargos atuneros, secuestros como el de Álvarez
Machain.
En ocasiones, no sólo se ha afectado a los Estados débiles, la famosa Ley
Helms-Burton, de ser aplicada, afecta a los países que trafiquen con propiedades
expropiadas por Cuba desde 1959. Ante tales situaciones, ha sido evidente la
ausencia de una verdadera solidaridad internacional, las actuaciones unilaterales
38
Particularmente la Declaración y el programa de acción sobre el establecimiento de un nuevo orden
económico internacional, Resoluciones 3201 y 3202 (S-VI) de 1º de mayo de 1974, la Carta de Derechos y
Deberes Económicos de los Estados, Resolución 3281 (XXIX) de 12 de diciembre de 1974 y la Resolución
3362 (S-VII) de 1975 sobre desarrollo y cooperación económica internacional.
de este tipo, no pueden ser aceptadas por ningún motivo, y en los casos en los
que en un Estado se violen sistemáticamente los derechos humanos, únicamente
podría39 intervenir una organización internacional, no por iniciativa de los Estados
poderosos, sino de toda la comunidad internacional en conjunto.

39
Vid. Remiro Brotóns, Derecho Internacional, op. cit., pp. 97-106.