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Pobreza:
¿Dónde estamos y cómo superarla?
Rafael Arias
Juan José Muñoz
Resumen
Este artículo es presentado como una contribución para entender mejor los logros
y limitaciones relacionadas con el estilo de desarrollo que Costa Rica ha promovido
en las últimas dos décadas. El estudio se divide en seis secciones: la primera es una
introducción que presenta la transición del modelo de sustitución de importaciones
a la estrategia orientada hacia las exportaciones que el país promueve desde princi-
pios de los 1980s. La segunda sección está llamada a evaluar la implementación y
resultados de la nueva política económica basada en las recomendaciones hechas por
el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial respecto a las políticas de esta-
bilización macroeconómica y ajuste estructural. La tercera sección evalúa el impacto
de la estrategia de desarrollo basada en la promoción de exportaciones sobre el creci-
miento económico. La cuarta sección hace la conexión entre los logros de la promo-
ción de exportaciones y el crecimiento del déficit fiscal y la deuda externa e interna.
La quinta sección tiene el propósito de evaluar el comportamiento de los principales
indicadores sociales dentro del marco de desarrollo que ha priorizado el crecimiento
económico sobre la distribución económica. Finalmente, la última sección está orien-
tada a subrayar las principales limitaciones de la política de desarrollo, a la vez que se
recomienda una serie de políticas para implementar una agenda de desarrollo capaz
de lograr crecimiento económico con equidad social.
Abstract
strategy that the country promotes since the early 1980s. The second section is
aimed at evaluating the implementation and results of the new economic policy
based on the recommendations made by the International Monetary Fund and
the World Bank regarding policies of macroeconomic stabilization and structural
adjustment. The third section evaluates the impact of export-oriented strategy of
development on economic growth. The fourth section makes the connection between
the achievements of the export-oriented strategy and the increase of the fiscal deficit
and external and internal debt. The fifth section has the purpose of evaluating the
behavior of the main social indicators within the framework of development that has
prioritized economic growth over economic distribution. Finally, the last section
is oriented to outline the main shortcomings of the policy of development, while
recommending a series of policies for implementing an agenda of development that
can accomplish economic growth with social equity.
como: la crisis del modelo de desarrollo keyne- del modelo de sustitución de importaciones y
siano-fordista, que orientó la política económica los problemas de desaceleración económica del
de los años sesentas y setentas, el impacto de los MCCA, permitiéndole al país iniciar una nueva
mayores precios del petróleo a partir de la crea- etapa de crecimiento económico.
ción de la OPEC, las condiciones adversas en la De tal forma, desde 1982, con la firma de
economía internacional, la crisis de la deuda ex- la primera Carta de Intenciones con el FMI, el
terna, la crisis fiscal del país y la inconsistencia país inicia un proceso de reformas económicas
y falta de consenso en el manejo de la política que se estructuran a partir de una secuencia
económica, especialmente en el período 1978- de condicionalidad cruzada1 del FMI y el BM,
1982 (Fuerst, 86 y Sojo, 84). expresada en sus programas de estabilización y
En el punto más álgido de la crisis (1979- ajuste estructural respectivamente. La aplica-
1982) la economía presentó una recesión econó- ción conjunta de estos programas es a lo que se
mica y los niveles de pobreza se incrementaron le ha llamado ajuste estructural2.
sustancialmente y si bien el resto de los indi- A partir de 1985, con la firma del primer
cadores sociales no sufrieron un retroceso de Programa de Ajuste Estructural (PAE), y en
grandes magnitudes, su comportamiento reflejó consistencia con lo establecido en los acuerdos
un punto de inflexión en su tendencia creciente con el FMI y el Banco Mundial, se da una defi-
mostrada en las décadas anteriores. nición clara de los nuevos rumbos encaminados
La crisis interna se reflejaría en una polí- hacia la reforma económica del estado costarri-
tica económica inconsistente, sin un horizonte cense, el ajuste estructural y una mayor apertu-
claro, lo cual agravó el panorama de desequili- ra al mercado internacional. La estrategia que
brio en los principales indicadores macroeconó- para tales efectos se define es la promoción de
micos. Esta situación, aunada a la fuerte restric- exportaciones3.
ción externa (elevada deuda externa, deterioro
en los términos de intercambio, alto déficit en la 1 “La condicionalidad del Fondo, orientada a reducir
balanza de pagos) y a los problemas geopolíticos los desequilibrios externos e internos, utiliza un
en el área, con el consecuente debilitamiento de marco conceptual basado en restricciones presu-
la integración económica y el MCCA; imponían puestarias. En cambio, la del Banco Mundial basa-
la urgencia de un cambio en la política de desa- da en la liberalización de mercados y del sector
externo, la abolición de regulaciones y la privatiza-
rrollo (Arias, 1992). ción, requiere un marco conceptual de estrategias
Es así como a partir de la administración dinámicas de crecimiento en un mundo imperfecto
del presidente Monge (1982-1986) se inicia un del “sub óptimo” (second best). No hay base teórica
proceso de renegociación con los organismos (ni empírica) firme y consistente para tal ejercicio”
bilaterales de financiamiento, principalmente (Meller, 89: 77).
con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y
el Banco Mundial (BM), con el propósito de con- 2 Los programas de ajuste estructural comprenden
tar con los recursos financieros para promover medidas estabilizadoras, que reducen la demanda y
medidas estructurales, que actúan sobre la oferta.
la estabilización y reactivación económica del
Las políticas de estabilización procuran corregir
país. En cuanto a la política de estabilización los principales desequilibrios macroeconómicos,
económica, el gobierno implementó el Progra- tales como el déficit fiscal, el déficit en la balanza de
ma de Estabilización de la Economía. Con la pagos y la inflación; esto mediante políticas restricti-
implementación del Programa se empezó a dar vas del gasto y la demanda interna. Por su parte, las
políticas de ajuste estructural buscan generar condi-
una recuperación significativa de los principa-
ciones para el crecimiento económico, mediante la
les indicadores macroeconómicos (Herrero y promoción de la iniciativa privada y el sector externo
Rodríguez, 87). Asimismo, como complemento de la economía. Las políticas de ajuste estructural
a las medidas de estabilización se impulsó en también promueven los procesos de liberalización,
forma decidida un nuevo esquema de desarro- privatización y desregulación de los mercados.
llo basado en la promoción de exportaciones de
productos no tradicionales a terceros mercados. 3 “La estrategia fue formulada por economistas de
Mediante este esquema se logró sortear la crisis las instituciones financieras internacionales y
en los precios de los principales productos de ex- Por otra parte, el sector exportador em-
portación y una mayor captación de asistencia pieza a mostrar un dinamismo importante,
financiera internacional, lo cual contribuyó con tanto en su diversificación como en la estruc-
la recuperación de los niveles de actividad de la tura de sus mercados de destino. Con respecto
economía nacional (Arias, 2004). a este último punto, mientras en 1980 el 31%
En cuanto al control de los desequilibrios de las exportaciones se destinaba al Mercado
macroeconómicos, y particularmente en lo re- Común Centro Americano (MCCA), el 33% al
ferente a la inflación, ésta presentó una dismi- NAFTA (Estados Unidos, Canadá y México), el
nución significativa ya que mientras en 1982 24% a Europa y el restante 11 % a otros países;
alcanzó un 81.75% en el período 1982 – 1985 para 1985 los mercados de destino para las ex-
fue de 30.18%4. Por su parte, en cuanto a la polí- portaciones reflejan los cambios en la política
tica cambiaria se experimentó un mayor control de promoción de exportaciones a los llamados
del tipo de cambio. Este pasó de alcanzar una terceros mercados. De tal forma, para este últi-
devaluación del 124% en los primeros años de mo año los datos indican que los mercados de
los 1980s, a alcanzar en promedio un 31% entre NAFTA y Europa representaron conjuntamen-
1982 y 1985. Estos datos nos indican que la po- te el 72% del total exportado; mientras que el
lítica de control de precios y de tipo de cambio MCCA pasó a ocupar el último lugar con un
tuvo resultados positivos en el período de esta- 18%, por debajo del 20%, correspondiente al
bilización. resto del mundo.
En lo concerniente a las finanzas públi- Paralelamente, aunque las importacio-
cas, el déficit fiscal con relación al PIB también nes tuvieron durante el período 1982-1985 un
experimentó una reducción ya que pasó de un promedio de crecimiento cercano al 10.6%, el
3.4% en 1982 a un 2.9% en 1985. Esto se debió incremento de las exportaciones provocó que el
principalmente a la reducción en el ritmo de cre- déficit comercial se redujera a un promedio de
cimiento del gasto del gobierno central. Sin em- 2.5% respecto al PIB entre 1982 y 1986, en tanto
bargo, pese a que los ingresos fiscales mostraron que para 1980 este último había sido de un 7.7%
en 1985 una tasa de crecimiento del 18.5%, y los del PIB.
gastos del 12.4%, la participación de los ingresos A pesar de los resultados positivos del pe-
en el PIB se mantuvo en alrededor del 13.0%, ríodo de estabilización económica, para Eduar-
mientras los gastos representaban el 18.2% del do Lizano (1987), presidente del Banco Central,
PIB. Esta situación se ha perpetuado y ha impe- los resultados de la política económica, no eran
dido lograr la meta de una reducción sostenida suficientes para garantizar un crecimiento sos-
del déficit fiscal. tenido de la producción, por lo que, en su cri-
En cuanto al problema del desempleo, terio, era indispensable que los objetivos de es-
se observa una reducción importante ya que se tabilización fueran acompañados por reformas
pasó de una tasa del 9.4% en 1982 a una del 6.8 económicas más profundas. Precisamente eso
% en 1985. Esta reducción de la tasa de desem- fue lo que se hizo a partir de 1985 con la aproba-
pleo se vio, además, complementada por una leve ción del primer programa de ajuste estructural
recuperación del índice de salarios reales, ya que (PAE I), el cual abre un nuevo período de me-
mientras en 1980 este fue del 94.8%, para el año didas para consolidar el modelo exportador de
1984 se ubicó en el orden del 101.8%. Además, crecimiento.
el índice de salarios reales, con base en 1984,
mostró una leve recuperación, ya que para el año
1985 fue de 101.8 %, en tanto que en 1980 había III El Modelo de Promoción de
sido de 94.8 %. Exportaciones como Eje de la Política
de Reactivación Económica
prácticamente se redujo a la mitad. Esto como Por otra parte, en lo correspondiente a las
resultado de la política deliberada de promoción importaciones, el gráfico 6 muestra como su va-
de exportaciones de productos no tradicionales a lor para el año 2004 es cinco veces mayor al re-
terceros mercados. gistrado en el año 1985, pues se incrementaron
de $1,523.8 millones a $8,268 millones, desta-
Gráfico 4 cándose al igual que en el caso de las exporta-
Costa Rica: Estructura de las ciones, por su gran dinamismo. Esta conducta
Exportaciones totales es explicada por la aplicación de los nuevos in-
1985-2004 centivos y los requerimientos de una mayor
producción exportable, así como la reducción
de precios de los productos importados debido a
reducción de aranceles, por los incrementos en
la factura petrolera y por una mayor demanda de
materias primas para la producción exportable.
Asimismo, no debemos menospreciar el efecto
de la política de devaluación sobre el incremento
en moneda nacional de los costos de las materias
primas y bienes de capital importados, así como
su impacto sobre el servicio de la deuda pública
FUENTE: Elaboración propia con datos del COMEX. externa.
Gráfico 6
Al analizar la composición de las expor-
Costa Rica: Importaciones anuales
taciones por sector (ver gráfico 5), se nota como
y tasas de variación
las exportaciones de zonas francas han expe- 1985-2004
rimentado un crecimiento sostenido, pasando
de aportar menos del 10% de las exportaciones
totales en 1991 a participar en promedio con el
Millones de US$
Variación anual
50% de las exportaciones desde 1999. Esto com-
portamiento tiene explicación en las ventajas y
beneficios otorgados por el Estado a las inver-
siones ubicadas dentro del esquema de admisión
temporal, contemplados en la Ley de Fomento a
las Exportaciones.
Cuadro 1
Costa Rica: Importaciones totales por uso o destino económico
1995-2004
Gráfico 7
Costa Rica: BALANZA COMERCIAL
1985-2004
de la importancia relativa que fue adquiriendo có una reducción de los recursos institucionales
durante el período la deuda interna con respecto destinados al desarrollo de infraestructura física
a la deuda externa. Así mientras la deuda pública y social, con las consecuencias negativas sobre
externa presenta una disminución importante a el crecimiento y el bienestar socioeconómico.
lo largo del período, la deuda interna muestra Al analizar el gasto público, se observa
un crecimiento acelerado, utilizándose como una tendencia moderada hacia el alza, principal-
mecanismo para solventar el faltante de ingre- mente a partir del año 1993, tal como se aprecia
sos fiscales. en el gráfico 10. Pese a los esfuerzos de discipli-
Dentro del impacto más destacado de esta na fiscal que los distintos gobiernos han venido
situación está el costo que representa el servicio implementando, para el año 1985 los gastos del
de la misma, que sumado a la escasez de recur- gobierno representaron aproximadamente un
sos fiscales ha conducido a la utilización de me- 14% con respecto al PIB, pero en los años sub-
canismos de deuda como la titularización Esta siguientes se han elevado paulatinamente hasta
situación ha generado nuevas presiones hacia el promediar el 16.4% entre los años 2001 y 2004.
alza de las tasas de interés vigentes en la econo- De esta manera, al ser el ritmo de creci-
mía, lo que a su vez ha provocado un estruja- miento de los gastos superior al de los ingresos,
miento de la inversión privada9. Adicionalmente, se ha generado un significativo déficit fiscal que
esta situación a significado que algunas de las se constituye, como ya se ha señalado, en uno
instituciones autónomas hayan tenido que con- de los principales problemas por resolver en la
tribuir con el financiamiento de parte de la deu- economía costarricense10. Tal y como se mues-
da interna del Gobierno Central, lo cual signifi- tra en el gráfico 11, entre los años 1985 y 2004
Gráfico 9
Deuda Pública Interna y Externa como porcentaje del PIB
1985-2003
9 Este efecto es llamado efecto de expulsión o 10 Esta situación varió positivamente para el 2006-
crowding out, es cual ocurre cuando el Gobierno 2007. La reducción del déficit tiene referencia, por
utiliza crédito interno debido a sus requerimientos una lado, en la reactivación económica experimen-
de financiación, provocando un aumento en las tada en estos dos años, lo cual se ve reflejada en un
tasas de interés y por consiguiente, una disminu- aumento de los ingresos del Gobierno. Otro factor
ción en la inversión privada. que ha incidido en mejorar las finanzas públicas
tiene que ver con los esfuerzos que desde el 2005
se han hecho para mejorar la recaudación, lo cual
Gráfico 10 Gráfico 11
COSTA RICA: GASTOS DEL GOBIERNO COSTA RICA: DÉFICIT DEL GOBIERNO
CENTRAL CON RESPECTO AL PIB CENTRAL CON RESPECTO AL PIB
1985-2004 1985-2004
FUENTE : Elaboración propia con información del FUENTE : Elaboración propia con información del
MIDEPLAN. MIDEPLAN.
el déficit fiscal del gobierno, expresado como pulsados por el Estado costarricense. Con rela-
porcentaje del PIB, alcanzó un valor promedio ción a esta situación, Vargas (2005:21) hace re-
de 2.6%. No obstante, a pesar de que el déficit ferencia a los débiles encadenamientos fiscales
se ha mantenido en un nivel bajo, en compara- de los sectores más dinámicos de la economía,
ción con el 13.7% que alcanzó en 1981, los datos los cuales ejercen presión sobre los gastos del
indican un crecimiento lento pero sostenido del gobierno pero no contribuyen en igual medida
mismo, especialmente a partir del año 1994, año con su aporte al fisco. Por ejemplo, las empre-
que coincide con la quiebra del Banco Anglo. sas pertenecientes al régimen de zonas francas
En el período comprendido entre 1985 y 1993 el cuentan con una serie de exoneraciones fiscales
promedio anual del déficit fue de 1.8%, mientras y obras de infraestructura de importante cuan-
que entre los años 1994 y 2004, el promedio as- tía financiadas con recursos públicos. Otros
cendió al 3.2%. sectores como el financiero (incluyendo la ban-
No debe perderse de vista que esta ten- ca off-shore) y los servicios profesionales pagan
dencia hacia un mayor déficit fiscal se vio re- muy pocos tributos.
forzada con la política de incentivos fiscales a De tal manera, los avances logrados en
la promoción de exportaciones, que como ya se materia fiscal han sido limitados, debido esen-
ha demostrado tuvo un elevado costo financiero cialmente a la posposición de la adopción de me-
debido a los numerosos incentivos monetarios, didas capaces de generar cambios estructurales
fiscales y de reducción de topes arancelarios im- para la solución del déficit fiscal. No se ha actua-
do de manera decidida sobre las causas estruc-
turales del problema, entre las que destacan la
incluye la puesta en vigencia del nuevo sistema
baja carga tributaria y los mecanismos deficien-
de recaudación aduanera (TICA). Por otra parte, tes de recaudación.
se ha hecho un mayor esfuerzo en el control del Sobre la base de lo anteriormente expues-
gasto público y las bajas en las tasas de interés han to se tiene que la contradicción implícita que se
redundado en mejoras en las finanzas públicas. La observa en el modelo de promoción de exporta-
evolución en las tasas de interés influyó favorable-
mente no solo en las nuevas colecciones de deuda,
ciones es que éste ha contribuido a generar un
sino también en el saldo acumulado por efecto de déficit fiscal estructural, dado que el Estado ha
las tasas variables de interés. Muchos títulos colo- reasignado una cantidad importante de sus in-
cados en años anteriores se pactaron a tasas varia- gresos, por medio de incentivos y exoneraciones
bles, que oscilan hacia abajo o arriba, dependiendo hacia el sector exportador, sin que esto haya sido
de la tasa básica pasiva. Si esta cae, como ahora, al
7,25%, se reduce también el servicio de intereses
complementado con una estrategia de reestruc-
(Periódico La Nación. Editorial “Reducción del turación productiva en los demás sectores de la
Déficit Fiscal. Lunes 21 de mayo 2007). economía costarricense.
Respecto a la urgencia de contar con re- beneficios no se han derramado hacia los sec-
cursos adicionales para el desarrollo Garnier tores más necesitados, más bien, parece que la
(2005: 67-70) sostiene la tesis de la necesidad copa se ha hecho cada vez más grande y profun-
de aumentar la carga tributaria a un nivel que da. Esta situación debe llamar a una reflexión
permita impulsar los proyectos de mejora en in- crítica sobre el impacto de la reforma económi-
fraestructura, capacitación del recurso humano ca, sobretodo si se toma en cuenta que en un re-
e investigación y desarrollo; todos factores de- ciente Informe del Banco Mundial11 (2006:1) se
terminantes de la competitividad. En el mismo afirma que “…la pobreza tal vez sea, en realidad,
sentido, Cornick, et al. (2005: 13-16), conside- parte de la razón por la que un país muestra un
ran que el país requiere una reforma fiscal que desempeño bajo en cuanto a su crecimiento. Este
cumpla con los objetivos nacionales de equidad, punto de vista más elaborado acerca del proceso
eficacia y estímulo al crecimiento económico. de desarrollo plantea la posibilidad de que haya
Por lo tanto, la reforma tributaria debe conciliar círculos viciosos en los que un crecimiento bajo
tres objetivos básicos: 1) debe ser una reforma genera altos niveles de pobreza y estos niveles de
socialmente justa, de manera que las empresas pobreza, a su vez, hacen que el crecimiento sea
y personas con mayores recursos paguen pro- bajo”. La anterior afirmación lo que plantea es
porcionalmente más que aquellas de menores que una mayor igualdad en la distribución de los
recursos o ingresos; 2) la reforma debe ser efi- ingresos se relaciona con un mayor crecimiento
caz, de manera que incremente los ingresos; los económico y este a su vez con una mayor reduc-
cuales deben equilibrar la situación financiera ción de la pobreza.
y ayudar a financiar las inversiones públicas, y El problema político es que si las refor-
3) debe incentivarse la inversión y promover el mas económicas no reducen la desigualdad ni
crecimiento, sin recurrir para ello a sacrificios mejoran los indicadores sociales, la promesa
fiscales que no encuentran justificación. del efecto derrame se vuelve estéril; mientras
Un enfoque coincidente con el de estos úl- tanto el descontento de amplios segmentos de
timos autores es el del Informe del Proyecto Es- la población ponen en cuestionamiento la legi-
tado de la Nación (2004), donde se concluye que timidad social del modelo de desarrollo y de los
el período 1990-2003 fue para Costa Rica una sectores políticos que lo han impulsado. Por tan-
época de crecimiento “desarraigado”. Esto debi- to, la equidad y las condiciones sociales deben
do a que la mayoría de los sectores más dinámi- ser parte de la evaluación de los efectos de las
cos generaron pocas articulaciones productivas, reformas, aún más frente a la evidencia de que
fiscales o sociales con el resto de la economía. la desigualdad es perjudicial para el crecimiento
También se agrega que el crecimiento por sí sólo (Proyecto Estado de la Región, 2003: 119).
no basta y que se requiere la combinación de
metas económicas y sociales, conjugando creci-
miento, estabilidad, fortalecimiento de la inver- V. Reforma Económica y Política Social
sión social y redistribución del ingreso a favor
de los más pobres. De acuerdo a los hallazgos Aunque el ajuste económico impuso cos-
del informe se apunta que en los últimos quince tos sociales altos durante las pasadas dos déca-
años, pese al éxito del esquema exportador no das, estos no han tenido las dimensiones experi-
tradicional, este no fue capaz de impulsar ma- mentadas en otros países de la región. Después
yores niveles de equidad social, sino por el con- de una caída dramática entre 1979 y 1982, el
trario, en el periodo comprendido entre 1990- índice del salario real mínimo se ha incremen-
2005 los niveles de desigualdad, medidos por el tado. Asimismo, la esperanza de vida y la tasa de
coeficiente Gini, muestran un incremento en la mortalidad infantil continuaron mejorando.
desigualdad.
Asimismo, los resultados analizados cues-
11 Se recomienda consultar: Informe del Banco
tionan el axioma neoliberal de la Teoría del De- Mundial sobre América Latina y el Caribe (2006),
rrame, pues al menos para el caso costarricense, Reducción de la pobreza y el crecimiento: círculos
a pesar de niveles aceptables de crecimiento, los virtuosos y viciosos.
La distribución del ingreso en 1990 mejo- aumentan nuevamente hasta un 0.420 (XIII In-
ró en comparación con 1980. Entre 1980 y 1990, forme Estado de la Nación, 2007).
el coeficiente Gini para Costa Rica disminuyó Adicionalmente, medida en términos de
de 0.493 a 0.361.12 Sin embargo este coeficiente la relación entre los ingresos del 10% de los ho-
volvió a crecer en el 2000 (0.412), lo que signifi- gares con mayores niveles de ingreso respecto
có un aumento en la desigualdad. Sauma (2002, al 10% de los hogares con niveles de ingreso
10) atribuye el incremento en la desigualdad del más bajos, los datos indican que el ingreso se
ingreso en el período entre 1990 y 2000, en parte concentró en los grupos de más altos ingresos.
al tipo de crecimiento económico experimenta- Por ejemplo, mientras en 1990 la relación fue del
do por el país durante esta década. El argumento 17,4, en el año 2001 pasó a ser el 23,3 y para el
es el que con el fin de promover el crecimiento año 2004 la relación bajó al 20,7, aunque todavía
basado en la promoción de exportaciones, el es- muy por encima del 17,4 de 1990 (Sauma 2005:
tado ha dirigido una gran cantidad de recursos 55). Lo que nos indican estas proporciones es
hacia el sector exportador, dejando relegados a que durante las dos últimas décadas la tendencia
otros sectores de la economía, sobre todo los ha sido hacia una concentración de los ingresos
que producen para el mercado interno. Esta si- en los grupos de ingresos más altos, en detri-
tuación ha generado asimetrías importantes en mento de los grupos de ingresos medios y bajos.
términos del crecimiento desigual de los secto- Los datos para el 2005 y el 2006 confirman dicha
res productivos, lo cual ha conducido a una alta tendencia ya que mientras en el 2005 la relación
concentración del crecimiento económico de un fue de 18,3, en el 2006 subió a 19,9 (XIII Informe
sector exportador con vínculos intersectoriales Estado de la Nación, 2007).
muy débiles hacia el interior de la economía. Esta situación ha estado acompañada por
Por su parte Arias (2004) señala que el in- una estructura tributaria regresiva, la cual im-
cremento en la desigualdad del ingreso durante plica una mayor carga impositiva sobre los sala-
los 1990s está relacionado con el manejo erróneo rios y por tanto sobre el poder adquisitivo de los
de la política monetaria y fiscal, particularmente mismos. En otras palabras, la estructura tribu-
por el carácter regresivo de la estructura tribu- taria regresiva que presenta el país hace que los
taria, la creciente deuda interna, y la reducción grupos de ingresos medios y bajos tengan una
y eliminación del crédito subsidiado para los pro- carga tributaria mayor, en términos proporcio-
gramas dirigidos a la pequeña producción, espe- nales, que los grupos de ingresos más altos.13 Si
cialmente en el sector agrícola. a lo anterior le agregamos el comportamiento
En el periodo comprendido entre 2000- de la inflación y la reducción de los salarios mí-
2006 se da un comportamiento irregular en el nimos entonces tenemos un panorama mucho
comportamiento del coeficiente Gini pero siem- más desalentador para los hogares de menores
pre manteniéndose por encima de los niveles de ingresos, muchos de los cuales han pasado a en-
1999. Por ejemplo después de alcanzar un punto grosar el porcentaje de hogares en situación de
máximo en el 2001 (0.430), el coeficiente mues- pobreza (Estado de la Nación, 2005: 77)
tra reducciones en los siguientes años, ubicán- Un indicador importante de analizar
dose en el nivel de 0.406 en el 2005. Sin embar- cuando se trata de interpretar el costo so-
go, para el año 2006 los niveles de desigualdad cial del ajuste en el país, es el que se refiere al
12 El coeficiente Gini mide la inequidad de la distri- 13 Una forma para medir el carácter progresivo o
bución del ingreso dentro de un país. Este varía de regresivo de un impuesto respecto al ingreso con-
cero, lo que indica equidad perfecta, donde cada sidera el uso de las tasas tributarias promedio
hogar recibe exactamente lo mismo, a uno, lo que (TTp), que se calculan como la razón de impuestos
implica inequidad absoluta, donde un hogar con- pagados respecto al ingreso del contribuyente.
centra todo el ingreso de un país. Latinoamérica Bajo este método, si la TTp aumenta con el ingre-
es la región más desigual del mundo, con un coefi- so, el impuesto es progresivo. Por el contrario,
ciente Gini de alrededor 0.5, en contraste con un si la TTp disminuye con el ingreso se trata de un
0.3, típico de los países ricos (Arias, 2004). impuesto regresivo (Aguilar, 2006: 3).
índice de desarrollo humano (IDH), el cual nos da un mayor deterioro de las condiciones de vida
una perspectiva más amplia del comportamiento dado el recorte en el gasto público, el empleo pú-
social que tuvo Costa Rica durante las últimas blico y la reducción de incentivos y subsidios a
dos décadas de ajuste.14 En 1990 el país alcanzó los pequeños productores.
un IDH de 0.916, muy por encima del promedio El incremento en la pobreza absoluta du-
para los países en vías de desarrollo. En este año rante la primera mitad de los 1980s y los pri-
el país se ubicó en la posición 28 en el ranking meros dos años de los 1990s no sólo significó
de desarrollo humano compuesto por 174 países. una caída en las condiciones de vida de muchos
Desafortunadamente, el país perdió terreno en el hogares, sino también incrementó la vulnerabi-
periodo 1990-2000 en materia de desarrollo hu- lidad de los hogares en condición de vulnerabili-
mano ya que el IDH bajó en el 2000 a 0.797, lo dad de empobrecerse aún más (Sauma, 2002: 8).
que significó una caída sensible al puesto número Trejos, J.D. (1995: 168) atribuye el incremento de
48 en el mundo. Aunque para el sexenio del 2000- los niveles de pobreza en 1990-1991 a las políti-
2006 el país logra mejorar su índice de desarro- cas agresivas de ajuste fiscal implementadas por
llo humano, fluctuando entre el 0.82 y el 0.84, el gobierno de Calderón Fournier. En respuesta a
lo cierto es que se esta muy lejos de lo logrado a las presiones sociales y políticas, en 1992 y 1993,
finales de los ochentas y principios de los noven- el gobierno aumentó de nuevo el porcentaje de
tas. En el 2006 el país se encuentra en la posición gasto público dedicado al gasto social, con un
45 entre 177 países, con un IDH del 0.84 (PNUD: énfasis en seguridad social y asistencia familiar
Informe sobre Desarrollo Humano, 2007). para los segmentos más pobres de la población
Otro indicador que permite determinar el (Sauma, 2002: 51-52).
costo social del ajuste es la proporción de los ho- Aunado a lo anterior, desde 1994 el país
gares en condición de pobreza, la cual se incre- ha sido incapaz de reducir el porcentaje de fa-
mentó en 1982 pero para 1987 había declinado a milias viviendo en condiciones de pobreza.15 Así
los niveles de 1980. La reducción de la pobreza mientras en 1994 el 20,0% y el 5,8% de los hoga-
relativa entre 1982 y 1987 estuvo asociada con res se encontraban en una situación de pobreza
los programas que el gobierno creó para prevenir y pobreza extrema respectivamente, para el año
2004 esos porcentajes fueron 21,7% y 5,6%. Da-
tos más recientes para el 2006 nos muestran que
14 Este índice mide las privaciones en los tres aspec- los porcentajes de pobreza y pobreza extrema
tos básicos del desarrollo humano que refleja el siguen manteniéndose, en términos relativos,
IDH. 1.: disfrutar de una vida larga y saludable: prácticamente en los mismos niveles, 20,2% y
vulnerabilidad a la muerte a una edad relativa- 5,3% respectivamente.
mente temprana, medida según la probabilidad al
nacer de no vivir hasta los 40 años, 2.: disponer de
Esto a su vez significa que en términos
educación: exclusión del mundo de la lectura y las absolutos un mayor número de hogares sufre
comunicaciones, medida según la tasa de analfabe- de la incapacidad de satisfacer las necesidades
tismo de adultos, 3.: tener un nivel de vida digno: básicas para tener una vida digna. De acuerdo
falta de acceso a suministros económicos genera- a Meoño et al, (2002: 10), en el período com-
les, medido según el promedio no ponderado de
dos indicadores, el porcentaje de la población sin
prendido entre 1994-2001, alrededor de 46 mil
un acceso sostenible a una fuente de agua mejora- familias pasaron a engrosar las filas de los po-
da y el porcentaje de niños con peso suficiente para bres y más de 13 mil familias a sufrir de pobreza
su edad. extrema (Sauma, 2005: 2-3). De acuerdo a datos
Cálculo del IPH-1 más recientes, se estima que entre el año 2003
y el 2006 el número de hogares en condición de
pobreza aumentó de 195.306 a 235.000. Es decir,
ß ß ß 1/ ß
IPH-1 = [1/3 (P1 + P2 + P3 )]
P1 = probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta 15 Es necesario señalar que según datos del Instituto
los 40 años (multiplicado por 100) Nacional de Estadísticas y Censos, para el 2007 la
pobreza logra sobrepasar el umbral de la pobreza
P2 = tasa de analfabetismo de adultos de los últimos 15 años, reduciéndose a un 18.4%.
17 De acuerdo con Sauma (2005: 35) el sector infor- 18 El Undécimo Estado de la Nación hace un intere-
mal “abarca aquel conjunto de actividades produc- sante análisis del comportamiento de la Inversión
tivas no agropecuarias cuyo rasgo distintivo es la Social Pública (ISP) en las últimas dos décadas y
baja dotación de capital (humano y físico) con que media. El informe señala que “…la ISP por habi-
se realizan - es decir una reducida relación capi- tante en el 2004 resultó ser un 20% menor que
tal/trabajo - lo cual se traduce en bajos ingresos, la existente veinticuatro años atrás. Esto significa
por lo que generalmente se trata de actividades de que durante más de dos décadas el país ha tenido
subsistencia. Se incluyen dentro del sector infor- niveles de inversión social menores a los alcanza-
mal los trabajadores familiares no remunerados, dos a finales de los años setenta, y que las mejoras
los trabajadores en microempresas (asalariados y logradas a partir de 1990 deben verse en el con-
patronos en establecimientos de cinco empleados texto de una ISP per capita que no recupera sus
o menos excluyendo los profesionales y técnicos), y máximos históricos”, Estado de la Nación (2005:
generalmente se agrega el servicio doméstico.” 95-96).
con un carácter asistencialista que tiene como gobierno comprometido con impulsar las políti-
su principal objetivo controlar el deterioro en las cas de desarrollo y mecanismos institucionales
condiciones sociales de la población, especial- necesarios para dotar a su población de mejores
mente de los sectores sociales más vulnerables condiciones de vida, pero sobre todo de propiciar
de la sociedad. Una característica consustancial las condiciones para el desarrollo de las capaci-
a la política social asistencialista-preventiva es dades de las personas, familias y comunidades.
la focalización del gasto público, la cual ha de- Este es el imperativo que nos propone Amartya
mostrado ser insuficiente no sólo para detener Sen (2001), la política del gobierno debe ser una
el deterioro de las condiciones de vida de los sec- que fortalezca la libertad en un marco de justi-
tores más pobres, sino también para posibilitar cia y equidad.
los mecanismos y arreglos institucionales que
promuevan la movilidad social y el desarrollo
humano. VI. A Manera de Conclusión: Vacíos de
La racionalización del gasto involucró, la Política de Desarrollo y Apuntes
entre otras cosas, la reforma administrativa, para una Agenda de Desarrollo con
la búsqueda de generación de ingresos y la re- Equidad
estructuración de servicios de instituciones de
atención social y la racionalización en la asigna- Hay que señalar que la causa estructural
ción del gasto social. De tal forma, la orientación que alimenta los crecientes vacíos de las insti-
del gasto del Gobierno Central se dirigió hacia tuciones públicas para lograr una mejor asig-
aquellas áreas donde los recursos son requeri- nación y distribución de los servicios sociales
dos con mayor urgencia, lo cual ha llevado a que y productivos tiene que ver con la ausencia de
cada vez tome mayor importancia la aplicación un liderazgo político comprometido con el de-
de una política de gasto social focalizado. Esto sarrollo con equidad. La estrategia de desarrollo
implicó reasignar el gasto a programas básicos de los gobiernos de las últimas dos décadas no
para que en teoría los sectores pobres pudieran ha logrado definir una política de desarrollo que
recibir la asistencia para compensar el deterioro promueva el crecimiento económico con mayo-
en sus condiciones de vida, sin contemplar pro- res niveles de desarrollo humano.
gramas sociales de mediano y largo plazo de re- Los resultados del proceso de estabiliza-
cuperación de las poblaciones más afectadas por ción y ajuste estructural en Costa Rica han sido
las políticas de ajuste. limitados, no sólo por el carácter desarticula-
La política de desarrollo del país tiene do y heterogéneo de la estructura productiva y
el imperativo de volver a promover el círcu- la concentración de los frutos del crecimiento
lo virtuoso entre el crecimiento y el desarrollo económico, sino también por la desigualdad so-
humano, lo cual requiere de un esfuerzo de cial que lo ha acompañado. También es necesa-
concertación por parte de los distintos actores rio referirse a dos condicionantes estructurales
económicos, sociales y políticos del país. 21 Este importantes de economías como la costarri-
es un momento histórico para redefinir, con cense, que la presente investigación logra evi-
base en nuestra propia identidad y capacidades, denciar: en primer lugar, el agotamiento relati-
un nuevo contrato social que nos lleve por la vamente rápido tanto de la ISI como del modelo
senda de un desarrollo humano que resulte en de promoción de exportaciones, donde la fase
una sociedad costarricense con mayor bienestar. expansiva de ambas estrategias no ha supera-
Este debe ser el cometido del buen gobierno, del do el período de una década. Lo anterior refleja
que la capacidad de crecimiento de la econo-
mía y su inserción externa no han superado la
21 “El crecimiento promueve el desarrollo humano etapa fácil de protección y promoción estatal.
a medida que la base de recursos se amplía, en La segunda restricción refiere al desarrollo del
tanto que un mayor desarrollo humano genera
más crecimiento a medida que una población más
mercado interno de bienes manufacturados de
sana y educada contribuye a mejorar el desempeño consumo no duradero y duradero, de insumos
económico” (Ranis y Stewart, 2002: 7) y de capital, que no fue desarrollado, ni por la
ISI, ni por el esquema de promoción de expor- permita establecer acuerdos a largo plazo,
taciones. entre el Estado y los actores políticos y
Todo lo anterior supone una tarea im- sociales, respecto de los objetivos, políticas
postergable para la sociedad costarricense, pero e innovaciones necesarias. Para tal efecto
sobre todo, un reto complejo, en un país que se es imprescindible la formulación de una
enfrenta a un severo déficit en sus finanzas pú- propuesta nacional viable dado un entorno
blicas, que le impide destinar recursos suficientes internacional globalizado.
para realizar las reformas tanto en infraestruc-
tura física como social. Sin lugar a dudas estos En segundo lugar, una de las principales
factores son determinantes para aprovechar las lecciones del estudio ha sido la constatación de
ventajas competitivas del país y para promover la complejidad de los problemas de las econo-
una inserción más estratégica y sostenible en las mías en desarrollo, de los fuertes determinan-
nuevas corrientes económicas internacionales. El tes externos que afectan su funcionamiento y la
desarrollo de una estructura productiva con ma- imprescindible interacción con otras economías
yores encadenamientos productivos, con una ma- nacionales, regionales y globales como parte de
yor integración entre el sector externo y el sector una estrategia de desarrollo desde adentro y ha-
interno de la economía y con mecanismos distri- cia afuera. En efecto, en la actualidad, se ha re-
butivos eficientes que mejoren la equidad social y ducido considerablemente la capacidad del Esta-
el desarrollo humano; es un reto ineludible. do costarricense para diseñar e implementar su
La mayor dificultad de la economía costa- propia política económica, fenómeno explicado
rricense es que el modelo prevaleciente, aparte tanto por el desgaste de la organización institu-
de los problemas estructurales que ha acarreado, cional y humana del mismo, como por el fuerte
se ha concentrado prioritariamente en el creci- cuestionamiento hacia la intervención estatal.
miento. Se requiere de una estrategia paralela Esto a la vez ha sido reforzado con un predomi-
que permita que los frutos obtenidos se distribu- nio a nivel internacional de las tesis económicas
yan de una forma más equitativa. Para ello es ne- que proponen la apertura indiscriminada de las
cesario el reconocimiento de que los beneficios economías nacionales al comercio y al capital
sociales no se derivan en forma espontánea del transnacional (consenso de Washington). En
crecimiento económico y que, por consiguiente, consecuencia, el contexto de la globalización
se hace imprescindible la activa participación y las nuevas estructuras del gobierno transna-
del Estado en la generación de los vínculos entre cional limitan la gobernabilidad democrática de
crecimiento económico y desarrollo humano. los gobiernos nacionales y los grados de libertad
Básicamente lo que se requiere es que, frente a para impulsar una nueva política de crecimiento
la receta tradicional de “crecer primero y redis- con equidad. Sin embargo, el desafío más im-
tribuir después”, el Estado plantee como estrate- portante que enfrenta el país es reconocer las
gia alternativa el “crecer primero y redistribuir limitaciones y ventajas que impone el nuevo
primero”. Por lo tanto, es urgente formular e contexto internacional para diseñar una política
implementar una nueva política económica, que de desarrollo que pueda promover una estruc-
contribuya a superar los escollos de la actual, tura productiva más articulada endógenamente
amén de solventar los principales desequilibrios y que pueda generar círculos virtuosos entre un
macroeconómicos más urgentes, así como apro- mayor crecimiento y una mejor distribución de
vechar las ventajas del país para alcanzar nive- sus frutos. En otras palabras, lo impostergable
les de desarrollo y bienestar más amplios y más es retomar de nuevo el “camino costarricense”
equitativos. Para contribuir efectivamente con para promover el ciclo virtuoso entre crecimien-
ese propósito es que se plantean los siguientes to y desarrollo humano.
lineamientos de política económica y social: En tercer lugar, la nueva estrategia de
desarrollo debe tener como eje la incorpora-
En primer lugar, Costa Rica requiere la ción efectiva de la innovación y la transferencia
unificación de los sectores sociales en torno de tecnología, unido a la búsqueda de innova-
a una estrategia de desarrollo común, que ciones continuas de la dinámica económica, lo
mismo que el desarrollo de mayores encadena- de forma tal que las nuevas tecnologías y los
mientos entre las empresas y un nuevo impulso procesos de trabajo exigen mayores niveles de
a los procesos de integración económica a nivel innovación y flexibilización. De allí la necesidad
regional y multilateral. Asimismo, se resalta la de dotar al trabajador de una base de conoci-
importancia de aumentar el ahorro interno y la mientos que le permitan adaptarse a los nuevos
captación de la inversión productiva mediante empleos, en consecuencia, la educación surge
un enfoque de competitividad sistémica que pro- como requisito tanto para que las personas pue-
mueva un marco macroeconómico estable, una dan acceder a los beneficios del progreso, como
política de innovación y desarrollo que responda para que las economías estén en condiciones de
a las potencialidades del país, el mejoramiento de garantizar un desarrollo sostenido, gracias a la
la infraestructura física y social, la inversión en competitividad basada en el acceso a mayores ni-
capacitación del recurso humano, la promoción veles de educación y capacitación, como requisi-
y desarrollo de las PYMES y la sostenibilidad de tos de la nueva sociedad del conocimiento.
los recursos naturales. Estos factores tienen un Por último, con el objetivo de reducir las
efecto positivo sobre las ventajas competitivas di- iniquidades socioeconómicas y sus distintas di-
námicas de la economía nacional, lo cual se verá mensiones, el estado costarricense debe crear
reflejado en una mayor confianza de los inversio- los mecanismos y arreglos institucionales para
nistas y en la promoción de Costa Rica como des- la implementación de una política de desarrollo
tino de IED en búsqueda de eficiencia económica humano sostenible capaz de mejorar los niveles
y mejora en la productividad (CEPAL 2004). de bienestar en el marco de una gobernabilidad
En cuarto lugar, es fundamental alcanzar democrática que responda a los principios de in-
un balance entre el interés del sector privado y clusión, justicia y equidad.
el interés público con énfasis en la igualdad de
oportunidades y la cohesión social. En conse-
cuencia, en materia de crecimiento económico Bibliografía
y equidad social, surge el cuestionamiento del
enfoque liberal de más mercado y menos Estado
Aguilar, Justo (2005). Las Estrategias del Ajuste
para dar cabida a un enfoque que, sin ignorar la
Estructural y Promoción de Exportaciones.
importancia complementaria de los mecanismos
Documento de Investigación. Instituto de
de mercado, promueva arreglos institucionales
Investiga-ciones en Ciencias Económicas
en función de propiciar mecanismos eficientes
de la Universidad de Costa Rica, San José,
de redistribución de los ingresos que mejoren
Costa Rica.
los niveles de equidad.
En quinto lugar, se debe establecer una
adecuada relación entre la política macroeconó- Aguilar, Justo (2006). El Análisis de Incidencia
mica y la política sectorial, tal como lo proponen Tributaria. ¿Quién Paga los Impuestos?
Esser (1996), Mora (2000) y Muñoz (2002), con Escuela de Economía, Universidad de
su concepción de la competitividad sistémica. Costa Rica, San José, Costa Rica.
Según esto, un ambiente macroeconómico ba-
lanceado es condición necesaria para fortalecer Arias, Rafael (1992). Diagnóstico y Evaluación de
la competitividad a todas las escalas. Esto inclu- las Principales Limitaciones Estructurales
ye el nudo de la competitividad y la innovación del Sector Industrial en la Década de
y su integración con una red compleja de vin- los Ochenta. Tesis de Licenciatura en
culaciones que incluyen proveedores de bienes y Economía, Universidad Nacional, Heredia,
servicios, el sistema financiero, el sistema edu- Costa Rica.
cacional, tecnológico, energético, de transportes
y telecomunicaciones, entre otros. Arias, Rafael y Muñoz, Juan. (2006), Estudio
En sexto lugar, la globalización y el cam- Comparativo del Modelo de Desarrollo
bio tecnológico indudablemente son elementos a de Kerala, Costa Rica y Bolivia, el
considerar en cualquier estrategia de desarrollo, caso costarricense, Informe Final de
Delgado, Félix (2000). “La política monetaria en Ha g gard, Stepha n & K auf ma n, Rober t
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