CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES

ECONOMÍA INFORMAL: SUPERANDO

LAS BARRERAS DE UN ESTADO
EXCLUYENTE

RESUMEN EJECUTIVO

I NVESTIGADORES RESPONSABLES :

HUGO M AUL
L ISARDO B OLAÑOS
J AIME D ÍAZ
J AVIER C ALDERÓN

__________________ __
GUATEMALA , MAYO 2006
 Economía Informal:
Superando las Barreras de un Estado Excluyente
-Resumen Ejecutivo-

¿Por qué Guatemala no logra salir del subdesarrollo?

¿Qué impide la generación de empleos, bienestar y riqueza?

¿Por qué hablar de superar el reto de la informalidad en vez de concentrarnos en la

globalización?

Aunque estos problemas parecen ser económicos, el trasfondo es mucho más complejo.
La economía informal y el subdesarrollo apenas son el rostro visible y cotidiano del
fracaso de las instituciones políticas, jurídicas y económicas en Guatemala.

Después de un largo proceso de reflexión respecto de la economía informal, nuestro

interés como institución es que se reconozca que la informalidad es la regla y no la
excepción, y que desde ella repensemos el arreglo institucional existente en Guatemala.

1. Reinterpretando la política a partir de la informalidad

¿Por qué iniciar un libro sobre la economía informal con una discusión sobre
instituciones políticas?

Porque en el caso de Guatemala, es ingenuo pretender que la misma sea sólo un

fenómeno económico. Debe reconocerse que es un fenómeno donde se entrecruzan
características económicas, sociales, jurídico- legales, culturales, políticas y tributarias.
Por eso, resultan simplistas las soluciones que pretenden “solucionar la informalidad”
regalando patentes de comercio o haciendo que todos los empresarios y trabajadores
paguen impuestos. La solución a los problemas de exclusión política y económica debe
provenir de reconfigurar la autoridad y el Estado de Guatemala.

Al inicio este proyecto estaba orientado explícitamente a profundizar en las

características de la informalidad económica entre los grupos indígenas. Sin embargo,
dado que buena parte de dicha problemática termina estando contenida en un tipo de
exclusión más abierta y general, el proyecto terminó adoptando una postura mucho más
abierta a la diferencia entre los guatemaltecos, de allí que no terminásemos
promoviendo la identidad étnica, como elemento aglutinante para un proyecto político,
como lo hace, por ejemplo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –
PNUD-, en su último Informe de Desarrollo Humano.

Pasar del ladino a la dicotomía “indígena- ladino” puede ser un proceso que, aunque abre
la discusión de un Estado que toma en cuenta al ladino y al maya, vuelve a generar el
mismo problema del cual partió: ignorar las diferencias. ¿Acaso los tipos ideales,
“ladinos o mayas”, pueden servir de punto de partida para diseñar e imponer políticas
públicas sobre simples mortales? Ese tipo de discusión ignora los procesos de

2
alienación, de resistencia y de negociación que han quebrado, desde hace mucho
tiempo, la dicotomía que, según muchos políticos y científicos sociales, caracteriza a
Guatemala. Quien lo dude, que se pare en la calle de su pueblo o ciudad y contraste sus
“ladinos” e “indígenas” ideales con los guatemaltecos del día a día, y empezará a
encontrar cómo la realidad se niega a adaptarse dicha categorización. La hibridación de
las culturas ladinas, indígenas y extranjeras, han generando múltiples culturas.

Como contraste, enfocar la política a partir de la informalidad permite centrarnos en un

aspecto esencial: su interculturalidad; la capacidad de vivir una cultura de confianza
entre los guatemaltecos. Aunque todos manejan culturas distintas, cuando se
encuentran en el mercado asumen un conjunto de reglas comunes para poder
interactuar. No significa borrar las diferencias culturales o de identidad, sino vivir un
grupo adicional de normas, unas que permitan la interacción social. Algo que también
se puede ver en otros ámbitos como los parques, las vecindades, las ferias, los partidos
de fútbol y el patio de juego de las escuelas.

Frente a esta realidad, el Estado tiene una doble tarea. Primero, reconocer, conocer y
respetar la existencia la pluralidad guatemalteca, pero también los procesos culturales
que se han generado y que facilitan que los guatemaltecos respeten un conjunto de
normas que permiten la convivencia pacífica. Segundo, complementar las instituciones
informales que ha nacido dentro de ese contexto con instituciones formales que
complementen dicha cultura de convivencia pacífica.

2. ¿Qué es la economía informal?

Por definición, formalidad hace referencia al “modo de ejecutar con la exactitud debida
a un acto público”1 . Un “acto público”, en materia económica, debe juzgarse como todo
proceso y requisito que la legislación y las instituciones públicas contemplan para ser
cumplidas por los agentes económicos. Es por ello que, al definir informalidad, se habla
del incumplir con la forma en que los agentes económicos deben producir, comerciar,
servir, contratar proveedores o empleados, defender la propiedad ante el abuso de
terceros, etc.

La economía informal es sólo una forma más de organización económica dentro del
sistema existente. Junto con ella se puede distinguir la Economía Formal (Proceso
productivo legal; producto final legal), y; la Economía Criminal (Proceso productivo
ilegal; producto final ilegal). Actividades que, junto con la Economía Informal (Proceso
productivo ilegal; producto final legal), se encuentran inexorablemente entrelazadas
entre ellas. Por ejemplo, las relaciones:

Formal-Informal: para aprovechar la flexibilidad de la informalidad para expandir

oportunidades del sector formal; distribución de mercancías, financiamiento de
operaciones y provisión de tecnología; reserva flexible de mano de obra.

Formal-Criminal: para el suministro de determinados bienes controlados utilizados en

actividades criminales; corrupción, lavado de dinero.

1 Real Academia Española, Edición XXII.

3
Informal-Criminal: para la venta de bienes más baratos y sin control sobre ellos;
fuente de capital o nuevas oportunidades para generar ingresos en el sector informal.

Visto así, la economía informal no es una variable binaria, no se trata de un asunto de

blanco o negro, SINDO de una variedad de tonalidades de gris. La informalidad puede
ir desde incumplir la regulación en lo referente al registro de una empresa hasta el
incumplimiento de la legislación laboral o tributaria. Esta visión de la informalidad
resalta un fenómeno dinámico. Incluso, dentro de un mismo negocio pueden existir
distintos niveles de formalidad; al igual que a nivel individual las personas pueden estar
involucradas en actividades formales e informales.

Para tener una me jor perspectiva del impacto de la economía informal es necesario
conocer cuáles son los orígenes de la economía informal. Dentro de los cuales pueden
establecerse dos grandes categorías:

Informalidad Económica: (Análisis Costo-Beneficio): la informalidad se ve como

producto de un análisis costo-beneficio donde el ciudadano evalúa lo que implica
cumplir con la normativa formal y los beneficios que recibirá a cambio de ello.

Informalidad Institucional: parte del supuesto que las personas no tienen la

posibilidad de tomar una decisión entre ser formal o no, ya que quien determina eso es
la autoridad política respectiva.

De estas dos perspectivas se derivan dos clasificaciones de informalidad:

Informalidad central o económica: Esta clasificación aplica para las personas para
quienes fue diseñado el arreglo institucional, pero que a pesar de ello deciden estar al
margen. Debido a las disfunciones que han ido surgiendo dentro del sistema (elevados
costos de transacción y escasos beneficios), estas personas optan por “salir” y
mantenerse al margen de las instituciones formales. Bajo esta caracterización, las
actividades informales son el producto de acciones que intentan minimizar los costos de
transacción que resultan de usar el arreglo institucional existente.

Informalidad periférica o institucional: Esta clasificación aplica para aquellas personas

para las cuales no ha sido diseñado el sistema institucional y que, por lo tanto, quedan
fuera del sistema. Es decir, donde el análisis costo-beneficio nunca arrojaría un
resultado positivo. De cierta manera, estas personas no deciden por si mismas, su
clasificación dentro de esta categoría es producto de decisiones políticas.
Independientemente de las disfunciones institucionales del Estado, este tipo de
informalidad provoca una “ceguera” institucional en las personas que se han adaptado a
vivir al margen de un arreglo institucional que no fue creado para ellos.

3. Enfoques teóricos sobre la economía informal

En esta parte se da una descripción general de algunas de las más importantes teorías
que han tratado de explicar la economía informal. El estudio de la economía informal
comenzó a finales del Siglo XX. Dada la complejidad del fenómeno, se presenta a
continuación un breve resumen de los principales enfoques teóricos al fenómeno:

4
 Estructuralista. Concibe la economía informal como toda actividad no regulada, a
pesar de que actividades similares si son reguladas. Las principales causas de la
economía informal son: la corrupción estatal; la falta de regulación estatal y, la
sobre regulación estatal. Si bien el fenómeno de la economía informal es político, no
depende únicamente del Gobierno sino de la misma organización de la sociedad.
Una mejor coordinación entre los ciudadanos y una mejor articulación del poder
puede reducir la economía informal en un país.
 Excedente laboral. Concibe la economía informal como un sector que se desarrolla
en base a la subsistencia familiar, existiendo una relación directa entre pobreza y
economía informal. Su origen es un faltante de demanda laboral, lo cuál induce a las
personas a trabajar informalmente. La economía informal disminuiría en la medida
que se cumpla con la regulación existente y en la medida que el gobierno intervenga
para aumentar la demanda laboral.
 Costos de la regulación. Según este enfoque, la economía informal es la que se
realiza al margen de la regulación. Su principal causa son los altos costos de que se
deben cumplir para actuar formalmente. Su solución se orienta a la reducción de
costos y flexibilizar la regulación.
 Opción de salida. La economía informal es el resultado de la decisión del individuo
entre laborar en actividades formales y actividades informales. Este es un enfoque
más amplio que el de los costos de regulación. Una falla en el gobierno, tanto por el
lado de los beneficios y de los costos, provoca que los individuos migren hacia
actividades informales. Esto tiene una interpretación práctica: una mayor economía
informal diagnostica una “esclerosis institucional”. Para reducir la economía
informal se debe reducir el incentivo de salida (ser informal) o incrementando el
beneficio de entrada (ser formal).
 Étnico. Éste enfatiza el papel de una elite o grupo oligárquico, con determinada
pertenencia étnica, en la creación de un sistema político para beneficio del pequeño
grupo y, por lo tanto, excluyente. Un sistema como el descrito impide que un grupo
étnico distinto se involucre en la formulación de políticas públicas, principalmente
en el ámbito económico, lo cuál induce a la informalidad.

Las distintas formas de ver la economía informal no son excluyentes. En el caso de

Guatemala, uno puede comprender la economía informal y su crecimiento como
producto de: un aumento en la oferta laboral que no ha sido acompañado por el aumento
en la demanda laboral, de manera que los salarios reales se mantengan constantes o que
aumenten; una excesiva-escasa regulación; una regulación inadecuada; altos costos de
ser formal; bajos beneficios de ser formal; un sistema político y económico que no ha
permitido ha grandes grupos de la población la participación política y económica.

4. Midiendo la economía informal en Guatemala

Existen distintas metodologías para estimar la magnitud de la economía informal. Entre

las dos más reconocidas se encuentran: las encuestas directas de empleo y los métodos
indirectos utilizando la demanda de dinero. La primera, infiere la magnitud de los
trabajadores informales a partir de entrevistar a trabajadores y seleccionando
características clave como el tamaño de la empresa, y tipo de ocupación, entre otras. El

5
segundo, toma rastros que deja la economía informal y a partir de ella se infiere el
tamaño de la producción informal. 2

La informalidad laboral

En base a la Encuesta Nacional de Empleos e Ingresos (ENEI), en el 2004, un 75.4% de

la Población Económicamente Activa (PEA) trabajaban en actividades informales. Lo
cual comprueba que la economía informal no es la excepción sino la regla. Además, los
resultados indican que el área rural cuenta con una mayor informalidad. Un 89.8% de la
PEA rural labora en la informalidad contrastado con un 61.2% de la PEA urbana. En
dicha encuesta se define la informalidad como: los empleados domésticos, los peones o
jornaleros, los empleados familiares no remunerados, los patronos con establecimientos
menores a seis trabajadores, los trabajadores de cuenta propia (se excluyen a los que
tengan una educación superior), los trabajadores asalariados en establecimientos de seis
o menos trabajadores.

En general, puede decirse que la informalidad es mayor dentro de los grupos indígenas
que dentro del resto de grupos. En algunos casos dicha variable supera el 95% de la
población. Asimismo, también se encontró que el nivel de informalidad disminuye
conforme aumenta el nivel educativo de las personas, desde más de 90% para quienes
no tienen ningún tipo de educación hasta menos del 20% para los que tienen educación
superior. A nivel de los ingresos por trabajador, el ingreso mensual de un trabajador
formal es casi tres veces más grande que el de un informal.

La pro ducción informal

La medición de la magnitud de la economía informal en términos de la producción es

una tarea complicada. El problema reside en que, por definición, la informalidad puede
verse como todo aquello que no se mide dentro de las estadísticas fo rmales. De esa
cuenta, la medición de la contribución de la economía informal a la producción debe
descansar en métodos indirectos que permitan “descubrir” en las cifras oficiales el
“rastro” de la informalidad. Una de las formas más sencillas de medir ese rastro es por
medio de las estadísticas monetarias. Dada su naturaleza, la economía informal
descansa en el uso intensivo de efectivo para sus transacciones, dejando un rastro en los
agregados monetarios oficiales.

A través de un análisis econométrico basado en este método monetario se estimó que,

en términos del valor de los bienes, la economía informal produce un 33% de todo lo
que se produce en Guatemala. A partir de estos datos y de las cifras de empleo puede
inferirse que la productividad promedio de un trabajador informal es un 17.6% de la de
un formal. Por cada unidad de producto que se produce informalmente, en la economía
formal se producirían más de cinco unidades. ¿Por qué es la diferencia tan abismal?
¿Por qué la informalidad se convierte en un obstáculo para la productividad?

Resultados de Encuesta

Medir la magnitud de la economía informal es un análisis que se queda corto a la par de

los aspectos históricos y su evolución institucional. Si se desea un estudio sistémico de

2 El Banco de Gu atemala, en su revisión de las Cuentas Nacionale s Base 1993, ha calculado la contribución
de la economía informal mediante métodos directos. Estas cifras no son públicas todavía.

6
la informalidad de un país, la magnitud es el primer paso, pero lo más importante es
conocer cómo actúan, por qué lo hacen, cuál es su relación con las principales
instituciones del país, entre otros. Para suplir esta necesidad, se realizó una encuesta
directa a empleados y empresarios que operan en la informalidad. La encuesta se realizó
de forma directa a 1,261 personas en siete distintos departamentos y un total de 24
municipios. En base a esta información, se infirieron características importantes
respecto a sus negocios y la relación que tienen con organismos esenciales del Estado.

Del total de trabajadores encuestados, el principal tipo de actividades realizadas por los
encuestados son los productos agropecuarios y los textiles, ambos representando un
21% del total. Del total de indígenas encuestados un 44% se dedicaban a estas
actividades, mientras que para los no indígenas este porcentaje se reduce a un 38%.
Cabe decir que la distribución del tipo de ventas y los no indígenas es muy similar
respecto al tipo de ventas que tienen. Los trabajadores que realizan servicios fueron, en
su totalidad, hombres. Asimismo, alrededor de un 80% los vendedores ambulantes y de
productos tecnológicos son hombres. Por su parte, las mujeres predominan en
actividades como las artesanías, las ventas de comida y los productos agropecuarios,
representando entre un 65 y un 69% de estas actividades.

El ingreso promedio de los trabajadores informales esta entre Q.1212 y Q.14583 . Esto
equivale a más de Q60 diarios4 , superando el salario mínimo establecido. La siguiente
gráfica muestra que existe un mayor ingreso a medida que la preparación académica es
mayor.

Gráfica 1
Ingreso promedio, según escolaridad y grupo étnico (en Quetzales)
3000

2500

2000

1500
Ingreso
Promedio

1000

500

0
No tiene Primaria Básicos Diversificado Superiores

Indígena No indígena

Elaboración propia en base los resultados de la encuesta realizada.

Un 78.36% de los indígenas entrevistados cuentan con ninguna preparación académica

o con primaria. Al observar la grafica anterior puede observarse que la gran diferencia
que existe entre los trabajadores con ningún nivel académico según grupo étnico. Los
indígenas han adaptado su práctica económica de una mejor forma para lograr un mayor

3 Utilizando un 95% de significancia estadística.

4 Trabajando cinco días y medio a la semana.

7
nivel económico que los no indígenas. Esto indica que la educación juega un papel
importante para los no indígenas en las primeras etapas académicas, y en menor grado
para los indígenas.

Por último, se realizó un análisis del ingreso promedio de los informales según
actividad económica, que se presenta en la siguiente tabla.

Tabla 1
Ingreso promedio por grupo étnico y actividad económica (en Quetzales)
Activ idad Indígena No indígena Otro Total
Venta de comida 1,022 1,146 951 1,050
Tienda 1,924 1,164 1,600 1,694
Ventas varias 1,299 1,477 1,760 1,367
Chiclero 785 1,133 1,000 859
Productos tecnológicos * 1,434 2,089 1,250 1,581
Productos agropecuarios 1,021 1,560 1,600 1,151
Artesanías 1,342 1,170 ** 1,311
Ropas, telas, calzado 1,555 1,355 1,086 1,501
Servicios 1,585 1,954 600 1,680
Vendedor ambulante 1,081 1,607 1,933 1,244
Total 1,298 1,458 1,272 1,335
Elaboración propia en base los resultados de la encuesta realizada.
*Los productos más comunes en esta actividad son los CD, DVD, celulares o electrónicos.
**Las encuestas no captaron personas con esta categoría.

Alrededor de un 70% de los informales adquieren sus productos por medio de

mayoristas o minoristas. Esto describe a los trabajadores informales como comerciantes
y no productores. A penas un 5% de los trabajadores obtenían su mercadería por
producción propia y un 5% ofrecían servicios. En cuanto a las ventas, el 99% de los
encuestados realizaban sus ventas al contado y sólo un 9% tenían la opción para vender
al crédito. La mayor cantidad de trabajadores venden en efectivo casi la totalidad de sus
ventas. Esto representa entre el 75 y el 100% del total vendido. Lo contrario sucede con
las ventas al crédito. De los que venden al crédito la mayoría lo hacen en una
proporción de entre 0 a 25% del total vendido.

Esto resume una característica importante de los informales: cuentan con un negocio de
giro veloz y altamente líquido. Primero, utilizan principalmente el efectivo como medio
de intercambio con clientes y proveedores. Segundo, sus actividades son meramente
comerciales, comprando a mayoristas o minoristas principalmente y jugando un papel
de intermediarios en los mercados. Por último, las ventas son al contado, lo que hace
que el negocio recupere sus ingresos más rápido y puedan reinvertirlos en el mismo.

Respecto al tipo de tenencia de la propiedad, menos del 10% cuentan con propiedad
propia. Un 5% de los informales trabajan en lugares propios y un 8% alquilan. En
ambos casos, el no indígena tiene un mayor peso, comprando o alquilando más tierra
que los indígenas. Un 10% de los informales son ambulantes, así que no cuentan con
una propiedad que respaldar. El 74% de las personas afirmaron que la municipalidad es
la propietaria del lugar donde venden. La relación de propiedad- informal- municipalidad
tiene un peso mayor par los indígenas.

Los resultados obtenidos muestran que sólo un 21% de los trabajadores informales han
tenido contacto con alguna institución del Estado. La municipalidad es la institución con

8
la que han tenido más contacto, un 87% de los trabajadores afirmaron haber tenido
algún contacto con ella. La segunda institución con mayor presencia es el MSPAS en el
cual el 21% de los encuestados han tenido algún contacto con él. Es impresionante que
instituciones centrales en la actividad económica como los Tribunales de Justicia sólo
hayan sido contactados por un 4% de la muestra realizada. Además, otras instituciones
como el MAGA o el MINECO que deberían jugar un papel clave en el desarrollo del
sector informal son contactadas por la minoría.

Gráfica 1
Tenencia de la propiedad, según grupo
80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
Propio Alquilado Municipal No sabe a quien Vendedor
pertenece ambulante

Indígena No Indígena Total

Elaboración propia en base los resultados de la encuesta realizada.

En cuanto a los principales beneficios que los informales esperan recibir del Estado, la
encuesta arrojó los siguientes resultados:

Tabla 2
Beneficios prioritarios que los informales
esperaría recibir del Estadopara el sector informal
Calificación (donde 1 es el más importante y 8 el menos)
1 2 3 4 5 6 7 8
Seguridad 45% 21% 20% 7% 3% 2% 1% 1%
Educación 27% 36% 21% 8% 4% 2% 1% 0%
Salud 16% 25% 31% 14% 7% 4% 2% 1%
Organización Comercial 4% 5% 7% 13% 17% 19% 19% 15%
Acceso al crédito 3% 4% 5% 16% 21% 18% 15% 18%
Acceso a Cortes de Justicia 2% 3% 4% 18% 12% 16% 18% 27%
Capacitación 2% 5% 9% 17% 21% 18% 19% 10%
Capacitación Agrícola 1% 1% 3% 8% 15% 21% 25% 27%
Elaboración propia en base los resultados de la encuesta realizada.

Los tres principales beneficios potenciales para los informales son seguridad, educación
y salud. Estos tres problemas abarcan el 88% de las respuestas prioritarias (con la
calificación de uno). La tabla anterior identifica “clusters” (de tres respuestas cada uno)
de tres preguntas (en gris) donde se acumulan el 50% de las respuestas obtenidas. Es
importante resaltar que, si bien la educación es el segundo problema prioritario, es el

9
que muestra la mayor frecuencia como el segundo problema más prioritario (con
calificación número dos). Esto pone en perspectiva la gran necesidad del sector informal
de ser previsto por seguridad y educación. La salud es el tercer problema y, de la misma
forma, cuenta con la frecuencia más alta de ser el tercer problema más prioritario (con
una calificación de tres).Es interesante notar que el acceso de cortes de justicia es uno
de los beneficios que menos esperan los informales recibir del Estado. Por tanto,
facilitar el acceso a la justicia, aunque necesario, parecería que no resuelve el problema
de fondo de falta de percepción de beneficios.

La mayoría de trabajadores encuestados no perciben un beneficio concreto de las

instituciones con las cuales se relacionan, tal y como lo muestra la siguiente tabla.

Tabla 3
Beneficios obtenidos por el cumplimiento de los requisitos
(como porcentaje del total)
Beneficios Indígena No indígena Total
Lo dejan / autorizan / tiene derecho a vender 21% 21% 21%
Nada / ninguno 17% 21% 18%
Obtiene o mantiene un espacio para su negocio 16% 19% 17%
Otros 11% 11% 11%
No aplica 10% 11% 10%
Genera Ingresos 10% 7% 9%
Se evita problemas 7% 5% 7%
No sabe, no responde 7% 5% 7%
Elaboración propia en base los resultados de la encuesta realizada

La mayor ventaja que obtienen de cumplir con los trámites requeridos es la autorización
para vender. Un 18% opinó que no obtienen ningún beneficio de cumplir con los
trámites. Esto se traduce en una actitud de represión, miedo o indiferencia ante la
participación en las instituciones mencionadas. Un 17% de los encuestados percibió que
el principal beneficio de cumplir con los requisitos institucionales es obtener un derecho
de propiedad sobre el espacio en el cual se ejerce el negocio. Esto se debe a que la
mayoría de trabajadores operan en el espacio municipal. Sólo un 9% afirmó que cumplir
con los trámites requeridos les servía para hacerse de ingresos o de beneficios para sus
familias.

5. Reinterpretando la informalidad en Guatemala como

un fenómeno político

El ciudadano formal representa al “ciudadano ideal”. Viene a encarnar el espíritu de la

legislación, del ciudadano ideal para el Estado. Si su madre es la Constitución Política
de la República, su padre es el Legislador. Es heredero intelectual de Occidente,
especialmente de la visión democrática liberal y socialdemócrata. Concibe al Estado
como el “responsable del régimen de legalidad, seguridad, justicia, igualdad, libertad y
paz”. También se encuentra inscrito dentro de la concepción religiosa judeocristiana.
Se comunica en español o, en su defecto, en: “Quiché, Mam, Cakchiquel y Kekchí”,
aunque no pertenece a ningún “grupo étnico entre los que figuran los grupos indígenas
de ascendencia maya”. También es alfabeto.

10
Las concepciones de la formalidad, provenientes de la legislación, también han dejado
su huella en el ámbito mercantil. La legislación busca generar un “buen ciudadano
empresario”, que sea dueño de una gran empresa, preferentemente de corte industrial y
localizada en el área urbana, cuya única ventaja son las economías de escala, amparadas
por la protección arancelaria y las barreras de entrada, pudiendo así producir productos
homogéneos. Al mismo tiempo, se busca un “buen ciudadano trabajador”, que es un
obrero industrial educado que realiza operaciones de cierta complejidad, pero donde la
creatividad y adaptación no son cruciales.

En contraste, el informal es todo aquel que no se adapta al ideal ciudadano. Es todo

aquel que no se adapta a las características del formal: no cumple con la forma ideal que
la autoridad ha determinado para el ciudadano.

Esta concepción de la formalidad no sólo ignora cómo eran y son los guatemaltecos,
sino también ignora que, incluso en el caso de ésta fuese deseable –lo que es dudable-
resulta imposible en la práctica. En un mundo cada vez más interdependiente en
materia comercial; y que depende cada vez más de la diversificación de los productos,
la calidad, los tiempos de entrega, la integración de nuevas tecnologías, etcétera, resulta
casi imposible promover nuevas empresas y nuevas empleos bajo los tipos ideales que
ha promovido la formalidad en los últimos sesenta años. Mientras tanto, los informales
deben afrontar una exclusión sistemática de los beneficios del arreglo institucional
formal debido a que éste no fue diseñado para tomarlos en cuenta.

Para comprender por qué se da este proceso de exclusión hacia los informales, conviene
recordar las dos perspectivas de la informalidad que se abordan en este documento:

 Informalidad económica. Esta clasificación aplica cuando los ciudadanos tienen

opción a decidir si ser formales o no. Lo cual hacen en base a un análisis costo-
beneficio.

 Informalidad institucional. Esta clasificación aplica para los ciudadanos para

quienes NO ha sido diseñado el sistema institucional guatemalteco.
Independientemente de las disfunciones institucionales del Estado, histórica y
culturalmente no ha habido interés de incluirlos en la formalidad.

6. Entendiendo la informalidad desde los informales

La importancia del análisis de casos de informales

El ahora famoso Doing Bussines del Banco Mundial es una herramienta para conocer
los costos de la formalidad guatemalteca, pero no para entender el problema de los
informales, ya que su análisis se basa en un enfoque de costos y beneficios para el
inversionista potencial (extranjero) y no en el reconocimiento de la realidad de los
micro y pequeños empresarios informales del área urbana y rural.

Mujeres indígenas exportadoras de artesanías

El primer caso hace referencia a una tienda de artesanías, localizada en San Antonio
Aguascalientes, Sacatepéquez que vivió el proceso de formalización para poder acceder
al mercado internacional. El proceso de formalización les tomó 3 meses y les representó
18 meses de ganancias promedio, más Q 5,000.00 para convertirse en Sociedad

11
Anónima. Costos que fueron cubiertos por la labor de voluntariado de un grupo de
estudiantes universitarios que acompañaron el proceso. El registro y formalización de la
empresa les ha permitido generar facturas, con lo cual pudieron diversificar su clientela;
tener un sentimiento de pertenencia al negocio, ya que todas son dueñas del mismo;
separar los activos personales y los de la empresa; tomar decisiones en consenso; tener
horarios flexibles, ya que no son trabajadoras asalariadas; aumentar su productividad, ya
que cada una es responsable del nivel de ventas; exportar a Estados Unidos.

Producción de playeras
Este caso hace referencia a una maquila en el departamento de Quetzaltenango. El
dueño de la maquila posee cierto grado de formalidad, ya que cuenta con patente de
comercio y pide facturas a sus proveedores, con el único propósito de evitar que la
policía lo moleste cuando transporta sus mercancías. En lo laboral, ésta maquila
comenzó cumpliendo con todos las regulaciones existentes, pero los altos costos y la
baja productividad asociada a este marco de incentivos obligó al propietario a
renegociar los contratos laborales con sus trabajadores. El nuevo trato contempla un
pago por unidad producida, lo cual redundó en un aumento considerable de la
productividad los trabajadores; en la flexibilización de los horarios de trabajo, de
manera mutuamente beneficiosa para las partes; mayores ingresos laborales, y; la
continuidad de operaciones de la empresa. El dueño de la maquila ha logrado acceder a
crédito formal, gracias a la reputación que se ha ganado en la comunidad como un
empresario honesto, que genera empleo y le paga bien a sus trabajadores. Por supuesto,
características que no necesariamente lo harían candidato para un crédito bancario
común y corriente.

Nexos con la informalidad

Los dos ejemplos más comunes de la relación entre la formalidad e informalidad son los
vendedores de tarjetas de teléfonos y los voceadores, quienes trabajan en las esquinas de
las calles vendiendo productos de grandes empresas formales. Ambos casos se pueden
explicar en la necesidad de contar con una organización flexible que promueva la
eficiencia y la productividad, cuestiones para las cuales no fue pensada la ley laboral.
Lo cual también sucede con muchas empresas de exportación, que son completamente
formales bajo los estándares norteamericanos o europeos, pero que dependen de
instituciones informales para garantizarse la provisión de la materia prima. Situación
que, contrario a lo que se cree, es una de las pocas formas en las cuales pueden ser
competitivos a nivel internacional y pueden mejorar, en consecuencia, las condiciones
normales que afrontarían los empresarios en ausencia de estos mercados.

7. Enfoque económico de la informalidad guatemalteca

El enfoque económico parte del presupuesto de que los ciudadanos se encuentran ante la
decisión de ser formal o informal, de allí que el problema se reduzca a un análisis costo-
beneficio. Los costos de la formalidad resumen el valor monetario de todo lo que
implica cumplir con la normativa existente. Los beneficios resumen el valor monetario
de las ganancias que se obtienen de pertenecer a la formalidad.

12
Los costos de ser formal
Los costos de la formalidad involucran todo los recursos que deben dedicarse para
cumplir con los procesos que el Estado establece para que las personas puedan realizar
sus actividades, de acuerdo a la concepción de los legisladores y burócratas respecto de
la formalidad. Estos costos incluyen las siguientes categorías:

 Los costos de encontrar y conocer al Estado:

Un factor importante que incide en las tasas de informalidad es la concentración y
centralización estatal. El Estado de Guatemala está organizado de tal forma que todas
sus instituciones de importancia se encuentran localizadas en la ciudad de Guatemala,
sólo algunas de estas tienen dependencias departamentales y muy pocas tienen
dependencias municipales. Encontrar la Estado involucra costos importantes para una
gran parte de la población. Por otro lado, también es difícil obtener la información
necesaria para ser formal debido a que se encuentra dispersa en muchas instituciones y
muchas veces sólo existe en español. Adicionalmente, aunque se haya encontrado al
Estado y se conozca lo que pide, muchas veces la respuesta del mismo ante una
solicitud es muy lenta. El silencio administrativo en sentido negativo, sumado a la
burocracia y no reconocimiento del principio de buena fe en las peticiones de los
ciudadanos, hace que los procesos sean tardados y engorrosos.

Para obtener una medida aproximada de la presencia del Estado de Guatemala y su

capacidad para atender a los ciudadanos, se calculó la cantidad de personas que cada
dependencia del Estado tiene a su cargo. Por ejemplo, en tres de las instituciones
necesarias para formalizar una empresa la situación es la siguiente: 1) El Registro
General de la Propiedad, el cual solo tiene una dependencia en la ciudad de Guatemala y
una en la ciudad de Quetzaltenango, y cada una tiene que atender a 5,618,598
habitantes; 2) el Registro Mercantil, el cual tiene 11 dependencias, cada una de las
cuales debe atender a un poco más de 1 millón de guatemaltecos; y 3) la
Superintendencia de Administración Tributaria -SAT-, la cual tiene 34 sedes en todo el
país, cada una de las cuales tiene que atender a 330, 504 personas, en promedio.

 Los costos de iniciar una empresa:

Antes de iniciar sus labores, la empresa tiene que incurrir en costos legales de
inscripción si quiere operar en el mercado formal. El costo de registro dependerá del
tipo de organización que se quiera registrar, es decir, si lo que se registra es un
comerciante, una empresa individual o sociedades mercantiles. Estos costos iniciales
juegan el papel de una barrera de entrada al mercado formal. Los cuales, dependiendo
de la escala de la empresa, pueden ser muy bajos o muy altos. En el caso de empresas
pequeñas puede ser prohibitivos aunque para una empresa formal urbana no lo sean.

 Los costos de operar una empresa formal

Los obstáculos que introduce la legislación laboral crean incentivos negativos
importantes para la formalización de empresas nuevas; empresas con alta dependencia
en mano de obra poco calificada, e; impiden que surjan arreglos beneficiosos entre
trabajadores y empleadores. Situación que hace crisis cuando el Es tado pretende legislar
en relaciones laborales suponiendo que un “tamaño le queda a todos” (visión del tipo
“one size fits all”). Ante estos hechos, los sistemas de incentivos de las empresas no
logran generar la productividad, ni los salarios que podrían existir de otra manera.

13
Los impuestos son costos que los trabajadores y empresarios tienen que pagar para que
el Estado funcione, lo mismo que las contribuciones al seguro social. El problema,
desde el punto de vista de la oferta de formalidad, es que mientras más altos sean los
montos a pagar en estos rubros, menor será el incentivo para la ofe rta y la demanda
laboral formal, sobre todo cuando los beneficios son bajos o inexistentes.

Mientras más requisitos existan para formalizarse (licencias, regulaciones laborales,

restricciones para emplear trabajadores extranjeros y barreras comerciales) el tamaño de
la economía informal será mayor. La regulación de Guatemala no se caracteriza
precisamente por facilitar la operación de los negocios. Lo cual introduc e un rango de
discrecionalidad en la actuación de los funcionarios públicos que influye directamente
en los incentivos para formalizar las operaciones. Si la ley le confiere al funcionario
público discrecionalidad en la aplicación de las regulaciones, el resultado puede ser
desde informalidad, en el caso de cumplimiento estricto de la normativa, o corrupción,
en el caso de evasión del cumplimiento las mismas.

 Los costos de transacción para una empresa formal

Los costos de transacción son aquellos que se derivan de utilizar el mercado para
realizar transacciones y que, en esencia, no son costos de adquisición o de
transformación de los bienes. Dentro de estos se pueden mencionar los costos de
localizar proveedores o clientes; descubrir los precios relevantes; incurrir en el
establecimiento continuo de contratos, etc. A partir de esta visión pueden identificarse
una serie de costos de transacción que la legislación y normatividad guatemalteca
impone a las actividades formales.

Las horas extras, unidas a la rigidez en la jornada laboral, generan sobre-costos para las
empresas que realizan procesos productivos continuos o que requieren de horarios poco
usuales, ya que necesariamente incurren en la necesidad de pagar horas extras aunque
otro tipo de arreglo mutuamente beneficioso pudiese surgir entre las partes. Este tipo de
sobre-costos puede llevar a que muchas empresas incurran en prácticas informales para
mantenerse en el mercado.

Todos los costos, en términos de pagos a los empleados, o trámites obligatorios, para
iniciar o terminar una relación laboral constituyen otra fuente de costos de transacción.
La indemnización o la elaboración de detallados contratos de trabajo son ejemplo de
ello. Eso hace que, comparativamente, resulte más conveniente mantener relaciones
comerciales y de servicios con las personas que integrarse verticalmente a través de la
contratación laboral. Lo cual no implica que las relaciones comerciales o de prestación
de servicios estén libres de costos ya que la legislación favorece el oportunismo por
parte de quienes ofrecen su fuerza trabajo en el mercado.

 Costos de medición de la productividad

El control de la productividad de los insumos y de los pagos a los factores de
producción requiere de formas organizacionales distintas según sea cada actividad
productiva. El trabajo en equipo, donde la productividad marginal de cada trabajador no
puede medirse aisladamente representa un desafío para la organización de las empresas,
para el pago a los factores de producción y para el monitoreo de los resultados. Las

14
siguientes normativas introducen costos de transacción dentro del proceso antes
descrito:

Las limitantes a las formas de compensación laboral establecidas por la regulación

laboral, en términos de condicionantes para pagar por obra terminada y por plazo fijo,
impiden la adopción de las mejoras estructuras organizacionales ante el entorno
productivo de nuestro días. Un conflicto adicional a las limitaciones anteriores es la
existencia de un salario mínimo que hace desaparecer el vínculo entre el esfuerzo
laboral y el salario. Factores que terminan incidiendo en mayores costos de monitoreo,
menor productividad y menos esfuerzo laboral. Situación que se agrava más dada la
exigencia que la contratación laboral mantenga una determinada estructura de pagos
(aguinaldo, décimo cuarto salario y bono incentivo), dificulta la capacidad de que el
sistema de incentivos se adapte a las necesidades específicas de productividad y
monitoreo de las empresas.

 Coordinación y uso de la información.

El uso de la información dentro de la empresa puede ser una fuente importante de la
eficiencia de la misma. La Información Jerárquica facilita la labor de coordinación de
los equipos y de supervisión. La Información Compartida facilita el desarrollo de una
cultura organizacional y una mejor coordinación de los equipos de trabajo.

Desde esta perspectiva, uno de los principales conflictos que genera la regulación
laboral actual es la imposibilidad de contratar trabajadores en el extranjero y/o contratar
extranjeros. Aspecto que limita la potencial transferencia de conocimientos y
aprendizaje organizacional. En cuanto a la transmisión de la información, actualmente
no la ley no permite utilizar idiomas distintos al español para las relaciones laborales.
Esto resulta ser una barrera importante para las relaciones laborales, en una era de
mayor contacto comercial a nivel mundial y de pluralismo cultural.

Dado lo costoso de establecer relaciones laborales en general, muchas veces se opta por
contratar a expertos externos, vía contratos comerciales o de servicios, para que apoyen
a la empresa. Lo cual dificulta que se desarrolle información jerárquica o compartida
que facilitarían la operación de las empresas.

Beneficios de la formalidad
En la medida que los beneficios de la formalidad sea mayores, mayor será el incentivo
que tengan los empresarios por formalizar sus operaciones. Estos beneficios van desde
la resolución de conflictos mediante el uso de las cortes; seguridad y cumplimiento de la
ley y los contratos mediante la policía y las cortes; acceso a mayores mercados; acceso a
instituciones contractuales privadas más complejas; localización e identificación de los
vendedores, etcétera.

 Beneficios comerciales de la formalidad

Una de las características propias de la informalidad económica es el tamaño limitado
de los mercados que atiende. En la medida que los mercados crecen, las redes sociales
en las cuales descansa la actividad informal ya no son capaces de cumplir su función de
reducir los costos de transacción y facilitar el comercio. En la medida que el

15
intercambio se torne más complejo, más importantes sean las grandes inversiones en
capital, tecnología o conocimientos; y, más necesario sea el acceso al financiamiento,
mayor es la necesidad de algún tipo de institución política que garantice el
cumplimiento de las obligaciones, que vele por el respeto de los derechos de propiedad
y que imparta justicia.

De esa cuenta, sería de esperar que surja de manera endógena una demanda por
formalización en la medida que se expanden las oportunidades de intercambio y se
hacen más complejas las transacciones (economías se abren al comercio exterior). En
dichos casos surgen oportunidades de negocios que no pueden aprovecharse si uno no
opera dentro de la estructur a de reglas formales, donde el cumplimiento de obligaciones
corre a cuenta del Estado y sus instituciones.

En la mayoría de transacciones es importante que las partes puedan garantizar el

desempeño de la otra y puedan deducir responsabilidades de manera efectiva y a bajo
costo en caso de incumplimiento. Situaciones que pueden resolverse mediante la
formalización de las empresas y la adopción de los mecanismos legales formales para el
cumplimiento de contratos. Lo cual no implica que desaparezcan los rangos de auto-
cumplimiento de los contratos, sino que estos y la administración formal de justicia se
complementen de manera efectiva.

Es importante también reconocer que el ambiente competitivo en el cual operan las

empresas afecta los beneficios que se perciben de la formalidad. Mientras más grande
sea la competencia que el sector informal ejerce sobre el sector formal, menos
incentivos habrá para estos últimos para permanecer en la formalidad y mayor incentivo
para que los informales lo sigan siendo.

 Beneficios de la formalidad para la resolución de los conflictos

La demanda por un sistema de justicia formal aumenta en la medida que crece el
número de personas en un mercado y las transacciones comerciales se hacen más
complejas. Dicho marco formal legal debe garantizar el cumplimiento de los contratos;
el perfeccionamiento de los contratos, y; jueces y policía encargados de hacer cumplir
los contratos o de castigar a los infractores de los mismos, en base en la legislación
vigente y en los derechos y obligaciones adquiridos en los contratos.

El sistema de justicia guatemalteco tiene poca credibilidad dentro de la población,

especialmente en las zonas rurales. Los usos, costumbres y expectativas de las
comunidades suelen tener pocas o ningunas coincidencias con el sistema nacional de
justicia guatemalteco. Ello, sin embargo, no ha impedido que en muchas comunidades
se hayan encontrado mecanismos alternos de solución de conflictos, menos costosos,
más apegados a las costumbres locales y con soluciones más óptimas para las partes
querellantes. Frente a esta realidad, hay que reconocer que el sistema de justicia en
Guatemala, no es de bajo costo, ni en términos monetarios ni en términos del tiempo
que conlleva un juicio, ni garantiza una justicia pronta y expedita.

 Beneficios fiscales de la formalidad

La demanda de formalidad por razones fiscales tiene su origen en una búsqueda de
nuevas oportunidades por parte de los empresarios ante la necesidad de reducir la

16
incertidumbre inherente a formas precarias de propiedad y a la necesidad de señalizar la
formalidad ante otras autoridades, para evitar ser victima de actos arbitrarios.

Los derechos de propiedad otorgan a las personas control sobre sus posesiones. Sin
embargo, la forma en que se ejerce dicho control y cómo las personas se apropian de los
beneficios es función del marco legal formal y las restricciones informales. Una de las
formas de legitimar, frente a terceros, la legítima propiedad es mediante el pago de
impuestos relacionados con la propiedad. El gobierno, al recibir el pago de impuestos,
legitima ante los demás los derechos de quien posee los bienes, los cuales pueden
haberse obtenido y ejercerse al margen de las reglas formales.

Dada la naturaleza más extensa de algunos mercados formales, las organizaciones

informales pueden llegar a percibir ganancias de formalizarse mediante el pago de
impuestos. El caso del IVA es un ejemplo de esto, la forma de operación de este
impuesto genera incentivos para que las organizaciones exijan facturas a sus
proveedores, de otra manera no tendrían derecho al crédito fiscal que genera el
impuesto. Ante esa exigencia por parte de un comprador formal, el vendedor informal
debe evaluar los costos y beneficios de formalizarse ante el fisco.

Otra forma en que surge una demanda por formalizar fiscalmente la empresa, es cuando
se venden productos o se prestan servicios al Estado. El cual, en su doble función de
comprador de insumos y autoridad tributaria, además de las normas presupuestarias que
debe cumplir, solamente compra a proveedores que pueden amparar la compra mediante
una factura. En este caso, la exigencia de facturar las ventas generaría una demando por
formalidad en los vendedores informales que le vendan al Estado.

Otro de los beneficios de la formalidad es evitar castigos y arbitrariedades por parte de

autoridades. Este es el típico caso donde una empresa paga impuestos para evitarse los
problemas derivados de ser detectado y castigado por la autoridad tributaria. Es decir
que los impuestos se convierten en una forma de “pago” para evitar problemas y uso
discrecional del poder por parte de todo tipo de autoridades.

Reflexión final sobre el enfoque económico

Este tipo de análisis sirve de punto de partida para comprender la informalidad en
Guatemala. Sin embargo, para realizar las mejores y más consistentes recomendaciones,
debe tomarse en cuenta un análisis institucional. La informalidad, en última instancia, es
un diagnóstico de la legitimidad de las instituciones en un país. Por tanto, se requiere de
un análisis institucional que evalúe la presencia y el funcionamiento de las instituciones
actuales.

8. Enfoque institucional de la informalidad

Desde esta perspectiva se analizan los motivos de la autoridad para excluir a grupos de
la población de la formalidad. Desde el período colonial, las características físicas y
culturales de los individuos, y posteriormente aspectos más sutiles como el apellido
familiar, llegaron a constituir elementos esenciales para poder acceder a lugares
preponderantes dentro del aparato productivo y político nacional. En todo caso, para no
sufrir la opresión del mismo Estado. Este enfoque se inspira en el análisis realizado por

17
el profesor North y también rememora el análisis neomarxista sobre la informalidad, sin
replicar el materialismo histórico como aproximación al fenómeno.

Se busca determinar cómo la amenaza de coerción ha sido utilizada por los grupos
influyentes en su propio beneficio. Pero, también, se verá cómo los intentos de superar
esta situación, a través de la modernización del Estado en movimientos como la
Revolución del 44, ha generado nuevos grupos de informales. N uestra aproximación se
dividirá en cinco aspectos a tratar, en los siguientes tres capítulos:

1. Cómo surge y permanece la informalidad, gracias a una autoridad insuficiente

en poder y en alcance geográfico.
2. Cómo se favorece a la informalidad al establecer limitaciones para entrar al
mercado (proceso y lugar).
3. Cómo la informalidad permite evadir la explotación laboral impulsada por la
autoridad.
4. Cómo la informalidad permite evadir las restricciones para que los
guatemaltecos generen ingresos para su familia.
5. Cómo la informalidad se genera a partir de la incongruencia cultural entre la
autoridad y la población.

9. Ausencia/presencia del estado y la informalidad

Este capítulo se encuentra dividido en dos partes conceptuales. En la primera, se realiza
una descripción histórica para determinar distintos modelos de autoridad que se han
adoptado en Guatemala; lo no mencionado sobre dicha autoridad, son los espacios que
no le interesaba o no podía regular, permitiendo la existencia de la informalidad. En la
segunda, se analiza brevemente la situación actual del Estado de Guatemala, pero en
lugar de analizar los modelos de autoridad, se analiza la presencia de sus instituciones
en el interior del país, tomando en cuenta que la ausencia del Estado dificulta la
formalización. Ello, porque la hace más costosa, pero más importante aún, porque
muestra la falta de interés del Estado de llegar a dichos lugares.

La evolución de la autoridad
A lo largo de 297 años, desde 1524, Guatemala estuvo bajo el dominio de la Corona
española, el cual pasó por tres períodos: el de la conquista; el período de los Habsburgo
y el de los Borbones. En el primero, debe resaltarse que la Corona de Castilla no tuvo
la capacidad efectiva para imponer su autoridad, ya que por razones económicas,
dependió de la iniciativa de los conquistadores que, a cambio de capitulaciones,
repartimientos y encomiendas, penetraron el continente americano. En el período de los
Habsburgo, la Corona lentamente asentó su dominio sobre sus territorios americanos,
por medio de la creación de instituciones como los virreinatos y audiencias, y le quitó
poder a los primeros conquistadores, reduciendo los beneficios de la autonomía que
gozaban. En período de los Borbones, la centralización y la presencia real en América
llegaron a su punto más alto, por medio de las intendencias y de una mejora en la
recaudación fiscal, lo cual principalmente benefició a la Corona.

La etapa independiente de Guatemala se ha caracterizado por la inestabilidad política

producida por la necesidad de consolidar un nuevo Estado y por la participación
constante de nuevos grupos. Tras la Independencia, los primeros liberales impulsaron

18
reformas políticas y económicas que sólo fueron aceptadas por una pequeña elite
educada urbana. Ello conllevó protestas populares que depusieron a los liberales y que
abrieron el paso al régimen conservador de Carrera, quien restituyó muchas de las
instituciones coloniales, lo cual permitió una mayor estabilidad política hasta 1871.
Luego, con la Revolución Liberal-positivista de 1871, se busca la “modernización” del
país, en torno a la exportación de café. Esto implicó que el Estado girará en torno a
promover dicha actividad económica, promoviendo la expropiación de tierras y
regímenes laborales esclavistas.

Con Jorge Ubico, temeroso de la propagación del comunismo, inicia un cambio en el

modelo. Fue el primero en propulsar proyectos de infraestructura, comunicaciones y
desarrollo económico con impacto nacional, y ya no solo para la élite cafetalera,
incluyendo el respeto a las propiedades y la cultura indígena. Luego, durante la
Revolución de Octubre de 1944, Arévalo, promueve un Estado enfocado en la clase
media (maestros y trabajadores); mientras que Árbenz intentará promover un Estado
enfocado en el campesinado, por la Reforma Agraria, pero tendiente a generar la
estructura socioeconómica necesaria para la industrialización. Pero, dados los intereses
económicos que dicha reforma implicaba, incluido el miedo a la infiltración del
comunismo, la contrarrevolución y los gobiernos posteriores tomaron una postura anti-
comunista y posteriormente, contrainsurgente. Sin embargo, ello no cambió mucho la
propuesta programática socioeconómica del Gobierno, aunque su implementación se
debilitó ante la corrupción estatal y el control político del Ejército.

El Estado contrainsurgente logró contar con presencia a nivel nacional; primero,

militarmente; pero luego, implementando beneficios para obtener el apoyo por parte de
comunidades indígenas. Sin embargo, con el retorno a la democracia, y posteriormente
con los Acuerdos de Paz, aunque se ha creado cierta estabilidad política, no se ha
logrado generar un sustituto de la presencia institucional del Estado en el interior del
país, generando un vacío de autoridad.

10. La expoliación del estado y la informalidad

La informalidad surge como una estrategia para evitar la esclavitud y la servidumbre,

las cuales fueron promovidas por el Estado guatemalteco, hasta 1944.

La encomienda
A pesar que la esclavitud de los indios fue abolida en 1542, gracias a las Leyes Nuevas,
el repartimiento de indios y las encomiendas de indios, sobrevivieron y permitieron a
los españoles, criollos y peninsulares, proveerse de mano de obra barata y de tributos.
Ello a expensas de la explotación y cuasi-servidumbre de los indios. Además, los
españoles constantemente abusaron del poder que les daban estas instituciones, sobre
los indios, ya fuera por el aumento de impuestos, por la reducción de los pagos, por la
obligación de comprar productos a los españoles o por el uso de mujeres y niños en
actividades en que ello estaba prohibido. En este sentido; los españoles se volvieron
informales con respecto a las normas, establecidas por la Corona española, para el uso
de la mano de obra indígena ; y, muchos indígenas buscaron, constantemente, formas de
escapar del abuso de los españoles, viviendo en las haciendas de los españoles o
huyendo del alcance de las autoridades - informalizándose-.

19
Las políticas laborales del positivismo liberal
Otras instituciones semi-esclavistas, surgidas de la Revolución Liberal de 1871 fueron:
1) las habilitaciones, que permitieron a los patronos, especialmente finqueros, explotar
la mano de obra indígena por medio del “peonaje por deuda” - legalizado en el
Reglamento de Jornaleros, de 1877-; 2) la Ley contra la Vagancia, de 1934, que obligó a
los campesinos a estar continuamente trabajando y que ayudó a los finqueros a obtener
mano de obra, después que se eliminó el “peonaje por deuda”; y 3) la Ley de Vialidad,
que permitió al gobierno obtener mano de obra para la creación de infraestructura.
Después de la Revolución de 1944 la balanza se inclinó a favor de los trabajadores
formales y ya no a favor de los terratenientes.

El Estado como extractor de recursos

La capacidad del Estado para apropiarse irrestrictamente de la propiedad de los
ciudadanos y transferirla al uso de la burocracia o de algún grupo determinado de la
población, también incentiva la informalidad, pues las personas gastan recursos para
ocultar sus bienes de la mirada del Estado y protegerlos de la expoliación.

El proceso de conquista implicó que la Corona española se apropiara de los territorios

americanos delegando su posesión, pero no su propiedad, a sus súbditos. Esta
redistribución de la tierra se hizo a favor de los españoles y en detrimento de los indios.
Sin embargo, los primeros conquistadores y colonizadores españoles abusaron tanto de
los repartimientos de tierras como del sojuzgamiento de los indios, por lo cual la Corona
española emitió las Leyes Nuevas, en las cuales se eliminaron las formas de abuso a los
indios americanos y se les hizo súbditos de la Corona.

La nueva clase mestiza, que surgió y creció durante la Colonia, logró ocupar sitios que
no eran permitidos para los indios o los criollos, creando una nueva producción y
comercio informal, además que ejerció mucha presión en las tierras indígenas,
especialmente con el auge del cultivo de añil y de los cultivos exportables.

Otro mecanismo de expoliación, del Estado, fue el censo enfitéutico, por medio del cual
se permitió el arrendamiento de las tierras de los Pueblos de Indios. No sólo el Estado
obtuvo ingresos por la renta, sino que con la reforma de 1836, los usufructuarios
también pudieron volverse propietarios de sus censos. Ello afectó enormemente las
tierras indígenas de la Bocacosta y de la Sierra de las Minas, las cuales eran las mejores
para el cultivo de café.

Los gobiernos liberales, de 1871 a 1944, también afectaron grandemente la distribución

de la tierra. Principalmente con la expropiación de las tierras de la Iglesia Católica, las
cuales se creía que eran poco productivas, por lo cual se privatizaron.

Las reformas en la tenencia de la tierra, promovidas por los liberales, no disminuyeron

los problemas de improductividad de la tierra y aumentaron el problema de la pobreza
en el área rural. La Reforma Agraria promovida por Arbenz buscó eliminar estos
problemas y darles mayores beneficios a los campesinos. Sin embargo, el proceso de
repartición fue demasiado desordenado, lo cual generó corrupción en el mismo, y los
beneficios esperados por los campesinos no fueron inciertos, ya que las tierras se dieron
en usufructo y no en propiedad.

20
Los gobiernos que siguieron después del gobierno de Arbenz intentaron resolver el
problema repartiendo tierras del Estado, aunque no necesariamente dando propiedad
sobre las mismas. En la década de los ochentas y noventas cambió la política agraria,
pues se le hizo necesario al Estado comenzar a comprar tierras para repartirlas a los
campesinos, pues la mayoría de tierras que poseía antes de estas décadas ya habían sido
repartidas.

Esto demuestra que, a pesar que el Estado estaba repartiendo la propiedad de la tierra, el
proceso de extracción de riqueza continuó, en la medida en que este no dio en propiedad
las tierras repartidas y en la medida en que la propiedad de la misma estuvo sujeta a la
arbitrariedad y control político del Estado.

11. La informalidad ante restricciones para entrar al

mercado

El eje central, a través del cual girará la siguiente descripción, será mostrar cómo el
estatus de “formal” ha respondido a la implementación de privilegios de un grupo
cercano al poder. Y en este sentido, el “empresario informal” surge como aquel que,
por su propia supervivencia económica, se ve forzado a ubicarse al margen de la
autoridad.

La plaza y el mercado
Para poder comprender el funcionamiento de los mercados indígenas, en el pasado y en
el presente, debemos comprender cómo su cultura modela su economía y al cómo esta
última afecta a la primera. Durante la época colonial, los sitios de mercado, aquellos en
los cuales existía la regulación de las autoridades -formalidad-, estuvieron restringidos y
monopolizados por los criollos, al igual que ciertas actividades económicas, excluyendo
la participación de los indígenas en las misma s. Ello permitió la subsistencia de las
plazas, donde, según las prácticas indígenas, no hay restricciones de acceso, ni control
oficial y el regateo es la práctica común -mercados informales-.

Los criollos monopolizaron las actividades que generaban mayores ganancias y

controlaron el comercio entre Guatemala y España. Esto respondía a una necesidad de la
Corona española de maximizar la recaudación fiscal, minimizando el costo de
monitoreo, lo cual ocasionó que solo pequeños grupos cercanos al poder político se
beneficiaran de las grandes ganancias producidas por dicho monopolios. Mientras que
las mayorías marginadas - indios, mestizos, negros y mulatos- tenían que competir por
los beneficios que producían las actividades que sí les estaban permitidas.

Los gremios de artesanos

Los gremios se crearon para proteger las actividades artesanales de los criollos y
españoles de la libre competencia. Existieron muchas restricciones para tener un taller
asociado a un gremio: como el pago de fianzas, el reconocimiento de los agremiados y
haberse entrenado con un maestro artesano. Sin embargo, la destreza artesanal de
muchos indígenas, ladinos y mulatos generó un aumento en talleres informales, que
sobrevivieron a pesar del intento de las autoridades españolas y de los gremios por
detenerlos. Finalmente estos fueron aceptados y los gremios perdieron importancia por
su incapacidad de proteger los derechos económicos y sociales de sus agremiados.

21
La posibilidad de comerciar durante la época colonial
La lejanía de la Corona española, de América, hizo que fuese complicada la
organización fiscal, fin último de la Corona. Ello obligó a que se simplificara el
mecanismo de recaudación fiscal, para no dedicar una gran cantidad de recursos y
personas en la recaudación, cosa que ademá s se complicaba, ya que se requería gente
vigilando a los recaudadores, para evitar la corrupción. Para simplificar este problema
se implementaron: 1) Los monopolios, que implicaba que cada colonia solo podía
comercia con España, y lo cual ocasionó falta crónica de productos, contrabando con
Inglaterra y Holanda o periodos de escasez de los productos importados; y 2) una red de
caminos “en forma de araña”, que obligaba a que todos los productos de exportación
pasaran por la aduana central, lo cual favoreció a los comerciantes y al Ayuntamiento
capitalino, en detrimento de los productores y de las provincias del Reino de Guatemala.

La industrialización a partir de 1945

La legislación laboral y mercantil, emanadas de la Revolución del 44, rompieron el
esquema de explotación laboral existente en Guatemala previamente. Además, la
Reforma Agraria, sustentada en el Decreto 900, buscaba modernizar e industrializar la
economía del país, por medio de la diversificación agrícola, el reparto de tierras ociosas
y la reducción en la dependencia de la inversión extranjera. Sin embargo, la
inestabilidad política generada por la oposición de las élites tradicionales guatemaltecas
y del gobierno de los Estado Unidos de América, no permitieron la consolidación de
este modelo.

Tras el derrocamiento de Arbenz, los nuevos gobiernos mantuvieron y profundizaron

los incentivos y la protección a las empresas nacionales; al mismo tiempo, se creó el
Mercado Común Centroamericano y se revirtió la política contra el capital extranjero.
Estos últimos dos factores generaron el mercado y los recursos necesarios para
promover una mayor industrialización, pero el esfuerzo fue insuficiente, porque los
gobiernos no lo supieron llevar a cabo y porque no se lograron eliminar los privilegios
de ciertas empresas. En la década de los setenta y ochenta se dan una serie de crisis que
debilitaron el proceso industrial iniciado en 1944. El incremento en el precio del
petróleo, el terremoto de 1976, el debilitamiento del Mercado Común Centroamericano,
la caída de los salarios y el empleo y una mayor sensibilidad ante shocks externos,
incidieron en la crisis de los ochenta, que los gobiernos agudizaron al implementar
políticas macroeconómicas y microeconómicas inadecuadas.

En la segunda mitad de la década de los ochentas los esfuerzos de industriales

encontraron obstáculos casi insalvables, y el modelo de Sustitución de Importaciones y
el Mercado Común Centroamericano colapsaron. A partir de este instante se replantea la
apertura económica. El rol del Código Laboral y las políticas salariales entran en
contradicción con las nuevas condiciones económicas que surgen con el período
democrático y con la penetración de Guatemala a la economía global. El nuevo entorno
económico ha significado una mayor competencia internacional. Sin embargo, la
legislación guatemalteca aún mantiene la concepción productiva de una empresa
protegida por el Gobierno, de la competencia interna y externa, con un elevado número
de obreros, donde lo importante son las economías de escala y que elabora productos
homogéneos. Sin embargo, el mundo moderno requiere calidad, diversificación,
tecnología, inversiones en capital físico, social y humano, capaces de afrontar la
competencia internacional y de adaptarse rápidamente. Este cambio en las condiciones

22
resulta esencial, debido a que la legislación, que aún responde a una lógica productiva
distinta, no se ha transformado.

12. El Estado, la diferencia y la informalidad

En Guatemala, la informalidad también se ha generado porque existe incongruencia

entre los marcos culturales de la autoridad y los de la población. Para ello, realizamos
un breve análisis histórico del tema.

Aunque el proceso de conquista fue violento, en términos de vidas perdidas, también

implicó procesos de alienación que modificaron los patrones culturales de los indígenas
sujetos a la conquista. Un ejemplo de ello fue el Requerimiento de Palacio s Rubios, el
cual obligaba a los indígenas a aceptar la autoridad y el credo del Monarca de Castilla,
para evitar la guerra, aunque no el abuso de los conquistadores. Esto cambia con las
Nuevas Leyes, generando procesos de colonización de Guatemala permitieron, en cierta
medida, la subsistencia de las culturas indígenas en los Pueblos de Indios, al costo de
una alta tributación y el trabajo forzoso fuera de estos pueblos.

Tras la Independencia, el Estado de Guatemala, en sus distintas versiones –con

excepción de la Conservadora-, promovió proyectos de modernización, orientados
principalmente hacia los indígenas, ya que su cultura los alejaba del “estándar
occidental”, limitando así la interacción entre ellos y el centro de poder del Estado.
Ahora bien, cada uno tenía una idea de qué significa “modernizar el país” y cuál era el
papel de los indígenas dentro de dicha modernización. Para la Revolución de 1871, el
indígena era la mano de obra barata que debía encargarse de construir las bases
económicas de la oligarquía guatemalteca; aunque con Ubico se aminora, para evitar
que los indígenas pudieran involucrarse con movimientos comunistas. Para la
Revolución de 1944, el indígena tenía que convertirse en un mestizo- ladino y abrazar la
modernidad occidental.

Con la Contrarrevolución, se continuó con las líneas programáticas de la Revolución de

1944, en cuanto a la promoción de la “guatemalidad mestiza” y comprendiendo sus
problemas económicos en dos ejes: 1) evitar que se involucraran en movimientos de
izquierda; y 2) permitir la diversificación productiva para la industrialización del país.
Al tiempo, se generó una crisis de legitimidad del Estado, ya que la Contrarrevolución
refuncionalizó las instituciones de la Revolución para luchar contra el comunismo y
mantener una democracia fachada del poder militar.

Con la en la participación representantes indígenas en el Consejo de Estado en 1982, y

después leves reconocimientos a las diferencias culturales en la Constitución Política de
la República de 1985, se inicia un cambio en la promoción del ladino como “ciudadano
modelo”. Sin embargo, será principalmente la menor represión política la que permitirá
la discusión alrededor de las identidades étnicas y la cultura de los guatemaltecos
indígenas. Unido al creciente interés internacional y nacional en la temática, esto lleva
a la firma del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas.

Ahora bien, el grupo indígena no es el único grupo que ha sufrido el proceso de

exclusión cultural, aunque sí el que históricamente más lo ha sufrido. Conforme avanzó
la Colonia y luego surgió la República, los procesos de alienación y resistencia dieron

23
lugar a un nuevo proceso cultural: la negociación de la cultura y la identidad. Este
proceso escapaba del campo de acción de la autoridad; se definía en los márgenes;
personas capaces de comunicarse, negociar y organizarse con el grupo indígena y el
criollo. Esto último les permitió, a algunos dentro de este margen, ganar cierto espacio
económico en la Revolución de 1871 y la Revolución de 1944. Finalmente, el proceso
de negociación cultural crecerá con las migraciones hacia la ciudad Capital en la última
mitad del siglo XX. Este se generará conjuntamente con el florecimiento del comercio
en los mercados, el cua l se desbordará hacia las calles; siendo este fenómeno una de las
caras más conocidas de la informalidad.

13. Reforma institucional

Las instituciones que promueven la cooperación social, los beneficios del intercambio y
la especialización, son un producto no intencionado de la búsqueda del interés propio
por parte de grupos de poder, quienes influyen en el poder político, para adoptarlas.
Estas instituciones son las reglas del juego en una sociedad, rigen la interacción entre
las personas y hacen el mundo más predecible -menos incierto-. Este arreglo
institucional ayuda a estructurar la forma en que las personas interpretan el mundo;
limita las opciones posibles; y, regula la interacción entre ellas.

Las instituciones afectan el desempeño económico de un país al afectar los costos de

transacción y producción, y su aceptación social depende de: su efectividad para reducir
costos y generar beneficios; de su adaptabilidad a las condiciones cambiantes; de las
expectativas que se tiene de ellas; y de su efectividad en comparación con otros marcos
institucionales.

Costos de Transacción
Dado que los atributos de cantidad y calidad de los bienes y servicios que se
intercambian en un mercado son innumerables, es necesario incurrir en costos para
definir y medir cada uno de ellos, así como para garantizar el cumplimiento de las
obligaciones. Estos son los costos de transacción, los cuales afectan las ganancias de las
empresas. Existen tanto en la economía formal como informal, aunque tienden a ser
menores en la primera.

Informalidad
La falta de reglas formales y mecanismos de cumplimiento de las obligaciones, que
promuevan bajos costos de transacción, limita las oportunidades económicas del
intercambio personalizado y el comercio en pequeña escala, donde una densa red social
de restricciones informales, facilitan el comercio y minimizan los costos de transacción.
En tal contexto, el nivel de especialización y de división del trabajo es reducido, lo cual
provoca que los costos de producción sean muy altos y que las gananc ias del
intercambio sean pequeñas.

La informalidad puede ser creada por las mismas reglas formales, que imponen costos
de acceso y mantenimiento muy altos para las empresas que se acogen a ella. Lo que
provoca que ciertos grupos queden al margen de la ley. El vacío institucional formal en
que operan estos grupos es llenado por restricciones informales, las cuales modifican el
arreglo institucional formal para permitir la adaptación de este tipo de organizaciones.
En este arreglo institucional, la única forma bajo la cual existirían grandes empresas,

24
con altos niveles de inversión y gran escala de producción, es bajo la protección del
gobierno. Las demás empresas tendrían horizontes de planeación muy cortos, poca
inversión y escalas poco óptimas.

El desarrollo de eficiencia, mercados de capital desarrollados, competencia, altos

niveles de inversión, etcétera, requiere de un orden político que garantice seguridad
jurídica, igualdad ante la ley, cumplimiento de las obligaciones, derechos de propiedad,
resolución de conflictos, etcétera. En este tipo de sociedades surge una mayor
especialización y sofisticación del tipo de transacciones que se llevan a cabo. Esta
evolución de las formas de intercambio ha sido producto de la adaptación de las
organizaciones al entorno cambiante, de manera que han podido desarrollar
innovaciones, acumular conocimientos y aprendizaje, descubrir nuevos métodos para
resolver los problemas y diversificar el riesgo. Lo cual, dentro de un entorno
competitivo donde las decisiones se toman de manera descentralizada, conduce a
maximizar las oportunidades disponibles; favorece la experimentación y descubrimiento
de nuevos métodos para resolver problemas; permite identificar y eliminar formas
organizacionales poco eficientes, y; permite la adopción de r mecanismos efectivos de
retroalimentación, que permitan aprender de los errores y aciertos.

Estabilidad y cambio institucional

Las reglas formales deberían facilitar la eliminación del sistema de organizaciones
fallidas, sean estas económicas o políticas. Así, resulta que el sistema económico y el
aparato político están conectados, de manera directa e inevitable, mediante el arreglo
institucional. Y, en última instancia, es el aparato político el que define los derechos de
propiedad, la forma en que estos se harán cumplir y la estructura básica de incentivos en
el sistema económico.

La estabilidad del arreglo institucional se puede interpretar como un punto de equilibrio

donde nadie tiene incentivos para modificar la estructura existente; un punto donde los
beneficios marginales de modificar el arreglo institucional son iguales a los costos
marginales de tal modificación. Un cambio en este arreglo -las reglas formales- no es
viable cuando los costos de la reforma e implementación son prohibitivos. El éxito de
los cambios radicales en las reglas formales depende de la capacidad de adaptación del
sistema económico y político al nuevo arreglo institucional. Los cambios en los precios
relativos conducen a que las organizaciones políticas y económicas, evalúen los costos y
beneficios de continuar operando bajo las reglas existentes, a renegociar los acuerdos
que rigen dichas operaciones y, en el extremo, a modificar el arreglo institucional para
que se adapte mejor a las nuevas circunstancias.

Cuando las reglas formales no evolucionan para permitir una mejora y ampliación en
los beneficios que estas producen, los beneficios marginales de reformarlas son cada
vez mayores. El cambio institucional es producto de la interrelación entre las
instituciones y las acciones de los empresarios para aprovechar las oportunidades y los
incentivos que estas ofrecen. En este proceso de adaptación se afecta la forma y
cantidad de inversiones en conocimiento, la forma de aprendizaje y el tipo de
habilidades que pueden resultar exitosas; se expande el conjunto de posibilidades
disponibles; se modifican, amplían y complementan, mediante restricciones informales,
las reglas formales; se establecen crecientes canales de interacción entre las
organizaciones, y; se redefinen los ámbitos de relación con la estructura de reglas
formales.

25
Los rendimientos crecientes a escala de las instituciones y el cambio
El uso continuado de las instituciones genera rendimientos crecientes a escala: mientras
más utilizadas sean, serán más accesibles y más eficiente será continuar su uso. Estos
rendimientos crecientes a escala resultan en mejores formas de aprendizaje respecto de
las oportunidades e incentivos que ofrece el arreglo institucional; innovaciones que
generan nuevas formas de coordinación entre las organizaciones que conforman el
sistema; la ampliación del ámbito de acción de las mismas a través de restricciones
informales que modifican, complementan y amplían la estructura formal de las reglas
formales, y; en predicciones más certeras acerca de la evolución futura de los
incentivos, restricciones y oportunidades que ofrece el arreglo institucional.

Conclusión a partir del enfoque institucional

Al percibir al Estado como un mecanismo de opresión entre clases sociales, Engels y
Marx concluyeron que la única forma de superar los problemas que ocasiona el Estado,
es eliminándolo. El problema es suponer que con la eliminación del Estado es posible
eliminar la opresión, es pensar que un uso inadecuado del instrumento implica que el
mismo no puede usarse adecuadamente.

El Estado resulta necesario como garante del orden y la justicia en órdenes sociales
basados en los intercambios impersonales. El problema es que a la fecha, el Estado de
Guatemala no ha significado lo anterior, o lo ha significado sólo para un pequeño grupo
de guatemaltecos, con los medios económicos y políticos para influir la labor del
gobierno en su favor. Para los demás esto ha significado mantenerse al margen de los
beneficios de dicho tipo de arreglo institucional.

¿Cómo afrontar el problema político de manera tal que su resolución implique

beneficios para todos? Mediante un Estado que no signifique una “máquina de
opresión” de un pequeño grupo sobre el resto de grupos de una sociedad, por medio del
surgimiento autónomo de la democracia. Lo cual implica que los distintos grupos de
poder compartan y limiten su uso del poder, de forma que ningún grupo se imponga a
los demás, logrando un acuerdo que permita la subsistencia de todos los grupos. Esto le
conviene a cada uno de los grupos porque, teniendo intereses distintos a de los otros
grupos, evitan ser destruidos y expoliados por el grupo dominante.

En el caso de Guatemala, talvez sólo en 1944 se logró una relativa movilización de

distintos grupos de poder de la sociedad. Y, a partir de 1985, tras el recrudecimiento de
la guerra interna, el ambiente interno y externo vio necesario el re-establecimiento de la
democracia guatemalteca. Pero esta nueva democracia no es producto un equilibrio de
fuerzas, sino es el reconocimiento de la estructura militar de su incapacidad para
gobernar el país y el eventual deseo por disminuir su desempeño inadecuado en la
ejecución de políticas públicas. Visto desde esta perspectiva, esta nueva democracia tan
sólo cuenta con instituciones de apariencia democrática, pero no cuenta con los
acuerdos políticos y los actores necesarios para que realmente funcione una democracia
que genere un Estado incluyente.

Al igual que la Constitución, el problema es que el deseo de los militares de salir de la

escena política implicaba ceder el espacio a grupos no capacitados políticamente para
hacerlo, además, significaba establecer discusiones bajo los lineamientos del grupo

26
saliente. Por otro lado, tras el recrudecimiento de la guerra, a pesar que los ciudadanos
generaron el nacimiento de varias organizaciones para patentizar su sentir -entre ellas el
CIEN mismo- la lucha armada limitó la capacidad de participación de muchos grupos.
El miedo a los desmanes de la autoridad generó un Estado con una institucionalidad
sumamente fragmentada, lo cual ha limitado la capacidad de reformas. Y, como los
grupos empresariales y las organizaciones sociales pueden acudir a innumerables
instancias, terminando con la Corte de Constitucionalidad, los temas no sólo se retrasan
indefinidamente, sino que se replantean y renegocian infructuosamente de forma
constante. Por eso se habla de pactos sociales, de acuerdos nacionales, etc., como
mecanismos para evitar que sucedan estos impasses políticos.

Sin embargo, hasta que no se replantee la institucionalidad política, las buenas

decisiones de política pública no serán viables, ni posibles de mantener en el mediano
plazo. Unido al replanteamiento de la institucionalidad de la autoridad, se hace
necesario replantear nuestras concepciones sobre los actores políticos.

14. Conclusiones

El fenómeno de la informalidad es una clara muestra del fracaso institucional de nuestro

sistema político, jurídico y económico.

El Código de Trabajo (y su espíritu de “protección” de la clase trabajadora), el Código

Civil (y su espíritu de protección de la “propiedad”), y el Código de Comercio y la
regulación económica (y su espíritu de desarrollo “ordenado” de la actividad economía)
son, en el mejor de los casos, puras fantasías para la mayoría de la población. Y en el
peor de los casos, una fuente frustración para quienes anhelan recibir los beneficios de
un arreglo institucional que no fue diseñado para la realidad que hoy afronta nuestro
país:

 Más del 75% de la población labore en empleos informales.

 El sector informal de la economía produce más de un tercio de la producción
nacional.
 Más de tres cuartas partes de la propiedad de la tierra se rige por normas extra-
legales.

Esto prueba que el arreglo institucional formal no está cumpliendo con beneficiar a los
guatemaltecos, a todos los guatemaltecos.

Ante tal evidencia resulta claro que la economía informal es un fenómeno que tiene su
raíz inmediata en un problema jurídico. La forma en que se construye la “ley” en el
ámbito económico no obedece, necesariamente, a lo que hacen los guatemaltecos día a
día para ganarse la vida.

Históricamente, se ha pretendido que el guatemalteco se adapte a la invención del

legislador (o la imposición del grupo de poder a través de la legislación) en lugar de
reconocer que la legislación es la que debería adaptarse a los usos y costumbres de las
personas. Claro, no aquellos usos y costumbres fundados en el abuso, sino en el
beneficio de los involucrados.

27
Tal y como lo muestra el análisis histórico de este trabajo, el ambiente institucional que
hoy tenemos es producto de acciones deliberadas por parte de los grupos de poder para
construir arreglos institucionales que los favorecieran directamente, y casi
exclusivamente, a ellos mismos. Desde la Corona, con instituciones como las
encomiendas, hasta el Mercado Común Centroamericano, con instituciones como la
protección arancelaria. El uso del poder coercitivo del Estado ha sido la principal
herramienta para favorecer a determinados grupos de poder y para favorecer una
determinada forma de ver el mundo. Lo único que ha variado a lo largo del tiempo es
quienes han sido los beneficiados.

En materia económica, a lo largo de nuestra historia, el cambio institucional ha estado

caracterizado por un constante “darle vuelta a la tortilla”: deshacer el ambiente
institucional existente. Siempre bajo la excusa del bienestar de la mayoría y con el
resultado de favorecer a los grupos de turno en el poder, hayan sido estos los Liberales
de 1871 o los Revolucionarios de 1944. Situación que nos ha llevado a un arreglo
institucional inoperante, donde constantemente cambian las reglas del juego y no es
posible que haya estabilidad en las expectativas acerca de la evolución futura de las
oportunidades, incentivos y restricciones.

Algunas veces, las instituciones producto de la autoridad (las “formales”) logran

sobrevivir. Sin embargo, lo hacen en un ambiente y un acuerdo institucional distinto al
que se tenía en mente cuando fueron creadas, teniendo que mezclarse con
interpretaciones diferentes del mundo y operando en un contexto distinto al que las vio
nacer. Por ejemplo, el actual Código de Trabajo, que fue diseñado teniendo en mente el
desarrollo industrial dentro de un mercado caracterizado por restricciones comerciales.

En última instancia, la economía informal es el producto de un problema de exclusión

política. Quienes viven y sobreviven al margen de la ley, persiguiendo fines lícitos a
través de medios ilícitos, son todos aquellos a quienes la ley nunca ha considerado
incluir dentro de sus beneficios. Todos aquellos que no han tenido suficiente voz para
ser tomados en cuenta. Todos aquellos que, mediante una resistencia pacífica al margen
de la ley, muestran día a día que la ley es una ficción que sólo beneficia a quienes tienen
el poder para influir sobre ella, sean la cúpula empresarial o los sindicatos.

Como bien dice Foucault:

“todo el mundo sabe (…) que las leyes están hechas por unos y que
se imponen a los demás (…) el ilegalismo no es un accidente, una
imperfección más o menos inevitable. Es un elemento
absolutamente positivo del funcionamiento social (…) todo
dispositivo legislativo ha articulado unos espacios protegidos y
provechosos en los que la ley puede ser violada, con otros en los que
puede ser ignorada, con otros finalmente, en los que las infracciones
son sancionadas”.5

Desde esa perspectiva, debemos comprender que la economía informal ha sido un

mecanismo necesario para el funcionamiento de todos los sistemas que hemos intentado
implantar en los últimos quinientos años. Hay un espacio, donde la ley es y debe ser

5 Foucault, M. 2001. Un diál ogo sobre el poder y otras conversaciones. Alianza Editorial, S.A. Pág. 12 -13.

28
cumplida, que representa el espacio físico y de relaciones interpersonales de la
formalidad. Sin embargo, hay otros espacios físicos y de relaciones interpersonales, en
donde sería demasiado costoso y complicado para que la autoridad actúe, ya sea, por la
resistencia de las personas involucradas, lo lejano, o el escaso beneficio de hacerlo; o,
en donde no existe un interés específico de los grupos de interés porque se cumpla la
ley; o, porque desde el principio se sabe que no es “económico” hacer cumplir la ley en
todos los ámbitos posibles.

Ante tal situación, no debe sorprender que cada vez sea más grande el segmento
poblacional que no encuentra ningún beneficio y/o legitimidad en el arreglo
institucional existente, la “formalidad”. Ante ello, han surgido instituciones informales
que cumplen las funciones que no cumple el arreglo formal (en el ámbito económico:
reducción de costos de transacción, ampliación de las oportunidades, adaptación al
cambio, innovación y aprendizaje).

Es allí donde surge la informalidad, en un espacio físico y virtual: donde no llega y no

influye la “autoridad establecida”. Un espacio físico y virtual donde la única forma
mediante la cual la “autoridad establecida” llegaría sería transformándose radicalmente.

Sin embargo, al día de hoy, muchos de los representantes de la “formalidad

guatemalteca” (políticos, académicos, empresarios, sindicalistas, organizaciones de
cooperación internacional, ONG´s), afrontan un obstáculo esencial para darse cuenta de
esta necesidad. Desde nuestra Independencia, hemos vivido una historia de
“reformadores sociales”, que creen que pueden: destruir los vicios anteriores y generar
nuevas virtudes, un nuevo sistema con ciudadanos virtuosos que se benefician de otros
ciudadanos encargados de asumir los costos de la transformación.

Pero la verdad es otra. Caen en el vicio modernista de creer que pueden diseñar la
“sociedad perfecta” e imponer su visión del mundo. Ignoran que la concepción de
bienestar y el bienestar mismo, no pueden imponerse. Fuerzan a la población a vivir al
margen de sus invenciones - la ley, la policía y los tribunales-, porque no fueron
diseñados –si es que es posible hacerlo-, tomando en cuenta sus necesidades, sus
posibilidades, sus virtudes. Creen que las personas funcionarán, como si su mente y su
cuerpo los accionaran los decretos y las macanas. Pero no es así. Por eso, Foucault
ataca duramente las invenciones de la “autoridad establecida”:

“Únicamente una ficción puede hacer creer que las leyes están
hechas para ser respetadas, que la policía y los tribunales están
destinados a hacer que se las respete”.6

Talvez, ya sea tiempo de reconocer que el problema no reside en la forma en que se

define el margen de la ley, sino en la forma en que se define el núcleo, donde la ley
debe ser cumplida. El problema, a lo mejor, no lo tiene el informal, sino el que se ve
“forzado” a permanecer en la formalidad sin tener incentivos para hacerlo. Pero esto,
sería quedarse corto en la crítica re-constructiva de la autoridad. Talvez, ya sea tiempo
de reconocer que el problema no reside en la forma en que se define el margen de la ley,
sino en la misma ley. Al día de hoy, el paradigma legal ha sido que la ley crea al
ciudadano. Pero hay otro paradigma: la ley ampara y promueve aquellas instituciones

6 Foucault, M. 2001. Un diálogo sobre el poder y otras conversaciones. Alianza Editorial, S.A. Pág. 12.

29
(valores, acciones) que los ciudadanos emplean al convivir pacíficamente. Es rescatar
la “cultura de confianza” que los guatemaltecos viven al margen de la ley.

El reto para la política pública quizá no consista en diseñar formas para “formalizar” a
los informales, sino en descubrir formas de “informalizar” a los formales. Permitir que
las instituciones formales se nutran del proceso evolutivo y de adaptación de las normas
informales. En otras palabras, reconocer a nivel de las instituciones formales que no
puede ser posible que todos estén equivocados respecto de la forma en que se conducen
en el ámbito económico. Reconocer esta posibilidad tal vez sea la forma más segura de
desarrollar un arreglo institucional más incluyente, que favorezca la eficiencia, el
bienestar y que permita una mejor adaptación al cambio.

El arreglo institucional que hoy existe no va a cambiar por arte de magia en dirección de
la eficiencia, la inclusión y la creación de riqueza para todos. Lo más seguro es que
nuevos grupos de poder continúen haciendo lo mismo que otros han hecho antes: “darle
la vuelta a la tortilla”. Lo cual volverá a dar los mismos resultados que se han obtenido
antes. Por eso, si lo que se anhela es un cambio en esta tendencia de largo plazo, la
única forma de lograr ese cambio es mediante una nueva actitud de los políticos,
actuales y venideros, respecto de la autoridad, la legislación y la informalidad.

Sin embargo, como bien explica el Profesor North, el arreglo institucional tiene
rendimientos crecientes. Es decir, mientras más se usa en el tiempo y más personas
dependen de él, mayores los retornos económicos de seguir usándolo. Ello hace que el
esfuerzo político, jurídico y económico necesario para lograr el cambio sea muy grande,
pero que también, de ser exitoso, grandes serán los beneficios para los guatemaltecos.

Tal vez sea el momento de repensar el arreglo institucional a partir del reconocimiento
explícito de todos aque llos que siempre han permanecido en el “estado permanente de
semi-clandestinidad”. Reconocer que la informalidad, como fenómeno político, jurídico
y económico, ofrece una forma distinta de abordar los problemas que hemos intentado
resolver durante siglos. Con una pequeña diferencia, la informalidad ha probado ser
capaz de adaptarse y sobrevivir a pesar de haber estado siempre al margen, de no haber
contado con un marco institucional que promoviera sus fortalezas. ¿No será tiempo que
aprendamos de ella?

15. Recomendaciones

El reconocimiento de los informales, de sus normas y de su cultura, no es un evento

anormal en la historia de Occidente. Esta es la historia de los procesos de
modernización que han tenido que atravesar muchos países, incluyendo y reformulando
las instituciones políticas, económicas y sociales. En Inglaterra y Francia debieron
afrontar las restricciones provenientes de los gremios artesanales para resolver el
problema de la informalidad comercial; mientras que Estados Unidos afrontó lo
inadecuado de la legislación inglesa en el tema de la propiedad inmobiliaria para
resolver el problema de informalidad en los derechos de propiedad.

En el caso de Guatemala, lo importante, debe ser encontrar la fórmula política que

permita que dichos cambios se realicen de forma pacífica. De esta forma se pueden
evitar soluciones trágicas como la francesa, donde estas reformas resultaban inminentes,

30
pero implicaban tocar intereses creados altamente concentrados. Finalmente, la presión
llegó a tal punto, que la solución fue violenta, iniciando con la Revolución Francesa.

A continuación mencionaremos brevemente las recomendaciones planteadas:

Evitar caer en explicaciones simplistas

Guatemala afronta un déficit de comunidad política, y la ausencia de un gobierno eficaz,
representativo y legítimo. Esta situación política suele ignorarse por parte de los
analistas, pensando que todo se soluciona con pagar impuestos o una patente de
comercio. Lo que puede resultar más grave aún es pretender sustituir la debilidad de los
mecanismos de cumplimiento con más regulaciones y cargas impositivas. Esto sólo
generaría un mayor grado de informalidad.

Volcane s de Nueva Formalidad.

Los Volcanes de Nueva Formalidad se orientan a ser los lugares donde puede iniciar el
proceso de generar una nueva formalidad. Dichos volcanes, estarían inscritos en los
mercados cantonales. En cada uno de estos espacios, las instituciones del Estado y los
ciudadanos pueden empezar a replantear la formalidad, conociendo cómo sus patrones
culturales los lleva a establecer acuerdos contractuales, derechos de propiedad y una
cultura de respeto a la diferencia. Al mismo tiempo, esto implicará que el Estado
apoyará sus iniciativas, con base a las necesidades y características del lugar, de
seguridad, justicia, ordenamiento vehicular y de comercios, etc. En la medida que
muestra su efectividad a la población, debiera desbordarse, como lava, hacia los
vecindarios cercanos y más allá.

Transparencia en las acciones municipales y del gobierno

La percepción de no ser tomado en cuenta en el proceso de diseño y aplicación de la
política pública valida la desconfianza inicial que los informales tienen sobre las reglas
formales. De esa cuenta, cualquier acción gubernamental (Central o Municipal) debe
considerar explícitamente la necesidad de generar confianza entre los informales como
una condición inicial de toda reforma. Se sugiere mostrar apertura en la formulación de
las políticas públicas; generar comunicación oportuna y creíble ; utilizar mecanismos
efectivos de comunicación con el sector informal; generar confianza, mediante la
calidad del gasto, para lograr mayor recaudación.

Extender las dependencias del Estado.

La informalidad también podría reducirse si el Estado, especialmente el Gobierno
Central, ampliara su presencia a nivel departamental y municipal.

Formalización a cambio de beneficios tangibles.

Aumentar los castigos y la probabilidad de ser castigado difícilmente hará que la
mayoría de informales decidan formalizarse. Por eso, se recomienda generar beneficios
tangibles para que ser formal signifique algo más que evitar las molestias del Estado.
Al momento de ofrecer estos beneficios, las autoridades deberían informar acerca de los
beneficios que se ofrecen; los costos de proveer dic hos beneficios; los responsables de
poner a funcionar las políticas públicas correspondientes; los mecanismos de
fiscalización y sanción para verificar el cumplimiento, y; la diseminación de
información acerca de quienes sí cumplen con sus impuestos, para generar así una
cultura tributaria y presión ciudadana, en base al ejemplo.

31
Mejorar la representación política del sector informal:
La principal recomendación política está orientada hacia los ciudadanos. Lo que
determina el éxito de la implementación de las reformas es el apoyo que tengan de un
grupo de ciudadanos dispuestos a dedicar esfuerzos y recursos, de forma constante.
Manifestar nunca será suficiente. Es necesaria la participación ciudadana en política.
En cuanto a los Partidos Políticos, se recomienda que redefinan parte de sus agendas en
torno a la informalidad. Los partidos pueden llegar a generar un caudal político
importante, si logran enfocarse adecuadamente en la construcción de agendas y de
programas que logren solucionar los problemas que aqueja a este sector.

Abrir el sistema político a una mayor participación.

Es necesario reformular la construcción de las instituciones político-electorales, para
promover un sistema más incluyente. Un camino para lograrlo sería reorientar figuras
como el Comité Cívico, permitiéndole tener una vida más prologada y que el mismo
cuente con la capacidad para postular Diputados Distritales. Asimismo, debe facilitarse
la articulación de los Comités Cívicos para que puedan transformarse en Partidos
Políticos para lograr postular Diputados por Listado Nacional y Presidente de la
República.

Reducción en los costos de formalización de la propiedad inmobiliaria

Se recomienda descentralizar el Registro General de la Propiedad a nivel municipal,
manteniendo un registro que organice la información de forma centralizada. Reformar el
proceso de titulación supletoria, con el objeto de hacerlo más seguro pero, a la vez, más
expedito. Reformar la sucesión hereditaria para que la resolución de conflictos y coor-
dinación entre los herederos sean rápida, de bajo costo y flexible (el 52% de las
personas transfieren su propiedad mediante herencia; de ellos, el 78% son pobres). Para
solventar los problemas que surgen de la posesión o propiedad de las tierras debería
establecerse el arbitraje como procedimiento principal para el efecto. Las mismas
tomarían sus decisiones con base en equidad, trasladándose al lugar del conflicto
cuantas veces fuere necesario, examinando cada caso in situ, acompañado por los
interesados, por los colindantes y testigos, y por algún experto.

Además, podría adoptarse el “derecho preferente de compra”, como mecanismos para

asignar la propiedad a quien sea más eficiente en su uso, cuando la determinación de la
misma sea extremadamente complicada mediante los procesos formales. Podría
abaratarse el proceso de titulación si se elimina el pago del IVA en la titulación y
enajenación de bienes inmuebles y sustituirlo por un impuesto a las transacciones de un
valor mucho más bajo (entre 2% y 3% como es en otros países).

Reducción en los costos de formalización en la operación de las empresas

Se recomienda promover que la legislación acepte las prácticas comerciales informales
que la población utiliza en sustitución de las reglas formales. Ya sea que se trate de
prácticas comerciales indígenas ancestrales o innovaciones institucionales ante cambios
en el entorno de negocios. Para lograrlo y evitar el atraso constante de la legislación,
podría promoverse una concepción jurídica mercantil más cercana al common law
anglosajón, en donde la ley da características sumamente generales –especialmente de
carácter prohibitivo-, pero las características específicas se determinan mediante los
procesos judiciales o de arbitraje. Donde el precedente y la tradición sean fuentes de la
evolución de las normas formales.

32
Adoptar una aproximación “tipo guillotina” para eliminar trámites innecesarios,
fortaleciendo los principios de buena fe por parte del ciudadano, silencio administrativo
en sentido positivo y consolidación de procesos y trámites. Esto podría promoverse con
una “Oficina de Denuncia de Trámites y Requisitos Irrelevantes”, que podría
formalizarse a través de leyes “antitrámites”. Darle continuidad y profundidad al
proyecto del Ministerio de Economía en torno a la Ventanilla Única para la inscripción
de empresas y sociedades. Un paso fundamental para ello es la aprobación de la Ley de
Firma Electrónica por parte del Congreso de la República. También debe promoverse
una mayor descentralización del Registro Mercantil y lograr que dicha ventanilla logre
incluir otros trámites, como aquellos vinculados con las Municipalices y los Gobiernos
Locales.

Todos aquellos trámites que tengan un costo elevado respecto de la escala promedio de
costos y ventas de una empresa informal deberían ser eliminados o reducidos. Debe
establecerse un marco regulatorio en torno a la quiebra de empresas, pues existe un
vacío legal que puede ser aprovechado oportunísticamente. Debe promoverse una
reforma sencilla y eficiente, pero clara en torno a las responsabilidades y procesos.
Debe promoverse el uso obligatorio de la negociación, la conciliación, y los procesos
arbitrales para resolver conflictos del día a día de en la operación de las empresas, como
mecanismo sustituto a los trib unales de justicia.

Armonización de las regulaciones municipales

Se recomienda promover la armonización normativa relativa a actividades productivas.
Esto podría lograrse a través de las Mancomunidades de Municipalidades, ya que los
Alcaldes podrían ver los beneficios, en términos de inversión, que podrían alcanzar si se
coordinan las Municipalidades entre sí en “áreas de inversión”.

Se recomienda promover una mejora en los beneficios provenientes de la inversión

municipal. Para ello, resulta esencial el apoyo del Congreso, de la Contraloría General
de Cuentas, entre otras instituciones, para promover los mecanismos para transparentar
y fiscalizar el uso de recursos por parte de las Municipalidades. Debe existir una
correspondencia entre los costos de los arbitrios y tasas municipales y los beneficios que
se obtienen. Se recomienda convertir el IUSI en un impuesto territorial, para reducir la
discrecionalidad en la determinación de la base del impuesto, y evitar el desincentivo a
la inversión. Para la tasa, podría establecerse una escala de acuerdo al acceso de los
bienes inmuebles a los bienes públicos locales.

Redefinición de los mecanismos de asignación y ejercicio del espacio público

La inacción de las municipalidades en el ejercicio de sus derechos sobre el espacio
público ha provocado que dicho derecho sea ejercido, de manera informal, por terceras
personas. Con el paso del tiempo esto se convirtió en un derecho informal reconocido
por los demás. Este reconocimiento, si bien no tiene fuerza legal, tiene la fuerza de la
costumbre y del acuerdo social detrás. El problema surge cuando las Municipalidades
invocan sus derechos formales y pretenden pasar por encima de los derechos informales
que la Municipalidad ha reconocido con su inacción. Dado que ambas partes tienen
cierto grado de razón, la Municipalidad mediante los derechos formales y los informales
mediante el reconocimiento social, la única salida pacífica posible es renegociar el
espacio público: ordenamiento pero no expulsión, cobros por el uso a cambio de
reconocimiento oficial; servicios públicos a cambio de reconocer el derecho formal,
etcétera.

33
Revisión del salario mínimo y las regulaciones laborales
Contrario a una visión romántica de la informalidad, según la cual los empresarios
informales son un grupo de aguerridos luchadores que buscan hacer avanzar el espíritu
empresarial frente al poder absolutista del Estado, la evidencia que se pudo recabar
apunta que un 33% de los informales encuestados preferirían trabajar en una empresa
formal, en lugar de ser vendedores informales; un salario en lugar de ganancias; la
seguridad de un puesto de trabajo en lugar de la incertidumbre de la calle.

De tal cuenta, quizás una de las mejores estrategias para reducir la informalidad sea la
creación de nuevos empleos adecuadamente remunerados. Es decir, que el sector
privado formal cree opciones reales de ingreso, para aquellas personas que se ven
obligadas a sobrevivir en el sector informal. Para ello, se propone cambiar de
paradigma. Pasar de una concepción jurídico- legal de desconfianza a una que
promueva la confianza. Para ello, las reformas laborales deben acompañarse de
reformas en el sistema judicial para que la simplificación-con-sentido no genere
incentivos perversos.

La fijación del salario mínimo debe ser despolitizada y debe ser congruente con las
posibilidades reales del país. Por parte de los ciudadanos, debe reconocerse que la
institución del salario mínimo no logra mejorar la situación de los empleados menos
productivos; al contrario, son los que más sufren: o no son contratados o son despedidos
de la formalidad.
Los beneficios no-salariales deberían ser revisados en profundidad, de manera que el
trabajador y patrono tengan más libertad para negociar los términos y los montos bajo
los cuales éstos se otorgarán. Flexibilizar la legislación laboral, para permitir una mayor
esfera de negociación privada de las condiciones de trabajo. En especial, las condiciones
referente a la duración de jornadas, formas de pago, formas de contratación y de
despido.

Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias

La evasión del pago de impuestos es sólo una de las tantas características detrás del
problema, por lo tanto, las leyes tributarias deben generar incentivos para favorecer el
cumplimiento de las obligaciones tributarias, aunque esto implique alguna pérdida.

Para ello, se propone que las empresas informales que se incorporen a la red tributaria
formal no deberían ser castigadas con multas y cobro de pagos de impuestos atrasados.
Además, la introducción a la formalidad puede realizarse de forma gradual. Esto podría
realizarse mediante el establecimiento de un Pago Especial para Negocios Emergentes,
bajo la responsabilidad de las Municipalidades. Mediante dicho pago los empresarios
informales podrían reclamar legítimamente ciertos servicios a la municipalidad y ésta, a
cambio, vigilar que todos cumplan con la obligación en cuestión.

34