FINANZAS PÚBLICAS I.
Nuñes Miñana.
Sección A.
Las Finanzas Públicas estudian el proceso ingreso – gasto llevado a cabo por el Estado. Por finanzas se entiende el estudio del proceso
ingreso – gasto de una cierta unidad económica.
El Estado se propone alcanzar determinados fines para lo cual debe realizar determinadas erogaciones y la forma de financiar estas
erogaciones será a través de los recursos o ingresos que debe obtener.
El proceso de ingreso – gasto se expresa generalmente en términos monetarios. Del lado de las erogaciones, el Estado adquiere bienes o
servicios productivos con para cumplir con sus fines y en contrapartida entrega flujos de dinero; por el lado de los recursos, se trata
fundamentalmente de entrega de flujos monetarios por parte del sector privado al Estado. En una economía moderna, el proceso de ingreso –
gasto del Estado se efectúa a través de flujos monetarios; solo en forma residual quedan algunos ejemplos de flujos no monetarios.
El caso más importante de flujo no monetario es el servicio militar obligatorio. Otro ejemplo sería la presidencia de mesa de los comicios, que
es carga pública: es una prestación de servicios obligatoria y sin remuneración.
El punto de vista de las Finanzas Públicas se refiere al proceso ingreso – gasto como posible herramienta del Estado para obtener los fines
que se propone.
La consecución de la mayor parte de los fines del Estado moderno requiere la realización de erogaciones monetarias y por lo tanto la
obtención de recursos para hacerle frente a ellas. La forma concreta en que el Estado determina el monto total y la composición de las
erogaciones y de los recursos expresa la política fiscal adoptada.
En los años 1930, se introdujo el término “política fiscal” para subrayar este enfoque instrumental de las finanzas públicas.
Esta política fiscal puede proponerse diversos objetivos. Los más relevantes son los siguientes:
Satisfacción de las necesidades sociales: ciertas necesidades se satisfacen con bienes públicos que tienen características que los
diferencian en los bienes privados. Los bienes públicos tienen características tales que el sistema de mercado no podría proveerlos
(como defensa nacional, relaciones exteriores, justicia, policía, etc.).
Correcciones en la asignación de recursos: los bienes privados pueden ser provistos a través del mecanismo de mercado, pero debido
a ciertas imperfecciones (como monopolios), el libre luego del mercado no producirá el óptimo económico. En estos casos, la
intervención del Estado se propone interferir en el juego de oferta y demanda, para acercar a la economía a ese óptimo.
Redistribución del ingreso: el estado puede proponerse modificar la distribución del ingreso entre los distintos grupos sociales o regiones
que resultaría del funcionamiento espontáneo del sistema de mercado, en cuyo caso podría utilizar la política fiscal para dicho objetivo
(por ejemplo, con impuestos progresivos).
Estabilización de la economía: ha surgido como objetivo importante de la política económica la reducción de la desocupación y de la
inflación.
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Desarrollo económico: un objetivo importante es el de lograr una tasa de crecimiento económico sostenido a largo plazo más elevada
que la que se registraría espontáneamente.
Independencia nacional: un país puede proponerse reforzar su independencia respecto a las decisiones tomadas por otros países.
Equilibrio territorial: un país territorialmente extenso puede proponerse reducir las disparidades de niveles económicos y de bienestar
entre regiones que componen su territorio, integrar en un único mercado nacional las diversas economías regionales.
Estos objetivos pueden ser también clasificados dentro de las “ramas de las Finanzas Públicas”:
La rama de servicios, encargada de la asignación de recursos.
La rama de distribución.
La rama de estabilización.
Erogaciones públicas:
Nivel global de las erogaciones públicas.
Composición de las erogaciones públicas: a igual nivel global es posible diseñar distinta composición según tipo de gasto, con
diferente efecto.
Tributos:
Nivel global de los tributos.
Composición de los tributos: a igual nivel global es posible diseñar distinta composición del sistema tributario por tipos de tributos
con distintos efectos.
Ingresos no tributarios (precios y tarifas públicas):
La financiación del déficit fiscal, a través del uso de crédito.
La gran complejidad de la política fiscal radica en la multiplicidad de objetivos perseguidos y por lo tanto en la necesidad de acudir a un
número considerable de instrumentos para alcanzar dichos objetivos:
El caso más simple sería aquel en el cual un único instrumento es capaz de alcanzar simultáneamente todos y cada uno de los objetivos
perseguidos.
El caso siguiente sería el de una completa separabilidad entre cada instrumento y cada objetivo; es decir, el manejo de un instrumento
afecta únicamente a un objetivo resultando neutro respecto a los demás objetivos. En este caso puede observarse que el número de
instrumentos a utilizar es igual al número de objetivos perseguidos.
Un caso más cercano a las condiciones reales, sería aquel en el cual cada instrumento opera positivamente sobre uno de los objetivos,
pero simultáneamente tiene efectos negativos sobre los otros objetivos. En este caso, dependiendo de la magnitud relativa de los efectos
positivos y negativos de cada instrumento, pudiera ser que no fuera posible arribar a los niveles deseados para cada uno de los objetivos,
sino que fuera necesario detenerse a cierta distancia de cada uno de ellos, ya que la tentativa de acercarse más a uno de ellos sólo
puede lograrse a costa de alejarse de otro de los objetivos; es el caso muy habitual conocido como el problema del “trade off” o de
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“trueque” entre objetivos. En este último caso aparece la necesidad de que la política fiscal sea un “paquete” coherente, es decir que esté
analizado el impacto conjunto de cada uno de los instrumentos aislados.
Para alcanzar los objetivos propuestos puede recurrirse, además de los instrumentos fiscales, a otros instrumentos; los de la política monetaria
crediticia, cambiaria, etc. Los resultados recién presentados respecto a los posibles conflictos entre instrumentos, y la necesidad de la
coherencia en el grado de utilización de cada uno de los instrumentos, se extiende en este caso a la comparación y combinación de
instrumentos fiscales y extrafiscales.
En la práctica, cada instrumento afecta a cada uno de los objetivos, de forma que la política económica no puede descentralizarse por
organismos autónomos cada uno de los cuales utilice sus instrumentos apuntando únicamente a un determinado objetivo.
Sección B.
Por sector público se entiende el conjunto de organismos y unidades económicas que dependen directamente del Estado, sea porque se trata
de organismos integrantes del propio Estado o haciendas productivas de bienes y servicios de propiedad, conducción y/o control del estado.
El resto de unidades económicas que no integran el sector público componen el sector privado de la economía.
La distinción fundamental entre sector público y sector privado responde a la diferencia en la lógica del funcionamiento de ambos segmentos
de la economía global. En el sector privado el funcionamiento se basa en el sistema de mercado en que actúan las unidades económicas; los
resultados se determinan por la interacción de las diferentes decisiones individuales de cada unidad, y las herramientas de análisis son las de
la Economía. En cambio en el sector público aparece un elemento distintivo, derivado del poder del Estado, que en principio es una única
unidad de decisión, lo cual introduce una diferencia fundamental en la lógica del funcionamiento del sector público comparado con el sector
privado; las herramientas de análisis son las de las Finanzas Públicas. Es importante notar que para las Finanzas Públicas el punto
fundamental radica, más que en el análisis interno del sector público, en la interacción de las decisiones (y efectos) entre el sector público y el
sector privado.
El sector público no es una única unidad totalmente homogénea.
En primer término, se deben distinguir los distintos niveles de Gobierno: en un país de estructura federal existe: el nivel máximo, que sería el
Gobierno Nacional o Gobierno Federal que cubre todo el país, luego un nivel menos extenso territorialmente que serían los Gobiernos
Provinciales o Estados, y finalmente un último nivel de Gobiernos Municipales o Comunas, para territorios relativamente pequeños.
En segundo término, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de gobierno señalados, dos grandes tipos de organismos: (a)
Gobierno General y (b) Empresas Públicas. Las Empresas Públicas, a igual que las Empresas Privadas, son unidades de producción que
combinan factores productivos para obtener bienes y servicios que venden en el mercado a los usuarios. La diferencia fundamental radica en
la propiedad, dirección y control de las Empresas Públicas por parte del Estado, en tanto la propiedad, dirección y control de las Empresas
Privadas está en manos de particulares.
El tipo de bien que producen las Empresas Públicas, al igual que las Empresas Privadas, es el que en Finanzas Públicas se denomina como
“bien privado”. En cambio, el tipo de bien (o servicio) que proveen los organismos agrupadas en la categoría de Gobierno General es el que
en Finanzas Públicas se denomina como “bien público”, cuyas características impiden que para su producción funcione el sistema de mercado,
ya que no existe oferta de empresas privadas.
El esquema de financiamiento de la provisión de bienes públicos es totalmente diverso al de provisión de bienes privados, en este último caso,
la empresa cubre sus egresos mediante la venta de sus productos, cobrando un precio a cada uno de los usuarios; en el primer caso, el
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Gobierno General debe prestar el servicio por un lado, y por otro lado arbitrar en forma coactiva los fondos requeridos para la provisión de esa
servicio, ya que no puede obtenerlos por vía voluntaria de los usuarios.
La distinción entre Gobierno General y Empresas Públicas se aplica a cada uno de los niveles de Gobierno.
A su vez, el Gobierno General está compuesto por organismos de diferentes categorías, según las facultades financieras asignadas a los
responsables de cada uno de ellos. Así, se puede distinguir entre los organismos de Administración Central y los Organismos
Descentralizados. Estos últimos tienen cierto grado de manejo propio respecto a las erogaciones y a ciertos recursos, en tanto que en los
primeros la autoridad en materia financiera está más “centralizada” en los niveles máximos”.
Erogaciones públicas.
Las erogaciones públicas es la aplicación de recursos, generalmente en moneda, efectuados por el Estado para la obtención de sus fines.
Para el análisis fiscal interesa no solamente el monto total de erogaciones públicas, sino también su composición. Para este fin se presentan
distintas clasificaciones de las erogaciones públicas:
Clasificación institucional, jurisdiccional o administrativa.
Clasificación económica.
Clasificación por objeto del gasto.
Clasificación por finalidades y funciones (o clasificación funcional).
Clasificación regional, territorial o geográfica.
En cada clasificación, el total de erogaciones es el mismo pero difieren los tipos de categorías de erogaciones.
La clasificación institucional (o jurisdiccional, o administrativa) de las erogaciones públicas permite distinguir los montos de erogaciones
efectuadas por los distintos organismos que integran el Estado.
Según el mayor o menor grado de desagregación en que se efectúe el análisis, se contará con un número más elevado o más reducido de
unidades organizacionales (“jurisdicciones”).
Esta clasificación intenta separar categorías de erogaciones con distintos efectos económicos. Por lo tanto, es una clasificación útil para el
análisis de los efectos de las erogaciones.
La primera apertura distingue entre organizaciones corrientes y erogaciones de capital. En el caso de las erogaciones corrientes, se trata de
la incorporación de bienes o servicios que se agotan en una única utilización mientras que en las erogaciones de capital, se incorporan bienes
que no se agotan con el primer uso. Los primeros tipos de gastos son repetitivos y deben realizarse nuevamente cada año, mientras que los
otros no deben repetirse todos los años. Otra forma de distinguir estas dos categorías sería a través del efecto que tienen sobre el patrimonio
de la entidad: los gastos públicos corrientes no alteran el patrimonio de la entidad; los gastos de capital en cambio lo aumentan.
Las erogaciones corrientes pueden a su vez ser clasificadas en gastos de consumo o en gastos de transferencia. En los gastos de consumo
el gobierno está agotando recursos reales de la economía provenientes del sector privado; los gastos de transferencia, en cambio, no tienen
como contrapartida la absorción de recursos reales de la economía por parte del Estado sino meros flujos monetarios que redistribuyen
recursos dentro del sector privado de la economía.
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Los gastos de capital (o inversiones) a su vez, permiten distinguir básicamente dos categorías diferentes: la inversión real (o física) y otras
inversiones (en bienes preexistentes o en inversiones financieras). Todos estos tipos de erogaciones aumentan el patrimonio del Estado, pero
las inversiones físicas aumentan también el patrimonio nacional, mientras que las otras inversiones no aumentan el patrimonio nacional.
En el caso de la inversión física o real, el Estado incorpora un nuevo bien de capital (por ejemplo, construye un nuevo edificio); como ello no
disminuye el patrimonio privado, el patrimonio nacional (igual al patrimonio del Estado más el patrimonio de los particulares) aumentan. En
cambio, en el caso de la inversión de bienes preexistente, compra un activo que estaba en poder de los particulares; como el aumento del
patrimonio del estado se compensa con una disminución del activo físico de los particulares, el patrimonio nacional permanece invariable.
Esta clasificación económica permite comparar las erogaciones públicas con las erogaciones privadas, así tenemos que:
Bienes y Servicios disponibles = Consumo (privado + público) + Inversión (privada + pública)
El consumo público consiste en los gastos de consumo. No corresponde computar todos los gastos corrientes, porque en el caso de los
gastos de transferencia se estaría incurriendo en duplicación contable con los gastos de consumo privados. A su vez, la inversión pública se
define por la inversión real o física: es necesario eliminar la compra de activos preexistentes y la inversión financiera también para evitar la
duplicación.
En esta clasificación los gastos se diferencias según el tipo de bien o servicio que está comprando el Estado. Habitualmente se combina con
la clasificación económica. Así, dentro de los gastos de consumo se diferencia los gastos en personal y los gastos en bienes y servicios no
personales. Dentro de la inversión física se distingue entre bienes de capital y trabajos públicos.
La utilidad de esta clasificación consiste en que permite analizar microeconómicamente el impacto del gasto público sobre diferentes mercados.
Es decir, muestra la composición de la demanda del Estado por los distintos tipos de bienes a comprar.
Esta clasificación permite clasificar las erogaciones públicas según las finalidades perseguidas por la acción del Estado o las funciones
cumplidas por el mismo.
En la terminología utilizada en la Argentina, se distinguen tres escalones de desagregación:
Finalidad (Administración General, Cultura y educación, Defensa, Seguridad, Salud, etc.)
Función (dentro de la finalidad Cultura y Educación se distinguen las funciones: Cultura, Educación Elemental, Educación Media y
Técnica, Educación Superior y Universitaria).
Programa (dentro de la función Educación Superior y Universitaria, figuran los programas: Capacitación profesional Comando en Jefe del
ejército, Formación de Profesores de Educación Media Corriente, etc.).
Como puede verse, esta clasificación pretende tomar una radiografía de los tipos de servicios brindados por el Estado a través de los montos
gastados en cada uno de ellos.
Permite determinar el impacto territorial (por regiones, por provincias, etc.) de las erogaciones públicas, y puede resultar útil pata la
implementación de una política deliberada de promoción regional diferencial.
Recursos públicos.
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Los recursos públicos son los ingresos (generalmente en dinero) que tiene el Estado para el cumplimiento de sus finalidades.
La gran distinción recae aquí entre los recursos “originarios” y los recursos “derivados”. La idea era que el Estado cuenta con un patrimonio
propio y que del mismo obtiene ciertos recursos en forma directa u originaria, sin depender del sector privado. Estos son los recursos
originarios. En cambio los recursos derivados provienen del sector privado de la economía: “derivan” del sector privado básicamente a través
de tributos o del uso de crédito público. Esta clasificación actualmente ha quedado anacrónica,
Dentro de los recursos derivados, los más importantes son los tributarios. Son recursos de tipo coactivo, es decir que el Estado los obtiene
del sector privado no por vía contractual o voluntaria, sino ejerciendo el poder y estableciendo la relación obligatoria Fisco – contribuyente. Es
tradicional la distinción entre tres grandes tipos de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales.
En el caso de los impuestos, se trata de una obligación establecida por el Estado sobre cada contribuyente sin que exista ninguna
contrapartida por parte del Estado respecto a los beneficios que reciba el contribuyente por los gastos públicos financiados con dichos
impuestos. Los gastos benefician a la comunidad en su conjunto, sin distinguir entre contribuyentes y no contribuyentes.
En el caso de las contribuciones especiales, si bien es un tributo – y por lo tanto coactivo – se establece una relación entre los que reciben
ciertos beneficios (diferenciales) y los que pagan el tributo.
El concepto más difícil de precisar es el de tasa. Modernamente se la define como una obligación tributaria nacida en ocasión de algún
servicio que el contribuyente está recibiendo del Estado
El uso del crédito público es fuente de recurso a través del préstamo voluntario del sector privado al Estado. Hay que distinguir entre el
“crédito público" y el “uso del crédito público”. El crédito público es la confianza que despierta el Estado en los posibles prestamistas, en
cuanto a la devolución del capital tomado en préstamo y al pago prometido de los intereses.
El uso del crédito público puede considerarse como un anticipo de tributos futuros; en lugar de que el estado espere la recaudación futura de
tributos, se anticipa y toma hoy esas sumas a través del crédito, para posteriormente cancelar su deuda con impuestos adicionales.
La diferencia fundamental entre el crédito público y el crédito privado está dada por la especial situación del estado como deudor, que puede
echar mano a recursos – como la emisión de dinero o la creación de títulos – que no están disponibles para los deudores particulares.
El mecanismo típico del uso del crédito público es la emisión de empréstitos públicos, ofrecidos en venta a los ahorristas. Al momento de la
emisión son recursos, ya que el estado recibe ingresos de particulares; cuando se pagan intereses sobre la deuda pública son gastos
corrientes (gastos de transferencias) y cuando se pagan amortizaciones son gastos de capital (inversiones financieras, ya que aumentan el
patrimonio del estado por disminución de su pasivo, pero compensado con disminución de activos financieros en poder de los particulares).
Existen otros recursos derivados, por ejemplo, las donaciones (voluntarias) y las multas (cuyo objetivo no es en recaudar fondos sino en
sancionar a los infractores).
Puede tener importancia conocer el organismo que recauda los fondos y aquél al cual se asignan los mismos.
Es bastante habitual relacionar los montos absolutos del sector público con el tamaño de la economía global; estos coeficientes permitirían
cuantificar el “tamaño” del sector público.
Un criterio básico de consistencia en la medición implica que la definición propuesta para medir el tamaño del sector público, debería poder ser
aplicado al sector privado, y la suma de ambos coeficientes debería ser igual al 100%.
Este es el coeficiente más utilizado. Si comprende únicamente al Gobierno Nacional, el numerador registra el total de erogaciones, tanto
corrientes como de capital; se aconseja excluir del numerador los gastos de transferencia. Si se incluyen las Empresas Públicas, en el
numerador es necesario adicionar todas las erogaciones (tanto corrientes como de capital) de las mismas.
El coeficiente adolece de varios inconvenientes. El más importante consiste en la heterogeneidad conceptual entre el numerador y el
denominador que lleva a que el coeficiente no sea representativo de la participación del sector público en la economía global. El “tamaño” del
sector privado arrojaría un coeficiente cuya suma con el del “tamaño” del sector público, sería superior a la unidad: el gasto total es superior al
PBI pues incluye transacciones intermedias que se cancelan con el cálculo del PBI.
Este es el coeficiente basado en la distribución del flujo final de bienes anualmente a disposición de la economía. El denominador (BSD) se
obtiene restando al PBI el saldo de la balanza comercial (exportaciones menos importaciones) para arribar al total de bienes que pueden
utilizar los residentes en el período. El numerador indica los bienes absorbidos por el sector público. Este coeficiente satisface el criterio de
consistencia.
El denominador se obtiene por la suma de los valor agregados de las unidades de producción; el numerador consiste en el valor agregado por
el Gobierno General y por las empresas Públicas. Debe hacerse notar que en el caso del Gobierno General, dado que se trata de bienes
públicos para los cuales no existen precios de mercado que permiten valuar la producción, se toma únicamente la remuneración del factor
trabajo como representativo del valor agregado por el Gobierno General.
e. Presión tributaria:
Re caudaciones Tributaria s
PBI
Comparaciones transversales.
Las magnitudes de finanzas públicas pueden compararse entre países, para lo cual es habitual realizarlo en dos formas:
a) En términos per cápita: para comparar países con distintos tamaños. Se pueden utilizar erogaciones o recursos por habitantes. Entre
países, un problema importante será el tipo de cambio a utilizar. Otro problema es el de la cobertura de datos que se comparan.
b) En términos del PBI de la respectiva unidad geográfica: en este caso deberá verificarse que las definiciones, tanto respecto a las
magnitudes de finanzas públicas, como al del PBI, serán homogéneas entre países, o alternativamente, efectuar los ajustes necesarios
para poder obtener cifras comparables.
Comparaciones temporales.
Las series de erogaciones o recursos a utilizarse, deben ser homogeneizadas convenientemente antes de proceder al análisis propiamente
dicho, si se desea arribar a alguna conclusión respecto a la evolución de las finanzas públicas a lo largo del tiempo.
Es tradicional en el análisis del aumento del gasto público, separar las causas “aparentes” de las causas “reales” del aumento. Las primeras
tenderían a mostrar un aumento sólo “aparente”; ellas son: la inflación, los cambios geográficos y los cambios demográficos. Las causas
“reales” del aumento de los gastos públicos podrían englobarse en dos: (a) cambios en la filosofía política a las funciones del estado, y (b)
cambios en el nivel económico.
Para las comparaciones temporales, es importante efectuar las correcciones a las series primarias, a fin de arribar a magnitudes comparables.
a) El efecto distorsionador de la inflación se corrige deflactando los valores nominales a fin de expresar todos los valores en términos de
moneda constante, de un año elegido como base.
b) Los cambios en el tamaño de la población pueden eliminarse para el análisis trabajando con valores per cápita.
Ley de Wagner.
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II) La misma relación puede expresarse en términos del tamaño del sector público: si y aumenta, g/y = G/Y aumenta.
III) En una tercera variante, la Ley de Wagner puede definirse en términos el valor de la elasticidad ingreso del gasto público:
g / g g / y
Eg.y > 1 donde eg.y =
y / y g/y
La elasticidad ingreso del gasto público indica en qué porcentaje aumentará el gasto público ante un aumento del 1% en el ingreso
nacional (todo en términos per cápita). Si la elasticidad ingreso del gasto público es superior a la unidad, ello implica que la elasticidad
– ingreso del conjunto de gastos privados es inferior a la unidad; ello puede deberse a que ciertos componentes importantes del gasto
privado (como alimentación y vivienda) tienen elasticidad – ingreso relativamente bajas e inferiores a la unidad, como empíricamente lo
ha encontrado la Ley de Engel.
De lo dicho anteriormente, se podría generalizar que los bienes públicos (en su conjunto) son bienes de “lujo” (elasticidad – ingreso
superior a la unidad) mientras que los bienes privadas en su conjunto serían bienes “de primera necesidad” (elasticidad – ingreso positiva
pero inferior a la unidad).
La Ley de Wagner también podría aplicarse a la comparación transversal, entre distintos países para un momento determinado. Así, los
países subdesarrollados tenderían a tener un sector público relativamente pequeño, mientras que los países desarrollados tenderán a tener un
sector público relativamente elevado.
Marco constitucional.
Niveles de gobierno.
La organización institucional argentina se fundamenta en el régimen federal de Gobierno, que permite distinguir el nivel federal o nacional, el
nivel provincial, y el nivel de gobierno municipal.
Poderes federales.
A nivel del Gobierno federal o nacional, la Constitución (nacional) establece los principales poderes fiscales en relación a las erogaciones y a
los recursos.
Erogaciones.
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Las erogaciones provienen de las funciones asignadas al Estado. En el caso del gobierno nacional, la nómina de funciones previstas para el
Estado puede considerase sumamente amplia.
Recursos.
Las fuentes de los recursos del Estado Nacional están enumeradas en el artículo 4 de la Constitución.
Los tributos (“contribuciones”) deben:
Ser establecidos por ley.
No ser confiscatorios.
Ser equitativos.
Poderes provinciales.
Gobiernos Municipales.
Los gobiernos municipales de cada Provincia tienen su existencia asegurada a través de lo previsto en el artículo 5 de la Constitución
Nacional.
La división de poderes en cada nivel de gobierno lleva a una asignación de responsabilidades en cada una de las etapas que recorre, en el
tiempo, el presupuesto de recursos y erogaciones. Este ciclo presupuestario cuenta con cuatro etapas:
a) Preparación del presupuesto.
b) Sanción del presupuesto.
c) Ejecución del presupuesto.
d) Control del presupuesto.
El presupuesto es una ley, y por lo tanto sigue el mismo proceso que las demás leyes.
“El Poder Ejecutivo presentará al Congreso antes del 15 de septiembre de cada año, el proyecto de presupuesto general para el ejercicio
siguiente. Si la cámara de Diputados, que actuará como cámara de origen, no recibiera dicho proyecto en la época indicada, iniciará la
consideración del asunto tomando como anteproyecto el presupuesto en vigor”.
Cada jurisdicción prepara su propio proyecto de presupuesto, en la práctica dentro de las normas generales establecidas por el Ministerio de
Hacienda. La decisión final es tomada por el Presidente de la Nación en acuerdo general de ministros.
“El presupuesto general de la administración nacional comprenderá todas las erogaciones que se presuma deberán hacerse en el ejercicio
financiero y el cálculo de los recursos que se destinen para cubrirlas. El año financiero, que determinará el ejercicio, comenzará el 1 de enero
y terminará el 31 de diciembre”. “El presupuesto general se dividirá en dos secciones, a saber:
1. Presupuesto de gastos, que comprenderá:
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a) Los que deriven del normal desenvolvimiento de los servicios en el respectivo ejercicio.
b) Los servicios de las deuda pública correspondiente al período.
Estos gastos se confrontarán con los recursos provenientes de “Rentas Generales”.
2. Presupuesto de inversiones patrimoniales, que comprenderá el incremento patrimonial derivado de:
a) Adquisición de bienes o uso de producción.
b) Ejecución del plan anual de obras y trabajos públicos.
Estas inversiones se confrontarán con el respectivo cálculo de recursos provenientes del uso del crédito, contribuciones especiales,
donaciones, etc.”.
Se sanciona como toda ley. “Aprobado un proyecto de ley por la cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado
por ambas, pasa al Poder ejecutivo de la nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley”.
Internamente, dentro de cada Cámara el proyecto es primero analizado por la respectiva Comisión permanente.
Ejecución.
Control.
Pueden distinguirse distintos niveles de control, según el grado de independencia del organismo controlante respecto al responsable de la
ejecución:
Control interno (Contaduría General de la Nación).
Control externo (Tribunal de Cuentas de la Nación).
Control político (Congreso Nacional).
En el presupuesto anual sólo figuran estimaciones de las recaudaciones tributarias según las leyes respectivas. La aprobación de las leyes
impositivas en principio es independiente del ciclo presupuestario, aunque algunas veces en ocasión de la sanción del presupuesto se
aprueban reformas parciales de algunos tributos.
Sobre asignación de recursos en general se supondrá: (a) que el estado de distribución del ingreso es el socialmente óptimo, y (b) que la
economía está en situación de ocupación plena con estabilidad del nivel general de precios.
Consumo conjunto.
Una vez provisto el bien público, la adición de un consumidor no perjudica ni la cantidad ni la calidad del servicio recibido por los
consumidores que anteriormente se beneficiaban con él. En cambio, en el caso habitual, o sea en el de los bienes privados, si se atiende la
demanda de un nuevo consumidor, en principio deberá ser a expensas de la cantidad y/o calidad de los servicios recibidos por los
consumidores que anteriormente utilizaban el bien. Por ello en el caso de los bienes privados existe rivalidad en el consumo.
Para la comparación se está tomando como dada la capacidad de producción del bien. Se menciona la calidad del servicio debido a que en
muchas situaciones importantes, es posible atender a más usuarios de un cierto servicio pero a costa de una declinación en la calidad del
servicio prestado. Se define como “punto de congestión” aquella cantidad de servicio demandado tal que la adición de un usuario más
represente algún costo a los usuarios anteriores por lo tanto el bien sería un bien público puro hasta el punto de congestión de la dotación de
dicho bien.
Principio de exclusión.
El principio de exclusión se aplica cuando es posible excluir a algún usuario determinado del goce de los beneficios de un cierto bien. Si es
posible aplicar el principio de exclusión, se estaría en presencia de un bien privado puro; si no es posible aplicar dicho principio, se trataría de
un bien público puro.
La posibilidad de exclusión se refiere a una posibilidad en términos físicos. No debe confundirse la posibilidad física de exclusión, con la
posibilidad económica a través del cobro de una entrada o peaje.
Beneficios indivisibles.
La posible división de los beneficios de un bien entre los distintos usuarios, permite diferenciar los bienes privados – en los cuales es posible
efectuar dicha asignación – y los bienes públicos.
Por óptimo social (estático) se entenderá aquella combinación de cantidades, de insumos utilizados, de productos obtenidos y de consumos
disponibles que permitan maximizar el bienestar social obtenible de una dotación fija de recursos reales (K y L).
En la economía de bienestar “moderna” sólo puede realizarse el análisis hasta la obtención de combinaciones eficientes en el sentido de
Pareto; cada una de estas combinaciones asegura que no puede manejarse el bienestar de uno de los consumidores sin perjudicar el de algún
otro consumidor. Por lo tanto el análisis debe descomponerse en dos pasos sucesivos:
El máximo de utilidad para el consumidor A, dado el nivel fijo de U 0B para el consumidor B y la frontera de producción factible (que a su vez
depende de la dotación de factores y de la tecnología disponible) se alcanza para la combinación de cantidades x A, xB, yA e yB correspondiente
a los puntos de tangencia E. La recta TT (parte inferior de la figura) es tangente a la frontera de producción en el punto E, y el valor de su
pendiente mide la tasa marginal de transformación (en la producción) del bien x por el bien y. El punto E indica las cantidades x * (del
producción del bien x) e y+ (de producción del bien y) que se producen en total. Las rectas SS (primera y segunda parte de la figura) son
tangentes a las curvas de indiferencia de los consumidores A y B respectivamente; sus pendientes miden las tasas marginales de sustitución
en el consumo del bien x por el bien y. En el punto E las tres rectas (S ASA, SBSB y TT) son paralelas, o sea que tienen la misma pendiente.
Por lo tanto en el punto E satisface simultáneamente las dos reglas (compactas) de óptimo paretiano en el consumo y la producción (para el
nivel U0B de B dado, maximiza el nivel de utilidad de A.
Primera regla: la tasa marginal de sustitución en el consumo de x por y es igual para los dos consumidores (por la tangencia de
SASA con U0A y de SBSB con U0B).
Segunda regla: la tasa marginal de transformación (en la producción) del bien x por y es igual a la tasa marginal de sustitución (en
el consumo) del bien x por y (la recta TT es paralela a la recta SASA, y por lo tanto la SBSB).
Una diferentes distribución del ingreso entre los consumidores podría llevar a un diferente punto sobre la frontera de producción.
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Soluciones óptimas paretianas para la provisión de bienes públicos.
A diferencia de los bienes privados, en los cuales la cantidad consumida total es la suma de las cantidades consumidas por cada individuo, en
los bienes públicos la cantidad consumida total es igual a la cantidad consumida por cada persona. Por lo tanto, en lugar de escribir: x = x A +
xB, si x es un bien público deberá escribirse: x = xA = xB
Construcción de la función de bienestar social, manteniendo fija la utilidad del consumidor B. (Figura 7)
Optimo paretiano para el caso de un bien público y un bien privado. (Figura 8).
La comparación del bienestar social entre dos situaciones óptimas paretianas involucra un problema de comparación interpersonal de
utilidades, para saber si la pérdida de utilidad de A es menor que la ganancia de utilidad de B, y por lo tanto la nueva situación paretiana (con
distribución de ingreso mejor para B) es socialmente preferible a la anterior.
Maximización del bienestar social. (Figura 9). En general, de ser posible medir cardinalmente la utilidad, sería factible
construir un diagrama. La curva F 1 es la frontera parcial de utilidad, para
una cierta combinación de producción factible de producir con los factores
disponibles (o sea, un punto sobre la frontera de producción). Dadas las
cantidades fijas producidas de ambos bienes, es posible obtener
combinaciones de consumo tales que maximicen la utilidad del
consumidor A para un cierto nivel U0B del consumidor B: los puntos
representativos de estas combinaciones se representan en la curva F 1.
Si se partiera de otro punto (x 2, y2) de la frontera de producción, se
obtendría una segunda línea F2, y así sucesivamente. La envolvente de
las curvas F representaría la frontera global de utilidad, y mostraría el
efecto de permitir todos los ajustes paretianos en el consumo, en la
De tenerse una función de bienestar social W = W(UA, UB), se podrían trazar curvas tales como W1 que reflejaría la indiferencia de la
comunidad entre una situación en que A alcance cierta utilidad y B otra determinada utilidad, y una segunda situación en que A mejore su
utilidad y B la empeore. Finalmente, la tangencia entre la curva F y la más alta W alcanzable, en el punto Z, indicaría el “punto de felicidad”
donde se maximiza el bienestar social de la comunidad. Determinado el punto Z, analíticamente sería posible inferir las cantidades producidas
de cada bien y las cantidades consumidas por cada consumidor de cada bien que permite alcanzar los niveles de U A y UB de utilidad de cada
uno de los consumidores.
Es posible descentralizar las decisiones de producción y consumo de bienes a través de un sistema de mercado sin sacrificar el óptimo social.
La operación de mercados para los bienes producidos (x e y), para los factores productivos (L y K) en forma perfectamente competitiva,
permitiría que se estableciera por el libre juego de la oferta y la demanda en cada mercado determinados precios para los bienes y para los
factores, tal que serían óptimos las cantidades producidas y consumidas de cada bien, maximizando cada consumidor su utilidad bajo la
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restricción de su presupuesto, maximizando cada productor su beneficio bajo la restricción de su función de producción respectiva, y
maximizando cada oferente de factores su ingreso bajo la restricción de su dotación (fija) de factores.
Este teorema muestra que la solución descentralizada es eficiente u óptima desde el punto de vista de Pareto; no sería posible introducir
ningún cambio en la solución que permitiera mejorar el bienestar de algún consumidor sin empeorar el de otro (u otros).
En esta situación, cada consumidor no tiene incentivo en revelar su verdadera preferencia por el bien público. Para que pudiera funcionar un
sistema similar al de mercado, sería necesario que cada consumidor revelara sus verdaderas preferencias entre bienes públicos y bienes
privados de forma de poder determinar su función de demanda.
El colapso del sistema de mercado introduce la necesidad de imaginar un nuevo mecanismo alternativo de provisión de bienes públicos: es el
sistema de presupuesto público. Una autoridad central (el Estado) tendrá que decidir el tipo de bien público a proveer y la cantidad del
mismo, y simultáneamente, la distribución entre los contribuyentes de la carga del financiamiento de la producción de dicho bien; esta última
deberá ser coactiva, en el sentido de que una vez decidida la provisión del bien público, no es optativo para los habitantes usar el bien y
pagar la contribución o privarse del bien ahorrándose la contribución.
El principio del beneficio propone organizar las decisiones del Estado en cuanto a la provisión de bienes públicos por el sistema
presupuestario, sobre bases analógicas al sistema de mercado:
Deben realizarse gastos públicos sí (y solamente sí) el beneficio social generado por un cierto gasto se iguala al costo social requerido
por la financiación del gasto; a su vez, este costo social se puede medir por el costo de oportunidad de los bienes públicos, es decir, la
reducción de los gastos privados ocasionado por las contribuciones pagadas para financiar el gasto público.
La distribución de la financiación del gasto público se efectuará en proporción a los beneficios recibidos por cada contribuyente de la
provisión del bien público respectivo.
En este caso solo se producirán los bienes para los cuales haya demandantes que paguen (en forma marginal) un precio representativo del
beneficio social marginal, de un nivel tal que iguale al costo marginal (privado y social). Sin embargo, sería necesaria aquí la coactividad,
para obligar a todos los beneficiarios a contribuir en proporción a los beneficios recibidos por cada uno y de forma de recaudar el equivalente
al costo de producción de los bienes públicos.
El principio de capacidad contributiva, en cambio, parte de la base de que escapa a la teoría de las finanzas públicas determinar el tipo de
gasto y la composición de los gastos públicos socialmente más adecuados. Las finanzas públicas sólo pueden resolver, tomada la decisión
política respecto al total del gasto público y a la composición del mismo, la forma óptima de asignar entre los contribuyentes el aporte
(coactivo) que deberá realizar cada uno de ellos. A su vez, esta asignación no debe (o no puede) estar relacionada con el beneficio recibido
por cada contribuyente por la provisión del bien público; es necesario por lo tanto buscar otro criterio de asignación entre contribuyentes de la
carga tributaria, que será el de la capacidad contributiva o capacidad de pago de cada contribuyente.
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El caso de grupos pequeños: el método del cambio voluntario.
Supóngase dos consumidores del bien público, A y B. Existen distintos niveles del gasto público a realizar que se representan a lo largo del
eje horizontal. Se le pregunta a cada persona qué porcentaje del gasto público estaría dispuesto él a financiar; este porcentaje
lógicamente dependerá del nivel total del gasto público; si el gasto es bajo, el porcentaje que voluntariamente cubriría A podría ser
muy alto, pero a mayor tamaño del gasto público, el porcentaje iría disminuyendo; ello permite trazar la curva AA y la curva BB. La
tercera parte permite combinar ambas curvas en un único diagrama.
El tamaño óptimo del gasto público está indicado por el nivel G, correspondiente al punto E en que se cortan las dos curvas; la proporción GE
será contribuida por A y la proporción G’E por B. No sólo puede demostrarse que E es el punto de equilibrio, sino que señala un equilibrio
estable; si el gasto pretendiera ser superior, las recaudaciones totales sería insuficientes para financiar el total del gasto CG 1; de la misma
forma si el nivel del gasto fuera menor, las sumas contribuidas por A y B en conjunto excederían el 100% del gasto realizado, y sobrarían
fondos que permitirían ampliar el mismo.
Supóngase que la sociedad enfrenta una frontera de producción entre bienes públicos y bienes privados; se han seleccionado tres puntos que
indican presupuesto alto (A, con elevado nivel de bien público y bajo nivel de bien privado), presupuesto mediano (M, con nivel mediano de
bien público y de bien privado), y presupuesto bajo (B, con bajo nivel de bien público y elevado nivel de bien privado). Supóngase ahora que
la comunidad está integrada por tres personas:
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La persona 1 prefiere A > M > B
La persona 2 prefiere M > A > B
La persona 3 prefiere B > M > A
Dadas las funciones individuales de preferencias entre bienes públicos y privados, el problema es hallar la función social de preferencia entre
dichas combinaciones. Esta función de bienestar social entre bienes públicos y privados, junto con la frontera de producción que muestra las
condiciones de transformación en la producción entre ambos bienes, permitiría seleccionar el tamaño óptimo del gasto público.
Por lo tanto el problema básico consiste en construir la función de bienestar social a partir de las funciones individuales. Para ello, en
principio aparecen tres posibilidades fundamentales: (a) la regla dictatorial; (b) la regla del consenso y (c) la regla de la votación.
La regla dictatorial.
Bajo esta regla, la función de bienestar social se construye a partir de la función individual de una persona (o de un grupo), sin tener en
cuenta en absoluto las preferencia de los demás miembros de la comunidad.
La regla de la votación.
La decisión social basada en las preferencias de cada uno de los miembros, que se revelarán del voto individual; la decisión a la que se
arribe será obligatoria para todos, sea que hayan votado a favor o en contra.
Esta regla de la votación admite distintas variantes según los requisitos necesarios para aprobar una decisión.
En el caso más simple, se comparan dos alternativas (habitualmente una propuesta y la situación existente). La propuesta se aprueba sí:
La totalidad la aprueba (unanimidad).
Si una mayoría especial la aprueba.
Si una mayoría simple la aprueba.
Si la propuesta no es aprobada, queda vigente el status quo.
Posteriormente puede introducirse otra propuesta que se vota contra la que resultó ganadora en la elección primera, y así sucesivamente, se
va votando entre pares de alternativas.
Otros mecanismos más complicados establecen la selección simultánea por parte de los votantes entre varias alternativas. Las dos variantes
más analizadas son:
Ordenamiento de alternativas: el votante debe indicar el orden de preferencia entre varias alternativas. Se sumarán todos los puntos y el
ordenamiento social de las alternativas se efectuará según el puntaje obtenido entre todos los votantes.
Distribución del puntaje: cada votante tiene 100 puntos que distribuye entre las alternativas; dos votantes pueden tener el mismo
ordenamiento pero con diferente intensidad.
El criterio de unanimidad.
En el criterio de unanimidad se realizan votaciones; debido a que no existe consenso, pero sólo se aprueba una propuesta si reúne la totalidad
de votos afirmativos; vale decir, que cada votante tiene el poder de velo.
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Una persona no se va a oponer a un movimiento propuesto salvo que se perjudique. Si fuera posible una comparación interpersonal de
utilidades se podría resolver el problema; si la suma del total de utilidades que ganan las personas beneficiadas por pasar de la Situación I a
la Situación II es mayor que la suma total de utilidades que pierden las personas que se perjudican por dicho movimiento, el óptimo social se
asegura si se pasa de la Situación I a la Situación II.
En teoría económica “moderna” del bienestar se excluye la comparación interpersonal de utilidades; por lo tanto no es posible acudir a dicha
comparación. Es necesario imaginar un mecanismo indirecto, que consiste en “principio de compensación”. Si las personas beneficiadas por
el movimiento de I a II pagaran a las personas perjudicadas la cantidad de dinero necesaria para compensar a estas últimas las pérdidas
incurridas, y todavía las personas que ganaban por el movimiento están en mejor situación entonces se puede afirmar que para la sociedad es
óptimo pasar de la Situación I a la Situación II.
Hasta aquí se supone que el pase a la Situación II está acompañado de una compensación efectiva pagada a quien pierde por el movimiento.
Hay autores que están dispuestos a sostener que debe considerarse como socialmente preferible la Situación II a la I si puede demostrarse
que existe una compensación potencial de quienes ganan a quienes pierden de forma que en términos netos algunos ganen sin que nadie
pierda, independientemente si de echo la compensación termina pagándose o no.
De acuerdo a este criterio, en la votación entre dos alternativas se elige a aquella que reúne la mayoría (absoluta) de votos; luego la
alternativa seleccionada se confronta con una tercera alternativa, y así sucesivamente.
Si es posible ordenar las alternativas de manera que cada una de las personas alcance un máximo de utilidad para una de las alternativas a
partir de la cual la utilidad descienda continuadamente a ambos lados sin tener un nuevo ascenso, entonces el sistema de votación permite
construir funciones de bienestar social transitivas.
Arrow establece 5 “condiciones naturales” que deben ser satisfechas por una función de bienestar social:
Función definida: la función de bienestar social está definida para cada par admisible de ordenamientos individuales.
Asociación positiva entre valores sociales e individuales: la función de bienestar social responde positivamente a un cambio positivo en las
preferencias individuales.
Independencia de alternativas irrelevantes: el resultado social debe ser independiente de la eliminación de alguna alternativa.
Soberanía de los ciudadanos: la función de bienestar social no es impuesta (se define como función “ impuesta” a aquella que expresa
que, pro ejemplo, la alternativa x es preferida socialmente a la alternativa y pese a que todas y cada una de las personas prefieren y a
x).
Ausencia de dictadura: la función de bienestar social no es dictatorial (se define como función “dictatorial” si existe un individuo tal que
sus preferencias implican el mismo ordenamiento social independientemente de los ordenamientos individuales de las demás personas).
El “teorema de posibilidad” de Arrow prueba que, de existir al menos 3 alternativas factibles, toda función de bienestar social que satisfaga las
condiciones 1 a 3 y que obedezca las propiedades lógicas (no contradicción y transitividad), debe ser impuesta (viola la condición 4) o
dictatorial (viola la condición 5). Por lo tanto, no existe ningún método de votación que pueda remover la paradoja de la votación.
Tómese el caso de cinco personas que integran un comité. Para cada persona se puede
El modelo del votante mediano.
establecer su estado óptimo. Supóngase que se pone a votación entre G 4 y G5: las
personas 1 a 3 votan por G 4, ya que dicho valor, si bien no representa la primera prioridad
A través del método de votación por mayoría simple se arribaba a un resultado para la sociedad en su conjunto que coincidía exactamente con
para cada una de ellas, significa un valor más cercano que G 5 a su situación más
el ordenamiento de preferencias de la persona intermedia, es decir, de aquella persona cuyo pico se registraba para un valor intermedio
preferida; sólo la persona 5 votaría a favor de G 5. De la misma manera, G3 se impone por
respecto a los picos de las otras dos.
3 a 2 a G4. G2 derrota a G1 por 4 votos a 1, mientras que G3 gana a G2 por 3 votos a 2.
La sociedad preferirá G2 a G1 y G4 a G5. En definitiva, la función de bienestar social
coincidirá exactamente con la función individual de la persona 3. Como la persona 3 es el
votante “mediano”, este modelo permite identificar las preferencias sociales a través de las
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Modelo del votante mediano. (Figura 15)
El método de ordenamiento.
El método de ordenamiento arroja siempre el mismo resultado que el método de mayoría simple siempre que todas las funciones individuales
tengan un solo pico.
Este método del ordenamiento presenta algunas características peculiares: las más relevantes son (i) que introduce la distancia en las
preferencias, y (ii) que no satisface la condición 3 de Arrow (independencia de las alternativas irrelevantes).
El método de puntaje.
El método de puntaje permite reflejar con mayor precisión la intensidad de las preferencias entre alternativas.
Estrategias de votación.
Hasta aquí se ha supuesto que en cada caso el votante refleja con su voto sus verdaderas preferencias, sin especular con la posibilidad de
influir en el resultado final a través de una votación diferente a la que realmente se adecua a su manera de pensar.
El sistema de mayoría simple, aunque más burdo en términos de no reflejar la intensidad relativa de preferencias, compensa tal circunstancia
por la reducción de la influencia del uso de estrategias de votación.
En la sección anterior, se analizó el caso más simple de decisión social, que sería relevante para una democracia “directa”: todos los votantes
participan directamente en cada una de las decisiones. En una democracia moderna, las decisiones son adoptadas a través de un sistema
“representativo”: los ciudadanos eligen periódicamente representantes, y son éstos los que se reúnen habitualmente para formar las decisiones.
La idea central del modelo es una analogía del sistema político con el sistema económico: los políticos buscan el poder y para ello deben
reunir el suficiente número de votos.
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Los votantes determinan con sus decisiones periódicas la composición del Congreso y del Poder Ejecutivo; el Poder Ejecutivo influye en mayor
o menor grado la composición de los cuerpos de funcionarios de carrera de la Administración Pública y otras posiciones; distintos grupos de
presión (sindicatos, grupos empresarios, etc.) intentan influir en las decisiones, son directamente a los representantes elegidos, sea
indirectamente a través de campañas sobre los votantes.
La característica fundamental del sistema representativo, desde el punto de vista de las decisiones fiscales, es que el votante no es enfrentado
con cada uno de los asuntos por separado, sino que debe votar por plataformas, es decir, simultáneamente por varios asuntos.
Bienes mixtos.
Por “externalidad” se entiende una influencia entre unidades económicas (consumidores y/o productores), de tal forma que la conducta de una
de ellas se vea afectada por decisiones tomadas por otra unidad.
Clases de externalidades.
En la externalidad pecuniaria la influencia de una unidad económica sobre otra se transmite a través de algún precio, mientras que en la
externalidad tecnológica la influencia opera directamente, sin que sea posible establecer un flujo monetario correspondiente.
Las externalidades pecuniarias no traen problemas desde el punto de vista social; al contrario, es cuando mejor cumple su función el sistema
de precios como indicador de escasez relativa. En cambio, las externalidades tecnológicas sí pueden traer problemas desde el punto de vista
del óptimo paretiano.
Pueden distinguirse externalidades positivas (cuando la utilidad del consumidor B aumenta como consecuencia de la cantidad consumida de un
bien por parte de A) de externalidades negativas (cuando la utilidad de B disminuye); externalidades unilaterales (B afecta a A, pero no
viceversa), de externalidades recíprocas (B afecta a A, pero a su vez afecta a B); externalidades entre consumidores, entre productores, de
productores a consumidores o de consumidores a productores.
Según que los efectos cruzados (de la cantidad consumida por una persona sobre el nivel de utilidad de la otra persona) sean nulos,
negativos o positivos, y en este último caso que sea una externalidad parcial (el aumento de utilidad de A es menor por un aumento de x B que
por un aumento de x A) o total (la utilidad de A sube exactamente igual por el aumento de x B como de xA), puede plantearse el siguiente
esquema clasificatorio:
Bien privado puro: no existen externalidades.
Bien público puro: en el otro extremo, para los bienes públicos puros existen externalidades recíprocas, positivas y totales.
Bien con externalidad unilateral negativa: el consumo de una persona perjudica a otra, pero no viceversa.
Bien con externalidad unilateral positiva parcial: el consumo de una persona beneficia a otra persona pero en menor magnitud que si se
tratara del mismo bien consumido directamente por la persona.
Bien con externalidad recíproca negativa: el consumo de una persona perjudica a otra, y viceversa.
Bien con externalidad recíproca positiva parcial: el consumo directo de cada persona beneficia a la otra persona, pero en menor magnitud
que el consumo directo del bien.
En palabras: la tasa marginal de transformación en la producción de x por y debe igualar a la tasa marginal de sustitución en el consumo de x
por y para la persona A, y también debe igualar respecto al consumo de x B a la suma de las repercusiones directas sobre la misma persona B
(o sea, la tasa marginal de sustitución de x por y, para B) y las repercusiones indirectas del aumento de x B sobre la utilidad de A, siendo éste
último negativo en el caso de externalidades negativas (ya que U AxB < 0). En cambio, el óptimo privado para B se establecería únicamente
con los elementos internos de su decisión.
Las posibles soluciones a este problema son las siguientes:
Administrativas: regulaciones legales que impidan que B perjudique a A.
Judicial: A puede demandar por vía judicial que B.
Fiscal: puede imponerse un impuesto sobre B y pagar a A el importe recaudado en carácter de subsidio.
Arreglo voluntario: las características de este arreglo depende de la responsabilidad jurídica establecida. Así
Si se establece que B es responsable legalmente del daño causado, el arreglo consistirá en que B paga voluntariamente a A una
cierta suma para que le permita emprender la construcción.
Si se establece que B no es responsable legal, el arreglo consistirá en que ahora es A quien puede estar dispuesto a pagar cierto
monto para que B no construya.
El “Teorema de COASE” establece que a través del arreglo voluntario se alcanzará el óptimo paretiano independientemente de la asignación
legal de responsabilidad (es decir, que B sea responsable o que no lo sea); la forma concreta de asignación legal de responsabilidad no
influye en el óptimo paretiano, sino que únicamente traerá consecuencias respecto a la distribución del ingreso.
En definitiva, este mecanismo de arreglo voluntario puede asimilarse al sistema de mercado, con un “precio” pagado por B a A (si B es
responsable legalmente) o por A a B (si B no es responsable). Por lo tanto, no será necesaria la intervención del Estado; únicamente será
necesaria la presencia del Estado en cuento a administración de justicia y de policía para hacer respetar los derechos definidos.
La existencia de externalidades, suficientemente difundidas plantean problemas de eficiencia que únicamente puedan corregirse en forma
El Beneficio Bruto Social Marginal se mide por la altura de la curva de la
central, a través de la intervención de alguna autoridad en forma coactiva.
demanda. El Costo Social Marginal de una cantidad de producción está medida
El óptimo paretiano social en sentido paretiano se alcanza donde se maximiza el Beneficio Neto Social Total (BNST), que es la diferencia entre
por la distancia debajo de la curva de oferta total.
el Beneficio Bruto Social Total (BBST) y el Costo Social Total (CST). La cantidad de producción que maximiza el BNST es aquella para la
En ausencia de externalidades, la cantidad producida por q representa el óptimo
cual en Beneficio Neto Social Marginal (BNSMg) se iguala a cero, y por lo tanto cuando el Beneficio Bruto Social Marginal (BBSMg) se iguala
social, ya que allí se iguala el Beneficio Bruto Social Marginal (la altura de la curva
con el Costo Social Marginal (CSMg).
de demanda, o sea el precio) con el Costo Social Marginal (la altura de la curva
de oferta, o sea el costo marginal privado).
Contaminación ambiental. (Figura 1)
En cambio, si la industria ocasiona externalidades negativas, debe computarse
como Costo Social Marginal no solamente el Costo Privado Marginal (representado
por la curva de oferta) sino también el costo social marginal de la contaminación.
La nueva curva representativa se suma el costo privado marginal (en la
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El sistema de mercado, sin correcciones tendería a producir una cantidad excesiva de un bien con externalidades negativas, respecto a lo que
sería óptimo desde el punto de vista social.
El problema de fondo planteado por la existencia de externalidades difundidas, consiste en que la unidad de decisión sólo toma en cuenta los
elementos “internos”, en tanto no toma en cuenta los elementos “externos” que no aparecen reflejados en su contabilidad. Por lo tanto, para
que el mercado funcione adecuadamente, es necesario que las externalidades aparezcan reflejadas como elementos internos a la empresa que
debe adoptar decisiones.
Hasta aquí se ha analizado el caso de externalidades negativas. Pero en un razonamiento enteramente simétrico se puede desarrollar al caso
de externalidades positivas. Si la externalidad se limita a unas muy pocas unidades, sería posible el arreglo directo, con compensaciones
monetarias entre unidades, sin intervención estatal.
Es posible conceptualmente distinguir distintos niveles de bienes públicos según el tamaño del área para los cuales se definen como bienes
públicos puros.
Los casos más importantes de externalidades están en general asociados a razones de vecindad territorial, pero hay otros casos donde son
importantes los llamados “efectos de derrame”: servicios prestados en una cierta área benefician (o significan cargas) para residentes en otras
áreas. Esta circunstancia plantea la necesidad de compensaciones territoriales para corregir estos “efectos de derrame”, ya que en ausencia
de estas compensaciones, el nivel de gasto realizado en estos servicios por las provincias con emigración será menor que el óptimo social.
Congestión.
La definición de bien público puro implica que es posible incorporar un consumidor adicional sin afectar en cantidad o calidad el servicio
recibido por los consumidores iniciales. En la práctica, muchos gastos gubernamentales se efectúan en servicios que no se ajustan
estrictamente a este concepto.
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En definitiva, según la evolución de la demanda, se tendría que el bien en ciertos momentos cumple la definición de bien público puro (cuando
no hay congestión) y en otros momentos no cumple dicha definición (cuando hay congestión).
Bienes preferentes.
En las necesidades preferentes el Estado adopta decisiones sociales que no reflejan las preferencias individuales (por ejemplo, vacunación
obligatoria, educación primaria obligatoria).
Consumo
Respecto a las preferencias individuales
Individual Conjunto
Se respetan Necesidades Privadas Necesidades Sociales
No se respetan Necesidades Preferentes Necesidades Preferentes
El conjunto formado por las necesidades sociales y las necesidades preferentes a veces se denomina como “necesidades públicas”, para
expresar que en ambos casos terminan afectando decisiones fiscales, por supuesto, las motivaciones son muy diferentes.
La idea de que un grupo gobernante pueda tomar decisiones en contra de las preferencias de los ciudadanos implica que aquel está en
mejores condiciones de definir los “verdaderos” valores sociales que estos últimos.
Se han alegado distintos tipos de situaciones que explicarían la aparición de necesidades preferentes. Una sería la información: el grupo
gobernante cuenta con información especial, que no puede hacer pública pero que si conociera, modificaría la actitud de la opinión pública.
Otra podría ser la educación.
Los casos de educación, salud y vivienda. Se trata de bienes que en principio reúnen las características de bienes privados. Pero el Estado
interviene porque reúnen condiciones de “necesidades preferentes”: la provisión de estos bienes se realizará aún en contra de las preferencias
individuales.
En la práctica el Estado otorgará los bienes preferentes en especie, no en dinero, porque de otra forma el padre de familia podría utilizar de
otra manera el dinero adicional: ello indica claramente que la preferencia individual no es respetada.
Monopolios naturales.
Una posible imperfección del sistema de mercado se plantea con la existencia de un único productor en una industria, debido a causas
naturales. En tal caso, el productor podrá aumentar el precio sin perder la totalidad de sus ventas. Esta circunstancia le otorga un cierto
poder monopolístico, que se supone trata de aprovechar al máximo.
Se dice “un cierto poder monopolístico” porque su poder tiene como límite la curva de demanda que enfrenta, podrá elegir el precio a cobrar,
El monopolista maximiza su beneficio a aquella cantidad a la cual se iguala el costo
pero en tal caso no podrá vender más cantidad que las que los demandantes en total compren a ese precio; alternativamente, podrá elegir la
marginal con el ingreso marginal. La situación óptima (privada) del monopolista, a la
cantidad que desea vender, pero en ese caso deberá fijar un precio que resulte suficientemente bajo como para vender exactamente la
cual maximiza su beneficio total, es la cantidad producida q e: el precio del producto
cantidad elegida: lo que no podrá es simultáneamente seleccionar (arbitrariamente) precio y cantidad.
será pe, y el beneficio extraordinario del monopolista será el rectángulo AEE’P e.
Monopolio. (Figura 4) Desde el punto de vista de asignación de recursos se puede demostrar que la
cantidad qe no es óptima. El óptimo social paretiano se alcanza donde el Beneficio
Bruto Social Marginal es igual al Costo Social Marginal: en este caso el Beneficio
Bruto Social Marginal coincide con la valoración marginal, en tanto que el Costo
Social Marginal está adecuadamente medido por el costo marginal privado del
monopolista. El monopolista perjudica a la sociedad porque en su tentativa de
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La corrección necesaria significará inducir al monopolio a producir la cantidad q 0 que es la óptima social (paretiana). Ello puede lograrse a
través de una regulación directa (fijación de cantidades, fijación de precios) o directamente a través de la estatización de la empresa con
nuevas reglas de operación (en lugar de maximizar el beneficio privado, ahora sería: producir aquella cantidad que iguala el costo marginal con
el precio).
Costos decrecientes.
Cuando el tamaño del mercado es demasiado pequeño en relación a las economías de escala de una industria. La competencia perfecta no
puede funcionar, porque cada empresa tiene incentivo a reducir el precio para vender más cantidad y por lo tanto obtener costos unitarios más
bajos: en la guerra entre los productores, quedaría solo uno, pero ahora será un monopolio operando con costos decrecientes.
Por “provisión pública” se entiende el mecanismo financiero por el cual el Estado decide la cantidad de bienes públicos y arbitra
(coactivamente) los recursos necesarios para atender los costos derivados. Por “producción pública” se entiende el proceso por el cual es
Estado combina factores productivos para obtener una determinada prestación.
La regla que aseguraría la eficiencia (óptima asignación de recursos desde el punto de vista social): producir aquella cantidad para la cual se
iguale el costo marginal con el precio.
Esta regla marginalista (de primer orden) debe ser complementada por la condición de segundo orden, que para una cantidad producida
superior, el costo marginal resulte superior al precio.
Desde el punto de vista fiscal, la regla marginalista significaría un superávit para las empresas públicas en el caso de monopolio de costos
crecientes y un déficit en el caso de costos decrecientes.
En la distribución funcional del ingreso nacional, interesa discriminar entre los ingresos provenientes de la remuneración de los distintos
factores productivos: trabajo, capital, recursos naturales y capacidad empresarial. Por la prestación de los servicios de los factores
productivos, en un sistema de mercado los mismos son remunerados en proporción al precio de cada servicio productivo y a la cantidad del
mismo. El ingreso nacional se mide como el total de remuneraciones a los factores productivos en un período determinado.
En la práctica, es sumamente difícil identificar y separar los componentes diferentes a los salarios, de forma que la distribución funcional se
presenta como la participación de los salarios en el ingreso nacional, y el complemento definido como el “excedente de explotación” como
porcentaje del ingreso nacional.
En la distribución personal, el énfasis está puesto en la comparación entre grupos de personas que reciben diferentes niveles de ingreso.
Para ello, no interesa la fuente de donde proviene el ingreso, sino el monto absoluto de la suma de todos los ingresos que tiene la persona,
cualquiera sea su origen.
Dado que en principio cada persona tiene un distinto monto absoluto de ingreso es necesario agrupar por “clases”, “capas”, o “estratos” de
ingresos. En la práctica esto se puede realizar de dos maneras distintas.
En la primera se definen a priori los niveles absolutos que separan los distintos estratos, y se calcula el porcentaje de personas que caen en
cada estrato y el porcentaje del ingreso nacional que afluye a dicho estrato.
La forma precedente de mostrar la distribución personal tiene el inconveniente que no permite una comparación directa con otra distribución.
Por lo tanto se recurre a una forma alternativa, donde a priori se definen los estratos de ingreso de forma que abarquen un determinado
porcentaje de la población. Por ejemplo, pueden usarse los deciles, es decir grupos de población que representan el 10% de la población
total, definidos ordenándose la población de menores a mayores niveles de ingreso per cápita.
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encuentre la curva de LORENZ de la diagonal, mayor será la concentración del ingreso en los grupos de ingreso más altos o más “regresiva”
será la distribución del ingreso; cuanto más cercano a la diagonal, menos concentrado estará el ingreso o más “progresiva” será la
distribución. La concentración (relativa) del ingreso nacional puede medirse a través de un coeficiente global, como el coeficiente de GINI; el
mismo compara (para la situación I) el trianguloide rayado (comprendido entre la curva de LORENZ y la diagonal) con el triángulo OCD; los
valores extremos del coeficiente de GINI son cero (para concentración nula, cuando coincide la curva de LORENZ con la diagonal) y uno (para
concentración total, cuando la curva de LORENZ coincidiera con los segmentos OD y OC, en cuyo caso hasta el último grupo no recibirían
ningún ingreso, y el último grupo absorbería el 100% del ingreso nacional); en la práctica, se encontrarán valores intermedios.
Un aumento en la participación relativa en el ingreso de un grupo necesariamente está correlacionada con una disminución del otro grupo.
Los tres aspectos más relacionados con el bienestar serían: el patrimonio, el ingreso y el consumo.
Habitualmente, se identifica “mejorar la distribución del ingreso” con aumentar la participación de los salarios.
Aparentemente, las dos distribuciones deberían estar estrechamente correlacionadas, ya que un aumento de la participación de los salarios
debería implicar una redistribución personal progresiva del ingreso y viceversa. Sin embargo, empíricamente la relación no es completa.
Distribución regional.
Tomando como grupos los residentes en provincias o regiones, es posible ordenarlos de mayores a menores ingresos y comparar la
participación de cada grupo en el ingreso nacional en relación a su importancia demográfica.
El indicador que resultaría más adecuado es el ingreso de los residentes, no el producto generado en el territorio respectivo, pero no se
cuenta con dichos datos; ello explica el relativamente elevado nivel de las provincias de baja densidad demográfica con actividades productivas
de alto valor agregado per cápita por ser capital – intensivas o tierra – intensivas.
Causas.
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El enfoque neoclásico identifica la remuneración (bruta) de cada factor con el valor del producto marginal del mismo, siendo este último el
resultado de multiplicar la productividad marginal física del factor por el precio del producto.
En la teoría neokeynesiana, dadas las cantidades relativas de factores y los precios de los mismos, queda determinada la distribución funcional
del ingreso. Para pasar a la distribución personal es necesario introducir un elemento adicional: la distribución entre personas (o familias) de
la propiedad de los distintos de factores productivos. En el caso extremo de distribución absolutamente igualitaria de la propiedad de cada
factor productivo cualquiera sea la distribución funcional, la distribución personal del ingreso será igualitaria. Únicamente si es diferente la
distribución entre personas del capital y de la tierra que la distribución entre personas del trabajo, un cambio en la distribución funcional traerá
como consecuencia un cambio en la distribución personal.
Lo anterior permite distinguir dos grandes tipos de política redistributiva: la redistribución directa de los ingresos (por ejemplo, modificando la
tasa de salarios respecto a la tasa de beneficio) o la redistribución de la propiedad de los factores, que traerá como consecuencia una
redistribución de los ingresos. Por ejemplo, impuestos a las herencias y educación gratuita.
Pueden clasificarse en tres grandes grupos los principales criterios alternativos postulados para determinar la justicia de una distribución del
ingreso entre personas:
1) Criterios basados en dotaciones.
2) Criterios utilitarios.
3) Criterios de equidad.
Los criterios basados en dotaciones aceptan como socialmente justo que cada persona reciba en proporción a la dotación de factores
productivos que aporta. Dentro de este criterio, pueden admitirse distintas variantes:
a) Aceptar las remuneraciones que fija el mercado, cualquiera sea este criterio implicaría que nunca se justificaría la intervención del Estado.
b) Aceptar las remuneraciones de los factores siempre que se trate de mercados competitivos; las remuneraciones por encima de los niveles
competitivos que se obtendrían en otras situaciones y justificarían la intervención del Estado, pero estas intervenciones deberían estar
limitadas a remover los apartamientos de la competencia en los mercados de factores.
c) Se justifica únicamente las remuneraciones provenientes del aporte de trabajo personal.
d) Igualdad de oportunidades: se acepta una posición como alguna de las anteriores, pero con la importante condición de que la posición
inicial de las distintas personas sea igual.
Los criterios utilitarios parten de la base de que es posible medir la utilidad de cada persona y comparar la utilidad entre personas; la
distribución socialmente deseable es aquella que permitiría maximizar la utilidad total de la comunidad, y se justificarían todas las
redistribuciones de ingreso entre los integrantes de la comunidad que permitan acrecentar este total; en un enfoque estático se trataría de
maximizar el bienestar social total, pero en uno dinámico, con población variable, se maximizará el bienestar medio.
En los criterios de equidad se pone el acento en la comparación de bienestar de los distintos componentes de la comunidad. Pueden
distinguirse algunas variantes dentro de estos criterios de equidad:
a) Bienestar igual: se trata de alcanzar una situación tal que todas las personas alcancen el mismo nivel de bienestar.
30
b) Bienestar mínimo para todos: se fija un cierto nivel mínimo absoluto o piso, por debajo del cual no se debe permitir que ningún miembro
de la comunidad caiga; pero por encima, se permiten diferencias.
c) Maximizar el bienestar del grupo más bajo: postula que es razonable que sea aceptado por todos como criterio o “regla de juego” e largo
plazo: como a largo plazo habría una cierta probabilidad de cada persona pudiera caer al grupo de más bajo bienestar, todos aceptarían
como criterio el de mejorar la situación de este grupo más rezagado.
Maximización del bienestar social.
Un criterio para juzgar sobre redistribución del ingreso puede derivarse del principio de maximización del bienestar social neto. Así,
socialmente sería favorable aplicar un impuesto a un grupo de contribuyentes de altos ingresos y con el monto obtenido entregar un subsidio a
un grupo de personas de bajos ingresos, si el aumento de bienestar social (bruto) derivado de la mejora de situación del grupo perceptor es
mayor que la pérdida de bienestar social (bruta) ocasionado por el empeoramiento del grupo aportante. La redistribución debería detenerse en
aquel punto en el cual para una transferencia adicional de ingresos se iguala el beneficio bruto social marginal (del último peso entregado al
grupo receptor) con el costo social marginal (el último peso entregado por el grupo aportante).
La maximización del bienestar (neto) social total se alcanzará donde se minimice el costo social total. Una posibilidad frecuentemente utilizada
sería la de distribuir la carga tributaria de forma de igualar el sacrificio o cargo soportado por cada contribuyente.
En el enfoque marginalista, el sacrificio soportado por un contribuyente se puede medir por la pérdida de utilidad derivada de la reducción de
su ingreso disponible como consecuencia del pago del impuesto. En tal caso pueden distinguirse tres posibles variantes del criterio de
sacrificio igual:
a) Sacrificio absoluto igual: la reducción de utilidad es igual en términos absolutos para todos los contribuyentes.
b) Sacrificio relativo igual: la pérdida de utilidad es proporcionalmente igual para cada contribuyente, en relación a la utilidad total que tenían
antes del pago de impuestos.
c) Sacrificio marginal igual: la pérdida de utilidad ocasionada por el último peso pagado de impuesto debe igualarse entre contribuyentes.
Un impuesto será progresivo (proporcional, regresivo) si al pasar de contribuyentes de ingresos bajos a contribuyentes de ingresos más altos,
el monto de impuestos pagados sube en mayor proporción (en igual proporción, en menor proporción) que los ingresos.
Gráficamente, los dos segmentos indicados sobre el eje vertical deben ser iguales;
Sacrificio absoluto igual. (Figura 4)
puede observarse que el impuesto pagado por B (T B) debe ser en monto absoluto menor que el impuesto
pagado por A (TA), debido al supuesto de utilidad marginal decreciente. Sin embargo, no es posible
demostrar que el impuesto debe necesariamente ser progresivo. La persona A tiene ingreso antes de los
impuestos de $10000. Un impuesto de $1000 le reduce su ingreso a $9000 y su utilidad total se reduce
en 1000 unidades de utilidad (de 11000 u.u. a 10000 u.u.). Para que el sacrificio de B sea igual al
sacrificio de A en términos absolutos, el impuesto pagado por B debe reducir también en 1000 unidades la
utilidad total de B; como B tenía antes de los impuestos un ingreso de $1000 que rendían 1840 unidades
de utilidad, será necesario ubicarlo en un nivel de ingreso en que sólo tenga 840 u.u.; el nivel de ingresos
debe ser de $420, de forma que el impuesto pagado por B debe ser de $560. En resumen, si A paga
$1000 de impuesto, B debe pagar menos: $560.
Se han propuesto otras tentativas de justificación de la redistribución en general y de la progresividad tributaria en particular:
a) La redistribución de ingresos como externalidad: si se acepta que la reducción de la pobreza mejora el bienestar de los ricos, la
redistribución de ingresos puede considerarse como la corrección de esta externalidad que permite alcanzar el óptimo social. Se podría
imaginar un mecanismo de corrección de tipo voluntario, pero como la lucha contra la pobreza requiere esfuerzos de magnitud muy
superior a los alcanzables por cada persona en particular, resulta necesaria la intervención (coactiva) del Estado para alcanzar la
redistribución óptima del ingreso. Ello sin desmedro de favorecer las donaciones voluntarias.
b) La redistribución de ingresos como bien público: la redistribución de ingresos podría visualizarse como un bien público (puro): en una
comunidad absolutamente solidaria la satisfacción derivada por cada persona de aumentar su consumo propio se iguala con la de ver
aumentando el consumo de cada uno de los demás.
c) La redistribución de ingresos como bien preferente: se imponen las preferencias de la sociedad como un conjunto (representada por el
grupo gobernante), que desea una redistribución del ingreso atendiendo a ciertas valoraciones sociales, sobre las preferencias individuales
(por ejemplo de los más ricos).
Límites a la redistribución.
Redistribuciones alternativas del ingreso. (Figura 6) Se presentará un modelo sumamente simple. Supóngase que el único factor
productivo es el trabajo y la sociedad se divide en dos grupos (numéricamente
iguales): los trabajadores y los que no trabajan. Los trabajadores reciben
ingresos por su salario y pagan impuestos proporcionales sobre sus ingresos;
estos impuestos financian pagos de transferencia a los no trabajadores. A
medida que las tasas de imposición a los salarios sean superiores, los
ingresos de los trabajadores serán menores, y ello traerá cambios en la
cantidad de trabajo que están dispuestos a ofertar, y por lo tanto también
cambios en la cantidad total producida de bienes.
La situación inicial sería aquella en la cual la tasa impositiva (1) es igual a cero. Por lo tanto, el salario neto será igual al salario bruto; a ese
salario neto la cantidad ofrecida de trabajo será igual a 6 y por lo tanto el ingreso nacional alcanzará a $60 millones, que irá en su totalidad a
los trabajadores; los no trabajadores no recibirán alguno (punto A del gráfico).
Si existiera algún impuesto que no afectara la cantidad trabajada (impuesto de monto fijo), sería posible desplazarse a lo largo de la recta AN.
Por ejemplo, en el punto Z se podría alcanzar una distribución absolutamente igualitaria del ingreso (la línea OZ marca los puntos de
equidistribución del ingreso). Si, en cambio fuese necesario aplicar un impuesto sobre la renta de los que trabajan, el tamaño de la torta
33
(ingreso nacional) variará muy probablemente, dependiendo de la forma en que los trabajadores respondan a las diferentes situaciones de
ingreso neto.
Si la alícuota es mayor que cero pero relativamente moderada (t = 15%), la oferta laboral aumentará de 6 a 7 millones a fin de compensar la
caída del ingreso disponible que ocasionaría la existencia del impuesto de mantener la misma cantidad trabajada; el ingreso nacional
aumentará de $60 a $70 millones, los impuestos serán de $10,5 y por lo tanto los no trabajadores comenzarán a recibir ingresos, en dicho
monto (punto B).
Si la alícuota es mayor que (t = 30%) se supone que comienza a contraerse la oferta laboral de 7 a 5 millones, porque el incentivo marginal a
trabajar es mucho menor; el ingreso nacional ahora se reduce de $70 a $50 millones, y se distribuye $35 millones para los trabajadores y $15
millones para los no trabajadores (punto C).
Una alícuota aún superior (t = 50%) llevaría a una redistribución igualitaria al ingreso, pero a expensas de una reducción del monto total del
ingreso: la oferta laboral es de solo 2,5 millones de horas – hombre y el ingreso nacional de $25 millones, distribuido en partes iguales entre
los dos grupos sociales (punto D, sobre la línea Z).
El punto A representaría los criterios de dotación (cada uno recibe en proporción a los factores productivos aportados). El punto B significaría
el máximo de la torta a distribuir (aunque representaría para los trabajadores un mayor esfuerzo laboral que la situación de ausencia de
impuestos). El punto C representaría el criterio; se maximizaría el ingreso de los no trabajadores. El punto D sería el de distribución
absolutamente igualitaria.
También pueden presentarse límites jurídicos, cuando se interpreta que los sistemas de redistribución han alcanzado un nivel tal que afecta
alguna de las garantías constitucionales de los contribuyentes (declarar confiscatorias las alícuotas del impuesto a las herencias que excedieran
el 33%).
En cuanto a los límites políticos a la redistribución del ingreso, ellos dependerán de la distribución del poder político entre los distintos grupos
sociales, y de su uso efectivo.
La explicación podría intentarse a través de la utilización del modelo del volante mediano. Supóngase inicialmente que solamente el grupo de
ingresos más altos tiene derecho a votar. En esta situación, los votantes prefieren un bajo nivel del gasto público con financiación de tipo
regresiva.
A medida que la democracia se va ampliando, con la incorporación de nuevos grupos de votantes, ahora de nivel de ingresos intermedio, el
votante mediano se va desplazando hacia un tamaño mayor del gasto público deseado. Si ahora se pasa a una democracia totalmente
amplia, con la incorporación de los sectores más marginados, la decisión social sin embargo, no coincidiría con las preferencias de este último
grupo; los votantes de ingresos medianos estarán de acuerdo en aumentar hasta cierto punto los bienes preferentes para redistribuir ingresos
pero a medida que aumenta la recaudación tributaria total requerida y que se va agotando el margen contributivo de la clase alta es necesario
acudir en proporciones crecientes a gravar los ingresos medios. El modelo del votante mediano implicará entonces cierta redistribución del
ingreso pero que se detiene en ciertos momentos para no afectar la situación de la coalición mayoritaria triunfante.
Instrumentación de la redistribución.
La herramienta fiscal más decisiva opera a través de cambios en la composición de los gastos públicos.
Se presentará el caso más simple de modelo macroeconómico de tipo keynesiano. Para que la economía global esté en situación de equilibrio
debe alcanzarse en el cual la oferta global se iguale con la demanda global:
(1) Y=C+I+G
Donde Y = ingreso nacional, C = consumo privado, I = inversión privada y G = gasto público. El lado derecho constituye la demanda global
(en una economía cerrada), el lado izquierdo constituye el total de bienes producido por la economía en términos netos (producto bruto
interno).
Los valores de la inversión privada (I) y del gasto público exhaustivo (G) se consideran por ahora dados exógenamente, o sea con valores
fijados fuera del modelo; en cambio al consumo privado se supondrá una función del ingreso disponible (función consumo):
La intersección con el origen tiene un valor igual a la constante a, y la pendiente de la recta, igual a b, que es la propensión marginal al
consumo, o sea cuánto se incrementa el consumo cuando el ingreso aumenta en un cierto monto.
35
El ingreso disponible se define en este modelo simple como el ingreso nacional menos los impuestos pagados (T), más las transferencias
gubernamentales recibidas (Tr):
(3) Yd = Y – T + Tr
(2 bis) C = a + bY – bT + bTr
Mediante las transferencias el gobierno aumenta el ingreso disponible, mientras que mediante los impuestos lo reduce. En este modelo
simple, tanto los impuestos como las transferencias se supondrán variables exógenas.
Existe un único valor de Y que asegure el equilibrio en este modelo:
(4) Y = C + I + G = a + bY – bT + bTr + I + G
1
(6) Y= (a – bT + bTr + I + G)
1 b
Existe un único nivel de Y que satisface el equilibrio de la economía global.
Ingreso nacional de equilibrio. (Figura 2)
Dicho valor es Y, ya que el consumo privado que voluntariamente realizan las
familias a ese nivel de ingreso, alcanza a YD, por lo que sumado dicho valor
a la inversión privada y al gasto público se obtiene la demanda global para
un nivel Y del ingreso nacional (el segmento YF); esta demanda global YF se
iguala exactamente a la oferta global (OY), por lo que la economía global
está en equilibrio.
Y es el ingreso nacional de equilibrio. Si la economía estuviera inicialmente en un nivel diferente, existirían fuerzas de mercado que
automáticamente llevarían la economía al nivel de equilibrio.
El nivel de equilibrio está determinado una vez que se conocen las condiciones fijadas. Si cambia alguna de estas condiciones iniciales, el
valor de equilibrio del ingreso nacional será diferente. El análisis de la situación de equilibrio se llama “estática”; el de la comparación de dos
situaciones de equilibrio, “estática comparativa”.
Y es el nivel de ingreso nacional de equilibrio. Pero no necesariamente quiere decir que es “el mejor”. Pudiera ser, por ejemplo, que en el
nivel de ingreso Y exista desocupación involuntaria. Para alcanzar el pleno empleo, sería necesario influir en el valor de alguna de las
variables exógenas; el efecto que tendría el cambio de cada una de estas variables sería el siguiente:
36
1
Inversión privada: Y I
1 b
1
Gasto público (exhaustivo): Y G
1 b
b
Gasto público de transferencia: Y Tr
1 b
b
Impuesto: Y T
1 b
El multiplicador del gasto público exhaustivo es igual al multiplicador de la inversión privada (para compensar una caída en la inversión
privada de $100, es suficiente aumentar el gasto público exhaustivo en $100).
El multiplicador de los gastos públicos de transferencia es igual en valor absoluto al multiplicador de los impuestos.
El multiplicador de los impuestos es menor en términos absolutos al multiplicador del gasto público exhaustivo.
El teorema del presupuesto equilibrado dice que si se aumenta el gasto público (exhaustivo) y se aumenta en la misma cantidad los
impuestos, no se afecta el equilibrio presupuestario, pero se obtiene un efecto expansivo sobre el ingreso nacional. El ingreso nacional
aumenta como consecuencia del aumento del gasto público exhaustivo, en el valor dado por el multiplicador del gasto público:
1
Y G ; el ingreso nacional disminuye como consecuencia del aumento de las recaudaciones tributarias ( T = G), en el valor
1 b
b
indicado por el multiplicador de los impuestos Y G ; el efecto neto sobre el ingreso nacional es positivo, e igual al incremento
1 b
1 b 1 b
del gasto público: Y G G G G ; o sea que el multiplicador del presupuesto balanceado es igual
1 b 1 b 1 b
a la unidad (Y = G para G = T).
Las reducciones de impuestos estimulan la demanda global indirectamente a través de la expansión del ingreso disponible y el subsecuente
aumento del consumo privado; como no todo el aumento del ingreso privado se vuelva a consumo, el estímulo de la demanda global a través
de una reducción de impuestos es menor al obtenido a través de un aumento del gasto publico exhaustivo.
(10) Y=C+I+G
37
(11) C = a + bYd
(12) Yd = Y – T + Tr
(13) T = t0 + IY
(12bis) Yd = Y – t0 – tY + Tr
Sustituyendo (12bis) en (11):
1
(14) Y= (a – bt0 + bTr + I + G)
1 b bt
1
Ahora el valor de los multiplicadores de la inversión privada y de los gastos públicos exhaustivos s es igual a que es menor que
1 b bt
el multiplicador en el caso simple, con impuestos totalmente exógenos.
En el modelo simple, el ingreso disponible aumenta en la misma magnitud que el ingreso nacional y la única filtración en la corriente circular
es hacia el ahorro, en la proporción 1 – b (propensión marginal al ahorro). En el modelo con impuesto inducido, aparece una nueva filtración,
esta vez hacia la recaudación tributaria, ya que el consumo del ingreso personal es solamente la fracción (1 – t) del aumento del ingreso
nacional; el consumo aumentará en la fracción b del aumento del ingreso disponible, o sea en la fracción b(1 – t) del aumento del ingreso
1 1 1
nacional. Por lo tanto, el valor del multiplicador, en lugar de ser , ahora será:
1 b 1 b(1 t ) 1 b bt
Al igual que en el modelo simple, se podría plantear un teorema del presupuesto equilibrado. En este caso, debe aumentarse el gasto público
en G pero el componente autónomo de las recaudaciones tributarias t0 solamente en la proporción (1 – t) G. Ello aumentará el ingreso
nacional en Y = G, y el presupuesto se mantendrá equilibrado porque el aumento en la recaudación tributaria será T = t0 + tY = (1 – t)
G + yG = G, el aumento del gasto público.
Supóngase que la economía ha entrado en recesión por una caída (autónoma) en la inversión privada; por lo tanto, la reducción del ingreso
nacional será:
1
(15) 1Y = I
1 b bt
t
(16) 1T = t1Y = I
1 b bt
38
Si el gobierno insiste en querer mantener equilibrado, deberá reducir el gasto público o aumentar la recaudación tributaria. En el primer caso,
la reducción del gasto público deberá ser igual a la caída (inducida) de la recaudación tributaria.
t
(17) 1G = t
1 b bt
A fin de mantener equilibrado el presupuesto. Pero esta reducción del gasto público tendrá un efecto recesivo adicional sobre el ingreso
nacional:
1 t
(18) 2Y = G 2 I
1 b bt (1 b bt )
Esta segunda caída del ingreso nacional, derivado de la política fiscal reduce la recaudación tributaria en:
1 t t
(20) Y = 1+ + ( )2 + ...
1 b bt 1 b bt 1 b bt
Esta expresión es mayor que la que se daría sin política fiscal clásica. El resultado se podría obtener directamente con el sistema de
ecuaciones (10) a (13), pero imponiendo como condición adicional que G = T.
Para estabilizar la economía global puede descansarse en la utilización de dos tipos de estabilizadores: discrecionales y automáticos. Las
medidas discrecionales son las que deben tomarse explícitamente por parte del gobierno, mientras que en los estabilizadores automáticos, el
diseño del sistema fiscal tiene la propiedad de que sin tener que tomar medidas determinadas, cuando la economía se aparta de la situación
de pleno empleo comienza a funcionar algún mecanismo que atiende a equilibrar a la economía.
Dos mecanismos fiscales que tiene esta propiedad son: el sistema tributario y el seguro de desempleo. Si las recaudaciones tributarias tienen
alguna relación con el ingreso nacional, las fluctuaciones de éste se transmiten a aquellas, y resultan amortiguadas por los cambios resultantes
en las recaudaciones tributarias; el impacto recesivo sobre el ingreso nacional de una caída autónoma en la demanda global, se amortigua en
el caso de que el sistema tributario esté diseñado de tal manera que las recaudaciones tributarias sean función del ingreso nacional. Por otro
lado, el segundo de desempleo implica que cuando la economía entra en recesión y el desempleo aumenta, automáticamente se expanden los
gastos públicos de transferencia (subsidio a los desocupados) y ello amortigua la caída en el ingreso disponible y por lo tanto en el consumo
privado y en el ingreso nacional.
Las ventajas de los estabilizadores automáticas respecto a los estabilizadores discrecionales, surgen cuando se observan los considerables
rezagos que pueden tener estos últimos. Un primer rezago es el de reconocimiento: entre el momento en que comienza efectivamente la
recesión y el momento en que se reconoce la necesidad de adoptar alguna medida transcurre un cierto lapso, que puede ser de varios meses.
39
Una vez reconocida la necesidad de formar medidas, se abre un segundo período, el de implementación con su correspondiente rezago: tomar
decisiones políticas es un proceso arduo, y según cuales sean los mecanismos institucionales, puede llevar meses la deliberación de cada una
de las cámaras legislativas y la sanción de las medidas requeridas.
Este tipo de rezagos puede ser bastante prolongado en la política fiscal, a diferencia de la política monetaria en la cual la autoridad (Banco
Central) puede tomar drásticas medidas en un fin de semana sin control directo del Congreso.
El tercer rezago es el de la respuesta de la economía global a las medidas adoptadas. La demora dependerá del tipo de medidas fiscales
utilizadas.
La existencia de estos rezagos, que pueden ser considerables, pone de manifiesto la ventaja de los estabilizadores automáticos: al no tener
que tomarse decisiones explícitas, estos estabilizadores comienzan a actuar inmediatamente: mucho antes que se defina oficialmente que la
economía ha entrado en recesión.
Es posible medir el tamaño de los estabilizadores automáticos. Se puede definir el coeficiente de estabilización automática () como el
porcentaje en que un estabilizador automático disminuye la fluctuación en la economía nacional en comparación a la situación de ausencia del
mismo. En el caso del sistema tributario, el hecho de que las recaudaciones tributarias sean inducidas por el ingreso nacional, significa que la
caída experimentada por el ingreso nacional (Y) ante una caída exógena en la demanda global (por ejemplo, una reducción de las
inversiones privadas) es menor que la caída que se hubiera registrado (Y*) si el sistema tributario hubiere sido totalmente rígido y las
recaudaciones tributarias se mantuvieran constantes. El coeficiente de estabilización automática, por lo tanto, puede escribirse:
1 1
(21) = Y * Y 1 b 1 b bt bt
Y * 1 /(1 b) 1 b bt
Puede demostrarse que a mayor valor de t mayor será el coeficiente de estabilización automática .
Se puede definir como flexibilidad automática del sistema tributario la relación del aumento de las recaudaciones tributarias ante un aumento
del ingreso nacional. Por lo tanto, la flexibilidad tributaria de un sistema tributario estará medido precisamente por:
Un concepto para distinguir la progresividad de los impuestos, es la elasticidad del sistema tributario:
T / T T / Y FT
(23) ET,Y =
Y / Y T /Y T /Y
La elasticidad del sistema tributario mide el porcentaje de variación de la recaudación tributaria (T/T) ante una variación porcentual del
ingreso nacional (Y/Y). Dividiendo la flexibilidad tributaria por la presión tributaria (T/Y) se obtiene la elasticidad tributaria.
De manera análoga, la flexibilidad tributaria (T(Y = t) puede expresarse multiplicando la elasticidad tributaria (E T,Y) por la presión tributaria
(T/Y).
Cuanto más progresivo sea el sistema tributario, es decir cuanto mayor sea la elasticidad ingreso (E T,Y) y cuanto mayor sea la presión tributaria
inicial, más elevado será el efecto estabilizador del sistema tributario.
Es posible descomponer la elasticidad tributaria en dos componentes: la elasticidad de la base (cuánto aumenta porcentualmente la base
tributaria ante un cambio porcentual en el ingreso nacional) y la elasticidad de la tasa (cuánto varía porcentualmente la tasa media de
recaudación ante una variación porcentual de la base imponible).
40
La relación es la siguiente: la elasticidad tributaria E T,Y = E B,Y (1 + Et,B) donde EB,Y es la elasticidad de la base imponible respecto al ingreso
nacional y Et,B es la elasticidad de la tasa respecto a la base imponible. La elasticidad del conjunto del sistema tributario se obtendrá
ponderando las elasticidades tributarias de cada impuesto, por la recaudación efectiva de cada uno de ellos.
El estabilizador automático, no estabiliza por completo (por lo que resultará necesario acompañarlo con medidas de tipo discrecional) e incluso
puede resultar en algunos momentos inoportuno.
Financiadores automáticos.
Si las recaudaciones tributarias están vinculadas al nivel del ingreso nacional, es posible mostrar ciertas relaciones de corto plazo entre la
evolución de los gastos públicos y el comportamiento de las recaudaciones tributarias.
Supóngase que el gasto público es autónomo mientras que las recaudaciones tributarias son función del ingreso nacional. Si la economía está
en situación de desocupación y se desea utilizar la herramienta fiscal con fines expansivos, (un aumento del gasto público exhaustivo) traerá
como consecuencia un incremento del ingreso nacional dado por el valor del multiplicador:
1
Y = G
1 b bt
t
A su vez, las recaudaciones tributarias aumentarán como consecuencia de la expansión del ingreso nacional: T = tY = G
1 b bt
Por lo tanto, sin necesidad de ninguna medida discrecional, las recaudaciones tributarias financiarán automáticamente una parte del incremento
del gasto público; esta parte será menor que la unidad.
A mayor flexibilidad tributaria (t más alto), mayor será el valor del financiador automático. Sin embargo, a mayor valor de la flexibilidad
tributaria, menor será el efecto expansivo sobre el ingreso nacional de un aumento del gasto público.
En este modelo de financiador automático a largo plazo se considera al ingreso nacional como determinado exógenamente y en cambio se
postula que la recaudación tributaria es función del ingreso nacional y que asimismo el gasto público es inducido. En tales condiciones, el
G Y G G
aumento de los gastos públicos puede escribirse como: G . . Y EG , Y . .Y , donde EG,Y es la elasticidad
G Y Y Y
T Y T T
ingreso del gasto público. Similarmente: T = . . .Y ET , Y . .Y
T Y Y Y
T ET , Y T
La parte del incremento del gasto público financiado automáticamente por las recaudaciones tributarias es: . Si
G EG , Y G
inicialmente el presupuesto está en equilibrio, T = G y por lo tanto habrá una tendencia crónica al déficit presupuestario si E T,Y < EG,Y, y será
necesario periódicamente aumentar exógenamente los impuestos a reducir exógenamente los gastos a fin de mantener a largo plazo
equilibrado el presupuesto. Por el contrario, si el sistema tributario tiene una alta elasticidad ingreso puede resultar que E T,Y > EG,Y y que la
economía disfrute de un “dividendo fiscal” que puede gastar en aumentos exógenos del gasto público o en reducciones exógenas de
impuestos. Si inicialmente T < G, será necesario que E T,Y > EG,Y para que automáticamente se alcance en cierto momento el equilibrio
presupuestario.
(1) Y=C+I+G
(2) C = a + bY – bT
(3) I = d – ei
Donde i representa la tasa de interés. Esta es la eficiencia marginal de la inversión, y significa que si la tasa de interés es menor, la
inversión aumentará.
La tasa interna de retorno es aquella que permite igualar el precio del bien de capital con el valor actual del flujo de excedentes obtenidos con
la incorporación de ese bien de capital en períodos futuros.
(5) Lt = kY
42
La cantidad de demanda de dinero por motivo transacción (L t) se supone proporcional a las transacciones que deben afrontarse, que a su vez
se estiman proporcionales al nivel de ingreso (k indica la inversa de la velocidad – ingreso de circulación del dinero).
(6) La = f - hi
La demanda de dinero como activo (también llamada demanda por motivo especulación) es función decreciente de la tasa de interés que
puede obtenerse por otros activos (cuadrantes SO de la figura 5).
Dada una tasa de interés como I 0, la demanda de dinero como activo alcanza un valor L a; dada la cantidad M de dinero total disponible, la
diferencia entre M y La está disponible por motivo transacción y por lo tanto el nivel de ingreso que se puede financiar alcanza a Y 0 (cuadrante
SE de la figura 5).
El equilibrio general se alcanza para el único par de valores Y 0 del ingreso nacional o I0 de la tasa de interés que simultáneamente equilibran
ambos mercados, de bienes y monetario.
El nivel de ingreso de equilibrio se determina resolviendo el sistema de ecuaciones (1) a (6). De las tres primeras se deduce que:
(7) Y = a + bY – bT + d – ei + G
1 1 1
(8) I= ( f La ) ( f M Lt ) ( f M kY )
h h h
1 ef cM
Y (a bT d G)
(9) ek h h
1 b
h
De la expresión (9) se pueden derivar los distintos multiplicadores del modelo. Los multiplicadores fiscales son:
El aumento del ingreso implica un aumento de la cantidad demandada de dinero por motivo transacción, quedando menos dinero para la
demanda como activo, por lo que debe subir la tasa de interés para equilibrar el mercado monetario y éste aumento de la tasa de interés
restringe la inversión privada.
43
La política fiscal será relativamente más eficaz (los valores de los multiplicadores más altos) cuanto más baja sea la elasticidad de la función
inversión respecto a la tasa de interés (valor más bajo del coeficiente e) y cuanto más alta sea la elasticidad de la demanda de liquidez (valor
más alto del coeficiente h).
El caso keynesiano extremo estaría dado por una función de inversión absolutamente rígida (elasticidad igual a cero) o por la llamada “trampa
de liquidez” (elasticidad infinita de la función de liquidez: la tasa de interés es tan baja que cantidades adicionales de dinero en mano en las
personas se retendrían en efectivo en lugar de buscar colocación en activos financieros con menor liquidez). Cualquiera de los dos supuestos
llevaría a que e/h se anule y que los multiplicadores fiscales trabajen a su máximo valor.
Aquí cuanto menor sea e/h, menor será el multiplicador. En el caso límite con función de inversión totalmente inelástica y/o con trampa de
liquidez, e/h se anula y la política monetaria es ineficaz (Y/M = 0). En el otro extremo, el “caso clásico”, e/h tiende a infinito, y los
multiplicadores fiscales se anulan.
(10) T = t0 – ti
Por otro lado, el pago de intereses de la deuda pública se incrementa con el aumento de la tasa de interés, por lo tanto los gastos de
transferencia pueden escribirse:
(11) Tr = s0 + si
La economía tiene problemas de desocupación cuando la demanda global es insuficiente, o por problemas de inflación cuando la demanda
global es excesiva. Si hay desocupación, deben aplicarse políticas fiscales expansivas para llevar la economía desde A hasta E. Es posible
45
así ir reduciendo la desocupación sin crear presiones inflacionarias en tanto no se sobrepase el nivel de ocupación plena. Por el contrario,
una situación de inflación que implica un diagnóstico de demanda global excesiva, requiere una política fiscal restrictiva, teniendo la seguridad
de que se obtendrá una reducción de la tasa inflacionaria (desde G hasta E) sin afectar el nivel de ocupación plena.
Curva de Phillips: inflación y recesión. En la realidad, se pueden encontrar situaciones como la “curva de
Phillips”. Es posible que la tentativa de reducir la desocupación aumente
la tasa inflacionaria y que una tentativa de combatir la inflación tenga
éxito únicamente a costo de aumentar la recesión. En este caso se
estaría en presencia de una situación de recesión – inflación, o de
estancamiento – inflación.
El consumo de cada período es función del ingreso del período anterior: f es la proporción del ingreso pagado en impuesto. Se supone que la
propensión marginal al consumo es igual a la unidad.
(2) Gt = gYt
(3) Yt = Ct + Gt
En cada período, la demanda global en consumo y gasta público iguala la oferta global representada por el ingreso nacional. De (1) a (3),
despejando se obtiene:
1
Yt Yt 1
1 g f
Supóngase que la economía se mantiene en ocupación plena. Los aumentos del ingreso nacional reflejan únicamente aumentos de precios y
por lo tanto la inflación se puede medir como:
P Yt Yt 1
P
P Yt 1
46
La inflación se acelerará si sube g o baja f, que se mantendrá constante en tanto permanezca fija la brecha entre g y f, que desacelerará si
se reduce dicha brecha y que se regresará a una estabilidad del nivel general de precios si se elimina el déficit fiscal (disminuyendo g y/o
aumentando f, en caso de aumentar f, puede considerarse que el impuesto “implícito” en la inflación es convertido en un impuesto “explícito” a
través del sistema tributario propiamente dicho.).
Tt = fYt-1
Por lo tanto:
Ct = Yt-1 – Tt = Yt-1 – fYt-1 = (1 – f)Yt-1
El aumento de g, al estar rezagadas un período, las recaudaciones en términos reales caen. Por lo tanto, el déficit fiscal es superior al caso
anterior, en que no existía rezago de recaudación. La inflación deteriora en la misma proporción tanto el consumo privado real como la
recaudación tributaria real.
El resultado dependerá de la estructura de rezagos utilizada. Otra alternativa, en la cual las recaudaciones de un período se establecen en
función de las bases imponibles valuadas para el periodo precedente.
Tt = fYt-1
En tanto que el consumo del período es igual al ingreso del período precedente menos el impuesto pegado en el período precedente.
Ct = Yt-1 – Tt-1
En este caso, las recaudaciones fiscales en términos reales siguen descendiendo después del impacto inicial.
Un enfoque alternativo visualiza la inflación como un proceso acumulativo resultante de una puja entre sectores pie la distribución del ingreso.
Tómese una situación: el sector agrario produce bienes con un doble destino alternativo: alimentos de los trabajadores y exportaciones a otros
países. El sector industrial produce bienes para el consumo interno (de los trabajadores) pero requiere insumos importados. El sector
trabajador entrega mano de obra al sector industrial, y compra alimentos (del sector agropecuario) y bienes industriales (del sector industrial).
Finalmente, el sector Gobierno puede cobrar impuestos diversos: sobre la producción agropecuaria, sobre las exportaciones agropecuarias,
sobre el consumo interno de bienes agropecuarios, sobre las importaciones en general, sobre las importaciones de insumos industriales, sobre
la importación de bienes industriales, y competitivos de los bienes de producción nacional, sobre la producción industrial, sobre el consumo de
bienes industriales tanto nacionales como importados y sobre la mano de obra.
Los ingresos agropecuarios dependerán del tipo de cambio (que determina los precios agropecuarios), los ingresos industriales de la relación
entre los precios industriales y el salario y los ingresos de los asalariados de la relación entre salarios y precios (de bienes agropecuarios y de
bienes industriales). Un cambio en los precios relativos afectará la distribución del ingreso entre sectores, y desencadenará un proceso
inflacionario en la medida en que cada sector trata de defender su participación en la distribución (el que pierde participación, aumentando su
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precio y el que inicialmente gana, tratando luego de recuperar su posición erosionada por la reacción de los otros sectores). En este tipo de
situación, una salida puede estar dada por una política de ingresos, que fije los precios relativos, de manera coherente con las metas de
política económica y con una distribución del ingreso aceptable para todos los sectores, deteniendo la carrera inflacionaria que
Los “precios” que maneja el Estado y de los cuales depende su participación relativa, son las alícuotas impositivas, y según cual sea el nivel
de las mismas, se podrá alcanzar un cierto tamaño del gasto público. Por lo tanto, el Estado jugará un doble rol en la política de ingresos;
como árbitro imparcial (que buscará una solución general) y simultáneamente como uno de los sectores participantes (que tratará de alcanzar
sus propios objetivos).
La teoría económica del lado de la oferta se centra en el manejo de la oferta como forma de simultáneamente reducir la inflación y aumentar
el nivel de producción y ocupación.
48
El punto de partida de este enfoque está dado por el diagnóstico de la situación que se supone se origina por un tamaño excesivo del gasto
público: la inflación será la respuesta del sector privado a la tentativa del sector público de alcanzar un nivel excesivo del gasto público, ya
que el sistema tributario políticamente aceptado no es suficiente para alcanzar a financiar dicho nivel de gasto público, y las formas alternativas
de financiar el presupuesto (como la emisión monetaria) alimentan las presiones inflacionarias.
Simultáneamente con la generación de presiones inflacionarias, el excesivo tamaño del gasto público también sería responsable de un efecto
contractivo sobre la economía global: al aumentar el tamaño del gasto público, se requiere una suba en las alícuotas impositivas; pero esta
suba tiene un rendimiento decreciente en términos del aumento de la recaudación tributaria obtenida, por dos razones: en primer término,
crece el desaliento al esfuerzo productivo, laboral y de ahorro –inversión, lo cual deteriora la base imponible, y en segundo término crece la
tendencia a la evasión tributaria. Pero como consecuencia de este comportamiento, se refuerza la necesidad de aumentar las alícuotas, lo
que a su vez reduce las bases imponibles, y así sucesivamente en círculo vicioso.
Por otro lado, la parte del gasto público excesivo que no puede financiarse por recaudación tributaria ni por emisión, tiende a elevar la tasa
real de interés (al aumentar el endeudamiento público) y a desalentar la inversión privada. En definitiva, se estaría agravando
simultáneamente la inflación y la recesión productiva.
La solución postulada consiste en una reducción significativa de las altas alícuotas impositivas junto con una reducción importante de los
gastos públicos.
Los tributos son recursos, coactivamente establecidos por el Estado, en tanto los precios son pagados por los usuarios dentro de cánones
voluntarios: los primeros financian los bienes públicos mientras que los segundos aparecen como contraprestación de la recepción de bienes
privados.
Cuando el precio corresponde a un sistema de mercado con empresas privadas, se trata de un precio privado. Este precio puede incorporar
un cierto elemento tributario, si la actividad productora está de alguna forma gravada.
Los precios fijados por el Estado para los bienes que produce pueden responder a diferentes criterios:
a) Precios cuasi privados: son fijados por el Estado en niveles muy similares a los que regirían en caso de que fueran provistos por
empresas privadas. Sin embargo, el hecho de que el Estado provea el servicio indicaría algún componente de beneficio social que
excede el beneficio meramente privado, por lo que en principio los precios cuasi privados serán inferiores a los estrictamente privados.
b) Precios públicos: responden a la idea de que el Estado, en la provisión de bienes de tipo privado, no debería lucrar, por lo que dichos
precios no tendrían que exceder los costos de producción de los mismos; por lo tanto, los beneficios netos deberían ser nulos.
c) Precios políticos: el Estado estaría fijando el precio por debajo de los costos de producción del bien. Para seguir operando las empresas
públicas deben recibir en forma de subsidios o aportes del tesoro la diferencia entre los costos incurridos y los precios cobrados. Existen
casos en que es posible justificar la existencia de precios políticos, por ejemplo cuando el bien provisto por la empresa pública genera
externalidades. Una empresa privada podría estar cobrando un precio político si recibe un subsidio. Desde el punto de vista analítico un
subsidio puede considerarse como la inversa de un impuesto.
Al punto de impacto de los tributos puede recaer sobre las familias como vendedores de factores (impuesto a las ganancias, aportes
personales jubilatorios o impuesto al patrimonio neto), o sobre las familias como compradores de bienes (impuesto al gasto global, impuesto al
consumo). A su vez, las empresas puede pagar tributos como vendedores de bienes (impuestos a la producción), o como compradores de
factores (aporte patronal jubilatorio, impuesto a las ganancias de las sociedades de capital, impuesto al capital de las empresas).
Existen impuestos que no gravan los flujos productivos sino otras bases, como la transferencia de activos ya existentes.
Los impuestos personales son aquellos en los cuales se tienen en cuenta las características individuales del contribuyente; en los impuestos de
tipo real, en cambio, no se establecen diferencias entre los individuos.
Los impuestos directos son aquellos que gravan manifestaciones inmediatas de la capacidad contributiva (ganancias netas o patrimonio neto);
en cambio, los impuestos indirectos son los que gravan manifestaciones mediatas de la capacidad contributiva, como el consumo.
Tradicionalmente, se pensaba que el criterio definitorio consistía en la traslación del impuesto; los impuestos directos serían aquellos que no se
puedan trasladar, mientras que los indirectos son los que sí se podrían trasladar. Otra característica postulaba que los impuestos directos eran
progresivos mientras que los impuestos indirectos eran regresivos.
Estructura de un impuesto.
El estudio de los impuestos puede dividirse en dos etapas: la estructura del impuesto y los efectos económicos del mismo. En la etapa del
estudio de la estructura del impuesto, se trata de determinar si una unidad económica debe ser contribuyente, y en caso afirmativo, establecer
el monto a tributar por la misma. En la etapa del análisis de los efectos económicos del impuesto, se trata de determinar –
50
independientemente de los deseos del legislador – las consecuencias de la operación de determinado impuesto en comparación con otros
alternativos.
Los impuestos deben estar diseñados para alcanzar los objetivos de la política fiscal, especialmente:
Máxima equidad en la distribución de la carga tributaria.
Mínima interferencia en la asignación óptima de los recursos.
Promoción de la estabilidad y del crecimiento económico global.
La administración fiscal debe ser lo menos costosa posible, especialmente en términos de:
Costo de cumplimiento del contribuyente.
Costo de administración para el Fisco.
Garantías de los derechos de los contribuyentes.
Rendimiento fiscal adecuado: la necesidad de alcanzar los niveles requeridos de recaudación imponen la necesidad de recurrir a tipos de
tributos ya niveles de alícuotas que significan sacrificios de los otros objetivos perseguidos.
Supóngase que se desea analizar los efectos económicos de un impuesto. Puede tratarse de un nuevo impuesto proyectado, o
alternativamente del aumento en la recaudación de un impuesto ya existente. En cualquiera de los casos, podrían existir estas alternativas de
análisis:
Incidencia impositiva absoluta: se desea analizar los efectos económicos (“incidencia”) del aumento del impuesto manteniendo fijos los
demás impuestos y el gasto público; ello significa una reducción del déficit fiscal.
Incidencia presupuestaria: a fin de neutralizar la complicación derivada de la reducción del déficit fiscal podría interesar analizar el
aumento del impuesto en conjunción con un aumento del gasto público en la misma magnitud; sin embargo, este enfoque significa definir
el tipo de gasto público al cual se destinará el aumento del impuesto, y según los diferentes tipos de gastos serán distintos los efectos
del aumento del impuesto analizado.
51
Incidencia diferencial: a fin de mantenerse dentro del campo del análisis tributario, se recurre a suponer fijo el gasto público y también el
monto total de recaudaciones, por lo que se analiza el efecto de aumento del impuesto considerado en conjunción con una reducción en
la misma magnitud de recaudación de otro impuesto determinado.
En este análisis de incidencia diferencial, es fundamental definir el impuesto que se toma como patrón comparativo.
Equivalencia tributaria.
Si se consigue demostrar que un cierto impuesto tiene exactamente los mismos efectos económicos que otro impuesto ello simplifica el análisis
pues permite ahorrar trabajo y atribuir al primer impuesto todos los resultados conocidos para el último; en este caso, se habla de equivalencia
tributaria [aportes personales jubilatorios (pagados por los asalariados) y contribuciones patronales jubilatorias (pagadas por los empleadores)].
En todos los casos, para que pueda demostrarse la equivalencia tributaria deben compararse dos impuestos que generan la misma
recaudación. En casos más complicados, se puede demostrar la equivalencia entre un impuesto y una combinación de otras medidas
tributarias.
El objetivo final del análisis de los efectos económicos de los impuestos consiste en poder determinar los cambios que produzcan en la
asignación de recursos, la distribución del ingreso, la estabilidad de la economía, el crecimiento económico y cualquier otro objetivo que puede
proponerse alcanzar la política fiscal. Para ello es necesario poder determinar la influencia que el impuesto analizado puede ejercer sobre las
decisiones de los agentes económicos. Una vez que se conozcan los cambios generados por el impuesto en las cantidades producidas y
consumidas y en los precios, será posible identificar las modificaciones en la asignación de recursos y en la distribución del ingreso (economía
positiva) y juzgar acerca de la deseabilidad de tales cambios (economía normativa).
Se supondrá que el mercado de este bien tiene las características de competencia perfecta.
Antes del impuesto, el equilibrio del mercado para un bien doméstico (que no se exporta ni se importa) se alcanza en aquel precio (P 0) para el
cual se iguala la cantidad ofrecida con la cantidad demandada (q0).
Supóngase ahora que se implanta un impuesto a la producción del
El bien. Este impuesto
caso más simple espuede
del ser específico
impuesto (u pesos como
específico: por unidad producida)del
consecuencia o
ad-valorem (t por ciento del precio de venta). impuesto, a cada nivel de cantidad producida (q*) el precio (punto C) que
requiere en total el productor es mayor que el precio que anteriormente
Efecto de un impuesto a la producción: Impuesto específico. (Figura 3a). (punto A) antes del impuesto, y el aumento será exactamente el
requería
impuesto por unidad producida (u) que debe abonar el productor. Como el
monto del impuesto es fijo cualquiera sea el precio y la cantidad vendada la
nueva relación entre el precio total a cobrar por el productor (incluido impuesto)
y la cantidad vendida (curva O’O’) se obtiene como un desplazamiento vertical
(hacia arriba) de la relación entre el precio neto de impuesto y la cantidad
vendida (curva OO).
Después del impuesto puede pensarse en la coexistencia de dos curvas de
oferta: una nueva curva de oferta (O’O’) que relaciona el precio que cobra el
productor al consumidor con la cantidad ofrecida, y la que relaciona el precio
52
Una vez introducido el impuesto, la nueva situación de equilibrio se advierte confrontando las dos curvas que resultan comparables: la curva
de demanda DD y la curva de oferta O’O’. Esta intersección indicará que la nueva cantidad de equilibrio será q 1 y el nuevo precio pagado por
el consumidor será p1 para obtener el nuevo precio recibido por el productor será necesario encontrar el precio p 2 que corresponde a la
cantidad q1 sobre la curva de oferta OO.
Los efectos del impuesto a la producción son claros:
La cantidad producida y consumida disminuye (de q0 a q1).
El precio pagado por los consumidores sube (de p0 a p1).
El precio recibido (neto de impuesto) por los productos baja (de p 0 a p2).
La recaudación fiscal es igual al rectángulo p2FGp1.
La traslación del impuesto es parcial: del total del impuesto por unidad (u) sólo una parte (p 1 – p0) es recuperado por los productores a
través de un aumento del precio pagado por los consumidores; la diferencia (p 0 – p2) debe ser absorbida por los productores.
Puede concebirse la distribución de la carga tributaria total entre consumidores y productores en las proporciones indicadas por los
rectángulos p0HGp1 y p2FHp0, respectivamente.
Los efectos económicos de un impuesto sobre el consumo son iguales que los de un
Impuesto sobre el consumo. (Figura 3c)
impuesto a la producción que recaude el mismo importe total. Puede observarse los
efectos económicos de un impuesto específico al consumo. La nueva curva D’D’ relaciona
los precios pagados por el consumidor al producto neto de impuestos: para la cantidad
demandada q*, dado que existe un impuesto por unidad (u) igual a AC, sólo restará el
monto Cq* = Aq* - u disponible para los productores; el nuevo equilibrio estará indicado
por F (ya que ambas curvas relacionan precios recibidos por los productores con
cantidades) y por lo tanto la cantidad de equilibrio con impuesto será igual a q 1, el precio
recibido por los productores será p2, y el precio pagado por los consumidores es p1. A
igual impuesto específico, el resultado es el mismo sea que se aplique a las ventas de los
1. Si la oferta del bien es totalmente rígida (un aumento del precio deja invariante la cantidad ofrecida), la carga del impuesto recae
totalmente sobre el productor (p 2 = p0 – u) ya que el consumidor sigue pagando después del impuesto el mismo precio (p 1) que antes del
impuesto (p0). La cantidad producida y consumida no varía como consecuencia de la introducción del impuesto.
2. Si en cambio la oferta fuera totalmente elástica, la carga del impuesto sería soportada en su totalidad por el consumidor, ya que el precio
pagado por el usuario después del impuesto (p 1 = p0 + u) aumentaría en la misma magnitud del impuesto; el precio recibido neto por el
productor (p2 = p0) seguiría siendo el mismo. La cantidad producida y consumida disminuiría como consecuencia del impuesto.
3. Si la demanda fuera totalmente elástica (es decir, que ante un pequeño aumento del precio la cantidad demandada se anularía) la carga
del impuesto recaería totalmente sobre el productor.
4. Si la demanda fuera totalmente rígida (un aumento del precio no afecta la cantidad demandada), en cambio, la totalidad de la carga recae
sobre los consumidores.
Alternativamente puede demostrarse que el porcentaje de impuesto soportado por el productor (p 0 – p2) / u, dividido por el porcentaje de
impuesto soportado por el consumidor (p 1 – p0) / u, es igual al cociente de elasticidad e d/es, de forma que la distribución de la carga del
impuesto entre productores y consumidores depende de la relación ed/es de las elasticidades – precio de demanda y de oferta.
En cuanto a cantidades, puede demostrarse que la relación entre variación de cantidades y monto del impuesto es igual a:
q1 q 0 1
u 1 1
ed es
Si alguna de las elasticidades es igual a cero, la cantidad no va a variar como consecuencia del impuesto; si ninguna de las elasticidades es
nula, la cantidad siempre va a disminuir luego del impuesto, y la disminución será mayor cuanto más alta sean las elasticidades – precio
mencionadas.
Los resultados anteriores pueden demostrarse para el caso de curvas de oferta y de demanda lineales (como las utilizadas en los gráficos) a
partir de las siguientes relaciones:
(1) pd = a – dq
(2) ps = c + sq
donde pd y ps son los precios de demanda y de oferta, respectivamente y los parámetros s, d, c y a son positivos (a > c). Sin impuesto el
equilibrio se alcanza para aquella cantidad q0 para la cual se igualan los precios de demanda y de oferta:
Despejando :
(4) q0 = (a – c) / (d + s)
ac
(5) p0 = a – dq0 = a – d
ds
Aplicando un impuesto específico a la producción, (2) se convierte en:
(2bis) ps = c + sq + u
Despejando:
(4bis) q1 = (a – c – u) / (d + s)
Reemplazando en (1):
acu
P1 = a – d
d s
du
(5) p = p1 – p0 =
d s
p d 1
(6)
u d s 1 (s / d )
Pero el cociente s/d de las pendientes de las funciones (1) y (2) pueden expresarse en términos de elasticidad – precio de las funciones de
demanda y de oferta. Para ello se escriben las funciones inversas de (1) y de (2):
qd = (a/d) – (1/d) p
qs = (-c/s) + (1/s) p
q / d / q q / d / p 1 / d
ed =
p / p q/ p q/ p
qs / q qs / p 1/ s
es =
p / p q/ p q/ p
p 1
Por lo tanto ed/es = s/d. Reemplazando en (6):
u 1 (ed / es )
Se ha demostrado que el resultado del impuesto dependerá de los valores específicos de los coeficientes de elasticidad – precio de la oferta y
de la demanda. Ello permite efectuar consideraciones adicionales:
Debe distinguirse el efecto a corto plazo del efecto a largo plazo. Cuánto más prolongado sea el período para el cual se estudia el efecto
del impuesto, mayor será el valor de las elasticidades: tanto el consumidor como el productor podrán ajustar relativamente poco de sus
cantidades en el muy corto plazo, pero a más largo plazo podrán ajustarse más completamente al cambio introducido por el impuesto.
56
Un impuesto que abarque un único producto tendrá efectos distintos que un impuesto que comprenda a un conjunto más amplio de
bienes: la elasticidad – precio de la demanda será menor para un conjunto de bienes sustitutivos entre sí que para cada uno de dichos
bienes en particular.
Rendimiento.
Recaudación Máxima. (Figura 5) Para el caso lineal es posible mostrar que a medida que la alícuota sube, la
recaudación aumenta hasta el punto en que alcanza su máximo; concretamente, la
alícuota que maximiza la recaudación es igual a (c – a) / 2, donde c es la ordenada
al origen de la curva de demanda y a es la ordenada al origen de la curva de oferta;
la cantidad producida bajo condiciones de recaudación tributaria máxima es la mitad de
la producida en ausencia de impuesto. A partir de la alícuota indicada, un aumento
ulterior de dicha alícuota significa una reducción absoluta en la recaudación fiscal,
hasta llegar al nivel de u = a – c, en el cual q 1 = 0 y por lo tanto la recaudación total
R = u . q1 se anula. La curva mostrada en la parte inferior, muestra que a medida
que la alícuota impositiva crece, primero aumenta la recaudación para alcanzar un
máximo y a partir de allí decrecer a pesar del aumento de la alícuota; finalmente la
recaudación se anula por completo para una alícuota suficientemente alta (igual a a –
c).
La demostración analítica parte del resultado anterior: q 1 = (a – c- u) / (d + s). Por lo
Incidencia distributiva.
Es posible comparar la incidencia final del impuesto entre grupos de consumidores según sus niveles de ingreso personal; esta incidencia
distributiva se refiere al lado de los usos de las unidades familiares. La incidencia distributiva dependerá de la elasticidad – ingreso de la
demanda del bien, y la incidencia diferencial de la comparación entre el efecto de este impuesto tomado como patrón de referencia.
Supongamos que un impuesto sobre un bien con elasticidad – ingreso de la demanda inferior a la unidad. Como no es posible físicamente
discriminar entre la el bien consumido por una persona de altos ingresos (A) y una de bajos ingresos (B), la carga absoluta será proporcional
a los consumos respectivos. A consume más producto que B, pero la cantidad consumida del bien sube en menor proporción que el ingreso
respectivo. Por lo tanto, su bien la carga absoluta del impuesto es mayor para la persona de altos ingresos, la carga relativa (en proporción a
su ingreso) es menor. Para determinar la carga diferencial, es necesario comparar este impuesto con otro impuesto que se postule como
patrón de referencia. En este caso se podría comparar la recaudación del impuesto al bien con el efecto de recaudar la misma suma pero a
través de un impuesto estrictamente proporcional al ingreso, y que sería “neutro” en términos de la distribución personal del ingreso. Se puede
57
observar que el impuesto analizado tendría una incidencia diferencial regresiva, al redistribuir ingresos de las personas de bajos ingresos a los
de altos ingresos.
Queda por analizar la incidencia distributiva de la otra parte de la carga, la que recae sobre el productor. Para ello sería necesario rastrea los
efectos finales de la reducción del precio neto percibido por el productor. Si se llegara a la conclusión de que como consecuencia del
impuesto disminuyen los ingresos de los asalariados en la industria en proporción a los ingresos de capital, como los primeros afectan más los
ingresos de los grupos bajos mientras que los segundos afectan más los ingresos de los grupos altos podría sostenerse que dicho impuesto,
por el lado de las fuentes sería regresivo, mientras que si afectaran más a los ingresos de capital sería progresivos. Por lo tanto, los
impuestos sobre la producción o el consumo de “bienes de lujo” (elasticidad – ingreso mayor que uno) serán progresivos. Como el conjunto
del consumo tiene una elasticidad – ingreso menor que la unidad, un impuesto general sobre los bienes de consumo será regresivo.
De la función de consumo lineal C = a + bY, puede deducirse que la elasticidad – ingreso del consumo global es igual a: e C,Y=
b b
1
C / Y (a / Y ) b
1 b 1 b
Alternativamente, en términos de ahorro: eS,Y = 1
S /Y (1 b) ( a / Y )
Por “costo de eficiencia”, alternativamente también llamado “exceso de carga”, o “carga excedente” o “costo de bienestar” o “peso muerto del
impuesto”, se denomina al daño infligido a una unidad económica con motivo de un impuesto más allá de lo que sería estrictamente necesario
para recaudar la suma obtenida.
Todo impuesto representa una carga, derivada de la sustracción de bienes al gasto privado a fin de liberar recursos reales para la producción
de bienes públicos; un impuesto totalmente neutro significaría que el daño causado al sector privado por el establecimiento del impuesto es
exactamente igual a la sustracción de recursos reales para producir los bienes públicos.
Costo de eficiencia (equilibrio parcial). (Figura 6) En el caso del impuesto a las ventas, se supone una industria de costos
constantes y una curva de demanda D1. Antes del impuesto el precio p 0 y la
cantidad producida y consumida q 0; luego del impuesto u por unidad producida,
el nuevo equilibrio significa un precio pagado por el consumidor igual a p 1 y una
cantidad consumida de q1.
El costo de bienestar de un impuesto será mayor:
A mayor valor de la elasticidad – precio de la demanda del bien gravado
(eq).
A mayor importancia del bien gravado en el gasto del consumidor (p.q)
1
A su vez la recaudación fiscal R = q . u = q . p . t de manera que W = eq.R.t , que operativamente puede cuantificarse
2
conociendo , t y eq.
58
W 1
Para la comparación entre impuestos, interesa analizar el costo de bienestar por unidad monetaria recaudada: eq.t
R 2
Una aplicación del análisis precedente permite comparar la aplicación de un impuesto al consumo sobre dos tipos de bienes, uno de
elasticidad – precio más alto y otro más bajo.
Si el impuesto de alícuota u por unidad de producto se aplica a un impuesto de demanda D 1, la pérdida de bienestar es igual al triángulo ABC,
y la recaudación fiscal es igual al rectángulo p 0CBp1. En cambio, si se aplica a un impuesto de demanda más elástica como D 2, la pérdida de
bienestar es superior (triángulo AB’C’) y la recaudación fiscal es menor (p 0C’B’p1); para lograr igual recaudación con el segundo bien, habría
que imponer una alícuota más alta (u’) para recaudar p 0C*B*p1 = p0CBp1 pero con un costo de bienestar por unidad de recaudación fiscal,
debería ponerse un impuesto proporcionalmente más alto a los bienes con demanda relativamente inelástica y en cambio tasas porcentuales
más bajas a los bienes con demanda elástica.
La distribución de una recaudación total R entre dos impuestos (R 1 + R2 = R) minimiza el costo de eficiencia si se distribuye entre los bienes 1
y 2 de forma tal que:
W 1 1 W 2 1
eq1 * t1 eq 2 * t 2
R1 2 R2 2
t1 eq 2
Por lo tanto:
t2 eq1
En el análisis anterior se visualizaba como “carga” para el consumidor el aumento del precio pagado, de p 0 a p1. Dado que en este caso la
traslación del impuesto es total al consumidor, el monto recaudado por el fisco es soportado totalmente por el consumidor.
Pero el consumidor tiene que reducir la cantidad consumida, como consecuencia del impuesto. En economía normativa, puede suponerse que
la valuación de esta reducción del consumo está representada por el área q1q0AB, por debajo de la curva de demanda.
Pero esta pérdida para el consumidor del bien tiene como contrapartida la circunstancia de que la economía reduce la producción del bien en
la cantidad q; el valor social de los recursos liberados están medidos por el precio p 0 (constante) que indica el costo marginal de producción
del bien sin computar el impuesto; es decir, para la sociedad producir una unidad adicional de este bien tenía un costo de p 0, equivalente al
valor de los recursos reales necesarios para producir esa unidad del bien, que a su vez era igual al valor de la producción de cualquier otro
bien alternativo al cual se pudieran dedicar esos recursos reales. Por lo tanto, si bien la sociedad pierde por el impuesto el monto q1q0AB (por
la reducción del consumo del bien gravado), por el otro lado la sociedad en su conjunto gana recursos reales liberados debido al impuesto por
valor de q1q0AC. Por lo tanto, la pérdida neta para la sociedad es igual al triángulo ABC.
Otra forma alternativa de arribar al mismo resultado es la siguiente: en ausencia de impuesto, el “excedente del consumidor” sería igual a
p0AG. Como consecuencia del impuesto, el “excedente del consumidor” se reduce a p 1BG. La reducción del “excedente del consumidor” es
igual a p0ABp1. De esta reducción, la sociedad recibe en compensación por la suma p 0CBp1 recaudada por el Fisco; la diferencia, el triángulo
ABC, es una pérdida neta para sociedad.
1
El costo del bienestar puede medirse así: W = u * q utilizando la fórmula de la superficie de un triángulo (base por altura dividido
2
q / q
2). Si se define t = u/p = p/p, y se tiene en cuenta que la elasticidad – precio de la demanda e q = , se puede escribir el costo
p / p
1
de bienestar: W = eq (pq) t2
2
Si la demanda es lineal, Ingreso Medio = a . bq; Ingreso Total = aq – bq 2 e Ingreso Marginal = a – 2bq. Antes del impuesto si el Costo
Medio = c (y por lo tanto igual al Costo Marginal), la maximización del beneficio establece que la cantidad óptima para el monopolista es la
que iguala el costo marginal con el ingreso marginal, o sea: a – 2bq 0 = c, de donde q0 = (a – c) / 2b y el precio p 0 = a – b (a – c) / 2b = a
– (a – c) / 2. Después de fijar un impuesto de u por unidad vendida, el Costo Medio = Costo Marginal = c + u, de donde la maximización del
beneficio al igualar Costo Marginal con Ingreso Marginal lleve a a – 2bq 1 = c + u, por lo tanto a q1 = (a – c – u) / 2b y al nuevo precio p 1 = a
– b (a – c – u) / 2b = a – (a – c – u) / 2. O sea que q = - u / 2b y p = u / 2. El aumento del precio pagado por el consumidor
equivale a la mitad del impuesto u, y la otra mitad es soportada por el monopolista.
Un impuesto sobre el trabajo puede aplicarse a los empleadores que utilizan trabajo (como los aportes patronales sobre los salarios pagados)
o a los empleados que entregan servicios del factor trabajo (como los aportes personales deducidos de los salarios).
Tómese primero el caso de un impuesto a las remuneraciones recibidas por los trabajadores (Figura 3). En este caso la curva OO representa
la oferta laboral de los trabajadores, o sea las cantidades q de horas – hombres mensuales que están dispuestos a trabajar a tasas de
salarios p alternativas. La curva de demanda de trabaja, por parte de los empresarios, está representada por la curva DD; detrás de esta
60
curva está el valor de la productividad marginal de la mano de obra, vale decir el resultado de vender las unidades físicas del bien producido
adicionalmente por el aumento de la cantidad de horas – hombre; la forma descendente de la curva de demanda laboral reflejaría la
productividad marginal (física) decreciente de la mano de obra, por los rendimientos decrecientes. Antes del impuesto el equilibrio del mercado
laboral llevaría a la tasa de salario p 0 y la cantidad de trabajo q 0. La introducción de un impuesto sobre los salarios recibidos por los
trabajadores abriría una brecha entre los salarios brutos (antes de pagar el impuesto) recibido por los trabajadores de los empleadores y los
salarios netos (después del impuesto) que efectivamente reciben los trabajadores: por lo tanto ahora aparecen dos curvas de oferta: la curva
O’O’ que relaciona un cierto nivel de salario bruto pagado por las empresas y las cantidades ofrecidas de trabajo, y la curva == que relaciona
un cierto nivel de salario neto recibido por el trabajador; la curva O’O’ está situada por encima de la curva OO, en forma paralela a una
distancia de u de la curva OO para cada nivel de q (Figura 3a). Si el impuesto es ad valorem (como habitualmente se fija, como proporción
de los salarios recibidos) la curva O’O' se separará gradualmente de OO a mayores niveles de p (Figura 3b). Como consecuencia del
impuesto, el salario pagado (bruto) por los empresarios subirá hasta p 1 mientras que el salario neto recibido por los trabajadores (excluyendo el
impuesto) bajará a p2. El Fisco recaudará el monto p2FHp0 mientras que los empleadores soportarán el equivalente a p1GHp0.
Si el impuesto se aplica sobre los salarios pagados por los empleadores el efecto económico es equivalente: de la curva DD (Figura 3c) que
representa el costo laboral máximo que pueden soportar los empleadores para cada nivel de utilización del trabajo, se deducirá el monto del
impuesto u por hora – hombre para arribar a la curva D’D’ que representa el salario pagado a los trabajadores a cada nivel de mano de obra
demandada.
Cuando la oferta laboral es totalmente rígida (Figura, caso 1) o la demanda laboral es totalmente elástica (Figura 4, caso 3) el impuesto
recaerá totalmente sobre los trabajadores, mientras que si la oferta laboral es totalmente elástica (Figura 4, caso 2) la demanda laboral es
totalmente rígida (Figura 4, caso 4) el impuesto recaerá completamente sobre los empleadores. En general, si e d es la elasticidad de la
demanda laboral (por parte de los empresarios) y e s es la elasticidad de la oferta laboral (por parte de los trabajadores) la parte de la carga
p1 p 0 1
del impuesto soportada por el empresario será igual a:
u 1 (ed / es )
A mayor elasticidad de la demanda laboral respecto a la elasticidad de la oferta laboral menor es la proporción del impuesto soportado por los
empleadores. Así, la carga de un impuesto sobre el capital se distribuirá entre los oferentes de capital (ahorristas) y los demandantes de
capital (empresarios). En el caso de la tierra, como puede suponerse que la oferta es absolutamente rígida, incluso a largo plazo, un
impuesto sobre ella recaerá totalmente sobre el propietario de la tierra, disminuyendo la renta de la misma (Figura 4, caso 1).
Incidencia distributiva.
Se puede determinar la incidencia distributiva, o sea el impuesto sobre los distintos niveles de ingreso, por el lado de las fuentes de las
unidades familiares. Como a medida que se desciende del nivel de ingresos la proporción del ingreso que corresponde a salarios va
aumentando y en cambio disminuye la proporción del ingreso que proviene de los ingresos de capital, puede establecerse que la parte del
impuesto sobre el factor trabajo que recaiga en los trabajadores tendrá un efecto regresivo, mientras que la parte del impuesto sobre el factor
capital o tierra que recaiga en los dueños de dichos factores tendrá un efecto progresivo.
Si como consecuencia del aumento de costos laborales el precio del producto aumenta, dependerá de qué tipo de bienes son más intensivos
en mano de obra; si los bienes de lujo fueran más intensivos en mano de obra que los bienes de primera necesidad, este encarecimiento de
los costos laborales como consecuencia del impuesto afectaría proporcionalmente más a los consumidores de altos ingresos, y por lo tanto por
el lado de los usos sería progresivo; en caso contrario sería regresivo.
Eficiencia en equilibrio parcial (Enfoque del bienestar).
61
Costo de eficiencia de un impuesto sobre el trabajo. (Figura 8)
El costo de bienestar del impuesto al trabajo (área del triángulo ABC) puede medirse como:
1
w = u . L
2
L / L 1
Como u = w . t y eL = es la elasticidad de la oferta laboral, se puede escribir L = eL . L . t y por lo tanto: w = eL (L.w).t2
w / w 2
El costo de bienestar será mayor:
A mayor elasticidad de la oferta laboral (eL).
A mayor masa de salarios total (L.w).
Aumentará con el cuadrado de la alícuota (porcentual) impositiva (t2).
Si el impuesto grava dos clases de factores con distinta elasticidad de oferta, para minimizar el costo total de bienestar de una recaudación
conjunta es necesario que la alícuota porcentual del factor con menor elasticidad sea superior a la alícuota porcentual del factor con mayor
elasticidad:
w 1 w' 1
eL . t = e’L . t’
R 2 R 2
de donde:
t e' L
t' eL
62
Mercado con ausencia de competencia perfecta.
Para mercados que no son de competencia perfecta, las soluciones de equilibrio solamente quedan determinadas para ciertos supuestos de
conducta muy específicos, cuya validez empírica debe determinarse en cada caso.
En el caso de los impuestos lo típico resulta el estudio de alícuotas importantes sobre un conjunto muy extendido de actividades.
Se supondrá un único factor productivo (trabajo) que entra en la producción de los bienes, que los rendimientos a escala son constantes (o
sea que los costos son constantes) y que no hay insumos intermedios. Se supondrá que se producen dos bienes y que la oferta laboral es
completamente fija: cualquiera sea el salario, la cantidad de trabajo no varía.
Un impuesto a la renta neta también disminuirá la recta de presupuesto hasta MM’, manteniendo el precio relativo entre los dos bienes; por lo
tanto, la reducción del bienestar por el impuesto a la renta es similar a la de un impuesto de capitación, y el efecto en cuanto a asignación de
recursos es neutro; no aparece carga excedente del impuesto.
Analíticamente, sin impuesto se trata de maximizar U = U (x 1, x2) sujeto a P1x1 + P2x2 = Y. Con impuesto de capitación, el ingreso neto en
lugar de Y es Y – T (donde T es un monto fijo); con impuesto a la renta (proporcional) el ingreso neto en lugar de Y es Y (1 – t), donde t es
la alícuota. En ambos casos no se afecta la relación de precios P 1/P2 y por lo tanto el desplazamiento de la restricción presupuestaria es
paralelo. A igualdad de recaudación (T = t . Y) ambos tipos de impuestos tendrían el mismo efecto económico; como el impuesto de
capacitación es neutro, también lo sería (en este caso especial) el impuesto a la renta.
De la misma forma, un impuesto que recayera sobre la producción o el consumo de ambos bienes a la misma alícuota ad – valorem, tendría
el mismo efecto de desplazamiento de LL’ a MM’, son alterar el precio relativo final, por lo tanto dicho impuesto sería equivalente a los
anteriores y neutral.
63
Analíticamente, la restricción sería P 1(1 + t1) x1 + P2 (1 + t2) x2 = Y, donde las alícuotas t j son las alícuotas de impuestos sobre los respectivos
bienes; si t1 = t2, la relación de precios P1 (1 + t1) / P2 (1 + t2) = P1 / P2 se mantiene invariante luego del impuesto.
Un impuesto selectivo sobre el consumo del bien 1 tendría como efecto hacer girar la recta del presupuesto desde LL’ hacia NL’ luego del
impuesto sobre el bien 1, se puede seguir comprando la misma cantidad del bien 2 (OL’) si se gasta todo el ingreso en dicho bien, pero ahora
se reduce la cantidad del bien 1 (ON) que se puede comprar al precio P 1 más alto. La nueva combinación comprada (punto C) indica la
cantidad 0x’’1 del bien 1 y 0x’’2 del bien2; el consumidor soporta CC’ de impuesto (en unidades del bien 1). El movimiento desde A (antes del
impuesto selectivo) hasta C (después del impuesto selectivo) puede descomponerse en dos pasos: el efecto ingreso (si se hubiera mantenido
el precio relativo con un impuesto equivalente a LM en unidades del bien 1), que lo hubiera llevado al consumidor desde A a A’, y el efecto
sustitución (que a igual pérdida de ingreso pero con diferente precio relativo lo lleva desde A’ hasta C). La cantidad consumida del bien 1
disminuye (si el bien no es inferior) porque ambos efectos juegan en la misma dirección (a menor ingreso, el consumo del bien 1 baja de x 1 a
x’’’1, y como el bien 1 ahora es relativamente más caro, disminuye adicionalmente su consumo de x’’’ 1 a x’’1, en tanto que el resultado final
respecto a la cantidad comprada del bien 2 es ambiguo (el efecto ingreso tenderá a disminuir su consumo de x 2 a x’’2, pero el efecto
sustitución tiene a aumentar el consumo del bien 2 de x’’’2 a x’’2 porque ahora el bien 2 es relativamente más barato).
Analíticamente con un impuesto selectivo sobre el bien 1 la restricción presupuestaria es P 1 (1 + t1) x1 + P2x2 = Y. La tasa t1, para obtener igual
recaudación que con un impuesto de capitación T, debe ser t1 = T / (P1x1). La relación de precios ahora es P2 / P1 (1 + t1)
Aún cuando el consumo del bien 2 pueda aumentar como consecuencia del impuesto, demuestra que el bienestar del consumidor
necesariamente es menor que en los impuestos anteriores a igual recaudación. La carga soportada por el consumidor, de reducir su utilidad
de U a U’’, puede pues descomponerse en dos partes: una inescapable, como todo impuesto neutral (de U a U’) y la otra propia de la
distorsión introducida por el impuesto selectivo al consumo (de U’ a U’’): la primera parte es la carga propia de todo impuesto, que reduce la
utilidad del consumo de los bienes privados como consecuencia de un impuesto; pero que socialmente tiene su contrapartida en la utilidad
brindada por los bienes públicos producidos con los recursos reales retirados de la producción de esos bienes privados sacrificados; en cambio
64
la segunda parte es el exceso de carga, más allá de la estrictamente requerida para la reasignación de recursos del sector privados al sector
público, y revela un defecto por parte de este impuesto (selectivo al consumo) en comparación a otros impuestos neutrales.
Los impuestos neutrales llevan al consumidor del punto A al punto B, con una
recaudación impositiva igual a LM y con una reducción del bienestar de U a U’
(carga del impuesto neutral). En cambio el impuesto selectivo al consumo lleva al
consumidor del punto A al punto C, a igualdad de recaudación tributaria (CC’ =
LM) pero con una reducción mayor de la utilidad (de U a U’’, donde U’’ es menor
que U’).
La figura 11 también puede utilizarse para la economía global, interpretando ahora
LL’ como la frontera de producción antes del impuesto, y MM’ como la frontera del
consumo privado (una vez deducida de la cantidad producida total de cada uno de
los bienes, la cantidad requerida para el sector público). La tasa marginal de
transformación (pendiente de la curva MM’), se iguala con la tasa de sustitución en
Tanto el impuesto de capitación, el impuesto a la renta y el impuesto al consumo general (con alícuotas proporcionales iguales sobre todos los
bienes) son neutrales, sin carga excedente. En cambio, un impuesto selectivo sobre bienes, que lleva a un punto como C no es óptimo
desde el punto de vista de asignación de recursos, ya que allí la tasa marginal de sustitución en el consumo (la pendiente de NL’) difiere de la
tasa marginal de transformación en la producción (pendiente de MM’)M este incumplimiento de la condición paretiana indica que los
consumidores se perjudican más de lo estrictamente necesario y por lo tanto soportan una carga excedente en comparación con otros
impuestos disponibles.
La introducción de rendimientos decrecientes a escala, o de más de un factor, convierte a la frontera de producción LL’ de lineal en cóncava,
manteniendo la diferencia entre impuestos neutrales o impuesto selectivo sobre el consumo.
En ausencia de impuesto, el consumidor – trabajador enfrenta la alternativa (figura 9, pero donde dice “bien 1” ahora se refiere al único bien
de consumo, y “bien 2” se referirá al descanso) de no trabajar, y por lo tanto alcanzar el máximo de descanso OL’, o por el contrario no
descansar nada y alcanzar la cantidad OL del bien físico, o combinaciones alternativas de cantidades del bien físico y de descanso a lo largo
de la recta de presupuesto LL’.
Un impuesto de capitación igual a LM unidades del bien obliga al consumidor a pasar del punto A a la nueva situación del punto B, donde
maximiza su utilidad (ahora U’) sujeta a la nueva restricción presupuestaria MM’. La reducción del ingreso ocasionada por el impuesto de
capitación disminuye la cantidad consumida tanto del bien como de la cantidad de horas de descanso; por lo tanto, el esfuerzo aumentará.
65
Si el consumidor no ajustara sus horas de trabajo, el consumo del bien bajaría verticalmente desde A hasta la nueva recta de presupuesto
MM’ (punto C); pero la utilidad que le brinda esta combinación es menor que U’, por lo que le convendrá no reducir tanto su nivel de vida en
bienes y sacrificar cierto descanso.
Un impuesto a la renta, que grava el ingreso recibido por el trabajador, tendría un efecto distorsionante. La recta de presupuesto (figura 10)
gira en torno a L’, de LL’ a NL’: si el trabajador estaba en L’ y no trabajaba, su ingreso no cambia como consecuencia del impuesto, pero su
el trabajador estaba en L y no descansaba, el ingreso recibido por su trabajo ahora se reduce como consecuencia del impuesto a la renta
hasta el punto M (ON).
El paso de A a C puede descomponerse en dos efectos: por el efecto renta el trabajador reduce tanto el consumo de bienes (de 0x 1 a 0x’’’1)
como el de descanso (de 0x2 a 0x’’’2); en cambio, por el efecto sustitución, al ser ahora relativamente más barato descansar (ya que el salario
neto de impuesto, que mide el costo de oportunidad del descanso en término de bienes es menor), la cantidad de descanso tendería a
aumentar (de 0x’’’2 a 0x’’2) mientras que la cantidad de bienes tendería a disminuir (de 0x’’’ 1 a 0x’’1). La cantidad de bienes en total
disminuiría, porque ambos efectos tienen la misma dirección, pero es ambiguo el efecto del impuesto sobre la cantidad descansada, y por lo
tanto sobre el esfuerzo laboral: si el efecto sustitución es débil, el impuesto aumentaría el esfuerzo laboral, pero si el efecto sustitución es
fuerte, podrá darse el caso que el esfuerzo laboral llegue a disminuir.
A igual recaudación tributaria (CC’ de bienes = BB’ en la figura 11) el impuesto a la renta representa una carga excedente respecto al impuesto
de capitación: en lugar de reducir la utilidad de U a U’, el impuesto a la renta disminuye la utilidad de U a U’’; la diferencia entre U’ y U’’
constituye el exceso de carga del impuesto a la renta.
Un impuesto al consumo también tendría una carga excedente: la recta de presupuesto también giraría de LL’ a NL’ (si no se compra nada de
bienes, como en el punto L’, el impuesto es cero; si todo el ingreso se gasta en la compra de bienes, como en el punto L, se tendrá que
pagar LN de impuesto en término de bienes). En esta caso es equivalente un impuesto a la renta con un impuesto al consumo.
Analíticamente, sin impuesto se trata de maximizar U = U (B, D) donde B = cantidad de bienes y D = cantidad de descanso, sujeto a la
restricción presupuestaria B = w (L – D) donde L es el total de horas disponibles, y por lo tanto L – D es la cantidad de horas trabajadas, que
multiplicada por w (la tasa de salario) representa el ingreso total que se gasta en bienes. Otra forma alternativa de escribir la restricción
presupuestaria es la siguiente: B + wD = wL.
Un impuesto de capitación T modifica la restricción presupuestaria sin afectar el precio relativo wB = w (L – D) – T; por eso es neutral. En
cambio el impuesto a la renta cambia el precio relativo: B = (1 – t) w (L – D) y abre una cuña entre el salario pagado por el empresario w y el
recibido neto de impuestos por el trabajador (1 – t) w. De la misma manera, un impuesto al consumo t 1 sobre el bien cambia la restricción
presupuestaria ( 1 + t1) B = w (L – D) y altera el precio relativo entre descanso y bienes: w / (1 + t1).
Ajuste en el ahorro.
Los efectos de los impuestos sobre el ahorro pueden deducirse considerando dos bienes: consumo presente (bien 2 en la figura 9 y 10) y
consumo futuro (bien 1 en las mismas figuras). La recata LL’ tendría una pendiente mayor que uno en términos absolutos, porque sacrificando
una unidad de consumo presente se podría aumentar (1 + i) unidades el consumo futuro, siendo i la tasa de interés. Antes del impuesto el
consumidor – ahorrista maximizaba su utilidad en A. Un impuesto sobre el consumo con alícuota uniforme entre períodos también será
neutral. En cambio, un impuesto a la renta distorsionará la decisión entre consumo y ahorro: el incentivo a ahorrar ahora es menor, ya que
luego de pagar el impuesto a la renta en el presente, la parte ahorrada deberá pagar impuesto en el futuro en proporción a los intereses
66
ganados (que se computan como renta en el ejercicio futuro). Este “doble imposición” del ahorro tendría como efecto incentivar el consumo
presente al ser menor el costo de oportunidad de consumir en el presente en lugar de ahorrar y consumir en el futuro.
Analíticamente, se trata de maximizar U = U (C p, Cf) donde Cp es el monto de bienes consumidos en el presente y C f el monto de bienes
consumidos en el futuro. La restricción presupuestaria es la siguiente: C p (1 + i) + Cf = Yp (1 + i) + Yf donde Yp es el monto fijo de ingreso
recibido en el presente e Yf es el monto fijo de ingreso recibido en el futuro.
Tómese el caso de un impuesto sobre el trabajo y supóngase que solamente existen dos factores productivos: trabajo y capital.
Antes del impuesto, ante la relación de precios de factores dado por la pendiente MN la cantidad q t de producción de textiles se obtiene con la
combinación de factores dado por el punto E; la cantidad de producción de petroquímicos q p con la misma relación de precios, se obtiene con
la combinación factorial indicada por el punto F. La industria textil es más intensiva en la utilización del trabajo, en tanto la industria
petroquímica es relativamente intensiva en capital (la pendiente OE es mayor que la pendiente OF).
Supóngase que se implanta un impuesto sobre el factor trabajo sin alterar el tratamiento impositivo del factor capital. Si la oferta de trabajo
fuera rígida respecto a la tasa de salario, la carga tributaria recaería totalmente sobre los asalariados, ya que el salario recibido neto por los
trabajadores descendería en la misma magnitud que el impuesto, en tanto que los costos laborales para los empresarios permanecerían
iguales, y por lo tanto la relación de precios factoriales se mantendrían según la pendiente MN. Pero su la oferta de trabajo tuviera alguna
elasticidad, parte de la carga tributaria recaería sobre los empresarios, y la nueva curva de isocosto rotaría en torno al punto M hacia MN’. El
factor trabajo ahora es relativamente más costoso para los empresarios, por lo que habría tendencia a la sustitución del factor trabajo por el
factor capital (ahora relativamente más barato): tanto e la industria trabajo – intensiva (textil) como en la industria capital – intensiva
(petroquímica) las técnicas productivas utilizadas serán más intensivas en capital que antes del impuesto. Por lo tanto el impuesto selectivo a
un factor distorsionaría la asignación óptima que se hubiera dado en caso de un impuesto neutro. También variarían las cantidades relativas
de bienes producidos, con una mayor reducción relativa de las cantidades producidas del bien intensivo en el factor gravado (trabajo) respecto
67
a la reducción en la cantidad del otro bien; por lo tanto el precio relativo del bien intensivo en el factor gravado (textiles) tendería a subir
respecto al otro precio, significando que parte de la carga del impuesto selectivo al factor se traslada a los consumidores en distintas
proporciones según la intensidad factorial de cada uno de los bienes.
Si ahora se establece un impuesto sobre el bien 2, el costo de bienestar adicional por este nuevo impuesto es más complejo de calcular. Hay
un costo adicional equivalente al triángulo EFG (gráfico 2 de la figura 14) motivado por la diferencia entre la pérdida de excedente del
consumidor (X2EFX’2) y la valuación social de los recursos liberados (X 2EGX’2). Pero por otro lado hay una ganancia de bienestar como
consecuencia del impuesto sobre el bien 2 derivado de la distorsión ahora existente en el bien 1, cuyo precio con impuesto (P’ 1) es mayor que
la valuación social de los recursos utilizados en su producción (P 1): como el impuesto sobre el bien 2 aumenta el precio de P’ 2 pagado por el
bien 2, ello desplaza hacia la derecha la demanda del bien 1 desde D 1 (Y, P2) hasta D2 (Y, P2); esta ganancia de bienestar por el aumento
2X1 está medido por el rectángulo BCHJ, o sea por T 12X1. Por lo tanto, el costo neto de agregar un impuesto T 2 sobre el bien 2 a un
1
impuesto T1 sobre el bien 1 es: CB2 = T22X2 - T12X1
2
Pero las expresiones 1X1, 2X2 y 2X1 pueden escribirse en función de los efectos de sustitución puros respectivos:
X 1
1X1 = T1 = S11 T1
P1
68
X 2
2X2 = T2 = S22 T2
P 2
X 1
2X1 = T2 = S12 T2
P 2
donde S11 es el efecto – sustitución (puro) representativo del cambio en la cantidad del bien 1 ante un aumento del precio del propio bien; S 22
el efecto – sustitución de la cantidad del bien 2 ante un aumento del precio del propio bien, y S 12 el efecto sustitución cruzado de un aumento
de la cantidad demandada del bien 1 ante un aumento en el precio del bien 2. Los dos primeros efectos directos son negativos, en tanto que
el efecto cruzado necesariamente es positivo, en tanto que el efecto cruzado necesariamente es positivo, ya que los bienes son sustitutos y no
complementarios. Reemplazando, el costo total de bienestar del par de impuestos T 1 y T2 es:
1
CB = (S11 T21 + S22 T22 + 2 S12 T1 T2)
2
En general la estructura tributaria sub – óptima (o sea, la mejor bajo la restricción de que algunos bienes no se pueden gravar) no es de
alícuotas uniformes. El resultado dependerá en cada caso de las relaciones de sustitución de los bienes gravables con los no gravables, y de
los bienes gravables entre sí. Como ejemplos típicos:
1. Si los bienes gravables son sustitutos entre sí (S 12 > 0) pero cada bien gravable es independiente del bien no gravable (S 13 = S23 = 0);
1
CB = S12 (t1 – t2)2; por lo tanto el costo de bienestar se hace mínimo (de hecho se anula) para t1 = t2.
2
2. Si los bienes gravables son independientes entre sí (S12 = 0) y cada bien gravable es sustituto del bien no gravable (S 12 > 0, S23 > 0)
t1 e 22
puede demostrarse que la estructura tributaria que minimiza el costo de bienestar es aquella en que: ; o sea que la tasa
t2 e11
impositiva (porcentual) sobre cada bien gravable debe ser inversamente proporcional a la elasticidad – precio propia de dicho bien.
3. Si el bien 1 es complementario del bien no gravable (S13 < 0) el mínimo costo de bienestar se podrá alcanzar con una tasa t 1
relativamente alta sobre el bien complementario al bien no gravable.
La interpretación económica del primer resultado es la siguiente: como cada bien gravable es independiente del bien no gravable, los
impuestos sobre los bienes gravables no significan un desplazamiento de recursos de los bienes gravables a los no gravables; el único daño
social (excedente de carga) se puede ocasionar por desplazamiento de recursos dentro de los bienes gravables, y la forma de reducir dicho
excedente de carga (de hecho, anularlo) es mediante alícuotas porcentuales uniformes que dejan invariada las relaciones de precios de los
bienes gravados entre sí.
En cuanto al segundo resultado, la situación es la opuesta a la del primer caso: como cada bien gravable es independiente de los otros bienes
gravables, los impuestos sobre los bienes gravables desplazan recursos de los bienes gravables a los bienes no gravables; el daño social se
minimiza (aunque no se anula) cuando las cantidades producidas de bienes no gravables se reducen en la misma proporción, y ello se logra
estableciendo alícuotas porcentuales más altas sobre los bienes con más baja elasticidad – precio de la demanda.
En cuanto al tercer resultado, la idea intuitiva sería que al no poderse gravar un bien directamente, se lo alcanzaría gravando en forma
especialmente alta algún bien complementario en el consumo de dicho bien no gravable.
Puede observarse que si las elasticidades entre bienes gravables y no gravables son relativamente menores que las elasticidades de los
bienes gravables entre sí, es más probable que la estructura tributaria óptima sea uniforme (t 1 no muy diferente de t2).
69
El monto del impuesto depende de: (a) las exclusiones, deducciones y exenciones establecidas, que disminuyen la renta imponible, y (b) la
estructura de alícuotas, usualmente establecidas en forma ascendente para los excedentes de cada escala de ingresos imponibles. Las
decisiones respecto al primer elemento afectan la diferencia entre la relación impuesto/renta imponible y la relación impuesto/renta total según
la relación entre renta imponible y renta total. Las decisiones respecto al segundo elemento resulta importante respecto a la distancia entre la
alícuota media y la marginal máxima, ya que esta última afectará las decisiones (marginales) de los contribuyentes de niveles de ingreso mas
elevados.
En el criterio de acrecentamiento o definición económica de la renta neta, la renta de una persona es el flujo de un período que mide el
consumo de dicho período más el acrecentamiento del capital a lo largo del mismo período: Y = C + W, donde Y = renta, C = consumo y
W = W1 – W0 = aumento (neto) del capital (riqueza). En otros términos: renta es el máximo consumo que la persona puede realizar durante
el período sin disminuir el valor de su capital.
Dentro del consumo, no solamente se incluyen las compras monetarias de bienes efectuadas por la persona, sino incluso el consumo en
especie de bienes de propia producción. En el aumento de capita, se incluyen no solamente las ganancias realizadas sino también las no
realizadas.
La definición fiscal responde al llamado criterio de la fuente, en el cual la renta es concebida como el fruto derivado de una fuente
permanente, distinto de ella y medido en forma tal de no afectar la permanencia de la fuente. Por lo tanto, se excluye de la definición de
renta en el criterio de la fuente:
Las ganancias de los juegos de azar, asó como las herencias y donaciones.
Las diferencias de valor en la compra – venta de inmuebles.
Las ganancias de capita no realizadas.
1. Irregularidad de la renta: la definición de renta toma en cuenta el período anual, pero puede haber diferencias importantes de los patrones
temporales de los flujos de rentas. La solución técnica a este problema es la promediación: en lugar de una base anual, debería tomarse
para la medición de la renta de una base de mayor amplitud en el tiempo, de forma de permitir compensar años de ingresos
relativamente altos con otros de ingresos relativamente bajos. En la práctica es bastante difícil implementar el sistema.
2. Cambios en el nivel de precios: en presencia de inflación, los métodos contables tradicionales pueden distorsionar por completo la
verdadera magnitud de la renta obtenida, por lo que corresponde fiscalmente un tratamiento adecuado a fin de no gravar ganancias
ficticias.
70
Deducciones.
Para obtener la renta neta sujeta a impuesto es necesario efectuar una serie de detracciones a partir de la renta total de la persona.
Se trata de decisiones de política fiscal que significan una preferencia impositiva a favor de determinados contribuyentes, con una pérdida de
recaudación para el Fisco; desde el punto de vista práctico, estos subsidios implícitos otorgados a través de deducciones o exenciones de
cualquier índole serian equivalentes a cobrar en su totalidad los impuestos y con la recaudación hacer frente a gastos explícitos con la misma
finalidad.
La progresividad típica del impuesto personal a la renta introduce otro facto importante: la deducción uniforme significa distinto impacto según
los niveles de ingreso de los contribuyentes. Si la deducción es de monto fijo, la reducción del impuesto será mayor cuanto más alto sea el
nivel de ingreso del contribuyente, y por lo tanto su alícuota marginal.
La solución técnica al problema planteado se puede instrumentar a través del crédito fiscal: en lugar de permitir deducir el importe de la renta
para arribar a una menor renta imponible, se trata de otorgar una reducción en el monto de impuesto a pagar una vez calculado el mismo
según la estructura de alícuotas vigentes. De esta forma, el incentivo tributario se iguala entre contribuyentes de distintos niveles de ingreso, y
en caso de que el impuesto determinado sea menor que el crédito fiscal o directamente que sea nulo, el saldo a favor del contribuyentes se
paga en efectivo por parte del Fisco.
Impuesto negativo.
Las propuestas de impuesto negativo tratan de complementar la redistribución personal del ingreso obtenida mediante el impuesto personal a la
renta. Esta redistribución queda truncada al nivel del ingreso correspondiente al mínimo no imponible. A fin de complementar la redistribución
para tramos de ingresos menores al mínimo no imponible, sería necesario pagar una transferencia a los contribuyentes que no alcanzan el
nivel del mínimo no imponible.
La unidad contribuyente.
Algunas decisiones fiscales importantes están vinculadas con la definición de la unidad contribuyente.
La primera cuestión se vincula con el tratamiento impositivo de los cónyuges. Las posibilidades son: (a) la unidad contribuyente es el
matrimonio, con lo cual significan todos los ingresos netos recibidos por cada uno de los cónyuges y el impuesto se aplica sobre la totalidad, y
(b) la unidad contribuyente es cada uno de los cónyuges por separado.
En el método de unificación de ingresos matrimoniales, a su vez, existen diversas formas de implementación: (i) sobre la suma total de
ingresos de ambos cónyuges se aplica la mima tabla de alícuotas que para las personas solteras, o (ii) la suma total se divide por dos y se
atribuye a cada cónyuge, calculándose por separado el impuesto.
En el método de separación de ingresos matrimoniales, cada cónyuge es tratado por separado respecto a sus propios ingresos.
Con respecto a los hijos, puede adoptarse por el sistema de unificación de ingresos de los hijos menores con los padres (los padres se
consideran usufructuarios de las rentas provenientes de los bienes de sus hijos menores) o por el sistema de separación (las rentas derivadas
de los bienes propios de los hijos menores tributan separadamente en cabeza de cada hijo).
La cantidad de ahorro puede variar según el impuesto a la renta, disminuyendo tanto por el efecto ingreso (a menor ingreso disponible menor
cantidad de ahorro) como por el efecto sustitución (a menor rendimiento neto, menor incentivo de ahorrar).
Ya que empíricamente la propensión media al ahorro es creciente para tramos más elevados de ingresos; las alícuotas marginales ascendentes
impactarían más fuertemente a los contribuyentes con mayor propensión media al ahorro.
Sin embargo, en una sociedad moderna gran parte de las inversiones productivas del sector privado son financiadas por las empresas con
fondos propios, provenientes de beneficios no distribuidos; los ahorros netos generados directamente por las familias y canalizados al mercado
financiero para su inversión productiva son relativamente poco importantes.
Estructura.
La base imponible de este impuesto esta constituida por los ingresos netos, los cuales por tratarse de unidades productivas se miden a partir
de sus ingresos por ventas restándole los costos.
La estructura de alícuotas generalmente es muy simple, con una única alícuota uniforme para todas las sociedades (con la única excepción de
las empresas extranjeras, con una alícuota superior).
En este criterio, los ingresos netos provenientes de la propiedad de sociedades de capital (como por ejemplo, del accionista de una sociedad
anónima) son tratados en forma similar a los provenientes de otras propiedades. La sociedad de capital no pagaría ningún impuesto, y sólo se
limitaría a informar (a los accionistas y al Fisco) el monto total de la renta neta obtenida (sea distribuida en dividendos o retenidas sin
distribuir) y la participación que le corresponde a cada accionista.
Este tratamiento sería totalmente análogo al del resto de empresas, por lo que no introduciría ninguna discriminación entre empresas según
sus formas de organización legal ni incentivos para eludir cargas tributarias mediante un cambio de dicha organización. De la misma forma,
las utilidades societarias terminarían siendo gravadas en forma totalmente independiente del hecho de ser distribuidas o no,
En cuanto a la registración, los dividendos en efectivo percibidos por los accionistas integran sus rentas netas junto con las demás. Si parte
de las ganancias son retenidas por la sociedad; si la sociedad es pequeña se puede calcular la parte de ganancia no distribuida asignada a
72
cada socio, pero su inclusión en la renta neta global del contribuyente individual dependerá del criterio utilizado para la definición de renta, ya
que no respondería estrictamente al criterio de la fuente (que toma únicamente el ingreso realizado) aunque si al criterio de acrecentamiento
(aumenta el valor del capital por las ganancias no distribuidas).
Sin embargo, en la práctica para el Fisco, puede resultar interesante gravar las utilidades en cabeza de la sociedad, por las ventajas
administrativas que ello reporta. En el esquema d integración total, se trata en este caso de mantener el mismo resultado – a través del
descuento de impuesto a los accionistas en relación a lo pagado por la sociedad – que en el ejemplo anteriormente explicado de imposición
únicamente en cabeza del contribuyente individual, con exención total a la sociedad.
Si todas las ganancias se distribuyeran en efectivo, la sociedad debe pagar un impuesto sobre la ganancia neta del ejercicio; la ganancias ex
– impuesto la distribuye en efectivo. El contribuyente individual debe efectuar el siguiente cálculo: incluir en sus ingresos netos no el dividendo
Dividendo
percibido sino el importe de la ganancia antes del impuesto, o sea:
1 alícuota
La existencia de ganancias retenidas complica más la aplicación del criterio de integración en caso de gravarse en cabeza de sociedad y
otorgar luego un crédito fiscal al contribuyente individual por el impuesto pagado por la sociedad. En una sociedad pequeña, es posible
atribuir directamente la arte de los beneficios totales obtenidos por la sociedad (antes del impuesto) y la parte correspondiente a impuesto
pagados por la sociedad a cuenta del contribuyente individual. Pero en sociedades con mayor número de accionistas, hay un solo caso en
que ello resulta factible: en condiciones de funcionamiento perfecto del mercado de valores, el valor de cada acción aumentaría en proporción
a las ganancias no distribuidas (netas de impuesto) y por lo tanto sería posible medir para cada contribuyente el equivalente a las rentas
obtenidas (partiendo del aumento del valor de las acciones) obviamente en este caso se estaría aplicando la definición de renta según el
concepto de acrecentamiento.
El criterio de separación total, se basa en considerar a la sociedad de capital como un contribuyente diferente a cada uno de sus propietarios.
En términos económicos, un impuesto a la renta neta de las sociedades de capital no necesariamente se traslada a los propietarios de capital
(disminuyendo sus beneficios netos), sino que todo o parte de la incidencia del impuesto puede recaer sobre otros grupos económicos, a
través de mayores precios pagados por los consumidores de los productos producidos por la sociedad e capital, menores salarios recibidos por
los trabajadores, menores recompensas de los ejecutivos, etc. En el caso extremo de traslación total a estos otros grupos, los flujos de
dividendos a lo largo del tiempo pagados por la empresa a sus accionistas permanecerían inafectados por el impuesto y por lo tanto no tendría
sentido considerar como “doble imposición” al accionista la coexistencia del impuesto sobre los ingresos netos de la sociedad de capital con el
impuesto sobre los ingresos netos de las personas.
El establecimiento de un criterio intermedio ha diferenciado el tratamiento de los beneficios distribuidos en efectivos (dividendos) respecto al
otorgado a los beneficios no distribuidos. Ello puede lograrse de dos modos: (i) por el tratamiento en cabeza del contribuyente individual, o (ii)
por el tratamiento en cabeza de la sociedad.
La primera modalidad, a través del tratamiento en cabeza del contribuyente individual, consiste en limitar la inclusión de los ingresos netos
provenientes de la propiedad de sociedades de capital a los dividendos en efectivo percibidos, y simultáneamente en otorgar un crédito fiscal
que guarde alguna proporción con los dividendos.
Sistema canadiense.
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Se computa como ingreso el dividendo percibido incrementado en 1/3 y luego se reconoce como crédito fiscal el 80% del monto considerado
como impuesto: los contribuyentes que tienen ingresos netos totales (incluyendo dividendos) relativamente bajos no alcanzan a beneficiarse por
el crédito fiscal.
Sistema británico.
El contribuyente que no alcanza a tener ingresos netos imponibles y por lo tanto no puede disminuir el pago de impuesto personal por el
crédito fiscal, recibe en efectivo un reintegro equivalente al impuesto pagado por la sociedad de capital.
Esta segunda modalidad existente para la integración parcial, referida al tratamiento en cabeza de sociedad, se obtiene aplicando el impuesto
sobre la renta societaria únicamente en la parte correspondiente a las utilidades retenidas y por lo tanto desgravando en cabeza de sociedad
las utilidades distribuidas; estas últimas integran los ingresos netos de los contribuyentes individuales y tributan la alícuota correspondiente sin
recibir ningún crédito fiscal.
Sociedades de capital versus otras formas jurídicas de empresas: si el tratamiento es diferente según la forma jurídica que tiene la
empresa, el régimen impositivo puede violar la neutralidad e incentivar la conversión de un tipo jurídico a otro.
Utilidades no distribuidas versus dividendos en efectivo: según las consideraciones de política fiscal podrá utilizarse un tratamiento
uniforme para ambos tipos de beneficios de las sociedades de capital, o una tributación más alta sobre las utilidades distribuidas o por el
contrario una tributación más alta sobre las utilidades no distribuidas.
Contribuyentes que se identifican fiscalmente versus los que no se identifican: la opción de los contribuyentes a no identificarse a efectos
fiscales respecto a la tenencia de acciones; esta circunstancia dificulta la aplicación integral de los mecanismos de control y la
personalización del impuesto a la renta, esta opción a la no identificación obliga a estructuras especiales para mantener cierta equidad
entre ambos grupos de contribuyentes y otorgar algunos incentivos fiscales a la identificación (o castigos fiscales a la no identificación).
Contribuyentes nacionales versus extranjeros: en países receptores de capitales extranjeros, es importante la diferencia de tratamiento que
se aplique para personas (residentes en el país versus residentes en el exterior) y empresas (sociedades constituidas en el país propiedad
de residentes en el país versus establecimientos permanentes propiedad de sociedades del exterior o de personas físicas residentes en el
exterior).
Amortizaciones.
Si no existiera impuesto a los beneficios de las sociedades de capital, la inversión se realizaría si el costo del bien del capital K es menor o a
lo sumo igual al valor actual (V) de los flujos de beneficios netos obtenidos por la inversión durante la vida útil (de n años) del bien en
cuestión
B1 B2 Bn
V= ...
1 i (1 i )2 (1 i )n
donde Bj expresa los beneficios netos de cada período e i es la tasa de interés tomada como un dato para la empresa.
Si existe un impuesto a los beneficios (una alícuota t), la decisión empresaria se basará en los montos de beneficios netos de impuestos (B –
T); el impuesto a su vez se calculará sobre los beneficios netos menos la amortización de cada período, ya que ésta es un elemento de los
gastos necesarios para mantener la permanencia de la fuente.
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Un régimen fiscal de amortizaciones que permita computar valores más elevados en los períodos iniciales en la vida de la inversión, tenderá a
elevar el nivel del valor actual de los rendimientos de la inversión en caso de existir impuesto., y por lo tanto a incentivar la inversión. Esta es
la base de los esquemas de amortización acelerada, sea reduciendo la vida útil admitida fiscalmente, o permitiendo computar deducciones
especiales en el año inicial.
Otro esquema de incentivos fiscales a la inversión consiste en admitir métodos de amortización con valores relativamente más altos para los
primeros años de vida: concentra la amortización en los primeros años y por lo tanto aumenta (para una tasa de interés dada) el valor actual
de los flujos de beneficios netos de impuestos, respecto al método de amortización lineal.
Una forma particularmente interesante está dada por los créditos fiscales por inversión, consistentes en una deducción proporcional a la
inversión en el período de su incorporación; este crédito fiscal puede ser independiente del mecanismo de amortización o puede afectar a este
último a través de una reducción equivalente en el valor amortizable. El efecto del crédito fiscal se concentra en la nueva inversión y por lo
tanto, a igual dad de pérdida de recaudación fiscal, tiene un efecto más potente como estímulo a las nuevas inversiones y a las empresas en
expansión.
Valuación de inventario.
Para la determinación del ingreso neto de las empresas, es necesario restar de los ingresos por ventas al costo de dichas ventas, lo cual
obliga a determinar criterios de valuación de los inventarios de los bienes de cambio.
Tres métodos:
FIFO: las unidades vendidas se valúan a los costos de origen de las unidades más antiguas en existencia en el momento de la venta.
LIFO: las unidades vendidas se valúan a los costos de origen de las unidades entradas más recientemente al momento de la venta.
REPOSICION: las unidades vendidas se valúan al precio de reposición al momento de la venta.
En épocas de inflación, el costo de ventas es menor con el método FIFO en comparación con el método LIFO, y por lo tanto el ingreso neto
tiende a ser sobrestimado por el método FIFO, en contrapartida, el valor final de los inventarios sería mayor en el método FIFO que en el
método LIFO. En cuanto al método de reposición, arrojará el menor valor impositivo para el ingreso neto y el mayor importe para la valuación
del inventario fina; en este caso existiría un incremento nominal de valores de inventario originado en el ajuste por inflación.
Tradicionalmente se consideraba que el impuesto sobre los ingresos netos de las sociedades de capital no era trasladable e incidía totalmente
sobre los propietarios del capital de la empresa a través de una reducción del beneficio después del impuesto en un monto exactamente igual
a la magnitud del impuesto. Análisis posteriores plantearon la posibilidad de que la incidencia del impuesto fuera trasladada a otros grupos
interesados en el funcionamiento de la empresa, tales como los empleados y los consumidores.
Musgrave llegó a la conclusión de que el impuesto a la renta de las sociedades de capital se trasladaba totalmente a los precios (los
beneficios netos de impuesto se mantenían constantes pese a cambios en la alícuota del impuesto). Harberger llegó a la conclusión de que el
impuesto no se traslada, sino que incide en forma total sobre los propietarios del capital de la empresa.
Si la totalidad del impuesto a los ingresos netos de las sociedades se traslada al precio, los efectos económicos del impuesto serán similares
a los impuestos a la producción o consumo en la medida en que estos también se trasladen a los precios; la incidencia sobre la distribución
personal en tal caso será probablemente regresiva. En cambio, si el impuesto incidiera totalmente sobre los beneficios de capital, como la
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proporción de éstos en el total de ingresos es creciente a medida que se pasa a contribuyentes de ingresos más altos, la distribución del
ingreso sería afectada en forma progresiva.
El diseño concreto del impuesto sobre los ingresos netos de las sociedades de capital puede influir sustancialmente sobre los montos de
ahorro de las empresas, sobre sus decisiones de invertir en activos financieros versus activos reales, y en este último caso de invertir en
proyectos de diferente características respecto a riesgo y plazo.
Un posible enfoque al respecto estaría constituido por la idea de neutralidad: el sistema impositivo debería dejar inalteradas las decisiones
espontáneas en los temas señalados. Otro enfoque de política fiscal partiría de la base de influir deliberadamente a través del sistema
tributario las decisiones privadas, tratando de hacerlas coincidir con el óptima social. Así, podría surgir la conveniencia de estimular
impositivamente la retención de utilidades de las empresas para su reinversión en lugar de distribuir dividendos en efectivo a sus accionistas;
de la misma forma, podría existir la conveniencia de incentivar la inversión en activos productivos reales en lugar de la inversión en activos
financieros; asimismo, puede en la práctica existir sesgos a favor de inversiones de poco riesgo y de inversiones de recuperación rápida, por
lo que el interés social puede aconsejar incentivos impositivos a inversiones de riesgo y a las de largo plazo. En cada caso primeramente
deberá identificarse la distorsión que justifica la intervención estatal, y luego adecuar el instrumental tributario para corregir dicha distorsión en
la dirección y magnitud justificada.
No todos los ingresos netos se incluyen legalmente dentro de la definición de renta para el impuesto a las ganancias.
Se trata fundamentalmente de: (a) ganancias por juego y (b) ganancias de capital.
El efecto más importante de separar estos rubros del impuesto global a los ingresos netos y de aplicarles una alícuota única, radica en la
disminución de la progresividad global.
En el caso de las ganancias por juegos, la justificación estaría en el carácter no habitual de dichos ingresos: la exclusión del impuesto
personal y la fijación de una alícuota menor sería una forma de aplicar la idea de promediación presentada en su oportunidad al discutir la
irregularidad de los flujos de renta.
El tratamiento de las ganancias de capital se debe a:
Las ganancias de capital son una parte importante de los ingresos netos definidos económicamente (criterio del acrecentamiento), pero que
usualmente no quedan comprendidos en la definición legal de renta (criterio de las fuentes), debido a que esta última habitualmente
considera el momento de la realización (en efectivo) de la ganancia, que puede ser muy posterior al momento en que efectivamente se
obtiene la ganancia.
Las ganancias de capital se prestan más al manejo deliberado de los contribuyentes en cuanto al período de su determinación, por lo que
aparece la posibilidad de diferir su tributación y eventualmente de eludirla por completa.
Las ganancias de capital están concentradas en los contribuyentes de ingresos más altos, por lo que su diferimientos temporal y su
exclusión del impuesto personal afecta sustancialmente la progresividad del mismo.
Las ganancias de capital son en una economía de propiedad privada las señales y las recompensas del funcionamiento del mecanismo de
asignación de las inversiones entre actividades y entre empresas, por lo que el tratamiento impositivo de las mismas puede alterar
sustancialmente dicha asignación.
Debe existir simetría de tratamiento entre ganancias y pérdidas de capital.
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Dentro de las ganancias de capital, los dos rubros más significativos son los siguientes: (i) inmuebles y (ii) propiedad de explotaciones
productivas.
La propiedad de inmuebles puede dar origen a ganancias por valorización a lo largo del tiempo: de acuerdo al criterio de acrecentamiento,
debería computarse como ganancia de cada período el aumento de valor experimentado en el período; en cambio de acuerdo al criterio de la
fuente, no existiría una renta propiamente dicha, sino una ganancia por única vez en el momento de realizar la venta de la propiedad; por las
mismas razones de irregularidad en tal caso se justifica la exclusión de estas ganancias del impuesto personal y la aplicación de una alícuota
uniforme moderada: en cuanto a los servicios anuales obtenidos del usufructo del inmueble, ellos quedan gravados dentro del sistema tributario
a través del impuesto inmobiliario.
La propiedad de empresas también puede dar lugar a diferencias de valor en el momento de la venta de la misma en comparación al valor
(actualizado) de la compra o aporte inicial. La aplicación del criterio de acrecentamiento incluiría como ingreso neto de cada período el
incremento de valor experimentado: parte de este incremento estaría contabilizado dentro de las utilidades no distribuidas, pero otra parte
correspondería a incrementos de valor de activos empresarios no adecuadamente reflejados en la contabilidad. Para cada socio recién en el
momento de la venta de la propiedad empresaria (o de la participación correspondiente) se determinaría la verdadera diferencia de valor
respecto al aporte inicial; alternativamente, la liquidación de la sociedad permitiría arribar a una valuación efectiva de la propiedad. El
problema radica en el período intermedio, donde es prácticamente imposible arribar a valuaciones correctas que permitan medir el incremento
patrimonial experimentado anualmente.
Un tratamiento especial de las explotaciones agropecuarias dentro del impuesto a las ganancias; consiste en definir los ingresos netos no
según los valores efectivamente obtenidos por la explotación de cada año, sino según los valores potenciales que podría alcanzar la
explotación bajo determinados criterios.
La idea básica del impuesto a la renta potencial consiste en desalentar la existencia de tierras ociosas o en manos de quienes la utilizan
ineficientemente, y en cambio incentivar las explotaciones que incorporan tecnologías avanzadas y explotan más intensivamente la tierra; ello
permitiría a largo plazo aumentar la producción y el consumo nacional (y las exportaciones, si el país es exportador de productos agrícolas).
Para ello, el impuesto se aplicaría no sobre la renta efectiva, sino sobre la renta normal potencial.
Si los productores maximizan beneficios y tienen acceso similar al capital y a la tecnología, todos alcanzarían la tecnología utilizada por A,
pues solamente allí maximizan sus beneficios. Si trataran de maximizar beneficios pero no tuvieran acceso similar al capital o a la tecnología,
existirían varias soluciones alternativas: (a) podrían imaginarse arreglos de explotación con participación de inversores o de poseedores de
tecnología, los cuales absorberían parte de la renta neta finalmente obtenida; (b) la política gubernamental (política crediticia y de extensión
agropecuaria) llenaría estas deficiencias, o (c) en el último caso el propietario tendría incentivos a vender la tierra a otro que pueda obtener el
nivel óptimo.
Cualquiera de estos mecanismos llevarían al óptimo social sin necesidad de una política tributaria especial para el sector agropecuario.
La hipótesis del ingreso mínimo prefijado sería para las empresas, cuyo objetivo no sería maximizar beneficios sino “satisfacer” cierto nivel
predeterminado de la tasa de beneficios.
Imposición patrimonial.
Es un impuesto de tipo personal, cuya base imponible está representada por la diferencia entre el valor de los activos poseídos por el
contribuyente y los pasivos adeudados por el mismo; el impuesto es progresivo a través de un mínimo no imponible y alícuotas marginales
ascendentes para montos superiores del valor del patrimonio neto. Dado que la distribución de la propiedad está más concentrada que la
distribución del ingreso, este impuesto tiende a estar más concentrado que el impuesto a las ganancias de las personas.
Aunque el impuesto se fija en proporción al patrimonio neto, el pago de impuestos incide sobre los ingresos netos del contribuyente. En el
caso de activos que sean productivos, se puede establecer una equivalencia económica entre la tributación a la propiedad y la tributación a los
ingresos provenientes de la propiedad. El problema es mayor en el caso de activos no productivos, porque el impuesto al patrimonio neto no
se pagaría a partir de la remuneración proveniente de dicha propiedad sino que tendría que ser financiado con otros ingresos.
Este impuesto grava el patrimonio de las empresas, definido como la diferencia entre los activos computables y los pasivos computables (o
sea el capital más las reservas y utilidades sin distribuir). Por ser un impuesto de tipo real la alícuota es uniforme.
Económicamente el impuesto al capital de las empresas (sobre un stock) es equivalente al impuesto a las ganancias de las sociedades (sobre
un flujo), con la particularidad de tener una mayor incidencia relativa en las empresas con menor proporción de pasivo.
De la misma forma, el impuesto tendría una menor proporción de los beneficios en actividades de mayor riesgo, y por lo tanto, con tasas de
beneficio más elevadas.
Se planteó la relación entre el impuesto al patrimonio neto (de las personas) y el impuesto al capital (de las sociedades) con análogos
criterios:
Para el criterio de integración, la coexistencia de ambos impuestos significaría una doble imposición injustificada. Si existen ambos
impuestos, debería excluirse en el cálculo del impuesto al patrimonio neto las tenencias societarias; alternativamente, de incluirse estas
tenencias, debería reconocerse un crédito fiscal en el impuesto al patrimonio neto por el impuesto a los capitales pagados en cabeza de
la sociedad, y de esa manera asegurar la equidad horizontal.
Para el criterio de separación, en cambio, sería justificable la coexistencia de ambos impuestos, computando en los activos para la
determinación del impuesto al patrimonio neto las acciones y participaciones societarias poseídas por el contribuyente individual, sin
crédito fiscal por los pagos realizados por las sociedades en el impuesto al capital. Ello se justificaría si las empresas consideraran a
este (ya que todas las empresas lo deben pagar) y por lo tanto el impuesto al capital no reduce el beneficio obtenido por la empresa.
Impuesto inmobiliario.
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El impuesto inmobiliario grava componentes (brutos) del patrimonio. Este patrimonio habitualmente es de tipo real, tomando como base
imponible cada propiedad con independencia de las características personales del propietario.
Aunque el impuesto se aplique independientemente sobre cada propiedad, en ciertos casos se han utilizado sistemas progresivos, con
alícuotas superiores a mayor valor fiscal del inmueble considerado. Técnicamente este tratamiento puede violar la equidad horizontal e
incentivaría la subdivisión de los inmuebles, como forma de reducir la carga tributaria.
Al gravar el valor del activo, sin tener en cuenta los pasivos asociados a dicho activo, se puede imponer la misma carga tributaria sobre
contribuyentes con distinta capacidad efectiva.
Inmuebles rurales.
Si se fija el impuesto sobre el valor total, se estaría castigando relativamente a las explotaciones con mayores inversiones en mejoras y
presuntamente las más avanzadas. Desde el punto de vista de eficiencia, se justificaría aplicar el impuesto únicamente en función del valor de
la tierra libre de mejoras.
El impuesto sobre el valor de la tierra libre de mejoras, sería económicamente equivalente al impuesto sobre la renta potencial de la tierra, ya
que ambos significan un monto anual fijo de impuesto (por hectárea) independiente del valor efectivo de explotación, y por lo tanto representan
un incentivo a las explotaciones que obtienen una mayor producción por hectárea y que utilizan mayores cantidades de insumos por hectárea.
Un efecto particular del impuesto inmobiliario es el llamado “efecto de capitalización” del impuesto, y correlativamente, de “amortización” del
impuesto. Supóngase un campo que rinde una renta neta de $10 por hectárea, con una tasa de interés real anual del 10% el valor de la tierra
sería de $100 por hectárea. Se anuncia un nuevo impuesto a la tierra, igual a $1 por hectárea cada año. El nuevo valor de la tierra será
menor, porque la renta neta de impuesta ahora será de $9 por hectárea, y por lo tanto el precio se fijará en $90 por hectárea precio de su
propiedad en $10, que es el valor actual del flujo de pagos de impuesto en los períodos futuros: a esto se denomina la “capitalización” del
impuesto. Nótese que el efecto es instantáneo, al solo anuncio de la implantación del nuevo impuesto, aún cuando el mismo no sea cobrable
de inmediato. La incidencia del impuesto recaerá totalmente sobre el propietario al momento del anuncio: el posible comprador que conoce el
nuevo impuesto, no estará dispuesto a pagar más de $90 por hectárea, porque éste es el valor actualizado de los flujos de renta neta del
nuevo impuesto. A su vez, el comprador deberá efectuar los pagos anuales del impuesto, pero no soportará la carga del mismo pues
compensa dichos pagos con la disminución del precio pagado pagos anuales de impuesto de $1 está (amortizando) la diferencia de precio
mencionada; por ello se habla de “amortización” del impuesto.
Este fenómeno es general para los impuestos periódicos que gravan activos.
Inmuebles urbanos.
Los principios expuestos pueden aplicarse también a los inmuebles urbanos. La renta de la tierra (libre de mejoras) dependerá
fundamentalmente de su localización. Pero a diferencia de los inmuebles rurales, el valor de la construcción (con vida útil limitada) es superior
al de la tierra.
El impuesto inmobiliario reduce la renta de la tierra urbana en la medida en que grava el terreno libre de mejora. George ha justificado un
impuesto al terreno urbano libre de mejoras que absorbiera la totalidad de la renta, por entender que ésta se origina en situaciones sociales
(crecimiento económico de la ciudad) y no en mérito personal del terrateniente.
Los impuestos inmobiliarios sobre la vivienda gravan directamente a las familias (bien de consumo durable), mientras que los impuestos
inmobiliarios urbanos gravan a la empresas (bienes de producción).
79
Una característica importante de los impuestos inmobiliarios radica en la posibilidad de vincular los beneficios de los servicios públicos recibidos
por los ocupantes de los inmuebles con la carga soportada por los mismos a través de dichos impuestos; por otra parte, al aplicarse a estos
impuestos el principio de origen (radicación efectiva del bien) y no el principio de residencia del propietario no aparece doble imposición y es
posible a cada jurisdicción gravar a los propietarios ausentistas.
Estos impuestos, fueron originariamente referidos a las herencias y luego extendidos a donaciones entre vivos.
Las herencias y donaciones, excluidas de la definición de renta por carecer de habitualidad (criterio de la fuente), se gravaban en las
provincias argentinas con alícuotas diferentes según el tamaño de la herencia y el grado de parentesco, con mayores alícuotas para un grado
de parentesco más lejano y alícuotas máximas para donaciones o legados a extraños. El impuesto puede incluir mínimos no imponibles, así
como ciertas exenciones – totales o parciales – según el destino de la donación.
Contribución de mejoras.
La contribución de mejoras es un tributo aplicado sobre los inmuebles, en proporción al beneficio recibido por la ejecución de una obra pública.
Un problema importante de la estructura de este tributo consiste en la valuación de los beneficios recibidos por los propietarios de cada
inmueble por la realización de la obra pública, en la práctica debe recurrirse a métodos aproximadamente de tipo general, a fin de evitar
subjetividades y precisar con certeza el monto a tributar.
Otro problema importante se refiere al pago de la contribución, ya que si bien la valorización de la propiedad es inmediata a la construcción de
la obra pública sólo en el caso del propietario que vende inmediatamente la propiedad se tendrá la liquidez necesaria para el pago total de la
contribución.
Los impuestos selectivos gravan específicamente un cierto tipo de bien, en contraposición con los impuestos generales que gravan en forma
uniforme conjuntos muy amplios de actividades.
Luego del impuesto, el precio doméstico pagado por los consumidores (P 1) será idéntico al anterior (P0) y por lo tanto la cantidad consumida
permanecerá invariante; en cambio el precio neto de impuesto recibido por los productores (P 2) será menor que antes, en la magnitud del
impuesto (P2 = P1 – u = P0 – u); la cantidad producida después del impuesto (q’ p) será menor que la anteriormente producida (qp) como
respuesta de los productores al menor precio recibido, y por lo tanto los saldos exportables disminuirán de q cqp a qcq’p).
Impuesto al consumo nacional de un En cambio, un impuesto sobre el consumo nacional tendrá efectos opuestos.
bien exportable (Figura 2). La curva D’D’ que relaciona los precios netos de impuesto pagados por los
usuarios con las cantidades demandadas, se obtiene por un desplazamiento
vertical hacia debajo de la curva DD, que relaciona los precios totales
pagados por los usuarios con las cantidades demandadas. Como el precio
internacional permanece al nivel P0, al cual los productores nacionales
pueden vender a los consumidores extranjeros (P2 = P0),
los consumidores nacionales soportan un recio total P1, o sea igual al precio que reciben los productores nacionales más el impuesto que
deben abonar al Fisco. Los consumidores nacionales enfrentan un mayor precio total, reducen sus compras (de q c a q’c), en tanto los
productores nacionales no se ven afectados, pues siguen vendiendo al mismo precio y produciendo la misma cantidad q p (aunque ahora
compensando la disminución del consumo nacional por un aumento de igual magnitud de las ventas al exterior); las exportaciones aumentan
como consecuencia del impuesto al consumo nacional, de qcq p a q’cqp.
En el impuesto a la producción de exportables, la demanda total es infinitamente elástica al precio P 0 (dicha curva tiene la forma quebrada
DACB, que implica que a precios mayores a P 0 sólo queda la demanda doméstica en el tramo DA; una vez llegado a P 0 la cantidad
demandada total se vuelve indefinidamente grande a lo largo de ACB). En el caso del impuesto al consumo de exportables, la oferta de los
productores nacionales a los consumidores nacionales es infinitamente elástica (los productores no aceptan un precio menor a P 0 porque si los
consumidores nacionales no están dispuestos a pagar ese precio, los productores los pueden vender en el exterior a dicho precio.
En el caso de una economía abierta, un impuesto sobre la producción respondería al principio de origen, gravando la totalidad de la
producción sea con destino interno o externo; en cambio un impuesto al consumo respondería al principio de destino, ya que gravaría la
utilización del bien dentro del país y eximiría de impuesto al consumo en el exterior del bien producido en el país, estimulando así las
exportaciones.
Hasta aquí se ha supuesto que el precio internacional del bien en cuestión no se altera como consecuencia del impuesto. En caso de que las
exportaciones del país analizado sean una parte significativa del mercado mundial, un impuesto a la producción que reduzca los saldos
exportables (de AB a AC en la figura 3), afectaría el precio internacional significativamente, ya que la oferta mundial se desplazaría de OO a
O’O’ (en la parte derecha de la figura 3) y el precio subiría de P 0 a P’0. Este aumento del precio internacional, a su vez, elevaría el precio
interno del bien (parte izquierda de la figura 3) de P 0 a P’0 y por lo tanto se reduciría al consumo (de AC a A’C’) aunque sin recuperar el nivel
inicial antes del impuesto (A’C’ sería inferior a AB); a su vez este aumento en la exportación tiende a compensar parte de la suba del precio
Un impuesto a la producción nacional de un bien importable incide totalmente sobre los
en el mercado internacional del bien exportable, como consecuencia del impuesto fijado en nuestro país, y por lo tanto parte del impuesto
productores nacionales y empeora la balanza comercial, esta vez a través de una
incidiría sobre los consumidores extranjeros (por aumento del precio internacional); se trataría de una “exportación” de impuestos, ya que
ampliación de las importaciones; en la figura 4, antes del impuesto se producía
nuestro Fisco estaría recaudando impuestos que en definitiva son soportados (parcialmente) por los consumidores extranjeros.
internamente qp y se consumía qc, cubriéndose la diferencia mediante la importación de la
El impuesto al consumo nacional aumenta los saldos exportables y por lo tanto deprime el precio en el mercado mundial; esto último alivia la
cantidad qpqc; el impuesto a la producción nacional de un importable crea la brecha entre
carga soportada por los consumidores nacionales y traslada parte del efecto a los productores nacionales, que hora recibirían un precio menor
O’O’ y OO; el precio pagado por el consumidor (P 1) se mantiene constante (igual P0)
que antes de la aplicación del impuesto.
porque tiene la alternativa de proveerse del exterior al mismo precio internacional,
mientras que el precio neto percibido por el productor se reduce en la magnitud del
Impuesto sobre un bien importable.
impuesto, absorbiendo el productor nacional la totalidad de la incidencia del impuesto. De
Impuesto a la producción nacional de la misma manera, un impuesto al consumo nacional de importables (Figura 5) incide
un bien importable. (Figura 4) totalmente sobre el consumidor nacional y por lo tanto la cantidad consumida disminuye
(de qc a q’c) mientras que los productores nacionales siguen percibiendo el mismo precio y
produciendo la misma cantidad (q p); la balanza comercial mejora debida a la reducción de
las importaciones (de qpqc a qpq’c).
En resumen, un impuesto a la producción de bienes comerciables internacionalmente
siempre incide totalmente sobre los productores y empeora la balanza comercial
(reduciendo las exportaciones si el impuesto es sobre exportables o aumentando las
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En los impuestos al comercio exterior se gravan las exportaciones o las importaciones, a diferencia de los impuestos que recién se han
analizado que gravan la producción nacional o el consumo nacional de bienes importables o exportables.
Antes del establecimiento del impuesto, el precio interno del bien, dado por el precio
Impuesto a la exportación. (Figura 6)
internacional y el tipo de cambio vigente, es p y por lo tanto la producción nacional es
qp, el consumo nacional es qc y el saldo exportable es q cqp. Luego del impuesto, el
precio interno del bien desciende a p’, el precio doméstico se reducirá en un cuarto,
ya que los productores solamente recibirán en la venta al exterior (neto de nuevo
impuesto) las tres cuartas partes del precio anterior, y el mismo precio se establecerá
Un impuesto sobre la importaciones eleva el precio doméstico del bien importado
para las ventas internas, ya que si este último precio fuera superior, no se exportaría
de p a p’, la producción nacional (sustitutiva de importaciones) aumenta de q p a
nada y todos los productores pretenderían vender únicamente en el mercado interno.
q’p, debido a que el precio doméstico ha subido por el encarecimiento de la
alternativa importada; simultáneamente, el mayor precio que deben pagar los
consumidores nacionales (tanto por la producción de origen importado como de la
de origen doméstico) contrae el consumo de q c a q’c. El saldo importado decrece
de qpqc a q’pq’c, de acuerdo a la expresión de la producción nacional (efecto
Impuesto a las importaciones.
protectivo) y a la contracción del consumo nacional.
Este arancel aduanero es equivalente económicamente a una combinación de dos
medidas fiscales: (a) un impuesto al consumo nacional del bien importable, de
83
El atractivo político del arancel radica en que “promueve la producción de importable nacional y economiza divisas”, es decir, subsidia
implícitamente a la producción nacional sustitutiva de importaciones (habitualmente concentrada en pocas empresas) a expensas de una carga
también implícita a los consumidores nacionales (políticamente más débiles por su mayor número y menor carga fiscal individual), con un
mecanismo de fácil administración fiscal y baja evasión relativa.
Estructuras alternativas.
La primera alternativa importante se refiere a gravar una única etapa (impuestos monofásicos o en etapa única) o varias etapas (impuestos
multifásicos o en etapa múltiple). En los impuestos monofásicos, puede elegirse como punto de impacto el nivel minorista el nivel mayorista o
el nivel manufacturero. En el caso de impuestos multifásicos, existen a su vez dos grandes alternativas: gravar en cada etapa el total de
84
producción o de venta (impuesto multifásico acumulativo) o gravar en cada etapa únicamente el valor agregado por la correspondiente etapa
(impuesto al valor agregado).
Suponiendo que existen condiciones de costos constantes en cada una de las etapas productivas, lo cual implica una traslación del impuesto
de cada etapa hacia las etapas posteriores a través del aumento del correspondiente precio.
Un impuesto con una tasa del 20% sobre el valor agregado en cada etapa y para cada bien, es neutral a los precios relativos de los bienes
finales.
Cada etapa factura a la siguiente el precio del producto y le agrega el 20% de IVA para arribar al monto a cobrar en total.
Puede optarse por dos mecánicas de cálculo: (1) para cada etapa computar el valor agregado como suma de las remuneraciones de factores)
y aplicar la alícuota sobre ese valor y (2) el utilizado en la práctica en la Argentina, de computar como impuesto a pagar por cada etapa la
diferencia entre el débito fiscal y el crédito fiscal.
Un impuesto en etapa única a nivel minorista – si la cobertura es totalmente general – es económicamente equivalente al Impuesto al Valor
Agregado.
En el caso del impuesto a las ventas minoristas únicamente cambia la última etapa; puede apreciarse que la relación de precios después del
impuesto permanece invariante y los niveles absolutos (con impuesto) de los precios finales de cada bien son iguales que los alcanzados con
el IVA (para recaudación equivalente).
Un impuesto a las ventas mayoristas de alícuota uniforme entre actividades no es equivalente al IVA y no es neutral: distorsiona los precios
relativos en perjuicio de la industria que agrega valor en etapas tempranas en comparación con la industria que agrega valor en etapas tardías.
Por ejemplo su los productos consumidos por personas de bajos ingresos agregan valor en etapas tempranas en tanto los consumidos por
personas de altos ingresos agregan valor en etapas tardías, el impuesto a las ventas mayoristas tendería a encarecer los primeros bienes en
relación con los segundos; sería no neutral y regresivo.
La mayor distorsión en los precios relativos finales introducido por este impuesto, debido a las diferencias de estructuras de valor agregado por
etapa, en perjuicio del bien con valor agregado en etapas tempranas.
En el impuesto sobre los ingresos brutos, o multifásico acumulativo, cada empresa paga en proporción a sus ventas totales, sin admitir
ninguna compensación por compras a otras empresas, como en caso del IVA.
85
Puede apreciarse la distorsión introducida por el impuesto multifásico acumulativo, comparando los precios relativos finales con los impuestos
neutrales.
Partiendo del IVA y ventas minoristas que serían equivalentes y neutros, la distorsión es creciente cuando se pasa a ventas mayoristas y
máximo para ventas manufactureras; el hecho de que el impuesto multifásico acumulativo registre menor distorsión que a las ventas
manufactureras y a las ventas mayoristas, puede explicarse para el ejemplo en que aquél resultaría equivalente a una combinación de los
impuestos en etapa única, con alícuota uniforme; por lo tanto la distorsión resultante se ubica como un promedio de las distorsiones de cada
uno de sus componentes.
El IVA tipo producto busca gravar la totalidad de los flujos finales de bienes, sea para consumo o para inversión bruta.
El IVA tipo ingreso grava los flujos finales de bienes de consumo, y los de inversión neta.
El IVA tipo consumo grava únicamente los flujos finales de bienes con destino al consumo, desgravando totalmente los bienes de inversión.
Cuanto más intensiva en capital sea una actividad, más importante será el estímulo de la inversión como consecuencia de la aplicación de una
IVA tipo consumo. De la misma manera, las empresas nuevas y en expansión (y que por lo tanto tienen grandes créditos fiscales por el IVA
incorporados en los bienes de capital comprados) serán las más beneficiadas y estimuladas (su inversión bruta como proporción del capital
total y de las ventas será proporcionalmente elevadas, y los créditos fiscales tan elevados que los impuestos pagados sean bajos o incluso
nulos en los primeros años de vida de la empresa nueva o en tanto mantenga su ritmo elevado de expansión la empresa creciente).
Un impuesto en etapa minorista no discrimina entre producción nacional e importaciones, ya que ambas son gravadas uniformemente (principio
de destino). En cambio un impuesto en etapas únicas anteriores, o en etapas múltiples acumulativas, tiene un sesgo antiexportador, ya que
tiende a gravar las primeras etapas de bienes que luego son exportados descolocando a los productores nacionales frente a la competencia de
productores de otros países gravados a nivel minorista o con reintegro de impuestos; de la misma forma, dichos impuestos tienen un sesgo
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pro – importador, porque acumulan impuestos en las primeras etapas de la producción nacional que queda descolocada frente a la producción
extranjera que no tiene impuestos en las etapas iniciales (antes de la exportación) o que tienen mecanismos de reintegros impositivos. Si los
países que comercian entre sí tienen sistemas fiscales análogos, no se plantean sesgos sistemáticos; si tienen sistemas diferentes, una
solución estriba en reintegros impositivos sobre los montos pagados por la actividad exportador en los procesos anteriores a la exportación.
Efecto de piramidación.
Críticas a los impuestos multifásicos acumulativos: (a) el argumento de “impuesto sobre impuesto” y (b) el argumento de “piramidación de
impuesto”.
El argumento de “impuesto sobre impuesto” ataca a un impuesto multifásico acumulativo en comparación con uno de etapa única, alegando
que en aquel caso, la etapa III paga impuesto sobre el valor de producción, que incluye el valor de insumos comprados dentro del cual figuran
impuestos pagados por la etapa II y a su vez insumos comprados por etapa II que incorporan impuestos pagados por la etapa I, por lo tanto
aparece un efecto “en cascada” por el cual se paga en la etapa II impuesto sobre el impuesto pagado en la etapa I, y a su vez en la etapa III
impuesto sobre el impuesto pagado en la etapa II que a su vez se había aplicado sobe el impuesto pagado en la etapa I. Esta característica
no aparece en los impuestos de etapa única, ni tampoco en el IVA pese a ser de etapa múltiple, debido a que grava únicamente el valor
agregado en cada etapa.
Sin embargo, no importa la magnitud absoluta de la alícuota sino el monto de recaudación resultante. Pero en la comparación deben tomarse
para cada modalidad de impuesto la alícuota que permita recaudar el mismo monto total, y por lo tanto el mismo aumento del precio final; la
distribución de la carga entre etapas (con traslación total hacia delante) no se altera por las distintas modalidades: con cualquiera de ellas, el
valor agregado de cada etapa permanece invariable, la carga soportada por cada etapa productiva es nula y la carga total recaerá sobre el
usuario final.
El argumento denominado “efecto piramidación” está constituido por una hipótesis respecto a la fijación de precios, que afirma que la conducta
del empresario toma como base los costos a los cuales agrega un margen o porcentaje como beneficio, para arribar así al precio de venta
fijado.
El impuesto aplicado en la etapa I aumenta el valor de los insumos de la etapa II, y por lo tanto los costos de dicha etapa, a igualdad de
margen porcentual en la etapa II el beneficio es mayor, con lo que se produce la “piramidación” (al ensancharse la base de cálculo del
beneficio, por efecto del impuesto de la etapa anterior que grava el insumo, aumento el monto del beneficio de la etapa posterior).
Sin embargo, la tasa de beneficio se fija en proporción al capital invertido, y si antes del impuesto las condiciones de mercado llevaban en la
etapa II a una tasa de beneficio sobre el capital invertido, al no variar éste, luego del impuesto la tasa debe permanecer en dicho valor, la
movilidad de capital entre empresas llevaría a una reducción del margen de beneficio sobre costos.
La “seguridad social” trata de cubrir contingencias individuales a través de sistemas colectivos, de tipo coactivo. En principio se aplicó al
financiamiento de estos servicios el principio del beneficio, carga de los gastos requeridos: la obligatoriedad de la contribución descansaba en
el principio de solidaridad social y en que el equilibrio económico sólo se alcanzaba con la cobertura total del grupo protegido: por lo tanto lo
común fue financiar estos servicios en s totalidad, al menos inicialmente, a través de contribuciones especiales fijadas en proporción a los
sueldos y salarios cobrados por cada miembro.
Efecto sobre la ocupación: un argumento esgrimido contra las contribuciones obre salarios se refiere a la intensidad de uso de factores: el
encarecimiento de la mano de obra en relación al capital lleva a un uso menor de aquél; en países con escasez de capital, las contribuciones
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sobre salarios tienden a incentivar tributariamente la adopción de técnicas intensivas en capital contribuyendo a deprimir las posibilidades de
ocupación laboral. Otro efecto no deseado, es el de incentivar el uso clandestino de la mano de obra y el de alentar el cuentapropismo, con
los consiguientes efectos negativos sobre la eficiencia general de la economía.
Efectos sobre la distribución del ingreso: otro argumento opuesto a estas contribuciones se basa en su carácter regresivo sobre la distribución
personal del ingreso. Aportes proporcionales sobre ingresos del trabajo resultan regresivos porque la proporción de ingresos del trabajo dentro
de los ingresos totales va aumentando el nivel a medida que disminuye del ingreso personal.
Efectos sobre la inflación: al encarecer el costo de utilización de la mano de obra, o reducir el salario neto de tributo, ello provoca una presión
inflacionaria (las contribuciones patronales tienden a aumentar los precios de los productos para recuperar los aumentos de costos incurridos,
mientras que los aportes personales tienden a aumentar los salarios nominales para recuperar el salario real preexistente),
Los recursos se dividen entre presupuestados y no presupuestados, a los cuales hubo que acudir ex post. Por lo tanto, es necesario separar
los distintos rubros “trazando la raya” entre los que permiten definir el desequilibrio y los que financian dicho desequilibrio.
Existen dos formas básicas de financiar el déficit: el uso del crédito público (captación de ahorro proveniente del sector privado de la
economía) y la financiación a través del Banco Central (por adelantos transitorios o por la absorción en su cartera de títulos públicos).
Política fiscal pura: modifica los niveles de erogaciones y de recaudaciones tributarias en la misma magnitud, sin afectar la tenencia de
activos líquidos (deuda pública o dinero).
Política de la deuda pura: modifica la composición de la deuda pública, sin modificar las magnitudes fiscales (niveles de erogaciones y
recaudaciones tributarias), ni el stock de dinero.
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Política monetaria pura: afecta la cantidad de dinero sin modificar las magnitudes fiscales (erogaciones y recaudaciones tributarias) ni la
deuda pública (nivel y estructura).
En la práctica, pueden combinarse los distintos tipos de políticas puras. Un déficit financiado por el aumento de la deuda pública en manos
del sector privado no bancario sin alterar la oferta monetaria, representa una combinación de política fiscal y política de la deuda.
Alternativamente el déficit puede ser financiado únicamente por creación de dinero, a través de préstamos del Banco Central a la Tesorería,
manteniendo constante el stock de deuda pública en manos del sector privado; ello representaría una combinación de política fiscal y política
monetaria. En caso de financiarse el déficit con una mezcla de emisión de deuda y de creación de dinero, se tendría una combinación
simultánea de las tres políticas (fiscal, de deuda y monetaria).
Las situaciones que representan combinaciones de políticas de deuda y monetaria, sin afectar la política fiscal; como cambia únicamente la
estructura de activos financieros en manos del sector privado (títulos de deuda pública versus dinero) puede denominarse política pura de
liquidez.
El uso del crédito público significa diferir en el tiempo de pago de las erogaciones, creando como contrapartida un derecho por parte del
acreedor (documentado o no) a cobrar cierta suma en el futuro.
Si a nivel anual las cuentas fiscales arrojan déficit, al final del ejercicio se habrá acumulado un endeudamiento que se transfiere al ejercicio
siguiente. Como es probable que estos desequilibrios perduren, esta deuda flotante (habitualmente no documentada) termina siendo convertida
en una deuda explícita documentada, la deuda consolidada, que finalmente reconoce el problema creado y trata de darle una solución.
La deuda pública típica es la originada en forma de empréstitos y/o títulos (públicos). El Estado emite títulos de la deuda pública a cambio de
dinero. El Estado se compromete a devolver el capital tomado en préstamo en cierta fecha y en el ínterin a abonar intereses en forma
periódica.
En el momento de la emisión, debe fijarse, (1) el sistema de emisión, (2) el modo de reembolso del capital, (3) el monto de intereses, (4) la
actualización del capital y de los intereses, (5) la moneda y el lugar de pago de los intereses y el capital, (6) el monto de cada título, y (7) la
identificación del tenedor.
Es tradicional distinguir entre deuda a corto, mediano y largo plazo. Sin embargo, como cada empréstito va madurando a lo largo del tiempo
según su sistema de amortización y duración, la estructura de la deuda pública según plazos va cambiando continuamente.
Una renegociación de la deuda, que permita ampliar los plazos de vencimiento y los períodos de gracia – en los cuales se paga solamente
interés pero no se amortiza el capital – significan distribuir en forma más pareja en el tiempo el mismo monto absoluto de deuda.
La diferenciación entre deuda interna y externa puede responder a distintos criterios. Según el criterio de tipo jurídico, la deuda es interna si
es emitida en el país en moneda nacional y los servicios de la misma (pago de intereses y de devolución del capital) son pagaderos en el país
y en moneda nacional. La deuda es externa si es emita en moneda extranjera y sus servicios son pagaderos en moneda extranjera y en
plazas del exterior. Según el criterio económico, la deuda es interna si está en manos de residentes en el país (nacionales) mientras que es
externa si está en manos de residentes en el exterior (extranjeros).
Efectos económicos de la deuda pública interna: asignación de recursos entre generaciones y equidad intergeneracional.
Suponiendo una economía cerrada, y donde por lo tanto toda la deuda está en manos de los residentes en el país. El problema central será
la comparación entre la financiación del gasto público a través de impuestos o de deuda pública.
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El enfoque ingenuo.
Una primera posición, muy difundida pero falsa, es la siguiente. A través de la deuda pública, la generación actual transfiere a las
generaciones siguientes, la carga de financiación del gasto actualmente realizado. El razonamiento es el siguiente: la generación actual para
financiar el gasto adicional actual de $100, se endeuda por $100 vendiendo títulos de la deuda que los ahorristas voluntariamente compran,
por lo tanto ni los contribuyentes actuales ni los suscriptores del empréstito sufren ningún sacrificio. En cambio la generación futura soporta la
carga, pues deberá aumentar los impuestos para atender los servicios de la deuda pública.
Las consecuencias de este razonamiento han sido:
Debe evitarse la deuda pública, ya que no es adecuado transferir a las generaciones futuras la carga del financiamiento del gasto público
de las generaciones presentes.
La única excepción al financiamiento del gasto por la deuda pública se refiere a los gastos de capital, que presten servicios por un
período comparable al de duración de la deuda.
La generación futura soporta una carga en el sentido de “carga financiera”, pues debe aumentar la recaudación de impuestos para hacer frente
al pago de intereses de la deuda. Pero no es una carga en sentido real, en cuanto disminución de recursos reales disponibles por la
colectividad en su conjunto. Los impuestos recaudados disminuyen el ingreso disponible de los contribuyentes de la generación futura, pero
estos montos se convierten en pagos de intereses que aumentan el ingreso disponible de los tenedores de títulos. Como ambos importes son
similares, el ingreso disponible permanece constante y por lo tanto la generación futura, en su conjunto, no sufre ningún perjuicio. Si la
generación futura recibe la hipoteca de la deuda, también recibe los títulos heredados de la generación actual.
La generación presente, en cambio, es la que sufre la carga real. En ocupación plena, el aumento del gasto público tiene como contrapartida
la disminución del gasto privado (consumo privado o inversión privada). Es la generación actual la que tiene que reducir su nivel de gasto
privado para liberar los recursos reales necesarios para la realización del gasto público. La verdadera opción entre deuda o impuesto debe
expresarse como la opción entre un impuesto actual por única vez o un flujo de impuestos anuales futuros.
Hay una única forma, en este enfoque, en que es posible transferir la carga real de la financiación del gasto a través de la deuda en
comparación con el impuesto. Si se define como carga el hecho de que disminuya el stock de capital que la generación presente dejará a la
futura, y por lo tanto se reduce el consumo futuro, es posible que la deuda signifique una carga más importante que el impuesto. Supóngase
que si se financia el gasto con empréstitos, la absorción de los nuevos títulos signifique una reducción en el consumo de los tenedores de
títulos y en los ahorros que de otra manera hubieran estado destinados a la inversión privada. Por lo tanto el stock de capital que la presente
generación transferirá a la siguiente será menor como consecuencia del endeudamiento. Si en lugar de financiarse con empréstitos, el gasto
adicional se hubiera financiado con impuestos.
Con esta definición de carga, no sólo la deuda pública sino también el impuesto actual representa una carga sobre la generación futura. Que
el traspaso de la carga a la generación futura sea mayor en el caso e la deuda que en el caso de impuesto, depende de la diferente reacción
de la generación presente, en términos de reducir s consumo privado o su inversión privada ante la necesidad de disminuir el gasto privado
para liberar recursos reales para los gastos públicos adicionales.
Este modelo muestra que si por “carga” se define la reducción en el consumo total a lo largo de toda la vida de un conjunto de personas, y
por “generación presente” se define el conjunto de personas todavía no nacidas a dicho momento (generación futura) entonces es posible
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afirmar que el financiamiento a través de la deuda (en lugar de impuestos inmediatos) logra transferir la carga de la generación presente a la
futura: la generación presente podrá, a lo largo de toda su vida mantener el mismo total de consumo (compensando la reducción inicial por un
aumento final en el mismo) en tanto la generación que deba cancelar la deuda tendrá que reducir su consumo total (de toda su vida) en
cantidad financiada con la deuda.
Otro enfoque se plantea definiendo la carga real como el sacrificio incurrido por cada generación. La idea básica es simple: la generación I no
sufre sacrificio si el gasto público se financia mediante deuda, ya que los ahorristas voluntariamente reducen su consumo privado para comprar
los bonos. Ello quiere decir que su bienestar es mayor. En cambio, la generación II – que rescata la deuda- sí sufre si el gasto se financia
mediante deuda, ya que tendrá que pagar coactivamente impuestos, en contra de sus preferencias.
Aquí es crucial la definición de “carga real”: en lugar de una reducción en el consumo, la carga consistiría en sacrificios por decisiones
colectivas que violentan las preferencias individuales. Pero su la decisión entre impuesto presente versus impuesto futuro es tomada por la
colectividad reflejando las preferencias sociales y se prefiere el esquema de deuda pública al esquema de impuesto presente no puede
hablarse estrictamente de un “sacrificio”.
Tómese la generación presente, definida como las personas que viven al momento de la decisión de financiar el gasto por deuda o por
impuesto. En ciertas condiciones existe una equivalencia entre el valor del impuesto actual y el valor actual del flujo de impuestos necesarios
para atender el pago de intereses de una deuda perpetua. Es indiferente la elección entre un método u otro: (a) si el Gobierno elige el
impuesto actual y existen personas en iguales condiciones, cada contribuyente puede pagar ese impuesto especial tomando, a préstamo en el
mercado de capital; (b) viceversa, si el Gobierno elige el impuesto futuro, cada persona puede cancelar su compromiso futuro de impuestos
para el pago de intereses realizando un esfuerzo en el presente para aumentar sus activos.
La diferencia de resultado más simple se refiere a la menor tasa de interés a que podrían endeudarse colectivamente las personas (a través
del Estado mediante la deuda pública) en lugar de endeudarse individualmente. Dentro de la tasa de interés a pagar se incluye una cuota de
riesgo, y para los prestamistas ofrece menor riesgo el Estado (que tiene el poder coactivo de cobrar impuestos en el futuro, e incluso de
recurrir a otros medios como la emisión monetaria) que cada uno de los particulares. El Estado en este caso puede visualizarse como una
enormes cooperativa de personas que consiguen mejores términos (una tasa de interés más baja) a través de un endeudamiento grupal que a
través de un endeudamiento individual.
Hasta aquí se supuso igualdad de condiciones entre todos los miembros de la colectividad. Pero si hay diferencia entre ellos, es posible
establecer que, a igualdad de impuesto pagado por cada uno de ellos, algunos preferirán el método del impuesto actual y otros el método del
impuesto futuro. Por ejemplo.
Las personas de ingresos bajos preferirán la deuda pública.
Las personas que obtienen sus ingresos del trabajo preferirán la deuda pública.
Sin embargo, la distribución de la carga tributaria entre los distintos grupos será diferente en el caso del impuesto extraordinario (actual) o del
impuesto futuro (para pagar la deuda pública):
El impuesto extraordinario se aplicaría sobre el patrimonio mientras que los impuestos futuros se aplicarían sobre los ingresos netos. Por lo
tanto los capitalistas preferirán la financiación a través de la deuda mientras que los trabajadores preferirán el impuesto extraordinario.
Por la misma razón, los pobres preferirán el impuesto extraordinario, en tanto los ricos preferirán la deuda pública.
Quienes prevén ingresos futuros crecientes preferirán la deuda pública, mientras que quienes esperan ingresos futuros declinantes se
inclinarán por el impuesto extraordinario.
Los ancianos preferirán la deuda pública, en tanto los jóvenes preferirán el impuesto extraordinario.
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Los solteros preferirán la deuda pública pues pagarán impuestos únicamente durante su vida, mientras que los padres de familia preferirán el
impuesto extraordinario.
Efectos económicos de la deuda pública externa: el caso de las deudas públicas de los gobiernos locales.
Cuando hay tenedores de títulos que no residen en la comunidad, se plantea la situación de una deuda externa.
En el caso de la deuda de los gobiernos locales, se trata de analizar la situación planteada por el hecho de que parte de la deuda de un
gobierno local está en manos de residentes en otras provincias del país. Este caso es menos complicado analíticamente que el caso de la
deuda internacional, ya que dentro del país existe una única moneda, una única legislación y sistema judicial y ausencia de barreras internas.
Ahora la comparación es más complicada, pues se trata de tres alternativas de financiamiento del gasto público: impuesto, deuda pública
interna o deuda pública externa. Se comienza el análisis con el caso más simple de una economía de consumo, donde tanto el impuesto
como la deuda pública interna reducen en igual magnitud el consumo, y por lo tanto no hay posibilidad de trasladar la carga real (por
reducción del acervo de capital) a la generación siguiente. La financiación de un gasto público adiciona, si se establece un impuesto por esa
magnitud en el período inicial, el ingreso disponible se reduce y por lo tanto el consumo privado se establece; en el futuro, el consumo
probado retoma su nivel. Si se financia con deuda pública, comprada por integrantes de la comunidad, el ingreso disponible del período inicial
queda igual, pero se destina parte al ahorro (para la compra de los títulos), y el resto queda para el consumo privado. En los períodos
siguientes, si bien los impuestos aumentan, los pagos de transferencia (por intereses) también aumentan, por lo que consumo se puede
mantener. Para simplificar se supone una deuda perpetua, de modo que la venta de títulos por una persona se compensa por la compra de
títulos de otra persona, sin disminución neta de la cantidad de títulos y por lo tanto sin cambio en el consumo privado.
En cambio, la posibilidad de emitir deuda externa, es decir, comprada por ahorristas que no integran la comunidad. En el período inicial, de
emisión de la deuda externa, el consumo privado de la comunidad puede mantenerse, ya que el ahorro para financiar el aumento del gasto
público proviene del exterior. Las importaciones subirán y las exportaciones bajarán, permitiendo aumentar los recursos reales para aumentar
el gasto público en dicho monto, sin afectar el consumo privado. En cambio, los períodos siguientes el ingreso disponible para los miembros
de la comunidad disminuye ya que el pago de intereses se realiza a tenderos externos a la comunidad y no se compensa con el pago de
impuestos que afecta a los miembros de la comunidad; por lo tanto el consumo privado se reduce.
Mediante la deuda externa la comunidad consigue mantener sin reducir el consumo privado en el período inicial a expensas de reducirlo
permanentemente en el futuro. La conveniencia de acudir a la deuda externa el lugar de la deuda interna, dependen de las preferencias
temporales de la comunidad.
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Hasta aquí se analizó una economía de consumo. Si se introduce la posibilidad de cambios en los acervos de capital, la situación es más
compleja, ya que la generación futura se verá perjudicada.
Supóngase que el aumento del impuesto reduce en la misma magnitud el consumo privado sin afectar el capital mientras que la emisión de la
deuda pública interna reduce en el mismo monto el capital inicial sin afectar el consumo privado inicia. En este último caso, la reducción del
capital disminuye en forma permanente el nivel anual del ingreso real futuro.
Si la comunidad puede endeudarse a una tasa de interés (real) menor que la eficiencia marginal del capital le conviene la deuda externa en
lugar de la deuda interna. Por el contrario, si la tasa de interés a pagar por la deuda externa fuera superior a la eficacia marginal del capital,
es más conveniente, en términos del flujo de consumo futuro, la deuda pública interna.
Hasta aquí, se ha supuesto implícitamente que el gasto público es totalmente improductivo y se analizan las diversas alternativas de financiar
dicho gasto. Si el gasto público tiene efectos positivos a lo largo del tiempo, puede interesar observar la distribución entre generaciones de
los beneficios del gasto público, y de los costos de financiamiento a través de reducciones a nivel de consumo privado. Según Musgrave en
tal caso, la única forma de lograr la equidad intergeneracional es a través de la deuda externa. En sus términos más simples, supóngase que
el gasto público realizado genera beneficios durante dos períodos. La generación I vive en la comunidad durante el período I. La generación
II vive en el período 1 y también en el período 2, mientras que la generación III vive únicamente en el período 2. El gasto público realizado en
el período 1 se financia mediante un impuesto en dicho período y una deuda tomada en el exterior y que por lo tanto no reduce el consumo de
las generaciones vivientes al momento de la inversión. En el período siguiente, se cobra un impuesto que permite rescatar la deuda externa
emitida en el período anterior. Tanto la generación II como la generación III redicen su consumo en el período 2. En definitiva, la reducción
total del consumo ha sido de x por parte de la generación I (que disfrutó el parque durante un período), de 2x por la generación II (que lo
disfrutó durante dos periodos) y de x por la generación III (que lo disfrutó únicamente en el período 2). Por lo tanto, con la deuda pública se
logró la equidad intergeneracional, manteniendo la igualdad tributaria en cada período.
Un supuesto en el análisis de Musgrave, se está eliminando la posibilidad de herencia de los títulos a la generación siguiente.
Efectos económicos de la deuda pública externa: el caso de las deudas públicas de los gobiernos nacionales.
Si un país tiene acceso a créditos externos a una tasa de interés inferior a la productividad marginal del capital dentro del país puede ser
conveniente la deuda externa en comparación con la deuda interna, que implicaría una mayor tasa de interés. La carga de intereses a
transferir al exterior para el servicio de la deuda podrá asumirse con la producción neta adicional obtenida mediante el mayor acervo de capital
con que puede contar la economía nacional en comparación con otras formas alternativas de financiamiento del gasto público adicional, deuda
pública interna o impuestos.
En el “problema de las transferencias”, en el caso de las deudas externas, no sólo es necesario que el Estado tenga éxito en recaudar en
moneda nacional los montos necesarios para los servicios de la deuda, sino que aparece el problema adicional de convertir dichos montos a
divisas extranjeras en las cuales deben pagarse los servicios. Si la única forma de pagar los servicios es a través de un aumento del saldo
de la balanza comercial (exportaciones menor importaciones), para aumentar dicho saldo el país deudor deberá aumentar sus exportaciones,
pero ello puede ocasionar una baja en los precios de sus exportables en el mercado mundial. El deterioro de los “términos del intercambio”
del país, es decir, de la relación entre el precio de sus exportables y de sus importables, perjudica al mismo, y ese empobrecimiento aparece
como una “carga” real que debe soportar el país en adición a la cargar presentada por los servicios de la deuda.
Sin embargo, los ajustes internacionales (en la balanza de pagos) no se operan a través de cambios en los precios relativos (en este caso,
baja los precios de los exportables de un país en relación a sus importables) sino de cambios en los niveles de gasto global de los distintos
países: si el gobierno tiene éxito en obtener el monto en moneda nacional necesaria para atender los servicios de la deuda pública
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(aumentando los impuestos o disminuyendo los gastos públicos), automáticamente se obtiene un saldo mayor en la balanza comercial de la
misma magnitud, que permite efectuar la transferencia internacional de recursos sin ningún problema adicional.
El proceso de transferencia puede implicar una reducción del nivel de producción nacional, llevándolo a una situación de desocupación, en
cuyo caso la mayor “carga” real de la deuda externa, adicional en comparación con una deuda interna, estaría medido por el derroche de
recursos reales que significa una situación de desocupación.
La preocupación por el crecimiento de la deuda pública y sus posibles efectos negativos ha llevado en varios países a establecer legalmente
topes máximos (absolutos) al monto que puede alcanzar la deuda pública.
Domar demostró, lo que interesa no es el monto absoluto de la deuda pública o de los intereses a pagar, sino su relación con las magnitudes
económicas globales. Llámese al déficit fiscal como proporción del ingreso nacional (a = d/Y) y por lo tanto a la fracción del ingreso nacional
que se toma cada año en préstamo, i a la tasa de interés que pega el título y r a la tasa anual de crecimiento económico (o sea del ingreso
nacional). El stock de la deuda pública en un momento t(Dt) se obtiene sumando la totalidad de endeudamiento de cada uno de los años
anteriores.
Si la fracción a es constante, el endeudamiento de cada período irá creciendo a la misma tasa anual que el ingreso nacional. Puede
demostrarse que D, el stock total de la deuda pública, crecerá (en el límite) también a la misma tasa r.
Como tanto D (stock de la deuda pública) como Y (ingreso nacional) tienden a crecer a la misma tasa anual (r), el tamaño relativo de la deuda
pública (D/Y) tiende a un valor constante, e igual a a/r.
La alícuota tributaria, necesaria para pagar los intereses de la deuda pública, también tiende a un límite finito, aproximadamente (a/r)i, que
será mayor: (1) cuanto mayor sea la tasa de interés (i), (29 cuanto mayor sea el endeudamiento de cada período (la fracción a = d/Y) y (3)
cuanto menor sea la tasa de crecimiento de la economía.
Este modelo de Domar permite visualizar que, a mayor ritmo de crecimiento económico, menor será finalmente el tamaño (relativo) de la
deuda pública acumulada (D/Y) y menor será la alícuota tributaria necesaria para financiar el servicio de intereses de la deuda pública (v).
Existen tres formas alternativas de financiar el gasto público: (1) con recaudaciones tributarias, (2) con el uso del crédito público y (3) con la
emisión de dinero.
La recaudación se obtiene por la diferencia entre el precio del billete (que es aceptado en el pago por su valor nominal) y su costo para el
Estado.
La demanda (real) de dinero, es decir, la cantidad nominal ajustada por el nivel general de precios, es función básicamente de dos factores: el
ingreso (real) de las personas y el costo del mismo.
En una economía en crecimiento y sin inflación, la demanda de dinero (tanto nominal como real) irá creciendo según sea el valor de la
elasticidad – ingreso de la demanda de dinero, el ritmo de crecimiento de la población y el ingreso per cápita. Si el Gobierno emite dinero
adicional en las magnitudes adecuadas, el público absorberá sin problemas dichas emisiones. De todos modos, la proporción del ingreso
nacional que podrá obtener el Gobierno a través de la emisión de dinero será relativamente pequeña.
Si el Gobierno emite en mayor proporción, la oferta (nominal) de dinero aumentará en un monto superior a la demanda voluntaria de dinero.
El mecanismo de ajuste estará dado través de la inflación; el exceso de gasto global, gasto incrementado del Gobierno más gasto invariable
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de bienes del sector privado, tiende a elevar los precios de los bienes. Pero los consumidores deben reducir sus gastos en bienes a fin de
aumentar las cantidades de billetes poseídos a fin de recuperar, total o parcialmente, el nivel real de dinero deseado.
Los saldos monetarios ya existentes en manos de los particulares pierden valor como consecuencia de la inflación; y las cantidades
adicionales de billetes que las personas deben obtener en cada período para mantener ciertos valores reales de sus saldos en efectivo pueden
visualizarse como los recibos de los impuestos pagados. El gasto privado real debe disminuir porque parte de los ingresos nominales deben
distraerse en “comprar” esos billetes adicionales.
¿Qué sucede si el gobierno intenta ahora aumentar el déficit fiscal en relación al PBI, a fin de captar mayor cantidad de recursos reales de la
economía proveniente del sector privado? Para ello emitirá una mayor proporción de nuevo dinero. La mayor inflación resultante provocará
cierta declinación de la demanda real de dinero ya que el costo de la tenencia de saldos reales es ahora superior hasta llegar a un nuevo
sendero de equilibrio dinámico.
En tanto la reducción proporcional de la “base” del impuesto (M/Y) sea menor que el aumento proporcional de la “alícuota impositiva ( p/p),
el tamaño relativo del déficit fiscal será cada vez mayor con tasas superiores de inflación. Pero en el momento en que la elasticidad – precio
de la demanda real de dinero iguale a la unidad, se alcanzará el máximo déficit fiscal financiable, y la tentativa de financiar un déficit aún
mayor significará un crecimiento de la tasa de inflación que provocará una reducción más que proporcional de la cantidad demandada real de
dinero, con lo que el intento terminará con una reducción real de financiamiento del desequilibrio fiscal.
En la realidad, el Estado no emite directamente billetes, sino por intermedio del Banco central.
El Banco Central está autorizado a emitir billetes y a recibir depósitos en cuenta corriente por parte de los bancos comerciales (R d); los
billetes finalmente estarán en manos de los particulares (C) o de los bancos comerciales (R c). El total de reservas de los bancos comerciales
consiste en efectivo en su bóvedas (Rc) y en depósitos en el Banco Central (R d). Como contrapartida de estos rubros de su pasivo, el Banco
Central tiene diversos activos.
El total de pasivos monetarios de Banco Central se denomina “base monetaria” (B). Un aumento de préstamos al Tesoro implica creación de
base monetaria.
Los bancos comerciales están legalmente autorizados a (y son los únicos que pueden) recibir depósitos en cuentas corrientes (D), movilizables
mediante cheques. Los depósitos recibidos (pasivos) tienen como contrapartida las reservas efectuadas para encaje, R = r . D, donde r es la
fracción de encaje o efectivo mínimo por cada peso de depósito aceptado. El resto se puede prestar (P) a los particulares (empresas o
familias).
A su vez, el público (empresas y familias) tiene como activos los billetes emitidos por el Banco Central (C) y los depósitos en cuenta corriente
en los bancos comerciales (D). Este total de recursos monetarios o dinero M (definición M 1) se distribuye en las proporciones c en billetes y (1
– c) en depósitos.
En estas condiciones, si r es menor que uno (sistema de encaje fraccionario), un aumento en los préstamos al Gobierno (F) tendrá como
1
consecuencia un aumento mayor en la cantidad de dinero (M). El valor del multiplicador es: M F
c r (1 c )
Por lo tanto, hay una creación primaria de dinero, consecuencia del préstamo al Gobierno y una creación secundaria de dinero, por la
expansión de los préstamos a los particulares por parte de los bancos comerciales.
La existencia de una nueva clase de moneda, los depósitos en cuenta corriente que no generan interés, implica que, en el caso de inflación,
la base del impuesto – inflación esté constituido por C + D ambos componentes del dinero definido como (M 1); la alícuota del impuesto, está
dada por la tasa de inflación. ¿Quién se apropia de las recaudaciones del impuesto inflacionario? Por un lado el gobierno, incluyendo dentro
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del gobierno al Banco Central, en la proporción representada por la base monetaria B = C + R. Tanto los billetes en efectivo en manos de
particulares (c) y los que estén en bóvedas de los bancos comerciales (R c), como los depósitos de los bancos comerciales en el Banco central
(Rd) pierden poder adquisitivo con la inflación. Pero ahora aparece la posibilidad de que otro sector se apropie de una parte del impuesto –
inflación: los bancos comerciales, que reciben depósitos de los particulares sin pagar intereses y que pueden prestar cobrando interés, similar
a la tasa de inflación, si hay tasas libres. La base del impuesto recaudado por los bancos comerciales es P = D – R. La base del impuesto
apropiado por los distintos sectores, Gobierno: B y bancos comerciales: P, es igual al total del dinero (M = C + D).
La parte apropiada por el Gobierno depende de su monopolio de emisión de billetes (C + R c) y de sus funciones de banca central (Rd); la
parte apropiada por los bancos comerciales depende de su “monopolio” de creación de depósitos en cuenta corriente (D), neto de la cantidad
de reservas que debe mantener inmovilizadas (Rc + R).
¿Cómo podría apropiarse el gobierno de la totalidad de recaudación del impuesto – inflación? Una forma es a través de un sistema de encaje
de 100% de los depósitos (r = 1). En este caso las reservas de los bancos igualan a los depósitos, los préstamos de los bancos se anulan y
la base monetaria (C + R) es igual a la cantidad de dinero (C + D); el Gobierno recauda la totalidad del impuesto – inflación.
En un país de estructura federal, existen distintos niveles de gobierno. Se considerarán habitualmente dos niveles de gobierno. El nivel
nacional constituido por el Gobierno Nacional, y el nivel provincial (o local), que comprende a las provincias.
La descripción cuantitativa del tamaño y de la evolución de los distintos niveles de gobierno sigue en principio los mismos métodos expuestos
anteriormente para el Sector Público en general.
Las transferencias intergubernamentales de un nivel de Gobierno a otro. Introducen una ambigüedad en las definiciones. Así, las erogaciones
de cada nivel de gobierno pueden definirse bajo dos alternativos: (a) incluyendo las transferencias efectuadas a otro nivel de gobierno, o (b)
excluyendo dichas transferencias. De la misma forma, los recursos de cada nivel de gobierno pueden presentarse: (a) incluyendo las
transferencias recibidas de otro nivel de gobierno, o (b) excluyendo dichas transferencias.
En el proceso habitual de consolidación de niveles de gobierno, se procede a eliminar las transacciones internas al sector público.
Si todas las transferencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos provinciales fueran del tipo categórico (atadas a la realización de
determinada categoría de gasto por parte del gobierno provincial receptor) y discrecional (que el Gobierno Nacional puede a voluntad reducir o
aumentar), es más lógico pensar que el importe representado por las transferencias en realidad debería incluirse dentro del “gasto” nacional,
ya que la decisión de gastar está en dicho nivel, y el gobierno provincial es un mero ejecutor del gasto sin posibilidad de decisión autónoma.
En el caso en que la totalidad de las transferencias sea de tipo automática basadas en regímenes no modificables unilateralmente por el
Gobierno Nacional. Se podría adoptar como más representativo el enfoque de las erogaciones según el nivel que efectivamente las ejecuta,
ya que las transferencias recibidas por los Gobiernos Provinciales no condicionan la decisión respecto al tipo de gasto a realizar.
La consolidación puede realizarse en dos formas alternativas: (a) en términos de los recursos brutos recaudados por cada nivel de gobierno, y
(b) en términos de los recursos automáticos recibidos por cada nivel de gobierno (incluyendo al operación del sistema de coparticipación).
La alternativa (a) muestra un gran desequilibrio para cada nivel de gobierno (superávit para el Gobierno nacional y déficit para los Gobiernos
Provinciales). En la alternativa (b), las cuentas de cada nivel de gobierno quedan equilibradas.
La redistribución territorial de ingresos puede ser visualizada: (a) como una consecuencia implícita de la redistribución personal del ingreso, o
(b) como un objetivo implícito a alcanzar.
En el primer caso, la existencia de un sistema tributario progresivo a nivel nacional con fines de redistribución de ingresos entre personas,
automáticamente tiene efectos de redistribución de ingresos entre regiones: las regiones ricas estarán compuestas con una mayor proporción
de personas de más altos ingresos, y por lo tanto aportarán proporcionalmente más, en tanto las regiones pobres tendrán menor proporción de
personas de altos ingresos y por lo tanto contribuirán proporcionalmente en menor medida. En cambio, a nivel de gobiernos locales, el efecto
de redistribución territorial entre regiones se bloquea, ya que cada gobierno local iguala recursos con gastos públicos. En definitiva, a mayor
tamaño del sector público nacional, mayor efecto de redistribución territorial.
En el segundo caso, sólo el nivel de gobierno nacional está en condiciones de llevar a cabo esta política, a través de la distribución territorial
entre Provincias de sus erogaciones y de la incidencia de sus tributos.
En definitiva, la doctrina arriba a la conclusión de que la función de redistribución del ingreso debe asignarse fundamentalmente al gobierno
nacional.
Estabilización económica.
La función fiscal de estabilización de la economía global también se atribuye preponderantemente al nivel de gobierno nacional. Éste está en
condiciones de financiar las medidas de política fiscal requeridas, a través de su compatibilización con la política monetaria (Banco Central) y
con la política de la deuda pública (interna y externa). Las filtraciones hacia el “exterior” de la política fiscal de un gobierno local son muy
superiores a las que puede experimentar el gobierno nacional. De hecho, la necesidad de los gobiernos locales de equilibrar sus erogaciones
y recursos (por ausencia de la posibilidad de financiar déficit a través de la emisión de dinero o del endeudamiento) lleva a éstos a un
comportamiento pro – cíclico, debiendo reducir sus erogaciones en períodos de recesión económica y por el contrario a expandirlos en
períodos de expansión económica.
Debido a estas consideraciones en general se estima que la función de estabilización económica debe ser asignada fundamentalmente al nivel
nacional de gobierno.
Otros criterios.
Pueden mencionarse argumentos políticos a favor de una composición del sector público con mayor ponderación de los niveles inferiores de
gobierno. Reducción de los peligros potenciales a la libertad de los ciudadanos representado por gobiernos centrales cada vez más importantes
en un contexto de crecimiento del sector público consolidado; las ventajas políticas derivadas de una mayor experiencia directa de gobierno
emitida por comunidades muy pequeñas; la posibilidad de atender mejor la diversidad de preferencias y característica, etc.
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Distribución de funciones entre niveles de gobierno.
Las funciones pueden ser desempeñadas en forma concurrente por varios niveles de gobierno, o exclusiva por un nivel de gobierno.
La asignación de funciones entre los niveles de gobierno dependerán en cada caso concreto de diferentes factores. Algunos, de tipo
institucional, pueden derivar de prescripciones constitucionales taxativas de las funciones militares, prohibidas a las provincias por la CN.
Otras puede derivarse de razones históricas. Por el contrario, otros piensan que la distribución de funciones entre niveles de gobierno será el
resultado de los procesos políticos de toma de decisiones.
Las responsabilidades mayores del Gobierno Nacional se refieren a defensa, desarrollo de la economía y bienestar social. Las funciones
típicamente provinciales aparecen vinculadas con salud, educación y seguridad.
Consiste en no establecer restricción ni al uso por parte de cada nivel de gobierno de los distintos tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de
utilización efectiva de las mismas. Por lo tanto, cada nivel de gobierno utiliza las mismas fuentes, y la recaudación que obtiene la aplica a la
financiación completa de sus erogaciones. Cada nivel de gobierno establece su propio régimen legal independiente y deciden el tipo de nivel
de prestación de cada servicio y el tipo y el nivel de utilización de cada fuente de recurso; no se producen transferencias de fondos entre
niveles de gobierno.
Se limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos, no pudiendo un nivel de gobierno
establecer los reservados en exclusividad a los otros niveles de gobierno. Cada gobierno decide, dentro de sus recursos exclusivos, el nivel
efectivo de utilización de cada uno de ellos; tampoco en este método hay transferencias de fondos entre niveles de gobierno.
Cada nivel de gobierno tiene poder tributario sobre todos los recursos. Pero el nivel inferior de gobierno ejerce el suyo a través de la fijación
de alícuotas suplementarias al tributo legislado y recaudado por el nivel nacional. Puede el gobierno local recaudar directamente su propio
tributo o puede el gobierno central también recaudar el tributo local y distribuir lo producido en cada jurisdicción al respectivo gobierno. El
gobierno local podría variar las alícuotas adicionales de cada tributo.
El método de participación.
Se unifica la recaudación de un tributo en cabeza del gobierno central, con participación de las recaudaciones obtenida a los gobiernos
locales. Esta participación puede distribuirse entre los gobiernos locales con el criterio de “devolución” según los montos recaudados en cada
jurisdicción, en cuyo caso se acerca el método de cuotas suplementarias o con otros criterios.
El método de asignaciones.
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En este método la recaudación se unifica en cabeza del gobierno central, el gobierno central puede destinar una parte a asignaciones de
fondos a los gobiernos locales. Estas asignaciones pueden ser globales, o pueden ser condicionales; en este último caso, la condición puede
referirse al destino que el gobierno local debe dar a los fondos o a ambos aspectos simultáneamente.
En la práctica puede darse una combinación simultánea de diversos métodos. Otros posibles mecanismos de coordinación financiera entre
niveles de gobierno son:
La deducción de tributos: cada nivel de gobierno, al establecer la base imponible de su tributo puede excluir los montos efectivamente
pagados de impuestos a otros niveles de gobierno.
El crédito tributario: el gobierno federal puede computar como pago a cuenta del tributo central, los montos efectivamente pagados por
tributos locales.
El tratamiento tributario de las propiedades y actividades de cada nivel de gobierno por los otros niveles de gobierno.
Los tributos sobre comercio exterior son exclusivos del Gobierno Nacional; todos los que recaen sobre ingresos netos son recaudados por el
Gobierno nacional y coparticipados, al igual que gran parte de los que recaen sobre patrimonios y sobre producción y consumo. Los tributos
provinciales propios recaen sustancialmente sobre patrimonios (inmobiliario y automotores) y sobre producción y consumo (ingresos brutos y
sellos). Los recursos de seguridad social – al igual que las erogaciones – son fundamentalmente del Gobierno Nacional.
La participación provincial en la recaudación (bruta) es menor que en las erogaciones, estando la diferencia explicada por los flujos financieros
del gobierno nacional a las provincias por diversos conceptos. Pero a lo largo del tiempo se observa una creciente participación provincial en
los recursos totales.
Existen distintos tipos de transferencias de fondos del Gobierno nacional a los gobiernos locales; los mismos pueden agruparse en: (a) los
derivados de regímenes de coparticipación, y (b) los portes de distinta índole (reintegrables y no reintegrables).
En tanto los fondos de los regímenes de coparticipación son automáticos y relativamente estables en el tiempo, los aportes son discrecionales
y se caracterizan por una fuerte inestabilidad.
En ausencia de transferencias financieras del Gobierno nacional a los Gobiernos provinciales, el gasto provincial per cápita dependerá
básicamente de cuatro factores: (a) el tamaño absoluto de su población, (b) de la dispersión de su población, (c) diferentes filosofías
económicas, y (d) la diferencia de nivel económico.
La comparación entre provincias de la presión tributaria provincial (relación entre recaudación provincial propia y nivel de ingreso regional)
dependerá de la elasticidad – ingreso del gasto público. Si se cumple la Ley de Wagner (elasticidad – ingreso del gasto público superior a
uno) el gasto público per cápita crecerá más que proporcionalmente respecto al ingreso regional per cápita, en tanto que la presión tributaria
irá subiendo para niveles superiores de ingreso regional. Si los gobiernos provinciales tienen accesos a tributos proporcionales, las provincias
más ricas fijarán alícuotas superiores; si tienen acceso a tributos uniformemente progresivos, las alícuotas deberían ser de crecientes para las
provincias de mayor nivel económico.
Si el gasto público es creciente con el nivel de ingreso, pero la elasticidad – ingreso es inferior a la unidad, las provincias ticas ahora decidirán
niveles más elevados de gasto público per cápita que las provincias pobres, pero simultáneamente podrían tener una menor presión tributaria.
Existen distintas formas por las cuales aparecen diferencias entre los montos a tributar como resultan de los esquemas teóricos y las
cantidades que efectivamente terminan pagando los contribuyentes.
Exención impositiva: la propia ley establece la diferencia entre la obligación resultante del criterio general y la que efectivamente se
aplicará a un contribuyente determinado o a operaciones especificadas, la diferencia es perfectamente legal, incluso es fijada
deliberadamente para estimular determinados grupos o conductas; el monto resultante se puede cuantificar, tanto respecto a la
discrepancia entre la norma general y el caso especial.
Elusión: el contribuyente elude total o parcialmente el impuesto mediante alguna acción legalmente permitida, la acción puede ser
precisamente la que el poder tributario desea incentivar o por el contrario puede resultar de maniobras lícitas pero no deseables dentro de
la política tributaria.
Evasión fiscal: se trata de conductas dirigidas deliberadamente a reducir o eliminar la carga tributaria, o a demorar los pagos debidos,
apelando a formas ilícitas.
Existen otras formas en que pueden aparecer discrepancias entre el monto teórico a pagar y el monto efectivamente pagado, tales como el
error no doloso del contribuyente o los derivados de interpretaciones diferentes o puntos ambiguos en las normas legales.
Las modalidades de incumplimiento tributario han sido clasificadas en cuatro grandes grupos:
Ocultamiento de la base imponible: total (no presentar declaración) o parcial (presentaría con montos inferiores a los verdaderos); ellos
crea una “economía subterránea”.
Exageración de deducciones: exenciones y créditos por impuestos pagados a los importes verdaderos.
Traslación de la base imponible: de fiscos con alícuotas más altas a Fiscos con alícuotas más bajas, sea entre fiscos locales o
nacionales.
Morosidad en el pago: por motivos reales o especulativos.
Las acciones de administración tributaria tendientes a mantener y acrecentar el grado de cumplimiento voluntario, pueden desplegarse en dos
sentidos:
Sentido positivo: promoviendo a quienes tienen voluntad de cumplir correctamente sus obligaciones tributarias.
En sentido negativo: induciendo a quienes no tienen voluntad de cumplir, a atenerse a sus obligaciones.
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Los efectos de la evasión tributaria son múltiples. En el caso, en el cual la evasión estuviera uniformemente distribuida entre todos los
contribuyentes, el único efecto sería el de pérdida de recaudación global respecto a la recaudación potencial: si todos los contribuyentes
evaden un cierto impuesto, ellos significa una discrepancia entre la alícuota media legal y la alícuota media efectiva. Una solución sería el
aumento de la alícuota legal para compensar el margen de evasión tributaria; en la práctica puede suponerse que el aumento de la alícuota
legal ocasionaría una mayor margen relativo de evasión tributaria, por lo que el aumento de la alícuota efectiva sólo podría alcanzarse hasta el
punto en que la elasticidad de respuesta del grado de cumplimiento ante un aumento de la alícuota legal alcance la unidad; más allá el
aumento de la alícuota legal ocasionaría tal deterioro del cumplimiento tributario que la alícuota efectiva comenzaría a disminuir.
Si la pérdida de recaudación efectiva de los impuestos existentes no puede compensarse a través de aumentos en las alícuotas medias legales
del mismo impuesto será necesario echar mano de nuevos tributos, que puede suponerse son inferiores a los existentes.
En la realidad, los distintos contribuyentes presentarán diferentes grados de evasión, según el deseo de evadir (actitud ética) y las
posibilidades de evadir. Si a su vez el fisco quiere compensar la pérdida de recaudación ocasionada por la evasión aumentando las alícuotas
legales, ello acentúa aún más las diferencias entre contribuyentes cumplidores y evasores, aumenta el deterioro de la conciencia tributaria y
del grado de cumplimiento y puede generar un circulo vicioso de aumento de tasas legales para compensar la mayor evasión, y evasión aún
mayor como consecuencia de las tasas legales más elevadas
Una vez que existe una elevada evasión, una de las propuestas planteadas consiste en la regularización impositiva (”blanqueo”) de los
contribuyentes que han evadido, se les da la opción dentro de un cierto plazo de presentarse voluntariamente y declarar los montos omitidos
de impuestos, recibiendo como contrapartida un tratamiento más benigno. Se supone que el incentivo a acogerse a la opción consiste en que
a partir del vencimiento del plazo otorgado, el fisco controlará eficazmente a los evasores restantes y será mucho más costoso a éstos ser
detectados que haberse acogido a la regularización. Sin embargo, en la medida en que la experiencia les muestre que pueden especular con
un nuevo “blanqueo” posterior, se generará un mecanismo perverso por el cual periódicamente se repetirán distintos esquemas de
regularización impositiva “por última vez”, con la pérdida de credibilidad de los contribuyentes.
Los costos de recaudación más visibles son los soportados por el Estado: personal, edificios, centro de cómputos, papelería e impresiones,
movilidad, etc.
Un factor muy importante en los costos de recaudación está dado por la concentración de las bases imponibles en determinados grupos de
contribuyentes.
El diseño de los impuestos, y especialmente la forma de administración de los mismos, debería tener en cuenta esta carga adicional impuesta
al contribuyente. Por ejemplo, la lucha contra la evasión a través de mayores requisitos a cubrir por los contribuyentes, puede aumentar
sustancialmente el costo de los contribuyentes cumplidores, añadiéndose un nuevo motivo de desmoralización para éstos.
Por “doble imposición” se describe una situación en la cual un contribuyente debe pagar más de una vez impuesto sobre el mismo hecho
imponible.
Pareciera ser más recomendable restringir la expresión “doble imposición” a la siguiente situación: dos fiscos del mismo nivel establecen cada
uno un impuesto sobre el mismo hecho imponible de tal modo que algunos contribuyentes deban en conjunto pagar más que otros que tengan
el mismo hecho imponible. Esta situación puede surgir por una diferente definición de base imponible utilizada por cada uno de los fiscos de
igual nivel.
103
Normalmente los gobiernos de provincias productoras se inclinan por el principio de origen mientras que las provincias consumidoras eligen el
principio de destino, de la misma manera que las naciones exportadoras de capital y tecnología eligen el principio de nacionalidad mientras
que las naciones importadoras de capital y tecnología sostienen el principio de la fuente.
La solución a este problema sólo puede provenir de una armonización tributaria entre los fiscos de igual nivel, usualmente a través de
convenios interjurisdiccionales.
El primer paso para contar con elementos de juicio para decisiones acerca del gasto público, consiste en conocer el costo de provisión de
cada bien público a efecto de compararlo con otros bienes públicos alternativos o con el costo de obtener los recursos para financiarlos.
La fuente natural de información debería ser el presupuesto y su ejecución, que nos indicaría primero los montos que Estado planea dedicar a
los diferentes bienes públicos a proveer (presupuesto) y luego las sumas que efectivamente ha destinado (ejecución).
Sin embargo, la información usualmente disponible es insuficiente, pues se refiere a las erogaciones monetarias efectuadas en un ejercicio, y
no al costo re prestación de servicios determinados.
El Estado puede prestar servicios alternativos y es posible valuar el beneficio social resultante de cada
gasto público: a medida que se incorporen más gastos, el beneficio social se irá ampliando, pero
en forma menos que proporcional. Esto último debido a que si el gasto público fuera reducido,
se optaría por los proyectos individuales que fueran más rentables socialmente, para luego ir
incorporando proyectos de menor rentabilidad social. La curva de Beneficio Social Marginal (o
sea del último proyecto incorporado) es descendente.
Por otro lado, los costos sociales de proveer mayores bienes públicos están representados por la
reducción de bienes privados operados por la tributación u otros mecanismos de financiación del
gasto público, puede suponerse que estos costos sociales aumentan más que proporcionalmente
o lo que es equivalente, que el Costo Social marginal es creciente para mayores tamaños del
gasto público.
El tamaño óptimo del gasto público (G) estará dado en aquel nivel que maximice la diferencia
entre el beneficio (bruto) social total y el costo social total, es decir que maximice el beneficio
neto social total. Expresado en otro modo: debe alcanzarse el punto n que le benefició incluir
proyectos que tengan una relación beneficio – costo superior a la unidad y desechar los
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En los casos en que fuera posible medir el beneficio (bruto) social marginal a través del precio que los usuarios están dispuestos a pagar por
el bien y que fuera posible medir los costos sociales marginales a través de los costos (de oportunidad) de los insumos requeridos para la
producción del bien, el análisis beneficio – costo coincide con el análisis de rentabilidad privado. El problema en el caso de los gastos públicos
radica especialmente en las limitaciones respecto a las valuaciones de los beneficios (brutos) sociales.
Un enfoque más simple, consiste en efectuar proyecciones de las cantidades físicas de bienes públicos demandados por al colectividad y su
traducción en requerimientos de gastos públicos.
En la práctica, los determinantes de la demanda pueden resultar bastante complejos para un tipo de servicio determinado, sobre todo si se
trata de decisiones a adoptar con un horizonte amplio en cuanto al número de períodos futuros. Así, las decisiones de inversiones dependerán
de proyecciones para varios años, y de elementos que no pueden simplemente tomarse como datos sino que a su vez pueden ser
modificables, según decisión política.
Se trataba de arribar al presupuesto fiscal como producto de todo un proceso de identificación de alternativas, selección de las alternativas
mejores e implementación a través de la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto, de forma que el presupuesto fuera una
herramienta más apta para fines de política fiscal que en su versión tradicional.
Eficiencia interna del sector público: problemas de medición y control. El presupuesto base cero.
Cada agencia gubernamental tratará de eludir la fijación de metas concretas, que luego pueden aparecer incumplidas en el control a posteriori,
o al menos fijar metas bajas relativamente seguras de alcanzar; en cuanto a los recursos requeridos, también tratara de no especificar en
demasiado detalle los mismos, conseguir la posibilidad de una amplia transferencia de un tipo de gasto a otro, y en las estimaciones mas bien
exagerar los recursos necesarios, en parte en previsión de la posible reducción de montos que se puedan operar en los niveles superior.
En distintos países, la empresa pública se fija como metas tasas de rentabilidad sobre el capital neto a alcanzar por cada una de ellas, y se
fija como responsabilidad de los directivos de la empresa pública alcanzar o superar dichas metas.
El llamado “presupuesto base cero” consiste en mejorar la decisión y control de la eficiencia interna formulando su presupuesto en cada
oportunidad a partir de cero, sin tomar como base el presupuesto del período anterior. Para cada unidad deben prepararse “paquetes de
programa” con el orden de prioridad a juicio del responsable de la unidad y para diferentes niveles de gasto total de la unidad. Ello obliga a
los niveles inferiores a plantearse alternativas de satisfacción de las necesidades a enfrentar bajo un monto fijo total, y a proponer los cambios
de cobertura que resulta de montos disponibles totales mayores o menores. A su vez, permite a los niveles superiores conocer en detalle las
prioridades asignadas por los responsables de las unidades inferiores y las consecuencias concretas de reducciones o de aumentos de
presupuesto de cada unidad.
Los requerimientos de personal para la preparación, análisis, decisión y reordenamiento de los paquetes de programa, son muy elevados.