Planejamento Orçamentário
Alessandra de Oliveira Pinheiro ●Júlia Fraga ●Tâmara Cavalcanti
EXPEDIENTE
Governador de Pernambuco
Paulo Henrique Saraiva Câmara
Vice-Governadora de Pernambuco
Luciana Barbosa de Oliveira Santos
Coordenação
George Bento Catunda
Renata Marques de Otero
Pâmela Mirela do Nascimento Alves Jimenez
Danilo Ferreira Lopes
Design Educacional
Annara Mariane Perboire da Silva
Hugo Carlos Cavalcanti
Diagramação
Deisiane Gomes Bazante
Jailson Miranda
Autoras
Alessandra de Oliveira Pinheiro
Júlia Fraga
Tâmara Cavalcanti
Janeiro, 2019
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISDB
P654m
Pinheiro, Alessandra de Oliveira.
Módulo de Planejamento Orçamentário: PROGEPE [Programa de Formação de Gestores
Escolares de Pernambuco] / Alessandra de Oliveira Pinheiro, Júlia Fraga, Tâmara Cavalcanti . –
2.ed. – Recife: Secretaria de Educação e Esportes de Pernambuco, 2019.
57 p.: il.
CDU – 336.14
3.2 O financiamento da educação básica e o regime de colaboração entre os entes federados ................ 32
3.4.1Salário-Educação.......................................................................................................................... 35
Referências ........................................................................................................................................... 56
Orçamento Público
Introdução
Caro cursista,
Neste módulo você irá estudar os conceitos e legislações que cercam o “Mundo do Planejamento
orçamentário”. Entenderá como o planejamento orçamentário dos entes federados é elaborado, o
que são receitas e despesas públicas e ainda qual a importância do tema e a relação com o seu
cotidiano.
O Módulo está dividido em quatro tópicos. No primeiro tópico, você descobrirá o Papel do
Orçamento na Gestão Pública; as definições de Orçamento Público, de Sistema Brasileiro de
Planejamento e Orçamento, de Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
Orçamentária Anual.
Ao concluir esse módulo, esperaremos ter contribuído para a ampliação do seu conhecimento em
Planejamento Orçamentário na Gestão Pública.
Bons Estudos!!!
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Orçamento Público
1. Orçamento Público
Estamos sempre fazendo “orçamento” de alguma coisa, comparando valores, para decidirmos se
vamos ou não adquirir algo, executar um serviço em nossa casa ou consertar algum equipamento.
Bem, para realizarmos alguma despesa e comprometer parte de nossa receita (salário), é necessário
saber quanto podemos gastar. Teremos que refletir sobre quanto nossa renda já está
comprometida e da nossa possibilidade de endividamento. Essa análise é necessária para
mantermos a nossa vida financeira saudável.
Mas, será que com o Orçamento Público funciona da mesma forma? Guardadas as devidas
proporções, essa reflexão ajudará no entendimento dos conceitos de Orçamento Público que
iremos apresentar neste tópico.
Vamos pensar no ambiente da escola pública: o prédio, suas instalações e todos os equipamentos
necessários, os professores, os vigilantes, tudo foi financiado e mantido pelo governo (despesa
pública), para garantir o bom atendimento à sociedade. Apesar de muitas vezes não nos darmos
conta disso, o governo está sempre muito presente em nossas vidas.
Para operacionalizar o funcionamento da escola, o governo tem um custo, que é bancado a partir
da apropriação de parte das riquezas produzidas pelos cidadãos, através da cobrança de tributos
(receitas públicas).
Você pode não ter se dado conta, mas já introduzimos até aqui vários termos do “mundo do
orçamento público”, que serão detalhados ao longo desse curso.
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Orçamento Público
Sabemos que a gestão pública busca garantir o bem-estar da comunidade, zelando pela
manutenção dos bens e serviços públicos e pelo enfrentamento de situações consideradas
problemáticas pelos cidadãos, por meio da mobilização de estruturas e de recursos do Estado.
O Orçamento Público é um dos principais instrumentos de que o gestor público dispõe para dar
cumprimento às suas funções e que, sem o amparo desse orçamento, ele pouco pode fazer.
É importante que o gestor público saiba lidar com orçamento porque as demandas da comunidade
por bens e serviços somente poderá ser atendida se estiverem contempladas no Orçamento
Público. E mais, os gastos realizados pelos órgãos públicos não podem ser diferentes do que está
autorizado no Orçamento Público.
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Orçamento Público
Já entendemos que o Orçamento Público expressa o esforço do governo para atender às demandas
sociais, as quais são financiadas com as contribuições de todos os cidadãos por meio do pagamento
de tributos, e que nele são reunidas, de forma sistemática e organizada, todas as receitas estimadas
para determinado ano e o detalhamento das despesas que o governo espera executar.
Podemos perceber, portanto, que o orçamento não é apenas um instrumento contábil, mas
fundamentalmente um instrumento político de alocação de recursos econômicos e sociais entre
segmentos da sociedade.
Sabemos que o gestor público só pode fazer o que a lei determina, e, no caso de planejamento e
orçamento, não poderia ser diferente, pois sua existência está prevista constitucionalmente nos
artigos de 165 a 169.
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Orçamento Público
A seguir, veremos o papel e o conteúdo de cada uma dessas leis, bem como a relação existente
entre elas, conforme definido pela Constituição de 1988.
Propósitos PPA
Viabilizar a implementação e a gestão das políticas públicas;
Convergir a dimensão estratégica da ação governamental;
Orientar a definição de prioridades; e,
Auxiliar na promoção do desenvolvimento sustentável.
É importante destacar que a vigência do PPA não coincide com o mandato do governante.
Inicialmente, o Gestor do executivo tem por obrigação executar o último ano de vigência do PPA de
seu antecessor.
Observe o esquema:
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Orçamento Público
Agora, vamos analisar o que diz a Constituição Federal de 1988, artigo 165 – Leis de iniciativa do
Poder Executivo –, § 1º sobre o PPA:
Observe que o dispositivo constitucional não traz propriamente uma definição do que seja o PPA, o
que ele faz é estabelecer condições que deverão ser observadas pelo plano.
Para facilitar sua compreensão, vamos detalhar no quadro abaixo o que diz o inciso sobre PPA:
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Orçamento Público
Diretrizes são normas gerais amplas, estratégicas, que mostram o caminho a ser
seguido na gestão dos recursos pelos próximos quatros anos.
Objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo Governo no
período do Plano para que, a longo prazo, a visão estabelecida se concretize. O Objetivo
expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação
de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no território.
Já que você fez a leitura acerca dos termos utilizados no texto constitucional no quadro acima,
agora, recomendamos que você releia o art. 165 § 1º, e certamente perceberá que melhorou sua
compreensão dos conteúdos que devem ser observados na elaboração do PPA.
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Orçamento Público
Projeto: conjunto de operações limitadas no tempo (ou seja, com início e fim definidos),
visando à criação de produtos ou de processos voltados para a expansão ou para o
aperfeiçoamento da ação governamental.
Atividade: conjunto de operações executadas contínua e permanentemente (ou seja, não
tem data de término definida), visando à manutenção da ação governamental.
Operações Especiais: despesas constantes do orçamento que não se enquadram em
nenhuma das categorias anteriores, por não resultarem em produto ou na prestação direta de bens
ou serviços.
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Orçamento Público
Você recorda que a relação entre planejamento e orçamento se dá na interação dos instrumentos
PPA, LDO e LOA? A LDO é a lei orçamentária que faz a ligação entre o PPA e a LOA. Ela cumpre
diversas funções definidas na Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei
Complementar 101/2002.
Para cumprir a função de elo entre o PPA e LOA, a LDO estabelece metas e prioridades do governo
para cada exercício e as regras a serem observadas na elaboração e na execução do orçamento
anual. Sua finalidade está prevista no art. 165 § 2º da CF/88.
Para ajudar na compreensão, detalhamos no quadro abaixo o que diz este inciso sobre a LDO:
Metas - São partições dos objetivos que, mediante quantificação física dos
programas e projetos, permitem medir o nível de alcance dos objetivos. As metas fiscais
são estabelecidas pela LDO e cumpridas na execução da LOA.
Prioridades - a LDO retira do PPA as prioridades que a LOA deve contemplar em cada
ano, mas essas prioridades não são absolutas, visto que existem outras despesas
prioritárias: 1 – obrigações constitucionais e legais; 2 – manutenção e funcionamento dos
órgãos/entidades; 3 – PAC e programa de superação da extrema pobreza; 4 – as demais
despesas priorizadas pela LDO. As prioridades da LDO não têm primazia absoluta. Essa
primazia se aplica após atendidos os itens 1,2 e 3 acima.
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Orçamento Público
A LRF trouxe, também, atribuições à LDO em seu art. 4º. Nele, é apresentada uma lista substancial
do que deve ser atendido por esta lei, além das contidas no dispositivo constitucional, como a de
dispor sobre metas e riscos fiscais, limitação de empenho, avaliação da situação financeira,
contingenciamento e transferências de recursos a entidades públicas e privadas, entre outras.
Atenção!!!
As Metas Fiscais são estabelecidas pela LDO e cumpridas na execução da LOA.
Então, podemos afirmar que é por intermédio da LDO que se definem as condições nas quais se
dará a execução orçamentária para o exercício seguinte? Exatamente!
E por consequência, quais metas das propostas no PPA poderão ser efetivamente implementadas .
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Orçamento Público
Após consolidadas as informações que devem estar contidas na LDO, o projeto de lei é
encaminhado ao Poder Legislativo e, uma vez aprovado, o processo orçamentário volta-se para a
elaboração da LOA, que discutiremos adiante.
Mas, antes de darmos início ao subtópico que trata da LOA, recomendo que você leia os artigos 165
ao 169 da Constituição e os artigos de 1º a 7º da LRF. Es ta leitura facilitará o entendimento do
próximo bloco.
A LOA é o documento que define a gestão atual dos recursos públicos, é o instrumento de
planejamento que operacionaliza no curto prazo os programas contidos no PPA. Com a aprovação
e promulgação da LOA, as despesas nela contidas são apenas “autorizadas”, visto que mudanças no
cenário fiscal e econômico no decorrer do exercício podem impactar no planejamento inicial.
A LOA remete à questão da sua periodicidade. Vista como um planejamento operacional de curto
prazo, a Lei Orçamentária é elaborada pelo poder executivo e posta à aprovação do poder
legislativo, anualmente. Essas etapas precisam respeitar os prazos fixados no dispositivo
constitucional para as três peças orçamentárias: PPA, LDO, LOA.
Você deve estar se perguntando qual a importância de tudo que foi dito sobre LOA e de que forma
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Orçamento Público
você irá utilizar esse conhecimento na sua rotina. Posso lhe ajudar nessa reflexão: é por meio desta
lei que a sociedade em geral tomará conhecimento anualmente de quanto o poder público
pretende gastar nas diversas funções de governo, por exemplo, em educação, e quais as ações
serão desenvolvidas ao longo do ano.
De posse desse conhecimento, você poderá comparar duas LOAs e perceber se o cenário fiscal do
nosso estado melhorou ou piorou, por exemplo. Poderemos ainda entender de onde vem o recurso
utilizado na gestão da escola e quanto será ou quanto custará o programa de governo por ano.
Após ter dado uma visão geral sobre a LOA e da sua importância na gestão pública, te apresento um
quadro resumo com as principais características estudadas até aqui:
A LOA traz a programação dos gastos separada em três demonstrativos distintos: orçamento fiscal,
orçamento da seguridade social e ainda o orçamento de investimento das empresas estatais. Agora,
te explicarei o que cada um quer dizer com mais detalhes no quadro:
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Orçamento Público
São tantas as informações contidas na LOA, não é mesmo, caro cursista?! Se você está muito
cansado, sugiro uma pausa para um cafezinho, pois nos so assunto ainda não acabou!!!
Dando sequência ao nosso estudo, vamos apresentar alguns princípios norteadores de todo
processo orçamentário que visa a assegurar racionalidade, eficiência e transparência, e que devem
ser observados na elaboração da LOA.
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Orçamento Público
Conforme já vimos, a execução da LOA é anual, e no Brasil coincide com o ano civil, ou seja, inicia
em 01 de janeiro e encerra em 31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei
4.320/64. Por outro lado, o ciclo orçamentário é um período muito maior, pois se inicia com o
processo de elaboração do orçamento, passa pela execução e encerra-se com o controle e
avaliação.
Você acabou de concluir seus estudos acerca das Leis Orçamentárias! Esperamos ter contribuído
nessa etapa da sua caminhada!
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Receitas e Despesas Públicas
Pois bem, caro cursista! Acabamos de estudar os conceitos e as leis que norteiam o planejamento
orçamentário público. Vamos agora iniciar nossos estudos sobre receitas e despesas públicas, ou
seja, de onde vêm e para onde vão os recursos arrecadados. Bons estudos!
Certamente, o governo não conseguiria realizar nada sem recursos. Você deve lembrar que no início
deste tópico falamos que os governos se apropriam de uma parte das riquezas produzidas pelos
cidadãos, cobrando tributos. Pois é, estas arrecadações são as receitas públicas.
As receitas são os recursos financeiros que o governo tem à sua disposição para pagar as despes as.
Em geral, esses recursos vêm de cinco origens principais:
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Receitas e Despesas Públicas
O Fundo de Participação corresponde a uma parcela (21,5% para Estados e 22,5% para municípios)
da arrecadação da União com o Imposto de Renda (IR) e com o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI). A parcela desse Fundo que cabe a cada Estado ou município é calculada pelo
Tribunal de Contas da União, com base principalmente na população residente.
Há, ainda, as transferências constitucionais estaduais, que destinam parcelas de receitas estaduais
aos municípios do Estado. É o caso dos repasses de parte do Imposto sobre a Propriedade de
Veículos Automotores (IPVA) e do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e
sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS)
ao município no qual ocorreu a operação que gerou o tributo, e do Fundo de Compensação pela
Exportação de Produtos Industrializados (FPEX).
As receitas de transferências legais são os repasses feitos aos Estados e municípios por
determinação de leis específicas e que não requerem a celebração de convênio. O Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por exemplo, transfere para estados e municípios
recursos para a realização de ações específicas de educação.
Por fim, as receitas de transferências voluntárias são os repasses que os governos fazem mediante
convênio ou contrato de repasse para a prestação de determinados serviços ou realização de obras.
Os governos podem, ainda, obter receitas por meio das chamadas operações de crédito, que são
empréstimos, financiamentos e emissão de títulos públicos. Há normas que disciplinam como isso
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Receitas e Despesas Públicas
pode ser feito, como a Lei de Responsabilidade Fiscal e as Resoluções do Senado Federal.
Como você já deve saber, nem toda a receita entra nos cofres públicos de uma vez. A receita
prevista na LOA vai se tornando realidade ao longo do exercício financeiro. No caso estadual, o IPVA
entra nos cofres no mês de fevereiro, março e abril, o ICMS é recolhido toda vez que há circulação
de mercadorias, com picos em mês das mães, natal etc. Enfim, de janeiro a dezembro existe
arrecadação.
Os estágios da receita nada mais são que os passos que evidenciam o comportamento da receita e
que são essenciais para a gestão do ingresso dos recursos.
Previsão - Efetuar a previsão implica planejar e estimar a arrecadação das receitas que
constarão na proposta orçamentária (LOA), em conformidade com as normas técnicas e legais.
Deve-se utilizar o auxílio de estatística, observando a série histórica de arrecadação, além de fatos
ou informações relevantes que possam alterar a realização das receitas.
Nesses dois últimos anos, o comportamento da receita esteve bem abaixo das expectativas.
É usual você ouvir governantes irem à imprensa reclamando da falta de recursos usando o termo
“frustração de receitas”, isso nada mais é que a previsão não concretizada.
Lançamento – Consiste no procedimento administrativo em que se verifica a procedência do
crédito fiscal, quem e quando se deve pagar e inscreve o débito do contribuinte. É a individualização
da cobrança. Nesse momento são emitidos, por exemplo, os famosos boletos de IPVA e IPTU.
Arrecadação - A arrecadação é o momento em que os contribuintes comparecem perante os
agentes arrecadadores e realizam o pagamento dos seus tributos ou outros débitos para com o
Estado. É aí que a receita começa de fato a ser realidade, começa a ser executada.
Recolhimento - Consiste na transferência dos valores arrecadados pelos agentes
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Receitas e Despesas Públicas
Então é isso, de posse do seu conhecimento sobre os diferentes tipos de receita e de como se dá o
processo de obtenção dos recursos, vamos agora estudar um pouco sobre as fontes.
No universo do orçamento público é comum ouvirmos a seguinte expressão: “essa despesa vai
passar na fonte 101”. Mas o que será que isso quer dizer? O que são fontes de recursos? Será que
qualquer fonte de recurso pode custear qualquer despesa? Vamos estudar um pouco sobre fontes
de financiamento.
A classificação de fontes de recursos consiste um código de três dígitos. O primeiro indica o Grupo
de Fonte de Recursos, que especifica se o recurso é ou não originário do Tesouro Nacional e se
pertence ao exercício corrente ou a exercícios anteriores. Os dois dígitos seguintes especificam,
dentro de cada grupo de fontes, as diferentes fontes dos recursos que sejam compatíveis com o
respectivo grupo de fontes.
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Receitas e Despesas Públicas
Vamos trazer esses conceitos para a realidade da Educação de Pernambuco. Em nosso orçamento,
as fontes de recursos mais utilizadas são 105, 101 e 109. Veja no quadro que se segue o que
significa cada uma dessas fontes. Você estudará as receitas que compõem essas fontes no próximo
tópico do nosso módulo de Planejamento Orçamentário.
Vamos agora analisar os conceitos estudados na composição da Lei Orçamentária Anual – LOA.
Fizemos um recorte de um Programa de Ação da Secretaria de Educação, observe:
Observe que no quadro de dotações orçamentárias referentes à ação-2309, a Fonte que está
prevista no quadro de dotações orçamentárias é a fonte 101. O valor alocado na LOA para efetiva
implementação é de 1.345.000,00 (um milhão trezentos e quarenta e cinco mil reais), oriundo de
recursos da Fonte 101 (Recursos Próprios).
Agora você estudará as despesas e perceberá o quanto que os conceitos acerca de receitas se
complementam quando associados ao de despesa. Vamos em frente!!
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Receitas e Despesas Públicas
Antes de iniciarmos mais uma etapa dos nossos estudos, quero dar um recado. A temática
“orçamento público” é mesmo ampla e complexa, repleta de informações que talvez você nunca
tenha tido contato antes. Quero que fique claro que você não precisa entrar em pânico! O intuito
deste módulo é que você conheça a sistemática, adquira uma visão geral sobre planeja mento
orçamentário e entenda o que é feito para que o recurso chegue até sua escola e possa ser
utilizado.
Damos o nome de despesas públicas ao conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos
para custear os serviços públicos e/ou para realização de investimentos prestados à sociedade.
Como o próprio nome já diz, despesas obrigatórias são aquelas constitucional ou legalmente
estabelecidas e que o executivo tem obrigação de fazê-las. A exemplo disso temos os percentuais
estabelecidos pela Constituição Federal para a união, estados e municípios, da receita corrente
líquida de impostos que são destinados para gastos com a manutenção e desenvolvimento do
ensino, que será aprofundado no tópico 3 deste módulo.
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante d e
impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento
do ensino. (CF/1988)
Já as despesas discricionárias são aquelas que permitem ao gestor público flexibilidade quanto ao
estabelecimento de seu montante, assim como quanto à oportunidade de sua execução, e são
efetivamente as que concorrem para produção de bens e serviços públicos.
Agora você desmistificará todos os códigos numéricos que cercam o assunto e que fazem muitos
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Receitas e Despesas Públicas
temerem. Na verdade, os códigos nada mais são do que as classificações orçamentárias necessárias
para o planejamento das ações, administração da sua execução e a realização do controle dos
gastos. A despesa é classificada conforme sua finalidade, natureza e órgão responsável.
Vamos entender um pouco da classificação das despesas com a análise da LOA, por meio do recorte
que segue abaixo,
Ampliamos o quadro que está recheado de informações referente à Natureza da despesa para
explicar cada uma das siglas que o compõe.
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Receitas e Despesas Públicas
Inicialmente vamos entender “CE”, sigla utilizada para representar Categoria Econômica.
Observe que a ação programática contida no recorte da LOA, que tomamos como exemplo, é
composta por duas categorias de despesa: 3 e 4. Cada Categoria Econômica apresentada é
composta por grupos.
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Receitas e Despesas Públicas
O quadro que segue detalha cada um dos seis grupos de despesa que compõem as duas categorias
econômicas estudadas:
Grupo 1–PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS - Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativos e
pensionistas, bem como encargos sociais e contribuições previdenciárias;
.
Grupo 2–JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA - Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros
encargos de operações de crédito internas e externas contratadas;
Grupo 3–OUTRAS DESPESAS CORRENTES- Despesas não classificáveis nos demais grupos.
Normalmente confundidas com o “custeio”, contudo contêm diversas outras despesas de prestação
de serviço direto à população. Exemplo: Pagamento de diárias;
– INVERSÕES FINANCEIRAS - Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital,
em utilização, e aquisição de participação societária no capital de empresas.
Grupo 4 – INVESTIMENTOS - Despesas orçamentárias com softwares, obras e instalações,
equipamentos e material permanente.
Você aprendeu duas das quatro classificações da Natureza da Despesa contidas na LOA.
Continuando essa descoberta, vamos traduzir o que ve m a ser “MOD”, sigla que representa
Modalidade da despesa ou modalidade de aplicação.
A modalidade de aplicação indica qual ente federativo aplicará os recursos em questão. Para cada
uma das situações previstas, estará relacionado um código numérico de dois dígitos. Aqui
trataremos as três mais utilizadas pela nossa Unidade Orçamentária (UO) – Secretaria de Educação.
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Receitas e Despesas Públicas
Vamos voltar ao nosso recorte da LOA. Observe, no exemplo, que a classificação da natureza da
despesa é composta pelas três modalidades de aplicação descritas.
A lista de elementos de despesas que a Administração Pública utiliza para a consecução de seus fins
é enorme. Alguns desses elementos fazem parte da rotina das escolas: material de consumo (30);
serviços de terceiros, pessoa jurídica (39); serviços de terceiros, pessoa física (36), dentre muitas
outras codificações.
Você deve ter percebido que na LOA os elementos de despesas estão zerados. Isso ocorre porque
não existe obrigatoriedade de elementa r as ações para a publicação da LOA. A elementação irá
ocorrer durante a execução do orçamento.
As principais normas em vigor sobre classificação da Natureza da Despesa estão contidas na Lei
4.320/64, na Portaria n° 42 de 14 de abril de 1999 e na Portaria Interministerial n°163, de 4 de maio
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Receitas e Despesas Públicas
Atenção!!!
- A despesa deve estar contemplada num programa do Plano Plurianual;
- A despesa deve estar em conformidade com o PPA e a LDO, suas diretrizes, objetivos e
prioridades;
- A despesa deve estar prevista na LOA.
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Fontes de Financiamento da Educação
Olá!
Talvez alguns digam que não sabem nada sobre o assunto, que é uma discussão que não faz parte
do seu dia a dia ou que não desperta em você tanto interesse. Pois bem, agora vamos tratar sobre
esse tema.
Os gestores e educadores costumam evitar essa conversa, cheia de interpretação de siglas, regras e
planilhas. No entanto, conhecer de onde vem e para onde vai o recurso governamental é essencial
para a qualidade do trabalho de um gestor escolar.
Eis a razão do nosso encontro hoje! Vamos conversar sobre o financiamento da educação básica,
iniciando com uma retomada histórica sobre o financiamento da educação no Brasil, mostrando
como se deu as vinculações constitucionais para despesas com manutenção e desenvolvimento do
Ensino nas diferentes Constituições elaboradas.
Em seguida, explanaremos sobre outras formas de financiamento da educação além das vinculações
constitucionais, focando no “salário-educação”.
Finalizaremos com uma abordagem sobre o Fundo de Manutenção da Educação Básica – Fundeb,
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Fontes de Financiamento da Educação
Hoje em dia, frases como “educação: um direito de todos”, “acesso à educação como garantia de
cidadania”, “universalização da educação” parecem fazer todo sentido, mas sabia que nem sempre
foi assim?
Outro dia, estava lendo um material do Ministério da Educação que fazia uma retrospectiva
histórica da legislação pertinente à educação no Brasil, mostrando quão estreita era a relação entre
a garantia da educação como um direito e o financiamento por parte do poder público. O quadro
abaixo, extraído desse material, faz um levantamento desde o século passado até os dias atuais
mostrando essa relação.
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Fontes de Financiamento da Educação
A garantia da educação como um direito universal só é possível através do financiamento por parte
do poder público. Como vimos, historicamente, a vinculação de recursos aconteceu em períodos
democráticos e a desvinculação em períodos autoritários, comprometendo a garantia do direito e
da gratuidade da educação.
Agora que retomamos um pouco da história do Brasil, que tal direcionar os esforços no sentido de
compreender como se dá, atualmente, o financiamento educacional brasileiro?
Aqui está o cerne da questão: para que o direito social à educação seja efetivado é necessário
garantir o financiamento das diversas etapas e modalidades da educação.
Você sabia que a atual legislação brasileira atribuiu à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios a responsabilidade pela administração e financiamento do sistema educacional
brasileiro? Mais ainda, estabeleceu como fundamento o regime de colaboração entre essas
instâncias federadas?
A Constituição Federal de 1988 vincula um percentual de recursos específicos que cada ente
governamental deve aplicar na manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE).
Leia com atenção o texto a seguir, extraído diretamente da CF/88, para entender como essa
repartição foi concebida.
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Fontes de Financiamento da Educação
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração
seus sistemas de ensino.
§ 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 53, de 2006)
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Neste ponto, cabe uma observação: os percentuais referentes à União (18%), aos estados,
Distrito Federal e municípios (25%) incidem sobre a receita líquida dos impostos. Ou seja, as
parcelas transferidas aos demais entes governamentais, por previsão constitucional, devem
ser previamente deduzidas.
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Fontes de Financiamento da Educação
É bem verdade que precisaríamos adentrar pelo universo do direito tribu tário para entender melhor
a origem dessas receitas. Por ora, é importante se ater à seguinte informação: não são todas as
receitas do ente governamental que se obrigam à vinculação constitucional. Somente as oriundas
de impostos ou de transferências recebidas que tenham sido originadas através da cobrança de
imposto. A União, por exemplo, direciona 21,5% da sua receita do IR e do IPI para o Fundo de
Participação dos Estados. No Estado, esse montante é contabilizado como uma transferência da
União e não como um imposto. No entanto, como o fato gerador da despesa é um imposto, ele
deve entrar no cálculo dos 25%.
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Fontes de Financiamento da Educação
Agora, vamos incrementar nosso estudo com um artigo da Lei de Diretrizes e Bases da Educação
(LDB) que também trata dos recursos públicos destinados à educação:
3.4.1Salário-Educação
O salário-educação é uma contribuição social recolhida pelas empresas, na forma da lei, para
financiamento adicional da educação básica. A base da contribuição é a folha de paga mento da
empresa para a previdência social e que atualmente corresponde a 2,5% do total das remunerações
pagas aos empregados segurados no INSS.
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Fontes de Financiamento da Educação
De partida, 1% do montante arrecadado fica com o próprio Instituto Nacional do Seguro Social -
INSS, a título de taxa de administração, uma vez que ele é o órgão responsável por gerenciar
a arrecadação desses recursos.
A atual distribuição dos recursos do salário-educação está estabelecida na Lei 10.832/2003. Ela foi
responsável por destinar parte dos recursos para o município, parcela que até então era
direcionada aos governos estaduais. Essa distribuição se apresenta da seguinte forma:
a. 10% da arrecadação líquida ficam com o próprio FNDE, que a aplica no financiamento de projetos,
programas e ações da educação básica;
b. 90% da arrecadação líquida são desdobrados e automaticamente disponibilizados aos respectivos
destinatários, sob a forma de quotas, sendo:
o quota federal – correspondente a 1/3 dos recursos gerados em todas as Unidades
Federadas, que é mantida no FNDE, que a aplica no financiamento de programas e projetos voltados
para a educação básica, de forma a propiciar a redução dos desníveis socioeducacionais entre os
municípios e os estados brasileiros;
o quota estadual e municipal – correspondente a 2/3 dos recursos gerados, por Unidade
Federada (Estado), que são creditadas, mensal e automaticamente, em contas bancárias específicas
das secretarias de educação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, na proporção do número
de matrículas, para o financiamento de programas, projetos e ações voltados para a educação básica
(art. 212, § 6º da CF).
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Fontes de Financiamento da Educação
No site do FNDE, temos como consultar os valores do repasse para o estado de Pernambuco.
www.fnde.gov.br/financiamento/salario-educacao/salario-educacao-consultas
Em resumo, o salário educação é uma contribuição social, não é imposto, e que, assim como as
receitas vinculadas, também é usado na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Para impedir que o recurso destinado a MDE fosse utilizado para ações ou despesas que não se
configurassem como de ensino, a LDB definiu, em seu artigo 70, as ações nas quais o recurso
constitucional deveria ser aplicado. Adicionalmente, elencou, em seu artigo 71, diversas proibições
para aplicação desses recursos.
A seguir, tendo como base o manual de orientação disponibilizado pelo Ministério da Educação,
tentaremos esmiuçar algumas dessas despesas com o objetivo de facilitar o seu entendimento.
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Fontes de Financiamento da Educação
O conjunto de despesas com MDE, nas quais o recurso deve ser aplicado, são:
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Fontes de Financiamento da Educação
informática, etc.
g) amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos itens acima;
Despesas que não são consideradas como MDE, conforme art. 71 da LDB:
a) pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino ou quando efetivada fora dos sistemas
de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua qualidade ou
à sua expansão;
c) formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive
diplomáticos;
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Fontes de Financiamento da Educação
e) obras de infra–estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede
escolar;
Agora vamos para o assunto mais importante desse módulo. Antes de começarmos, acesse o vídeo
abaixo, que explica de forma sucinta o funcionamento do Fundeb.
www.youtube.com/watch?v=IVhkU_gW5OY
O Fundeb foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006 e regulamentado pela Lei nº
11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007, em substituição ao Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef, que vigorou de
1998 a 2006. O Fundeb teve sua vigência iniciada em 1º de janeiro de 2007 com previsão de
término em 31 de dezembro de 2020.
Atenção!!
Seu intuito é promover uma ampla redistribuição de recursos vinculados à educação no país, para
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Fontes de Financiamento da Educação
que todas as etapas e as modalidades de ensino possam contar com recursos financeiros com base
no número de alunos matriculados, concorrendo, dessa forma, para a ampliação do atendimento e
a melhoria qualitativa do ensino oferecido.
Um aspecto importante a ressaltar é que cada estado possui seu próprio fundo. Por exemplo: em
Pernambuco, contribuem para o fundo o governo estadual e os municípios do estado, sendo o valor
arrecadado repartido entre todos, proporcionalmente ao número de alunos (baseado no Censo
Escolar do ano anterior). Os Municípios recebem os recursos do Fundeb com base no número de
alunos da educação infantil e do ensino fundamental e o Estado com base no número de alunos do
ensino fundamental e médio.
Nenhum dos impostos arrecadados diretamente pelos municípios faz parte do Fundeb. Mas
os municípios são obrigados a investir no mínimo 25% de seus tributos na Educação, como
manda o artigo 212 da Constituição Federal.
Os recursos do Fundeb devem ser executados no mesmo exercício financeiro em que foram
arrecadados. Entretanto, até 5% (cinco por cento) dos recursos recebidos à conta dos Fundos,
inclusive relativos à complementação da União, poderão ser utilizados no 1º (primeiro) trimestre do
exercício imediatamente subsequente.
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Fontes de Financiamento da Educação
Os recursos do Fundeb são distribuídos entre o Distrito Federal, os Estados e seus Municípios
considerando-se exclusivamente as matrículas presenciais efetivas, nos respectivos âmbitos de
atuação prioritária.
Podem ser beneficiários do Fundeb os alunos regularmente matriculados nas etapas, modalidades e
tipos de estabelecimento descritos abaixo. Observe na tabela abaixo que para cada uma delas é
atribuído um fator de ponderação, cujo objetivo é o de refletir as diferenças de custo para a
manutenção dos alunos com um padrão mínimo de qualidade.
Por exemplo, um aluno que estuda no ensino médio em tempo integral vai custar mais que um dos
anos finais do ensino fundamental urbano.
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Fontes de Financiamento da Educação
Calculada sobre o montante anual dos recursos creditados na conta no exercício, a parcela mínima
de 60% do Fundo deve ser destinada à remuneração dos profissionais do magistério em efetivo
exercício na educação básica pública, com vínculo contratual em caráter permanente ou temporário
com o Estado, Distrito Federal ou Município, regido tanto por regime jurídico específico do ente
governamental contratante quanto pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
Agora, você vai voltar ao tópico 3 para relembrar quais as despesas consideradas como manutenção
e desenvolvimento do ensino.
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Fontes de Financiamento da Educação
No âmbito estadual, o Conselho do Fundeb conta com representantes do Poder Executivo estadual
e municipal, do Conselho Estadual de Educação, da União Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educação – UNDIME, da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação – CNTE,
representantes dos pais de alunos da educação básica pública e dos estudantes da educação básica
pública, 1 (um) dos quais indicado pela entidade estadual de estudantes secundaristas.
www.fnde.gov.br/cacs/index.php/lista_conselheiros/listagem
É isso, caro cursista. O assunto hoje foi bem puxado. Espero que você possa ter aprendido coisas
novas. Até a próxima!
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Recursos Federais
4.Recursos Federais
Olá!
Depois de dar uma pincelada sobre as fontes de financiamento da educação, vamos nos concentrar
em aprender sobre os recursos que são destinados aos estados e municípios pelo Governo Federal
para o financiamento da educação básica.
Como foi visto no tópico anterior, embora o ensino fundamental e médio seja uma responsabilidade
do Estado, a própria Constituição atribui à União o papel supletivo, garantindo assistência financeira
aos Estados.
Lembram???
Antes de começar, sugiro que você visite o site do FNDE, por alguns minutinhos, só para conhecer
um pouco dos programas que são geridos pelo Fundo. Tenho certeza que você encontrará muitos
programas dos quais já ouviu falar ou até mesmo trabalha diretamente com eles.
www.fnde.gov.br
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Recursos Federais
E aí, o que achou? Estou certa de que você descobriu algo novo.
Mas de que forma o FNDE repassa os recursos para estados e municípios? Os repasses ocorrem
mediante três tipos de assistência financeira: a direta, a automática e a voluntária.
Entendeu? Nessa modalidade, o governo federal já compra o produto ou executa o serviço, ao invés
de repassar o recurso para o beneficiário. Se você está dentro do ambiente escolar, com certeza
você se lembra de ter recebido os livros didáticos direto na sua escola, não foi? Pois saiba que esse
livro é adquirido pelo Governo Federal e distribuído a todas as escolas, através do Programa
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Recursos Federais
Esse tipo de transferência pode ter caráter constitucional, legal ou discricionário, não precisa de
convênio ou qualquer contrato para recebimento dos recursos. Somente a demonstração de
interesse (através de adesão ou cadastro, por exemplo), já é suficiente para que o recurso seja
repassado ao ente interessado.
Já estudamos no módulo anterior a complementação do Fundeb pela União, bem como o salário-
educação, que são as transferências constitucionais. Adicionalmente, existem diversas leis que
autorizam a transferência de recursos para a educação e que regulam programas como o Programa
Nacional de Alimentação Escolar (Pnae); Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE); Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate); ações do Programa Brasil Alfabetizado e
Educação de Jovens e Adultos (PBA), entre outros.
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Recursos Federais
da administração.
OBS: Entre as ações do FNDE, existem transferências voluntárias que não são decorrentes da
assinatura de convênio e de elaboração de planos de trabalho. É o que Cruz (2012) caracterizou
como sendo um tipo de “assistência automática discricionária”.
Agora que já falamos como se dá a transferência dos recursos federais para os estados e
municípios, que tal conhecermos um pouco mais sobre os principais programas financiados pela
União? Para um gestor escolar, esse conhecimento é de fundamental importância. Fique ligado!
Vimos anteriormente que esse programa é executado diretamente pelo Governo Federal, ou seja, o
“recurso” recebido é o próprio livro e não a verba para comprá-lo.
O Programa tem por objetivo prover as escolas públicas de ensino fundamental e médio com livros
didáticos, acervos de obras literárias, obras complementares e dicionários.
O PNLD é executado em ciclos trienais alternados. Assim, a cada ano o FNDE adquire e distribui
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Recursos Federais
livros para todos os alunos de determinada etapa de ensino e repõe e complementa os livros
reutilizáveis para outras etapas.
Em respeito ao projeto pedagógico de cada escola, na escolha dos livros do PNLD, existe a
participação de docentes, da União dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) e do
Conselho dos Secretários Estaduais de Educação (Consed).
Um edital especifica todos os critérios para inscrição das obras. Os títulos inscritos pelas
editoras são avaliados pelo MEC, que elabora o Guia do Livro Didático e disponibiliza às
escolas participantes pelo FNDE.
Cada escola escolhe democraticamente, dentre os livros constantes no referido Guia, aqueles
que deseja utilizar, levando em consideraçã o seu planejamento pedagógico.
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) foi implantado em 1955 e se caracteriza pela
oferta da alimentação escolar e de ações de educação alimentar e nutricional, em complemento às
desenvolvidas pela rede estadual ou municipal de ensino.
Atualmente, o Programa atende toda a educação básica e se enquadra como uma transferência
automática. O valor repassado pela União a estados e municípios por dia letivo para cada aluno é
definido de acordo com a etapa e modalidade de ensino:
Creches: R$ 1,00
Pré-escola: R$ 0,50
Escolas indígenas e quilombolas: R$ 0,60
Ensino fundamental, médio e educação de jovens e adultos: R$ 0,30
Ensino integral: R$ 1,00
Alunos do Programa Mais Educação: R$ 0,90
Alunos que frequentam o Atendimento Educacional Especializado no contraturno: R$ 0,50
Fonte: Site FNDE
O repasse é feito diretamente aos estados e municípios, com base no Censo Escolar realizado no
ano anterior ao do atendimento. O Programa é acompanhado e fiscalizado diretamente pela
sociedade, por meio dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE), pelo FNDE, pelo Tribunal de
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Recursos Federais
Contas da União (TCU), pela Controladoria Geral da União (CGU) e pelo Ministério Público.
Com a Lei nº 11.947, de 16/6/2009, 30% do valor repassado pelo Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE) deve ser investido na compra direta de produtos da agricultura
familiar, medida que estimula o desenvolvimento econômico e sustentável das comunidades.
Esse recurso só deve ser utilizado para a compra de alimentos, seja diretamente pela SEE ou através
do repasse de recurso aos Conselhos Escolares (não paga despesa com mão de obra, por exemplo).
A SEE efetua a compra dos itens de maior volume no cardápio tais como feijão, pão, leite, arroz,
entre outros. O repasse, por sua vez, deve ser utilizado para complementação do cardápio.
Nesse site, você confere as transferências efetuadas pelo FNDE para todos os programas.
www.fnde.gov.br/pls/simad/internet_fnde.liberacoes_01_pc
O Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate), instituído pela Lei nº 10.880, de 9
de junho de 2004, é uma transferência automática de recursos financeiros, em caráter
suplementar, aos estados, Distrito Federal e municípios e que deve ser direcionada ao atendimento
de alunos da educação básica residentes em área rural que utilizem transporte escolar.
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Recursos Federais
O valor a ser recebido depende do quantitativo de alunos da zona rural que utiliza o transporte
escolar. Esta informação é extraída no censo escolar do ano anterior. O valor per capita/ano varia
entre R$ 120,73 e R$ 172,24, de acordo com a área rural do município, a população moradora do
campo e a posição do município na linha de pobreza.
A tabela abaixo foi extraída do site FNDE, como exemplo. Ela mostra o valor anual que foi previsto
para alguns municípios em 2016.
www.fnde.gov.br/programas/transporte-escolar/transporte-escolar-consultas
De todos os Programas que falamos até o momento, este, com certeza, é o que lhe pareceu mais
familiar, não é mesmo?
Ter dinheiro no caixa é fundamental para o funcionamento de uma escola. A lista de despesas de
uma unidade escolar parece infinita: manutenção do prédio, compra de material de limpeza, livros,
material de consumo etc. O que acontecia até 1995 – quando surgiu o Programa Dinheiro Direto na
Escola (PDDE) – é que os recursos federais chegavam às escolas através da Secretaria de Educação,
que mediava as compras e a contratação de serviços. Por menor que fosse o serviço, ele demorava
meses para ser feito, por conta da burocracia. O PDDE veio permitir que a escola recebesse recurso
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Recursos Federais
diretamente. Agora é do gestor, junto com a comunidade escolar, quem decide como o gasto será
efetuado.
O PDDE destina, em uma parcela anual, recursos financeiros às escolas públicas estaduais,
municipais e privadas – educação especial, que possuam alunos matriculados na educação básica e
aos polos presenciais do sistema de Unidade Aberta do Brasil (UAB) que ofertem programas de
formação inicial ou continuada a profissionais da educação básica. Não necessita de qualquer
convênio (somente cadastro no PDDEweb). Seu propósito é contribuir para o atendimento das
necessidades prioritárias das escolas, como a aquisição de material permanente; manutenção,
conservação e pequenos reparos da unidade escolar; aquisição de material de consumo necessário
ao funcionamento da escola; avaliação de aprendizagem; implementação de projeto pedagógico; e
desenvolvimento de atividades educacionais.
O recurso do PDDE é composto de um valor fixo para as escolas que possuem Unidade Executora
Própria (UEx), estipulado a partir do tipo e da localização da escola a ser beneficiada. Assim, o
repasse é constituído da soma de um valor fixo com um valor variável per capita (com base no
número de alunos, localidade da escola e modalidade de ensino). Esse valor per capita é calculado a
partir do número de alunos da educação básica conforme Censo Escolar do ano anterior ao do
repasse e considerando a situação da unidade escolar em que os alunos estão matriculados.
Valores fixos e per capita utilizados no cálculo dos repasses do PDDE básico, em 2016.
Va l or Fi xo Va l or per
Especificação (R$) ca pi ta (R$)
Escola pública urbana com 1.000,00 20,00
UEx
2.000,00 20,00
Escola pública rural com UEx
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Recursos Federais
Perceba que o intuito do Governo Federal, através da distribuição acima, é direcionar uma maior
atenção à educação especial, bem como as escolas que se situam em zona rural.
Os recursos do PDDE são destinados às escolas públicas e aos polos através de Entidades Executoras
(EEx) ou de Unidades Executoras Próprias (UEx).
As escolas públicas com mais de 50 alunos na educação básica devem, obrigatoriamente, ser UEx.
No entanto, para escolas com até 99 alunos, é facultada a formação de consórcio com, no máximo,
5(cinco) unidades escolares.
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Recursos Federais
Cabe aqui salientar que o PDDE possui vertentes direcionadas a objetivos específicos, que, em
alguns casos, exigem a apresentação de planos de trabalhos (PTA) peculiares. Podemos citar o
programa Mais Educação, o programa de Formação Esportiva escolar, o programa Ensino Médio
Inovador, entre outros.
É muito importante para o gestor escolar estar “ligado” nessas transferências do governo federal de
forma a otimizar os recursos para a sua unidade escolar.
http://pdeinterativo.mec.gov.br
Então é isso, caro cursista. O assunto é longo e não se esgota por aqui. Ainda há muito que se
estudar, tanto sobre o próprio PDDE quanto sobre outros programas federais que sequer foram
citados aqui.
E nem é esse o objetivo do tópico. O importante é que você tenha entendido a função supletiva e
redistributiva da União, que perpassa as transferências constitucionalmente esta belecidas –
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Recursos Federais
Bons estudos!
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Referências
Referências
CRUZ, Rosana Evangelista da. Pacto federativo e financiamento da educação: a função supletiva e
redistributiva da União – o FNDE em destaque. São Paulo, USP, 2009 (tese de doutorado).
CRUZ, Rosana Evangelista da. Os recursos federais para o financiamento da educação básica.
Fineduca – Revista de Financiamento da Educação, Porto Alegre, v.2, n.7, 2012.
______. Lei N.º 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação
nacional.
PALUDO, Augustinho Vicente. Orçamento Público, AFO e LRF, Teoria e Questões. 4ª edição. Rio de
Janeiro: Elsevier,2013.
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Referências
SANTOS, Rita de Cássia Leal Fonseca dos. Orçamento Público. Departamento de Ciências da
Administração. Florianópolis UFSC; (Brasília): CAPES: UAB, 2011.
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