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Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

El régimen concesionario del petróleo venezolano:


aspectos jurídicos, institucionales y políticos
Este trabajo representa un esfuerzo en el rescate de las fuentes
primarias petroleras en los aspectos jurídicos, institucionales y
El régimen concesionario del
políticos de la historia petrolera venezolana durante el período petróleo venezolano:
concesionario del siglo XX. La historia petrolera venezolana, aspectos jurídicos,
hasta ahora, ha sido contada con la visión de las compañías
petroleras extranjeras. Este libro aborda el tema desde la óptica de institucionales y políticos
los actores venezolanos en su dinámica nacional y describe la
construcción del país petrolero en ese período.
Buscamos ofrecer una visión de nuestro pasado, particularmente
referido a la Venezuela petrolera, apoyada en las fuentes
originarias que tuvimos a disposición. Nos proponemos con este
trabajo contribuir con la heurística y facilitar a los investigadores,
estudiosos o buscadores de elementos de nuestro pasado, para que
puedan abordar y profundizar sobre el tema, disponiendo de una
serie de invalorables documentos históricos, que les permitan
desarrollar su trabajo en las mejores condiciones. Para ello, hemos
anexado al final del presente libro un listado contentivo de las
fuentes primarias utilizadas de más 200 documentos entre

Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías


Memorias de los Ministerios del ramo (introducción o exposición),
leyes, decretos, constituciones y discursos de presidentes de la
época o comentarios de protagonistas políticos de importancia para
el tema.

Las fuentes del «tesoro» y el «tesoro» de las fuentes

Bajo el auspicio de la Asociación Développement


Economique et Ressources Naturelles (ADEREN)
2018
Copyright number 00063946-1
El régimen concesionario del petróleo
venezolano:
aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Las fuentes del «tesoro» y el «tesoro» de las fuentes

Irama Quiroz de Mommer

Carlos Luis García Macías


Primera edición, 2018
Editores: Irama Quiroz de Mommer y Carlos Luis García Macías

Copyright © 2018 sobre la presente edición: 00063946-1

Impreso en mayo de 2018

Diseño de la cubierta: Irama Quiroz de Mommer


Imágenes tomadas de la Revista El Farol (no. LXXXXI - diciembre de
1946)

ISBN n° 978-2-9564746-2-3

Diseño y distribución del libro: www.ebook-creation.fr

Todos los derechos reservados. Se prohíbe la reproducción total o


parcial de esta obra sin la autorización de los Editores y/o Autores.
Irama Quiroz de Mommer

Cursó estudios de Geografía e Historia por la Universidad


Pedagógica de Caracas (1974-1978). Es licenciada en Historia
por la Universidad de Los Andes (1979-1983). Máster en
Ciencias políticas por la Universidad Simón Bolívar (1983-
1987). Realizó estudios de Arte y diseño en Oxfordshire
School of Art & Design (Gran Bretaña) (1996-1998). Es
titular de un Diploma Nacional Superior en Diseño gráfico por
Buckinghamshire Chilterns University College (Gran Bretaña)
(1998-2000). Ha publicado: Petróleo: Venezuela y Curazao
(1987); «La política petrolera venezolana hacia las refinerías
de las Antillas Neerlandesas: una perspectiva histórica», en
Andrés Serbin (ed.): Venezuela y las relaciones
internacionales en la cuenca del Caribe (1987); La mujer
emprendedora: cuatro casos (Coautoría con Manola
Borrajo y Carlos Jaramillo) (1989); «Programas sociales
municipales. Gerencia municipal en Venezuela» (Coautoría
con Juan Carlos Navarro), en Gerencia municipal en
Venezuela (1991).

Carlos Luis García Macías

Es licenciado en Ciencia política por la Universidad Fermín


Toro del estado Lara (1996-2001); cursó estudios para la
obtención de un Diploma Superior, Nivel Máster 2 en Ciencia
política por la Universidad Panthéon-Assas (2005-2006); es
titular de un Máster I y II en Ciencia política, mención
Sociedades contemporáneas – Estudios latinoamericanos,
relaciones Europa-América Latina, por la Universidad
Sorbonne-Nouvelle, Instituto de Altos Estudios de América
Latina (Paris 3) (2007-2009). Cursa estudios doctorales en
Historia con el tema: «El petróleo en el imaginario político
venezolano». Se desempeña como investigador, en el marco de
sus estudios doctorales en Francia y colabora con diversos
organismos e institutos en el área de investigación enmarcada
en el tópico de la política petrolera nacional e internacional.
Sumario
 Sumario .......................................................................... 7
 Agradecimientos ............................................................. 9
 Introducción.................................................................. 10
El Régimen Concesionario del petróleo venezolano:
aspectos jurídicos, institucionales y políticos. ................. 17
A) Legalidad e instituciones ........................................ 17
I. La Propiedad .................................................................. 17
II. Otorgamiento de concesiones ........................................ 29
III. La exclusiva jurisdicción nacional en la legislación de
minas e hidrocarburos............................................................ 52
IV. La Reforma petrolera de 1943 ....................................... 69

“Borrón y cuenta nueva o la conversión de las
viejas concesiones” ............................................... 74
 “Competencia entre concesionarios” .................... 80
 “Participación del Estado en los beneficios” ........ 82
a. La regalía............................................................... 82
b. Participación global del Estado según la Ley de
Hidrocarburos............................................................ 84
 Refinación............................................................. 87
 Nuevas concesiones de 1943-1944.
La refinación en las nuevas concesiones .............. 90
 La soberanía impositiva en la Reforma petrolera
de 1943 ................................................................. 93
V. La cadena industrial del petróleo: sembrarlo en su
propia cadena industrial (1948-1958) .................................... 99

7
VI. El Decreto Sanabria (fin del “fifty-fifty”) .................... 111
Las consecuencias de la Reforma Fiscal
de 1958 ............................................................... 124
VII. La Corporación Venezolana del Petróleo (CVP) ......... 132
 La creación de la VP........................................... 137
 Los llamados “Contratos de Servicio” ............... 149
 Nacionalización del Gas Natural y del Mercado
Doméstico ........................................................... 155
 La CVP y la Nacionalización Petrolera .............. 158
VIII. De la Reversión de las concesiones a la
Nacionalización de la industria petrolera ............................ 165
La Reversión de las concesiones ........................ 165
La Nacionalización de la industria petrolera ...... 171
La Nacionalización y Petróleos de Venezuela,
S.A. (PDVSA) .................................................... 175
IX. La institucionalidad en el sector petrolero en
Venezuela ............................................................................ 182
B) La renta en el imaginario político venezolano:
lineamientos del Estado para el aprovechamiento del
recurso petrolero ............................................................... 206

Aires de optimismo ante lo desconocido ............ 207

Razones tras el optimismo inicial ....................... 210

La euforia por lo que se posee ............................ 213

El viraje hacia un pesimismo mesurado ............. 215

El pesimismo se torna popular ........................... 221
 Presentación, selección y organización del material
digital .......................................................................... 239
 Listado de documentos referenciados (digitalizados) 241

8
Agradecimientos
Expresamos nuestro agradecimiento al apoyo recibido de
diferentes personas y funcionarios de las bibliotecas consultadas
que con su paciencia y entrega de servicio han apoyado nuestro
trabajo de arqueo y recolección de fuentes. Entre otras
bibliotecas y centros de documentación tenemos que mencionar:
Biblioteca de la Academia Nacional de la Historia, Biblioteca del
Ministerio de Energía y Minas, Biblioteca de la Fundación
Nacional de Ciencias Políticas de París, Biblioteca Nacional de
Francia, Biblioteca del Instituto de Altos Estudios de América
Latina de París y Biblioteca del Instituto Ibero-Americano de
Berlín. Todas ellas nos proveyeron, muchas veces a través de
préstamos inter-bibliotecarios e internacionales, el acceso a otras
tantas bibliotecas, en diferentes países, con las cuales están
afiliadas o asociadas.
Un reconocimiento especial para nuestras secretarias y
amigas las Sras. Mirna Graterol y Lisbeth Arias que nos han
ayudado en el trabajo de recolección y limpieza de documentos.
También para Bernard Mommer, quien ha sido fundamental en
la guía teórica tras esta selección documental y para que no se
nos extraviara el camino.
Finalmente, nuestra gratitud para con todas aquellas
personas amigas y colegas que nos estimularon a mantener la
voluntad de concluir este trabajo. La lista es larga, llenaría
páginas escritas, y las pruebas de su amistad no menos.

Los Autores

9
Introducción
"(...) La historia es un río, enseñaron
los dialécticos presocráticos, y como
tal, como río, limpia y depura, fija lo
que ha de quedar definitivamente
para la historia y desecha los
detritus que se consumen en sí
mismos. En política demagógica la
mentira repetida varias veces puede
transformarse en una verdad
transitoria, pero para la historia la
verdad son los hechos, cuya lógica es
fría e inexorable."1
La comprensión e interpretación de los hechos,
acontecimientos y procesos que vive un pueblo a lo largo de su
tiempo histórico, su desarrollo y sus posibles consecuencias para
sus protagonistas, nos permiten conocer -hasta cierto punto- de
dónde vienen y cuáles son sus umbrales; y engloban, a pesar de
la complejidad y diferencias de lo envuelto, una parte importante
de su acontecer. Refiriéndonos particularmente al caso
venezolano, se plantea entonces la importancia de conocer
nuestras raíces, los hechos y acontecimientos más relevantes de
lo que cabe denominar nuestra historia con sus diferentes
dilemas, contradicciones y polémicas. El ejercicio de dialogar
con nuestro pasado y el conocer nuestra historia podrían ser
herramientas fundamentales para entender nuestro presente y
poder proyectarnos hacia el futuro. No olvidemos la frase de
Cicerón: "La historia misma, testigo de los tiempos, luz de la
verdad, vida de la memoria, maestra de la vida, mensajera de la
antigüedad."2

1 Federico Brito Figueroa. Historia económica y social de Venezuela. Una


estructura para su desarrollo. Tomo III. Universidad Central de Venezuela.
Ediciones de la Biblioteca. Caracas, 1984, pág.704.
2 Marco Tulio Cicerón. De Oratore. Biblioteca Virtual Joan Lluís Vives, 2008.

http://www.cervantesvirtual.com/nd/ark:/59851/bmcbk1d0.

10
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Así como este pensador manifiesta la idea de que el


esclarecimiento del pasado puede ayudarnos a comprender el
presente y proyectarnos hacia el futuro, podemos parafrasear al
historiador venezolano Federico Brito Figueroa, para quien: "la
historia no es un conjunto de tesis a demostrar, pero en todo
trabajo historiográfico (...), precisamente para tener carácter de
obra histórica, es necesario constatar el hilo conductor teórico,
reflejado en la capacidad de abstracción del historiador."3
El hilo conductor histórico que abordaremos será el
petróleo, conocido como “aceites o jugo de la tierra” por
nuestros indígenas, el cual se convertirá -en el siglo XX- en una
fuente de riqueza o “fuente del tesoro” depositado en las
entrañas de nuestra tierra. Durante el siglo XX y en lo que va del
siglo XXI, el petróleo ha sido el eje conductor de nuestra vida
económica; muy específicamente desde 1917 cuando Venezuela
se convirtió en un país exportador de petróleo. Su importancia en
todas las dimensiones de la vida social venezolana, valga decir,
en lo económico y en lo político, es incuestionable, y constituye
un tema de fundamental relevancia en cualquier estudio que
emprendan las ciencias sociales del país.
De allí nuestro afán tras este trabajo de recolección,
análisis y examen exhaustivo de las fuentes primarias, las cuales
innegablemente representan un tesoro cuando se busca descifrar
o comprender la historia de Venezuela, relacionada con su
principal recurso natural. El país del tiempo del petróleo no
puede desagregarse o disociarse de la realidad histórica
venezolana en las diversas etapas de su desarrollo. Para
comprender la Venezuela contemporánea es necesario
reconstituir y profundizar, a través de las pruebas históricas o las
evidencias que nos han dejado nuestros predecesores, sobre los
elementos integradores de nuestro desarrollo histórico. Esos
vestigios históricos proveen o se constituyen como una
transmisión de pensamiento entre generaciones muy distantes,
garantizando así la continuidad de la cultura de los pueblos.

3 Federico Brito Figueroa (1984), ob. cit., pág.711.

11
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Estos planteamientos se resumen en una frase de Marc


Bloch: "la incomprensión del presente nace fatalmente de la
ignorancia del pasado. Pero sería en vano agotarse en
comprender el pasado si no se sabe nada del presente."4
Volviendo pues a nuestro trabajo, él busca ser una guía o modelo
basado principalmente en fuentes primarias documentales, que
debe servir para el estudio y conocimiento de la Venezuela
petrolera en el período concesionario. Nuestro objetivo o el norte
que nos orienta es ofrecer -a través del tesoro que representan las
fuentes- una herramienta a los futuros investigadores que
busquen explorar el tema petrolero. En ningún caso nuestra
intención es dar respuestas, ni tesis concluyentes sobre el tema
petrolero en Venezuela, por el contrario, nada de lo expuesto
tiene carácter definitivo. Sería muy ambicioso de nuestra parte
querer dar un desenlace decisivo a un tema tan dinámico,
complejo, amplio y llamado al cambio. El norte de este estudio
es constituir una herramienta inestimable para futuros
investigadores que busquen desarrollar el tema. Para ello, hemos
anexado al final del presente libro un registro digital, contentivo
de las fuentes primarias utilizadas, en su condición original, sin
cercenar la riqueza que ellas constituyen. Se trata de un registro
de más 200 documentos entre Memorias de los Ministerios del
ramo (introducción o exposición), leyes, decretos, constituciones
y discursos de presidentes de la época o comentarios de
protagonistas políticos de importancia para el tema, además de
registros, diarios, informes, entre otros. Hemos hecho un trabajo
de reseñar, con breves observaciones y comentarios, sobre estas
fuentes oficiales relevantes. Su relevancia viene dada por el
hecho que el Estado es el propietario del recurso natural.
Cuando empezamos la realización de esta recopilación
de fuentes primarias sobre el tema petrolero en Venezuela,
estábamos conscientes que el afán de dedicarse a observar
detalladamente el itinerario histórico a través de su principal
recurso natural, no era tarea fácil ya que implicaba un gran
esfuerzo intelectual pero también logístico, tomando en cuenta la

4Marc Bloch. Introducción a la historia. Breviarios del Fondo de Cultura


Económico. México-Madrid-Buenos Aires, 1952, p. 38.

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El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

gran cantidad de documentos que fueron necesarios para su


revisión y lo diseminado que se encontraban los mismos. Las
fuentes históricas adolecen de dos males: en primer lugar, su
descuido y maltrato que llevan a su desaparición y el segundo, el
excesivo celo del cuidador de los mismas las hace inaccesibles.
Por ello nos hemos empeñado manifiestamente en el
señalamiento de la importancia de las fuentes primarias para
reivindicarlas, apoyar e incentivar a los interesados en la historia
del país y aquellos que quieren trabajar el apasionante tema de la
cuestión petrolera en Venezuela.
Así ha de verse el interés que nos mueve: nos
proponemos con este trabajo contribuir con la heurística y
facilitar a los investigadores, estudiosos o buscadores de
elementos de nuestro pasado, para que puedan abordar y
profundizar sobre el tema, disponiendo de una serie de
invalorables documentos históricos, que les permitan desarrollar
su trabajo en las mejores condiciones. Aquí están así unas
fuentes originales de primerísima relevancia científica. Se las
entrega como ellas son, para que quienes hayan de usarlas y
estudiarlas lo hagan sin intermediarios. Las fuentes se ofrecen
como son para que este tesoro se aproveche colectivamente. Sin
embargo, conscientes que la propia selección de las fuentes tiene
un carácter subjetivo, la intención de proponer una
documentación de difícil acceso -por su diseminación y su pobre
o difícil conservación-, no es demostrar ninguna tesis en
particular, ni exponer hipótesis propias de los autores; por el
contrario, se trata de dar algunas pistas y orientaciones a los
lectores interesados en el tema sobre nuestro pasado hurgando en
ese tesoro que son las fuentes.
Se trata de un viaje -en el acontecer de la historia
petrolera venezolana- que se inicia en las primeras explotaciones
mineras de Venezuela, pasando por la aparición del petróleo y el
inicio de las exportaciones en 1917; y que nos lleva a la creación
de nuestra primera y propia compañía petrolera nacional, a saber,
la Corporación Venezolana del Petróleo, en 1960. De allí
seguimos hasta la nacionalización de la industria y la creación de
Petróleos de Venezuela, S.A. (PdVSA). En términos de la vida
petrolera venezolana, veremos como el petróleo pasa de ser un

13
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

recurso entendido como primordial para nuestro desarrollo, y de


connotación positiva, a señalárselo como culpable de todos los
males que nos azotan. Todo ello lo hemos recreado en un
capítulo dedicado a los lineamientos políticos del Estado para el
aprovechamiento del recurso petrolero. Más allá de analizar las
posiciones políticas e ideológicas que acompañan esta discusión,
pretendemos mostrar, a través de las fuentes oficiales, como se
construyeron en nuestro llamado imaginario ciertas creencias
relacionadas con nuestro principal recurso natural. Quisimos, en
síntesis, ofrecer una visión de nuestro pasado apoyada en las
fuentes más originarias que tuvimos a disposición. De esta
forma, aspiramos enriquecer la imagen de nuestro pasado, a
través de todas las fuentes que presentamos, resultado de una
profunda excavación en los estantes de diversas bibliotecas.
Con respecto a la institucionalidad debemos sólo afirmar
lo siguiente: la Venezuela moderna y sus basamentos
institucionales se construyen en paralelo con el desarrollo de la
actividad petrolera. En tal sentido el petróleo adquiere, para
quien lo estudia, una importancia adicional y de enorme
significación. A esto último debe agregarse lo relativo a la
cuestión legislativa, la cual, en aspectos nodales de la historia
venezolana ha tenido tras de sí y una vez más la decisiva
influencia del petróleo. Con este ánimo se ha llevado a cabo este
trabajo, el cual esperemos pueda constituir un aporte para la
comprensión y para el proceso de reconstrucción de nuestro
pasado, particularmente referido a la Venezuela petrolera.
Queda aquí entonces El Régimen Concesionario del
petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y
políticos (Las fuentes del “tesoro” y el “tesoro” de las fuentes).
"Las palabras contienen una carga mágica
a la que no es fácil sustraerse. Esto ocurre con
el vocablo "tesoro", que hiere la fantasía,
incluso de las personas menos ilustradas. Si lo
unimos a los apelativos «documental» -con toda
la amplitud y actualidad que comporta- y
«bibliográfico», lleno también de resonancias
vinculadas a los libros, nos encontramos con un
concepto fácilmente asimilable y claro. Su

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El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

significación colectiva, de extensión ilimitada,


casa bien con las especificaciones geográficas
"universal", "nacional", "regional", "local" (...),
a las que agregamos indudablemente un matiz
expresivo histórico. Con todo ello, empezamos
ya a supervalorar y proteger el conjunto de los
fondos existentes en los archivos y bibliotecas,
públicas y privadas, los conservados
provisionalmente por los libreros o de modo
aislado por particulares (...)."5

5 Justo García Morales. El Servicio Nacional del Tesoro Documental y


Bibliográfico, Madrid.

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El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

El Régimen Concesionario del petróleo


venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y
políticos.

Las fuentes del “tesoro” y el “tesoro” de las fuentes

A) Legalidad e instituciones
I. La Propiedad
Nuestra legislación minera tiene sus cimientos en la
legislación española; más precisamente, en las Ordenanzas de
Minería de Nueva-España de 1779. En estas Ordenanzas la
propiedad de las minas corresponde al Rey, y es considerada
indivisible.
“Art. 1. Las minas son propias de mi Real
Corona, así por su naturaleza y origen, (...)
2. Sin separarlas de mi Real Patrimonio, las
concedo a mis vasallos, en propiedad y
posesión, de tal manera que puedan venderlas,
permutarlas, arrendarlas, donarlas, dejarlas en
testamento ó por herencia, ó manda, ó de
cualquiera otra manera enagenar el derecho
que en ellas les pertenezca en los mismos
términos que lo posean, y en personas que
puedan adquirirlo.
3. Esta concesión se entiende bajo de dos
condiciones: la primera, que hayan de
contribuir á mi Real Hacienda la parte de
metales señalada; y la segunda, que han de
labrar y disfrutar las Minas cumpliendo lo
prevenido en estas Ordenanzas, de tal suerte
que se entiendan perdidas siempre que se falte
al cumplimiento de aquellas en que así se
previniere, y puedan concedérsele á otro

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Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

cualquiera que por este título las denunciare.”6


(Destacado nuestro)
Tal como están formulados los diferentes artículos
precedentes de las Ordenanzas, ello corresponde a una propiedad
condicionada, sujeta a su usufructo efectivo. Las Ordenanzas
especifican con mucho detalle la contribución a la Real
Hacienda, y la obligación de trabajar las minas con el fin de
impedir su esterilización:
“(...) Art. 13. Como las minas piden ser
trabajadas con incesante continuación y
constancia porque, para conseguir sus metales
se ofrecen en ellas obras y faenas que no se
pueden terminar sino en largo tiempo, y si se
suspende é interrumpe su labor suele costar su
restablecimiento lo mismo que costó labrarlas
al principio: Por tanto, para precaver este
inconveniente, y evitar asimismo que algunos
Dueños de Minas que no pueden, ó no quieren
trabajarlas las entretengan inútilmente y por
largo tiempo, impidiendo con afectado trabajo
el real y efectivo con que otros pudieran
labrarlas, ordeno y mando que cualquiera que
en cuatro meses continuos dejare de trabajar
una Mina con cuatro Operarios rayados, y
ocupados en alguna obra interior ó exterior
verdaderamente útil y conducente, por el mismo
hecho pierda el derecho que tenía á la Mina, y
sea del que la denunciare justificando su
deserción (…)"7
Mientras que en el título VI dice:
"Así mismo concedo que se puedan
descubrir, solicitar, registrar y denunciar en la
forma referida no sólo las Minas de Oro, y

6 Ordenanzas de Minería de Nueva- España, Título V, artículos 1, 2 y 3. Nueva


Edición dispuesta por C.N. Paris. Librería de A. Bouret e Hijo, 1875, pp. 68-69.
7 Ídem, Título IX, artículo 13, pág. 103.

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El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Plata, sino también las de Piedras preciosas,


Cobre, Plomo, Estaño, Azogue, Antimonio,
Piedra Calaminar, Bismuto, Sal gema y
cualesquiera otros fósiles, ya sean metales
perfectos ó medio minerales, bitúmenes ó jugos
de la tierra, dándose para su logro, beneficio y
laborío, en los casos ocurrentes, las
providencias que correspondan.”8 (Destacado
nuestro)
Estas Ordenanzas fueron ratificadas por un Decreto del
Libertador de 1829, firmado en Quito, sustituyendo, desde luego,
la “Real Corona” por la “República”.
“Artículo 1o Conforme a las leyes, las minas
de cualquiera clase, corresponden a la
República, cuyo gobierno las concede en
propiedad y posesión a los ciudadanos que las
pidan, bajo las condiciones expresadas en las
leyes y ordenanzas de minas, y con las demás
que contiene este decreto.
(…)
Artículo 38º Mientras se forma una
ordenanza propia para las minas y mineros de
Colombia, se observará provisionalmente la
ordenanza de minas de Nueva España, dada en
22 de mayo de 1783, (…)."9
En 1832 se ratifica, nuevamente, que la legislación
minera en la República se regirá por las Ordenanzas de Nueva
España.

8 Ídem, Título VI, artículo 22, pp. 78-79.


9 «Decreto del Libertador Simón Bolívar sobre conservación y propiedad de
las minas contra cualquier ataque u contra la facilidad de turbarla o
perderla», artículos 1 y 38. Caracas, Academia Nacional de Historia de
Venezuela, 24 de octubre de 1829.
<http://www.anhvenezuela.org/pdf/textos%20historicos/010038.pdf>,
[Consulta: 11 dic. 2014].

19
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

“Que con arreglo al Decreto de 24 de


octubre de 1829 la Ordenanza que debe servir
de regla al Gobierno en lo relativo a minas es la
de Nueva España de 22 de mayo de 1783, en los
términos que el mismo Decreto expresa.”10
En 1854, se decreta el primer Código de Minas de la
República de Venezuela, el cual deroga finalmente las
Ordenanzas de Nueva España. Este Código concedía la
propiedad de las minas a perpetuidad, con excepción de las
ubicadas en Guayana. Ella era plena con todos los derechos y
sólo con algunas limitaciones, las cuales mencionaremos más
adelante. Sin embargo, ello representa una excepción en la
legislación minera venezolana. Dice en su Ley (título) I, art. 1o y
2o:
“Art 1o Las minas no pueden ser
beneficiadas sino en virtud de un acto de
concesión expedida por el Poder Ejecutivo. (…)
Art 2o El Poder Ejecutivo dá la propiedad
perpetua de la mina, la cual es desde luego
trasmisible como otros bienes, no pudiendo ser
expropiado sino según las formas prescritas
para otras propiedades. La mina podrá ser
vendida ó cedida por lotes, sin necesidad de
autorización previa del Poder Ejecutivo.”11
(Destacado nuestro)
Sin embargo, la vigencia de la concesión minera está
condicionada a su puesta en labor, y el Código enuncia el
derecho de cualquier otra persona en labor indagatoria a la

10 Ley de 29 de abril de 1832, que declara que en materia de minas rige la


Ordenanza de Nueva España de 1783. En: Estados Unidos de Venezuela.
Ministerio de Relaciones Interiores. Leyes y Decretos Reglamentarios de los
Estados Unidos de Venezuela, Tomo XIII. Caracas, 1944, pág. 385.
11 Código de Minas de 1854, artículos 1 o y 2o de la Ley I. En: Estados Unidos

de Venezuela. Recopilación de Leyes y Decretos de Venezuela. Reimpresa por


orden del Gobierno Nacional, Tomo III. Segunda Edición Oficial. Caracas,
Casa Editorial de "La Opinión Nacional", 1944, pág. 244.

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El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

riqueza de la mina en cuestión. Veamos el artículo 11 del Código


de Minas de 1854:
“Art. 11o. La concesión de una mina se
entenderá hecha con la condición de tener en
actividad el beneficio ó laboreo de ella, de
conformidad con el artículo 8o de dicha ley.”
Pero anteriormente el artículo 8o señalaba:
"Art. 8o. (…) y no podrá perjudicar el
derecho que tiene cualquier otra persona de
verificar trabajos indagatorios ó de calicatas en
el mismo terreno obtenido é indebidamente
designado.”12
En el Reglamento de 1855 de este primer Código de
Minas, se especifican las sustancias a las cuales el mismo se
refiere, por ejemplo, las sustancias combustibles:
“1o De los objetos de la minería
Art. 1o Son objeto especial del ramo de
minería todas las sustancias inorgánicas que se
prestan á una explotación, sean metálicas,
combustibles ó piedras preciosas, ya se
encuentren en el interior de la tierra, ya en su
superficie, y cualesquiera que sean los criaderos
que las contengan y la forma de su
aprovechamiento.
Art. 2o La propiedad de las sustancias
designadas en el artículo anterior corresponde
al Estado, y ninguno podrá beneficiarlas sin
concesión del Poder Ejecutivo, en la forma que
se dispone en las Leyes del Código de Minas. En
consecuencia, nadie puede explotar ni labrar
minas, aún en terreno propio, sino previa
aquella concesión.”13 (Destacado nuestro)

12Ídem, artículos, 8 y 11 de la Ley I, pág. 245.


13Reglamento del Código de Minas, Decreto del 4 de enero de 1855, artículos
1o y 2o del Título 1o. En: Estados Unidos de Venezuela. Ministerio de

21
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

En aquel momento, año 1858, los Estados Unidos de


Venezuela era una asociación de Estados independientes que se
unían para formar una Nación libre y soberana.14
Es así como nos encontramos con el Código de Minas de
Nueva Andalucía (Cumaná) del año 1866, el cual prevé que las
minas son sujetos de concesión otorgada por el Poder Federal, y
con ellas la propiedad de la misma, con la sola excepción de las
del petróleo. Debemos llamar la atención que en las Ordenanzas
de Nueva España se habla de fósiles, bitúmenes o jugos de la
tierra; y es en 1866 cuando por primera vez se habla de minas de
petróleo.
“Art. 1o Las minas no pueden ser
beneficiadas sino en virtud de un acto de
concesión expedido por el Poder Federal del
Estado. Se exceptúan de toda concesión las
minas de petróleo.
Art. 2o El Poder Ejecutivo da la propiedad
de la mina, la cual desde luego trasmisible
como otros bienes, no pudiendo ser expropiado
el dueño sino según las formas prescritas para
las otras propiedades (…)”15
Igualmente, se hace una distinción sistemática entre
propiedad superficial y propiedad mineral en el subsuelo, tal
como consta a partir de este Código.
“Desde el momento en que una mina fuere
concedida, aun cuando sea al propietario de la
superficie, dicha propiedad se distinguirá de la

Relaciones Interiores. Leyes y Decretos Reglamentarios de los Estados Unidos


de Venezuela, Tomo XIII. Caracas, 1944, pág. 652.
14 Constitución 1864, Año 1 0 de la Ley y 60 de la Federación. Edición oficial

1864, Caracas, Imprenta de Valentín Espinal e hijos.


15 Código de Minas, Lei I, art. 1 y 2, 1866. En: Leyes, Decretos y Acuerdos de

la Legislatura del Estado Soberano de La Nueva Andalucía. Sancionados en


1866. Imp. Mariano Rodríguez. Cumaná, pág. 64.

22
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

superficie, considerándose como nueva


propiedad (…)”16
En la legislación venezolana, a partir de 1883 y hasta
nuestros días, la propiedad pertenece, sin lugar a dudas, al Estado
y será administrada por el Ejecutivo (Federal, o Central).
“Art 1o Todas las minas que hayan en el
Territorio de la República, son propiedad del
Estado donde se encuentren; y se regirán por un
sistema de explotación uniforme, sujetas á las
reglas del presente Decreto.”17
El Código de Minas de 1885 da preferencia al dueño de
la superficie para adquirir la concesión minera, lo cual, si bien
representaba una ventaja para el propietario superficiario,
también lo era para el Estado, puesto que éste carecía del
personal preparado en la elaboración de planos y cartografía, y,
no menos, estaba urgido de recursos fiscales tanto como muy
interesado en fomentar la actividad productiva. Así, al otorgarse
la concesión a los dueños de la superficie había un ahorro en
trámites y con ello en recursos, pero esta esta preferencia no
llevaba consigo ningún cambio en la propiedad.
“Cuando la mina sea solicitada por el
dueño y propietario del terreno, bastará la
presentación de los títulos y de los planos para
que se otorgue la concesión, y en este caso, el

16 Código de Minas, Lei III, art. 11, 1866. En: Leyes, Decretos y Acuerdos de la
Legislatura del Estado Soberano de La Nueva Andalucía. Sancionados en
1866. Imp. Mariano Rodríguez. Cumaná, pág. 68.
17 Decreto de 13 de marzo de 1883 (No. 2483), por el que se organiza el ramo

de minas en el territorio de la República; y quedan derogadas las disposiciones


anteriores sobre la materia Insubsistente por el número 2563. En:
Recopilación de Leyes y Decretos de Venezuela. Formada de Orden del Ilustre
Americano, General Guzmán Blanco, Tomo X. Edición Oficial. Caracas,
Imprenta y Litografía del Gobierno Nacional, 1887, pág. 263.

23
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

número de minas podrá ser ilimitado hasta


comprender todo el terreno.”18
De todas maneras, la concesión caducaba si no se ponía
en explotación la mina en un término de dos años, tal y como lo
establecen los artículos 28 y 29 del Código comentado, dada la
precaución del Estado en evitar la esterilización de la propiedad:
“Art. 28. El concesionario deberá poner en
explotación las minas que le sean concedidas,
dentro del término de dos años, á contar desde
la fecha del título de concesión, prorrogable por
un año más, á juicio del Ejecutivo Nacional, con
conocimiento de causa.
Art. 29. Vencido el término señalado en el
artículo anterior, y el de la prórroga, si se
hubiera solicitado y concedido, sin haberse
puesto en explotación la mina ó minas que se
concedan, caducará el título, declarándose nulo
y de ningún valor ni efecto, en perjuicio del
concesionario que faltó á sus compromisos.”19
Con el correr de los años se hacía cada vez más evidente
la importancia de los recursos mineros-petroleros y, por ello, se
hacía explícita, en particular, la formulación jurídica relativa a la
propiedad estatal sobre dichos recursos.
El Reglamento del Código de Minas de 1887 es claro en
cuanto a la propiedad del subsuelo, su administración y destino
posible en la República:
“Art. 2o – El suelo puede ser del patrimonio
de la Nación o de propiedad particular. El
propietario particular del suelo nunca pierde el
derecho sobre él y puede utilizarlo, salvo los
casos que determinen las Leyes y este Decreto,

18 Código de Minas de 1885, Sección 2a, art. 19. En: Recopilación de Leyes y
Decretos de Venezuela, Tomo XII, Segunda Edición Oficial. Caracas, Imprenta
de la Patria, 1891, pág. 132.
19 Ídem, pág. 133.

24
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

precediendo siempre justa indemnización; pero


el subsuelo es originariamente patrimonio de
la Nación, y el Gobierno Federal, que tiene la
administración de esta propiedad, podrá, según
los casos y sin más reglas que la conveniencia,
abandonarlo al aprovechamiento común,
cederlo gratuitamente al dueño del suelo o
enajenarlo, mediante un canon, a los
particulares y Asociaciones que lo soliciten;
todo ello con sujeción a lo que dispone este
Decreto.”20 (Destacado nuestro)
Por su parte, el Código de Minas de 1891 se caracterizó
por:
 El reconocimiento de la propiedad estatal de las
minas como propiedad común.
 La declaración de esa propiedad como de “utilidad
pública”, con lo cual se deslindó definitivamente
la propiedad estatal de las minas de la propiedad
privada de la superficie. De esta manera, se da
acceso al subsuelo a través del suelo de forma
obligatoria e inmediata a quienes se hubiera
otorgado derecho a las minas.
 El derecho a explotar cualquier mina se basó en la
figura del denuncio.
 Pago de un impuesto superficial para cualquier
clase de mina.
 Fueron exceptuados del pago de derechos de
importación los artículos destinados al laboreo de
las minas.

20Reglamento de 3 de agosto de 1887, de la Ley de Minas. En: Estados Unidos


de Venezuela. Ministerio de Relaciones Interiores. Leyes y Decretos
Reglamentarios de los Estados Unidos de Venezuela, Tomo XIII, Caracas,
1944, pág. 848.

25
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

En 1914, recién iniciada la Primera Guerra Mundial y


convertido el petróleo en un material estratégico, el tono de
nuestra legislación cambia. Por decreto especial del Presidente
Provisional de la República, Victorino Márquez Bustillos, se
establece lo siguiente:
“Art. 1o Se declaran inalienables las minas
de carbón (hulla, antracita y lignito), las de
nafta, petróleo, asfalto y brea, que no
pertenezcan hasta la fecha a personas o
compañías particulares.
Art. 2o El Ejecutivo Federal asume la
administración directa de las expresadas minas
y por reglamentos y resoluciones especiales les
dará la debida organización.”21
La Ley de Minas de 1915, a su vez, ratifica la propiedad
nacional, y ratifica al Ejecutivo Federal como su exclusivo
administrador. Así, en su artículo 3o se declara:
“Las minas de carbón (hulla, antracita y
lignito), las de nafta, petróleo, asfalto y brea,
que no pertenezcan a persona o compañía
particulares, son inalienables y el Ejecutivo
Federal las administrará directamente, o por
medio de convenio de explotación y de
arrendamiento, quedando autorizado para
dictar los Reglamentos necesarios.”22
Todo lo anterior representa el largo camino recorrido por
la legislación venezolana en lo relativo a la propiedad nacional
del petróleo: desde las Ordenanzas de Nueva España
-representada esta por el Soberano- hasta la misma vida

21 Decreto de 19 de setiembre de 1914, por el cual se declaran inalienables las


minas de carbón (hulla, antracita y lignito), las de nafta, petróleo, asfalto y
brea, que no pertenecen hasta esta fecha a personas o compañías particulares.
En: Estados Unidos de Venezuela. Leyes y Decretos Reglamentarios de los
Estados Unidos de Venezuela, Tomo XIII, Caracas, 1944.
22 Ley de Minas del 26 de junio de 1915, artículo 3. En: Recopilación de Leyes

y Decretos de Venezuela, Tomo XXXVIII, año de 1915. Caracas, Litografía del


Comercio, 1917, pág. 247.

26
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

republicana; en todos los Códigos de Minas, desde el de 1904


(art. 4), hasta la primera Ley sobre Hidrocarburos y demás
Minerales Combustibles de 1920. En esta última, en sus artículos
2o y 3o, se establece:
“Artículo 2o - El derecho de explorar el
subsuelo las sustancias a que se contrae esta
Ley sólo se adquiere mediante el permiso que
otorgue el Ejecutivo Federal, y el explotarlas
únicamente por contratos especiales de
explotación, celebrados con el Ejecutivo
Federal y aprobados por el Congreso. (…)
Artículo 3o- El derecho de explotación no dá
la propiedad de la mina considerada como bien
inmueble, ni constituye una desmembración de
dicha propiedad que es inalienable e
imprescriptible.”23 (Destacado nuestro)
Este principio ha sido ratificado por todas las Leyes,
Decretos y Constituciones posteriores, a través de toda nuestra
vida republicana, y se ha reafirmado una vez más en la Ley
Orgánica de Hidrocarburos de 2001.24
En la Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales
Combustibles de 1922, en su disposición fundamental (artículo
1o), se incluye la declaratoria de utilidad pública de todas las
actividades correspondientes. Esta posición será una constante en

23 Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles de 1920. En:

Estados Unidos de Venezuela. Ministerio de Fomento. Recopilación de Leyes y


Reglamentos de Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles. Editorial
Bolívar, Caracas, diciembre de 1937, pág. 52.
24 “Artículo 3o. Los yacimientos de hidrocarburos existentes en el territorio

nacional, cualquiera que sea su naturaleza, incluidos aquellos que se


encuentran bajo el lecho del mar territorial, en la plataforma continental, en la
zona económica exclusiva y dentro de las fronteras nacionales, pertenecen a la
República y son bienes del dominio público, por lo tanto inalienables e
imprescriptibles.” Decreto No. 1.510. Decreto con fuerza de Ley Orgánica de
Hidrocarburos. Cap. I, art. 3o. En: Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, No. 37.323, 13 noviembre 2001. Esta Ley entró en vigencia el
1o. de enero de 2002.

27
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

la legislación venezolana sobre hidrocarburos hasta el presente


(1922, 1925, 1928, 1935, 1938, 1943, 1967 y 2001).
"Artículo 1o. Todo lo relativo a la
exploración con carácter exclusivo del territorio
nacional con el fin de descubrir carbón y sus
similares, petróleo, y demás sustancias
hidrocarbonadas; a la explotación de
yacimientos de los mismos que se encuentren en
la superficie o en el interior de la tierra, ya sean
sólidos, líquidos o gaseosos; a la manufactura y
refinación de los minerales explotados y su
trasporte por todos los medios que requieran
vías especiales, se declara de utilidad pública y
se regirá por las disposiciones de la presente
Ley."25

25 Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles del 09 de junio de

1922. En: Recopilación de Leyes y Decretos de Venezuela, Tomo XLV, año de


1922. Edición Oficial. Caracas, Litografía del Comercio, 1923, pág. 92.

28
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

II. Otorgamiento de concesiones


En 1866, el Poder Federal de Nueva Andalucía otorgó al
ciudadano Manuel Olavarría una concesión de petróleo en todas
las minas dentro de los límites del Estado. En el contrato,
particularmente en sus considerandos, se afirma la importancia
de este recurso para el desarrollo económico de la región, así
como la necesidad de estimular la inmigración.
En las resoluciones y cláusulas del contrato se establece
una concesión por 25 años en todo el territorio del Estado;
exención de los derechos de importación en maquinarias y útiles
para la industria; una regalía del 17% del producto bruto; la
construcción de infraestructura para el Estado; menesteres para
la Iglesia; y se establece la exclusiva jurisdicción nacional en
caso de desacuerdos con la empresa.
“Considerando:
Que la explotación del petróleo (venero
oculto hasta ahora entre nosotros á las
investigaciones) dará una gran importancia al
Estado, por la demanda con que favorecen á esa
especie los mercados extranjeros, y pondrá en
circulación inmediata muchos capitales de los
cuales deberán aprovecharse necesariamente
nuestras poblaciones.
(…)
Que el municipio del Estado ganará en
importancia y en utilidades con la implantación
de esa industria aumentando notablemente los
escasos recursos con que hoy cuenta.
RESUELVE:
Se aceptan y aprueban definitivamente é
irrevocablemente las proposiciones que ha
hecho el ciudadano Manuel Olavarría con el fin
de explotar las minas de petróleo que existen en
el Estado de Nueva Andalucía; bajo las
siguientes bases:
1º El ciudadano Manuel Olavarría gozará
de privilegio por el término de veinticinco años,
para explotar todas las minas de petróleo

29
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

comprendidas en los límites del Estado de


Nueva Andalucía, (…)
(...)
13o Las controversias que llegasen á
suscitarse entre el Gobierno del Estado y el
empresario, se decidirán por los tribunales del
Estado ó cualesquiera otros que sean
competentes, según las leyes de la República, sin
que por motivo alguno puedan dichas
controversias ser causa ó fundamento de
reclamos internacionales.”26 (Mayúsculas en el
original)
En julio de 1883 se otorga, a Roberto García, un contrato
de exclusividad para la refinación de petróleo crudo en el país,
con una duración de 10 años. Al igual que en contratos similares,
éste estaba sujeto a la exclusiva jurisdicción nacional en caso de
controversias.
En 1894 se concede un contrato para la explotación de
petróleo en la mina El Encontrado, región del Zulia; el
concesionario, Cristóbal Dacovich, presenta un informe muy
detallado de la futura empresa, con los estudios económicos e
industriales, así como los de mercado y un proyecto de
sustitución de importaciones de kerosén, principal combustible
de interés en la época.
El Sr. Dacovich hizo dos expediciones exploratorias; en
la primera:
“(…) el señor Dacovich halló, por fortuna,
un producto inmediatamente explotable: el
petróleo (…).

26La Legislatura del Estado de Nueva Andalucía. Resolución-Contrato sobre


explotación de todas las minas de petróleo comprendidas en los límites del
Estado. En: Leyes, Decretos y Acuerdos de la Legislatura del Estado Soberano
de La Nueva Andalucía. Sancionados en 1866. Imp. por Mariano Rodríguez.
Cumaná, 1866, pág. 53.

30
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Caño Mito Juan, se encuentra una fuente de


petróleo que brota de la tierra acompañada de
agua con un ligero hervor."
Y en su segunda expedición exploratoria:
"Existen en el Estado Zulia fuentes de aceite
mineral, cuya densidad no pasa de 0,890, (27,5 o
API, Nota del Editor) es decir que son muy
parecidos á los petróleos de Los Andes. Esas
fuentes situadas en un país provisto de vías
naturales de comunicación, dan una cantidad de
aceite para una explotación muy
remunerativa.”27
Estamos entonces por entrar en el siglo XX. Cabe
observar que las concesiones otorgadas a venezolanos en el
último tercio del siglo XIX, sí tuvieron consecuencias prácticas.
Entre ellas se destacó la “Compañía Petrolia del Táchira”, con
una concesión otorgada en 1878, la cual abastecía a Los Andes
venezolanos del kerosén que requerían; y cuyos accionistas
fueron: Carlos González Bona, Manuel Antonio Pulido, José
Antonio Baldó, Ramón María Maldonado, José Gregorio
Villafañe hijo y Pedro Rafael Rincones.28
A Pedro Rafael Rincones se le da la encomienda de
comprar la maquinaria necesaria para la compañía:
“En cumplimiento de su misión, viaja a Oil
Creek, Pensilvania, donde permanece hasta
finalizar su aprendizaje, convirtiéndose en el
primer «técnico petrolero» venezolano. Trae a
Venezuela el primer taladro de perforación, la

27 Mina de Petróleo «El Encontrado» Estado Zulia, Venezuela. Informe que


presentan los promotores a la consideración del público, Caracas, Tip. de "El
Tiempo", 1895.
28Acta de Instalación de la Compañía Petrolia del Táchira (1878). Academia

Nacional de la Historia. Véase en documentos anexos: Los Pulidos, Boletín No.


4, Vocero de la asociación de familiares y descendientes de Don Manuel
Antonio Pulido, Edit. Carlos Manuel Lisson Pulido, enero-febrero 2002. Véase
también: Aníbal R. Martínez: “El Camino de Petrolia” (listado de documentos).

31
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

primera bomba de lodo y el primer tren


destilatorio para la elaboración de kerosene
(1880). Dirige las operaciones en el campo de
La Alquitrana (1880-1885) y edita un periódico
manuscrito, que bautiza (en inglés) The Petrolia
Star y que se puede considerar como el primer
periódico institucional de Venezuela.”29
Sin embargo, todas estas empresas venezolanas no
trascendieron el mercado doméstico; y sus aspiraciones, por lo
pronto, no pasaron de sustituir las importaciones de
combustibles. En este sentido, la entrada en el siglo XX marcó
una línea histórica divisoria: las grandes empresas
transnacionales empiezan a interesarse en el petróleo venezolano
y, desde luego, con la mira puesta en el mercado mundial. Pero
no hay que equivocarse; no son ellas que las que descubrieron
esta riqueza nacional, por lo demás bien conocida desde siempre
por las filtraciones superficiales significativas, tanto en el
Oriente como en el Occidente del país; y tampoco son ellas las
primeras en aprovecharla. No obstante, son ellas las que
convirtieron a Venezuela en 1917 en un país exportador de
petróleo; debiéndose acotar que para 1928 Venezuela ocupaba el
primer lugar entre todos los países exportadores, posición que
mantuvo hasta 1970, esto es, por 42 años.
El siglo XX se abre, para los fines de este escrito, con el
Código de Minas de 1904. Hasta entonces las leyes de minas
versaban sobre las minas en general, pero debido a la
importancia que estaba adquiriendo el petróleo a nivel mundial,
se empieza a sentir la necesidad de deslindarlo, y es así como
adquiere una posición propia dentro de la legislación.
Por ello, la legislación minera venezolana comienza a
ajustarse a nuevas realidades, no sólo refiriendo otros órdenes de
magnitud, sino aludiendo a otra y hasta entonces inédita
dimensión: la dimensión internacional. Todavía en el Código de
Minas de 1891, en su artículo 1o, se leía:

29 Pedro Rafael Rincones,. Diccionario de Historia de Venezuela, Fundación

Polar, 2da. Edición, 1997.

32
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

“Es una mina toda acumulación de


sustancias inorgánicas metalíferas y
combustibles que en filones, capas ó cualquiera
otra forma de yacimiento, se encuentre en el
interior ó en la superficie de la tierra, (…).”
En el Código de 1904, en cambio, a su artículo 1o, de
idéntica redacción como la del código anterior, se agregan las
sustancias específicas que serán objeto de dicha legislación:
“También se consideran minas, el asfalto, el
betún, la brea, el petróleo y demás sustancias
semejantes.”
También este código de 1904 establece para el petróleo y
sustancias afines la figura del contrato-concesión entre la
empresa o persona aspirante a la explotación y el Ejecutivo
Federal.
“No podrán explotarse las minas ni aún por
el propietario del suelo, sin que proceda una
concesión del Ejecutivo Federal.
Párrafo único. A partir de la promulgación
del presente Código la explotación de las minas
de asfalto, betún, brea betuminosa y otras
sustancias semejantes, se hará en la forma en
que el Ejecutivo Federal lo considere
conveniente.” 30
Más aún, se elimina el derecho de explotación por
denuncio en los combustibles fósiles y desde ahora en adelante
este derecho sólo se dará por concesión.
Al igual que en los códigos anteriores, se exoneran de
cualquier impuesto de importación los bienes por utilizarse en
las labores pertinentes, pero ello se estipula como un derecho
discrecional del Ejecutivo:

30 Código de Minas 1904, Título II, artículo 5o. En: Leyes del Ministerio de

Fomento de los Estados Unidos de Venezuela. Edición Oficial. Caracas,


Imprenta Bolívar, 1904, pág. 8.

33
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

“El Ejecutivo Federal, tomando en


consideración la protección que se deba dar a
las Empresas Mineras para el desenvolvimiento
de las industria en el país, podrá exonerar de
derechos arancelarios, siempre que lo crea
conveniente, la introducción de las
maquinarias, útiles y enseres, que se necesiten
para el desarrollo de dichas empresas; y toda
clase de materias explosivas y sus accesorios
(...).”31 (Destacado nuestro)
El mismo Código (1904) precisa la delimitación entre
suelo y subsuelo, lo que es importante para deslindar los
derechos del superficiario.
“En toda zona ó circunscripción hay suelo y
subsuelo; el primero principia en la superficie y
se extiende en línea vertical hacia abajo hasta
tres metros; y el segundo comienza á los tres
metros y se extiende hasta una profundidad
indefinida." 32
En 1904 se decreta una resolución especial para la
adquisición y explotación de las minas de asfalto, petróleo y
sustancias semejantes, y su artículo 4o establece una
participación del 25% en el producto líquido, o sea, una regalía
de 25%:
“En lo porvenir, las minas de asfalto,
petróleo, betún, brea betuminosa y otras
sustancias semejantes, se otorgarán por
contratos especiales que celebrará el Ejecutivo
Federal, en los cuales se estipularán los
derechos que paguen los contratistas y las
utilidades que obtenga por su explotación el
Fisco Nacional, quedando establecido, desde
ahora, que todo contratista deberá pagar, como
mínimum, al Gobierno de la República, el

31 Ídem, artículo 98, pp. 39-40.


32 Ídem, artículo 8, pág. 9.

34
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

veinticinco por ciento (25%) del producto


líquido de la explotación de dichas minas.”33
El Código de Minas promulgado en 1905 es muy breve y
contrasta con la minuciosidad del código del año anterior;
mientras que el Código de Minas de 1904 consta de 133
artículos, el de 1905 fue reducido a 11 artículos, los cuales son
esencialmente los mismos del Código anterior. Sin embargo, en
enero de 1906 se sanciona un reglamento de la Ley de Minas, el
cual va a completar la ley anterior, según se reflejó en la
Memoria de 1905:
“El 21 de junio se dictó una Resolución
reglamentaria sobre la adquisición de minas
de asfalto, betún, brea bituminosa, petróleo y
otras sustancias semejantes, según lo
dispuesto en el § Único, Art. 5to del Código
de Minas vigente (…)”34
Esta Memoria igualmente señala otro aspecto
relevante, a saber, el atinente a la cuestión de la burocracia
estatal vinculada a la materia bajo escrutinio: se creó así la
Sección de Estadística e Inmigración adscrita al Ministerio de
Fomento; igualmente, y con miras a las necesidades de mano
de obra para trabajar en los campos petroleros, se crearon
estímulos para la inmigración especializada.
Los Códigos de 1909 y 1910 tienen muchas similitudes,
pero también importantes diferencias. Vamos a referir algunas de
ellas.

33 Resolución por la cual se reglamenta la adquisición y explotación de las


minas de asfalto, petróleo, betún, brea betuminosa y otras sustancias
semejantes, artículo 4o, 1904. En: Recopilación de Leyes y Decretos de
Venezuela, Tomo XXVII. Vol. 2, año 1904. Caracas, Imprenta Nacional, pág.
56.
34 Exposición que presenta al Congreso de los Estados Unidos de Venezuela el

Memoria del Ministerio de Fomento en 1905, Tomo primero. Caracas,


Tipografía Gutenberg, pp. VII-VIII.

35
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

El Código de 1909 es mucho más liberal frente a los


concesionarios de las minas, tal y como se lee en su Exposición
de Motivos. Abel Santos, uno de sus redactores, dice:
“Mas como la bondad de una ley de minería
ha de apreciarse: por la mayor seguridad que se
dé a los explotadores en su concesión; por la
extensión de la libertad que se les conceda para
obrar, pues cuanto menos trabas mejor; y
finalmente, por el cúmulo de facilidades que se
les brinde para la obtención de las minas,
forzoso es, que estos principios se procure
acordarlos con los fundamentalmente adoptados
en materia de propiedad de las minas, a fin de
constituir un todo armónico, de modo que el
problema quedará mejor resuelto, cuanto más se
haya aproximado la Ley a esa armonía.”35
Igualmente insiste en otros aspectos, los cuales son
concordantes con la doctrina liberal, en la cual se fundamenta
dicho código:
“La libertad de la explotación se ha dejado
en el proyecto sin restricciones, sólo sujeta a las
reglas del arte, como ha venido siendo.
(…)
El proyecto abunda en facilidades para la
adquisición de las minas, la propiedad del
denuncio está garantizada con el registro, y
norma de todo procedimiento ha sido la
sencillez y la publicidad, que garantiza no sólo
los derechos del descubridor, sino también de
los terceros para hacer oposición, habiéndosele
dado a ésta, carácter simplemente
administrativo, de modo que aún quedan a los
interesados los recursos ordinarios.”

35Exposición de Motivos al Proyecto de Código de Minas de 1909. En: Santos,


Abel. Cuestiones de Derecho y otros temas. No. 53, Biblioteca de autores y
temas tachirenses, pág. 70.

36
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

En cuanto a los impuestos reza lo siguiente:


“Triviales por demasiado conocidos son los
principios, que exigen que el impuesto sea
módico, a la vez que igual para todos los
contribuyentes. En la República existe el
impuesto territorial o de tránsito y bien
justificar el de las minas. (…)
(…) que ese impuesto (a las minas) para ser
justo, computados los riesgos, debe ser
relativamente igual al que pagan los
agricultores y criadores del país, pues de lo
contrario sería irritante.
Como consecuencia de estas ideas se ha
creído conveniente suprimir el impuesto que
gravaba la concesión, desde el día de la
adquisición del título hasta el día de la
explotación, siempre que no exceda de cinco
años.” 36
En el Código de 1909, de acuerdo con sus disposiciones
finales, es mandatorio convertir todas las concesiones existentes
a sus prescripciones:
“Art. 280. Todas las concesiones y contratos
mineros, vigentes o revalidados por esta Ley
otorgados con anterioridad al presente Código,
se regirán en cuanto a su validez por la Ley de
su concesión; y en materia de impuestos mineros
y de renovación por la presente, computándose
los plazos a partir de la promulgación de esta
Ley.” 37
Este artículo fue apelado por las compañías ante la Corte
Federal y de Casación, la cual dictó sentencia el 23 de

36Ídem, pp. 71 y 72.


37Código de Minas de 16 de agosto de 1909, artículo 280. En: Recopilación de
Leyes y Decretos de Venezuela, Tomo XXXIII. Edición Oficial. Caracas, pp.
284-285.

37
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

septiembre de 190938, declarando insubsistente el artículo en


cuestión. Por lo que el Código de 1910 corrige esta situación:
“Art. 278 Todos los Títulos de propiedad
minera que se encuentran en su fuerza y vigor,
expedidos de conformidad con las disposiciones
de leyes anteriores, quedan revalidados,
adaptados y sometidos a las prescripciones del
presente Código, respetándose en ellos, en todo
caso, los derechos adquiridos.”39
En la Memoria de Fomento de 1909 se formula la
necesidad de abrirse al exterior, por lo que el Ministro expone
ante el Congreso:
“Convencido el Ejecutivo de que el
conocimiento exacto de nuestro país en el
Exterior es condición indispensable para que
podamos sacar el mayor provecho de la plétora
de energías de los pueblos extranjeros (…),
dirigí (al) ministro de Relaciones Exteriores una
comunicación (…) en la que exponía (…) que se
gestione por vía oficial correspondientes (…) ‘la
organización de una Comisión Exploradora
encargada de informar acerca de las
posibilidades que ofrece á la industria europea
la explotación del suelo’ (…).”40
De esta forma, en 1910 se contrató una compañía para
hacer estudios geológicos en el país:
"(…) se faculta á una respetable Compañía
para explorar con geólogos é ingenieros
mineros expertos la mayor parte del territorio
de la República, á objeto de cerciorarse de la

38 Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela No 10.806.


39 Código de Minas de 29 de junio de 1910, artículo 278. En: Recopilación de
Leyes y Decretos de Venezuela, Tomo XXXIII. Edición Oficial. Caracas, pág.
291.
40 Memoria del Ministerio de Fomento, presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1909. Caracas, Imprenta Nacional, pág. VI.

38
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

existencia de los yacimientos de petróleo,


ozokerita y demás sustancias similares en que es
fama abunda nuestro subsuelo, fijar su situación
y acometer la explotación de ellos en gran
escala.
(…)
Es indudable que de la ejecución de este
contrato habrá de derivar el país grandes y
positivas ventajas; entre otras, la de consolidar
la confianza indispensable á la inversión del
capital extraño del que carecemos, y la no
menos apreciable de dar á conocer y hacer
productiva una de las más valiosas fuentes de
nuestra riqueza territorial.”41
Otro detalle por señalar es el siguiente: en el Código de
Minas de 1910, en su artículo 40, parágrafo 1o, se otorga al
superficiario particular el derecho a un tercio (1/3) del producto
líquido. Esta previsión sugiere a las claras una cierta influencia
política de los terratenientes en ese momento histórico particular:
“Cuando la mina denunciada se halle en
terrenos baldíos o ejidos arrendados u
ocupados, o de propiedad particular, o dentro
de alguna concesión ajena, tendrá el propietario
o poseedor derecho:
1o A la tercera parte de las utilidades
líquidas que produzca la explotación por el
denunciante.”42
Ahora bien, ante el incremento del interés por la
exploración del país en busca de recursos mineros manifestado
por diversas compañías extranjeras, el Ejecutivo Nacional,
después de haber informado durante los años anteriores a 1912 al
Congreso de la República acerca de las minas como un área
deprimida anteriormente, en la Memoria de Fomento de este año

41 Memoria del Ministerio de Fomento, presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1910. Caracas, Imprenta Nacional, pp. VI-VII.
42 Código de Minas de 1910, artículo 40, pág. 271.

39
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

1912 da cuenta de un importante incremento de actividad en el


sector minero:
“Una actividad halagadora ha comenzado á
desarrollarse en algunas de nuestras
importantes regiones mineras, debida á los
contratos últimos celebrados sobre
explotaciones de hierro y petróleo, (…)
Es, pues, oportuno que os fijéis en la visible
necesidad de revisar nuestra legislación minera.
Cierto es que en punto á franquicias é impuestos
el Código que rige es de lo más liberal que
hemos tenido; pero desgraciadamente adolece
de defectos que lo hacen inadecuado para el
incremento del ramo industrial cuyo ejercicio
reglamenta."43
Con todo, el Ministro de Fomento se opuso a aquella
disposición que garantizaba una participación de un tercio en
las ganancias netas de las concesionarias:
"(...) Semejante precepto constituye una
restricción manifiesta, puesto que nadie habrá
de incurrir en aportar dinero, el crédito, la
inteligencia, la actividad, la perseverancia, en
fin, todo el caudal material, intelectual y moral
requerido para poder alcanzar éxito en
empresas de esta naturaleza, para luego hacer
partícipe nada menos que en la tercera parte de
las utilidades, á un socio obligado que no
trabaja, que con nada contribuye y que nada
arriesga.”44
La Memoria de Fomento del año siguiente (1913) refiere
el desenlace de la oposición a la cláusula anteriormente citada:

43 Memoria del Ministerio de Fomento, presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1912. Caracas, Imprenta Bolívar, pp. VII-VIII.
44 Ídem, pág. VIII.

40
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

“Es del caso hacer constar que a ello han


contribuido en mucho las órdenes que a raíz de
la cláusula de vuestras sesiones ordinarias del
año próximo pasado, le fueron comunicadas por
el Ejecutivo al ciudadano Procurador General
de la Nación, en el sentido que ocurriese ante la
Corte Federal y de Casación solicitando se
declarase la colisión existente entre los artículos
40 y 42 del Código de Minas (…) declaratoria
que fue pronunciada por sentencia expedida por
aquel Alto Cuerpo el 25 de junio del presente
año; quedando así eliminado en nuestra actual
legislación minera el grave inconveniente que
para el incremento de la industria ofrecía el
precepto de la cesión del treinta y tres y un
tercio por ciento del producto líquido de las
explotaciones de las minas que se encontrasen
en terrenos de propiedad particular, en baldíos
ocupados o en ejidos arrendados, al poseedor
superficiario.”45
A los superficiarios como tales, entonces, se les negó el
derecho a beneficiarse de una renta de la tierra en el petróleo.
Veamos ahora como se trata el aprovechamiento de las
minas en los diferentes códigos y leyes. En el Código de Minas
de 1910, el artículo 53 prescribe:
“Serán (…) de libre aprovechamiento las
minas de carbón que se encuentren a más de
ochenta kilómetros de las costas del mar, o de
las riberas de un río navegable sin
comunicación cercana con aquél por vía férrea.
Si las minas se encuentran en terrenos de
propiedad particular, solo su dueño podrá
aprovecharlas.”

45
Memoria del Ministerio de Fomento, presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela en 1913. Caracas, Imprenta Bolívar, pp. VII-VIII.

41
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Por otra parte, bajo este mismo código se otorgaron tres


concesiones petroleras, las cuales habrían de tener luego gran
relevancia práctica: a John Allen Trelles, representante de The
Venezuelan Development Company Limited; a Rafael
Valladares, representante de General Asphalt; y otra, igualmente
a Rafael Valladares, la cual traspasó éste a la Caribbean
Petroleum Company, filial de la General Asphalt. Para estas
referidas concesiones, los beneficios que establecía la ley por la
cual se había regido el proceso concesionario se consideraban
como derechos adquiridos.
En este sentido, la Memoria de 1912 reporta lo siguiente:
“Alcanza á veintitrés el número (títulos) de
los que se han expedidos, de los cuales doce son
consecuenciales de uno de los contratos
anteriores celebrados sobre explotaciones de
petróleo y demás sustancias similares en varios
Estados de la República, (…)”46
Una nueva época empieza, pues. La actividad exploratoria
se vuelve intensa en el país, lo que le demuestra al administrador
del recurso, valga decir, al Ejecutivo Federal, que se pueden
conseguir mejores contratos para la explotación de su recurso
natural.
Ello está referenciado en la Memoria de 1914, donde el
Ministro Pedro Emilio Coll sostiene:
“Numerosos grupos de ingenieros y
geólogos recorren el país en exploraciones
científicas, por encargo de Compañías y
Sindicatos expresamente organizados para
invertir sus capitales en la explotación de la
riqueza que encierra el subsuelo de nuestro
extenso territorio, (…). Tengo en ello tal
confianza, dadas las informaciones así oficiales
como de carácter privado recientemente

46
Memoria del Ministerio de Fomento, presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela en 1912. Caracas, Imprenta Bolívar, pp. X-XI.

42
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

suministradas al Despacho a mi cargo, que no


vacilo en anticiparos la plausible noticia de que
en breve días podremos contar con una nueva
fuente de producción rentística, que no tardará
en ser la de mayor importancia entre las que
debemos al ramo de Minas. El petróleo, ese
codiciado combustible que las imposiciones del
progreso industrial hacen ya indispensable, ha
dejado de ser un tesoro escondido en las
entrañas de la tierra venezolana, (…)”47
Un año más tarde (1915) el Ministro de Fomento, Santiago
Fontiveros informa al Congreso Nacional:
“Ha continuado firme y prometedor el
entusiasmo despertado en estos últimos tiempos
por la exploración de los tesoros subterráneos
de nuestro territorio, y la producción
mineralógica del país, hasta hoy representada
en alta escala por oro, cobre, asfalto, hierro y
carbón, cuenta con un nuevo y poderoso factor:
el petróleo.”48
El Ministro continúa en su informe al Congreso relatando
sobre una actividad económica prometedora, específicamente
acerca del petróleo, lo que nos muestra la envergadura de las
primeras concesiones:
“Con relación al petróleo de que acabo de
hablaros juzgo procedente informar que la
‘Caribbean Petroleum Company’, corporación
cesionaria del contrato celebrado en 2 de enero
de 1912 con el ciudadano Doctor Rafael
Valladares, para la exploración y explotación
de los yacimientos de asfalto, petróleo, nafta y
brea, existentes en los Estados Sucre, Monagas,

47 Memoria del Ministerio de Fomento de los Estados Unidos de Venezuela en


1914. Tomo I. Caracas, Imprenta Bolívar, pág. VII.
48 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1915, Tomo I. Caracas, Imprenta Bolívar, pág. V.

43
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Anzoátegui, Nueva Esparta, Táchira, Trujillo,


Mérida, Zulia, Lara, Falcón, Carabobo.
Yaracuy y el delta del Orinoco, escogió y señaló
un mil veintiocho minas de petróleo. De estos
yacimientos ha participado tener cinco en
actividad, (…)
Otra empresa, la ‘Bermudez Company’,
cesionaria del contrato celebrado el 14 de julio
de 1910 con el ciudadano Doctor Rafael Max
Valladares para explotar, refinar y exportar
todo el asfalto, petróleo, nafta, betún y brea que
se encuentran en el suelo y subsuelo del
Municipio Pedernales y sus islas adyacentes
(…) y las demás que comprende el dicho
Municipio del Territorio Federal Delta-
Amacuro, la Península de Paria y el distrito
Benítez del Estado Sucre, señaló veintinueve
minas de petróleo, de las cuales ha renunciado
seis conservando las veintitrés restantes.”49
Para aquel entonces ya resultaba obvio que el país estaba
ante un gran potencial económico y que debían hacerse algunos
cambios importantes para poder beneficiarse de todo ello. De allí
el Decreto del 19 de septiembre de 1914 del Presidente
Provisional de la República, Dr. Victorino Márquez Bustillos, ya
citado más arriba, en el cual declara inalienables todas las minas
y asigna su administración al Ejecutivo Federal. Luego, en la
Memoria de Fomento de 1915 se hace referencia a dicho decreto:
“También refrendó este Ministerio el
Decreto dictado por el ciudadano Presidente
Provisional de la República el 19 de setiembre
de 1914, (…)
El Ejecutivo Federal, al asumir la
administración directa de esas minas, ha tenido
en cuenta la necesidad urgente de darles debida
organización para que, sin sustraerlas a la

49 Ídem, pp. IX-X.

44
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

actividad productora, no puedan en ningún


caso pasar a la propiedad privada. Un criterio
económico prudente y previsivo aconsejaba a la
Nación conservar para su propio beneficio esas
valiosas reservas del porvenir; (…)”50
(Destacado nuestro)
Hemos comparado con particular circunspección el
Decreto del Presidente Provisional de la República, con la
Memoria respectiva del Ministerio de Fomento -Pedro Emilio
Coll Ministro del Despacho-, en donde se hace referencia al
mismo. Todo ello para poder concluir en lo que de manera
notoria es un cambio de actitud del Ejecutivo Nacional en cuanto
a la explotación y aprovechamiento de las riquezas mineras y
petroleras del país.
Igualmente, la exoneración de los impuestos de
importación venía de vieja data y era muy justificada por la
política liberal. Sin embargo, la Ley de 1915 empieza a ponerle
límites, tal como reza a continuación:
“Las maquinarias y demás efectos que un
concesionario importe libre de derecho para el
uso exclusivo de su mina o minas, no podrán,
sin permiso del Ejecutivo Federal enajenarlos
en ninguna forma ni invertirlos sino en la mina
o minas para los cuales los haya importados. El
Ejecutivo Federal para conceder el permiso
podrá exigir el pago de los derechos
correspondientes que se habían exonerados
(…)"51 (Destacado nuestro)
En cuanto a las exoneraciones de los derechos de
importación, si bien se mantuvieron en la legislación, también es

50 Memoria del Ministerio de Fomento, presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1915, Tomo I, Documento No. 3. Caracas, Imprenta
Bolívar, pág. XI.
51 Ley de Minas de 1915, artículo 96. En: Recopilación de Leyes y Decretos de

Venezuela, Tomo XXXVIII, año de 1915. Caracas, Edición Oficial, Litografía


del Comercio, 1917, pág. 254.

45
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

cierto que se hacía más discrecional y se imponía un férreo


control a los artículos exentos de tal impuesto.
Ya en la Memoria de Fomento de 1917 se reporta una
vigorosa actividad en el occidente del país, concretamente en el
Estado Zulia:
“La región del Occidente, cuyo centro
minero más importante se halla en el Zulia, es
principalmente petrolífera y encierra más de
cuatrocientas minas, de las cuales más de
trescientas se hallan en el propio Estado Zulia,
con una superficie de ciento sesenta mil
hectáreas. Once de sus minas se han declarado
ya en explotación, y para el presente año de
1917 entrarán en vigorosa actividad. (…)"52
Pero en vista de los inmensos territorios dados en
concesión a la The Caribbean Petroleum Company, esta
compañía solicita la prorroga y al serle negada el Ministro del
ramo escribirá en 1917:
“De las 1.028 concesiones obtenidas por
‘The Caribbean Petroleum Company’, ha
renovado, como se deja dicho, 409; renunciado
608; y explota 11.”53
Además, en la Memoria de 1917 se habla de la necesidad
de modificar la Ley de Minas para adecuarla a las circunstancias
del momento. Esto se hará con ocasión de la primera Ley sobre
Hidrocarburos y demás Sustancias Similares en 1920.
“Aunque la ley en sus enumeraciones
generales de las minas comprende y menciona
las de carbón y petróleo, es lo cierto que al
entrar en la regulación administrativa no hace
distingos suficientes. Tal ocurre con la
exploración para encontrar petróleo, (…)

52 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1917, Tomo I. Caracas, Imprenta Nacional, pág. XXII.
53 Ídem, pág. XI.

46
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Precisa, por tanto, una revisión de la ley


que especialice más sus disposiciones, según los
caracteres peculiares a cada grupo de minas.”54
Así mismo el Ministro de Fomento considera de
primordial importancia la independencia del Poder Ejecutivo en
el proceso de otorgamiento de concesiones, por considerarlo un
acto meramente administrativo:
“Entre las reformas necesarias ocupa el
primer puesto, por naturaleza de ella, la que se
refiere a la aprobación por las Cámaras
Legislativas de [los] Títulos de minas. (…) Las
concesiones mineras son actos de manifiesto
carácter administrativo. (…)
Esto en el terreno de los principios; que en
la práctica, la necesidad de la aprobación
legislativa induce retardos considerables en el
despacho final de las concesiones (…)" 55
Aunque para el año 1917, a través de su Memoria de
1918, el Ministro de Fomento declara ante el Congreso Nacional
su satisfacción en la actividad petrolera, no dejará de escribir:
“La explotación minera en la República, a
pesar de los inconvenientes creados por la
guerra exterior, ha sido en el año 1917 bastante
satisfactoria. (…)
La explotación de nuestros yacimientos
petrolíferos constituyen una fundada esperanza
de incremento de la renta minera en el porvenir
y de aumento en la exportación de minerales
nacionales.”56

54 Ídem, pág. XVII.


55 Ídem, pp. XVII-XVIII.
56 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1918, Tomo I. Caracas, Imprenta Nacional, pp. IX, XII
y XIII.

47
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

No obstante, se tomó la decisión de no seguir dando


contratos hasta tanto se dictara un nuevo Reglamento, tal como
se precisó en la Memoria de Fomento de 1918:
“(…) resolvióse no considerar los proyectos
de contratos presentados hasta que se dictase el
Reglamento a que se refiere el artículo 3o de la
Ley de Minas." 57
En la misma Memoria se enfatiza dicha petición,
esgrimiéndose las razones:
“La práctica del Ministerio demuestra cada
día la imperiosa necesidad de reformar la Ley
de Minas. Ya en la Memoria del pasado año se
habló de esta necesidad y os reitero en esta
ocasión las reformas allí propuestas. (…)."58
Inicialmente, la voluntad estatal de intervenir en el sector
petrolero se materializó mediante la creación de una legislación
que regulaba la explotación y que daba ciertos poderes jurídicos
al Estado, dada su condición de administrador del recurso (ver
legislación petrolera siglo XX). Pero las cosas han tomado un
rumbo que en su origen no pudo preverse, y la actividad
petrolera se ha convertido en algo de una entidad muy diferente.
Prueba de esto último la encontramos en la Exposición de la
Memoria de Fomento de 1918, donde se le dedica un parágrafo:
“La importancia que tiene actualmente el
petróleo por sus múltiples aplicaciones
industriales y la circunstancia de ser reciente su
explotación en nuestro suelo, hacen que con
gran cautela y cuidado deba legislarse en el
asunto. Hasta hace poco, verdaderamente a
ciegas se procedió en los contratos, que para
exploraciones y explotación de petróleo se
celebraron, por lo que de ellos pocas o ningunas
ventajas ha obtenido la Nación.

57 Ídem, pág. XVI.


58 Ídem, pág. XVIII.

48
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

La explotación de los yacimientos


petrolíferos es por todos conceptos diferentes de
las otras explotaciones mineras y no existiendo
aun entre nosotros información cabal de las
modalidades de la industria petrolera, no es
recomendable que en la Ley de minas se incluya
la legislación de petróleo. Mientras que en
Venezuela no se conozca a fondo la materia, lo
prudente es ir cautelosamente dictando
reglamentos y reformándolos cada vez que la
necesidad lo exija, sin comprometer el porvenir,
sujetándolo a las normas rígidas de una Ley
imperfecta.
Debe dejarse, por consiguiente, al Ejecutivo
Federal un amplio poder reglamentario en los
asuntos de petróleo."59
Paralelamente a esta consolidación de orden jurídico, el
Estado se vio en la necesidad de buscar medios para regular y
fiscalizar la actividad petrolera. De esta manera comienza la
edificación institucional de la intervención estatal en la actividad
petrolera.
Otro aspecto importante en el desarrollo de la exploración
fue lo relativo a la fundación del catastro y a las funciones
fiscalizadoras de las operaciones de las empresas, lo cual es
asunto de decisión por parte del Gobierno Federal en 1918.
Sin embargo, la separación del petróleo de los demás
minerales sólo ocurre, en definitiva, en 1920, con la primera Ley
sobre Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles, a la que
siguieron las leyes de 1921 y 1922. En la primera de éstas se da
un derecho preferencial a los propietarios superficiales para la
adquisición de la concesión por un solo año; este derecho, sin
embargo, desaparece definitivamente con la Ley de 1922.
En la Ley de Hidrocarburos y demás Minerales
Combustibles de 1922 vemos la siguiente acotación:

59
Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela en 1918, pp. XVII-XIX.

49
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

“(...) Artículo 50. Los concesionarios


llevarán la lista de todos los efectos importados
que hayan gozado de exoneración de derechos
de importación, indicándose en ella el destino
que les haya dado, el nombre del concesionario
a quien hayan sido cedidos y si han sido
destruidos.
Igualmente llevarán la lista de todos los
efectos exonerados que hayan adquirido de
otros concesionarios, con expresión de sus
nombres.
Estas listas y los depósitos de materiales se
mostrarán a los Fiscales Nacionales de
Hacienda, cada vez que lo crea conveniente el
Ejecutivo Federal."
En la misma Ley el artículo 49 establecía:
"(…) Los concesionarios pueden ceder, en
cualquier forma, a otros concesionarios que
gocen del mismo derecho de exoneración, los
efectos que hayan importado libres de derechos.
En caso de que vayan a ceder efectos, de los
referidos en este artículo, a particulares o
Empresas que no gocen de la misma
exoneración, se requiere el permiso del
Ministerio, el cual se otorgará previo el pago de
los derechos que hubieran producido si no se
los hubiese exonerado."
Asimismo, fue la ley enfática en los derechos de
fiscalización que se le concedía al administrador del bien común.
“Artículo 52. El Ejecutivo Federal tiene el
derecho de inspeccionar los trabajos de
exploración, explotación, manufactura o
refinamiento y transporte de las sustancias a
que se refiere esta Ley, a fin de averiguar si los
concesionarios cumplen con las obligaciones
que ella les impone y las que establezcan los
reglamentos que les sean aplicables.

50
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Igualmente tiene derecho de fiscalizar las


operaciones de los concesionarios que causen
impuestos, con el fin de averiguar si se pagan en
su totalidad (…)”60

60Ley de Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles, 1922. En: Estados


Unidos de Venezuela. Ministerio de Fomento. Recopilación de Leyes y
Reglamentos de Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles. Litografía
del Comercio, Caracas, 1923, pág. 100.

51
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

III. La exclusiva jurisdicción nacional en la


legislación de minas e hidrocarburos
"Venezolanos:
¡La planta insolente del Extranjero ha
profanado el sagrado suelo de la Patria! Un
hecho insólito en la historia de las Naciones
cultas, sin precedentes, sin posible justificación,
hecho bárbaro, porque atenta contra los más
rudimentarios principios del Derecho de
Gentes; hecho innoble, porque es fruto del
contubernio inmoral y cobarde de la fuerza y la
alevosía, es el hecho que acaban de realizar en
la rada de La Guaira hace pocos momentos las
Escuadras alemana e inglesa: sorprendieron y
tomaron en acción simultánea y común, tres
vapores indefensos de nuestra armada que
habían entrado en dique para recibir
reparaciones mayores.
Venezolanos:
El duelo es desigual porque el atentado ha
sido consumado por las dos naciones más
poderosas de Europa contra éste nuestro País
que apenas convalece de largos y dolorosos
quebrantos y porque ha sido realizado de aleve
manera, pues Venezuela no podía esperar tan
insólita agresión desde luego que no habían
precedido las fórmulas de estilo en semejantes
casos. Pero la justicia está de nuestra parte, y el
Dios de las Naciones que inspiró a Bolívar y a
la pléyade de héroes que le acompañaron en la
magna obra de legarnos, a costa de grandes
sacrificios Patria, Libertad & Independencia,
será el que en estos momentos decisivos para la
vida de nuestra nacionalidad, nos inspire en la
lucha, nos aliente en el sacrificio y nos asista en
la obra también magna de consolidar la
Independencia Nacional. Por mi parte, estoy
dispuesto a sacrificarlo todo en el altar augusto

52
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

de la Patria; todo, hasta lo que pudiera llamarse


mis resentimientos por razón de nuestras
diferencias intestinas. No tengo memoria para lo
que de ingrato pueda haber en el pasado.
Borrados quedan en mi pensamiento de político
y de guerrero todo lo que fue hostil a mis
propósitos, todo lo que ha podido dejar una
huella de dolor en mi corazón.
Delante de mí no queda más que la visión
luminosa de la Patria, como la soñó Bolívar,
como la quiero yo (...)."61
Esta proclama del General Cipriano Castro es la
respuesta del gobierno venezolano al bloqueo de nuestras costas
por las potencias europeas en 1902, como consecuencia de la
suspensión del pago de ciertos compromisos que tenía la Nación
con ellas. La medida buscaba ejercer presión sobre el Gobierno
de Castro para que accediera al pago respectivo de sus deudas. El
bloqueo llevó a que las más diversas disputas y controversias que
involucraban a la República, fueran planteadas en arbitrajes
internacionales. Así, una de las primeras controversias, en
materia de recursos mineros, que daría origen a reclamaciones
extranjeras, fue el juicio que interpuso EE.UU. en defensa de los
intereses de la New York and Bermúdez Company por una mina
de asfalto en el lago de Guanaco, Estado Sucre -antes llamado
Estado Bermúdez (hasta 1910), de donde se desprende el nombre
de la compañía-.62
Con ocasión de este juicio, el gobierno venezolano no
dejó nunca de insistir en el hecho de que el asunto era
competencia exclusiva de los Tribunales de la República, los

61 Cipriano Castro. «Proclama del General Cipriano Castro por el bloqueo


extranjero (1902)», Academia Nacional de Historia de Venezuela.
<http://www.anhvenezuela.org/pdf/textos%20historicos/010114.pdf>,
[Consulta: 15 dic. 2014].
62 Para un estudio detallado del caso, véase Nikita Harvich: Asfalto y

Revolución: la New York & Bermúdez Company. Editorial Monte Ávila


Latinoamericana C.A., 1991.

53
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

cuales eran tan justos e imparciales como los de cualquier país


civilizado.
A la luz de estos acontecimientos de 1902 se entiende el
porqué de la prohibición de otorgar concesiones a compañías
estatales extranjeras. Por su parte, en lo atinente a las compañías
privadas extranjeras o ciudadanos extranjeros, se mantuvo la
posibilidad de otorgarles concesiones, siempre y cuando se
sometieran a las leyes de la República vigentes, tal y como es el
caso para cualquier ciudadano venezolano.
Relatemos los acontecimientos previos al bloqueo de las
costas venezolanas de 1902, para así poder apoyarnos sobre
hechos históricos.
El Reglamento del Código de Minas 1855 es explícito
sobre la nacionalidad del concesionario: el otorgamiento de las
concesiones sólo procedía para venezolanos o para extranjeros
naturalizados. Sin embargo, en las disposiciones generales del
Código de Nueva Andalucía de 1866 se hace la excepción, si ello
acarreare ventajas para el otorgante, valga decir, el Ejecutivo
Federal:
“Solo los venezolanos ó extranjeros
naturalizados tienen derecho á solicitar una
concesión de minas, (…)
Los extranjeros podrán contratar con el
Poder Ejecutivo la explotación de las minas que
descubran, con tal de que los contratos se hagan
con ventaja a la adjudicación de ellas, y no haya
precedido dicha adjudicación.” 63
Como dato curioso y cónsono con el artículo anterior, en
el Código de Minas de 1854 se ordena que éste sea publicado en
los Estados Unidos de la América del Norte y Europa en
periódicos reconocidos. Esto nos indica que el país estaba

63Código de Minas, Lei III, art. 1o y Lei VIII, art. 5, 1866. En: Leyes, Decretos
y Acuerdos de la Legislatura del Estado Soberano de la Nueva Andalucía.
Sancionados en 1866. Imp. por Mariano Rodríguez. Cumaná, pp. 66 y 73.

54
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

interesado en darse a conocer, y así en estimular la llegada de


capitales foráneos.
En cuanto a la práctica del arbitraje internacional, sea
oportuno decir que en el primer texto constitucional de los
Estados Unidos de Venezuela de 1830, no se hace referencia al
arbitraje en caso de controversias o diferencias como tales. Sin
embargo, ya en el primer Código de Minas de la República de
1854, particularmente en el Decreto del 4 de enero de 1855 que
reglamenta las leyes del Código de Minas, se incluye un artículo
que reza como sigue:
"Art. 12. Las cuestiones sobre límites de las
concesiones se deciden por el Gobernador de la
provincia con apelación dentro tres días a la
Secretaria del Interior; más si aquellas se
enlazan con otras cuestiones de derecho, como
de propiedad, prescripción etc., pertenecerán a
los tribunales de justicia."64
Se observa que este artículo hace referencia a los
tribunales de justicia, lo cual debe interpretarse como Tribunales
de la República.
En el mismo Código de Minas se establece lo siguiente:
"Art. 19. Todas las cuestiones de
indemnización que deban hacerse por los
propietarios de minas en razón de averiguación
o a trabajos anteriores al acto de concesión, se
decidirán por un tribunal de árbitros
arbitradores constituido conforme a la Ley."65

64 Reglamento de 4 de enero de 1855, de las Leyes del Código de Minas. En:


Recopilación de Leyes y Decretos de Venezuela. Reimpresa por orden del
Gobierno Nacional, Tomo III, segunda edición oficial. Caracas, Casa Editorial
de la "Opinión Nacional", 1890, pág. 884.
65 Ley 3o. del Código de Minas de 1854, que trata de las concesiones. Artículo

19. En: Recopilación de Leyes y Decretos de Venezuela. Reimpresa por orden


del Gobierno Nacional. Tomo III. Segunda edición oficial. Caracas, Casa
Editorial de la "Opinión Nacional", 1890, pág. 250.

55
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

En otro orden de ideas, las Constituciones de 1864, 1874


y 1881 respectivamente, incluyen un artículo (en los dos
primeros casos el artículo 112; en la Constitución de 1881, el
artículo 109) que dejó la puerta abierta al arbitraje. En particular,
se habla de resolver las diferencias por arbitramiento de potencia
o potencias amigas, con los cuales Venezuela tenía firmados
tratados internacionales de amistad, comercio, y navegación.
En la Constitución de 1864, 1874 y 1881 se incluye este
artículo (112/109):
"Artículo 112. En los tratados
internacionales de comercio y amistad, se
pondrá la cláusula de que "todas las diferencias
entre las partes contratantes deberán decidirse
sin apelación a la guerra por arbitramento de
potencia o potencias amigas".66
Con respecto a la Legislatura del Estado de Nueva
Andalucía, el Código del 8 de febrero de 1866 -el cual es un
instrumento que engloba sólo un Estado de la República,
entonces una Federación; el cual se somete a la legislación
vigente, en este caso, al Código de Minas de 1854- contiene una
serie de elementos interesantes con respecto a la jurisdicción:
"Ley III, Artículo 12: Las minas las concede
el Estado con la condición de que haya de
tenerse en actividad el laboreo de cada
pertenencia. Se perderá el derecho adquirido y
volverán las minas al dominio del Estado,
cuando transcurran cuatro años para principiar
la explotación o dos de suspensión continua de
los trabajos, o tres interrumpida en un
cuatrienio, exceptuándose los casos fortuitos.

66Constitución de los Estados Unidos de Venezuela, 1864. Edición Oficial.


Imprenta de Valentín Espinal e Hijos, pág. 46. Constitución de los Estados
Unidos de Venezuela, 1874. Edición oficial. Caracas, Imprenta de “La Opinión
Nacional”, de Fausto Teodoro de Aldrey, Plaza Bolívar, pág. 56. Constitución
de los Estados Unidos de Venezuela, 1881. Edición Oficial. Imprenta de la
"Opinión Nacional", Caracas, 1883, pág. 52.

56
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Corresponde al tribunal ordinario en juicio


contradictorio hacer la declaratoria del
perdimiento del derecho adquirido."67
Con respecto a la jurisdicción en materia de minas se
establece en la Ley VII:
"Art. 1o. Las contravenciones a las leyes y
reglamentos del ramo en lo referente a la
policía de las minas, serán denunciadas y
sustanciadas como las contravenciones de mera
policía común. El Prefecto del Departamento
conocerá de estos asuntos con apelación al
Poder Ejecutivo del Estado.
Art. 2o. De todos los asuntos contenciosos
que ocurran en materia de minas, conocerá el
Juez de primera instancia del circuito."68
Se observa que cuando se habla de la jurisdicción con
relación a las minas, siempre es el Estado quien posee la
competencia en la materia: Tribunal ordinario, Prefecto del
Departamento, Poder Ejecutivo del Estado, Juez de Primera
Instancia.
El Decreto del 13 de marzo de 1883, por el que se
organiza el ramo de minas en el territorio de la República; el
Decreto Orgánico del ramo minas expedido el 15 de noviembre
de 1883; y la Ley del 23 de mayo de 1885 (Código de Minas de
1885), no hacen referencia explícita al tema de la jurisdicción.
Sin embargo, se establece que cuando las compañías no cumplan
con las obligaciones que han contraído en el país, "las agencias
o establecimientos que planteen en la República se estimarán
como independientes para todos los efectos jurídicos".69 Se

67 Legislatura del Estado de Nueva Andalucía - Código del 8 de febrero de

1866-. En: Leyes, Decretos y Acuerdos de la Legislatura del Estado Soberano


de la Nueva Andalucía. Sancionados en 1866. Cumana, Impreso por Mariano
Rodríguez, pág 68.
68 Ídem, pág. 72.
69 Decreto del 13 de marzo de 1883 por el que se organiza el ramo de minas en

el territorio de la República, artículo 23. En: Recopilación de Leyes y Decretos


de Venezuela. Formada de Orden del Ilustre Americano General Guzmán

57
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

menciona también el Código Civil para el caso de las


servidumbres en las cuestiones mineras, y principalmente se da
un nuevo rol a los Estados donde se encuentren las minas, los
cuales pasan a ser los dueños de las mismas. En todo caso, se
preserva la importancia del Ejecutivo Federal, a quien
corresponde otorgar las concesiones mediante acto respectivo.
"Art. 1: Todas las minas que haya en el
Territorio de la República son propiedad del
Estado donde se encuentren; y se regirán por un
sistema de explotación uniforme, sujetas a las
reglas del presente Decreto."70
El Decreto del 15 de noviembre de 1883 reafirma la
importancia del Ejecutivo Federal en lo referente a la propiedad
y a la administración de las minas:
"Art. 1o. Conforme al número 14 del artículo
13 de la Constitución Federal, todas las minas
que haya en el territorio de la República, ya
estén en el suelo, ya en el subsuelo, son
propiedad del Estado en que se encuentren; y su
administración corre a cargo del Ejecutivo
Federal, en virtud de los dispuesto por el
número 15 del citado artículo, rigiéndose por un
sistema de explotación uniforme según las
reglas del presente Decreto."71
El artículo de la Constitución, al cual se hace referencia
en el Decreto anterior, pauta lo siguiente:
"Art. 13: Los Estados de la Federación se
obligan:

Blanco, Tomo X. Edición Oficial. Caracas, Imprenta y Litografía del gobierno


Nacional, 1887, pág. 265.
70 Ídem, artículo 1o, pág. 263.
71 Decreto Orgánico del ramo minas del 15 de noviembre de 1883. En:

Recopilación de Leyes y Decretos de Venezuela. Formada de Orden del Ilustre


Americano General Guzmán Blanco, Tomo X. Edición Oficial. Caracas,
Imprenta y Litografía del gobierno Nacional, 1887, pág. 481.

58
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

(...) 14. A reconocer a cada Estado el


derecho de disponer de sus productos naturales:
15. A ceder al Gobierno de la Federación la
administración de las minas, terrenos baldíos y
salinas, con el fin de que las primeras sean
regidas por un sistema de explotación uniforme,
y que los segundos se apliquen en beneficio de
los pueblos."72
En los Códigos de Minas de 1887 y 1891,
respectivamente no se hace mención específica a la jurisdicción
en caso de controversias o reclamaciones, etc. Sin embargo, en el
Reglamento del 03 de agosto de 1887 de la Ley de Minas se
establece lo siguiente:
"Art. 16.- Las Compañías que tengan su
domicilio fuera de Venezuela y quieran obtener
concesiones directamente o por traspaso,
deberán cumplir previamente las formalidades
siguientes:
(...) 4o. Que constituyan legalmente un
Agente que resida en Venezuela para que las
represente y responda de las obligaciones que
las Compañías hayan contraído o contraigan en
el país.
Art. 17.- Las Compañías Mineras responden
de todas las obligaciones que las afecten, con
las propiedades, derechos y acciones que tengan
en Venezuela."73
Es claro que la figura del arbitraje internacional en
materia minera no está mencionada en los Códigos arriba
citados, por ello se hacía necesario que formara parte de las
cláusulas del contrato. La prueba de ello fue un contrato

72 Constitución de los Estados Unidos de Venezuela, 1881. Edición Oficial.


Imprenta de la "Opinión Nacional", Caracas, 1883, pág. 12.
73 Reglamento del 03 de agosto de 1887 de la Ley de Minas. En: Estados

Unidos de Venezuela. Ministerio de Relaciones Interiores. Leyes y Decretos


Reglamentarios de los Estados Unidos de Venezuela. Tomo XIII. Caracas,
1944, pp. 849 y 850.

59
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

celebrado esos años (1883) con el ciudadano Roberto García,


para la refinación de petróleo bruto. Dicho contrato establecía:
"Art. 5o. Cualquiera controversia que se
suscite entre las partes con relación al presente
contrato, será decidida por los Tribunales
competentes de la Nación."74
En la Constitución de 1893 se incluye el mismo artículo
establecido en las tres constituciones precedentes, donde se habla
del arbitramiento de potencias amigas con respecto a los tratados
internacionales de comercio y amistad. Sin embargo, por primera
vez se incluye un artículo donde se niega la posibilidad de
reclamaciones extranjeras por controversias ligadas a contratos
de interés público:
"Artículo 141. En los tratados
internacionales, se pondrá la cláusula de que
'todas las diferencias entre las partes
contratantes se decidirán, sin apelación a la
guerra, por arbitramento de potencia o
potencias amigas.'
(...)
Art. 149. Ningún contrato de interés público
celebrado por el Gobierno Nacional ó por el de
los Estados, podrá ser traspasado, en todo ni en
parte, á gobierno extranjero; En todo contrato
de interés público se establecerá la cláusula de
que 'Las dudas y controversias de cualquiera
naturaleza que puedan suscitarse sobre su
inteligencia y ejecución, serán decididas por los
Tribunales venezolanos y conforme a las leyes
de la República, sin que puedan tales contratos

74 Ley de 12 de julio de 1883 por la cual se aprueba el contrato celebrado con


el ciudadano Roberto García sobre refinación de petróleo bruto que se explote
de las minas de Venezuela. En: Recopilación de Leyes y Decretos de
Venezuela. Formada de Orden del Ilustre Americano General Guzmán Blanco,
Tomo X. Edición Oficial. Caracas, Imprenta y Litografía del gobierno
Nacional, 1887, pág. 402.

60
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

ser, en ningún caso, motivo de reclamaciones


extranjeras'."75 (Destacado en el original)
La Constitución de 1904 modifica en algo el texto del
artículo relativo a los tratados internacionales. Sin embargo,
retoma igualmente el artículo sobre la exclusiva jurisdicción
nacional, agregando que las sociedades que sean beneficiarias de
dichos contratos de interés público deberían ser venezolanas.
Dicho artículo habrá de incluirse sistemáticamente en los textos
constitucionales a partir de este momento:
"Artículo 120. En los tratados
internacionales se pondrá la cláusula de que
'TODAS LAS DIFERENCIAS ENTRE LAS
PARTES CONTRATANTES SE DECIDIRÁN,
POR ARBITRAMIENTO, SIN APELACIÓN A
LA GUERRA'. (Mayúsculas en el original)
(...)
Artículo. 124. Ningún contrato de interés
público celebrado por el Gobierno Federal ó
por el de los Estados, por las Municipalidades o
por cualquier otro Poder Público, podrá ser
traspasado, en todo o en parte, á Gobierno
extranjero; y en todos ellos se considerará
incorporada, aunque no lo esté, la cláusula
siguiente: 'Las dudas y controversias de
cualquiera naturaleza que puedan suscitarse
sobre este contrato, y que no puedan ser
resueltas amigablemente por las partes
contratantes, serán decididas por los
Tribunales competentes de Venezuela de
conformidad con sus leyes, sin que por algún
motivo ni por alguna causa puedan ser origen
de reclamaciones extranjeras'. Las Sociedades
que en ejercicio de dichos contratos se formen

75Constitución de los Estados Unidos de Venezuela, de 21 de junio de 1893,


promulgada el 5 de julio siguiente. En: Recopilación de Leyes y Decretos de
Venezuela. Impresa por Orden del Gobierno Nacional, Tomo XVII. Edición
Oficial. Caracas, 1896, Imprenta Bolívar, pp. 22-23.

61
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

serán venezolanas, y a este efecto deberán


establecer su domicilio legal en el país."76
(Destacado en el original)
Con respecto a los Códigos de Minas de 1904, 1905,
1909 y 1910 hay similitud en el tratamiento de la temática
relativa a la jurisdicción. Todo lo relativo a la soberanía
jurisdiccional va en el mismo sentido de los textos
constitucionales, es decir, la legislación no prevé el arbitraje
internacional en caso de disputas y controversias, por el
contrario, lo excluye expresamente. Las posibles disputas, así se
fija, serán resueltas por tribunales competentes de la República.
Los artículos están redactados de forma similar y son los
siguientes:
Código de Minas de 1904:
"Artículo 18: Pueden obtener concesiones
mineras, salvo las exceptuadas en el artículo
siguiente (...), y estarán sujetos a la jurisdicción
de los Tribunales de la República, en todos los
negocios cuya causa y acción tengan lugar
dentro de su territorio; y nunca podrán alegar
respecto de los asuntos relacionados con las
concesiones mineras, derecho alguno de
extranjería bajo cualquier forma que sea, y sólo
tendrán los derechos y medios de hacerlo valer,
que las leyes de la República conceden a los
venezolanos; no pudiendo, por consecuencia,
tener injerencia alguna en dichos asuntos los
Agentes Diplomáticos Extranjeros.
(...)
Art. 121. Ningún traspaso de concesión
minera podrá efectuarse, ni será válido, sin
previo permiso del Ejecutivo Federal; y bajo

76Constitución de los Estados Unidos de Venezuela, sancionada por el


Congreso Constituyente el 27 de abril de 1904. En: Recopilación de Leyes y
Decretos de Venezuela. Tomo XXVII (Vol. 2). Edición Oficial. Caracas,
Imprenta Nacional, 1905, pp. 173-174.

62
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

ningún concepto podrán hacerse traspasos á


Gobiernos ó Estados extranjeros, ni ser éstos
admitidos como socios siendo nula, y de ningún
valor cualquier estipulación que se pacte en este
sentido, y caducando desde luego de derecho."77
Ley de Minas de 1905:
"Artículo 6: Las pertenencias mineras
podrán ser adquiridas por venezolanos o
extranjeros;(...) y estarán sujetos a las leyes de
la República y a la jurisdicción de sus
Tribunales, para todos los negocios
relacionados con la pertenencia y su
explotación, sin que en ningún caso ni por
ningún motivo den lugar a acción diplomática ni
a reclamación internacional (...). Las
Compañías se constituirán siempre en el
territorio de la Nación y de acuerdo con sus
leyes."78
Código de Minas de 1909 y 1910:
"Artículo 23: (…) las dudas o controversias
que de cualquier naturaleza puedan presentarse
con motivo de la concesión y que no puedan ser
resueltas amigablemente por las partes
contratantes, serán decididas por los Tribunales
de Venezuela de conformidad con sus leyes, sin
que por ningún motivo ni por ninguna causa
puedan ser origen de reclamaciones
internacionales."79

77 Código de Minas de 1904. En: Leyes del Ministerio de Fomento de los


Estados Unidos de Venezuela. Edición Oficial. Caracas, Imprenta Bolívar,
1904, pp. 11, 12 y 48.
78 Ley de Minas de 1905. En: Recopilación de Leyes y Decretos de Venezuela,

Tomo XXVIII, año de 1905. Edición Oficial. Caracas, Imprenta Nacional,


1912, pág. 177.
79 Código de Minas de 1909. En: Recopilación de Leyes y Decretos de

Venezuela, Tomo XXIII. Edición Oficial. Caracas, Imprenta Nacional, 1913, pp.

63
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Por su parte, la Ley de Minas del 26 de junio de 1915


retoma la misma fórmula en su artículo 26, estableciendo la
competencia exclusiva de la Tribunales Venezolanos, en caso de
diferencias y/o controversias.
Esta cláusula habrá de estar presente en gran parte de la
legislación venezolana sobre minas e hidrocarburos, así como en
los textos constitucionales. El principio jurídico que se repetirá
una y otra vez en la legislación establece lo siguiente -se cita
aquí el artículo 121, a sabiendas de que en las diferentes
constituciones cambia el correspondiente número-:
"Artículo 121: Ningún contrato de interés,
público celebrado con el Gobierno Federal, o
por el de los Estados, o por las Municipalidades
o por cualquier otro Poder Público, podrá ser
traspasado, en todo o en parte, a Gobierno
extranjero; y en todos ellos se considerará
incorporada, aunque no lo esté, la cláusula
siguiente: 'Las dudas y controversias de
cualquier naturaleza que puedan suscitarse
sobre este contrato, y que no puedan ser
resueltas amigablemente por las Partes
contratantes, serán decididas por los Tribunales
competentes de Venezuela, de conformidad con
sus Leyes, sin que por ningún motivo ni causa
puedan ser origen de reclamaciones
extranjeras'. Las sociedades que en ejercicio de
dichos contratos se formen, deberá establecer su
domicilio legal en Venezuela."80
En lo relativo a los contratos de exploración, también se
considera obligatorio incluir la cláusula del referido texto
constitucional. Más aún, la misma cláusula será incluida en la

237-238. Código de Minas de 1910. En: Recopilación de Leyes y Decretos de


Venezuela, Tomo XXIII. Caracas, Imprenta Nacional, 1913, pp. 269-270.
80 Constitución de los Estados Unidos de Venezuela sancionada por el

Congreso de Diputados plenipotenciarios de los Estados en 1914. Caracas,


Litografía del comercio, 1919, pág. 229.

64
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Ley de Hidrocarburos de 1920 (artículo 32, bases del contrato de


explotación No. 7), refiriéndose a los contratos de explotación.
En la Ley de Hidrocarburos y demás Minerales
Combustibles de 1921 se establece, de igual manera, la
obligación de insertar la cláusula constitucional del artículo 121:
"Artículo 6: En todos los contratos que se
celebraren en virtud de esta Ley, y en los
permisos de exploración que conforme a ella se
otorgaren, se entenderá que la Nación no
responde de la existencia del mineral, y se
pondrá la cláusula de que ella no se obliga al
saneamiento por ningún respecto.
También se insertará, en los contratos, la
cláusula indicada en el artículo 121 de la
Constitución Nacional.
Dichas cláusulas se considerarán
incorporadas de derecho en todos los actos en
que deban figurar, aunque se las omitiere, y no
valdrá ninguna estipulación en contrario.
Único. Tampoco responderá la Nación de
los perjuicios que sobrevinieren a terceros a
quienes lesione el acto, quedando a éstos a salvo
su acción de nulidad y las demás que procedan
en resguardo de su derecho."81
La exclusiva jurisdicción nacional también está presente
en las cláusulas referidas a la nulidad y caducidad de los
contratos, a partir de la Ley de Hidrocarburos y demás Minerales
Combustibles de 1920 se enumeran las causas que conllevan a
declarar la nulidad del contrato de explotación, así como las
causas por las cuales caducan los derechos del contratista. El
artículo 65 de dicha Ley reza lo siguiente:
"Art. 65. Caducan los derechos del
contratista:

81Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles de 1921. Estados

Unidos de Venezuela. Ministerio de Fomento. Edición Oficial. Tip. de la


Editorial Victoria. Caracas, 1921, pp. 7-8.

65
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

1o. Porque los adquiera directa o


simuladamente un Gobierno extranjero.
(...)
7o. Por haber ocurrido el Contratista a la
vía diplomática en queja o reclamación contra
el Gobierno de la República por cualquier acto
relativo a la ejecución del contrato."82
Así también, al hacer referencia a la jurisdicción en la
legislación, particularmente en materia de hidrocarburos, se
establece por primera vez, en la Ley de Hidrocarburos de 1943,
un artículo que retoma lo establecido en la legislación minera,
desde el Código de Minas de 1904, a saber, lo relativo a la
resolución de dudas y/o controversias por los Tribunales de la
República. Las leyes de hidrocarburos previas no hacen
referencia explícita a esta figura, mencionando únicamente la
obligación de que la cláusula de la constitución relativa a la
jurisdicción de los Tribunales de la República, sea incluida en
los contratos de explotación. La Ley de Hidrocarburos (1943)
establece:
"Artículo 4o.-: Las concesiones a que se
refiere esta Ley se otorgarán a todo riesgo del
interesado, pues la Nación no garantiza la
existencia de las sustancias ni se obliga al
saneamiento en ningún caso. Así se hará en
todos los títulos, en los cuales se insertará,
además, la siguiente cláusula. 'Las dudas y
controversias de cualquier naturaleza que
puedan suscitarse con motivo de esta concesión
que no puedan ser resueltas amigablemente,
serán decididas por los Tribunales competentes
de Venezuela, de conformidad con sus leyes,
sin que por ningún motivo ni causa puedan ser

82Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles de 1920. En:


Estados Unidos de Venezuela. Ministerio de Fomento. Recopilación de Leyes y
Reglamentos de Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles. Caracas,
Editorial Bolívar, diciembre de 1937, pp. 74-75.

66
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

origen de reclamaciones extranjeras'."83


(Destacado en el original)
En 1960, Venezuela fundó su primera compañía
petrolera estatal, la Corporación Venezolana del Petróleo (CVP).
A ésta se autorizó para celebrar convenios y promover empresas
mixtas y formar parte de ellas, sobre lo cual volveremos más
adelante. Las bases legales de estos convenios se definieron en el
la Ley de Hidrocarburos de 1967, siendo ésta por lo demás
idéntica a la Ley de Hidrocarburos de 1943. Los convenios de la
CVP iban a estar sujetos, al igual como las concesiones, a la
exclusiva jurisdicción nacional:
"Artículo 3o- (…)
9) En los convenios se insertará la
siguiente cláusula:
Las dudas y controversias de cualquier
naturaleza que puedan suscitarse con motivo de
este convenio que no puedan ser resueltas
amigablemente, serán decididas por los
Tribunales competentes de Venezuela, de
conformidad con sus leyes, sin que por ningún
motivo ni causa puedan ser origen de
reclamaciones extranjeras."84
De manera que se puso coto así a cualquier intento de
limitar la soberanía jurisdiccional del Estado indirectamente, a
través de la compañía del Estado. Por lo demás, la CVP firmó en
1971 cinco contratos de servicio, como se los denominó, con
compañías petroleras internacionales, y todos ellos contenían, en
efecto, dicha cláusula.85
Por otra parte, en la Constitución de 1961 se estableció:

83 Ley de Hidrocarburos, 1943. En: Gaceta Oficial de los Estados Unidos de


Venezuela No. 31 E, del 3 de marzo de 1943.
84 Ley de Hidrocarburos, 1967 En: Gaceta Oficial de los Estados Unidos de

Venezuela No. 1149 E, del 15 de setiembre de 1967.


85 Estos Contratos de Servicio fueron publicados en la Gaceta Oficial de la

República de Venezuela No. 1.495 E, del 13 de diciembre de 1971.

67
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

"Art. 127. En los contratos de interés


público, si no fuere improcedente de acuerdo
con la naturaleza de los mismos, se considerará
incorporada, aun cuando no estuviere expresa,
una cláusula según la cual las dudas y
controversias que puedan suscitarse sobre
dichos contratos y que no llegaren a ser
resueltas amigablemente por las partes
contratantes serán decididas por los Tribunales
competentes de la República, en conformidad
con sus leyes, sin que por ningún motivo ni
causa puedan dar origen a reclamaciones
extranjeras."86
Como ya mencionamos, el artículo antes citado fue
incluido en todas las Constituciones del siglo XX, y también en
la última, de 1999. De manera que Venezuela excluía sistemática
y radicalmente el arbitraje internacional no sólo en cuanto al
régimen concesionario, sino también en cuanto a los convenios
que pudieran darse entre su compañía nacional, la CVP, e
inversionistas privados.
“Petróleo era riqueza y el porvenir diría si habrá valido
la pena.
¡Venezuela en marcha!"87

86 Constitución de la República de Venezuela, 1961. En: Gaceta Oficial de la


República de Venezuela, No. 662 E, del 23 de enero de 1961.
87 Rómulo Gallegos. Sobre la misma tierra. Primera Edición, 1943.

68
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

IV. La Reforma petrolera de 1943


Lo que habremos de llamar en adelante la Reforma
petrolera de 1943, gira alrededor de la Ley de Hidrocarburos
aprobada el 12 de marzo de 1943. Entonces se dieron intensas
discusiones públicas promovidas por el gobierno a lo largo y
ancho del país, y en las que participaron todos los sectores de la
sociedad venezolana, los sindicatos petroleros incluidos.
En lo que sigue se concentra la atención en los siguientes
temas: conversión de las viejas concesiones, participación del
Estado en las ganancias, la refinación de petróleo y nuevas
concesiones y soberanía impositiva. Se emplearán a estos
efectos, como se verá en lo inmediato, muy diversas fuentes
documentales, las cuales contienen los juicios y opiniones de
diversa índole y tenor en torno a las materias referidas.
El primer testimonio por referir es el de Rafael Pizani, en
el cual se distinguen cuatro cuestiones fundamentales:
“(…) la cuestión jurídica; una cuestión
política; una cuestión económico-fiscal y una
cuestión social.
El Proyecto aspira a ser un estatuto legal
que rija a todos los concesionarios de
hidrocarburos, para terminar así con el caótico
sistema jurídico actual, en el cual existen
concesionarios regidos unos por contratos,
otros por el Código de Minas de 1910 y otros
por las Leyes de 1922, 1925, 1928 y 1936. (…)
El Proyecto, pues, aspira a clausurar esta
multiplicidad de conocimientos legales vigentes
y ofrece, para el futuro, de modo claro, un
estatuto legal uniforme que garantice la
igualdad de tratamiento para todos los
inversionistas y establezca con toda nitidez el
marco de su condición jurídica.
El segundo punto cardinal del Proyecto
marca la necesidad de rescatar pura y
simplemente para la Administración Pública, el

69
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

derecho inherente de supremo guardián de los


intereses nacionales. (…)
El Proyecto mantiene el principio de que la
exploración y explotación de hidrocarburos
podrá hacerse directamente por el Ejecutivo
Federal; le reconoce a éste el derecho de
inspeccionar todos los trabajos y actividades
relacionados con la industria; y obliga a los
concesionarios a llevar en Venezuela la
contabilidad de sus empresas y a suministrar al
Ejecutivo todos los datos que éste requiera para
el cabal conocimiento del desarrollo de la
industria petrolera en el país.
Respecto al problema económico-fiscal, el
Proyecto presenta reivindicaciones de innegable
y máximo interés. Ha sido aumentada al 16 2/3
por ciento la participación de la Nación en los
productos de la explotación y, en general, todos
los impuestos que gravan la industria petrolera,
se fijan en forma racionalmente progresiva.
(…), y se elimina la inconstitucional
exoneración del pago de derechos arancelarios
de importación, exoneración que ahora
acordará o no, según su prudente arbitrio, el
Ejecutivo Federal. (…)
Por último, el Proyecto aspira a resolver la
cuestión social que, cada vez más agudamente,
venía suscitando el status petrolero en
Venezuela. (…)
(…) El establecimiento de la paz industrial
es otro de los puntos cardinales del Proyecto.
(…) no es de dudar que el nuevo estatuto legal
traerá consigo esa ansiada paz industrial (…)"
88

88Rafael Pizani. Lineamientos generales del proyecto de ley de hidrocarburos.


Opiniones sobre el Proyecto de Ley de Hidrocarburos, folleto mecanografiado
de la Oficina Nacional de Prensa de la Presidencia de la República, Caracas,

70
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Otro de los ponentes ante las Cámaras del Congreso fue


Carlos Pérez de la Cova:
“Ha sido tradicional en nuestras Leyes de
Hidrocarburos que en las concesiones sobre
terrenos cubiertos por las aguas del mar, de
los lagos o de los ríos navegables, se admitía
la posibilidad de que sólo una parte de la
concesión fuera explotable, y se establecía,
además, una rebaja a la mitad del impuesto
inicial de explotación y del superficial, y de
una cuarta parte del impuesto de
explotación. (…)
Todas estas rebajas, que han sido
eliminadas en el Proyecto, fueron originalmente
fundadas en la idea de que los costos de
perforación y de producción eran más altos en
las concesiones cubiertas por aguas que en las
concesiones de tierra. Los adelantos de la
técnica de la exploración han sido tales en los
últimos años de la industria del petróleo que hoy
en día parecen absurdas e injustificadas dichas
rebajas. (…)
(…)
Otra de las reformas importantes es la
relativa a las exoneraciones de los derechos de
importación, las cuales, según el criterio de la
Ley vigente, mantenido en el Proyecto,
constituyen un beneficio que acuerda el
Ejecutivo Federal al concesionario, y no la
ejecución de un derecho adquirido. En este
sentido, el régimen de las Leyes anteriores, con
ese privilegio fiscal, 'chocaba a nuestro amplio
sentido de igualdad ante la Ley', (…)
(…)

marzo 1943. En: Luis Vallenilla. Auge, Declinación y Porvenir del Petróleo
Venezolano. Anexo documental, Caracas, Editorial Arte, 1973, pp. 684-687.

71
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

El Proyecto ha acogido ese principio y a tal


efecto se establece que el Ejecutivo Federal
queda facultado para acordar, según su
'prudente arbitrio', exoneraciones parciales o
totales de derechos de importación de los
materiales, útiles y demás efectos que necesiten
introducir al país los concesionarios, siempre
que tengan relación directa e inmediata con sus
trabajos de exploración, explotación,
manufactura o refinación y transporte, o con las
obras que están obligados a emprender y
mantener para sus labores o para la protección
de los trabajadores y las instalaciones.”89
(Destacado nuestro)
Otra de las opiniones dadas fue la de Luis Herrera
Figueredo, a quien se le encomendó la explicación del régimen
impositivo en el Proyecto.
“(…) exponer de manera sintética el
régimen de impuestos, materia que, si es verdad
que por su aridez no prestará elegancia o
amenidad (…), constituye la médula misma del
arreglo por donde se encamina la situación
petrolera en Venezuela (…)”90
Tomando sus palabras, y con base en el contenido de la
Ley de Hidrocarburos de 1938, vigente para el momento cuando
se introduce el Proyecto de Reforma de Ley de Hidrocarburos de
1943, su exposición puede resumirse de la manera siguiente:
1- Impuesto de exploración: de 4 Bs. por hectárea y por año
se llevó a 6 Bs., para estimular al concesionario a reducir
el período de exploración.

89 Carlos Pérez de la Cova. El régimen de concesiones y las exoneraciones de


derechos de importación en el proyecto de ley de hidrocarburos. En: Luis
Vallenilla (1973): 700-706.
90 Luis Herrera Figueredo. El régimen de impuestos en el proyecto de ley de

hidrocarburos. En: Luis Vallenilla (1973): 687-696.

72
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

2- Impuesto inicial de explotación: de 8 Bs. por hectárea se


deja igual, pero ahora se concibió como un parámetro
referencial en la licitación dentro del esquema de
ventajas especiales, con su posible aumento para
responder a las posibilidades de incremento en las
reservas nacionales.
3- Impuesto superficial: se fijó en escala ascendente y
progresiva desde 5 Bs. por hectárea y por año, hasta 30
Bs. Sin embargo, el exceso sobre 5 Bs. sería tratado
como crédito con respecto al impuesto de explotación
(nombre legal de la regalía en la ley) si lo hubiera. Es
decir, la propuesta constituía otro estímulo para acelerar
el inicio de la fase de explotación.
4- Impuesto de explotación (regalía): se elevó de un
promedio de 7,5% al 16 2/3% como tasa usual. Herrera
Figueredo destaca aquí la posibilidad de recibir el pago
en efectivo o en especie en el campo de producción, así
como la obligación de que este petróleo sea trasladado
hasta los puertos de embarque o hasta los patios de
refinación por el concesionario a una tarifa establecida
entre la Nación y el concesionario; una previsión
análoga se propone para el almacenaje del crudo.
5- El impuesto de consumo: este impuesto, que grava los
productos refinados, no se varía respecto a lo previsto en
la Ley de Hidrocarburos de 1938.
Valga decir que los acuerdos alcanzados con las
compañías internacionales no fue un proceso sin dificultades,
controversias o negociaciones. Las compañías tenían de su lado
derechos adquiridos, respaldados en las leyes que sustentaban las
concesiones y confirmados por la Corte Federal y de Casación.
Ángel Aguerrevere ofrece un testimonio digno de citárselo en
relación con algunos puntos específicos de las negociaciones:
1. Debido a que los hidrocarburos al extraerlos vienen
conjuntamente con sustancias extrañas, las cuales deben
separarse por un proceso industrial, si estas sustancias
tienen algún valor en el mercado, sobre la ganancia

73
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

adicional que rindan también se deberá pagar una renta


del 16 2/3 % del producto bruto.
2. Si en el correr de la concesión se descubrieran otras
formaciones o mantos petrolíferos, además de los
estipulados en la concesión, el concesionario tendría
derecho preferencial a una nueva concesión por 40 años
y por una sola vez. La correspondiente solicitud debe
hacerse en el período que va entre el vigésimo y el
trigésimo octavo año de la concesión vigente.
3. Bajo la ley anterior (1905) las superficies concedidas en
exploración eran muy extensas (Estados completos del
territorio nacional). Los contratistas tendrían tres años
para elegir los lotes por explotar y así convertirse a la
nueva ley; las áreas renunciadas habrían de revertir al
Estado.91
“Borrón y cuenta nueva o la conversión de las viejas
concesiones”
Por su parte, Luis Loreto expuso ante el Congreso cómo
habría de efectuarse la migración de las viejas concesiones a las
condiciones impuestas por la nueva Ley de Hidrocarburos. Era
éste, sin duda alguna, el meollo mismo de la Reforma:
"¿Qué es la conversión desde el punto de
vista jurídico? Es una institución típica de
nuestro régimen legal de hidrocarburos en
virtud de la cual todo titular de contratos o
concesiones de exploración y explotación,
otorgados bajo la vigencia de leyes anteriores,
puede aspirar a que el Ejecutivo Federal, previo
el cumplimiento de ciertas formalidades y bajo
determinadas condiciones, le otorgue nuevas
concesiones de las reconocidas por la ley,
cualquiera que sea la naturaleza de los vicios y

91 Ángel Aguerrevere. Armonización de los intereses del Estado con los

proyectos de la industria petrolera en el proyecto de ley de hidrocarburos. En:


Luis Vallenilla (1973): 696-700.

74
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

defectos de que pudieran adolecer los contratos


o concesiones anteriores.
Al lado de ella existe también en nuestro
régimen de hidrocarburos otra institución
parecida que se conoce con el nombre de
adaptación y que el proyecto consagra
igualmente. La diferencia esencial entre ambas
instituciones, tal como surge del proyecto y en
armonía con sus respectivas formaciones
históricas doctrinales, consiste en esto: por la
conversión el concesionario anterior obtiene un
título original, absolutamente nuevo, que se
regirá en un todo por los preceptos de la nueva
ley; por la adaptación, en cambio, el
concesionario o contratista no obtiene un título
original nuevo sino un certificado de
adaptación, en forma tal que el título anterior
queda vigente con todos sus vicios e
imperfecciones por el término establecido en el
título primitivo que no sufre alteración alguna ni
se rehabilita en el tiempo. La nueva ley se
aplicará tanto a los títulos convertidos como a
los adaptados, pero la virtud creadora de la
conversión es mucho mayor y más saludable que
la de la adaptación, puesto que aquella
comunica al nuevo título la plenitud de los
efectos de la nueva ley en el tiempo y lo hace
nacer libre de todas las manchas y pecados del
título anterior, lo qué no sucede en ésta.
(…)
Desde la publicación de los nuevos títulos,
los contratos o concesiones anteriores
convertidas quedarán sin ningún valor ni efecto.
No habrá lugar a reclamos recíprocos entre la
Nación y el concesionario en cuanto al
cumplimiento de las obligaciones que resulten
de los antiguos contratos o concesiones o de las
leyes especiales que los regían. (…) salvo los
derechos fiscales para el cobro de los

75
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

impuestos, contribuciones o cargas reconocidos


y liquidados para la fecha de la conversión y
por cuyo pago estuviere en mora el
concesionario.
(…) La conveniencia de remitir todas las
deudas y renunciar a todas las reclamaciones
que existan o puedan existir entre el Estado y los
concesionarios, constituye un juicio de política
legislativa cuya competencia de decisión está
privativamente reservada al congreso Nacional.
Al margen de esos intereses patrimoniales del
Estado y de los cuales la Nación se desprenderá
para obtener el mayor bien de una paz
industrial estable y fuerte en el futuro, (…)"92
Esta figura de la “conversión” enfrentará la tenaz
oposición del partido Acción Democrática en ambas cámaras:
del Senado y de Diputados. Así lo hará en lo particular Juan
Pablo Pérez Alfonzo (AD), en su célebre Voto Salvado, con el
uso de hasta entonces un inédito lenguaje reivindicativo en
nombre del pueblo. Más adelante se regresa a este decisivo
punto.
Mientras tanto Luis Loreto y Rafael Pizani hablan de “la
paz industrial”:
“El Proyecto resuelve tan delicado
ambiente social y pone término a esta
contraproducente situación, borrando ese
pasado bochornoso y poco digno. El
establecimiento de la paz industrial es otro de
los puntos cardinales del Proyecto,(…)"93
En la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de
Hidrocarburos, después de exponer los puntos relevantes que
deben ser sujetos al cambio, se expresa lo siguiente:

92 Luis Loreto. El proyecto de ley de hidrocarburos y la situación de los


actuales concesionarios. En: Luis Vallenilla (1973): 706-711.
93 Véase Rafael Pizani. Lineamientos generales del proyecto de ley de

hidrocarburos. En: op. cit., (1973), pp. 684-687.

76
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

“Las anteriores reflexiones persuaden de


que es imperativo y urgente hacer una revisión
completa de la situación a fin de establecer para
el futuro una reglamentación que por su aspecto
técnico pueda considerarse fundamentalmente
definitiva, conforme a los principios y prácticas
generalmente admitidos en la industria; y que
garantice el ulterior desarrollo de ésta con toda
la estabilidad y fijeza que por su extraordinaria
importancia requiere, dando a la Nación, de
cuyo subsuelo se extrae esa riqueza, la justa
participación que económicamente le
corresponde, y garantizando así de ambos
modos, la más larga posible paz industrial en el
país, que sólo puede descansar en los preceptos
respetables de justicia, equilibrados
debidamente los intereses de la Nación y de los
industriales.”94 (Destacado nuestro)
El Presidente Medina Angarita, en el mensaje que dirige
al Congreso en sus sesiones extraordinarias del 23 de febrero de
1943, expresa claramente el carácter conciliatorio que animó esta
reforma de ley en pro de la equidad para ambas partes:
“Soy de los que creen que el capital
extranjero, debe ser atraído al país y una vez en
él, garantizar la inversión en forma que
proporcione beneficios equitativos para la
Nación y para el inversionista. Yo aseguraría a
los tenedores de acciones de las empresas
petroleras que su capital estará tanto más
garantizado, cuanto sean más justas las
relaciones entre sus empresas y el Estado
venezolano; y este proyecto de Ley,
precisamente, es justo, es equitativo y, por ello,
la paz de su industria, la tranquilidad de sus

94Exposición de Motivos de la Ley de Hidrocarburos, 1943. En: Daniel


Bendahan. La Legislación Venezolana sobre Hidrocarburos, Caracas, Edit.
Bolsa de Comercio de Caracas, Empresa El Cojo, 1969, pág. 98.

77
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

negocios, están amparados por las instituciones


de una República de hombre libres, que
libremente saben hacer honor a su palabra.”95
(Destacado nuestro)
Juan Pablo Pérez Alfonzo, en cambio, plantea:
“Porque si hay algo cierto, (…), es la
situación creada y mantenida en Venezuela por
las industrias del petróleo. Cómo han expoliado
esa riqueza del pueblo, es un hecho público y
notorio. Válidas las Compañías de las
debilidades de quienes con y sin derecho han
representado a la Nación, actuando al margen
del derecho y la justicia han realizado
utilidades ilegítimas ocasionando daños cuya
reparación no puede ser borrada por una
simple disposición de una Ley (…)
(…) ganancias injustificadas de las
Empresas llegan a las cantidades exorbitantes
(…)
(…)
La sanatoria total de la industria del
petróleo en Venezuela, su baño bautismal, no
puede realmente eficaz, sino mediante una
razonable prestación de parte de esas
industrias, que represente una verdadera y
adecuada indemnización a la Nación
venezolana.
(…)
(…) La Nación venezolana, que sabe y ha
sentido hondamente el despojo de lo que en
equidad y justicia le correspondía, no puede
conformarse con que sólo de ahora en adelante
se regulen en forma adecuada sus relaciones
con los concesionarios del petróleo."

95 Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela No. 21.035, del 23 de

febrero de 1943.

78
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Pérez Alfonzo concluye entonces:


"Resumiendo afirmo que las muy numerosas
ventajas señaladas al Proyecto de Ley que se ha
de discutir, que todos reconocen, constituyen
condiciones razonables para los concesionarios,
y que en muchos casos sólo representan parte
de lo que en justicia podría sostener la Nación.
En consecuencia, mal pueden esas mismas
condiciones corresponder al mismo tiempo a
una prestación de indemnización que solvente
las ilegales actividades de las compañías en el
pasado.”96 (Destacado nuestro)
Los representantes de Acción Democrática ante la
Cámara de Diputados compartían plenamente los argumentos
presentados por Pérez Alfonzo en el Senado:
“Nuestro primer disentimiento importante
con el proyecto se refiere a la sanatoria
absoluta de todo vicio anterior de las
concesiones que se adapten a la nueva Ley, así
como la renuncia expresa que se consigna de
todo reclamo o acción que el Estado pueda
tener contra los concesionarios.
(…)
(…) que sistemáticos han sido el irrespeto y
violación de las leyes de la República [por parte
de importantísimas concesiones; NdA] (…)
quedaría una reparación por hacer al país,
antes de que se renovasen los contratos vigentes
y los cuales se van a revalidar por 40 años más:
la de devolver al fisco una parte, y apreciable,
de las crecidas e ilícitas ganancias obtenidas.”97

96 Véase Juan Pablo Pérez Alfonzo Voto Salvado 1943. En: Luis Vallenilla

(1973): 712-713.
97 Luis Lander; Andrés Eloy Blanco y otros. Acción Democrática ante la Ley

de Hidrocarburos [1943]. En: Ramón Rivas (Editor). Acción Democrática en


la historia contemporánea de Venezuela. 1929-1991. Colección cincuenta

79
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

“Competencia entre concesionarios”


Por otra parte, con miras a la licitación de nuevas
concesiones, el gobierno de Medina Angarita tomó la precaución
de garantizar que las licitaciones fueran competitivas. Con este
fin, como se explica en la Exposición de Motivos de la Ley, los
oleoductos constituirían un "servicio público":
“Se ha dicho que el transporte es el
monopolio del petróleo. Por ello, en el Proyecto
se da el carácter de servicio público a las
concesiones de transporte, aunque se trate de
las que sean anexas a las concesiones de
explotación y de manufactura o refinación,
siempre que en tales casos los concesionarios
usen las vías especiales para transportar
petróleo de terceros”.98
En la propia Ley se establece lo relativo a las
concesiones de transporte:
“En el caso de otorgarse la concesión de
transporte separadamente, ella constituye una
concesión de servicio público y, en tal virtud, el
concesionario someterá las tarifas y
condiciones de transporte y almacenaje a la
aprobación del Ejecutivo Federal. A este mismo
régimen quedarán sometidos los concesionarios
de explotación o de manufactura que presten o
deban prestar servicio de transporte terrestre y
almacenaje a terceros”.99
La situación anterior a 1943 fue descrita por el mismo
Medina en los siguientes términos:

aniversario de Acción Democrática, Tomo III, vol. I, Mérida, 1991.


Universidad Popular Alberto Carnevall.
98 Expo. de motivos de la Ley de hidrocarburos 1943. En: Bendahan (1969), ob.

cit., pp. 107-108.


99 Ley de Hidrocarburos, 1943. En: Gaceta Oficial de los Estados Unidos de

Venezuela. Número 31 E, del 13 de marzo de 1943, pág. 8.

80
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

“(…) el servicio de oleoductos para el


transporte del petróleo desde los lejanos
campos de explotación hasta los puertos de
embarque era servicio particular de las
compañías que los poseían, lo que les permitía
fijar las tarifas a su arbitrio, imponer altos
costos y restricciones a los que no poseían
medios de transporte; y obligar así,
indirectamente, a vender el petróleo a la
compañía explotadora del oleoducto, o a hacer
negociaciones en conjunto para la explotación,
ambas cosas inconvenientes para el interés
nacional, puesto que era base para crear
grandes monopolios que colocarían en unas
solas manos y bajo una sola dirección gran
parte de la materia prima explotada (…)"100
En cambio, en su Voto Salvado, Pérez Alfonzo tomó una
posición radicalmente distinta:
“El régimen uniforme para todos los
concesionarios del petróleo en el país, es sin
duda una ventaja apreciable para la
administración Pública, más, habría sido
deseable y posible llegar a la unificación de
todos los concesionarios en una grande y sola
Empresa inmediatamente controlada e
intervenida por la Administración, bajo bases
semejantes à las que las mismas Empresas
petroleras llevaron a consideración del
Gobierno mexicano, en el año de 1938, por
intermedio de su representante común, el señor
Donald R. Richberg (…) De este modo no sólo
habría resultado más eficaz la uniformidad de
régimen en todos sus aspectos, sino que ello
habría permitido alcanzar de modo más
definitivo y cierto, otras aspiraciones hacia las
100
Isaías Medina Angarita. Cuatro años de democracia. Fundación Isaías
Medina Angarita, Caracas, Venezuela, 1992, pág. 82.

81
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

cuales está dirigido el proyecto: la suprema


vigilancia por el Estado de una industria que
tiene por objeto bienes del dominio público, y la
eliminación de la explotación competitiva, cuyos
males son bien reconocidos por los técnicos.”
101

“Participación del Estado en los beneficios”


a. La regalía:
Ya Rafael Pizani trató brevemente el aumento del
impuesto a 1/6 (16 2/3 %) del valor bruto de la producción. He
aquí los comentarios de Edmundo Luongo Cabello:
“En las esferas petroleras es cosa ya
demostrada que, tomándose en consideración
varios campos productores de diferentes
características, tales como la lejanía de los
centros vitales de la industria, profundidad de
las formaciones petrolíferas, densidad del
petróleo producido, etc., y analizándolos a lo
largo de sus respectivas vidas económicas, una
regalía de 1/6 del valor bruto de la producción
representa casi el 50% de los beneficios netos
que pueden derivarse de su explotación.
(…)
Ha quedado evidenciado, pues, que la
regalía del 16 2/3 por ciento propugnada por el
proyecto de Ley de Hidrocarburos resiste
ventajosamente la comparación con las regalías
existentes en los principales países productores
del mundo y que ella representa, sin lugar a
dudas, la participación justa y equitativa a que

101 Pérez Alfonzo. Voto Salvado 1943, ob. cit., pág. 714.

82
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

tiene derecho la Nación en la explotación de las


riquezas de su subsuelo.”102
A lo que Herrera Figueredo agrega:
“Este aumento en las entradas fiscales por
concepto del petróleo concede a Venezuela más
del cincuenta por ciento de las utilidades netas
de la industria respectiva en el país, proporción
que es evidentemente justa y equitativa.”103
En un estudio más reciente y dirigido al público
estudioso del tema nos encontramos con explicaciones detalladas
de este porcentaje de la renta:
"El gobierno del General Medina Angarita
pretendió, pues, que en total, y a la larga, con la
renta fijada se había logrado un fifty-fifty.
¿Puede considerarse esta pretensión como
justificada? La respuesta depende naturalmente
de los precios del petróleo venezolano así como
de su costo de producción. Podemos aceptar
como realista el costo de producción medio
dado por Luongo Cabello -tomado de fuentes es-
tadounidenses ya que hasta 1943 las compañías
no tenían que presentar una contabilidad propia
e independiente de sus actividades en Venezuela
al gobierno nacional- el cual fue confirmado
plenamente por el costo de producción que llegó
a conocerse directamente, con precisión, en
años posteriores. Entonces, con un precio
oscilando alrededor de Bs. 2,90 por barril, el
nivel de 1941, resulta claro que lo logrado re-
presentaba a la larga efectivamente un fifty-fifty.
(…)
Es decir, partiendo del desarrollo histórico

102 Edmundo Luongo Cabello. El aumento de los impuestos petroleros en el


proyecto de ley de hidrocarburos. En: Luis Vallenilla (1973): 692-696.
103 Véase Luis Herrera Figueredo. El régimen de impuestos en el proyecto de

ley de hidrocarburos. op. cit., (1973), pág. 691.

83
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

de los precios, la renta del suelo fijada en la Ley


de Hidrocarburos de 1943 representó a la larga
aproximadamente un reparto mitad-mitad; en
años individuales a veces más y a veces menos,
inversamente a la variación de los precios." 104
b. Participación global del Estado según la Ley de
Hidrocarburos
A su vez, en la Exposición de Motivos de la Ley se
afirmaba que:
“Según números y esmerados cálculos
hechos, ese 16,2/3% sobre la explotación, junto
con los demás impuestos [establecidos por la
Ley de Hidrocarburos, NdA] equivale, en
nuestro país, aproximadamente, por término
medio, al 50% de los beneficios de la industria
extractiva del Petróleo."105
Todo lo anterior, sin embargo, se refería exclusivamente
a la regalía y a otros impuestos menores definidos por la Ley de
Hidrocarburos, en comparación con la presunta ganancia neta de
los concesionarios. Pero tomando en cuenta los demás impuestos
que se venían pagando y, además, tomando en cuenta que de
ahora en adelante las concesionarias sí estarían sujetas a los
impuestos de importación, Luongo Cabello estimó que, dados
los niveles de precios prevalecientes entre 1939 y 1941, el
resultado bajo las previsiones de la nueva ley hubiera sido más
bien en el orden del 60:40 por ciento a favor del Estado.
Acción Democrática, sin embargo, cuestionó la validez
de estos cálculos presentados por los voceros del gobierno.

104Comisión Ideológica de Ruptura. El imperialismo petrolero y la revolución


venezolana. Las Ganancias Extraordinarias y la Soberanía Nacional, Tomo II,
Caracas, 1977, pág. 85.
105
Exposición de Motivos del Proyecto de Reforma de la Ley de
Hidrocarburos presentado por el Ejecutivo Federal al Congreso
Nacional, Documento N° 51, 1943. En: Congreso de la República.
Gobierno y Época del Presidente Isaías Medina Angarita 1941-1945,
Caracas, Ávila Arte S.A., 1983, pág. 33.

84
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Es así como Pérez Alfonzo, en su Voto Salvado planteó


lo siguiente:
"El aumento de los impuestos en forma tal
que las utilidades líquidas que rinda el petróleo
nacional correspondan en mayor proporción al
Estado que a la industria, como lo afirma la
Exposición de Motivos der Proyecto y como
también lo ha ratificado el Ministerio de
Fomento, es una justa y equitativa
determinación. Especialmente, si se considera
que los proyectistas han tenido presente la
hipótesis concreta de que cuando, un barril de
petróleo venezolano se vende en 81 centavos y
en su extracción se hayan invertido 40 centavos,
los 41 centavos de utilidad corresponderían al
Estado y a la industria en la proporción de 24
1/2 para el primero y de 16 1/2 para la segunda
(datos de la conferencia del doctor Edmundo
Luongo Cabello, funcionario del Ministerio de
Fomento). Que la utilidad de 16 1/2 centavos
parece adecuada y justa resulta de calcular que
con una inversión que se dice de $ 400 millones
en el país, se puede sostener una producción
media anual de 200 millones de barriles,
lográndose una posible utilidad de 33 millones
de dólares, que representan más del 8% de la
inversión estimada."106
Pérez Alfonzo, sea preciso decirlo, se refiere en lo que
sigue a las empresas petroleras como empresas de "servicio
público" o de "utilidad pública", términos que emplea él
indistintamente, aunque están claramente diferenciados en la
legislación venezolana de entonces y, más aún, en la misma Ley

106 Pérez Alfonzo. Voto Salvado 1943, ob. cit., pp. 714-715.

85
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

de Hidrocarburos.107 Su argumento es entonces lo que a


continuación se cita:
"(...) tienen derecho a una ganancia justa -
del 6% al 8%- sobre el monto del capital
juiciosamente invertido, (...) pero no tienen
derecho a ninguna ganancia a título de
habilidad excepcional en el manejo de la
Empresa. (…)
Más aún, sostiene que no están:
(...) autorizadas a guardar el exceso de
ganancias lícitas que puedan ser obtenidas en
años prósperos, para compensar las pérdidas de
años anteriores.”108
Ahora bien, Pérez Alfonzo consideraba que los precios
prevalecientes entre 1939 y 1941 no eran representativos para el
futuro. Estimaba él que al concluir la guerra las perspectivas eran
de aumentos significativos en los precios [lo que, en efecto, fue
el caso; NdA], aumento del cual la Nación sólo se beneficiaría en
un sexto:
“El impuesto de explotación sólo permite a
la Nación aprovechar 1/6 de las alzas de los
precios, y (...) nada se pensó para conservar la
justa proporción en la participación de las
utilidades cuando se rompe por el alza del
precio del barril (...)”109
De hecho, estimaba que esta participación del Estado en
las utilidades podría llegar entonces a 40:60, a favor de las

107 En efecto, de acuerdo con la Ley de Hidrocarburos de 1943 toda la industria

es de “utilidad pública”, y sólo los oleoductos se declaran como “servicios


públicos”. De todas maneras, Pérez Alfonzo se basa en citas traducidas desde el
inglés. El término inglés de “public utility” se traduce, correctamente, como
“servicio público” y no como “utilidad pública”. En cambio, el equivalente del
término legal venezolano de “utilidad pública”, en inglés corresponde al
“eminent domain” del Estado.
108 Pérez Alfonzo. Voto Salvado 1943, ob. cit., pp. 715-716.
109 Ídem, pág. 719.

86
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

compañías, beneficiándose éstas de ganancias extraordinarias.


Mientras que Acción Democrática ante la Cámara de Diputados,
en cambio, sólo se refiera a la regalía y a una participación de
50:50:
“Las investigaciones realizadas (…) nos
llevan a la convicción de que ese tributo [la
regalía, NdA], siendo mayor que los vigentes, no
garantiza un justo equilibrio de ganancias entre
la Nación y las Compañías, ni mucho menos
asegura esa pregonada participación de
Venezuela en más del 50% de los ingresos
obtenidos por las Empresas explotadoras del
subsuelo petrolero del país.”110
Y concluye su Voto Salvado Pérez Alfonzo con una
severa advertencia:
“Por estas razones, me vi en el caso de
disentir, parcialmente, del criterio sustentado
por la mayoría de la Comisión. Y considero que
de no sufrir el Proyecto modificaciones que
subsanaran las deficiencias señaladas, de ser
aprobado, tendrá que ser una Ley transitoria y
que habrá de ser modificada en un futuro
cercano.”111 (Destacado nuestro)
Lo cierto será que esta Ley de Hidrocarburos,
sancionada en 1943, y a la cual Pérez Alfonzo se refiere, estuvo
vigente -con dos reformas parciales muy precisas, siendo la
única sustancial, la del artículo 3 en la reforma de la Ley de
Hidrocarburos de 1967- hasta el 31 de enero del 2002.
Refinación
Otro punto de gran relevancia, de hecho, punto crítico,
en la Reforma Petrolera de 1943 fue el aspecto de la Refinación:

110 Luis Lander; Andrés Eloy Blanco y otros. Acción Democrática ante la Ley
de Hidrocarburos [1943], ob. cit. (1991), pág. 6.
111 Pérez Alfonzo. Voto Salvado 1943, ob. cit., pp. 711-720.

87
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

"En refinación del petróleo, materia que


debíamos tratar con la mayor prudencia,
previsión y firmeza, porque podíamos perjudicar
en ese momento la refinación de productos que
eran material de guerra imprescindible en la
gran lucha que se libraba, obtuvimos el
compromiso de que cinco años después de
terminada la guerra, los grupos STANDARD Y
SHELL refinarían en el país OCHENTA MIL
BARRILES diarios más de lo que se estaba
refinando en ese momento, que sumados a
compromisos ya adquiridos por otras compañías
totalizaban alrededor de DOSCIENTOS MIL
BARRILES diarios, lo que situaría a Venezuela
en sitio de cierta importancia entre los centros
refinadores.”112 (Mayúsculas en el original)
La Memoria de Fomento de 1944 acota lo siguiente:
 Las instalaciones expresadas se harán dentro de un plazo
que no exceda de cinco años contados a partir de la
terminación del actual estado de guerra que afecta al
continente americano; pero sí antes de esa oportunidad
estuvieren disponibles los materiales necesarios para las
instalaciones, el plazo referido se contará desde que los
materiales fueren obtenibles, quedando siempre a salvo
los casos fortuitos o de fuerza mayor.
 A que las refinerías que se construyan, de acuerdo con el
presente convenio, sean capaces de elaborar productos
refinados terminados, es decir, que no requieran
tratamiento adicional fuera del país para llenar sus
respectivas especificaciones.
 A que una vez que sea aumentada la capacidad de
refinación, en los terminas de los respectivos convenios,
si las compañías juzgan necesario refinar mayor cantidad
de petróleo de producción nacional en la zona del
Caribe, lo harán en territorio venezolano.

112
Isaías Medina Angarita (1963), ob. cit., pp. 87-89.

88
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

En otras palabras, la Shell y la Standard se


comprometieron, además, en “congelar” definitivamente sus
refinerías en Curazao y Aruba.
No obstante, en 1944, la Shell, con el apoyo del
Departamento de Estado norteamericano, decide ampliar la
refinería de Curazao:
“Con respecto a la proyectada instalación
de ciertos equipos adicionales de refinación de
petróleo en Curazao en futuro próximo,
considero que es importante hacer énfasis
acerca de que el equipo adicional es accesorio
del equipo existente y dependiente de éste.
(…)
(…) la adición de este equipo a las
facilidades de refinación existentes en Curazao
se justifica por su inmediata y directa ayuda al
esfuerzo de guerra."113
Inmediatamente el Embajador venezolano en Estados
Unidos, Diógenes Escalante, envía una nota al Ministro de
Relaciones Exteriores en Venezuela, Caracciolo Parra Pérez, en
donde dice:
“Aun cuando el suscrito no está en
capacidad de apreciar las razones técnicas
alegadas por el Departamento de Estado para
justificar el aumento de la refinería de Curazao,
observa, del contenido de la nota, que se trata
efectivamente de una ampliación considerable
de las dichas facilidades, basada en un aumento
de producción de 34,500 barriles de petróleo
crudo de la región del Lago de Maracaibo.
Tanto en esta oportunidad como cuando se
trató de la ampliación de la refinería de Aruba
se alegan, para justificar tales medidas, las
necesidades de guerra, argumento éste un tanto

113 Correspondencia diplomática. Adolf Berle Jr., por el Secretario de Estado

de Estados Unidos de Norteamérica, 1944.

89
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

socorrido y contra el cual es muy difícil


encontrar razones diplomáticas en la discusión
de gobierno a gobierno.”114
El gobierno venezolano envió un Memorándum al
Secretario de Estado Norteamericano pidiendo la cooperación
material y moral para que las compañías cumplieran con sus
compromisos contraídos en 1943. La compañía Shell cedió y
aceleró los planes de construcción de la refinería en Venezuela.
La Refinería de Cardón comenzó a funcionar el 1o de febrero de
1949; la refinería de Amuay construida por la Creole inicia
operaciones en 1950; y la refinería de Bajo Grande inicia
operaciones en 1956. 115
Nuevas concesiones de 1943-1944. La refinación en las
nuevas concesiones
Una vez acordada la construcción de nuevas refinerías
en Venezuela por la Standard y la Shell, y aprobada la nueva Ley
de Hidrocarburos, el gobierno procedió a otorgar masivamente
nuevas concesiones en 1943-1944. En efecto, por la Reforma el
área concedida se había reducido de 7,1 a 5,5 millones de
hectáreas; las nuevas concesiones -de exploración y explotación-
totalizaron a su vez otros 5,7 millones de hectáreas.
En el proceso de licitación de las nuevas concesiones,
con todo, la refinación volvió a ser un punto neurálgico. Como lo
explicó Medina Angarita:
“(…) Lo que deseamos evitar hasta donde
sea posible es que petróleo de nuestro subsuelo
sea refinado en donde no se va a consumir; y
este fue el criterio que guió mi Gobierno al

114 Correspondencia Diplomática. Nota enviada por el Embajador de

Venezuela ante los Estados Unidos de América, Diógenes Escalante, al


Ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela. 8 de mayo de 1944.
115 Para más detalles véase: Irama Quiroz de Mommer. Petróleo: Venezuela y

Curazao. La política petrolera venezolana frente a la refinería de Curazao en


perspectiva histórica. En: Andrés Serbin (Compilador). Venezuela y las
relaciones internacionales en la cuenca del Caribe. ILDIS/AVECA, Caracas,
1987.

90
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

establecer las condiciones para el otorgamiento


de las nuevas concesiones que fueron solicitadas
ya bajo el régimen de la Ley de 1943.
(…), se dispuso que el diez por ciento del
petróleo extraído de ellas (concesiones) debía
ser refinado en el país y del resto del petróleo
extraído de las mismas no podría ser refinado
en un área que se demarcó geográficamente,
para impedir que nuestro petróleo fuera
refinado en aquellas partes en donde no se iba a
consumir, área que comprendía además,
regiones que son mercados naturales para los
productos refinados de Venezuela.”116
(Destacado nuestro)
El área geográficamente demarcada fue, más
precisamente, la siguiente:
"(…) la zona delimitada por el Trópico de
Cáncer, el círculo del Ecuador y los meridianos
50o y 90o al oeste de Greenwich. Esta zona
comprende todo el Mar Caribe y la costa este de
Estados Unidos.”117
Sin embargo, esta condición se encontró de nuevo con la
oposición de los países de origen de las compañías petroleras
internacionales:
“(…) Esta condición fue causa de
observaciones por los Gobiernos de
INGLATERRA, HOLANDA y los ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA. En conversación con el
Embajador de los Estados Unidos de América,
me dijo que esta condición iba contra los
principios naturales del comercio, y, por
consiguiente, contra los principios de la Carta
del Atlántico. Le contesté que a mi parecer lo

116
Isaías Medina Angarita (1963), ob. cit., pp. 87-89.
117 Irama Quiroz de Mommer (1987), ob. cit., pp. 229-246.

91
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

que iba contra las corrientes naturales del


comercio era que el petróleo nuestro fuera lle-
vado a territorio no venezolano para ser
refinado y después reexportado a los países de
consumo. En vista de este reclamo di
instrucciones al Ministro de Fomento de
paralizar toda tramitación de nuevas conce-
siones mientras los Gobiernos reclamantes no
reconocieran el derecho que teníamos a vender
nuestro petróleo en las condiciones fijadas, no
por el capricho de un gobernante, sino por el
interés nacional, y tuvimos la satisfacción de
que, pocas semanas después, los Gobiernos ob-
jetantes reconocieran nuestro derecho en sendos
memoranda dirigidos al Ministro de Relaciones
Exteriores, en cuyos archivos deben reposar.”118
(Mayúsculas en el original)
A su vez, el gobierno se comprometió a:
“(…) conceder a las compañías las
exoneraciones y facilidades previstas en el
artículo 105 de la Ley de Hidrocarburos, a fin
de lograr que los productos refinados en
Venezuela puedan competir con productos
refinados en otros países.”119
Por otra parte, con la licitación de nuevas concesiones,
en 1944, el gobierno de Medina Angarita fomentó,
sistemáticamente y según lo previsto, la competencia entre las
potenciales concesionarias:
“Lo conveniente para el país era atraer
nuevos explotadores, porque, fuera de otras
diversas razones, la competencia que surgiría
entre ellos permitiría a la Nación venezolana

118
Isaías Medina Angarita (1963), ob. cit., pág. 89.
119
Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela, 1944. Caracas, Tipografía Americana, pp. 34-35.

92
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

exigir mejores condiciones para el otorgamiento


de las concesiones; (...)"120
En efecto, se obtuvieron importantes ventajas especiales
para el fisco venezolano. Se llegaron a ofrecer tasas de regalía
hasta de un tercio, y bonos hasta de 2.250 Bs/ha.
La soberanía impositiva en la Reforma petrolera de 1943
Uno de los grandes logros en el proceso de
modernización del sistema fiscal del Estado fue la promulgación
de la Ley del Impuesto sobre la Renta en el año 1942, ley que
entró vigencia el 1 de enero de 1943. Así lo declaró el Presidente
Isaías Medina Angarita al Congreso el 27 de abril de 1943:
“Considero que el acto más trascendental
en las finanzas nacionales desde hace muchos
años, ha sido la promulgación de la Ley del
Impuesto sobre la Renta que tuvo lugar el 17 de
julio de 1942. Esta Ley constituye una
revolución saludable en nuestro régimen fiscal y
será el punto de partida indispensable para la
renovación total de nuestro viejo sistema
impositivo, en el sentido de una distribución
equitativa de los tributos y de una mejor técnica
financiera.”121
Esta fue, en efecto, la primera Ley del Impuesto sobre la
Renta en nuestra historia. Su artículo 9o, “Del impuesto sobre los
beneficios industriales, comerciales y mineros”, reza como sigue:
“El impuesto gravará los beneficios
industriales, comerciales, mineros y de
hidrocarburos a una rata proporcional de dos y
medio por ciento (2 1/2%).”122

120 Isaías Medina Angarita (1963), ob. cit., pág. 81.


121 Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela No. 35 E, del 28 de abril
de 1943, pág. 5.
122 Ley Impuesto sobre la Renta, 1943, Capítulo IV, artículo 9o. En: Gaceta

Oficial de los Estados Unidos de Venezuela, No. 29 E, del 02 de febrero de


1943, pág. 2.

93
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

A este impuesto de una tasa fija, llamado Impuesto


Celular, en el artículo 27 se le añadía un impuesto
complementario, progresivo, aplicable sobre el “total de los
enriquecimientos netos anuales”. Partiendo a la tasa de 2% a
partir de los ocho mil bolívares, llegaba a 9 1/2 % para los
ingresos mayores a dos millones de bolívares.123 De manera que
las compañías petroleras, con sus altos ingresos, pagarían una
tasa combinada máxima del 12%.
El gobierno del General Medina Angarita fue derrocado
el 18 de octubre de 1945, por un movimiento cívico-militar. Se
formó entonces una Junta Revolucionaria de Gobierno dominada
por AD, y presidida por Rómulo Betancourt; Juan Pablo Pérez
Alfonzo iba a encargarse del Ministerio de Fomento.
El 31 de diciembre de 1945 la Junta decretó una
‘contribución extraordinaria’, aplicable únicamente para el año
1945. Entre sus Considerandos se afirmaba:
“CONSIDERANDO:
Que es propósito central del Gobierno
Revolucionario mejorar las condiciones de vida
del pueblo venezolano, facilitándole, junto con
una alimentación mejor y más barata,
habitación adecuada y al alcance de sus
posibilidades;
(…)
CONSIDERANDO:
Que durante los últimos años algunas
personas naturales y jurídicas realizaron
utilidades excepcionalmente cuantiosas, y que
no existe en el actual régimen fiscal de la
Nación una Ley sobre exceso de utilidades que
le permita al Estado percibir participación
equitativa de esas ganancias extraordinarias;
(…)

123 Ídem, cap. IX, artículo 27, pág. 3.

94
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

CONSIDERANDO:
Que es razonable y justo que quienes
realizaron excepcionales ganancias contribuyan
también en forma especial a satisfacer mejor las
necesidades nacionales (…)”124 (Mayúsculas en
el original)
La "contribución extraordinaria" se aplicaría a los
ingresos netos mayores de 800 mil bolívares, con una tasa de
6%, aumentado progresivamente al 20% para los ingresos
mayores de dos millones. De manera que la tasa máxima
aplicable a las altas ganancias petroleras llegaría, en 1945, a
32,5%.
Luego de elegirse en 1946 una Asamblea Nacional
Constituyente, el Ejecutivo envió un Proyecto de Reforma de la
Ley de Impuesto sobre la Renta. En su Mensaje a la Asamblea,
se dijo lo siguiente:
“Estuvo presente en el espíritu del
legislador de 1942 cuando se discutió la Ley de
Hidrocarburos de que la participación global de
la Nación en los ingresos de la industria
petrolera equivaliera a casi media vez más que
los de la industria [es decir, una repartición
relativa de los beneficios de 60:40; NdA].
Cuando fue observado que el tipo de regalía
previsto en la Ley no garantizaría esa paridad
de participación entre la Nación y las empresas
cuando subieran las cotizaciones del petróleo en
los mercados internacionales, expresaron los
Diputados defensores del Proyecto la idea de
que toda situación desfavorable podía ser
corregida mediante modificaciones al Impuesto
sobre la Renta. Esta opinión fue coincidente con

124 El Régimen del 50-50 en materia petrolera. 31 diciembre 1945. En:


Presidencia de la República. Documentos que hicieron historia. Siglo y medio
de vida republicana 1810-1961, Tomo II. De la Revolución Azul a nuestros
días. Caracas, 1962.

95
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

la expresada en el Memorándum suscrito por


los señores Hoover y Curtice, asesores técnicos
en esta materia del gobierno de entonces"
[facilitados por el gobierno estadounidense,
NdA].
El párrafo pertinente a ese Memorándum dice así:
“‘Como dijimos anteriormente, la
aplicación de la nueva Ley de Impuesto sobre la
Renta no ha entrado a formar parte de los
cálculos que determinan el costo de
funcionamiento de la industria petrolera. Este
tipo de impuesto, tal como se aplica en otros
países, se emplea como control sobre el exceso
de las ganancias obtenidas por organismos
individuales y comerciales. De ser usado
sabiamente, este impuesto puede llegar a
constituir otra garantía para la Nación, en
concepto de su justa participación en los
beneficios de la industria venezolana.’
Ha considerado el gobierno que ha llegado
el momento de que una reforma en la Ley de
Impuesto sobre la Renta permita alcanzar el
deseado equilibrio entre las ganancias de las
compañías y la participación en ellas de la
Nación.
(…)
Fue decisión (...) del gobierno (...) no llegar
a la finalidad buscada por vía del
establecimiento de un impuesto extraordinario.
Sino de una reforma en el régimen de
tributación directa que pudiera ser analizada y
debatida por la Asamblea Nacional (...),
depositaria de la Soberanía Nacional; y no
utilizar una fórmula de vigencia transitoria,
sino una modificación en la escala del impuesto
complementario capaz de tener vigencia por
varios años. En concepto nuestro, y sin que ello
implique desconocimiento de que la facultad de

96
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

imponer constituye uno de los atributos


esenciales de la Soberanía Nacional, la
Reforma que presentamos a la consideración de
la Asamblea Nacional Constituyente es capaz de
asegurar por largo plazo la participación
equitativa del Estado y de la Nación en las
ganancias obtenidas por las industrias
extractivas. Esta declaración es tanto más
importante porque contribuirá a afirmar la
corriente de capitales extranjeros que están
invirtiéndose en el país(...)”125
Esta Reforma sólo modificaba las escalas del Impuesto
Complementario. Se iniciaría ahora, a partir de los nueve mil
bolívares, con un 1,5%, para llegar a un 26% para los ingresos
mayores de 28 millones. De manera que la tasa total aplicable, a
los más altos ingresos, llegaba ahora a 28,5%.
Sin embargo, la reforma se quedó corta, en el sentido de
que no sólo no se alcanzó un 60:40, sino que ni siquiera se
alcanzó, en los casos de la Creole (SONJ) y de la Shell, un
50:50. De allí que, en 1948, el Gobierno del Presidente Rómulo
Gallegos (AD) -surgido del sufragio universal- volvió a dirigirse
al ahora Congreso Nacional, para reformar de nuevo la Ley de
Impuesto sobre la Renta. El Ejecutivo en su mensaje al Congreso
Nacional decía:
“La presente reforma es propuesta con el
objeto exclusivo de lograr uno de los fines
perseguidos por la reforma realizada por la
Asamblea Nacional Constituyente en diciembre
de 1946.
(…)
La aplicación de la reforma del 46 a las
ganancias de ese año llegó a demostrar lo
impráctico de la enmienda efectuada en la
escala de impuestos que debía haberse

125El mensaje fue publicado por el diario El País, Caracas, 28/12/1946.


Paréntesis nuestro.

97
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

mantenido cónsona con el fin perseguido de


obtener para la Nación una participación de
50% en las ganancias. Los cambios sufridos por
el precio del petróleo, por el costo de los
materiales que la industria requiere, por los
salarios y remuneraciones de los trabajadores,
impiden que una tarifa permanente basada en el
conjunto de estos factores, produzca el
resultado perseguido.
Se considera que la solución de este
problema (…) consiste en la imposición
adicional de un 50% sobre el exceso de las
ganancias que obtengan las empresas por
encima de los impuestos pagados a la Nación.
De esta manera quedará consagrado en la Ley
el principio de que la participación de la Nación
no podrá ser menor que la de las empresas.” 126
No obstante la afirmación contenida en la última
sentencia citada, ese Impuesto Adicional no se aplicaba a “los
contribuyentes cuya renta neta, después de deducidos el
impuesto celular y el complementario, no exceda del diez por
ciento (10%) de su patrimonio”; y sólo se aplicaba una tasa del
25%, si esa renta neta fuera superior al 10% del patrimonio, pero
menor a 15% (artículo 31).
Por otra parte, cabe señalar que si bien se presentó el
Impuesto Adicional de 50%, modestamente, sólo a la luz de
cumplir con las supuestas intenciones del Legislador de 1946, sí
hubo un cambio altamente significativo que afectó un pequeño y
significativo grupo de personas: los comerciantes de concesiones
que se estaban beneficiando de una regalía de traspaso. Para
ellos, la tasa máxima aplicada subió, de un golpe, del 28,5% al
50%, pues sólo pagaban el IslR, pero no pagaban regalía.

126Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Reforma de la Ley de


Reforma Parcial de la Ley de Impuesto sobre la Renta. 1948. En: Diario de
Debates (Recopilación), Tomo VII, No. 57-63.

98
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

V. La cadena industrial del petróleo: sembrarlo


en su propia cadena industrial (1948-1958)
"Diversificación, o siembra del petróleo, son la
siderurgia y la petroquímica nacionales."127
Durante todo el período 1948-1958128, Marcos Pérez
Jiménez es la figura central del poder político en Venezuela. La
acción del gobierno en este período estaba inspirada y orientada
hacia la idea de establecer o aplicar una nueva visión a la que se
llamó "Nuevo Ideal Nacional". En tal sentido, Pérez Jiménez,
como Ministro de la Defensa y miembro de la Junta Militar de
Gobierno, expresó lo siguiente en su discurso ante la Convención
de Gobernadores de Estado y Territorios Federales de fecha 13
de marzo de 1949:
"Debemos admitir que nos ha faltado ese
elemento fundamental de la vida de los pueblos
que consiste en la formulación clara y precisa
de un ideal nacional, capaz de obligarnos a un
acuerdo de voluntades para su plena
realización. Ese ideal (...) comporta dos formas
fundamentales de enunciación colectiva: de un
lado el aprovechamiento de nuestro acervo
histórico como manantial de valores morales, y
del otro, la utilización adecuada de los recursos
naturales del país para mejorar la suerte de los
venezolanos actuales, especialmente la de los
menos favorecidos y legar a las generaciones

127 Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos, 1953,


pág. 60.
128
Al derrocamiento de Rómulo Gallegos, se establece una Junta militar en
1948 integrada por Carlos Delgado Chalbaud, Marcos Pérez Jiménez y Luis
Llovera Páez. Para 1950, tras el asesinato de Delgado Chalbaud, la Junta
designa como presidente a un civil, Germán Suárez Flámerich, formándose de
esta manera una nueva Junta ahora llamada Junta de Gobierno. En 1952,
Marcos Pérez Jiménez asume como Presidente Provisional de la República
nombrado por la Asamblea Nacional Constituyente, y ulteriormente es
designado Presidente de la República para el período 1953-1958.

99
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

futuras una patria más prospera."129 (Destacado


nuestro)
La nueva doctrina del Ideal Nacional estaría presente en
todos los discursos de Pérez Jiménez, y en los de todos sus
Ministros, a lo largo de esos años. Sin embargo, su aplicación
oficial se patentiza una vez que asume oficialmente la
Presidencia en 1952 -es investido como Presidente
Constitucional de la República el 19 de abril de 1953-.
El mensaje de la nueva concepción política era
contundentemente simple:
“Estamos empeñados en la transformación
racional del medio físico y en el mejoramiento
de las condiciones morales, intelectuales y
materiales de los habitantes del país (…)”130
"El gobierno ha tenido igual constancia y
firmeza tanto para implantar el bien como para
neutralizar el mal.”131
“El Régimen conviene declararlo
enfáticamente no pospondrá en ningún caso la
aplicación de las medidas que fueren necesarias
para llevar adelante sus propósitos de bien
nacional, tanto más cuanto que, aparte de la
jerarquía de los principios que lo guían, la
realidad está confirmando lo conveniente del
camino que se ha trazado.”132 (Destacado
nuestro)

129
Marcos Pérez Jiménez. Discurso de clausura de la Convención de
Gobernadores de Estado y Territorios Federales del 13 de marzo de 1949.
130 Discurso del Presidente de la República pronunciado desde el nuevo

destructor Zulia, anclado en la Guaira, el 2 de diciembre de 1954. En: Revista


SIC No. 171, enero 1955, pp. 35-38.
131 Alocución dirigida a los venezolanos por el coronel Marcos Pérez Jiménez,

Presidente de la República, con motivo del año nuevo. Caracas, 31 de


diciembre de 1954, pág. 6.
132 Mensaje presentado por el General Marcos Pérez Jiménez, Presidente de la

República, al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1956. Caracas,


19 abril de 1956, pág. 28.

100
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Dentro de este paradigma del Ideal Nacional se


desarrolla una política económica mediante un desarrollo
institucional que significaba la reorganización de la
administración pública, la cual contendría tres organismos de
administración: Alta Política, Producción y Servicios. Ello se
hizo a través de un decreto por el que se dictaba un nuevo
Estatuto Orgánico de Ministerios.133
El segundo organismo abarcaba a los Ministerios de
Fomento, Agricultura y Cría y Minas e Hidrocarburos. Este
último despacho ministerial se había creado en 1950, en
respuesta a:
"(...) a la necesidad de conformar la
actuación de la Administración Pública a los
requerimientos del desarrollo alcanzado por el
país".134
Asimismo, por iniciativa de Manuel R. Egaña, durante
su gestión como Ministro del Fomento, se organiza en 1951 una
Convención Nacional de Petróleo. El Ministro de Minas e
Hidrocarburos, Santiago E. Vera, quien presidía la Convención,
pronunció un discurso de inauguración que resume sus
propósitos. Observemos el hecho de que Venezuela, ya desde
1928, ocupaba el segundo lugar en el mundo como país
productor y el primero como país exportador. Hablando del
grado de progreso que había alcanzado la industria petrolera
venezolana, Vera se refirió en su turno al destino de la renta
petrolera:
“Y al mismo tiempo el buen provecho que el
pueblo venezolano viene obteniendo con la

133Decreto no. 40 por el cual se dicta el Estatuto Orgánico de Ministerios. En:


Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela No. 23.418, del 30 de
diciembre de 1950.
134 Alocución de año nuevo del ciudadano Doctor G. Suárez Flámerich,

Presidente de la Junta de Gobierno de los Estados Unidos de Venezuela, el 1o.


de enero de 1951. En: Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela. No.
23.419, del 02 de enero de 1951.

101
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

aplicación acertada de los recursos que la


actividad industrial petrolera proporciona." 135
El Ministro continúa su discurso planteando la
importancia de la industria en la "transformación profunda de
nuestras condiciones económicas y sociales". Asimismo, destaca
la importancia de utilizar los recursos provenientes de la
actividad petrolera en el fortalecimiento integral de la economía,
como parte de uno de los principales objetivos de la política
petrolera. Sin embargo, hay un elemento que se incorpora al
discurso, y es la idea utilizar dichos recursos para reinvertirlos en
la propia cadena industrial del petróleo. En cierta forma es una
nueva idea de la siembra del petróleo. Veamos lo que manifiesta
en su discurso:
"La utilización de la riqueza petrolera en el
establecimiento (...) y la diversificación de los
capitales de la industria del petróleo,
constituirán las bases sobre las cuales podrá
llevarse a efecto todo nuevo incremento de la
actividad petrolera en Venezuela, en sus
diversos aspectos: exploración, producción y
refinación."136
Este planteamiento habrá de ser una constante en el
discurso oficial de la época. El Ministro de Minas e
Hidrocarburos, Edmundo Luongo Cabello, en su Memoria del
año 1953 se expresaba en los siguientes términos cuando se
refería al establecimiento de una Petroquímica Nacional
Integrada:
"Cuando se piensa con seriedad en la
diversificación industrial que, más que pide,
exige el país, o cuando se considera el enérgico
programa en marcha de la conservación de los

135 Inaugurada la Convención Nacional de Petróleo. La Esfera, 10 de


septiembre de 1951. En: José Rivas Rivas (comp.). Historia Gráfica de
Venezuela. Tomo 4. La Junta Militar y la Junta de Gobierno (nov. 1948- dic.
1952). Centro Editor, Caracas, 1972, pág. 149.
136 Ídem, pág. 152.

102
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

recursos mineros nacionales, especialmente


cuando las medidas inherentes a tal programa
deban ser aplicadas fuera del ciclo estricto de la
industria petrolera, inevitablemente se
desemboca en el gas natural, esto es, en el
delicado problema, por su carácter
impostergable, de su utilización racional y
progresiva.
Ninguna diversificación puede hacerse en
Venezuela sino a expensas de la bonanza
creada y mantenida por el efervescente
progreso de las explotaciones petroleras. Sólo
personas obcecadas podrían negar que nuestra
fortaleza económica actual es de origen minero.
Es ciertamente deseable, más que deseable
urgente, que se multipliquen las causas de
nuestras finanzas; pero bien entendido que en
la mayor potencia futura de Venezuela debe
estar incluida la fuerza creciente de sus
industrias extractivas, buscar esa pluralidad de
fuentes productivas con mengua u olvido de las
industrias hoy por hoy básicas, es temeridad
rayana en suicidio. Así como Venezuela en el
concierto mundial no puede perder la batalla
del petróleo sin pelearla, así en el ámbito
doméstico no puede acometer su inaplazable
diversificación sin cuidar y robustecer la fuente
positiva, la petrolera, de la cual han de partir
las que se incorporen en lo futuro. El propio
haber de la industria petrolera, que es su
magnitud, es su debe en Venezuela: ella, la
grande, debe ser, pues, la fuente de las
industrias nuevas.
La palabra diversificación condensa un
vasto programa de acción. Tal programa, en el
fondo, se identifica con otro que está en pleno
progreso, y que ya todo venezolano conoce: el
de la siembra del petróleo.(...)

103
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Diversificación, o siembra del petróleo, son la


siderurgia y la petroquímica nacionales."137
(Destacado nuestro)
Pérez Jiménez, en su mensaje presentado al Congreso
Nacional en sus sesiones ordinarias de 1954, se pronunciaba en
favor de la instalación de una industria petroquímica integrada,
"que permitirá aprovechar el gas natural en beneficio del
desarrollo del país."
A su vez, el Ministro Edmundo Luongo Cabello insistirá
en la necesidad de que la industria petrolera sea la fuente de
industrias nuevas como la siderurgia y la petroquímica, es decir,
que no se puede concebir una diversificación de la economía sin
pensar en la propia industria extractiva. Hay otro elemento que
está presente en las declaraciones de Luongo Cabello y tiene que
ver con la idea del Ideal Nacional, y que están enunciados en la
Memoria:
"(...) todo en fin lo dedicado a la
transformación del medio físico y al
mejoramiento del nivel de vida general de los
venezolanos, es siembra del petróleo en su más
alto sentido."138
(Destacado en el original)
La construcción de grandes obras públicas fue parte de
un Plan Extraordinario que incluía, entre otros sectores, el
desarrollo de la industria siderúrgica, de la industria
petroquímica, de industrias básicas que se consideraban parte de
la diversificación de la economía.
En la Memoria de Minas e Hidrocarburos del año 1954
se establece que la petroquímica fue "concebida por el Gobierno
para eslabonarla con la industria petrolera y para utilizarla

137 Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos, 1953,

pp. 59-60.
138 Ídem, pág. 60.

104
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

como una de las bases de la diversificación de la producción


nacional".139
Por ello su construcción debe ser iniciativa del Estado, el
cual debe asumir el gran proyecto de la diversificación industrial
y la construcción de obras trascendentales -léase infraestructura-
con varios objetivos; uno de ellos era el de prevenir las
fluctuaciones de la industria petrolera y sus consecuencias en la
economía doméstica; y otro, el de explorar e industrializar otros
minerales no explotados, y, por último, el del cabal
aprovechamiento del gas natural. En la Memoria del 54 se
insistió sobre el hecho del rol de la industria petroquímica como
parte integrante de la diversificación industrial:
"Un análisis profundo del proyecto de
petroquímica persuade de que, en nuestro
medio, el estado no solo es el llamado a
realizarlo sino el que puede ejecutarlo.
La doctrina del bien nacional persigue la
transformación del medio físico y el
mejoramiento del nivel de vida de los habitantes
del país. Rumbo a esa meta, el Gobierno ha
acometido un programa agresivo de ejecución
de obras transcendentales. Frente a la
necesidad de crear, dentro del territorio
nacional, un contrapeso que balancee en lo
futuro las fluctuaciones de la industria
petrolera, surgen las tesis de la diversificación
industrial y minera y del aprovechamiento del
gas natural. Son del estado las reservas de
hidrocarburos."140
En la Memoria de 1956 se retoman algunos
planteamientos y se añade que en el nuevo ideal nacional está

139 (1954). Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e


Hidrocarburos, presentada al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de
1955, pág. 87.
140 Ídem, pág. 90.

105
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

implícita la idea de la petroquímica. Por otra parte, se incluyen


algunos puntos sobre un plan extraordinario por llevar adelante:
"Como se ha dicho otras veces, en dos
postulados de la doctrina del Nuevo Ideal
Nacional creada por el General Marcos Pérez
Jiménez, Presidente de la República, el de la
conservación y máximo aprovechamiento de las
riquezas del subsuelo y el de la transformación
racional del medio físico y mejoramiento de las
condiciones materiales, morales e intelectuales
de los habitantes del país, está implícita la idea
de la Petroquímica.
(...)
La Petroquímica Venezolana: a) se funda en
la utilización del gas natural, los hidrocarburos
livianos y los productos minerales que se
obtienen con abundancia en el país (piritas,
calizas, fosfatos, mercurio, sal manganeso,
bauxita, etc.), lo cual demuestra que ella tiene
una conexión íntima con las industrias petrolera
y minera y por tanto con el Despacho de Minas
e Hidrocarburos; b) ha sido concebida en un
sistema integrado de plantas, en el que éstas se
complementan mutuamente y fácilmente se
obtiene el deseado balance de materias, y c)
nació bajo el influjo absoluto y la acción directa
del Gobierno,(...)"141
Es en este contexto cuando crea, en 1956, el Instituto
Venezolano de Petroquímica (IVP).142 Al mismo tiempo, el
Consejo Superior de Producción estudia el otorgamiento de

141 Ministerio de Minas e Hidrocarburos. Memoria del año civil 1956 y Cuenta
del año fiscal 1955-1956, que presenta el Ministro de Minas e Hidrocarburos
al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1957. Caracas, abril 1957,
pág. LX.
142 Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 25.091, del 30 de junio de

1956.

106
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

nuevas concesiones petroleras con normas específicas que


deberían representar ventajas especiales para la Nación.
He aquí algunas de las ventajas que habrán de exigirse a los
concesionarios:
 Ampliación de las reservas petroleras;
 Aumento del monto de la primera anualidad de
exploración;
 Aumento del impuesto inicial de explotación;
 Aumento de la regalía;
 Obligación de refinar un porcentaje más alto
de petróleo en el país;
 Obligación de construir ciudades abiertas en vez
de campamentos cerrados;
 Diversificación dentro de la industria petrolera,
valga decir, el acceso de nuevos capitales;
 Diversificación fuera de la industria
petrolera, pero íntimamente relacionada con
esta última, a saber, la petroquímica;
 Decisión administrativa de que sólo en función
de la calidad de las ofertas por parte de los
aspirantes a obtener concesiones, donde el
elemento central es el provecho de la nación, se
hará la jerarquización de las solicitudes para
resolver acerca de ellas.143
(Destacado nuestro)
Como resultado de este proceso de licitaciones de
nuevas concesiones petroleras:
“A mediados de 1956 se formalizaron las
primeras licitaciones para nuevas concesiones
de hidrocarburos, las cuales fueron 111.713
hectáreas de explotación en el lago de

143Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos de


1955. Presentada al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1956,
Caracas-Venezuela, pp. 32-37.

107
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Maracaibo y de 190.000 en zonas


fronterizas.”144
Igualmente, dentro del concepto de ventajas especiales
se estableció la refinación obligatoria dentro del territorio
nacional del 15% de la producción; las tasas de regalía llegaron
hasta 25%, y los bonos de licitación totalizaron US$ 708
millones.145
En 1957, el Gobierno Nacional asignó al IVP la
administración y construcción de una red de gasoductos
nacionales, así como la construcción y administración de una
refinería de petróleo en la Región de Morón, Distrito Puerto
Cabello, Estado Carabobo.146

Al Ministro de Minas e Hidrocarburos, Julio Diez, ya


después de la caída de Pérez Jiménez, le correspondió publicar la
Memoria de 1957, último año de gobierno de Pérez Jiménez. Allí
no deja dudas con respecto al futuro de la industria petroquímica
nacional, afirmando que la misma "es uno de los soportes de la
futura política económica del Estado".147
El IVP estaba adscrito al MMH y su objetivo principal
fue estudiar y desarrollar las industrias destinadas al
aprovechamiento del gas natural. Sin embargo, en 1960 se
reformaron sus estatutos ampliando sus objetivos al estudio y
aprovechamiento de los hidrocarburos, minerales y cualquier

144 Mensaje presentado por el General Marcos Pérez Jiménez, Presidente de la


República, al congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1957, (19 abril
de 1957), pág. 337.
145 Para más detalles véase: Edmundo Luongo Cabello. Hidrocarburos: El

Proceso de Otorgamiento de las Concesiones del ciclo 1956-1957, s/ed., dos


tomos, Caracas, 1993.
146 Gaceta Oficial de la República de Venezuela. No. 25.261 de fecha

21/01/1957.
147 (1957). Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e

Hidrocarburos, presentada al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de


1958, Caracas, Venezuela, pág. XV.

108
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

sustancia que pudiera ser aprovechada por la Petroquímica.148 La


administración y ampliación de dicha Refinería habría de ser
transferida a la CVP en 1964.149 Ello será ratificado por el
Ejecutivo Nacional en 1966.150

Después del 23 de enero de 1958 no sólo se realizaron


profundos cambios en la esfera política, sino que también se
cambian las grandes orientaciones económicas. Pérez Alfonzo,
en la Memoria de Minas e Hidrocarburos del año 1961, expresa
lo siguiente teniendo en la mira en general el gasto público:
“(…) nuestro esfuerzo de utilizar cada día
con mayor eficiencia las entradas de capital que
obtenemos de nuestros recursos no renovables.
(…) Y que también los fanáticos de las
inversiones reproductivas, dejen de ver en el
Humboldt y el Guaicamacuto, el Hipódromo o
la represa del Guárico, gastos más efectivos que
las múltiples pequeñas obras (…) que pasan
desapercibidas ante las que por su magnitud
han ido mellando a algunos el sentido de la
realidad del país.(…)”151
Un año más tarde, en su discurso inaugural del Primer
Congreso Venezolano de Petróleo, el ministro Pérez Alfonzo
expresa lo siguiente:
“Igualmente nos faltan [recursos humanos
especializados, NdA] para atender múltiples
actividades indispensables a la diversificación
de la economía nacional y para desarrollarla

148 Estatuto Orgánico del Instituto Venezolano de Petroquímica, artículo 1. En:


Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 26.282, del 17 de junio de
1960, pág. 194.735.
149 Gaceta Oficial de la República de Venezuela, No. 27.402, del 31 de marzo

de 1964.
150 Gaceta Oficial de la República de Venezuela, No. 28.214, del 19 de

diciembre de 1966.
151 Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos de

1961. Presentada al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1962,


Caracas-Venezuela, pp. 57-58.

109
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

hasta los niveles que alcance la avanzada


industria del petróleo, con el propósito
impostergable de ir corrigiendo la peligrosa
deformación que confunde a Venezuela.
Debemos continuar produciendo petróleo
con trabajo, técnicos e inteligencia cada vez
más venezolanos, como cada vez más
venezolanos deben ser los materiales empleados
por la industria. La siderúrgica y la
Petroquímica ya contribuyeron hacia este
último objetivo. De este modo la contribución
que recibirá el país de sus industrias extractivas
aumentará cada vez más. Pero de nada serviría
aumentar constantemente esa contribución si
por incompetencia y carencia de técnica
necesaria no se proyectaran eficientemente los
recursos que nos suministran.
Si sólo nos preocupásemos de lo que más
nos produce, cuanto se llegara a obtener
terminaría disipándose, haciendo vanas las
esperanzas de crear bases sólidas para una vida
segura y constantemente mejor (…).
(…); es indispensable diversificar la
economía monoproductora y aumentar la
producción total. (…).”152(Destacados nuestros)

152Juan Pablo Pérez Alfonzo. Discurso al inaugurar el primer congreso


venezolano de petróleo. En: Política Petrolera, Imprenta Nacional, Caracas, 24
mayo de 1962, pp. 83-84.

110
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

VI. El Decreto Sanabria (fin del “fifty-fifty”)


En enero de 1958 fue derrocado el Presidente Marcos
Pérez Jiménez. Se estableció entonces un gobierno provisional
con una Junta de Gobierno presidida por el Vice-Almirante
Wolfang Larrazábal. En octubre de este mismo año, Larrazábal
renunció para presentarse como candidato presidencial, y la
Junta pasó a ser presidida por Edgar Sanabria. La Junta,
disponiendo de poderes extraordinarios, decretó
sorpresivamente, el 19 de diciembre, una reforma a la Ley de
Impuesto sobre la renta -ya siendo Rómulo Betancourt el
presidente electo, aunque no había tomado posesión del cargo-.
El anuncio fue radiodifundido a toda la Nación y
Sanabria comenzaba la alocución señalando el alto grado de
importancia de la reforma:
“Conciudadanos.
En mi carácter de Presidente de la Junta de
Gobierno, me dirijo hoy a la Nación para
exponerle algunos aspectos importantes de
nuestra gestión financiera y anunciar la
adopción de medidas de particular importancia
para la economía nacional.
(…) he informado a la Nación acerca de la
reforma fiscal y económica que la Junta de
Gobierno acaba de poner en vigencia a fin de
robustecer los ingresos y equilibrar el déficit
que de muy atrás existe entre las rentas y los
gastos públicos"153
Por su parte, el Ministro de Hidrocarburos Julio Diez,
señalaba en la Memoria de su Despacho (1957), que el Estado
estaba en la búsqueda de nuevas fuentes de ingresos fiscales para
aliviar la situación deficitaria del presupuesto nacional para los
próximos años:

153El Presidente de la Junta anunció la modificación de la Ley de Impuesto


sobre la Renta. En: El Nacional, 20 de diciembre de 1958.

111
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

"Juzgo que el asunto de mayor


trascendencia nacional al que me toca referirme
en esta oportunidad, en materia de
hidrocarburos y en el ramo de minas en general,
es la intervención del Despacho en los estudios
efectuados por el Gobierno Provisional para
dotar a la Nación de un nuevo instrumento
impositivo con cuya aplicación obtendrá el país,
tanto de la explotación de sus riquezas naturales
como de las otras industrias y del público
contribuyente, una participación más equitativa
que le permitirá afrontar mas holgadamente los
problemas que gravitan sobre la economía
nacional.
Tuve el honor de ser partícipe del histórico
acto del 19 de diciembre pasado, cuando desde
el Palacio Blanco el Señor Presidente de la
Junta de Gobierno, Doctor Edgar Sanabria, el
Señor Ministro de Hacienda, Doctor José A.
Mayobre, y yo en mi carácter de Ministro de
Minas e Hidrocarburos, anunciamos al pueblo
venezolano la promulgación del Decreto
Ejecutivo No. 476, que reforma la Ley de
Impuesto sobre la Renta.
Como dije entonces, tan pronto como me
posesioné de este Despacho recibí instrucciones
de la Junta de Gobierno de interesarme en el
estudio de una reforma que permitiera al Estado
una participación más justa en la explotación de
su riqueza petrolera y minera. Afortunadamente,
esos estudios se hallaban adelantados, pues ya
el Ministerio de Hacienda tenia proyectada una
reforma que, sin estar dirigida a variar el
estatus jurídico que rige las relaciones entre las
empresas extractivas y la Nación, afectaba por
igual las grandes ganancias que se obtuvieran
en el país. (...) se trataba de una reforma
impositiva que el Estado podía implantar por
simple acto de soberanía, sin necesidad de

112
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

modificar ni alterar la Ley de Hidrocarburos ni


la Ley de Minas; pero que, al mismo tiempo,
permitía a la Nación venezolana una más
equitativa participación en la explotación de su
petróleo y de su hierro."154 (Destacado nuestro)
Asimismo, Julio Diez hace la distinción sobre los dos
instrumentos jurídicos con que cuenta el Estado para asegurar
una mayor participación en sus riquezas del subsuelo, lo cual
viene definido, a su juicio, por la reforma petrolera de 1943:
"Cuando en 1943 se llevó a cabo la reforma
petrolera, se estableció el concepto de que la
Ley de Hidrocarburos debía ser un instrumento
jurídico estable y de que la Ley de Impuesto
sobre la Renta debía ser el instrumento
regulador para asegurar a la Nación una
participación más justa y equitativa en las
riquezas del subsuelo."155
Ya en el estudio que hacen en conjunto los Ministerio de
Hidrocarburos y de Hacienda previo a la reforma, se manifiesta
la idea que se deben buscar fórmulas más ajustadas a los
intereses de la Nación.
"El régimen impositivo del 50-50, a que se
hace referencia, ha podido ser de gran utilidad
tanto para las empresas como para la Nación,
pero no hay que olvidar que tiene ya alrededor
de quince años en vigencia y que el progreso y
las necesidades de los pueblos no permiten que
determinadas formulas se estabilicen
permanentemente."156
Y vuelve el Ministro a insistir sobre el objetivo de la
reforma y tratándose de las Empresas Petroleras "el régimen del

154 (1957) Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos


presentada al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1958. Caracas,
Venezuela, pp. ex-V y ex-VI.
155 Ídem, pág. ex-VI.
156 Ídem, pág. ex. VIII.

113
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

cincuenta-cincuenta se volverá inoperante, porque todas ellas


habrán pagado un porcentaje mayor del cincuenta por ciento
cuando se apliquen las disposiciones del impuesto adicional". Y
evidentemente todo ello está relacionado con la necesidad de
tener una base económica estable y así poder ofrecer a la Nación
"un equilibrio entre sus ingresos y sus gastos. Siempre con la
idea de que la principal preocupación de Estado es "obtener de la
riqueza de nuestro subsuelo lícitos y más justos beneficios."157
Básicamente, la reforma de la LIslR de 1958 modificó la
escala del Impuesto Complementario progresivo, empezando con
un 2% para ingresos mayores de ocho mil bolívares, llegando
hasta 45% para ingresos superiores a 28 millones, De manera
que la tasa total aplicable, a los más altos ingresos, llegaba ahora
a 47,5%. Con ello, el Impuesto Adicional de 50% ya no aplicaría
a las compañías, pero sí seguía surtiendo efecto en cuanto a los
dueños de regalía. Recordemos lo que establecen los artículos
relativos al impuesto complementario progresivo y al impuesto
adicional:
"Articulo 38.- El total de los
enriquecimientos netos anuales de toda persona,
con las excepciones establecidas, estará sujeto
al siguiente impuesto complementario
progresivo: (...) Parágrafo primero. - (...) Si la
renta neta excede de Bs. 28.000.000,00 la mitad
del excedente hasta concurrencia con las
inversiones pagará 41% y el resto del excedente
pagará 45%.
(...)
Artículo 42.- En los casos de rentas netas de
contribuyentes que obtengan ingresos derivados
de la industria extractiva de la minería o de
hidrocarburos, inclusive regalías y otras
participaciones del mismo origen, si después de
haberse deducido el impuesto cedular y el
complementario, la renta restante excede de la

157 Ídem.

114
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

suma de los impuestos causados por razón de


las actividades de la industria durante el año
gravable, dicho excedente estará sujeto a un
impuesto adicional del cincuenta por ciento
(50%)."158
Veamos lo que dice el Ministro Diez al respecto:
"(...) como consecuencia de la reforma, las
compañías petroleras y mineras contribuirán
sustancialmente a los ingresos nacionales y
cabe observar que, por su virtud, se logran
beneficios mucho mayores que si se hubiese
modificado únicamente el régimen del
cincuenta-cincuenta y se hubiera establecido el
de sesenta-cuarenta, por ejemplo, por la sencilla
razón de que las disposiciones del impuesto
adicional permiten deducciones, como son, entre
otras, las provenientes de gastos en el exterior,
que no son permitidas por las disposiciones del
impuesto complementario."159
Como dato curioso, podemos añadir que además de
todas las declaraciones que harían las compañías petroleras
contra la reforma, se pide, a través de un abogado venezolano, la
nulidad de un párrafo del artículo 92 de la Ley relacionado con la
retroactividad. Dicha solicitud fue realizada -según los
interesados- "única y exclusivamente en pro de la legalidad del
Ordenamiento Jurídico Venezolano." 160
Sobre la demanda introducida, respondería Sanabria en
declaraciones hechas a la prensa nacional:

158 Decreto No. 476, por el cual se dicta la Ley de Impuesto sobre la Renta. En:
Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 577 (E), del 19 de diciembre
de 1958.
159 (1957) Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos

presentada al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1958. Caracas,


Venezuela, pág. ex-VI.
160 Retroactividad: Ayer fue pedida nulidad de un párrafo del artículo 92 de la

Ley de Impuesto sobre la Renta. En: El Nacional, 23 de diciembre de 1958.

115
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

"La Ley no tiene efecto retroactivo. Hay sentencia de la


Corte Federal y de Casación en tal sentido, y a mayor
abundamiento, en el texto de la Ley, existe ordenamiento por el
cual la Junta de Gobierno, basada en los plenos y absolutos
poderes que tiene, declara sin aplicación en cuanto a la nueva
Ley de Impuesto sobre la Renta, los Artículos de la Constitución
relativos a la irretroactividad de la Ley"161
Inmediatamente, después del anuncio del Presidente
Sanabria las compañías petroleras se dicen sorprendidas y
reaccionan virulentamente, y comienza un intercambio de
declaraciones entre el Gobierno Nacional y ellas. Por su parte el
Gobierno manifiesta y justifica la reforma abogando la
conveniencia nacional:
"En vista de las declaraciones formuladas
casi inmediatamente después de la
promulgación del mencionado Decreto por el
Presidente de la Creole Petroleum Corporation
y algunas otras personas, di a la prensa un
comunicado en el cual hacia énfasis debido
sobre algunos puntos tendientes a orientar aún
mas a la opinión sobre los alcances de la
reforma impositiva, así como algunas
consideraciones que la justifican dentro del
mejor sentido de la conveniencia nacional."162
En este orden de ideas, el Presidente de la Creole,
sorprendido como no podía ser menos por el anuncio de la
Reforma, reaccionó con una carta dirigida al Ministro de Minas e
Hidrocarburos, Julio Diez, en los siguientes términos:

161 Basada en sus Poderes plenos y absolutos: La Junta de Gobierno declara sin
aplicaciones los Artículos de la Constitución, relativos a la irretroactividad de
la Ley. Dijo el Presidente Sanabria en Ramo Verde. En: El Nacional, 28 de
diciembre de 1958.
162 (1957) Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos

presentada al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1958. Caracas,


Venezuela, pág. ex-VII.

116
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

“Ciudadano Ministro:
La promulgación de la Ley de Impuesto
sobre la Renta el 19 de los corrientes nos ha
causado sorpresa y alarma. Sorpresa por
cuanto siempre hemos tenido la oportunidad, en
años anteriores, de intercambiar ideas e
informaciones con el gobierno, cuando éste ha
pensado tomar medidas que afectaran a la
industria en el aspecto impositivo. En esta
oportunidad la primera noticia sobre la
promulgación de una nueva ley, con un
impuesto complementario extraordinariamente
aumentado, la tuvimos al escuchar los discursos
pronunciados por el Presidente de la Junta de
Gobierno, el Ministro de Hacienda y Ud. Y nos
ha causado alarma por cuanto consideramos
que el drástico aumento impositivo influirá de
manera adversa en la posición competitiva del
petróleo venezolano en los mercados mundiales;
y porque el aumento del impuesto
complementario, sin tomar en consideración el
equilibrio que se ha buscado obtener entre la
participación del gobierno y la de la industria
petrolera, mediante la fórmula del 50-50, rompe
el respetable entendimiento que ha dado los
excelentes resultados logrados tanto para el
gobierno como para la industria.
Respetuosamente pedimos una
reconsideración de esta acción, y mientras tanto
llevaremos а su conocimiento las medidas que
gradualmente tengamos que tomar, en
resguardo de los intereses de la Compañía, para
contrarrestar los efectos de un aumento
impositivo que no se compadece con la
situación actual de un excedente enorme de
capacidad productiva mundial.
Del señor Ministro,

117
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

H. W. Haight
Presidente.”163
La respuesta de Julio Diez, fechada el 23 de diciembre,
fue corta y precisa:
“Señor Presidente:
Aviso a usted el recibo de su carta de fecha
22 del corriente.
Es inadmisible la pretensión de que el
Gobierno Nacional reconsidere las medidas a
que usted se refiere, las cuales fueron adoptadas
por acto de soberanía y después de cuidadoso y
detenido estudio. Dichas medidas serán
mantenidas en toda su integridad.
Del señor Presidente,
Julio Diez.”164
El Ministro Julio Diez, ya en la Memoria de su
Despacho de 1957, hacia énfasis en que la reforma no se trataba
de una medida discriminatoria contra las empresas extranjeras,
sino que también estaba dirigida a empresas nacionales; y sobre
todo insistía sobre el hecho que la reforma constituía un acto de
soberanía:
"Como no se trata de relaciones
contractuales sino de un acto de soberanía,
carecen de todo fundamento las observaciones
formuladas por el Presidente de la Creole
Petroleum Corporation, así como cualquier otra
de igual naturaleza que pudieran presentar

163 Carta de Harold W. Haigh, Presidente de la Creole Petroleum Corporation al


Ministro de Minas e Hidrocarburos, Julio Diez. En: Memoria del Ministerio de
Minas e Hidrocarburos presentada al Congreso Nacional en sus sesiones
ordinarias de 1958. Caracas-Venezuela, pp. 369-370.
164 Ídem.

118
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

otras empresas venezolanas que son altos


contribuyentes a los fondos del Estado."165
El Presidente de la Creole va a insistir en lo injusto e
inmoral de la reforma. Exhortará sobre los efectos nefastos de la
reforma, los cuales serán "un golpe tremendo para la industria
petrolera"166.
Ya en el aeropuerto de Maiquetía, camino a las
vacaciones navideñas en EUA -de las cuales no iba a regresar-
Mr. Haight siguió declarando a la prensa:
“No se ha dado ninguna consideración a
nuestros derechos adquiridos y se han ignorado
las obligaciones morales, si no legales, de nego-
ciar este cambio entre las partes interesadas
(...). La medida puesta en ejecución por el
Decreto del viernes pasado ignora por completo
las reiteradas declaraciones hechas en la
reciente campaña electoral por el Presidente de
Venezuela, señor Rómulo Betancourt, en el
sentido de que cualquier cambio en la política
petrolera del país será tratado como un asunto
comercial y discutido ampliamente con la
industria.
(...)
Es sumamente dudoso que con el aumento
de impuestos el Gobierno Nacional reciba por
concepto de impuestos petroleros un ingreso
mayor que el que hubiera recibido bajo el
50:50. El tiempo lo dirá. Pero el tiempo suele
decidir tardíamente.”167

165 (1957) Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos


presentada al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1958. Caracas,
Venezuela, pág. ex-VIII.
166 Reacción de la Creole: el 60-40 constituye un golpe tremendo para la

industria petrolera. En: El Nacional, 23 de diciembre de 1958.


167 Según Mr. Haight: El nuevo Decreto-Ley de Impuesto sobre la Renta niega

un compromiso del Gobierno Provisional. En: El Nacional, 23 de diciembre de


1958.

119
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

A estas declaraciones de prensa respondió de inmediato


el Ministro de Minas e Hidrocarburos, Julio Diez, en estos
términos:
“Con respecto a las declaraciones
formuladas en la mañana de hoy en el
aeropuerto de Maiquetía, por Harold W.
Haight, Presidente de la Creole Petroleum
Corporation, juzgo que la reforma tributaria
promulgada el 19 de este mes, no daña ningún
derecho adquirido, ni modifica ningún convenio
existente con las empresas petroleras, pues el
llamado régimen del 50:50 emana de la propia
ley y no de ningún convenio formalizado al
respecto.
Por otra parte, la reforma mantiene, en toda
su integridad, el régimen contractual en la
materia de concesiones, siendo ésa precisamen-
te, una de las mayores preocupaciones de la
Junta de Gobierno, ya que es proverbial el celo
de la nación venezolana en todo cuanto atañe al
cumplimiento de sus obligaciones. Se trata
simplemente de una modificación del régimen
impositivo, que afecta por igual a todos los con-
tribuyentes y que como reforma tributaria
compete única y exclusivamente a la soberanía
nacional.
Como no se trata de relaciones
contractuales sino de un acto de soberanía,
carecen de todo fundamento las observaciones
formuladas por el Presidente de la Creole
Petroleum Corporation, así como cualquier
otra de igual naturaleza que pudieran
presentar otras empresas venezolanas que son
altos contribuyentes a los fondos del Estado.
Tanto la Junta de Gobierno como yo(...)
hemos manifestado a los directivos de todas las
empresas petroleras que el Gobierno Nacional
no variaría su política de armonía y de
cordialidad para con la industria (...) en

120
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

ninguna forma creemos que el hecho de que la


nación venezolana haya aumentado por igual el
gravamen sobre todas las rentas, pueda romper
el entendimiento que siempre ha existido entre
el gobierno y empresas, ni tampoco que sea
motivo para que no continúen obteniéndose
satisfactoriamente resultados, tanto para uno
como para las otras, en la explotación de la
industria... no se considera que ellas (las
medidas promulgadas) puedan influir en forma
adversa en la posición competitiva de nuestro
petróleo, ni tampoco se estima que las nuevas
imposiciones tengan el carácter drástico que se
les atribuye, sino por el contrario, aprecio que
con ellas obtendrá el país una más equitativa
participación en la explotación de su riqueza
petrolera.”168 (Destacado nuestro)
De hecho, con esta reforma de la Ley de Impuesto sobre
la Renta, la tasa aplicable a las compañías era ahora más alta en
Venezuela que en EUA. Pero cabe señalar que los yacimientos
venezolanos eran mucho más productivos que en Estados
Unidos.
Otras compañías como la Standard Oil y la Shell, entre
otras, afirmaron también su desacuerdo y preocupación frente a
la reforma. El presidente del Directorio de la Standard Oil
manifestaba en diciembre de1958:
" 'La Jersey Standard esta hondamente
preocupada (...), por la medida sorprendente del
Gobierno venezolano que había asegurado a sus
afiliados que la Junta Provisional no haría
ningún cambio que afecte la industria petrolera'.
'Es particularmente lamentable que el Gobierno
Provisional haya tomado una acción de esta

168(1957) Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos


presentada al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1958. Caracas,
Venezuela, pág. ex-VIII.

121
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

naturaleza sin considerar siquiera el drástico


incremento en la tasa con las industrias
extractivas'."169
Veamos las declaraciones del Presidente de la Shell del
24 de diciembre de 1958:
“La Compañía Shell de Venezuela ha tenido
ahora la oportunidad de estudiar la Nueva Ley
de Impuesto sobre la Renta promulgada por el
gobierno provisorio el 19 de Diciembre. Aunque
no cabe duda acerca del derecho soberano de la
Nación a modificar su estructura fiscal, creemos
que, como uno de los mayores pagadores de
impuestos y naturalmente importantes
contribuyentes a la economía del país, tenemos
el deber nuestra sincera preocupación en cuanto
a los efectos de la nueva Ley Impositiva.
(…) quebrantamiento del principio de igual
participación entre la Nación y las compañías
petrolera.
(…) Es indudable que ahora será necesario
para la compañía revisar cuidadosamente sus
planes y proyectos para futuras inversiones de
capital.
(…) restringir la capacidad del petróleo
venezolana para introducirse en los mercados
mundiales precisamente en momentos que el
mundo libre acusa un considerable exceso de
capacidades de producción.”170
Antes de la formulación de la reforma de la LIslR, el
presidente electo -Rómulo Betancourt-, manifestaba la necesidad

169 Dice la Standard Oil: La acción venezolana dará lugar a una revisión de

inversiones. El Presidente del Directorio expresa que la empresa está


hondamente preocupada y lamenta la decisión. En: El Nacional, 24 de
diciembre de 1958.
170 La Shell fija posición: Deplora que el Gobierno no haya consultado.

Afectará al petróleo el aumento de los impuestos, dice la compañía. En: El


Nacional, 24 de diciembre de 1958.

122
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

de discutir con las compañías lo relacionado con la participación


adecuada que el país debía obtener por su riqueza petrolera:
"Cuando mi gobierno se inaugure,
intentaremos iniciar en seguida conversaciones
con las compañías petroleras extranjeras, en
pos de una enmienda de los actuales acuerdos
sobre los beneficios. Venezuela no ha estado
obteniendo una participación adecuada de su
riqueza petrolera."171
A pesar de ello y sobre este punto, el propio Betancourt
se pronunciaría unos años más tarde, afirmando que, a pesar de
lo conveniente del decreto dictado por Sanabria para los intereses
del país, la forma como se procede podría ser cuestionada:
“No es esta la oportunidad de señalar (...),
la forma un poco heterodoxa como se procedió
a dictar el citado decreto-ley, cuando ya había
un presidente electo. Lo cierto es que poniendo
a un lado secundarios puntillos de orgullo
personal, consideré favorable para los intereses
venezolanos esa medida.”172 (Destacado
nuestro)
Pérez Alfonzo insistiría igualmente en el hecho que el
Gobierno Provisional actuó sin esperar la instalación del
Gobierno Constitucional:
“Lógicamente, al terminar la usurpación en
1958, sin esperar la instalación del gobierno
constitucional, procedió muy razonablemente el
propio gobierno provisional al dictar un decreto
de modificación tributaria, siguiendo el ejemplo
de 1945, con el fin de impedir que escaparan del
fisco los ingresos de una participación

171 Malas noticias para las petroleras dice "The Wall Street Journal". En: El

Nacional, 12 de diciembre de 1958.


172 Rómulo Betancourt. Venezuela, política y petróleo. Caracas: edición

conjunta Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Católica


Andrés Bello, Fundación Rómulo Betancourt, 6ta. edición, 2007, pág. 911.

123
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

razonable en las utilidades de 1958 por falta de


gestión oficial. (...)”173 (Destacado nuestro)
Las consecuencias de la Reforma Fiscal de 1958
Es importante señalar que según lo publicado en la
Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos de 1961 -
Pérez Alfonzo como Ministro-, los resultados de la reforma
pueden expresarse en los siguientes términos:
"La modificación del impuesto sobre la
renta de 1958 reportó a Venezuela más de 500
millones de bolívares que se habrían perdido
sin posible recuperación de haber pasado el fin
de año. Fue una coincidencia más, inevitable
pero de igualmente inevitables efectos
agravantes para la posición de defensa de los
intereses venezolanos en el campo internacional
del petróleo."174 (Destacado nuestro)
Sin embargo, Pérez Alfonzo expresa ciertas dudas sobre
las posibles consecuencias de la reforma y su impacto sobre las
empresas operadoras:
El ajuste de la participación de Venezuela
concitó una reacción más violenta que la
esperada en caso de situaciones similares. No
sólo por recaer en momentos de dificultades
extraordinarias, sino también porque la acción
localizada de nuestro país, con su ejemplo,
trascendería al ámbito internacional, como en
efecto sucedió. Con esto nuestros naturales
aliados en la defensa de los precios, las
empresas operadoras, resultaron tan

173 Juan Pablo Pérez Alfonzo. Petróleo y dependencia. Petróleo y desarrollo


económico. Perjuicios por contratos de servicios. Síntesis Dos Mil C.A.
Caracas, Tipografía El Sobre C.A., 1971, pp. 57-58.
174 Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos de

1961. Presentada al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1962,


Caracas-Venezuela, pág. 8.

124
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

seriamente afectadas como para constituirse en


otro frente de dificultades.
Con todas las dificultades confrontadas por
el Gobierno Constitucional en lo que
concretamente respecta a su gestión petrolera y
minera, para no mencionar las que en otros
sectores de su actividad tienen también
repercusión general, resulta satisfactorio poder
informar que en 1961 se alcanzaron éxitos
evidentes, sin haber cedido en ninguna de las
avanzadas posiciones que garantizan el interés
nacional."175 (Destacado nuestro)
A pesar de reconocer ciertos aspectos favorables de la
reforma, insiste sobre el impacto que tendría la misma sobre las
empresas y la necesidad de respetar una remuneración razonable
a los inversionistas donde exista una relación de negocio con los
concesionarios y no una relación de estado - contribuyente:
"Se hizo evidente que tendría que revisarse
el sistema de contribuciones y naturalmente, de
todas partes las presiones se dirigieron a sacar
la mayor porción de las compañías. En esa
ocasión, aun ante el mismo parlamento, me
correspondió insistir en que la explotación de
los recursos petroleros por los concesionarios
tenía que tratarse como una relación de
negocio, más que como una relación de Estado
y contribuyente. Es obligatorio recabar de los
concesionarios toda la mayor renta posible,
pero respetando al mismo tiempo el derecho de
los inversionistas de guardarse una
remuneración razonable por el capital
invertido en la explotación del recurso. (...)
Mantuvimos, de consiguiente, la
inconveniencia de aumentar las recaudaciones

175Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos de


1961. Presentada al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1962,
Caracas-Venezuela, pág. 8.

125
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

a la industria petrolera mientras el nivel de


utilidades en relación a sus inversiones no
llegara a los límites que podrían considerarse
normales para la remuneración del capital
extranjero dedicado a esa actividad.”176
(Destacado nuestro)
Asimismo, expresa:
"Para 1948 un resultado circunstancial de
la comparación de las utilidades netas de la
industria con la participación razonable del
Estado, indicaba una relación de un poco menos
de la mitad para la industria y el otro poco más
de la mitad para el Estado. Después de los
reajustes en el nuevo período iniciado a finales
de 1958, los resultados de la comparación
muestran una relación de 35-65 ese año de
1958, que todavía baja más en 1959 y 1960,
cuando se coloca en 32-68, y los niveles de
utilidad de la industria se sitúan peligrosamente
por debajo de los promedios aceptables."177
(Destacado nuestro)
Rómulo Betancourt va mucho más allá en la idea de que
la reforma impactaría negativamente a las compañías y que era
inconveniente para el país seguir aumentando el nivel impositivo
a la industria. Ello podría ser contraproducente para la inversión
y el Estado debía aportar su cuota de sacrificio, tomando en
cuenta que las empresas petroleras han desarrollado este sector
en el país:
"En lo que se refiere a los impuestos a las
compañías de hidrocarburos debe advertirse
con toda claridad que este fundamental

176 Pérez Alfonzo. Petróleo y dependencia. Petróleo y desarrollo económico.

Perjuicios por contratos de servicios. Síntesis Dos Mil C.A. Caracas,


Tipografía El Sobre C.A., 1971, págs. 57-58.
177 Pérez Alfonzo. El Pentágono Petrolero. Ediciones Revista Política. Caracas,

1967, pág. 17.

126
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

renglón de la actividad económica del país fue


especialmente afectado por la reforma de la
Ley de Impuesto sobre la Renta de 1958, que
estuvo primordialmente dirigida a las empresas
petroleras, elevando substancialmente los
impuestos, y por ende, la participación del
Estado venezolano en las utilidades de la
industria que para 1960 se estima superior al
70% y que la reciente reforma de febrero de
1961 autorizó al Ejecutivo para adelantar la
recaudación del impuesto a las empresas
petroleras, lo que en sí representa una carga
adicional del orden de los 1.200 millones de
bolívares en los próximos tres años. Por ello se
considera que en las actuales condiciones del
mercado y frente a la competencia
internacional no es conveniente a los intereses
del país continuar aumentando el nivel
impositivo de la industria petrolera, por los
efectos negativos que se producirían en la
explotación misma, en el mercado y en las
inversiones, y por tanto en la participación del
Estado en las utilidades de la industria.”
(Destacado nuestro)
Por ello, Rómulo Betancourt pide una cuota de sacrificio
al dueño de la riqueza colectiva, al pueblo venezolano,
esgrimiendo al patriotismo y espíritu público.
“Todos están prontos siempre a reconocer las
urgencias y necesidades sociales de un país
cuando se piensa que pueden ser atendidas
mediante sacrificios que afecten a otros.
Cuando hasta nosotros llegan las medidas
reclamadas por las circunstancias, se necesita
mucho mayor patriotismo y espíritu público
para reconocer la urgencia o necesidad que
tenemos de contribuir también con nuestra
cuota de sacrificio.

127
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Como la mayor parte de las necesidades


apremiantes reclaman dinero que el Estado
debe recaudar en la forma de impuestos,
siempre las cargas fiscales son el objeto más
permanente del forcejeo para tratar que ellas
afecten a los otros. En el caso de Venezuela
existen unos “otros” hacia quienes con mucha
razón volvemos nuestra atención cada vez que
de recabar más dinero para el Fisco se trata: la
industria petrolera. La constituyen los
inversionistas extranjeros que por mucho
tiempo explotaron nuestra principal riqueza
colectiva con exagerados beneficios para ellos,
aprovechándose del abandono de la defensa de
los intereses nacionales por los gobiernos
usurpadores de turno. Resulta así natural que
siempre se piense obtener lo más de este sector
de la economía del país.”
Betancourt agrega que el sacrificio pedido al pueblo
venezolano estuvo trastocado a la inversa; ya que, si antes las
compañías tuvieron una cuota de ganancia de aproximadamente
del 25%, en el 1960 fue del 11%.
“Pero los tiempos han cambiado y las
realidades de antaño han sido substancialmente
modificadas. La industria petrolera actual ha
recibido ya todo el impacto de la defensa
nacionalista de un pueblo en pleno ejercicio de
sus derechos e intereses. Las ganancias que en
otros años llegaron hasta las cantidades
increíbles de significar una tercera parte del
capital invertido, bajaron sucesivamente en los
últimos tres años hasta situarse en 1960 en un
11 por ciento. Es éste prácticamente el mismo
rendimiento que reciben los inversionistas de
la industria petrolera en sus propios países. Tal
cambio en el rendimiento del capital extranjero
se produce al propio tiempo que se vigila a
fondo la actividad de la industria para

128
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

preservar y defender la riqueza nacional


constituida por las concesiones que trabajan
las empresas petroleras."178 (Destacado
nuestro)
Existe la idea que una remuneración razonable para las
compañías es directamente proporcional a la inversión que
puedan hacer las mismas en el sector petrolero:
"(...) a mediados de 1963, (...), se inició la
consideración de medidas apropiadas para
establecer algún sistema flexible pero estable
que sirviera a los propósitos de mantener el
equilibrio entre los derechos nacionales a una
participación razonable, y los de los
concesionarios a una remuneración, también
razonable, para su inversión."179 (Destacado
nuestro)
En cuanto al aspecto cuantitativo de la reforma el
resultado fue que las compañías pagaron un total de 1.465
millones para 1959. De esta forma y tomando en cuenta las
ganancias de las mismas, podemos afirmar que el Decreto-Ley
produjo un ingreso petrolero adicional de más 500 millones de
bolívares, que en caso de no aplicar la Reforma, tal y como lo
afirma el Ministro Pérez Alfonzo, se habrían perdido o el Estado
nunca hubiese tenido la capacidad recaudarlos.180

178
Rómulo Betancourt. Mensaje relativo a las medidas económicas de
urgencia. Mensaje del Presidente Betancourt al Congreso Nacional, para
solicitar la Ley de Medidas Económicas de Urgencia, como inaplazable
necesidad del momento para restablecer la confianza nacional. Miraflores, 4
de marzo de l961. En: Dávila, Luis Ricardo (selección y estudio preliminar).
Betancourt, Rómulo. Antología política, Volumen séptimo 1959-1964. Caracas,
Venezuela. Fundación Rómulo Betancourt y Fondo Editorial Universidad
Pedagógica Experimental Libertador, 2007, pp. 280-281.
179 Juan Pablo Pérez Alfonzo. Petróleo y dependencia. Petróleo y desarrollo

económico. Perjuicios por contratos de servicios. Síntesis Dos Mil C.A.


Caracas, Tipografía El Sobre C.A., 1971, pág. 59.
180 Para más detalles ver los apéndices estadísticos de las Memorias de Minas e

Hidrocarburos de los años 1960 al 1962.

129
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

A partir de 1959 los precios del petróleo en el mercado


mundial entraron en un ciclo a la baja. Ello incidió, desde luego,
directamente en el impuesto sobre la Renta (IslR). Pero el
gobierno, en defensa de su ingreso fiscal, reformó la Ley del IslR
en 1966181 (efectiva el 1º de enero de 1967) aumentando la tasa
máxima aplicable. Si bien por una parte eliminó el Impuesto
Celular de 2,5%, por la otra aumentó la tasa máxima del
impuesto complementario del 45% al 52%.
Más aún, al mismo tiempo se creó, dentro de la Ley del
IslR, la figura de los precios de referencia fiscal, los cuales
habrían de reflejar, en lo esencial, los precios efectivos de
mercado. Se creó así un piso fiscal: si los precios de mercado
bajaban, el IslR se calcularía de todas maneras sobre la base de
los precios de referencia fiscal. De allí que, en 1969, si bien la
tasa formal seguía siendo 52%, la tasa real había subido a 55%.
El ciclo bajista llegó a su fin en 1970. Venezuela
aprovechó el cambio de coyuntura con otra reforma de la Ley del
IslR182. Se abandonó entonces el esquema de tasas progresivas
del impuesto complementario para el sector petrolero, y se
aumentó la tasa aplicable con una tasa única del 60%; pero la
tasa efectiva, gracias a los precios de referencia fiscal fue del
65% en 1970.
Al mismo tiempo con esta reforma se sustituyeron, a
partir de 1971, los precios de referencia fiscal por valores de
exportación. Habrían éstos de servir, en principio, al mismo fin,
pero permitieron discriminar además entre el mercado doméstico
y el mercado internacional en un momento en que los precios en
el mercado mundial asumían de nuevo una tendencia al alza.
Más aún, se autorizó al Ejecutivo Nacional a fijarlos unilateral y
soberanamente (VFE). De allí que siendo la tasa formal todavía
del 60%, la tasa efectiva aumentó a 67% en 1971 y a 81% en
1972; luego, en 1973, bajaron en algún porcentaje.

181 Ley de Impuesto sobre la Renta (1966). En: Gaceta Oficial de la República
de Venezuela No. 1069 E, del 23/12/1966.
182 Ley de Impuesto sobre la Renta. En: Gaceta Oficial de la República de

Venezuela No. 1448 E, del 18 de diciembre de 1970.

130
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

En 1974 se aumentó de nuevo la tasa formal (LIslR),


ahora a 63,5%, pero la tasa real fue 93%; finalmente, en 1975 -
último año del régimen concesionario- se aumentó la tasa formal
a 72%, pero la tasa real fue 92%.
Obsérvese que con los precios de referencia fiscal se
estableció un mecanismo para convertir el IslR por barril, de
hecho, en una especie de regalía fija por barril. Luego, con los
valores de exportación, manejados ya no por el poder legislativo
sino por el ejecutivo, se había creado un mecanismo ágil para
que el piso fiscal se moviera hacia arriba con la misma velocidad
en que los precios variaran en el mercado. De facto, de lo que se
trataba era entonces de un impuesto de exportación,
soberanamente determinado, con miras a sostener precios
internacionales altos y a mantener niveles de ganancias normales
para las compañías petroleras, aunque de jure se seguía
manteniendo formalmente de que se trataba de un IslR. El Estado
venezolano estaba decidido, definitivamente, de apropiarse, en
cuanto dueño del recurso natural, de toda ganancia extraordinaria
que resultara del aumento de los precios internacionales.183

183 Para el Reglamento de Fijación de Valores de Exportación, véase el Decreto


presidencial No. 509. Reglamento publicado en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela No. 29.410, del 07 de enero de 1971. Estos Valores se
fijaban regularmente por resoluciones conjuntas entre los Ministerios de
Hacienda y de Minas e Hidrocarburos; véase los primeros ejemplos en las
Gacetas Oficiales No. 29.485 del 15/04/1971; No. 29.583 del 13/08/1971; y
No. 29.691 del 21/12/1971.
NdA: Cálculos propios teniendo como base las estadísticas del PODE de los
años respectivos.

131
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

VII. La Corporación Venezolana del Petróleo


(CVP)
Como parte del Pacto suscrito el 31 de octubre de 1958 -
llamado Pacto de Punto Fijo184-, los tres candidatos
presidenciales firman igualmente una Declaración de principios
y un programa mínimo de gobierno el 6 de diciembre de 1958.
Los firmantes fueron Rómulo Betancourt, Wolfgang Larrazábal
y Rafael Caldera.
El espíritu de un Gobierno de Unidad se fundamentaba
en una serie de principios entre los cuales encontramos:
"(...) 3.- El próximo gobierno constitucional
realizará una administración inspirada en el
programa mínimo de gobierno que en esta
misma fecha aprueban y suscriben los tres
candidatos presidenciales."185
Tomando en consideración exclusivamente el aspecto
que nos compete, a saber, el de la política Petrolera y Minera, el
Programa Mínimo Conjunto establecía:
"Política Petrolera y Minera:
Política petrolera en virtud de la cual la
Nación, en ejercicio de su soberanía, como
propietaria que el del subsuelo y teniendo en
cuenta que todo lo relacionado con la industria
del petróleo ha sido declarado de utilidad
pública, revisará las relaciones entre el Estado
y las empresas con el objeto de obtener la más
justa participación en los beneficios de éstas y
ejercer un mayor y más efectivo control sobre
todas las actividades de la industria.
Se realizarán los estudios necesarios para

184
Pacto firmado por los partidos U.R.D., COPEI y A.D., el 31 de octubre de
1958.
185 Consejo Municipal del Distrito Federal. Pacto suscrito el 31 de octubre de

1958 y Declaración de Principios y Programa Mínimo de los candidatos a la


Presidencia de la Republica en la elección del día 7 de diciembre de 1958.

132
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

la creación de una Empresa Nacional de


Petróleos, de una Flota Petrolera y de los
demás organismos que se estimen necesarios
para que Venezuela comience a trabajar
directamente su petróleo (...)."186 (Destacado
nuestro)
Podemos observar que ya en este programa -establecía
los parámetros según el cual se sentarían las bases del Gobierno
de Unidad Nacional-, está presente la idea de crear una Empresa
Nacional de Petróleos. La idea se materializaría un año más
tarde.
De esta forma, en 1960 se crea la primera compañía
petrolera nacional: La Corporación Venezolana del Petróleo
(CVP). Ésta fue concebida bajo la forma de un Instituto
Autónomo adscrito al Ministerio de Minas e Hidrocarburos y
presidida por el Ministro. Tomando en cuenta la importancia
creciente del petróleo en la economía nacional como fuente
rentística internacional -en la cual se centró la atención del
Estado desde 1917, año en que se inician las exportaciones de
petróleo187-, ahora se planteaba intervenir en la misma industria
petrolera. Así, en el primer Plan de la Nación se establece la
necesidad de contar con una empresa nacional:
"Venezuela, por muchos años, ha de contar
con el petróleo como una fuente básica de su
economía. Es natural que, como la gran
mayoría de los países latino-americanos, y con
mayor razón que cualquiera de ellos, Venezuela
tuviera su empresa nacional petrolera (...) Por

186 Ídem.
187 Las exportaciones de petróleo serian referenciadas por primera vez en la
Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela en 1918 (haciendo referencia al año 1917): "La
explotación minera en la República, a pesar de los inconvenientes creados por
la guerra exterior, ha sido en el año de 1917 bastante satisfactoria.
La exportación de oro ha sido de 902.510,46 gramos con un valor de B
2.669.559,19 (...), y la de petróleo 8.650.760 kilogramos. De oro se han
explotado 958.304 gramos, (...), 18.248.524 kilogramos de petróleo.", pág. IX.

133
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

decreto del 21 de abril de este año ha sido


creada la Corporación Venezolana del Petróleo,
la cual empezará a organizarse en las próximas
semanas. El aporte inicial del Gobierno para
esta labor organizativa es de 2,5 millones de
bolívares, y se aspira a que en poco tiempo esta
empresa pueda autofinanciarse, ya que será
dotada de una parte de nuestros ricos
yacimientos en áreas ya probadas. En todo caso,
no será por falta de financiamiento que dejará
de actuar con el ritmo que se estime conveniente
a los intereses de la Nación. De ahora en
adelante, de las actividades de la Corporación
Venezolana del Petróleo, los venezolanos
derivaremos mayores conocimientos y
experiencias, aunque sea al iniciarse un
modesto pero activo instrumento en el
panorama petrolero."188 (Destacado nuestro)
Ello se confirma en el Plan de la Nación (1963-1966),
que contiene la concepción general de la planificación nacional y
los lineamientos esenciales del desarrollo económico y social de
la República; allí igualmente se incluye, de manera detallada, un
programa específico para el sector de hidrocarburos y minería.
"La participación directa del Estado en la
explotación petrolera ha sido desde hace
muchos años una ambición firme de los
venezolanos. Sin embargo, la industria se
desarrolló por medio de inversiones de
empresas extranjeras que dominaban el sector
petrolero en el mundo. Con el tiempo el
crecimiento de la industria venezolana llegó a
constituir un factor determinante del desarrollo
económico del país. Esta circunstancia obligó a

188 Plan de la Nación 1960-1964, Tomo I, Venezuela, junio de 1960, pág. 117.

134
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

la Nación a tomar medidas destinadas a


salvaguardar el patrimonio nacional (...)"189
Entre las razones que se brindan en dicho plan, como
determinantes de la creación de la CVP, se afirma, por una
parte, la necesidad de proteger las mejores áreas con
posibilidades petrolíferas, que no estaban en manos del capital
foráneo -‘las mayores reservas de hidrocarburos del país
estaban ya en manos del capital foráneo y que debía protegerse
las restantes’-190, y, por otra parte, la necesidad de que los
técnicos venezolanos se involucraran intensamente en el manejo
de la industria, para su mejor orientación. Es decir, se afirmaba
categóricamente que de allí en adelante:
"(...) la vía para negociar con el Estado
Venezolano es a través de la Corporación
Venezolana del Petróleo, a excepción de casos
que sean considerados directamente por el
Ministerio de Minas e Hidrocarburos."191
El Estado acuerda nuevos medios para lograr los
objetivos establecidos en los diferentes campos de la política
petrolera, que estaba orientada hacia la superación del período
concesionario. Del Ministerio de Minas e Hidrocarburos (MMH)
dependían, entre otros, el Instituto Nacional de Canalizaciones.
Este último fue creado en 1952192 y se le asignó como objetivo
inicial la construcción, mejora y administración de las vías de
navegación que permitieran el acceso de buques de gran calado
al Lago de Maracaibo, así como la construcción del puerto de
Puerto La Cruz. También dependían los siguientes institutos
autónomos: Instituto Venezolano de Petroquímica (IVP) creado

189 República de Venezuela. Oficina Central de Coordinación y Planificación.


Plan de la Nación 1963-1966. Caracas, mayo 1963, pág. 176.
190 Ídem.
191 Ídem.
192 Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 23.871, del 30 de junio de

1952.

135
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

en 1956,193 y la Corporación Venezolana del Petróleo (CVP)


creada en 1960.
La capacidad administrativa del MMH era la base del
control eficaz de las actividades de la industria. Las actividades
de explotación directa de los hidrocarburos por parte del Estado
se materializarían a través de institutos autónomos tales como el
IVP y la CVP. La creación de estos institutos representa, pues,
una ventana abierta hacia la industria petrolera, actuando como
creadores de dependencias en función fiscalizadora,
administrativa y de supervisión.
La importancia del Ministerio de Minas e Hidrocarburos
tiene aún más relevancia una vez creada la empresa estatal
petrolera para asentar su papel protagónico en este campo. Ello
se plantea claramente en la Memoria de Minas e Hidrocarburos
de 1968, donde se analiza la complementariedad de los dos
entes:
"A través de la CVP y del IVP, debidamente
apoyados en su gestión por el Despacho,
Venezuela ha ido recorriendo el camino hacia
una participación cada vez más intensa de los
venezolanos en las actividades petroleras. Antes
de la existencia de estos instrumentos estatales,
la participación operativa del Estado se reducía
a la supervisión, a través del Ministerio de
Minas e Hidrocarburos, de las operaciones de
la industria. Esta función supervisora y
administrativa no debe descuidarse, por ningún
concepto, y de hecho lo que ha sucedido es
precisamente lo contrario. Observadores
imparciales del país y del exterior reconocen
que el Ministerio ha alcanzado un índice de
eficiencia de los más elevados si se le compara
con el de entidades similares en otros países. El
grado de tecnificación que se ha imprimido a las

193Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 25.091, del 30 de junio de


1956.

136
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

labores del Despacho ha permitido que la


vigilancia y supervisión de las actividades
petroleras se haga cada día con los métodos y
sistemas más modernos."194
La creación de la CVP
Una de las personalidades que está al origen de la
creación de la CVP, desde sus inicios en el Consejo Directivo,
fue Humberto Peñaloza195, quien resumió en una Conferencia
realizada pocos meses después de la creación de la Corporación,
la necesidad de contar con una empresa petrolera estatal:
"El Decreto Presidencial 260 del 19 de abril
del año en curso, por el cual se crea la
Corporación Venezolana del Petróleo, es una
gestión política. Esto no es ningún defecto, ni es
criticable. Al contrario, responde a un viejo
anhelo del pueblo de Venezuela de hacer suya
siquiera una pequeña porción de la poderosa
industria petrolera, industria que sirve de base
principal a la economía del país; responde a la
obligación de un gobierno democrático de
defender los supremos intereses del país;
responde a una consigna nacionalista de
procurar mayor participación en las industrias
extractivas; y responde a un compromiso
electoral contraído por los candidatos
presidenciales en las elecciones del 7 de
diciembre de 1958."196

194 Memoria del año civil 1968 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1969.
Caracas, marzo de 1969, pág. 14.
195 Miembro del Consejo Directivo de la CVP en 1960, participaría,

posteriormente, en la Comisión de Reversión.


196
La Corporación Venezolana del Petróleo. Conferencista: Ing. Humberto
Peñaloza. Lugar: Biblioteca de la Universidad del Zulia. Fecha: 19 de agosto de
1960. Auspiciada por: Centro de Ingenieros del Estado Zulia y La Dirección de
Cultura de la Universidad del Zulia. Palabras de salutación del Ing. Humberto
Peñaloza.

137
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

La CVP, fundada el 22 de abril 1960, se creó por decreto


presidencial como Instituto Autónomo, adscrito al Ministerio de
Minas e Hidrocarburos.197
He aquí los considerandos del referido decreto:
“Que la experiencia y los conocimientos
adquiridos durante el largo tiempo que tiene
establecida la industria petrolera en el país
unido a que el petróleo continuará siendo por
muchos años base de nuestra economía,
justifican la creación de una empresa nacional
de petróleo.
Que en áreas vecinas a campos en
producción la naturaleza migratoria de los
hidrocarburos crea problema de drenaje que
solo pueden resolverse de manera definitiva
mediante la explotación de dichas áreas;
Que al lograrse la explotación de las áreas
vecinas por medio de la empresa nacional de
petróleo, se obtendrá el desarrollo más eficiente
de los yacimientos y se favorecerá la realización
de proyectos de recuperación secundaria.
Que no se justifica la participación del
capital privado en áreas ya probadas, cuya
explotación no envuelve riesgos importantes.
Que es política definida del Gobierno
Nacional no otorgar nuevas concesiones, por lo
cual conviene atender al aumento de los
recursos petrolíferos del país en relación con el
desarrollo económico, no obstante que la
industria privada mantiene bajo su

197 Gaceta Oficial No. 26.234, del 22 abril de 1960, mediante el decreto
presidencial No. 260. El Consejo Directivo quedó constituido, el 28 de
diciembre de 1960, en la forma siguiente: Dr. Juan Pablo Pérez Alfonzo; Dr.
Carlos Rojas Dávila; Dr. Humberto Peñaloza; Dr. Pedro Miguel Pareles; Dr.
Luis Wannoni Lander; Dr. Godofredo González; Dr. Carlos Iribarren Borges.
En: Memoria del año civil 1960 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1961.
Caracas, marzo de 1961, pág. H-130.

138
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

administración extensas áreas que permiten un


crecimiento normal de esos recursos (…)
Que por todas las razones anteriores la
creación de una empresa nacional de petróleo
es legítima aspiración del pueblo venezolano,
(…)"198
La CVP fue, en efecto, la primera empresa petrolera del
Estado. Su creación en 1960 representa un cambio significativo
en la política petrolera nacional que hasta la fecha se había
basado fundamentalmente en el sistema de concesiones: véase la
última licitación de concesiones de 1956/7. Si se pensaba ahora
superar el régimen concesionario, se hacía indispensable, por una
parte, prever cómo continuaría el país desarrollando la riqueza
potencial que se encuentra fuera de las áreas de concesiones
vigentes y, por la otra, prepararse para la reversión de las
concesiones en marcha cuando expiraran. De esta manera, se
contaría con la CVP para mantener o dar continuidad a la
estructura productiva existente y para garantizar el flujo de
capital necesario a los fines de la continuidad del proceso
productivo.
En ese orden ideas se expresaba quien fuera Director de
la CVP entre 1963 y 1969, Rubén Sáder Pérez, cuando evocaba
ciertos problemas que implicaban el crecimiento de una empresa
petrolera del Estado.
“La CVP viene siendo el producto de un
esfuerzo muy largo y sostenido del pueblo
venezolano por intervenir directamente en la
explotación de su riqueza básica: de los
hidrocarburos. Estos hidrocarburos han sido
siempre patrimonio del Estado (…). Sin
embargo, este derecho de propiedad indiscutido
de la Nación Venezolana no se ha ejercido hasta
la fecha sino a través de concesiones que han
sido otorgadas a las compañías extranjeras que
se instalaron en nuestro país desde los años

198 Ídem.

139
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

1907 y 1909 y todavía continúan al frente de sus


operaciones de explotación en diversas áreas de
la República.
(...)
Las compañías serán entonces contratistas
de la CVP y (…) ahora tendrán un derecho
subordinado a un contrato de obligaciones, es
decir, que estará fundamentado en el
compromiso con la parte que manda en el
contrato, que es la titular del derecho o sea, en
este caso, la CVP.
(...)
Las concesiones deben regresar al país. La
CVP estará en condiciones de recuperar dichas
áreas”. 199
Con respecto al estatuto, del cual sólo acotaremos
algunos aspectos, se establece la creación la CVP con patrimonio
propio e independiente del Fisco Nacional (artículo 1). Con
respecto al patrimonio de la CVP (artículo 3), se establece que el
mismo estará constituido, entre otros objetos, por los derechos de
exploración y de explotación de hidrocarburos que le transferirá
el Ejecutivo Nacional, previa autorización del Congreso, así
como por los aportes en dinero que haga el Ejecutivo.
"Artículo 1: Se crea la Corporación
Venezolana del Petróleo, adscrita al Ministerio
de Minas e Hidrocarburos, con personalidad
jurídica y con patrimonio propio e
independiente del Fisco Nacional (...)
Artículo 2: La Corporación tendrá por
objeto:
a) La exploración, explotación, refinación y
transporte de hidrocarburos, así como la
compra, venta y permuta de los mismos en
cualquier forma, dentro o fuera del país;

199 Rubén Sáder Pérez. Problemas del crecimiento de una empresa petrolera

del Estado. Monte Ávila editores. Caracas, 1969, pp. 32-43.

140
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

b) La promoción de empresas con el


propósito de desarrollar actividades industriales
o comerciales de hidrocarburos, pudiendo
contribuir la Corporación al capital de dichas
empresas con los aportes que estime
convenientes. Igualmente podrá suscribir o
adquirir acciones, participaciones o cuotas en
empresas que persigan el mismo fin (...).
(...)
Artículo 21: La Corporación no gozará de
las prerrogativas y privilegios que se acuerden
al Fisco Nacional en la Ley Orgánica de la
Hacienda Nacional,… Estará sujeta al pago de
los impuestos que fijan las leyes.
Artículo 22: Lo no previsto en el presente
Decreto será resuelto por el Ministerio de Minas
e Hidrocarburos."200
Además, como parte del Programa General de la CVP se
inicia un proceso mediante el cual el Ejecutivo autoriza, por
decreto, transferencias o partidas destinadas a cubrir gastos
generales de la Corporación.
Como lo establece la Memoria de Minas e
Hidrocarburos de 1961, el proceso se inicia ese año cuando la
Corporación entró a funcionar plenamente:
"(...) al comenzar a perforar el 12 de mayo
[de 1961] su primera localización (…) en pleno
corazón del Lago de Maracaibo... Para el
presente año [1962] los programas preparados
por la Corporación seguirán dando el impulso
ejemplar a esta empresa nacional. Su acción se
extenderá a otras regiones del país, así como

200Estatuto de la Corporación Venezolana del Petróleo. En: Gaceta Oficial de


la República de Venezuela No. 26.234, del 22 de abril de 1960.

141
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

también a otras actividades propias de la


industria."201
Con respecto a las áreas asignadas a la CVP, una de las
primeras asignaciones de áreas fue acordada el 19 de Julio de
1960 por el Congreso Nacional. La entrega se hizo efectiva en
1961 y ratificada en la Memoria del Ministerio de Minas e
Hidrocarburos de ese año.
Ya en 1962, la Comisión Delegada del Congreso de la
República, acuerda:
"Artículo 1: Autorizar al Ejecutivo Nacional
para decretar un Crédito Adicional a favor (…)
(de la) "Corporación Venezolana del Petróleo",
por la cantidad de diez millones de Bolívares
(Bs. 10.000.000,00), destinado a cubrir gastos
de perforación de pozos, instalación de tanques
de almacenamiento y construcción de obras
conexas, así como la realización de estudios
concretos, todo ello dentro del Programa
General de la Corporación Venezolana del
Petróleo."202
En 1963, ya se había consolidado como un instrumento
importante de la política petrolera nacional. Contaba con sus
propias áreas que le habían sido asignadas; perforaba pozos (13
para 1963 de los cuales 11 resultaron productores), participaba
en la distribución de productos en el mercado interno; operaba la
red de gasoductos, entre otras actividades. Todo ello se refleja en
la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos de 1963,
donde se hace un balance de la aplicación de la política petrolera
del quinquenio (1959-1963), resaltando las actividades llevadas a
cabo por la corporación:

201 Memoria del año civil 1961 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1962.
Caracas, marzo de 1962, pág. 18.
202 Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 26.938, del 30 de agosto

de 1962, pág. 200.094.

142
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

"En función del porvenir, reviste


importancia primordial la mayor participación
operativa que irá asumiendo el sector nacional
a través del funcionamiento de la Corporación
Venezolana del Petróleo. En este sentido esta
corporación es un instrumento esencial de la
política petrolera.
Se pueden distinguir dos tipos de funciones.
En primer lugar, la C.V.P. actúa como empresa
petrolera operadora en las distintas fases de la
industria. Como tal tiende a asimilarse y a
emular a las empresas privadas con larga
experiencia en las actividades petroleras. En
segundo lugar, la C.V.P. tiene el mandato de
desarrollar el sistema sustitutivo del de
concesiones par medio de la celebración de
contratos de servicios con otras empresas,
públicas o privadas. Para cumplir con ambos
tipos de funciones, la C. V. P. opera con base en
las áreas que le son asignadas por el Gobierno
con la aprobaci6n del Congreso. Durante el
quinquenio la extensión de esas áreas ascendió
a 272 mil hectáreas que, comparadas a los tres
millones y medio de hectáreas, actualmente bajo
el régimen de concesiones, representan apenas
algo más del 7 por ciento de éstas.
En los tres años que lleva establecida, la
Corporación Venezolana del Petróleo ha
iniciado sus operaciones en la cuenca del Lago
de Maracaibo y en la de Barinas, habiendo
perforado 13 pozos de los cuales 11 resultaron
productores. Ha descubierto hasta la fecha
reservas de 54,7 millones de barriles con una
producción potencial de unos 20 mil barriles
diarios (...)
Por otra parte, ésta ya ha penetrado en la
distribución de los productos en el mercado
interno, en el que actuará con una participación

143
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

adecuada en concurrencia con las empresas


distribuidoras privadas.
La pequeña refinería de Morón, actualmente
administrada por el Instituto Venezolano de
Petroquímica, será transferida a la C.V.P. y su
capacidad será ampliada para mejorar la
proporción de su propia producción de
refinados frente a la proveniente de la
refinación de su crudo en refinerías privadas.
La C.V. P. opera desde 1960 la red de gasductos
antes operada por el Instituto Venezolano de
Petroquímica.
En definitiva, la C.V.P. habrá de acelerar el
avance del sector nacional en el mayor
conocimiento de todas las fases técnicas,
administrativas y comerciales de la industria
petrolera. En ese sentido, cabe anticipar una
participación adecuada en las tareas de
investigación dirigidas a ensanchar y mejorar
las posibilidades del aprovechamiento de los
recursos petroleros en el país y en el ámbito
mundial."203
En lo referente a la administración de la Refinería de
Morón, ésta sería definitivamente traspasada a la CVP en 1964;
y la Corporación iniciaría un proceso de licitación para su
ampliación y para la construcción de un poliducto y un terminal
en Puerto Cabello a los fines de abastecer de combustible los
barcos que allí hagan escala.204
Con respecto al mercado interno, la CVP estaba
orientada a jugar un papel relevante en los años venideros. Su

203 Memoria del año civil 1963 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1964.
Caracas, marzo de 1964, pp. 19-21.
204 Memoria del año civil 1964 que presenta el Ministro de Minas e

Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1965.


Caracas, marzo de 1965, pág. 7. También en: Gaceta Oficial No. 27.402 del
31/03/1964.

144
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

participación se iría incrementando y, tal y como lo establece la


introducción de la Memoria de 1963, se acordarían los medios de
modo tal que "para 1968 la CVP abastezca la tercera parte del
mercado nacional, conforme lo previsto en el Plan de la
Nación."205
Ello iba acompañado por un decreto, en el cual se
establece:
"El Ministerio de Minas e Hidrocarburos
podrá reservar al Estado, para ser ejercida por
medio de la Corporación Venezolana del
Petróleo, la prestación del servicio de expendio
de productos derivados de los hidrocarburos en
determinadas áreas en que lo considere
conveniente, lo cual se dará a conocer en la
respectiva resolución".206
Así, por ejemplo:
"(...) las ventas de gasolina de la CVP se
incrementaron en 76%, a través de 107
estaciones de servicio y 87 consumos propios.
Durante el año, la CVP aumentó en 39 sus
estaciones de servicio, incluyendo una estación
del programa de construcción de autopistas,
programa éste que seguirá recibiendo el
impulso necesario."207
En cuanto a la producción de la CVP, se iría
incrementando de año en año llegando a su máximo volumen a
principios de la década de los setenta. En la Memoria del
Ministerio de Minas e Hidrocarburos del año 1970 se manifiesta

205 Memoria del año civil 1965 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1966.
Caracas, marzo de 1966, pág. 5.
206 Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 27.583, del 03 de

noviembre de 1964. Decreto 187, art. 7.


207 Memoria del año civil 1966 que presenta el Ministro de Minas e

Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1967.


Caracas, marzo de 1967, pág. 5.

145
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

la voluntad de fortalecer la empresa estatal como elemento


fundamental de la política petrolera, así como de acelerar su
producción entre otros objetivos:
"El fortalecimiento y desarrollo de la
Corporación Venezolana del Petróleo constituye
un elemento fundamental de nuestra política
petrolera, puesto que este instrumento del
Estado es el instrumento para que la
participación progresiva de Venezuela en el
manejo de su principal industria se haga
realidad. Es por ello que nuestro esfuerzo está
dirigido a acelerar su producción, incrementar
su acceso al mercado internacional y aumentar
su participación en el mercado interno de gas y
de productos derivados del petróleo.
Las metas alcanzadas en 1970 demuestran
que esos objetivos se están cumpliendo en forma
muy satisfactoria. En efecto, la CVP alcanzó
durante este año los niveles históricos más altos
en el cumplimiento de sus metas."208
La CVP llegaría a una producción de crudos equivalente
a un promedio de 82.500 b/d en 1973,209 lo que correspondía a
un poco más de 2 por ciento del total nacional, y como lo
establece la Memoria de Minas e Hidrocarburos de 1961, el
proceso se inicia ese año cuando la Corporación entró a
funcionar plenamente:
"(...) al comenzar a perforar el 12 de mayo
su primera localización DJ-55 en pleno corazón
del Lago de Maracaibo... Para el presente año
los programas preparados por la Corporación
seguirán dando el impulso ejemplar a esta

208 Memoria del año civil 1970 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1971.
Caracas, marzo de 1971, pág. 38.
209 Memoria del año civil 1973 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1974.
Caracas, marzo de 1974, pág. 90.

146
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

empresa nacional. Su acción se extenderá a


otras regiones del país, así como también a
otras actividades propias de la industria."210
Con respecto a las áreas asignadas a la CVP, una de las
primeras transferencias o asignaciones de bloques de tierras fue
acordada el 19 de julio de 1960 por el Congreso Nacional.211 La
entrega se hizo efectiva en 1961 y ratificada en la Memoria del
Ministerio de Minas e Hidrocarburos de ese año. Se establece
concretamente que entre las actividades a realizar con respecto a
la Corporación Venezolana del Petróleo se encuentra: "redacción
de la documentación referente a la transferencia a la
Corporación de los bloques petrolíferos que le fueron asignados
por el Ejecutivo Nacional."212 Otro ejemplo se encuentra en la
Gaceta Oficial del 19/12/1967213, donde se autoriza al ejecutivo a
otorgar otro bloque de tierras a la CVP. (Ver documentos anexos
donde se presentan múltiples ejemplos de asignaciones de tierras
a la CVP).
En el plano internacional, la CVP comenzaría su
inserción participando en la Primera Reunión de Empresas
Petroleras Estatales de los Países miembros de la Organización
de los Países Exportadores de Petróleo (OPEP),214 de la cual
Venezuela sería sede. Ello es relatado en la Memoria del
Ministerio de Minas e Hidrocarburos de 1966:
"La CVP tuvo amplia actuación en el campo
internacional en el año que acaba de concluir,

210 Memoria del año civil 1961 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1962.
Caracas, marzo de 1962, pág. 18.
211 Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 26308, del 19 de julio de

1960.
212 Memoria del año civil 1960 que presenta el Ministro de Minas e

Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1961.


Caracas, marzo de 1961, pág. C.J.1.
213 Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 28511, del 19 de diciembre

de 1967.
214 No obstante de la extraordinaria importancia de la OPEP, ésta -como toda la

política petrolera internacional- no forma parte de esta documentación del


régimen concesionario venezolano, ya que la misma es esencialmente nacional.

147
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

destacándose la Primera Reunión de Empresas


Petroleras Estatales de los países miembros de
la OPEP, de la cual nuestro país fue sede; y la
Segunda Asamblea Ordinaria de ARPEL en
Montevideo, Uruguay, en cuya reunión fue
electo por unanimidad para el cargo de Sub-
Secretario de la organización un funcionario de
la CVP En ambos eventos la Corporación
presentó trabajos y estudios de importancia
referentes a la industria petrolera y de gas,
entre los cuales se destacan "La Expansión de la
Industria Petrolera y Petroquímica en América
Latina", -"Tecnificación de los Programas de
Entrenamiento de Personal", etc. Asimismo, la
Corporación Venezolana del Petróleo suscribió
los acuerdos de la Primera Conferencia de
Empresas Estatales de los países miembros de la
OPEP, tendientes a lograr una mayor
colaboración en el plano internacional por
parte de estas empresas."215
La actuación de la CVP en el mercado internacional se
vio materializada en 1967 donde se realizan "tres negociaciones
de exportación de crudos, dos a Brasil, con la empresa
PETROBRAS, por 198.000 barriles y 105.000 barriles, y una
con Yugoslavia equivalente a 1.000.000 barriles."216
Globalmente, la CVP estaba llamada, no solamente, a
ampliar su campo de acción en todas las fases de la industria,
sino también a jugar un rol protagónico en el mercado
internacional. Esta tendencia se afirma claramente en la Memoria
de Minas e Hidrocarburos de 1967:

215 Memoria del año civil 1966 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1967.
Caracas, marzo de 1967, pág. VIII-25.
216 Memoria del año civil 1967 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1968.
Caracas, marzo de 1968, pág. VIII-33.

148
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

"(...) las aspiraciones nacionales de lograr


una mayor participación operativa, exigen el
crecimiento sostenido de la CVP y el IVP. En
cuanto se refiere a la empresa petrolera estatal,
su campo de acción se ha considerado tanto en
el mercado interno como en el internacional. La
nueva modalidad de los Contratos de Servicio,
cuya existencia ha contribuido a fortalecer la
política petrolera, facilitará a la CVP actuar
más intensamente en todas las fases de la
industria, hasta la colocación del petróleo en los
mercados doméstico e internacionales."217
Los llamados “Contratos de Servicio” 218
La idea tras los contratos de servicio era la de lograr un
nuevo sistema que permitiera la colaboración de las empresas
privadas con las del Estado, pero con la condición de que
siempre se obtuviera, por una parte, una mayor participación
económica para el Estado en los beneficios de la industria que la
del mínimo definida por la Ley de Hidrocarburos de 1943 en el
caso de concesiones, y, por otra parte, una participación
operativa estatal.219
“(…) con la creación de la CVP se inició el
proceso de los contratos de servicio como
solución administrativa ideada para facilitar el
desarrollo del ente estatal mediante acuerdos
con otras empresas.
(…)
El contrato de servicio no está definido en la
Ley de Hidrocarburos y se ha dado en llamar
con este nombre a la relación contractual que

217 Memoria del año civil 1967 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1968.
Caracas, marzo de 1968, pág. 8.
218 Exposición de Motivos de la Reforma Parcial de la Ley de Hidrocarburos de

1967.
219 Véase: Rubén Sáder Pérez, “Hacia la nacionalización petrolera” donde se

hace la relación de todo el proceso de los Contratos de Servicio.

149
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

permite al instituto autónomo o empresa de


propiedad exclusiva del Estado, con el objeto de
ejercer el derecho de explorar con carácter
exclusivo y el de explotar, manufacturar o
refinar y transportar por vías especiales los
hidrocarburos, llegar a acuerdos con empresas,
públicas y privadas, sujetos a las limitaciones y
regulaciones de la misma Ley.”220
Asimismo, en la Introducción a la Memoria de Minas e
Hidrocarburos de 1965 se comenta:
"Es indudable que los denominados
contratos de servicio están llamados a
desempeñar un papel fundamental en la nueva
etapa del desarrollo petrolero nacional. A través
de esa modalidad renovadora se persigue darle
un impulso revitalizador a la actividad petrolera
reforzando así la que se realiza y seguirá
realizando con base en las concesiones ya
otorgadas y las realizadas por gestión directa de
la CVP. Esta última gestión, junto con la que la
C.V.P. efectúe en asociación con empresas
públicas y privadas dentro de la fórmula de los
contratos de servicio, constituyen las bases de la
política sustitutiva del régimen de concesiones,
política que así asume un carácter francamente
positivo."221
Por su parte, Juan Pablo Pérez Alfonzo222, quien fuera
Ministro de Minas e Hidrocarburos entre 1959 y 1963, en sus
220 Sáder Pérez. Hacia la nacionalización petrolera. Síntesis Dosmil. Caracas,
1972, pp. 9 y 14.
221 Memoria del año civil 1965 que presenta el Ministro de Minas e

Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1966.


Caracas, marzo de 1966, pág. 16.
222 Juan Pablo Pérez Alfonzo ya había ocupado el cargo de Ministro de

Fomento entre 1945 y 1948, cuando este Ministerio todavía era responsable del
petróleo. Como Ministro de Minas e Hidrocarburos entre 1959 y 1963 fue él,
uno de los principales protagonistas de la creación de la CVP, presidiendo
además su primer Consejo Directivo.

150
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

lineamientos propuestos en el llamado "Pentágono petrolero"223,


afirmaba con respecto a los Contratos de Servicio:
"Al terminar con el sistema de concesiones
se hacía indispensable prever cómo continuaría
el país desarrollando la riqueza potencial que se
encuentra fuera de las áreas de concesiones
vigentes;
Al no otorgarse nuevas concesiones toda
nueva área que se decida explotar deberá
asignársele a la CVP, o a otra entidad
exclusivamente estatal, para que sea esta
agencia experimentada del Estado la que
investigue las formas más adecuadas de
explotación de la nueva área, con el propósito
de lograr el mayor rendimiento posible;(…).
Es a la CVP, hasta ahora única empresa
estatal, a quien corresponderá continuar
aceptando inversiones de los particulares,
nacionales o extranjeros, para el desarrollo de
ese potencial no sometido a concesiones, cuando
la CVP no considere conveniente desarrollarlo
directamente."224
En efecto, la figura de "Contrato de Servicio" no estaba
definida legalmente, pero a esta situación se puso fin con la
Reforma de la Ley de Hidrocarburos de 1967, dedicada
exclusivamente a este propósito. En su Exposición de Motivos se
introduce esta modalidad como nueva figura jurídica que va a
sustituir al de las concesiones tradicionales, dada la política de
“no más concesiones”:

223 Contiene los lineamientos de la política petrolera venezolana. El llamado


pentágono de acción presenta las bases fundamentales del desarrollo de la
política petrolera. Los cinco puntos esenciales son: la Participación Razonable,
el principio de "no más concesiones"; la Comisión Coordinadora de la
Conservación y el Comercio de Hidrocarburos; la CVP.
224 Pérez Alfonzo. El Pentágono petrolero. Ediciones Revista Política. Caracas,

1967, pág. 14.

151
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

"(...) Para llevar adelante las actividades


petroleras a través del organismo público (...),
se concibió una nueva figura jurídica, la cual se
ha dado en llamar 'Contratos de Servicio' (…)
Además, diferencia también los 'Contratos de
Servicio' de las concesiones la intervención
operativa y la participación económica del
Estado que se aspira sea superior en los
primeros (...)" 225
Sin embargo, aunque la Exposición de Motivos se
refiere genéricamente a 'Contratos de Servicio', la Ley de
Hidrocarburos de 1967 misma, en su artículo 3o -el único
artículo reformado - sólo se refiere a “convenios” y “empresas
mixtas”:
"Artículo 3o – El derecho de explorar (…), y
el de explotar, manufacturar o refinar y
transportar por vías especiales las sustancias
(petróleo, asfalto, gas natural y demás
hidrocarburos) podrá ejercerse:
1o- Directa y exclusivamente por el
Ejecutivo Nacional.
2o – Por Institutos Autónomos y Empresas de
la propiedad exclusivas del Estado (…)
b) A los organismos antes mencionados
les estará permitido, para la realización de tal
ejercicio, celebrar convenios y promover
empresas mixtas y formar parte de ellas,
siempre que los términos y condiciones que se
estipulen en cada contrato sean más favorables
para la nación que los previstos para las
concesiones en la presente Ley. (...)
c) Las Cámaras en sesión con junta,
debidamente informadas por el Ejecutivo
Nacional de todas las circunstancias

225 Exposición de Motivos de la Reforma Parcial de la Ley de Hidrocarburos

de 1967. En: Luis González Berti. Contratos de Servicios y nuevos aspectos


impositivos. Mérida, Venezuela, ULA, 1972, pp. 377-384.

152
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

pertinentes, aprobarán las bases de


contratación dentro de las condiciones que
fijen.
d) En todo caso los convenios quedarán
sometidos a las siguientes disposiciones:
1) La duración de los convenios podrá
ser hasta de veinte (20) años, contados a partir
del comienzo de la explotación; en este caso el
período de exploración no excederá de cinco (5)
años. Si por las características especiales de un
área determinada, el Ejecutivo Nacional lo
estimare necesario, la duración, previa
autorización de las Cámaras en sesión conjunta,
podrá ser hasta de treinta (30) años
comprendido el período de exploración.
2) En las bases de contratación que
aprueben las Cámaras en sesión conjunta, se
determinará la extensión máxima, la forma,
orientación y demás especificaciones, según las
características de la zona que vaya a ser objeto
de contratos. En los convenios de exploración y
subsiguiente explotación, mediante un proceso
de selección alternada entre ambas partes, que
tienda a garantizar al país la retención de áreas
adecuadas, las partes contratantes harán
reducciones del área original hasta obtener una
superficie no mayor de 20% de dicha área. A los
fines de la selección alternada, el área objeto de
cada contrato será dividida en lotes no mayores
del 10% de dicha área. (...)
7) Una vez celebrados los convenios, el
organismo público contratante remitirá el
respectivo documento, dentro de los ocho días
siguientes, al Ministerio de Minas e
Hidrocarburos a los fines de su publicación en

153
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

la Gaceta Oficial de la República de


Venezuela."226
Todo ello da gran amplitud de acción a la CVP. En
resumen, mediante el artículo 3 reformado se consigue:
 Definir las nuevas bases mínimas y formas de
contratación en las que se apoyaría la CVP.
 Que las condiciones de los nuevos convenios fueran más
favorables para la Nación que las previstas en el régimen
concesionario.
 Además, y no obstante los vínculos contractuales que
pudieran acordarse entre la CVP y las empresas
extranjeras, éstas y la misma CVP siempre estarían
sujetas a la soberanía impositiva, al igual como en las
concesiones.
 Asimismo, aun cuando la CVP y las empresas privadas
extranjeras pudieran acordar vínculos contractuales,
cualquier controversia que pudiera surgir entre ellas
estaría sujeta a la exclusiva jurisdicción nacional.
 Finalmente, al extinguirse los convenios, las tierras,
obras, instalaciones, etc., deberían ser entregados a la
Nación.
“En los convenios se estipulará que las
tierras y obras permanentes, incluyendo las
instalaciones, accesorios y equipos que formen
parte integral de ellas, y cualesquiera otros
bienes adquiridos con destino al objeto de los
convenios, sea cual fuere el título de
adquisición, deberán ser conservados para
entregarse en propiedad a la Nación, al
extinguirse por cualquier causa los respectivos
convenios.”227

226 Ley de Hidrocarburos de 1967, artículo 3. En: Gaceta Oficial de la

República de Venezuela, No. 1149 E, del 15/09/1967, pág. 4.


227 Ley de Hidrocarburos de 1967, artículo 3, D-5.

154
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Sin embargo, la verdadera importancia de la reversión se


deriva del hecho de que, en 1983/4, iban a revertir las
concesiones otorgadas en 1943/4, las cuales representaban
aproximadamente el 80% del volumen producido.
Para enfrentar la situación por venir, el Estado contaba
en adelante con la CVP; y se apoyaría jurídicamente en la Ley de
Reversión, como lo veremos más adelante.
Nacionalización del Gas Natural y del Mercado
Doméstico
Por otra parte, en 1971 el Estado nacionaliza la industria
del gas natural, encargándola a la CVP. En la Exposición de
Motivos del Proyecto de Ley que Reserva al Estado la Industria
del Gas Natural se establecía lo siguiente:
"El Gobierno de la República estima de alta
conveniencia nacional que el Estado se reserve
la industria del gas, en razón de la creciente
importancia que tiene esta fuente de energía y el
potencial de que disponemos. A tal efecto
somete a la consideración de las Cámaras
Legislativas el presente proyecto de ley que
reserva al Estado todo lo relacionado con la
industria del gas proveniente de los yacimientos
de hidrocarburos.
Esta medida viene a satisfacer una justa
aspiración nacional, si se observa que desde el
inicio de la explotación petrolera se ha venido
perdiendo la mayor parte del gas asociado con
el petróleo. El desperdicio de una riqueza
natural no renovable, de tan señalada
importancia, está en abierta oposición con el
interés común y es de rango constitucional la
responsabilidad que incumbe al Estado de
atender a la defensa y conservación de los
recursos naturales, de su territorio y de que la
explotación de los mismos esté dirigida
primordialmente al beneficio colectivo de los
venezolanos (...).

155
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

La reserva que se hace de la industria del


gas se fundamenta en el artículo 97 de la
Constitución, según el cual 'el Estado podrá
reservarse determinadas industrias,
explotaciones o servicios de interés público por
razones de conveniencia nacional'. Es oportuno
hacer notar que ya el legislador, en el artículo
1º de la Ley de Hidrocarburos, ha calificado de
utilidad pública la explotación, la manufactura
o refinación, el transporte y almacenamiento del
gas natural, con los demás hidrocarburos, con
lo cual se demuestra una vez más la importancia
que esta riqueza tiene para los venezolanos.
Para la explotación de esta industria por
parte del Estado se han previsto como formas
prácticas y convenientes las del ejercicio directo
por el Ejecutivo Nacional o mediante institutos
autónomos o empresas en cuyas asambleas y
juntas administradoras el Estado tenga poder de
decisión. Es decir, con esta reserva la industria
del gas pasa a manos del Estado."228
En efecto, la Ley que Reserva al Estado la Industria del
Gas Natural, en el artículo 2, establece que:
"(...) la industria del gas será ejercida por
el Ejecutivo Nacional y la explotará por medio
de la Corporación Venezolana del Petróleo."229
En 1973 el Estado nacionaliza el mercado interno, con la
Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno
de los Productos Derivados de Hidrocarburos. Así, todas las
actividades de almacenamiento, transporte, distribución y
expendio de los productos derivados de hidrocarburos en el

228
Exposición de Motivos del Proyecto de Ley que reserva al Estado la
Industria del Gas Natural. Correspondencia del Ministro de Minas e
Hidrocarburos, Hugo Pérez La Salvia, al Presidente del Congreso de la
República. Caracas, 01 de abril de 1971.
229 Ley que reserva al Estado la Industria del Gas Natural. En: Gaceta Oficial

de la República de Venezuela No. 29.594, del 26 de agosto de 1971.

156
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

mercado interno las ejercería directamente o por medio de


convenios la Corporación Venezolana del Petróleo.
"Artículo 1.—Se reserva al Estado como
servicio de interés público, y por razones de
conveniencia nacional la explotación del
mercado interno de los siguientes productos
derivados de hidrocarburos: combustibles,
gases de petróleo licuado (GPL), aceites,
lubricantes, grasas, solventes, ligas para
sistemas de frenos, fluidos para sistemas
hidráulicos, petrolatos, parafinas y asfaltos. El
servicio de interés público reservado al Estado
por la presente Ley comprende las actividades
de importación, de transportación, suministro,
almacenamiento, distribución y expendios de los
mencionados productos en el Territorio
Nacional.
Artículo 2. —Las actividades señaladas en
el artículo anterior se declaran de utilidad
pública, se regirán por la presente Ley y estarán
sujetas al control e inspección del Ejecutivo
Nacional.
Artículo 3. —El servicio de interés público
reservado al Estado por el Artículo 1, lo
ejercerá el Ejecutivo Nacional por intermedio
de la Corporación Venezolana del Petróleo. Las
actividades de almacenamiento, transporte,
distribución y expendio de los productos
derivados de los hidrocarburos en el mercado
interno las ejercerá la Corporación Venezolana
del Petróleo directamente o mediante convenios
que celebre con personas naturales o jurídicas
domiciliadas en el país.
Parágrafo único. — Las personas naturales
o jurídicas que actualmente ejercen las
actividades a que se refiere el presente artículo,
tendrán derecho preferente ante terceras
personas para continuar ejerciéndolas, siempre
que cumplan las condiciones que establezca la

157
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Corporación Venezolana del Petróleo


(CVP)."230
La Memoria de Minas e Hidrocarburos de 1974 hace
referencia a esta Ley y al rol de la CVP:
"El cumplimiento de la Ley que Reserva al
Estado la Explotación del Mercado Interno de
Productos Derivados de Hidrocarburos ha
constituido el programa principal de la CVP en
materia de mercadeo nacional.
Como consecuencia de lo aplicación de esta
Ley, se traspasaron a la CVP 329 estaciones de
servicio y 254 consumos industriales. Estos
traspasos, sumados a los efectuados en 1973,
dan un total de 516 estaciones de servicio y 340
consumos industriales. Las cifras anteriores
elevan a 1356 el total de expendios bajo el
emblema C.V.P."231
La CVP y la Nacionalización Petrolera
En 1973, año electoral, el programa de gobierno (1974-
1979) de Carlos Andrés Pérez, -quien finalmente iba a ganar las
elecciones- parte de la premisa de que para el país:
"(…) el petróleo seguirá siendo base
primordial de nuestra prosperidad y nuestro
crecimiento."
Expresa además el programa de gobierno la
problemática de la disminución de la producción por
agotamiento de los petróleos livianos y medianos, y para
enfrentarla ve como respuesta el incremento de las reservas
probadas. En tal sentido se decía:

230 Ley que reserva al Estado la explotación del Mercado Interno de los
productos derivados de Hidrocarburos. En: Gaceta Oficial de la República de
Venezuela No. 1591 E, del 22 de junio de 1973.
231 Memoria del año civil 1974 que presenta el Ministro de Minas e

Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1975.


Caracas, marzo de 1975, pág. 46.

158
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

"La aplicación de la Ley de Reversión en


cuanto a nuevos programas exploratorios ofrece
posibilidades de hallar nuevas reservas, (…) la
aplicación de nuevas técnicas de recuperación
secundaria (…) deberán aplicarse en toda su
extensión los artículos de la Ley de Bienes
afecto a la Reversión en las Concesiones de
Hidrocarburos que se refieren a la obligación
de explorar en las áreas de concesiones.
(…)
Estrechamente ligada a la administración
del petróleo está una correcta política sobre el
gas (…)"
Para este propósito se había creado la Corporación
Venezolana de Petróleo, y así se delineó su programa de
actividades:
Todo este programa -explotación intensiva
en áreas tradicionales y nuevas, investigaciones
en gran escala en la zona del Orinoco,
mantenimiento de la más moderna tecnología en
los trabajos de explotación, intensificación de la
recuperación secundaria, modificación de los
patrones de refinación, la política de
aprovechamiento del gas exige recursos
humanos, técnicos y financieros de una cuantía
considerable (…)
La Corporación Venezolana del Petróleo,
(…), está todavía en un período de formación y
deberá por tanto multiplicar sus esfuerzos a fin
de prepararse técnica y administrativamente
para la gran tarea que le está encomendada:
regir la industria petrolera nacional. Habrá que
dotarla de recursos suficientes (...)"232
(Destacado nuestro)

232Carlos Andrés Pérez. Acción de Gobierno hacia la Gran Venezuela. S/ed.,


Caracas 1973, pp. 24-25. También en: Nueva Sociedad, No. 11-12, marzo-junio
1974, pp. 121-136. (Extractos).

159
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Más adelante, cuando resume lo que se propone la


acción de su gobierno, se agregan otros puntos:
"(...) 8. Fortalecer la Corporación
Venezolana del Petróleo en todos sus aspectos y
prepararla aceleradamente para administrar la
industria petrolera.
9. Realizar con urgencia requerida los
estudios para adelantar la reversión de todas
las concesiones petroleras, a la par que se
prepare la Nación para asumir
responsabilidades integrales en el manejo
soberano de la industria petrolera, (…)."233
(Destacados nuestros)
Finalmente, con respecto a la reversión y al manejo
soberano de la industria petrolera, manifiesta:
“Faltando pocos años para la reversión a la
Nación de la mayor parte de las actuales
concesiones, las compañías privadas están
manteniendo en niveles mínimos sus actividades
de exploración y corremos el riesgo de que
nuestra industria, por la no incorporación de
las nuevas técnicas y por ausencia de
inversiones y mantenimiento apropiados, vaya
deteriorándose aceleradamente y nos
encontremos en el momento de la entrega de las
concesiones con equipos gastados y una
tecnología obsoleta. Por esas razones, no
parece posible esperar a 1983 para que el
Estado asuma la plena gestión del negocio
petrolero. A fin de mantener la actual industria
en condiciones satisfactorias y para llevar a
cabo los otros aspectos del programa petrolero
enunciado, se avizora como una posible
alternativa que procedamos en el período
inmediato a una nacionalización, que asegure

233 Ídem.

160
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

nuestra soberanía en la industria y que llegue a


nuevas fórmulas para la participación de
empresas extranjeras en aquellos aspectos en
que necesitemos sus recursos técnicos, sus
financiamientos o su capacidad de
comercialización. Estas fórmulas se están
poniendo en ejecución en otros importantes
países petroleros y otras nuevas pueden
elaborarse para satisfacer nuestras
aspiraciones y nuestros intereses.(...)"234
(Destacado nuestro)
Pues bien, inmediatamente después de ganar Carlos
Andrés Pérez las elecciones, el Senador del Congreso Nacional y
miembro del Comité Ejecutivo Nacional de Acción Democrática,
Enrique Tejera Paris, habló de “estudiar la nacionalización de las
empresas petroleras” en un acto de celebración de los quince
años de CORDIPLAN. Estaba presente el presidente saliente,
Rafael Caldera, quien respondió inmediatamente, manifestando
su sorpresa, ya que hasta ese momento se había hablado
únicamente de “reversión adelantada”:
“Hasta este momento creo que nadie había
formulado este planteamiento en Venezuela. Se
había hablado de nacionalizar la industria a
base de la empresa nacional Corporación
Venezolana del Petróleo. (…) Quizás es
interesante que se analice esto porque yo debo,
decir en verdad, que nunca se me había
ocurrido la posibilidad o la conveniencia de
nacionalizar la Creole, rama de la Standard Oil,
la Shell de Venezuela, rama de la Shell
Petroleum, pero la autoridad de quien ha
expresado este concepto, creo que se hacía
imperativo no dejar esas palabra así, sin
presentarlas como un objeto obligado de

234 Ídem.

161
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

análisis y de meditación.”235 (Destacado


nuestro)
La sorpresa del Presidente saliente, Rafael Caldera, se
basó en el hecho de que la posibilidad de adelantar la Reversión
y, por ende, ir así hacia la Nacionalización, siempre se había
concebida a través de la participación protagónica de la
Corporación Venezolana del Petróleo, para lo cual el Estado se
había preparado con la fundación de la CVP, y su fortalecimiento
durante década y media.
Dos días más tarde, el periódico "El Nacional" informó
sobre la visita que realizaran al Presidente de la República los
presidentes de las compañías Creole y Shell de Venezuela,
quienes estaban mucho menos sorprendidos.
El Nacional reportó sobre dicha reunión:
“La posible nacionalización de las
compañías petroleras que operan en el país,
sugerida el jueves en Cordiplan por el Senador
Enrique Tejera Paris constituye una posibilidad
y un punto de vista que amerita estudio, dijo
ayer en Miraflores el Señor Robert Dolph,
presidente de la Creole Petroleum Corporation.
(…)
La relación entre las compañías y los
gobiernos está cambiando en todas partes del
mundo y no se puede esperar que Venezuela sea
una excepción, por lo cual es necesario estudiar
cuidadosamente todas las alternativas posibles.
En todo caso, corresponde al gobierno
decidir cuál es la mejor solución y añadió que
estamos seguros que una nueva relación puede
incluirnos a nosotros en un papel muy
importante.”236

235 El Nacional, 27 de noviembre de 1973.


236 El Nacional, 29 de noviembre de 1973.

162
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

En agosto de 1975, Rafael Caldera -ex presidente y


Senador vitalicio- pronuncia un discurso ante el Congreso
Nacional, en el cual vuelve sobre la idea de la reversión
adelantada y expresa su acuerdo en ella, lo cual de hecho
significaba la nacionalización de la industria:
“(…) Considero que el adelanto de la
reversión ha de tener como centro de gravedad
a la Corporación Venezolana del Petróleo y por
ello me he esforzado durante estos cinco años
de gobierno en fortalecerla, abrirle nuevos
rumbos, ofrecerle nuevas experiencias y darle
total respaldo para que dejara de ser una
raquítica organización y se erigiera en empresa
verdaderamente poderosa e idónea (…)
Dentro de esa misma orientación, en mi
último mensaje al Congreso, el 6 de marzo de
1974, dije: 'Ya Venezuela está madura para
manejar directamente su actividad petrolera.
Existe disposición creciente en el país para
asumir el manejo de las áreas actualmente bajo
concesión. El ordenamiento jurídico ofrece
caminos para una reversión anticipada, ya sea
a través de fórmulas tradicionales, ya mediante
una ley que reserve al Estado la industria de los
hidrocarburos, como se hizo con la industria
del gas natural a proposición de mi gobierno.
(…) Hemos acumulado invalorable experiencia
en la materia; hay personal calificado; hemos
re-activado la actividad exploratoria (…)”237
(Destacado nuestro)
Asimismo, en la Memoria de Minas e Hidrocarburos de
1973, el Ministro de Minas e Hidrocarburos del Gobierno del

237Rafael Caldera. Intervención del Doctor Rafael Caldera, ex presidente de la


República y Senador Vitalicio sobre el Proyecto de Ley en el Senado de la
República. Caracas, agosto 1975. En: Catalá/Centauro Editores,
Nacionalización del petróleo en Venezuela. Tesis y documentos fundamentales.
Caracas, Venezuela, 1975, pp. 187-188.

163
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Presidente Rafael Caldera, Hugo Pérez la Salvia, visualiza el rol


de la CVP en la nacionalización en los siguientes términos:
"En lo referente a la estructura organizativa
de la industria petrolera en el período posterior
a la nacionalización, pienso que los más
conveniente será una Federación de Empresas
Estatales donde la CVP jugaría un papel central
en la coordinación de esas empresas.
Este esquema no es producto de una
improvisación, sino que es precisamente el
resultado de los estudios que ya se han
avanzado en la Dirección de Reversión, con
gran celeridad. Sin embargo, de acuerdo con el
estudio jurídico efectuado, para llegar a cumplir
con la nacionalización se requieren medidas de
tipo legislativo y es por tanto al Congreso al que
le tocará resolver el asunto."238

238 Memoria del año civil 1973 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1974.
Caracas, marzo de 1974, pág. 50.

164
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

VIII. De la Reversión de las concesiones a la


Nacionalización de la industria petrolera
La Reversión de las concesiones
Veamos primero, en retrospectiva, qué representaba la
reversión en la legislación minera venezolana.
En los primeros códigos y leyes, aunque varía su
redacción, la formulación siempre fue netamente en defensa de
la propiedad pública mineral sin que estuviera en entredicho la
continuación de la actividad productiva. De lo que se trataba era
aclarar que, con la reversión de la concesión por cualquier causa
que fuere, el concesionario no tenía reclamo alguno en contra del
Estado concedente. Así, por ejemplo:
“El Ministerio redactará una fórmula para
todos los contratos de exploración; en cada uno
deben constar los datos peculiares de cada
negocio, e invariablemente los que se expresan
en seguida:
(…)
Duración del contrato y constancia de que a
su vencimiento el Gobierno no estará obligado
al pago de mejoras de ninguna especie, sino que
recibirá la mina con todos sus edificios,
maquinarias y obras anexas."239 (Destacado
nuestro)
La Ley de Hidrocarburos de 1920 también tiene la
misma cláusula de reversión, pero ahora la formulación es más
específica:
“Artículo 32- parágrafo 8: Obligación por
parte del Contratista de dejar en beneficio de la
Nación los tubos, maquinarias y montaje

239Decreto reglamentario del carbón, petróleo y sustancias similares del 19 de


octubre de 1918. En: Estados Unidos de Venezuela. Ministerio de Fomento.
Recopilación de Leyes y Reglamentos de Hidrocarburos y demás Minerales
Combustibles. Caracas, Editorial Bolívar, diciembre de 1937.

165
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

adheridos al suelo, que para los fines de la


explotación hubiere establecido en la parcela
contratada y se hallaren allí al término del
contrato, así como oleoductos, excepto los
aparatos de refinería que seguirán siendo de
propiedad del Contratista, quien los podrá
separar los que estuvieran dentro de los límites
de la parcela.”240
La Ley de Hidrocarburos de 1943 mantuvo el mismo
enfoque restrictivo. Incluyó la siguiente cláusula de reversión:
"Artículo 80.-Las concesiones se extinguen
por el vencimiento del término de su duración
según sus respectivos títulos.
En el caso de concesiones de explotación, la
Nación readquirirá, sin pagar indemnización
alguna, las parcelas concedidas y se hará
propietaria, del mismo modo, de todas las obras
permanentes que en ellas se hayan
construido.”241
Pero todavía la reversión era una eventualidad lejana,
pues las viejas concesiones fueron renovadas por 40 años. Más
aún, la Ley preveía la posibilidad de que, entre los años vigésimo
y trigésimo octavo de las concesiones, podría haber una prórroga
de otros 40 años. Sin embargo, ya para 1960 era política oficial
que no habría tal prórroga. Pero una vez definida la política de
no más concesiones, esta cláusula de reversión ya no era
aceptable: al no prorrogarse las concesiones, los concesionarios
entregarían, inevitablemente, unas instalaciones deterioradas, lo
que era inaceptable para el país. De allí que cuando en 1960 las
compañías desactivaron sus equipos de exploración con miras a
su re-exportación, el MMH intervino e intentó prohibirlo:
arguyendo la reversión, consideraba que los concesionarios
tendrían que conservar todos los equipos, además en buen
estado. Las compañías recurrieron a la Corte Suprema de

240 Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles de 1920.


241 Ley de Hidrocarburos de 1943.

166
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Justicia, donde prevalecieron sus argumentos. La Corte


dictaminó que la reversión era un mero derecho de expectativa.
Con el mercado mundial en recesión, el MMH decidió
esperar mejores tiempos. Pero una vez que se produjo un cambio
favorable de coyuntura, en 1970, procedió a legislar en la
materia.
En 1971, el Congreso Nacional aprueba la Ley sobre
Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de
Hidrocarburos. Con ella se obligó a que las compañías
concesionarias mantuviesen en buen estado todos los materiales
e instalaciones, ya que todos estarían ahora afectos a reversión.
Asimismo, para mantener un nivel de reservas probadas
significativo, se les obligó a explorar las áreas ociosas en su
poder; de manera que cuando la reversión ocurriera, la CVP
pudiera garantizar, si fuera preciso, la continuidad de la
producción. Este momento, se suponía que vendría en 1983/4
cuando iban a revertir las concesiones renovadas y otorgadas en
1943/4.
He aquí la Exposición de Motivos de dicha Ley:
“El derecho de reversión está consagrado
expresamente en nuestra legislación para las
concesiones de minas e hidrocarburos y no es
objeto de duda alguna. La Nación tiene el
derecho indiscutido de reasumir las actividades
mineras y de hidrocarburos al vencimiento de
los plazos señalados en las leyes o títulos
respectivos o al acaecer los hechos que en ellos
se indican.
(…)
Esos bienes se reputan como accesorios del
derecho principal de prestar el servicio o
actividad, calificado por la ley como un derecho
real inmueble, y debe correr la misma suerte de
éste, especialmente si se toma en consideración
que la continuidad y eficiencia de la actividad
están condicionados por tales bienes. De allí,
que junto con el derecho de que revierta a la

167
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Nación la actividad concedida, aparezca como


necesaria la reversión del instrumental con el
cual debe prestarse esa actividad.
(…)
El propósito de esta ley es reglar el
tratamiento que debe darse a los bienes
adquiridos por los concesionarios de
hidrocarburos o que se encuentren afectos a las
concesiones de las cuales son titulares,(…)
Es necesario establecer un régimen de
vigilancia, control, conservación y
mantenimiento de esos bienes, ya que su
deterioro por el uso o su falta de modernización
según los adelantos técnicos aplicables, podrían
hacerlos ineficientes para la realización de la
actividad a la cual están afectos. Es, pues,
urgente para la Nación, dado el corto tiempo
que falta para el vencimiento del término de un
importante grupo de concesiones, que se dicte la
presente 'Ley Sobre Bienes Afectos a la
Reversión en las Concesiones de
Hidrocarburos.'”242 (Destacado nuestro)
Obsérvese que ahora se habla de la "actividad
concedida", y la necesidad de garantizar su continuidad con la
reversión. De nuevo, los concesionarios recurrieron a la CSJ.
Pero esta vez la Corte falló a favor de la República: la nueva Ley
estaba ajustada a derecho.
Ahora la CVP, o cualquier ente del Estado, estaría en
una posición de fuerza para negociar las condiciones que podrían
regir la exploración y explotación de las áreas revertidas.
El nuevo gobierno para el período 1974-79, con Carlos
Andrés Pérez como Presidente de la República, nombró una
Comisión ad-honorem, con una amplia representación de todas
las tendencias políticas e instituciones sindicales y profesionales

242 Diario de Debates del Congreso Nacional, 1971, pp. 550-551. También en:

José Agustín Catalá Editor. Reversión Petrolera en Venezuela, 1975, pp. 4-6.

168
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

presentes en el país, para estudiar y analizar las alternativas para


“adelantar el proceso de reversión de las concesiones y bienes
afectos a ella”; con el objeto de que el Estado asumiera el control
de la actividad de exploración, explotación, refinación,
transporte y mercadeo de los hidrocarburos, en otras palabras, lo
que estaba en la mira era la nacionalización.
He aquí las palabras de la Presidente Pérez al instalar
dicha Comisión, el 16 de mayo de 1974.
“Le anuncio solemnemente al país que he
resuelto, con el unánime respaldo del Consejo
de Ministros y cumpliendo con el mandato que
el pueblo de Venezuela me entregó el 9 de
diciembre, proceder de inmediato al rescate de
las concesiones petroleras que habrán de
revertir al Estado venezolano en las décadas de
los años 80 y 90, sin esperar a que se cumplan
esos plazos establecidos en las concesiones.
(…)
A propiedad del Estado pasarán, no las
empresas sino sus activos. Por consiguiente,
habrá que crear las nuevas personas jurídicas
que recibirán esos activos y ejercerán la
actividad empresarial. Creemos que por lo
menos deberán ser cuatro personas jurídicas:
para sustituir a la Creole, a la Shell, a la Mene
Grande y otra para todas las demás.
(…)
Al frente de estas nuevas Empresas deben
quedar los venezolanos que vienen manejando
las actuales Empresas internacionales,
asegurando así la gestión empresarial por el
Estado sin ningún tropiezo.
Para dirigir estas Empresas venezolanas
que hoy son controladas desde el exterior por
las casas matrices, en cuanto a su política y
decisiones fundamentales, debe constituirse un
organismo o Empresa Petrolera Nacional,
dentro de la figura que se conoce con el

169
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

nombre de 'Holding', que tendrá a su cargo la


más alta responsabilidad en la planificación,
orientación y supervisión de las cuatro
empresas a cargo de la operación diaria de la
industria petrolera venezolana.
(…)
(…) Vamos a proceder de inmediato a la
estructuración de una Comisión que nos asesore
en las medidas que deben articularse para
adelantar la reversión (…).
(…)
Como se trata de una acción global que no
admite separación o discriminación, entrarían
también los Contratos de Servicio, que podrían
ser resueltos por convenio entre la Corporación
Venezolana del Petróleo y los contratistas o por
vía de la expropiación."243 (Destacado nuestro)
Se desechó así sin más a la CVP y a sus contratos de
servicio, todo lo cual hasta este momento se había considerado
como la avanzada en la sustitución del régimen concesionario
por otro nuevo. Además, luego de presentarse el proyecto de ley,
el Presidente Carlos Andrés Pérez propuso una modificación
sustancial de su contenido:
“Sólo una modificación de fondo contiene el
Proyecto y sobre ella asumo particular
responsabilidad. Me refiero al artículo 5o,
donde se establece la posibilidad de que los
entes estatales, con previa autorización del
congreso, puedan ir más allá de los convenios
operativos con entidades privadas cuando así
convenga al interés público.”244

243 Carlos Andrés Pérez. Discurso del Presidente de la República Carlos


Andrés Pérez en la Instalación de la Comisión Asesora. Miraflores, Caracas, 16
de mayo de 1970. En: Catalá/Centauro Editores, Caracas, Venezuela, 1975, ob.
cit., pp. 16, 19 y 21.
244 El Presidente Carlos Andrés Pérez es citado textualmente por Rafael

Caldera en su discurso con motivo de la instalación de la Comisión Asesora.

170
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

El ex presidente Caldera fue una de las voces disidentes


en este punto:
“(…) Hoy, ante la nacionalización, las
empresas mixtas –en mi concepto- la sola
posibilidad de establecerlas previstas en el texto
de la ley, no va a ayudar sino a entorpecer.
Quienes hemos tenido que luchar con las
empresas transnacionales sabemos que una
rendija que se les abra será aprovechada, con
todos sus recursos y poderes, para convertirla
en una puerta abierta.” 245
La “Reversión Adelantada” terminó así en una
“nacionalización”, con la cual se puso fin al papel protagónico
que hasta este momento le había correspondido al Ministerio de
Minas e Hidrocarburos (MMH), ahora rebautizado Ministerio de
Energía y Minas (MEM), desapareciendo la CVP y, con ella, el
modelo de una nueva forma de contratación destinada a sustituir
el viejo régimen concesionario, el cual se había considerado
hasta entonces la esencia de la política petrolera venezolana.
La Nacionalización de la industria petrolera
La presentación de este proceso de la Nacionalización lo
veremos a través de las declaraciones del Presidente de
República, Carlos Andrés Pérez, y del expresidente, Rafael
Caldera, en vista que son ellos los representante máximos de las
fuerzas políticas más importantes del país en ese momento; el
primero representaba al partido Acción Democrática -AD- y el
segundo al partido Social Cristiano COPEI. Ello, sin negar que
había otros partidos y agrupaciones que también levantaron su
voz y opinaron sobre este proceso.
El 1 de enero de 1976 se firma el decreto de la
nacionalización en un acto celebrado ante el primer pozo

“Discurso del Ex-Presidente de la República y Senador Vitalicio Rafael


Caldera en la Instalación de la Comisión Asesora”. En: Catalá/Centauro
Editores, (1975), ob. cit., pág. 195.
245 Ídem.

171
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

comercial de la industria petrolera transnacional, esto es, el


Zumaque No.1.
He aquí algunos puntos de la visión sobre la
nacionalización expuestos por el Presidente Pérez:
“Este es un acto histórico de
responsabilidad y dignidad nacional (…)
(…)
Como lo anuncié en el mensaje al Congreso
Nacional el 12 de marzo de 1975, es
condicionante de una sana política fiscal y de
una orientación democrática del gasto público,
que los programas internos de carácter social,
las transferencias a los consumidores y las
actividades administrativas, se financien en
proporción creciente con los ingresos fiscales
procedentes de los contribuyentes internos.
(…)
El excedente financiero que proporcione el
petróleo debe ser dedicado a las grandes
inversiones que demanda el desarrollo nacional
y que permitirán transformar el patrimonio que
representan las riquezas naturales agotables, en
patrimonios y riquezas permanentes que
proporcionen fuentes de trabajo seguras y
productivas a todos los habitantes del territorio
nacional.
(…)
Lo que el petróleo y el hierro nos produzcan
deben dirigirse a la creación y fortalecimiento
de las industrias básicas de la
siderometalúrgica, electricidad, petroquímica y
evaluación y aumento de las reservas probadas
de estos minerales.
(…)
No debe pasar por alto en este examen de
nuestra realidad la amenaza que sobre la
economía constituye la voracidad importadora,
(…). Este ha sido el mecanismo que explica el

172
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

sacrificio den tanta riqueza útil para satisfacer


tanta demanda inútil. De nada valdrán las
divisas que generen la industria del petróleo y
del hierro si las vamos a dilapidar de inmediato
en la adquisición de cachivaches
importados."246
En estas palabras, el Presidente Carlos Andrés Pérez
puso fin a la distribución popular de la renta petrolera que en
otros tiempos había sido la máxima consigna central de la
política del Partido AD.
Veamos, en cambio, el ex presidente Rafael Caldera en
su discurso sobre la nacionalización ante el Congreso Nacional y
ya antes citado:
“Debemos, pues, ir a la nacionalización con
paso firme y con una estrecha solidaridad
nacional. Sería inconcebible no atribuir toda su
significación histórica a la nacionalización del
petróleo. O, mejor dicho, a la nacionalización
de la industria petrolera, a la nacionalización
de la actividad petrolera en todas sus fases, (…)
(…)
Ya hemos dicho que la nacionalización no
supone el menosprecio de la tecnología
importada. No se está descartando la
adquisición y aprovechamiento de la tecnología
extranjera, la cual, sabemos, tiene derecho a
recibir de nuestra parte un trato justo, a través
de beneficios económicos y de condiciones de
ejercicio satisfactorias (…)
(…)
(…) Considero que la nacionalización del
petróleo, lejos de ser un golpe para la iniciativa

246Carlos Andrés Pérez. Discurso con motivo de La Nacionalización. Cabimas,


Venezuela. 1º de enero de 1976. En: Revista Comercio Exterior, versión oficial
proporcionada por la Oficina Central de Información (OCI) de Venezuela,
1976, pp. 102-103.

173
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

privada, debe contribuir a robustecerla. El


Estado ya no tendrá temor de aparecer
subordinado a la influencia del sector privado.
(…)
Las relaciones con las compañías
transnacionales podrán llevarse en un plano de
mayor claridad. (…), y de hecho de la
nacionalización lo que hará es limpiar la base
del entendimiento y excluir interferencias y
maniobras que, si por una parte nos harían
mucho daño, por la otra envenenarían
relaciones futuras.
Pero, además, habrán de generarse nuevas
y fecundas relaciones entre Estados y Estados
(…).
(…) El proceso que se está cumpliendo en la
política internacional, y que ha tolerado las
nuevas proyecciones de la política seguida por
los Estados exportadores de petróleo, encuentra
mejor perspectiva en tener como interlocutor a
otro Estado, (…)
(…)
Pero sería un peligroso error admitir que
tenemos demasiado dinero. Lo que hemos
alcanzado palidece ante las necesidades
sociales que es indispensable atender. (…) En
verdad, ellos (millones proveniente de la renta
petrolera), sólo si se aprovechan eficazmente,
pueden apenas alcanzar para satisfacer los
urgentes y agudos requerimientos de nuestra
realidad social." 247
Con la creación de PDVSA y la disolución de la CVP -
esta misma compañía que, hasta el momento de la

247
Rafael Caldera. Intervención en el Senado de la República con motivo de la
Nacionalización de la industria. En: Catalá Centauro Editores. Nacionalización
del Petróleo en Venezuela. Tesis y documentos fundamentales. Caracas,
Venezuela, 1975, pp. 213, 216, 217 y 218.

174
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

nacionalización, se había concebido como una entrada


planificada al desarrollo industrial petrolero nacional-, el
Ministerio de Minas e Hidrocarburos pierde su papel en la
política petrolera del país. Hasta este momento su papel había
sido servir de asiento institucional a la propiedad nacional sobre
el recurso natural, propiedad por demás fundamental en lo que
había sido el devenir histórico de la Nación. En cambio surge
entonces PDVSA, que cumplirá la misión de servir de asiento
institucional de la industria petrolera nacionalizada, valga decir,
de agencia de regulación, contratación y licitación. El Estado ya
no se verá a sí mismo como un Estado terrateniente y soberano,
sino como accionista único de la compañía nacional, Petróleos
de Venezuela, S.A. Aquí es preciso indicar que las siglas S.A.
marcan el caso excepcional de una sociedad anónima que posee
un único socio.
La nueva compañía nacional, Petróleos de Venezuela
sociedad anónima, fue concebida como un holding, conservando
por lo demás íntegra la estructura del sector. Las filiales
operadoras mantenían el mismo esquema de las antiguas
concesionarias, con las mismas áreas, con las mismas
actividades y con el mismo personal. Solamente se fueron los
ejecutivos extranjeros del más alto nivel, y las empresas más
pequeñas fueron absorbidas por las catorce más grandes. Luego,
el número de filiales su fue reduciendo hasta llegar a tres:
Lagoven, Maraven y Corpoven, sucesoras de Creole, Shell y
Mene Grande, respectivamente.
La Nacionalización y Petróleos de Venezuela, S.A.
(PDVSA)
En 1975 ya estaba en marcha una transformación radical
de la estructura del Estado acompañada de una reforma
administrativa. Ese año se crea la Comisión de Reforma Integral
de la Administración Pública presidida por Pedro Tinoco. Su
objetivo estaría orientado a que el Estado fuera capaz de realizar
sus actividades empresariales “con modernos criterios de
eficiencia y rentabilidad”. Es así, entonces, como se propone un
gran sistema de empresas del Estado, con autonomía respecto de
los Ministerios, y con criterios de gestión semejantes a los del
sector privado.

175
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

“Las empresas como apéndices de los


Ministerios crean un híbrido irracional, pues el
Ministerio está hecho para una cosa, normar,
fiscalizar, mientras que la empresa está hecha
para otra cosa: producir y rendir beneficios…
dejar a las empresas como apéndices de la
administración burocrática es desnaturalizarlas
y someterlas a influencias que progresivamente
las harán cambiar de carácter. La empresa
requiere, para su mejor desenvolvimiento, de un
clima y un ambiente especial (…). (… ) No se le
puede permitir asumir la arrogancia
burocrática, consecuencia del ejercicio diario
del poder normativo y fiscalizador (…).”248
(Destacado nuestro)
Del mismo modo, Tinoco manifiesta que la actuación del
Estado como promotor del desarrollo económico carece de un
planteamiento y una coordinación eficaz. Veamos el
planteamiento a través de su obra “el estado eficaz”:
"La dispersión de responsabilidades es tan
grande que no se logra diseñar una política
económica orgánica que produzca buenos
resultados. La circunstancia de que las
decisiones suelen emanar de entidades carentes
de una orientación común, determina que los
propósitos se tornen contradictorios y que no
exista, en la generalidad de los casos, una
verdadera concertación de esfuerzos.
La acción del Estado se realiza por
intermedio de varios Ministerios y de una vasta
constelación de Institutos Autónomos y
empresas del Estado. (...)
Esta ostensible dispersión de actividades se
multiplica en el caso de los Institutos
Autónomos (...), lo cual dificulta

248 Pedro Tinoco. Revista Resumen, No. 103, 26 de octubre de 1975.

176
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

considerablemente la ejecución de políticas


coordinadas."249 (Destacado nuestro)
Asimismo, para Tinoco resulta ilógico el hecho de que el
Ministerio de Minas e Hidrocarburos fije la política petrolera y al
mismo tiempo controle una de las empresas (CVP) que operan
en el sector petrolero.
"Algo semejante sucede a nivel de
Ministerios de adscripción. (...) me referiré, por
vía de ejemplo, al Ministro de Minas e
Hidrocarburos. Este funcionario tiene como
principal responsabilidad la política petrolera y
minera del país, esto es, la formulación de la
política aplicable a los dos principales
productos de exportación de los cuales depende
el mayor volumen de ingresos fiscales del país.
Y tiene a su cargo, asimismo, la supervisión de
la Corporación Venezolana de Petróleo y del
Instituto Venezolano de Petroquímica (...).
(...) el Ministerio de Minas e
Hidrocarburos, no está estructurado para
ejercer la supervisión de empresas. Su
composición interna es para formular y aplicar
políticas, no para controlar una gestión
gerencial.
Las anteriores observaciones son
demostrativas, pues, de la imperiosa necesidad
de impulsar la reforma estructural (...)"250
Según su modelo, las empresas del Estado debían ser
autónomas respecto de la administración pública tradicional a la
que representaban los Ministerios. Todo ello sería materializado
en el V Plan de la Nación, el cual contiene los lineamientos
esenciales del desarrollo económico y social de la República para
el período 1976-1980. Se aprueban las estrategias, políticas,

249 Tinoco, Pedro. El estado eficaz, impresión Italgráfica. Caracas, 1973, págs.

54-55.
250 Ídem, págs. 115-117.

177
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

programas y metas que serían de obligatorio cumplimiento por


parte de los organismos de la Administración Pública, los
institutos autónomos y demás entes de la administración. 251
El V Plan de la Nación reserva la figura de Instituto
Autónomo para actividades que no tienen cometido empresarial;
éstas últimas, en cambio, serían integradas en corporaciones
constituidas en la forma de sociedades anónimas. Se trataba de
racionalizar la tutela de los ministerios sobre estos institutos,
puesto que aquellos eran vistos como sinónimos de ineficacia
burocrática. En tal sentido, debemos recordar que la CVP era
un instituto autónomo.
En general, con el V Plan de la Nación se presentó una
visión de las empresas del Estado nueva y distinta, que
necesariamente debía afectar los fundamentos sobre los cuales se
había venido desarrollando la CVP y, por ende, la política
petrolera nacional.
En la parte dedicada a los aspectos institucionales se
establece:
“En nuestro país las empresas estatales
fueron apareciendo a paso forzado (…) Pero
fueron creaciones incoherentes y aisladas
dentro del campo de la economía, y en
consecuencia, su planificación ha sido limitada
y fundamentalmente defectuosa… Por ello es
posible advertir la adopción de diversas formas
jurídicas que bien pueden ser de derecho
privado, o sociedades anónimas constituidas de
acuerdo a nuestra legislación mercantil, y aún
más, otras revisten formas de derecho público
como institutos autónomos, promoviendo,
además, una secuela de males que aquejan a
las empresas estatales (…)” (Destacado nuestro)

251El 09 de marzo de 1976 es aprobado el V Plan de la Nación en reunión del


Gabinete Ejecutivo mediante el Decreto No. 1454 (Gaceta Oficial No. 1860E,
del 11/03/76).

178
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Asimismo:
“El proyecto de Ley prevé un mecanismo de
concertación con el sector privado, lo cual
permitirá que el Plan de Desarrollo del Estado
pueda formularse con el conocimiento y
propósito de las tendencias que prevalecen en
el sector privado, lo que hará posible establecer
una política promocional más coherente y
efectiva.” (Destacado nuestro)
Más aún:
“Dada la posición determinante (…) de las
empresas del Estado en el manejo del
patrimonio público, es propósito de este Plan
emprender una reforma a fondo de la
administración pública. Esta reforma afectará
radicalmente la estructura y las operaciones de
los institutos autónomos (…)”252
Así, con la nacionalización de la industria petrolera y la
promulgación de la Ley Orgánica que Reserva al Estado la
Industria y el Comercio de Hidrocarburos (LOREICH) cambió
radicalmente la política petrolera venezolana. La compañía
petrolera nacional Petróleos de Venezuela (PDVSA) fue
concebida como una sociedad anónima y organizada como una
sociedad de cartera (Holding). La misma se coloca al frente de la
política petrolera nacional, sustituyendo al Ministerio de Minas e
Hidrocarburos en su papel supervisor en el correspondiente
ámbito.
"Art. 1º. Se crea una empresa estatal, bajo
la forma de Sociedad Anónima, que cumplirá y
ejecutará la política que dicte en materia de
hidrocarburos el Ejecutivo Nacional, por
órgano del Ministerio de Minas e

252 V Plan de la Nación. Decreto No. 1454. En: Gaceta Oficial de la República

de Venezuela. No. 1860 E, del 11 de marzo de 1976. (Capítulo I. Diagnóstico y


estrategia).

179
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Hidrocarburos en las actividades que le sean


encomendadas.”253 (Destacado nuestro)
PDVSA se regirá por la LOREICH que establece lo
siguiente:
"Artículo 6. A los fines indicados en el
artículo anterior, el Ejecutivo Nacional
organizará la administración y gestión de las
actividades reservadas, conforme a las
siguientes bases:
Primera: creará, con las formas jurídicas
que considere conveniente, las empresas que
juzgue necesario para el desarrollo regular y
eficiente de tales actividades, pudiendo
atribuirles el ejercicio de una o más de éstas,
modificar su objeto, fusionarlas o asociarlas,
extinguirlas y liquidarlas y aportar su capital a
otra u otras de esas mismas empresas. Estas
empresas serán de la propiedad del Estado, sin
perjuicio de lo dispuesto en la base segunda de
este artículo, y en caso de revestir la forma de
sociedades anónimas, podrán ser constituidas
con un solo socio.
Segunda: atribuirá a una de las empresas
las funciones de coordinación, supervisión y
control de las actividades de las demás,
pudiendo asignarle la propiedad de las acciones
de cualquiera de esas empresas.
Tercera: llevará a cabo la conversión en
sociedad mercantil de la Corporación
Venezolana del Petróleo, creada mediante
Decreto Nº 260 de 19 de abril de 1960.
Cuarta: a los solos fines de agilizar y
facilitar el proceso de nacionalización de la

253Decreto No. 1123, por el cual se crea la Empresa Petróleos de Venezuela y


se dictan su Acta Constitutiva y estatutos en la forma que en él se expresa. En:
Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 1.770 E, del 30 de agosto de
1975.

180
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

industria petrolera, el Ejecutivo Nacional


constituirá o hará constituir las empresas, que
estime conveniente, las cuales, al extinguirse las
concesiones, pasarán a ser propiedad de la
empresa prevista en la base Segunda de este
artículo." (Destacados nuestros) 254
Nace entonces Petróleos de Venezuela, Sociedad
Anónima:
"Cláusula Primera. – La sociedad se
denominará Petróleos de Venezuela, girará bajo
la forma de una sociedad anónima, (...)"255

254
Ley Orgánica que reserva al Estado la Industria y el Comercio de los
Hidrocarburos. En: Gaceta Oficial de la República de Venezuela No.1.769 E,
del 29 de agosto de 1975.
255 Decreto por el cual se crea la Empresa Petróleos de Venezuela y se dictan

su Acta Constitutiva y Estatutos en la forma que en él se expresa. En: Gaceta


Oficial de la República de Venezuela No. 1.770 E, del 30 de agosto de 1975.

181
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

IX. La institucionalidad en el sector petrolero en


Venezuela
Históricamente, desde finales del siglo XIX y hasta el
año 1950, la tutela de los hidrocarburos en Venezuela le
correspondía al Ministerio de Fomento. Es así como en el
Decreto del 13 de marzo de 1883, por el cual se organizaba el
ramo de minas de la República, se establecía que:
"Art. 5o Todo aquel que pretenda explotar
minas, dará aviso al Ejecutivo Federal, antes de
emprender sus trabajos, por órgano del
Ministerio de Fomento, con el fin de que la mina
o minas que ha descubierto y pretende que se le
adjudiquen, sean inscritas en un registro que se
llevará al efecto en dicho Ministerio."256
Desde 1885, ya se requería para el otorgamiento de las
concesiones de carbón, petróleo y sustancias similares la
presentación, por parte del interesado, de planos de ubicación de
las concesiones que solicitaba. Sin embargo, todavía estábamos
lejos de una cartografía oficial.
El papel que correspondería al Ministerio de Fomento
con respecto a las minas, se precisó con el Decreto Legislativo
del 12 de junio 1894, referente a la organización de los
Ministerios. En dicho Decreto se establecían siete Ministerios en
el seno de la Administración Federal, entre los cuales se
encontraba el Despacho de Fomento. Éste se organizó en tres
direcciones, una de las cuales era la Dirección de Riqueza
Territorial; a ésta le correspondía:
"Art. 7 o (…) el despacho de todo lo relativo
a Tierras Baldías. -Minas, -Agricultura y cría,
-Industrias, -Exenciones de derechos,

256Decreto de 13 de marzo de 1883 (No. 2483), por el que se organiza el ramo


de minas en el territorio de la República; y quedan derogadas las disposiciones
anteriores sobre la materia Insubsistente por el número 2563. En:
Recopilación de Leyes y Decretos de Venezuela, Tomo X. Caracas, Imprenta y
Litografía del Gobierno Nacional, 1887, pág. 263.

182
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

-Exposiciones Universales y Nacionales,


-Condecoraciones y medallas conforma a la
Ley."257
A comienzos del siglo XX, con la promulgación del
Código de Minas de 1904 -refrendado, desde luego, por el
Ministerio de Fomento- , se incluye, por primera vez en nuestra
legislación nacional, el término ‘petróleo’, que aparece en su
primer artículo ya citado. (A nivel regional, recordémoslo, ese
término apareció por primera vez ya en 1866, en el Código
Minas de la Nueva Andalucía).
En la Memoria de Fomento de 1910 el Ministro informa
al Congreso de la República sobre las dificultades que está
atravesando el sector de la minería, no obstante la importancia
inminente que podría tener para la economía nacional el
desarrollo de la actividad petrolera, la cual ya parecía muy
prometedora. Para aquel entonces ya se estaba desarrollando un
discurso optimista en cuanto al potencial que tendría la
explotación petrolera como fuente rentística. Ello será luego una
constante a lo largo de las Memorias de Fomento posteriores. El
rol del Ministerio de Fomento sería entonces cada vez más de
mayor importancia, y era obvio para los gobernantes que el ramo
requería el desarrollo de una burocracia y una legislación acorde
con las necesidades que planteaba el nuevo reto económico que
se estaba vislumbrando. En este sentido, es revelador el
señalamiento del Ministro de Fomento en la Memoria de 1915:
"Como es sabido, diversos y por demás
importantes son los ramos que abarca el
Ministerio de mi cargo: ellos, constituyen en sí
la riqueza efectiva del país, y su desarrollo
involucra consecuencialmente el progreso

257Decreto Legislativo de 12 de junio de 1894 (No. 5964, sobre Organización


de los Ministerios. En: Recopilación de Leyes y Decretos de Venezuela.
Impresa por orden del Gobierno Nacional, art. 7o, Tomo XVII. Edición Oficial.
Caracas, Imprenta Bolívar, 1896, pp. 379-382.

183
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

nacional en todas sus manifestaciones y en sus


más diversas actividades."258
En la Memoria del año 1918 -donde por primera vez se
reflejan las exportaciones petroleras -el Ministro de Fomento
plantea la necesidad, por lo pronto, de dictar un Reglamento
aplicable específicamente a la actividad petrolera, pero teniendo
en mente la necesidad- por la particularidad de la industria
petrolera- de desarrollar una legislación propia de petróleo, de
manera que la misma ya no seguiría formando parte de la
legislación minera en general:
"La explotación de los yacimientos
petrolíferos es por todos los conceptos diferente
de las otras explotaciones mineras y no
existiendo aun entre nosotros información cabal
de las modalidades de la industria petrolera, no
es recomendable que en la Ley de Minas se
incluya la legislación de petróleo. Mientras que
en Venezuela no se conozca a fondo la materia,
lo prudente es ir cautelosamente dictando
reglamentos y reformándolos cada vez que la
necesidad lo exija, sin comprometer el porvenir,
sujetándolo a las normas rígidas de una Ley
imperfecta."259
Ese mismo año se dicta una nueva Ley de Minas (27 de
junio de 1918) y un Decreto Reglamentario del Carbón, Petróleo
y Sustancias Similares (9 de octubre de 1918). La misma
dinámica de la creciente actividad petrolera -ahora exportadora-,
llevaría al Ministerio de Fomento a tomar medidas para, entre
otras cosas, fiscalizar la industria. Una de estas medidas será la
creación de la Dirección de Minas260 en julio de 1918, lo cual
constituye, en cierta forma, el inicio de la fiscalización. “Tal

258 Memoria del Ministerio de Fomento, presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1915. Caracas, Imprenta Bolívar, Tomo I, 1915, pág.
V.
259 Memoria del Ministerio de Fomento, presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1918, pp. XVIII-XIX.


260 Creada por Gumersindo Torres. Ministro de Fomento en 1918.

184
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

creación obedecía a un reclamo imperioso del aumento


creciente de asuntos que el desarrollo de nuestras riquezas
mineras ha causado.”261
De esta forma, el Ministerio de Fomento iba a tener un
rol protagónico y a consolidarse como el asiento institucional de
los recursos mineros-petroleros nacionales. Como parte de ese
trabajo, el Ministro de la época, Gumersindo Torres, procedió a
incluir en las Memorias que publicaba su despacho, todo lo que
pudiese ser útil "al conocimiento de la situación jurídica y real
de la minería en Venezuela"262, más allá de cumplir formalmente
con los requisitos establecidos en cuanto a las atribuciones que
tenía por Ley el Ministerio. También procedió entonces a revisar
lo que había sido la experiencia histórica del Ministerio en la
materia:
“Además de los documentos a que me he
referido, se publica también la lista de Leyes,
Decretos y Resoluciones de carácter general
relativos a concesiones y contratos mineros
dictados desde 1830; cuadros de todas las
concesiones y contratos vigentes, con los datos
necesarios para su fácil conocimiento: (...)
Esta labor de propaganda será de ventajas
incalculables (...)
Venezuela, cuyo subsuelo guarda múltiples
yacimientos de minerales útiles, será sitio de
elección para la afluencia de capitales
extranjeros, y desde hace algún tiempo acuden
con frecuencia al Despacho a mi cargo,
representantes de poderosas empresas, en
solicitud de datos relativos a las regiones donde
pudiera emplearse su capacidad productiva.
El petróleo y sustancias similares, que
constituyen hoy unos de los minerales de más
vasta aplicación en las industrias, existen

261 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1919, Tomo I. Caracas, Imprenta Nacional, pág. VII.
262 Ídem, pág. VIII.

185
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

indudablemente en cantidades enormes en


nuestro subsuelo, y solo esperan la aplicación
de capitales cuantiosos para convertirse en una
fuente de riqueza incalculable."263
Y en el Reglamento de la Ley de Minas de 1918 ya se
prevé finalmente la formación de un atlas de cada zona en donde
se encuentren petróleo, carbón y sustancias similares,
encargando a una compañía inglesa de hacer el censo de los
recursos en cuestión:
“Artículo 10 El Ejecutivo Federal
procederá, con los documentos y planos
reunidos en el Ministerio de Fomento, y por
medio de técnicos, a formar el catastro de las
regiones petrolíferas y carboníferas de
Venezuela. (…)” 264 (Destacado nuestro)
De aquí en adelante el Estado Federal conservó el control
de sus zonas mineras reglamentando la obligación de los
explotadores de proveer la información requerida para tal
propósito, como se especificó en el Decreto reglamentario del
carbón, petróleo y sustancias similares de 1920, mediante la
presentación de informes semestrales de exploración (artículo
54) e informes trimestrales de explotación (artículos 55, 56 y 57)
para los archivos del Ministerio, y la elaboración de mapas de
todas las explotaciones que se realicen el país, además de
informar al Congreso Nacional:
“Art. 64. En la Memoria anual del
Ministerio de Fomento, se publicará el estado
de la explotación de todas las minas de carbón,
petróleo y sustancias similares concedidas en
Venezuela, con los datos necesarios para dar a
conocer el rendimiento de cada región; y

263
Ídem, pág. IX.
264Reglamento de la Ley de Minas de 1918, artículo 10. En: Estados Unidos de
Venezuela. Ministerio de Fomento. Recopilación de Leyes y Reglamentos de
Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles. Caracas, diciembre de 1937.
Editorial Bolívar, pp. 9-10.

186
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

respecto al petróleo, monto de las explotaciones


y total de lo destinado de la exportación de cada
tipo, la de los productos derivados, consumo
interior y derechos producidos.” 265
En la Memoria de 1920, Torres va más lejos con
respecto al papel que debe jugar el Ministerio en materia de
reglamentación de las actividades petroleras. En ese sentido,
llega a plantear la necesidad de crear una Dirección del Petróleo
dentro del Ministerio de Fomento.
"(...) nuestras concesiones son sumamente
extensas en atención a que no teniendo catastro
de regiones petroleras, ni pudiendo por
consiguiente garantizar oficialmente con el
testimonio de geólogos a nuestro servicio que
ésta o aquella región contiene petróleo, dejamos
a los particulares los gastos de estas
exploraciones, cuando las hacen, que en muchas
ocasiones ha ocurrido la celebración de
contratos en terrenos donde ninguna
exploración se ha hecho, contratos que no han
podido colocarse en el mercado de los
traspasos. De aquí la imperiosa necesidad de
crear en el Ministerio de Fomento la Dirección
del Petróleo a manera de reglamentar mejor
este género de explotaciones."266
Ese año (1920) se promulgaría la primera Ley sobre
Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles, como
siempre refrendada por el Ministerio de Fomento.

265 Decreto reglamentario del carbón, petróleo y sustancias similares del 17 de


marzo de 1920, artículo 64. En: Estados Unidos de Venezuela. Ministerio de
Fomento. Recopilación de Leyes y Reglamentos de Hidrocarburos y demás
Minerales Combustibles. Caracas, diciembre de 1937. Editorial Bolívar, pág.
47.
266
Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela en 1920, Tomo I, año 1920. Caracas, Imprenta Nacional,
pág. XX.

187
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

La creación de una Dirección de Petróleo es mencionada


nuevamente en la Memoria de 1921:
"Ya los trabajos del Ministerio en materia
de petróleo y la extensión que ha tenido,
requieren una Dirección especial para su
despacho y asimismo los relacionados con la
contabilidad razón ésta por la cual se estudia la
creación de una Dirección de Petróleo y de otra
General de Administración."267
El Ministro de Fomento, en su respectiva Memoria del
año 1922, señala la importancia de reglamentar lo relativo al gas,
refinerías y oleoductos, llegando a plantear la posibilidad de
nacionalizar la industria, en el sentido de tener el conocimiento
de la industria por parte de las autoridades venezolanas que
permitiera desarrollar una legislación nacional correspondiente:
"Hasta ahora no se ha legislado sobre gases
del petróleo, nombrados apenas en los
contratos. (...) Tampoco se ha dictado ninguna
reglamentación con respecto a refinerías y
oleoductos, siendo una necesidad la
nacionalización de la industria del petróleo en
todas sus manifestaciones para que el Gobierno
Nacional, por su injerencia directa en cada
asunto referente a ella, pueda, en todo momento,
darse cuenta cabal de su estado y desarrollo."268
(Destacado nuestro)
Como parte del proceso que orientaba al Ministerio de
Fomento hacia su función fiscalizadora, se crean en julio de
1930, las Inspectorías Técnicas de Hidrocarburos, para
vigilar, y fiscalizar directamente la industria petrolera nacional.
De esta forma se remplazarían a las antiguas fiscalías de
hidrocarburos:

267
Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela en 1921. Caracas, Empresa El Cojo, pág. XVI.
268
Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela en 1922. Caracas, Tipografía Americana, págs. X-XI.

188
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

"Inspectorías Técnicas de Hidrocarburos: A


fin de llevar a cabo con regularidad la
inspección y fiscalización que, según lo
dispuesto por (...) la Ley de la materia, incumbe
al Ejecutivo Federal respecto a la industria
petrolera, se han reemplazado las antiguas
Fiscalías de Hidrocarburos con las Inspectorías
de que trato, las cuales son técnicas y fiscales al
mismo tiempo, y reúnen condiciones que
permiten esperar el que correspondan de
manera eficaz a la misión a que están llamadas,
pues, de conformidad con las Secciones segunda
y tercera del Capítulo VII del Reglamento de la
expresada Ley, que pautan su organización,
tienen atribuciones bien definidas, deben ser
desempeñadas por ingenieros o geólogos que
conozcan la Legislación sobre Hidrocarburos y
demás Minerales Combustibles y la de Aduanas,
y pueden valerse, para la vigilancia de las
operaciones de la industria, de los Inspectores
de Campo, Ayudantes y demás empleados que el
Ministerio de Fomento juzgue necesario
adscribirles. De tales Inspectorías, en la
actualidad existen tres: una en Coro, otra en
Maracaibo y la restante en Maturín;(...)
Penetrado este Ministerio de que una de las
principales atribuciones de los Inspectores de
Campo es la de atender a la medición exacta del
petróleo producido por cada pozo, desde luego
que de tal operación depende la base para
liquidar el impuesto correspondiente,(...); por
manera, pues, que están contribuyendo al
perfeccionamiento de la obra fiscal, y, de
consiguiente, justifican el gasto que con motivo
de ellas hace la Administración."269

269Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1931, Tomo primero. Caracas, Tipografía Central,
págs. XVII-XVIII.

189
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Tres años más tarde (1933), el Ministro Cayama


Martínez, se pronunciaría en su respectiva Memoria, sobre los
resultados de este nuevo instrumento de fiscalización. Al
referirse a las Inspectorías Técnicas de Hidrocarburos expresaba:
"(...) han marchado con toda regularidad,
pues se han ocupado, con diligencia y eficacia
en el desempeño de las labores que le están
encomendadas; por lo que puedo informar que
corresponden en debida forma a los importantes
fines del servicio de inspección y fiscalización
del Ramo, y que, como consecuencia de ello, ese
servicio se viene realizando en las condiciones
requeridas para la más segura defensa de los
intereses del Fisco Nacional."270
El Ministerio de Fomento continuaría reorganizando el
ramo de hidrocarburos en función de los nuevos desafíos y de la
evolución de la industria petrolera, con la finalidad de "obtener
una mayor eficiencia en los servicios y un mejor control en los
rendimientos".271
Finalmente se hizo realidad la Dirección de
Hidrocarburos, en el seno del Ministerio de Fomento, como se
informa en la Memoria del año 1937:
"El notable desarrollo de esta riqueza de
nuestro subsuelo y su creciente importancia en
los mercados mundiales, reclamaron una
organización en más grande escala, hasta
elevarla a la categoría de una Dirección

270 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1933, Tomo primero. Caracas, Tipografía "La
Nación", 1933, pp. XXI-XXII.
271 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1936, Tomo primero. Caracas, Tipografía "La


Nación", 1936, pág. VIII.

190
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

especial independiente de la Dirección de


Minas."272
Asimismo, se le da una nueva orientación a las
inspectorías técnicas de hidrocarburos:
"Las Inspectorías Técnicas de
Hidrocarburos han sido reorganizadas con
nuevos servicios que permiten hoy al Gobierno
un control y una fiscalización más efectivos de
la renta, ya que la fiscalización no se limita a
los campos de centralización de la producción
sino que se extiende a los terminales para la
exportación."273
Para hacernos una idea de las actividades que ejecutaba
el Ministerio de Fomento, nos referimos a la Memoria del año
1938, donde se resume la importancia de dicho ente estatal en el
control global de la industria petrolera:
"El control organizado por este Ministerio
(...), no se limita al aspecto administrativo-
rentístico, sino que se extiende al procedimiento
para el otorgamiento de la concesión. A este
efecto, cuatro Departamentos intervendrán en la
ilustración del estudio de toda solicitud: el de la
Dirección de Hidrocarburos, el de la Sala
Técnica de Minas, el de Geología y Minería y
el de la Consultoría Jurídica, de modo que de
hoy en adelante toda negociación que haya de
llevarse a efecto, pasará por el riguroso control
del examen analítico de esos cuatro
Departamentos que contemplan cuatro aspectos
fundamentales y propios de la complejidad y

272 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1937, Tomo primero. Caracas, Tipografía Garrido,
1937, pág. VI.
273 Ídem, pág. VIII.

191
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

responsabilidad de esta importante materia."274


(Destacado nuestro)
La Introducción de la Memoria del Ministerio de
Fomento presentada al Congreso de los Estados Unidos de
Venezuela en 1939 reseña la creciente importancia histórica,
económica y administrativa de este Ministerio. No cabe duda en
cuanto a la importancia que el Ministerio de Fomento ha
desempeñado en el desarrollo del país ya durante la época pre-
petrolera, pero nada que se pareciera a su importancia una vez
que irrumpe este recurso natural en la vida económica del país275:
"Las actividades de este Despacho no
tuvieron variación ni importancia, puede
decirse, hasta que comenzó en el país el
desarrollo de la Industria Petrolera. Y en la
misma medida en que esta Industria ha ido
cobrando sitio cada día mayor en la Economía
Nacional, así mismo ha venido absorbiendo las
atenciones del Ministerio. (...)
Así tenemos que la historia del Ministerio de
Fomento refleja bien la historia económica de
Venezuela, porque las vicisitudes por las cuales
ha pasado ésta, han repercutido directamente en
las funciones del Despacho." 276
Sin embargo, ya el Ministro de la época, Manuel Egaña,
manifiesta la necesidad de dividir las actividades del Despacho
en función al desenvolvimiento de la industria petrolera,
llegando a mencionar la posible creación de un Ministerio de
Minas e Hidrocarburos:

274 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1938, Tomo primero. Caracas, Tipografía Garrido,
1938, pág. XI.
275 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1939, Tomo I, Caracas, Tipografía La Nación, 1939,


pp. V-XI.
276 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1939, Tomo primero. Caracas, Tipografía la Nación,


1939, pág. X.

192
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

"El mayor desenvolvimiento a que todavía


está llamada la industria petrolera en el país y
la necesidad creciente de una protección más
directa y amplia del Estado a la industria
manufacturera, determinarán una nueva
división de las actividades del Ministerio de
Fomento. La acción del Estado, destinada a la
protección del comercio y de las industrias, será
adscrita a otro Despacho o cumplida por uno
nuevo. Moneda y Bancos pasarán a Hacienda.
Minas y Petróleo será el remanente -inmenso,
absorbente- de las múltiples y variadas
actividades que le atribuyó el primer Decreto de
Guzmán Blanco. Y el Ministerio de Minas e
Hidrocarburos, como tal, se acabará con las
actividades petroleras."277
Por otra parte, entre las acciones que realizaba el Poder
Público a través del Ministerio de Fomento -a pesar de ser
muchas- siempre sobresale por su importancia "el ejercicio de su
potestad soberana en materia de minas".278 Así, inevitablemente,
a partir del año 1940, en sus Memorias se analiza y se articula las
posiciones que deba de tomar el Estado en su intervención
económica en la economía nacional, dado la abundancia de la
renta petrolera fiscal. Exploraba así cuáles serían los límites de la
acción pública en los fenómenos económicos; intentado con ello
"un estudio de la política económica que más conviene al Estado
venezolano".279
En resumidas cuentas, las actividades del Ministerio de
Fomento terminan por fundamentarse en el principio según el
cual "la acción del poder Público debe dirigirse a la realización
del derecho que tiene el Estado a la mayor participación posible

277 Ídem, pp. X-XI.


278 Ídem, pp. V-VI.
279 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1940. Caracas, Cooperativa de Artes Gráficas, pág.


VIII. (En dicha Memoria se hace una breve reseña histórico-económica de la
industria de hidrocarburos en Venezuela).

193
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

en la riqueza del subsuelo y aprovechar el beneficio económico


que de ella obtenga (...)".280
Sobre este punto, podríamos agregar -para finales de
1940- que el Ministerio de Fomento "es el Despacho Ejecutivo a
quien compete todo lo relativo a la administración y
conservación de la riqueza petrolera venezolana."281
En 1943, bajo el Gobierno de Medina Angarita, al
aprobarse la nueva Ley de Hidrocarburos, se hacen algunas
reorganizaciones en el Ministerio de Fomento. Así, se crea en
dicho Despacho la Oficina Técnica de Hidrocarburos282, la
cual contaría con cuatro Departamentos: Departamento Técnico
de Concesiones y Cartografía; Departamento Técnico de
Economía; Departamento Técnico de Explotación, Refinación y
Trasporte, y Departamento Técnico de Producción y
Fiscalización.
Sin embargo, a pesar de la evolución y toda la
experiencia que se había adquirido a través del Ministerio de
Fomento, ya vimos que el Ministro Egaña (1939) era partidario
de crear un Ministerio que se encargara exclusivamente de todo
lo relativo a las Minas e Hidrocarburos. Ello sucedería años más
tarde (1950), siendo Manuel Egaña de nuevo Ministro de
Fomento. A partir de ese momento, será el Ministerio de Minas
e Hidrocarburos el nuevo asiento institucional de los recursos
mineros-petroleros. Entre las razones que se evocan para la
época que impulsan su creación, encontramos la búsqueda del
principio, dentro de la Administración Pública, de mayor
eficiencia y la división lógica del trabajo, donde el Ministerio de
Fomento ocuparía sus funciones ordinarias. Ello resultaba

280 Eleazar López Contreras. ‘Mensaje presentado al Congreso Nacional en sus


actuales sesiones’. En:Memoria del Ministerio de Fomento presentada al
Congreso de los Estados Unidos de Venezuela en 1941. Caracas, Cooperativa
de Artes Gráficas, pág. V. (En dicha Memoria se hace una reseña histórica de
los principales actos del Poder Público, concerniente a la industria petrolera).
281 Memoria del Ministerio de Fomento de Venezuela, enero-noviembre 1946.

Caracas, 1947, s/ed., pág. I.


282 Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela No. 21.066, del 31 de

marzo de 1943.

194
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

también de un nuevo Estatuto Orgánico de Ministerios que


aprobó la Junta de Gobierno en 1950, el cual daba atribuciones
específicas al nuevo Ministerio. Veamos cómo ellas se reflejaban
en las Memorias del Ministerio de Minas e Hidrocarburos
(MMH):
"En atención al principio de la división
lógica del trabajo, el cual en la Administración
Pública se traduce en mayor eficiencia, el
Gobierno dio el paso trascendental de crear, el
1o. de enero de 1951, el Ministerio de Minas e
Hidrocarburos, cuyas funciones fundamentales,
implícitas en el nombre que lleva, habían
cobrado ya tal preponderancia en el ámbito
económico del país, que no debían continuar
siendo meros capítulos sobre los cuales
recayera una parte alícuota de la ocupada
atención de un Ministro, ni continuar
impidiendo el libre desarrollo de las
importantes actividades a que quedó
circunscrito el Ministerio de Fomento, al cual
estaban antes adscritas las materias de minas e
hidrocarburos."283
En el Estatuto Orgánico de Ministerios se precisan las
atribuciones del Ministerio de Minas e Hidrocarburos:
"Capitulo XVII
Del Ministerio de Minas e Hidrocarburos
Artículo 30.- Corresponde al Ministerio de
Minas e Hidrocarburos lo concerniente a:
1. La intervención del Estado en materia
de minas y de hidrocarburos. Política minera y
de hidrocarburos.
2. La administración, inspección y
fiscalización de los ramos de minas e

283Introducción a la Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos 1948-


1952, pág. 46.

195
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

hidrocarburos y la liquidación de los ingresos


correspondientes.
3. La administración de las explotaciones
establecidas o que estableciere el Estado, de
yacimientos o de industrias conexas con la
minería y los hidrocarburos.
4. La administración de minerales,
productos y subproductos de la explotación
minera y de hidrocarburos que pertenezcan al
Fisco Nacional o deben entregársele en especie.
5. Los estudios geológicos. La
investigación de recursos mineros y de
hidrocarburos. Formación de cartas geológicas.
6. La prevención de la contaminación de
las aguas por el petróleo.
7. El fomento de la exploración, desarrollo
y explotación minera y de hidrocarburos."284
Como puede observarse, el ente rector de la política
minera y de hidrocarburos pasa a ser el recién creado MMH,
correspondiéndole una serie de atribuciones entre las cuales
haremos referencia principalmente a la intervención del Estado
en la materia citada anteriormente.
En ejercicio de sus atribuciones, en 1952 el MMH crea
una Comisión Interministerial (con el Ministerio de Hacienda)
con carácter permanente, a fin de que estudie y resuelva los
problemas relativos a la aplicación de la Ley de Impuesto sobre
la Renta a la industria petrolera, en particular con miras al
problema de los precios de transferencia del petróleo crudo por
las concesionarias a las refinerías propiedad de sus casas
matrices.285
En 1959, se crea en el Ministerio la Comisión
Coordinadora de la Conservación y el Comercio de los

284 Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela No. 23.418, del 30 de
diciembre de 1943.
285 Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela No. 24.000, del 29 de

diciembre de 1952.

196
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Hidrocarburos (CCCCH).286 Esta vez se trataba de prevenir, en


un mercado en recesión, que en las ventas a terceros se
concedieran descuentos que el MMH considerara inapropiados,
dada su incidencia en el ingreso fiscal. La razón esgrimida fue la
conservación.
El año siguiente, en 1960, se crea la Corporación
Venezolana del Petróleo como Instituto Autónomo adscrito al
MMH. No hay duda, este paso todavía puede y deber verse como
parte del desarrollo de la capacidad administrativa y
fiscalizadora del MMH, representando la CVP una ventana
abierta hacia la industria petrolera. No obstante, tampoco puede
ignorarse que la creación de la CVP ya apuntaba a un nuevo
horizonte en la política petrolera nacional: el fin del régimen
concesionario como consecuencia de la política recientemente
oficializada de ‘no más concesiones’. Se trataba, en definitiva, de
desarrollar un nuevo modelo de contrato con la participación y
bajo la supervisión de la CVP, como llegó a asomarse con la
reforma del artículo 3º de la Ley de Hidrocarburos de 1967.287
En efecto, en este artículo se definen las nuevas bases y
formas de contratación en las que se apoyaría la Corporación
Venezolana del Petróleo. Las condiciones de los nuevos
convenios debían ser más favorables para la Nación que las
previstas para las concesiones y, en general, ambas Cámaras del
Congreso Nacional, en sesión conjunto, tenían que aprobar las
bases de contratación. Además, los Contratos de Servicio
mismos -como se les denominan genéricamente en la Exposición
de Motivos de la Ley- tenían que publicarse en la Gaceta Oficial.
En lo relativo a la soberanía impositiva, se establece que dichos
Convenios están sujetos a la misma, al igual como las
concesiones; y en relación a la exclusiva jurisdicción nacional,
ésta se extendió a la misma CVP: los Tribunales de la República
Venezuela iban a ser los únicos competentes en cualquier
controversia que podría presentarse entre la CVP y las partes

286 Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 25.931, del 9 de abril de


1959.
287 Ley de Reforma Parcial de la Ley de Hidrocarburos (1967). En: Gaceta

Oficial de la República de Venezuela No. 1.149 E, del 15 de setiembre de 1967.

197
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

privadas. Finalmente en lo que se refiere la reversión, ésta se


hizo extensiva al precisar que al extinguirse los Convenios las
tierras, obras, instalaciones, etc., todos deberían ser entregados
a la Nación.288
Así, en la Memoria de Minas e Hidrocarburos de 1968
se plantea:
"A través de la CVP (…), debidamente
apoyados en su gestión por el Despacho,
Venezuela ha ido recorriendo el camino hacia
una participación cada vez más intensa de los
venezolanos en las actividades petroleras. Antes
de la existencia de [la CVP] (…), la
participación operativa del Estado se reducía a
la supervisión, a través del Ministerio de Minas
e Hidrocarburos, de las operaciones de la
industria. Esta función supervisora y
administrativa no debe descuidarse, por ningún
concepto, y de hecho lo que ha sucedido es
precisamente lo contrario. Observadores
imparciales del país y del exterior reconocen
que el Ministerio ha alcanzado un índice de
eficiencia de los más elevados si se le compara
con el de entidades similares en otros países. El
grado de tecnificación que se ha imprimido a las
labores del Despacho ha permitido que la
vigilancia y supervisión de las actividades
petroleras se haga cada día con los métodos y
sistemas más modernos."289
Para 1983/4 estaba prevista la reversión del 80% de las
concesiones (aproximadamente, y de acuerdo a su importancia
volumétrica). De allí que se aprobara, en 1971, la Ley sobre
Bienes Afectos a la Reversión en las Concesiones de

288Ídem.
289 Memoria del año civil 1968 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1969.
Caracas, marzo de 1969, pág. 14.

198
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Hidrocarburos290, con la cual la concepción extensiva de la


reversión que venía de aplicarse a los contratos de servicio
también se aplicaría a las viejas concesiones. De esta forma, el
Estado podría contar, para seguir desarrollando este sector
productivo, con la Corporación Venezolana del Petróleo,
apoyándose en la infraestructura existente, y con una u otra
forma de Contratos de Servicio, con los cuales ya se estaba
experimentando.
Pero los acontecimientos se precipitaron.
Sorpresivamente, a partir de diciembre de 1973, se plantea la
nacionalización:
"(...) surge la figura del Estado empresario, es
decir, que ya no se trata simplemente de un Estado
que interviene para regular la actividad
económica de los particulares sino que, además,
actúa como agente o empresario de esa
actividad." 291
Al mismo tiempo el gobierno de Carlos Andrés Pérez se
lanza a una reforma integral de la Administración:
"La Administración Pública venezolana
comienza su proceso de estabilización y
consolidación a partir de 1936, con la creación
de varios Ministerios. (...) Sin embargo, se
procedió a trasplantar modelos organizativos
extranjeros, cuyos diseños no se correspondían
con los objetivos que se perseguían. Además, la
ineficacia burocrática no fue cuestionada
analíticamente, sino que se admitió como un
hecho cumplido al no reforzarse institucional y
jurídicamente el aparato administrativo estatal,

290 Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 29.577. Caracas, 06 de


agosto de 1971.
291 V Plan de la Nación. Decreto No. 1454. En: Gaceta Oficial de la República

de Venezuela No. 1860 E, del 11 de marzo de 1976.

199
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

para equipararlo a los cambios sociales y


económicos (...)"292
En lo que respecta a la organización de las empresas del
Estado, se reserva la figura de Instituto Autónomo -como, por
ejemplo, la CVP- para actividades que no tienen cometido
empresarial. Así, la misma CVP, entre otras, se transforma en
una sociedad mercantil, con el propósito oficial de ‘racionalizar’
la tutela de los Ministerios sobre ésta. Los Ministerios son ahora
en cierta forma sinónimos de ineficacia burocrática:
"(...) en lo concerniente a las empresas del
Estado, se dispone integrarlas en Corporaciones
Sectoriales que, constituidas en forma de
sociedades anónimas, actuarán como empresas
matrices y tenedoras de las acciones de las
demás empresas del Estado (...)
(...)
En esta forma, se reserva la figura de
instituto autónomo y de los Consejos Sectoriales
para actividades o cometidos estatales que no
tienen cometido empresarial.
Por el contrario, en cuanto a las acciones
del Estado de carácter empresarial o
productivo, se adopta la figura de empresa del
Estado ya señalada y se les organiza como
empresas matrices a través de Corporaciones
Sectoriales: Petróleo y Petroquímica, Minas y
Metalurgia, Electricidad, Transporte y
Comunicaciones, Industria y Comercio, Turismo
y Financiamiento."293
Con relación al Ministerio de Minas e Hidrocarburos
(MMH), en 1976 se le da una nueva denominación: Ministerio
de Energía y Minas (MEM). Ello fue producto de toda la
reorganización estatal que comentamos, y las nuevas
atribuciones que se le darían al MEM serían establecidas en la

292 Ídem.
293 Ídem.

200
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Ley Orgánica de la Administración Central, promulgada a finales


de ese año, es decir, ya desaparecido el régimen concesionario.
Dicha Ley reorganizaba los Ministerios y, en ese sentido, en la
Memoria del MEM de 1976, se afirmaba que su promulgación
iba orientada a ampliar las atribuciones y competencias del
mismo:
“(…) resulta oportuno señalar que, en vista
de la creciente dimensión de las actividades
públicas en el acontecer económico y social de
la Nación, cuestión que se puede apreciar con
evidencia en el sector energético y minero, el
Congreso de la República, en continuación del
proceso de reorganización del Estado, tuvo a
bien sancionar la Ley Orgánica de la
Administración Central, promulgada el día 28
de diciembre de diciembre de 1976.
La nueva ley, que denomina 'Ministerio de
Energía y Minas' al Ministerio de Minas e
Hidrocarburos, le asigna las atribuciones de
planificar y realizar las actividades del
Ejecutivo Nacional en materia de minas,
hidrocarburos y energía en general; lo cual
comprende lo relativo al desarrollo,
aprovechamiento y control de los recursos
naturales no renovables y de otros recursos
energéticos, así como de las industrias
minerales, petroleras y petroquímicas.
Como es bien sabido de los honorables
legisladores, la Ley contiene una enumeración
pormenorizada de las actividades que estarán a
cargo del nuevo Ministerio.
En conclusión, el Ministerio de Energía y
Minas se perfila como una institución moderna,
apta para encarar los nuevos retos planteados
al país con ocasión del estudio y desarrollo de
nuevas fuentes de energía que la ciencia ha de

201
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

poner al servicio del hombre a fin de asegurar


su desarrollo ininterrumpido e integral."294
Sin embargo, el Ministerio había perdido, con la
nacionalización, su función histórica como asiento institucional
del recurso natural de propiedad nacional y, por ende, el de ente
rector en la política minera y petrolera. Recordemos que en el V
Plan de la Nación se define a PDVSA como nuevo "ente rector
de la administración del negocio petrolero".
En sus antiguas atribuciones, le correspondía al
Ministerio de Minas e Hidrocarburos todo lo concerniente a la "
intervención del Estado en materia de minas y de hidrocarburos.
Política minera y de hidrocarburos"295 y, en particular,
supervisar las empresas concesionarias. En la nueva ley que
reorganizaba la Administración Pública y reestructuraba el nuevo
Ministerio de Energía y Minas, esta función había
desaparecido296: la supervisión de éstas, convertidas en empresas
nacionales, le correspondía a PDVSA, su casa matriz, la nueva
empresa petrolera nacional que venía de desplazar a la CVP. En
cambio:
"Artículo 35.- Corresponde al Ministerio de
Energía y Minas la planificación y la
realización de las actividades del Ejecutivo
Nacional en materia de minas, hidrocarburos y
energía en general, que comprende lo relativo al
desarrollo, aprovechamiento y control de los
recursos naturales no renovables y de otros
recursos energéticos, así como de las industrias
mineras, petroleras y petroquímicas, (...)"297

294 Ministerio de Minas e Hidrocarburos. Preámbulo. Memoria y cuenta del


año civil 1976 que presenta el Ministro de Minas e Hidrocarburos al Congreso
Nacional en sus sesiones ordinarias de 1977. Caracas, marzo de 1977, pp. 2-3.
295 Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela No. 23.418, del 30 de

diciembre de 1943.
296 Ley Orgánica de la Administración Central, artículo 35. En: Gaceta Oficial

de la República de Venezuela No. 1.932 E, del 28 de diciembre de 1976, pág. 8.


297 Ídem.

202
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

La Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria


y el Comercio de los Hidrocarburos (LOREICH),
popularmente conocida como Ley de Nacionalización, puso fin,
definitivamente, al régimen concesionario, y lo hizo en el primer
párrafo de su primer artículo:
“Artículo 1o -Se reserva al Estado, por
razones de conveniencia nacional, todo lo
relativo a la exploración de1 territorio nacional
en busca de petróleo, asfalto y demás
hidrocarburos; a la explotación de yacimientos
de los mismos, a la manufactura o refinación,
transporte por vías especiales y
almacenamiento; al comercio interior y exterior
de las sustancias explotadas y refinadas, y a las
obras que su manejo requiera, en los términos
señalados por esta ley. Como consecuencia de
lo dispuesto en este artículo, quedarán
extinguidas las concesiones otorgadas por el
Ejecutivo Nacional y la extinción se hará
efectiva e1 día 31 de diciembre de mil
novecientos setenta y cinco.” (Destacado
nuestro)
Luego, en su artículo 5º, en el primer párrafo, se precisó
que:
“Artículo 5o -El Estado ejercerá las
actividades señaladas en el artículo 1o de la
presente Ley (…) por medio de entes de su
propiedad, pudiendo celebrar los convenios
operativos necesarios para la mejor realización
de sus funciones, sin que en ningún caso estas
gestiones afecten la esencia misma de las
actividades atribuidas.”
Estos entes iban a ser las ex-concesionarias, convertidas
en empresas nacionales y coordinadas por un holding, Petróleos
de Venezuela, S.A. (en cambio, la CVP desapareció). No
obstante, en el segundo párrafo de este artículo se mantuvo la

203
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

posibilidad que estas empresas llegasen a formar convenios de


asociación con empresas privadas:
“En casos especiales y cuando así convenga
al interés público, el Ejecutivo Nacional o los
referidos entes podrán, en el ejercicio de
cualquiera de las señaladas actividades celebrar
convenios de asociación con entes privados, con
una participación tal que garantice el control
por parte del Estado y con una duración
determinada. Para la celebración de tales
convenios se requerirá la previa autorización de
las Cámaras en sesión conjunta, dentro de las
condiciones que fijen, una vez que hayan sido
debidamente informadas por el Ejecutivo
Nacional de todas las circunstancias
pertinentes.”
Sin embargo, desaparecido el régimen concesionario, el
cual se había venido desarrollando a lo largo de nuestra historia
republicana, pero especialmente una vez confrontado con las
compañías petroleras internacionales, ¿cuál era el nuevo
régimen? La Ley de Nacionalización, en cuanto al gas natural y
el mercado doméstico, en el tercer párrafo de su primer artículo
precisaba:
“Lo referente a la industria del gas natural
y el mercado interno de los productos derivados
de hidrocarburos, se regirá por lo dispuesto en
la Ley que Reserva al Estado la Industria del
Gas Natural y la Ley que Reserva al Estado la
Explotación del Mercado Interno de los
Productos Derivados de Hidrocarburos,
respectivamente, en cuanto no colida con lo
dispuesto en la presente ley.” (Destacado
nuestro)
Luego, la Ley de Nacionalización, en su artículo 7o,
establecía que PDVSA y sus filiales quedarían “sujetas al pago
de los impuestos y contribuciones nacionales establecidos para
las concesiones de hidrocarburos”.

204
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Finalmente, por lo demás la Ley de Nacionalización se


limitó a señalar, en su último artículo, que:
“Artículo 28. - Se derogan las disposiciones
de la Ley de Hidrocarburos y de la Ley sobre
Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones
de Hidrocarburos, y cualquiera otra, que
colidan con la presente ley.”298 (Destacado
nuestro)
Con la Nacionalización Venezuela puso fin a su
sofisticado y altamente desarrollado régimen petrolero
concesionario; éste había girado en torno a la propiedad nacional
del recurso natural con su asiento institucional en el Ministerio
de Minas e Hidrocarburos. En cambio, se dio inicio entonces a
un nuevo régimen petrolero que iba a girar en torno a la
actividad productiva, con su asiento institucional en la novísima
compañía petrolera nacional, el cual podríamos llamar el
régimen petrolero productivo. Este régimen incipiente todavía
estaba por perfilarse, eliminándose de la estructura legal
venezolana todo lo que pudiera considerarse resabios del viejo
régimen y, por lo tanto, pudiera colidir con él.

298 Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 1.769 E, del 29 de agosto

de 1975.

205
B) La renta en el imaginario político venezolano:
lineamientos del Estado para el aprovechamiento
del recurso petrolero

Introducción
"Nadie sabe lo que tiene hasta que lo pierde"
Al convertirse Venezuela en un país exportador de
petróleo -y, por ende, en un país petrolero, dada la significativa
importancia de esas exportaciones para la economía en su
conjunto- se iniciará un proceso de grandes cambios en la vida
íntegra de la sociedad. Es así como el hilo histórico habrá de ser
influenciado en gran medida por lo que este recurso trae consigo.
Ahora bien, a lo largo del curso histórico de las décadas
que inaugura la emergencia moderna del petróleo, los juicios y
valoraciones acerca de su importancia, valga decir, de sus
relaciones con el país, se movieron entre extremos, esto es, desde
verlo como el ancla de salvación de un país entonces en ruinas,
hasta ser casi de forma omnipresente la fuente de todos los males
sociales que asolaban la vida ciudadana.
En sus inicios la actividad petrolera, si bien carecía de la
importancia que conocemos hoy en día, fue vista positivamente
como una oportunidad de la cual los venezolanos se debían
apropiar y emplear para alcanzar el desarrollo socio-económico
deseado.
Con el pasar de los años, y a pesar de que
paradójicamente la actividad que giraba en torno al petróleo se
hacía cada vez más importante, los juicios con respecto a este
recurso natural fueron transformándose progresivamente, y de
manera proporcional a la importancia que adquiría para nuestra
economía iba a generar una matriz de opinión negativa.
Habíamos transformado nuestro modelo socio-económico
tradicional, por uno nuevo donde sólo reinaba una riqueza
ilegítima, producto de una casualidad geológica. Es así como la
idea de la “Siembra del Petróleo” se hace cada vez más
influyente -y aún hoy- en el seno de nuestros hacedores de
política. Así, se generaliza el discurso basado en la necesidad de

206
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

invertir los recursos provenientes de la actividad petrolera -renta


petrolera- en otros sectores productivos.
Vamos a seguir en las próximas páginas el curso del
pensamiento político-institucional al que el petróleo dio origen.
Lo haremos primordialmente con el inestimable auxilio de las
Memorias del Ministerio de Fomento hasta 1951, y luego con las
del Ministerio de Minas e Hidrocarburos creado en 1952. Pero
también, y hasta donde resulte conveniente, con el apoyo y
sustento de los escritos de importantes personeros de esa
institucionalidad política, escritos que más bien tuvieron en su
momento el carácter de comunicaciones privadas.
Aires de optimismo ante lo desconocido
A principios del siglo XX, la idea de que el país pudiera
contar con un recurso natural en su subsuelo fue percibida con
mucho optimismo. El Ministro de Fomento Aquiles Iturbe,
manifestaba en su respectiva Memoria de 1912:
“Una actividad halagadora ha comenzado á
desarrollarse en algunas de nuestras
importantes regiones mineras, debida á los
contratos últimos celebrados sobre
explotaciones de hierro y petróleo, de los cuales
son al presente cesionarias poderosas
compañías que están ya invirtiendo en el país
capitales de consideración y habrán de
convertir en breve tiempo en grandes centros
industriales los sitios hoy casi despoblados en
donde han resuelto establecer sus respectivas
factorías”299
Un año más tarde, 1913, el Ministro Pedro Emilio Coll
se pronunciaba en ese mismo sentido, cuando se refería al ramo
de Minas - en el que se habían expedido cinco títulos de
petróleo-:

299
Memoria del Ministerio de Fomento, presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela en 1912. Caracas, Imprenta Bolívar, pág. VII.

207
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

"(...) lo que demuestra el creciente


desarrollo que cada día adquiere entre nosotros
tan importante ramo, cuya actividad continuará
acentuándose, dado el no escaso número de
geólogos que en la actualidad recorren el
territorio nacional, practicando exploraciones
encaminadas al descubrimiento de nuevas
fuentes de esa riqueza que en tanta abundancia
encierra nuestro suelo."300
En su Memoria de 1914 se pronunciaba específicamente
con respecto al posible potencial económico del petróleo para
Venezuela, llegando a considerarlo como una nueva fuente de
producción rentística:
"(...) en breve días podremos contar con una
nueva fuente de producción rentística, que no
tardará en ser la de mayor importancia entre las
que debemos al ramo de Minas. El petróleo, ese
codiciado combustible que las imposiciones del
progreso industrial hacen ya indispensable, ha
dejado de ser un tesoro escondido en las
entrañas de la tierra venezolana, para revelar
en la superficie su existencia, en una forma que
permite considerarlo tan abundante, que la
explotación de nuestros yacimientos será de
seguro una atracción más que ejerceremos en el
campo de las especulaciones mercantiles.”301
Por su parte, el Ministro de Fomento en ejercicio en
1915, Santiago Fontiveros, daba continuidad al estado de ánimo
presente en el tono político y económico asentado en el petróleo:
"Ha continuado firme y prometedor el
entusiasmo despertado en estos últimos tiempos
por la explotación de los tesoros subterráneos

300 Memoria del Ministerio de Fomento, presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1913, Tomo I. Caracas, Imprenta Bolívar, pág. VII.
301 Memoria del Ministerio de Fomento de los Estados Unidos de Venezuela en

1914, Tomo I. Caracas, Imprenta Bolívar, pp. VII-VIII.

208
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

de nuestro territorio, y la producción


mineralógica del país, (...), cuenta ahora con un
nuevo y poderoso factor: el petróleo. Yacía
ignorada una multitud de fuentes petrolíferas
que pacientes investigaciones han venido a
poner de manifiesto, y sobre las cuales permite
fundar las más halagüeñas esperanzas el
resultado de las perforaciones hasta ahora
practicadas.”302 (Destacado nuestro)
Ante todo este potencial que podía representar el
descubrimiento de nuevas fuentes de riqueza en nuestro
subsuelo, ya se comenzaba a manejar la idea que el ramo de la
minería auguraba para el futuro grandes inversiones de capitales,
llegando a asociárselo, muy estrechamente vinculado por
consiguiente, con el porvenir de la República. La economía
venezolana en adelante tendría a su lado los recursos minero-
petroleros, y ya no sólo los clásicos del agro, entre otros. Valga
la siguiente frase de la Memoria de Fomento de 1916:
"(...) y se desprende de tan notable incremento
que la minería se encuentra entre las industrias
en que está vinculado el porvenir de la
República."303

302 Memoria del Ministerio de Fomento de los Estados Unidos de Venezuela en


1915, Tomo I. Caracas, Imprenta Bolívar, pág. II.
303 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1916, Tomo I. Caracas, Imprenta Bolívar, pág. II.

209
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Razones tras el optimismo inicial


En 1917 se inician las exportaciones petroleras y poco a
poco, producto de las proyecciones optimistas de la época en
cuanto a los cuantiosos recursos presentes en nuestro subsuelo, la
visión de lo que se veía en el petróleo va colmando espacios que
otrora pertenecieron a mundos agrícolas primarios.
Ello se reafirma en la Memoria de Fomento de 1918:
"(...) pues es ahora que este ramo de la
riqueza nacional empieza a ser considerado con
la preferente atención que merece, ya que
Venezuela, por su abundancia en minas de todas
clases está llamada a figurar en el rol de los
países mineros por excelencia y a derivar la
consiguiente prosperidad que su desarrollo
implica."304
Más adelante se destaca:
"La explotación de nuestros yacimientos
petrolíferos constituye una fundada esperanza
de incremento de la renta minera en el porvenir
y de aumento en la exportación de minerales
nacionales."305
En ese mismo orden de ideas, el Ministro de Fomento,
Gumersindo Torres, expresaba en su memoria de 1919:
"El petróleo y sustancias similares, que
constituyen hoy unos de los minerales de más
vasta aplicación en las industrias, existen
indudablemente en cantidades enormes en
nuestro subsuelo, y solo esperan la aplicación

304 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1918. Caracas, s/ed., pág. VII.
305 Ídem, pp. XII-XIII.

210
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

de capitales cuantiosos para convertirse en una


fuente de riqueza incalculable."306
Todo ello lo reiteraba Torres en su Memoria de Fomento
del año siguiente (1920):
"Es hora ya de pensar que en no muy lejano
tiempo la industria petrolera en Venezuela
alcanzará un notable desarrollo y que esta
nueva fuente de riqueza, (...), creará, también,
nuevas actividades que acrecentarán nuestro
progresivo desenvolvimiento y elevarán a mayor
altura nuestra renta interna, que por este solo
ramo el país está frente a un porvenir brillante
de holgura económica (...)."307
La corriente que nos movía del agro al petróleo era una
realidad inminente, al igual que la emergencia y formación de
nuevos arreglos económicos. El problema ya no era tanto la
determinación de la cuantía de la posible riqueza que abrigaba
nuestro subsuelo, sino más bien como se organizaría el ramo, su
legislación y la correspondiente institucionalidad. En la Memoria
de 1922 se afirma:
"De una manera definitiva ha venido a
contribuir a la efectividad del progreso de la
Nación el desarrollo de este ramo de la
industria universal que va alcanzando cada día
mayor fuerza en el país, gracias al valor que
tienen sus productos como materia prima en
innumerables modalidades de la actividad
humana; y de allí que haya dedicado este
Despacho preferente atención, estudiando
cuanto ha sido necesario y haciendo acopio de
observaciones para resolver las cuestiones que

306 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1919, Tomo I. Caracas, Imprenta Nacional, pág. IX.
307 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1920, Tomo I. Caracas, Imprenta Nacional, pág. X.

211
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

a diario se presentan en este género de


explotaciones (...)"308
Paralelamente, y como consecuencia de que la
explotación petrolera era llevaba a cabo principalmente por
compañías extranjeras y para fines de su exportación, comienza a
desarrollarse, vamos a llamarla así, la conciencia nacional con
respecto a lo que se hallaba envuelto en esta fuente de riqueza
nuestra. Empiezan a circular ideas y reivindicaciones con
respecto al legítimo derecho que tiene el Estado a una mayor
participación en el producto de la explotación de los recursos
petroleros, así como a la necesidad de que el Estado administre
directamente la industria en exclusivo beneficio de la nación.
Vicente Lecuna, quien era Presidente del Banco de
Venezuela, manifestaba sus pareceres en una carta dirigida al
General Juan Vicente Gómez en 1920:
"(...) Todavía es tiempo, me parece, de
corregir un tanto la generosidad con que hemos
puesto nuestros recursos naturales, la base de la
riqueza nacional, en manos del extranjero (...)
Respecto a la explotación de nuestras minas
de petróleo, celebro que se ocupen ustedes en
ver de proteger los intereses de la patria. Ello es
cada vez más urgente en vista de la importancia
económica y política del petróleo en el mundo
(...)"309
Gumersindo Torres, en la Memoria de Fomento de 1922
también se refiere a los impuestos y a la renta petrolera en los
siguientes términos:
"Es muy sostenida la versión de que los
impuestos en Venezuela son fuertes, lo cual no
es cierto y se puede comprobar con el estudio

308
Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela en 1922. Caracas, Tipografía Americana, pág. IX.
309 Publicación de la Fundación Vicente Lecuna. El historiador Vicente Lecuna

y nuestra riqueza petrolera. Suplemento del periódico El Nacional, Caracas.


1975.

212
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

comparativo de leyes de otros países: tal


aseveración podría dar lugar a que se creyese
útil a nuestro progreso la rebaja de ellos, lo
cual no sería beneficioso para la Nación, ya que
tal proceder llevaría una renta de tanto porvenir
a su casi completa extinción, dejándola reducida
a un insignificante rendimiento. El Ejecutivo
Federal, al advertirlo así, es porque la actual
Administración, (...), ha sido más previsora que
ninguna otra en materia fiscal y porque piensa,
y con razón, que la renta internacional está
llamada a ser, por su desenvolvimiento en
progresión creciente, el factor financiero o
fuente principal de la vida de nuestro organismo
político." 310
La euforia por lo que se posee
En 1923, y de acuerdo con lo que expresa la Memoria de
Fomento, se proyecta a la industria petrolera para los próximos
años como una de las más grandes e importantes del país y, se
afirma que éste cuenta con las reservas petroleras más
importantes del mundo:
"La actividad minal en la República
presenta los más halagadores aspectos, sobre
todo en lo que tiene relación con el petróleo,
industria que, apenas en su período inicial, da
muestras de ser una de las más grandes que
tendremos. (...) y las perspectivas que ofrecen
aquéllas [las concesiones, NdA.] afirman la
verdad de que Venezuela es un país de los más
ricos de yacimientos hidrocarburados y promete
ser una de las reservas más poderosas de tales
sustancias para el mundo."311

310
Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela en 1922. Caracas, Tipografía Americana, pp. IX-X.
311 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1923. Caracas, Tipografía Cosmos, pág. VI.

213
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

El Ministro de Fomento, Antonio Álamo, en su


respectiva Memoria de 1924, llega a adoptar la calificación del
petróleo como "oro negro"312, manteniendo el mismo discurso
optimista de sus predecesores, según el cual el progreso de la
industria es cada vez más fructífero para la Nación.
Observamos la misma tendencia en 1925, cuando el
Ministro de Fomento, al referirse a la industria petrolera plantea
su estado floreciente, su progresión, y el hecho de que Venezuela
ocupaba ya el quinto puesto como país productor de petróleo en
el mundo. Destacaba en consecuencia:
"Todo este bienestar de la industria
petrolera y la magnífica perspectiva que, según
acaba de verse, tiene para el porvenir, son una
de las tantas manifestaciones del progreso que
reina en la República, (...)"313
Los años siguientes contemplarán el mismo contenido de
las ideas petroleras, valga decir, se ve la industria del ramo
completamente aclimatada al país de lo que se deriva, entonces,
un mayor desarrollo y prosperidad. De acuerdo con la Memoria
de Fomento de 1930, Venezuela ya ocupaba "el segundo lugar
en la escala de la producción mundial de petróleo, y lo
conservará en lo futuro, pues así permiten afirmarlo la extensión
y riqueza de sus yacimientos."314
La crisis económica mundial de 1929 no hará mayor
mella en el juicio de las Memorias de Fomento. Estas últimas no
sólo insistirán en cifras relativamente positivas sino en lo que es
más, en la inherente prosperidad de la industria petrolera. Así, en
la Memoria de 1935 se observaba que:

312 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1924. Caracas, Editorial Sur América, pág. VIII.
313 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1925, Primer Tomo. Caracas, s/ed., pág. XII.


314 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1930, Tomo Primero. Tipografía Central, Caracas,


pág. VII.

214
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

"La industria petrolera, acerca de la cual


es posible decir que ya ha logrado superar el
desconcierto que en ella introdujo la crisis
mundial que se inició en 1929, se halla para el
actual momento en Venezuela, en condiciones
que no esquivo calificar de prósperas."315
El viraje hacia un pesimismo mesurado
A partir de 1936, ya saneadas las finanzas públicas -
Venezuela terminó por pagar toda la deuda pública que venía
arrastrando desde su Independencia, en 1930, centenario de la
muerte de Simón Bolívar- el discurso cambia paulatinamente, y
se comienza a hablar de la necesidad de invertir en otros sectores
económicos los recursos provenientes de la actividad petrolera.
Dicho de otra manera, la atención se vuelca hacia las
posibilidades de canalizar la renta petrolera hacia la agricultura,
por ejemplo. Ello se hará expresión en la consigna “sembrar el
petróleo”, acuñada por Arturo Uslar Pietri en un artículo
publicado el 14 de julio de 1936. Esta visión de las cosas, por lo
demás, se canaliza hacia las Memorias de Fomento y hacia los
discursos de los Ministros de esta cartera. Veamos un extracto de
lo que planteaba Uslar Pietri:
"La riqueza pública venezolana reposa en la
actualidad, en más de un tercio, sobre el
aprovechamiento destructor de los yacimientos
del subsuelo, cuya vida no es solamente limitada
por razones naturales, sino cuya productividad
depende por entero de factores y voluntades
ajenos a la economía nacional. Esta gran
proporción de riqueza de origen destructivo
crecerá sin duda alguna el día en que los
impuestos mineros se hagan más justos y
remunerativos, hasta acercarse al sueño suicida
de algunos ingenuos que ven como el ideal de

315Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1935, Tomo Primero. Tipografía "La Nación",
Caracas, pág. XI.

215
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

la hacienda venezolana llegar a pagar la


totalidad del Presupuesto con la sola renta de
minas, lo que habría de traducir más
simplemente así: llegar a hacer de Venezuela
un país improductivo y ocioso, un inmenso
parásito del petróleo, nadando en una
abundancia momentánea y corruptora y
abocado a una catástrofe inminente e
inevitable.(...)
Si hubiéramos de proponer una divisa para
nuestra política económica lanzaríamos la
siguiente, que nos parece resumir
dramáticamente esa necesidad de invertir la
riqueza producida por el sistema destructivo de
la mina, en crear riqueza agrícola, reproductiva
y progresiva: sembrar el petróleo.”316
(Destacado nuestro)
Otro personero de la época fue Alberto Adriani, quien se
desempeñó como Ministro de Agricultura y Cría y Ministro de
Hacienda durante los primeros meses del Gobierno de López
Contreras. He aquí sus criterios:
"Es verdad que últimamente se han
desarrollado en nuestro país las industrias
extractivas, principalmente la del petróleo, pero
ellas están en manos extranjeras, hasta este
momento no han sido favorables al incremento
de nuestra agricultura, industria que está en
manos de nacionales y que es la base de nuestra
prosperidad permanente. En todo caso, son
factores precarios de prosperidad. Cuando se
agoten las minas, cuyos principales beneficios
habrán sido para el extranjero, el país deberá
soportar los perjuicios y pagar los gastos que

316 Arturo Uslar Pietri. Sembrar el Petróleo. En: Diario Ahora, 14 de julio de

1936.

216
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

implique la desmovilización de esas


industrias."317
Alberto Adriani hace una radiografía del país objetiva,
funesta y, sin embargo está presente su esperanza en la
agricultura, y el café como producto de exportación
principalísimo:
“Esta nueva baja de nuestros principales
productos de exportación, causada por la
desvalorización del dólar americano y de las
monedas de los países que son competidores del
nuestro en los mercados del exterior, ha traído
una situación que, sin ambajes, puede
calificarse de ruinosa. Las transacciones
comerciales se han reducido al mínimum. Todas
las empresas industriales, comerciales y
agrícolas, salvo raras excepciones, son
deficitarias. (…). En fin, puede resumirse la
situación diciendo que todos los que se
desempeñan un papel activo en nuestra vida
económica se están empobreciendo de hora en
hora." 318
Las Memorias de Fomento, a partir de 1936, comenzarán
a darle albergue a las ideas antes sugeridas y, especialmente, a
las que derivan hacia una concepción del petróleo que acentúa
las consecuencias negativas de su presencia en la vida económica
nacional.
En la Memoria de Fomento de 1937, y muy a pesar del
reconocimiento del notable desarrollo de la industria petrolera y
de la creciente importancia que tiene la riqueza del subsuelo en
la economía, aparte de que entonces ya Venezuela ocupaba el
tercer lugar en el mundo como país productor y el primero como

317 Alberto Adriani. Labor Venezolanista. Universidad de los Andes. Mérida,

1937, pp. 92-93.


318 Ídem, pág. 240.

217
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

país exportador319, ya resuenan ecos de la necesidad de “sembrar


el petróleo” o de invertir productivamente los recursos
provenientes de la industria petrolera en otros sectores
económicos, bien los tradicionales u otros distintos no petroleros.
El Ministro Néstor Luis Pérez se manifestaba así en su Memoria
respecto de la exportación de petróleo:
"(...) Venezuela que por tener un consumo
interior relativamente reducido, exporta la
mayor parte. De esta circunstancia se deducen
dos consecuencias. La primera es la influencia
casi decisiva que puede ejercer el petróleo de
Venezuela como regulador de precio en el
mercado internacional, y la segunda, el
incalculable beneficio que podría derivar la
economía nacional, si el equivalente en
numerario de esa cuantiosa riqueza que se
extrae de nuestra circulación pudiera volver a
nuestro mercado, a dar vida y fomento a la
agricultura y a las industrias (…)”320
(Destacado nuestro)
Más adelante, cuando se hacía referencia a las otras
posibles industrias, el Ministro expresaba que se tenía a la vista
un verdadero engrandecimiento nacional. Mas todo no era
luminoso; había desde luego una parte oscura:
"Este es uno de los ramos llamados a servir
de base a un programa de verdadero
engrandecimiento nacional, en directa y
estrecha correlación con el desarrollo de la
minería y la agricultura. Un ligero examen de
nuestra balanza de comercio nos revela que
entre las importaciones y exportaciones hay un
saldo desfavorable a la nación de bastante

319 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1937, Tomo Primero. Caracas, Tipografía Garrido,
pág. VI.
320 Ídem.

218
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

importancia, que aparecen hoy cubierto por lo


que percibe el país por la renta de petróleo.
Nuestra situación financiera, aparentemente
satisfactoria, es en el fondo verdaderamente
precaria, si se tiene en cuenta que el equilibrio
de nuestra balanza depende de una solo renta y
que por consiguiente estamos expuestos a los
riesgos y eventualidades a que esa renta pueda
estar sujeta en el futuro."321 (Destacado nuestro)
La Memoria de Fomento de 1938 reafirmaba lo
predicho:
"En todos los países donde la explotación
minera ha cobrado extraordinarias
proporciones, tiende a desarrollar una fuerza
centralizadora y absorbente, con perjuicio de
los demás órganos de la economía nacional. La
agricultura y las industrias suelen ser las más
especialmente afectadas por ese desequilibrio y
sus efectos se traducen en un déficit creciente
de la balanza de comercio."322 (Destacado
nuestro)
Para el Ministro de Fomento, el déficit en la balanza
comercial no petrolera es el resultado creciente y funesto de las
importaciones al alza por la existencia del dinero fácil
proveniente del petróleo:
"En lugar de esforzarnos por producir la
multiplicidad de productos que demanda nuestro
consumo y que faltan en nuestro mercado,
optamos como tarea más fácil y sencilla, por
importarlos, para revenderlos a mayor precio al
consumidor."323

321 Ídem, pág. XVI.


322 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados
Unidos de Venezuela en 1938, Tomo Primero. Caracas, Tipografía Garrido,
pág. V.
323 Ídem, pág. VI.

219
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Para 1939 se mantiene el discurso según el cual la


riqueza del subsuelo debe aprovecharse en "aumentar cualitativa
y cuantitativamente nuestra población y para alentar las demás
actividades productoras del país."324 Asimismo, se establece que
los beneficios económicos de la industria de hidrocarburos deben
aprovecharse "en la creación, estímulo y desarrollo de otras
fuentes de producción nacional."325
En la Memoria de Fomento de 1940, el Ministro Manuel
R. Egaña, va un poco más lejos, afirmando que la renta
proveniente del petróleo debe servirnos fundamentalmente:
"(...) para vigorizar y ampliar las otras
fuentes de producción, las que pueden llamarse
propiamente venezolanas: agricultura, cría e
industrias manufactureras que pueden
desarrollarse en Venezuela."326 (Destacado
nuestro)
El Ministro Egaña llega a reconocer que, para la época
(1941), definitivamente el petróleo ya no es un tesoro
desconocido y que "las divisas del petróleo son la piedra
angular de toda nuestra vida económica"327. Del mismo modo
mantiene el siguiente argumento:
"Nuestra vida económica interna, tanto
comercial como industrial, dependían hasta
mediados de la década pasada de las
exportaciones agrícolas. Como es sabido de
todos, esta dependencia ha sufrido una
transformación radical en los últimos 15 años.
(...) Al mismo tiempo que se inició este descenso

324 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados


Unidos de Venezuela en 1939, Tomo Primero. Caracas, Tipografía "La
Nación", pág. XI.
325 Ídem, pág. XIX.
326 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1940. Caracas, Cooperativa de Artes Gráficas, pág. X.


327 Memoria del Ministerio de Fomento presentada al Congreso de los Estados

Unidos de Venezuela en 1941. Caracas, Cooperativa de Artes Gráficas, pág.


LII.

220
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

en el valor de las explotaciones agrícolas, se


intensificó la explotación de hidrocarburos
hasta el punto de haber compensado y superado
en varias veces la disminución del valor de las
exportaciones agrícolas."328
Con todo, unas líneas luego persevera en el discurso que
consiste en afirmar la necesidad de invertir los recursos
petroleros en los otros sectores, lo cual se transformará en una
constante para los años posteriores:
"(...) parte de la acción del Estado tendiente
a la óptima utilización de los beneficios
económicos que produzca el subsuelo. Es la que
se refiere a la protección y desarrollo de las
industrias manufactureras."329
Dadas las características de la propiedad pública del
petróleo, tanto como la del Estado como administrador de la
correspondiente renta, la discusión hubo de centrarse en el
control de la renta y en su uso y destino.
El pesimismo se torna popular
En 1945 se posesiona un nuevo Gobierno, con
predominio del partido Acción Democrática. Este nuevo
gobierno insistirá en la necesidad de invertir los recursos
petroleros, ya no solamente en beneficio de otros sectores
económicos, sino también en la formación de los recursos
humanos. Se plantea así claramente la necesidad de una nueva
orientación para la distribución y gasto de la renta del petróleo en
pro de beneficiar la población, es decir, lo que cabe bien
denominar una distribución popular de la renta. Huelga decir que
tal orientación, llevada a cabo con eficacia, garantizaría la base
popular partidista.
Es así como se manifestaba el encargado del Despacho
de Fomento, Juan Pablo Pérez Alfonzo, en la respectiva
Memoria de 1945:
328 Ídem, pág. LII.
329 Ídem, pág. LVI.

221
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

"En lo adelante 'Un Gobierno venezolano,


democrático y responsable, nunca más otorgará
concesiones en la forma como se había venido
haciendo hasta ahora. Las reservas que todavía
conserva libres Venezuela, deberán conocerse
mejor antes de que sean objeto de cualquier
negociación; deberán rendir a la colectividad el
máximum de ventajas que resulte de la
explotación por una competente empresa
nacional o de una oferta libre y pública hecha a
los particulares interesados. Además, en ningún
caso habrá de llegarse a aumentar la
explotación petrolera antes de tener la
seguridad de obtener con lo que ella pueda
reportar bienes que representen una verdadera
capitalización para el desarrollo económico de
Venezuela.' "330 (Destacado nuestro)
En la Memoria de Fomento del año siguiente, 1946, el
ahora Ministro Pérez Alfonzo reafirmaba lo anteriormente
mencionado en cuanto a la distribución de la renta petrolera:
"Debe ser principio de la política petrolera
cuidar de mantener una justa participación en
las utilidades de la explotación, de modo que sin
desalentar el mayor desarrollo de la industria
por la afluencia de nuevos capitales, respete
también una equitativa participación para el
pueblo que es dueño de los yacimientos
explotados."331 (Destacado nuestro)
Con todo, no se abandonaba la idea de establecer una
relación entre la industria petrolera y otras fuentes de producción
tradicional:

330 Memoria del Ministerio de Fomento 1945. Editorial Elite. Caracas, 1946,
pág. XI.
331 Memoria Ministerio de Fomento, enero-noviembre 1946. Caracas, 1947,

s/ed., pág. IV.

222
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

"Especial atención ha dedicado el


Ministerio a tratar de armonizar los
aparentemente opuestos intereses de la
explotación petrolera y del aprovechamiento de
la superficie de las tierras con destino a la
agricultura y a la cría."332
En 1947, Pérez Alfonzo mantiene su discurso con
respecto a la necesidad de atender las necesidades del pueblo
venezolano con los recursos petroleros:
"Las entradas provenientes de estas
exportaciones de petróleo no queremos ni
podemos guardarlas, sino que las destinamos a
atender las necesidades del pueblo
venezolano."333
Asimismo, la distribución de la renta petrolera, entre
otros medios de llevarse a cabo, se realiza a través del bajo nivel
impositivo del sector no petrolero:
"La economía del país movida alrededor del
petróleo determina otra situación muy especial.
Los yacimientos de petróleo pertenecen a la
Nación y de aquí resulta que gran parte de los
gastos públicos no se atienden con impuestos
que pagan las grandes masas de contribuyentes
o con impuestos que constituyen parte de la
renta normal de particulares, sino que las
entradas son más bien una participación en la
industria del petróleo (...)"334
Igualmente, mantenía con firmeza sus ideas respecto de
la utilización de la renta petrolera en la economía nacional:
"(...) el hecho desconcertante de que el 95%
de todo cuanto importamos es pagado con

332 Ídem, pág. VIII.


333 Pérez Alfonzo. Introducción a la Memoria del Ministerio de Fomento 1947.
Caracas, 1979, pág. 9.
334 Ídem, pág. 15.

223
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

divisas que provienen de exportaciones de un


solo producto: el petróleo. Somos un país de
producción única (...)
(...) es responsabilidad de los venezolanos,
de su Gobierno (...) hacer los esfuerzos
indispensables para sanear la vida económica
de todos."335 (Destacado nuestro).
Veamos palmariamente así cuál es la enfermedad que
aflige a la economía de la época y con ella, el posible desarrollo
de la vida económica venezolana.
El pesimismo rampante
A partir de 1958, con el fin del régimen presidido por
Marcos Pérez Jiménez y el avenimiento de una práctica política
democrática, el discurso petrolero no cambia de rumbo ni de
signo, y antes bien acentúa y refuerza su signo negativo, el cual
se incrementa con el pasar de los años. Se alcanza así un estadio
cuando se llega a definir la economía venezolana como
exclusivamente dependiente del “malsano” recurso petrolero, lo
cual es la forma de lamentar la ausencia de una suerte de
autarquía nacional.
Veamos ahora la expresión de estos sentimientos o
concepciones en las respectivas Memorias ministeriales o en
publicaciones privadas de personeros políticos.
Juan Pablo Pérez Alfonzo se pronunciaba con ahínco
acerca de la gravedad del hecho de que el petróleo iba
adquiriendo cada vez mayor importancia en la economía
doméstica con los inevitables efectos:
“En Venezuela, como en los otros grandes
exportadores de petróleo, el continuo
crecimiento de los ingresos provenientes de la
explotación de esta riqueza natural, ha
demostrado que no garantiza un crecimiento

335 Ídem, pág. 7.

224
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

económico estable ni tampoco asegura el


bienestar general.
Por el contrario, al romperse los límites
relativamente moderados del uso eficiente del
capital se ocasiona el despilfarro con los
excesos y se agravan al mismo tiempo las
desigualdades en ese crecimiento económico
anormal. Como resultado se llega a un proceso
de crecimiento distorsionado, anárquico y, de
consiguiente, extremadamente vulnerable.”336
En 1963, el Ministro Manuel Pérez Guerrero reafirma la
necesidad de reinvertir los recursos provenientes de la actividad
petrolera:
"Rebasa el ámbito de este Despacho lo que
se refiere [al] asegurar una inversión eficaz de
los ingresos del petróleo. (...) Por proceder de
una fuente exhaustible es preciso que se
dediquen a gastos de inversión, es decir, a crear
nuevas fuentes de riqueza que, al diversificar la
economía, produzcan una rápida
transformación del cuadro económico y social
del país. Dentro de estos gastos de inversión
deben contarse no solo aquellos que propenden
al desarrollo agropecuario e industrial y a la
dotación del país de las obras de
infraestructura, sino también al mejoramiento
del capital humano, sin lo cual todo lo demás
carecería del ímpetu vital generador de riqueza
permanente. (…) Esto constituye tanto un
objetivo como una señal del progreso
económico y social."337

336 Pérez Alfonzo. Petróleo y Dependencia. Caracas, Edit. Síntesis Dos Mil
C.A. 1971, pág. 241.
337 Memoria del año civil 1963 que presenta el Ministro de Minas e

Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1964.


Caracas, marzo de 1964, pp. 2-3.

225
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

Del mismo modo, más adelante retoma el discurso


relativo a la distribución de la renta petrolera:
"(...) Las grandes masas deben ser a la vez
partícipes y beneficiarias del esfuerzo de
progreso. Por ello, cobra particular
significación el que se dirige a elevar los niveles
de educación y salud de las capas menos
favorecidas de la sociedad y a mejorar, en
general, la condición de los cientos de miles de
venezolanos cuyas vidas no parecen guardar
relación alguna con los inmensos recursos
naturales de que está dotado el país."338
Así, con el incremento del gasto público -siendo el
Estado el gran empleador-, el alza de los salarios tanto en el
sector público como en el privado, el desarrollo de los servicios
públicos y múltiples obras de infraestructura, la urbanización del
país, se crea un creciente mercado con un aumento considerable
de poder de compra. Con este panorama la dirigencia política en
funciones de gobierno o no hacen las siguientes calificaciones:
“(...) era objeto de preocupación en el
equipo de Gobierno ver cómo, al amparo del
auge petrolero, la gente gastaba alegremente
casi todo el dinero que a sus manos llegaba (...).
Y en lo de no ahorrar del todo, o ahorrar
muy poco, el venezolano resultaba un típico
exponente de las colectividades mineras. El país
en su conjunto resultaba un calco de la
California de los días (...) de la 'locura del oro'.
Gastar hasta dejar vacíos los bolsillos era una
especie de consigna nacional (...).
Los sectores más beneficiados en la lotería
del petróleo dilapidan el dinero tan fácilmente
adquirido (...), con la alegre irresponsabilidad
de toda clique minera. El contagio se ha
extendido al resto de la población, de manera

338 Ídem., pág. 3

226
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

especial a las clases medias."339 (Destacado


nuestro)
A lo que Pérez Alfonzo agrega:
“Mientras se mantengan las esperanzas de
proseguir en el festín del petróleo no se
producirán los estímulos necesarios para
corregir el despilfarro.”340
En el ámbito exclusivamente económico el Plan de la
Nación 1963-1966, plantea la necesidad de sustraerse del ámbito
internacional, lo cual significaría “disminuir la dependencia”:
"(...) la producción de petróleo (...) depende
de las fluctuaciones de los mercados
internacionales y de factores coyunturales, por
ser Venezuela un país eminentemente
exportador de petróleo. Esta dependencia se
transmite a la economía del país en su conjunto
(...).
Con el fin de disminuir la dependencia del
exterior y para colocar a la economía sobre
bases más estables, se ha estado promoviendo
en los últimos años el desarrollo de otros
sectores, especialmente los de la industria
manufacturera y de la agricultura."341
En la Memoria de 1964, el Ministro Manuel Pérez
Guerrero manifiesta un particular optimismo acerca del hecho de
que la actividad petrolera, pilar fundamental para el desarrollo de
la economía, "(…) está cobrando fuerza y autonomía en sus

339 Rómulo Betancourt. Venezuela: Política y Petróleo. 6o edición, Caracas,


Editores Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Andrés Bello
y Fundación Rómulo Betancourt., 2007, pp. 62, 512 y 513.
340 Pérez Alfonzo (1971), ob. cit., pág. 108.
341 República de Venezuela. Oficina Central de Coordinación y Planificación.

Plan de la Nación 1963-1966. Caracas, mayo 1963, pp. 162-163.

227
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

factores permanentes."342 (Destacado nuestro). Se observa en su


discurso la voluntad política de volcar todos los esfuerzos hacia
una salida definitiva de lo que ha venido a denominarse “la
dependencia petrolera”. Se plantea incluso el comienzo de una
nueva época, lo que envolverá acometer una completa revisión
del impacto de la industria petrolera sobre la economía. Ello se
refirma en la Memoria de 1965:
"El año de 1965 no se puede considerar
coma un año cualquiera dentro de la cronología
petrolera. Lleva en cierne elementos
precursores de una nueva etapa en el desarrollo
petrolero en lo que atañe a la Nación
venezolana. Como tal, ha sido un año de re-
examen frente a la realidad presente y las
posibilidades a mediano y largo plazo. Ello es la
consecuencia natural del periodo de toma de
conciencia que se ha venido gestando en los
años anteriores.
No es la primera vez que esta circunstancia
se presenta en nuestra larga trayectoria
petrolera. Así ocurrió en la primera parte de la
década de los años cuarenta y al término del
régimen dictatorial, para solo evocar algunos
momentos recientes de especial significación.
Entonces como ahora se combinaron
sentimientos de optimismo y de aprehensión,
ambos explicables ante el papel preponderante
del petróleo en el cuadro económico de la
Nación. En este ambiente -que a veces asume
características de cierto malestar- es lógico
anticipar que en ésta como en anteriores
oportunidades emerja una nueva etapa en la
cual el país derive nuevas ventajas del
desarrollo de su principal riqueza.

342 Memoria del año civil 1964 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1965.
Caracas, marzo de 1965, pág. 23.

228
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

Con el apoyo consciente de los distintos


representantes del pueblo -en su conjunto, (…).
Es indispensable que en el proceso de decisión
el Gobierno atienda, con toda la consideración
que merece, la crítica constructiva que formulen
aquellos sectores."343
El Ministro José Antonio Mayobre, en su Memoria de
1966, reafirma la necesidad que tiene el país "de aprovechar su
riqueza petrolera y minera como motor que impulse ambiciosos
planes de desarrollo integral. Ese reto debe ser respondido por
el Gobierno y por la ciudadanía en el común deseo de alcanzar
superiores niveles de desarrollo."344
El año siguiente (1967) Mayobre reafirma dicho
planteamiento y agrega que los ingresos petroleros deben servir
para elevar el nivel de vida de la población:
"Siendo el sector petrolero el renglón
esencial de lo economía venezolana, mal podría
el país vivir sin definiciones precisas sobre su
principal actividad. En consecuencia, la política
petrolera descanso sobre consideraciones de
orden más amplio, sobre fundamentos y
filosofías de carácter nacional, que sirven de
base a aquella política. El primero de esos
fundamentos es el económico. Venezuela deriva
de la industria petrolera una porción muy
sustancial de los recursos que necesita para la
diversificación de su economía y para el logro

343 Memoria del año civil 1965 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1966.
Caracas, marzo de 1966, pág. 1.
344 Memoria del año civil 1966 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1967.
Caracas, marzo de 1967, pág. 28.

229
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

de mejores niveles de vida para su pueblo."345


(Destacado nuestro)
Más adelante agrega:
"Todas estas definiciones generales de
política, que marcan la conducta oficial en la
industria petrolera, estarían incompletas si no
existieran planes muy concretos de
aprovechamiento de la renta petrolera para el
desarrollo global de la Nación (...)"346
Ese mismo año Pérez Alfonzo, en su obra “Pentágono
Petrolero”, manifestaba lo siguiente para acotar aún más el
sentido de la dependencia económica respecto del petróleo:
"Por mucho tiempo la economía de
Venezuela continuará atada a la gran riqueza
minera del país, fundamentalmente constituida
por sus enormes recursos de petróleo. Entre los
países monoproductores, y en situación de
dependencia del comercio exterior, el caso de
Venezuela es típico de cuanto esa situación
significa en peligros para la vida normal de la
Nación, puesto que carece de posibilidades de
dominio de los acontecimientos que puedan
afectar intensamente toda su economía. A las
otras circunstancias desfavorables que implica
la monoproducción, se añade el serio agravante
de que el predominio está representado por el
petróleo que se agota, un recurso de gran valor
e importancia, pero cuyo valor e importancia
derivan en parte precisamente de no poder
renovarse o producirse a voluntad."347

345 Memoria del año civil 1967 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1968.
Caracas, marzo de 1968, pág. 6.
346 Ídem., pág. 8.
347 Pérez Alfonzo. El Pentágono Petrolero. Ediciones Revista Política. Caracas,

1967, pág. 5.

230
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

En la Memoria de 1968, por su parte, el Ministro


Mayobre volvía sobre los planteamientos desarrollados en las
Memorias anteriores acerca de la necesidad de diversificar la
economía, y de orientar los recursos provenientes de la renta
petrolera hacia la búsqueda de un relativo bienestar para la
sociedad. Sin embargo, hacía una importante acotación respecto
del aporte de los otros sectores a la economía nacional:
"(...) un indicio claro de que otras
actividades van aumentando su aporte a la
economía nacional, y en consecuencia, van
disminuyendo en igual medida las ligaduras que
todavía nos atan al petróleo.
Tengo confianza en que se puede seguir
recorriendo con éxito ese camino."348
El Ministro Hugo Pérez la Salvia, a su vez, en la
Memoria de su Despacho de 1969, manifestaba cierta
continuidad de criterios afirmando que para ese momento "(...)
es indudable que la dependencia se acentúa más aún."349
Y con respecto a la importancia del petróleo en la vida
nacional decía:
"El país ha venido realizando un gran
esfuerzo para diversificar su economía e
incrementar y diversificar sus exportaciones,
con el propósito de disminuir progresivamente
la dependencia de una sola fuente de
riqueza."350
Con todo y ello, el Ministro Pérez La Salvia reafirmaba
la importancia del recurso natural para la economía nacional. Es
así como en su Memoria de 1970 escribía:

348 Memoria del año civil 1968 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1969.
Caracas, marzo de 1969, pág. 4.
349 Memoria del año civil 1969 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1970.
Caracas, marzo de 1970, pág. 9.
350 Ídem, pág. 8.

231
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

"El petróleo es y seguirá siendo por mucho


tiempo, para Venezuela, el factor determinante
de su economía (...). Por lo tanto, su
importancia como fuente de recursos para su
desarrollo es de primera magnitud."351
(Destacado nuestro)
Ahora bien, desde finales de los años 50 y con la
consolidación de los sucesivos gobiernos democráticos, las
Memorias ministeriales presentan la idea de que el petróleo
pertenece al pueblo venezolano, y que el Gobierno Nacional, en
cuanto administrador es garante de sus intereses. Así, en la
Memoria de 1971 se afirma:
"(...) para que Venezuela obtenga el máximo
beneficio de su principal recurso al mismo
tiempo que ejerza su soberanía a plenitud y que
le permita al Estado, a través del Ministerio de
Minas e Hidrocarburos, controlar y vigilar la
industria (...) como mandato del pueblo en
protección de sus intereses."352 (Destacado
nuestro)
A su vez, se persiste en la idea según la cual es necesario
desarrollar otras actividades económicas distintas del petróleo.
Pero aquí entra en la escena un elemento diferente que veremos a
continuación:
"Se trata de recursos no renovables lo cual
hace que la responsabilidad de su
administración sea aún mayor porque estos
deben ser explotados con la máxima eficiencia
mientras se desarrollan otras actividades
económicas que sustituyan en un futuro los de la

351 Memoria del año civil 1970 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1971.
Caracas, marzo de 1971, pág. 12.
352 Memoria del año civil 1971 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1972.
Caracas, marzo de 1972, pág. 4.

232
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

explotación de las riquezas del subsuelo."353


(Destacado nuestro)
De esta forma, se pone de relieve una nueva idea, a
saber, la idea de "conservación" como justificación tras el
derecho a cobrar la renta petrolera, valga decir, la idea de la
"conservación" como inherente al carácter no renovable del
recurso. Ello, al final de las cuentas, reforzará la visión negativa
de la cuestión petrolera que ha venido colmando la escena.
Habiéndose llegado hasta aquí resta el paso, que lo dará
firmemente Pérez Alfonzo, de asociar el petróleo, su natural
carácter de objeto no renovable y la renta que crea, con la
desigualdad en su distribución entre los pobladores, sobre la
cual, además, se hace descansar la noción global y abarcadora
del ‘gran’ despilfarro que es todo este asunto de la renta petrolera
y del gasto público que financia. Veamos su planteamiento:
“Los continuos aumentos de los ingresos
fáciles del petróleo han creado una limitada
“sociedad de intenso consumo”, compuesta por
los privilegiados que aprovechan la transitoria
riqueza petrolera, que se ha implantado
artificiosamente en la mucho más numerosa
sociedad marginal de las masas de población
venezolana. La peligrosa deformación la ha
determinado la acción del “sector externo” y
quienes pueden y tratan de imitarlo. Venezuela
confronta la dramática tendencia a agravar la
desigualdad entre unos pocos que aumentan su
número con moderación frente a otros muchos
que se multiplican explosivamente. El mal está
a la vista."
Y agrega la explicación sobre el origen de este “mal”:
"Resulta profundizado y diversificado por
los efectos negativos de la acción destructora
producida por la pequeña sociedad de consumo

353 Ídem, pág. 1.

233
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

en el medio ambiente, deteriorándose todos los


recursos aun para las grandes masas. Como
éstas no alcanzan todavía a satisfacer sus
necesidades elementales, mucho más difícil se
les hace subsistir en un ambiente natural cada
día más dañado.”354 (Destacado nuestro)
Y para mayor clarificación, agrega:
“El aumento del Gasto Público, además del
despilfarro innecesario (…). También afecta
negativamente una de las aspiraciones sociales
más sentidas: la de mejorar y hacer más justa la
distribución del Ingreso Nacional.
(…)
En fin de cuentas, quienes siempre
aprovechan tales gastos mal dispuestos son los
empresarios y comerciantes que participan
directamente en estas actividades. De aquí
resulta que los sectores económicos más
beneficiados por la injusta distribución del
Ingreso Nacional son también quienes más
presionan para forzar los aumentos del Gasto
Público.”355
Lo anterior no está del todo completo sin la decisiva idea
política del “nacionalismo”. Las Memorias ministeriales la verán
aparecer en todo su esplendor:
"La política petrolera venezolana de hoy se
encuentra completamente definida, delineada y
clara. Esta política se fundamenta por una
parte, en las realidades. Nuestra dependencia
del petróleo, la importancia que tiene en nuestra
economía, el hecho de que el petróleo es un
producto de comercio internacional y que
depende de mercados fuera de nuestro

354 Pérez Alfonzo. Petróleo y Dependencia, Petróleo y desarrollo económico.

Perjuicios por Contratos de Servicios, Síntesis Dosmil, Caracas, 1971, pág. 82.
355 Ídem, pp. 53-54.

234
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

territorio. Pero al mismo tiempo se fundamenta


en los más sanos principios de nacionalismo,
nacionalismo democrático (...)"356 (Destacado
nuestro)
Es menester tener aquí presente que la postulación hecha
se refiere a “principios de nacionalismo democrático”, que
claramente emerge como un concepto político, y no de
“principios nacionales democráticos”, cuyo sentido es más bien
territorial en cuanto apoyado en la idea de Nación.
La Memoria de 1972 es muy elocuente en este respecto,
al vincular el manejo del asunto petrolero por los nacionales con
el desarrollo de la conciencia nacional.
"La conservación, el control, la producción
y utilización racional e integral de los
hidrocarburos, constituyen incuestionables
soportes de la presente política de Venezuela.
Para ello se han establecido principios,
adoptado normas y aprobado leyes con el
objetivo de garantizar el cumplimiento de los
propósitos venezolanistas del Gobierno
Nacional. El logro de la tecnología y la
capacidad de operar y manejar con manos
propias la inmensa riqueza de los
hidrocarburos, más que planes, son metas
irreversibles, trazadas dentro de la doctrina
fundamental que conforme a una verdadera
conciencia venezolana, nos permita participar,
sin complejos de ninguna naturaleza, en una
actividad planetaria, mediante la reafirmación

356 Memoria del año civil 1971 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1972.
Caracas, marzo de 1972, pág. 6.

235
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

de nuestra soberanía (…)"357 (Destacado


nuestro)
En esta misma fuente se ratifica la convicción de lograr
ciertas metas dentro de un proceso "cuyo objetivo final es el de
la permanente diversificación industrial y económica de
Venezuela"358. Sólo así, por lo demás, se hará posible la
liberación respecto de la dependencia del petróleo.
Para el año 1973, el Ministro Pérez La Salvia, hace un
balance en la Memoria de su Despacho sobre el periodo 1969-
1974, y allí ratifica que su política petrolera y minera está
impregnada de lo que él llama "Nacionalismo Democrático", sin
dejar de lado, obviamente, el criterio dominante relativo a la
utilización de los recursos provenientes del petróleo para
establecer "un denso proceso de desarrollo industrial"359. Y del
mismo modo reafirma la necesidad de establecer metas
orientadas hacia un "progreso para nuestro pueblo"360 y hacia
"la conquista emprendida para lograr nuestra soberanía
económica y alcanzar definitivamente nuestro pleno
desarrollo."361
En el transcurso del año 1973, durante la campaña
electoral los diferentes candidatos empiezan a asomar la idea de
la nacionalización de la industria petrolera. Pero es solamente a
partir de diciembre de 1973, después de haber culminado las
elecciones, cuando la misma se presenta con fuerza -
sorpresivamente- signando el contenido de las siguientes
Memorias hacia términos como "soberanía nacional"; como
"administración directa de la industria de los hidrocarburos".
Ello no menoscabará la importancia de otras ideas que han

357 Memoria del año civil 1972 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1973.
Caracas, marzo de 1973, pág. 2.
358 Ídem, pág. 7.
359 Memoria del año civil 1973 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1974.
Caracas, marzo de 1974, pág. 2.
360 Ídem, pág. 3.
361 Ídem.

236
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

estado presentes de manera reiterada en los años anteriores. Así,


la Memoria del año 1975 dice lo siguiente:
"(...) la soberanía nacional sobre sus
recursos naturales, (...), las indicadas industrias
(...) en las manos de sus legítimos dueños, los
venezolanos todos (...), de manera tal que no se
interrumpa ni decaiga el actual proceso de
desarrollo social y económico que ellas
contribuyen a forjar."362
El Ministro Valentín Hernández Acosta, en la Memoria
de su Despacho correspondiente a 1976, volverá sobre lo
reiterativamente planteado, agregando lo que a todas luces es
como “para cerrar el círculo”:
"(...) el petróleo, el cual procesado y
manejado por los venezolanos, debe servir de
arranque fecundo para el desarrollo (…) de la
actividad agrícola y pecuaria de Venezuela."363
En sus inicios, a principios del siglo XX, la actividad
petrolera o, simplemente la idea de que el país pudiera contar
con una fuente de riqueza relacionada con la existencia del
recurso natural en su subsuelo, fue percibida con mucho
optimismo. Ello fue particularmente incuestionable desde 1917
cuando Venezuela se convirtió en un país exportador de petróleo.
A partir de 1936, después de la muerte de Juan Vicente Gómez,
y hasta el presente -con diferentes matices y orientaciones- y a
pesar de la nacionalización de la industria -efectiva el 1o. de
enero de 1976- discernimos ciertas orientaciones primordiales
relativas al petróleo: la necesidad de invertir los recursos
provenientes de su aprovechamiento económico; la necesidad de
diversificar el aparato productivo de la economía; la cuestión

362 Memoria del año civil 1975 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1976.
Caracas, marzo de 1976, pág. 77.
363 Memoria del año civil 1976 que presenta el Ministro de Minas e
Hidrocarburos al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1977.
Caracas, marzo de 1977, pág. 10.

237
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

problemática de Venezuela petrolera como país supuestamente


mono-productor y ciertamente mono-exportador; la dependencia
económica respecto de los recursos provenientes de la actividad
petrolera. Todo ello estará asociado, supeditado o amparado por
concepciones y teorías de diverso carácter y origen. En la
apreciación del tema petrolero existen divergencias
substanciales, las cuales se manifiestan en la construcción de
nuestro imaginario relacionado con nuestro principal recurso
natural. Las visiones que se tienen con respecto al mismo pueden
discrepar de tal manera que, en las discusiones, declaraciones y
testimonios que lo involucran, se observan elementos y juicios
con una importante carga ideológica.
Hemos buscado trazar en este capítulo ese recorrido,
tratando de descifrar o comprender el proceso del cual ha sido
objeto nuestro principal recurso natural a lo largo de la historia.
La Venezuela de la cultura del petróleo no puede desagregarse o
disociarse de la realidad histórica venezolana en las diversas
etapas de su desarrollo. Para comprender la Venezuela
contemporánea es necesario profundizar sobre la influencia que
ha tenido ese jugo de la tierra, en la construcción de la Nación.
Más allá de analizar las posiciones políticas e ideológicas que
engloban esta discusión, nuestro objetivo es mostrar a través de
las fuentes oficiales como se construyeron en nuestro imaginario
ciertas creencias relacionadas con nuestro principal recurso
natural.

238
Presentación, selección y organización
del material digital
La recolección digital que tenemos a bien presentarles a
continuación es parte de un esfuerzo realizado por un equipo de
trabajo, que se dio la tarea de realizar un arqueo de las fuentes
primarias fundamentales para la comprensión de la historia
petrolera durante el período concesionario. A este período se
puso fin, legalmente, con la Ley Orgánica que Reserva al Estado
la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, el 31 de
diciembre de 1975.
Para su elaboración se realizó una inmersión en diversas
instituciones ubicadas no sólo en Venezuela sino también en
algunos países -tanto en las Américas como en Europa- que
estaban en condiciones de contribuir a completar el registro
documental que estamos ofreciendo a los lectores.
Este arqueo de fuentes fue dividido en tres grandes
secciones, los cuales fueron organizados basados en una
clasificación cronológico-temática para facilitar su revisión y
comprensión. Si bien toda búsqueda y selección de documentos
afronta una serie de dificultades de diversa índole, producto de lo
amplio y complejo de los temas estudiados, en nuestro caso
podemos señalar que dentro de esos problemas nos topamos con
la necesidad particular de limpiar electrónicamente y, en algunos
casos reconstruirlos y transcribirlos para realizar una selección
documental del material utilizable.
Hemos concentrado nuestros esfuerzos en seleccionar
sólo fuentes oficiales, y no sólo por la razón primogénita de la
propiedad estatal del recurso natural, sino también por el papel
protagónico que entonces correspondió al Estado frente a las
concesionarias extranjeras. Y de esta manera hicimos una
narración de los hechos a través de estas fuentes.
Las Memorias de los Ministerios del ramo fueron de una
riqueza y utilidad sorprendentes de informaciones relevantes
referentes a la política, y ellas nos ofrecen la visión institucional
de ese devenir histórico de la Venezuela petrolera. En paralelo, y
como parte de la necesidad de mostrar la visión de los

239
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

protagonistas y hacedores de política, se ofrecen algunos


discursos presidenciales y de otras personalidades relacionadas,
lo cual es de gran ayuda para comprender el ritmo de la gestión
gubernamental y sirven de orientación para el análisis del
desenlace de su propia política. Otro elemento esencial fue la
legislación minero-petrolera, sin olvidar todas aquellas leyes,
decretos y gacetas oficiales que tratan el tema petrolero.
Evidentemente, que la selección de todo el material que
se presenta compone el elemento más espinoso de nuestro
trabajo. En ese sentido, buscamos establecer un hilo conductor
sobre la historia petrolera, simplemente aportando posibles
respuestas que están inmersas en las fuentes documentales
oficiales. Por otra parte, en ocasiones hacemos referencia a la
prensa escrita, siempre que la información esté relacionada con
declaraciones de los actores de la acción gubernamental.
Nos asiste la convicción que nuestro trabajo aborde los
principales y más debatidos temas atados a la política petrolera,
exclusivamente desde la óptica de las fuentes oficiales, donde
prioritariamente las instituciones y los protagonistas de la
historia petrolera nacional son los invitados de honor.
En esta versión del trabajo sólo presentaremos el listado
de documentos referenciados. El cuerpo de documentos está
accesible para nuestros lectores en la página web que
presentamos a continuación:
https://www.petroleoydesarrollo.com/

Los Autores

240
Listado de documentos referenciados
(digitalizados)
Los documentos están accesible para nuestros lectores en la
página web que presentamos a continuación:
https://www.petroleoydesarrollo.com/
DISCURSOS
1937. Eleazar López Contreras. Mensaje al Congreso Nacional.
1942. Isaías Medina Angarita. Discurso en Maracaibo.
1942. Medina Angarita. Mensaje al Congreso Nacional.
1943. Medina Angarita. Mensaje al Congreso Nacional.
1943. Medina Angarita. Mensaje al Congreso Nacional, Proyecto
Ley de Hidrocarburos.
1944. Medina Angarita. Mensaje al Congreso Nacional.
1945. Medina Angarita. Mensaje al Congreso Nacional.
1951. Junta de Gobierno. Suárez Flámerich. Alocución de Nuevo
Año.
1952. Marcos Pérez Jiménez. Presidente Provisional. Alocución
de Nuevo Año.
1954. Pérez Jiménez. Discurso desde el Destructor Zulia.
1954. Pérez Jiménez. Mensaje al Congreso Nacional.
1955. Pérez Jiménez. Mensaje al Congreso Nacional.
1956. Pérez Jiménez. Mensaje al Congreso Nacional.
1957. Pérez Jiménez. Mensaje al Congreso Nacional.
1962. Juan Pablo Pérez Alfonzo. Discurso Inaugural Primer
Congreso de Petróleo.
1974. Rafael Caldera. Discurso en el Congreso con motivo de su
incorporación como Senador Vitalicio.
1974. Carlos Andrés Pérez. Instalación de la Comisión Asesora
(Reversión).

241
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

1974. Pérez. Juramentación de la Comisión (Reversión).


1974. Pérez. Acción de Gobierno hacia la Gran Venezuela 1974-
1979.
1975. Rafael Caldera. Intervención en el Senado con motivo de
la discusión del Proyecto de Ley (Nacionalización).
1976. Pérez. Discurso con motivo de la Nacionalización de la
industria petrolera.

LEYES, DECRETOS, CONSTITUCIONES Y


DOCUMENTOS VARIOS
1779. Ordenanzas de Minería.
1829. Decreto del Libertador Simón Bolívar.
1830. Constitución de los Estados Unidos de Venezuela.
1832. Decreto de Minas. Ordenanzas de Nueva España.
1854. Código de Minas.
1855. Reglamento del Código de Minas.
1864. Constitución de los Estados Unidos de Venezuela.
1866. Código de Minas de Nueva Andalucía.
1866. Resolución-Contrato. Explotación de minas petróleo en
Nueva Andalucía.
1874. Constitución de los Estados Unidos de Venezuela.
1878. Los Pulidos. Boletín No. 4 sobre Petrolia del Táchira.
1878. Acta de Instalación de Petrolia.
1881. Constitución de los Estados Unidos de Venezuela.
1883. Contrato de Refinación de Petróleo.
1883. 03 -23. Decreto. Organización de Minas.
1883. 11- 15. Decreto Orgánico del ramo Minas.
1885. Código de Minas.

242
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

1887. Ley de Minas y su Reglamento.


1891. Código de Minas.
1893. Constitución de los Estados Unidos de Venezuela.
1894. Decreto Legislativo sobre Organización de los Ministerios.
1894. Mina de Petróleo “El Encontrado”.
1901. Constitución de los Estados Unidos de Venezuela.
1902. Proclama de Cipriano Castro con motivo del Bloqueo
Extranjero.
1904. Código de Minas.
1904. Constitución de los Estados Unidos de Venezuela.
1904. Decreto por el cual se dispone que los yacimientos o minas
de carbón mineral serán explotados por el Ejecutivo Federal.
1904. Resolución por la cual se reglamenta la adquisición y
explotación de minas de asfalto, petróleo, betún, brea y otras
sustancias.
1905. Ley de Minas.
1906. Decreto Reglamentario de la Ley de Minas.
1909. Código de Minas.
1909. Exposición de Motivos al Proyecto de Ley de Minas.
1910. Código de Minas.
1914. Constitución de los Estados Unidos de Venezuela.
1914. Decreto que armoniza el Código de Minas con la
Constitución Nacional.
1914. Decreto Presidencial sobre Minas.
1915. Ley de Minas.
1916. Reglamento de la Ley de Minas.
1918. Ley y Reglamento de Minas.
1920. Historiador Vicente Lecuna.

243
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

1920. Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales


Combustibles.
1920. Resolución sobre exploración, explotación de Petróleo.
1921. Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales
Combustibles.
1922. Ley Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles.
1923. Resoluciones afectas al Petróleo.
1925. Ley sobre Hidrocarburos y demás Minerales
Combustibles.
1927. Proyecto de refinería de petróleo. Alberto Salas.
1928. Ley de Hidrocarburos.
1930. Reglamento de la Ley Hidrocarburos.
1935. Ley y Reglamento de Hidrocarburos.
1936. Ley de Hidrocarburos.
1936. Arturo Uslar Pietri. Sembrar el petróleo.
1937. Reglamento de la Ley Hidrocarburos y demás minerales
Combustibles.
1938. Ley de Hidrocarburos.
1940. Reglamento de la Ley de Hidrocarburos.
1942. Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Impuesto
sobre la Renta (LIslR).
1943. Exposición de Motivos de la Ley de Hidrocarburos.
1943. Acción Democrática ante la Ley de Hidrocarburos.
1943. Ángel Aguerrevere. Armonización de los intereses del
Estado con los de la industria petrolera en el Proyecto de Ley de
Hidrocarburos.
1943. Luis Herrera Figueredo. El régimen de impuestos en el
Proyecto de Ley de Hidrocarburos.
1943. Ley de Hidrocarburos.

244
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

1943. Ley de Impuesto sobre la Renta y su Reglamento.


1943. Luis Loreto. El Proyecto de Ley de Hidrocarburos y la
situación de los actuales concesionarios.
1943. Edmundo Luongo Cabello. El aumento de los impuestos
petroleros en el Proyecto de Ley de Hidrocarburos.
1943. Pérez Alfonzo. Voto Salvado.
1943. Carlos Pérez de la Cova. El régimen de concesiones y las
exoneraciones de derechos de importación en el Proyecto de Ley
de Hidrocarburos.
1943. Rafael Pizani. Lineamientos generales del Proyecto de Ley
de Hidrocarburos.
1943. Reglamento de la Ley Hidrocarburos.
1944. Ampliación de la Refinería de Curazao. Correspondencia
entre embajadas.
1944. Conversación Roosevelt-Medina Angarita.
1945. Junta de Gobierno. El Régimen 50-50 en materia petrolera.
1946. G.O. No. 187 E. Reforma parcial del Impuesto sobre la
Renta.
1948. G.O. No. 216 E. Ley de Impuesto sobre la Renta.
1948. Exposición de Motivos de la Ley de Impuesto sobre la
Renta.
1950. G.O. No. 23418. Estatuto Orgánico de Ministerios.
1952. Creación de la comisión para el estudio de problemas
fiscales (empresas petroleras).
1952. Decreto 422. Creación del Instituto Nacional de
Canalizaciones.
1955. G.O. No. 471 E. Reforma Parcial de la Ley Hidrocarburos.
1955. Exposición de Motivos de la Ley de Impuesto sobre la
Renta.
1955. Exposición de Motivos. Reforma Parcial de la Ley de
Hidrocarburos.

245
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

1955. G.O. No. 24683. Programa Petroquímica Nacional.


1955. Ley de Impuesto sobre la Renta.
1956. G.O. No. 25091. Creación y Estatutos del Instituto
Venezolano de Petroquímica.
1956. G.O. No. 25102. IVP. Plan Extraordinario.
1957. G.O. No. 25261. Construcción de la Refinería (IVP).
1957. G.O. No. 25300. Impuesto especial (nuevas concesiones).
1958. G.O. No. 577 E. Ley Impuesto de sobre la Renta (Decreto
Sanabria).
1958. Programa Mínimo de Gobierno. AD-COPEI-URD.
1960. G.O. No. 26234. Corporación Venezolana del Petróleo
(CVP). Estatuto.
1960. G.O. No. 26308. Corporación Venezolana del Petróleo.
Asignaciones.
1961. Constitución de la República de Venezuela (corregido).
1961. G.O. No. 26562. Ley Aprobatoria “Organización de Países
Exportadores de Petróleo”.
1961. G.O. No. 26451. CVP. Asignaciones.
1961. G.O. No. 26536. CVP. Transferencias gasoductos.
1961. G.O. No. 26729. CVP. Asignaciones.
1962. G.O. No. 755. CVP. Transferencias.
1962. G.O. No. 26938. CVP-MEM Crédito Adicional.
1963. G.O. No. 27214. CVP. Derecho de explotar tierras.
1963. Medina Angarita. Cuatro Años de Democracia. (Extracto).
1963-1966. Plan de la Nación.
1964. G.O. No. 27402. CVP. Administración de la Refinería.
1965. G.O. No. 27654. CVP. Autorización para perforación de
pozos.

246
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

1965. G.O. No. 27697. CVP. Distribución de productos


derivados.
1965. G.O. No. 27747. CVP. Transferencia.
1966. G.O. No. 1069. Ley de Impuesto sobre la Renta.
1966. G.O. No. 28214. CVP. Acuerdo transferencia Refinería
Morón.
1966. G.O. No. 28223. Resolución transferencia Refinería
Morón.
1967. Exposición Motivos Reforma Parcial Ley Hidrocarburos.
1967. G.O. No. 28511. CVP. Asignaciones del Ejecutivo.
1967. Ley de Hidrocarburos.
1967. Ley de Desulfuración.
1968. G.O. No. 28685. Resolución OPEP (XVI.90).
1968. G.O. No. 1194E. Reglamento y Ley de Impuesto sobre la
Renta.
1969. Reglamento. Conservación de Hidrocarburos.
1970. G.O. 1448 Ley de Impuesto sobre la Renta.
1970. G.O. No. 1.430. CVP. Bases de Contratación.
1971. G.O. No. 1495. Convenios CVP “Contratos de Servicio”.
1971. Exposición de Motivos de la Ley que reserva al Estado la
industria del gas natural.
1971. G.O. No. 29410. Valores de Exportación.
1971. Ley de Bienes afectos a la Reversión en las concesiones de
hidrocarburos. Exposición de motivos. Discusión en la Comisión
de Minas.
1971. Ley que reserva al Estado la industria del gas natural.
1971. Reglamento Parcial de la Ley Hidrocarburos.
1973. Exposición de Motivos de la Ley de Mercado Interno.

247
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

1973. G.O. No. 1591 E. Ley que Reserva al Estado la


Explotación del Mercado Interno de Productos Derivados de
Hidrocarburos.
1974. G.O. No. 30358. Comisión para la Nacionalización.
1974. G.O. No. 30363. Designación de los miembros de la
Comisión de Reforma Integral de la Administración Pública.
1974. G.O. No. 30330 E. Reglamento de la Ley de Gas.
1975. G.O. No. 1784 E. Actas de Avenimiento
(Nacionalización).
1975. Declaración de Argel de Jefes de Estado (OPEP).
1975. Exposición de Motivos y proyecto de la LOREICH.
1975. G.O. No. 1770 E. Constitución de Petróleos de Venezuela.
1976. Gaceta Municipal D.F. No. E421 - Constitución de la
CVP.
1976. G.O. No. 31124. Normas del Mercado Interno.
1976. G.O. No. 1769 E. LOREICH.
1976. G.O. No. 1860 E. V Plan de la Nación.
1976. G.O. 1932 E. Ley Orgánica de la Administración Central
2001. Exposición de Motivos y Ley de Hidrocarburos.

MEMORIAS DE LOS MINISTERIOS DEL RAMO


(introducción o exposición)
1905. Memoria del Ministerio de Fomento.
1907. Memoria del Ministerio de Fomento.
1909. Memoria del Ministerio de Fomento.
1910. Memoria del Ministerio de Fomento.
1911. Memoria del Ministerio de Fomento.
1912. Memoria del Ministerio de Fomento.
1913. Memoria del Ministerio de Fomento.

248
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

1914. Memoria del Ministerio de Fomento.


1915. Memoria del Ministerio de Fomento.
1916. Memoria del Ministerio de Fomento.
1917. Memoria del Ministerio de Fomento.
1918. Memoria del Ministerio de Fomento.
1919. Memoria del Ministerio de Fomento.
1920. Memoria del Ministerio de Fomento.
1921. Memoria del Ministerio de Fomento.
1922. Memoria del Ministerio de Fomento.
1923. Memoria del Ministerio de Fomento.
1924. Memoria del Ministerio de Fomento.
1925. memoria del Ministerio de Fomento.
1926. Memoria del Ministerio de Fomento.
1927. Memoria del Ministerio de Fomento.
1928. Memoria del Ministerio de Fomento.
1929. Memoria del Ministerio de Fomento.
1930. Memoria del Ministerio de Fomento.
1931. Memoria del Ministerio de Fomento.
1932. Memoria del Ministerio de Fomento.
1933. Memoria del Ministerio de Fomento.
1934. Memoria del Ministerio de Fomento.
1935. Memoria del Ministerio de Fomento.
1936. Memoria del Ministerio de Fomento.
1937. Memoria del Ministerio de Fomento.
1938. Memoria del Ministerio de Fomento.
1939. Memoria del Ministerio de Fomento.
1940. Memoria del Ministerio de Fomento.

249
Irama Quiroz de Mommer - Carlos Luis García Macías

1941. Memoria del Ministerio de Fomento.


1942. Memoria del Ministerio de Fomento.
1943. Memoria del Ministerio de Fomento.
1944. Memoria del Ministerio de Fomento.
1945. Memoria del Ministerio de Fomento.
1946. Memoria del Ministerio de Fomento.
1947. Memoria del Ministerio de Fomento.
1948-1952. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1953. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1954. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1955. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1956. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1957. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1958-59. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1960. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1961. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1962. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1963. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1964. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1965. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1966. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1967. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1968. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1969. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1970. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1971. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1972. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.

250
El régimen concesionario del petróleo venezolano: aspectos jurídicos, institucionales y políticos

1973. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.


1974. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1975. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
1976. Memoria del Ministerio de Minas e Hidrocarburos.

251