307-P02

REV: JUNE 22, 1999

JAMES L. HESKETT

O Novo Departamento de Polícia de Nova Iorque

O Comissário William Bratton e sua equipe executiva podiam se sentir satisfeitos com o progresso
feito pelo Departamento de Polícia de Nova Iorque (NYPD) rumo aos objetivos que eles
estabeleceram no início de 1994 para reduzir os crimes na cidade. Seus esforços produziram
resultados até melhores que o esperado, ainda melhores que aqueles apresentados no conhecido
seriado de televisão que tinha o nome do Departamento. De fato, tão melhores que o Comissário
havia apresentado recentemente as estatísticas de crimes, que melhoravam rapidamente, a uma
agência de classificação de risco de crédito responsável pela dívida da cidade de Nova Iorque,
indicando que melhorias na qualidade de vida eventualmente teriam um impacto favorável sobre a
atratividade da cidade como um lugar para se fazer negócios, aumentando ainda mais sua qualidade
de crédito.

Apesar de o Departamento estar produzindo os resultados desejados pelos habitantes da cidade,

muitos questionavam se e como a ênfase, amplamente divulgada, na orientação por resultados dos
dois primeiros anos de Bratton como Comissário poderia ser sustentada. (O Anexo 1 contém um
relatório das estatísticas do crime em Nova Iorque comparadas com outras grandes cidades dos
EUA.)

À medida que a equipe de comissários-delegados (civis) e comandantes (pessoal uniformizado) de

Bratton se aglomerava em seu escritório numa manhã no final de janeiro de 1996, ele ponderava qual
a estratégia apropriada que permitiria que sua organização continuasse a produzir resultados com as
reduções orçamentárias que a cidade vinha sofrendo. A edição de quinta-feira, 25 de janeiro, do The
New York Times sobre sua mesa, a mesma mesa usada por Teddy Roosevelt quando ele era o
Comissário de Polícia 100 anos antes, continha uma matéria na primeira página intitulada “Giuliani
(Rudolph Giuliani, o prefeito de Nova Iorque) Analisa Cortes na Polícia para Ajudar a Reduzir o
Déficit Orçamentário.” Isto não era nenhuma surpresa, uma vez que refletia discussões recentes com
Giuliani, cuja administração enfrentava um déficit de US$ 2 bilhões (6%) no ano fiscal de 1995 apesar
dos significativos esforços em reduzir o orçamento.

Bratton abriu sua reunião semanal indicando que atingir uma redução de mais 10% nos crimes em
1996 começava a se tornar algo menos difícil e complexo frente a diversos outros desafios do
________________________________________________________________________________________________________________

Caso LACC # 307-P02 é a versão traduzida para Português do caso # 396-293 da HBS. Os casos da HBS são desenvolvidos somente como base
para discussões em classe. Casos não devem servir como aprovação, fonte primária de dados ou informação, ou como ilustração de um
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307-P02 A Nova Polícia de Nova Iorque

Departamento. Estes desafios incluíam a redução do suporte financeiro vindo da cidade, restrições
sobre a forma como o Departamento poderia empregar seus recursos e recompensar desempenho e a
dificuldade em manter a fase que produzira resultados cada vez melhores nos últimos dois anos.
Depois de mencionar que o departamento passaria por “um ano bastante estressante,” Bratton
desafiou seus delegados a serem tão criativos na busca de soluções para estes novos desafios como o
foram na redução do crime.

Histórico
Fundado em 1845, o Departamento de Polícia de Nova Iorque era a maior organização policial
municipal dos EUA. Em vários momentos da sua história, ele havia sido um modelo de policiamento
de grandes cidades. Porém, assim como em outras grandes organizações policiais municipais, seu
trabalho era medido em termos de esforços, como, por exemplo, a velocidade com a qual uma ligação
de emergência era atendida e o número de patrulhas que eram despachadas. De tempos em tempos,
o Departamento havia passado por acusações de corrupção e brutalidade policial.

Como Bratton descrevera:

“Nós, como uma organização, assim como muitos departamentos de polícia na América
durante as décadas de 70 e 80, nos tornamos muito reativos frente ao crime... o modelo
tradicional ou profissional de policiamento que era baseado na resposta rápida: disque 911 e
chegaremos rápido... Nós nos focamos em patrulhas aleatórias como a principal medida
preventiva – a idéia de que todos aqueles carros rodando assustariam os criminosos.
(Adicionalmente), havia a investigação reativa, algo que sempre fizemos - investigação após o
fato ter ocorrido. E tudo isso era freqüentemente controlado por uma organização forte e
centralizada; no caso da NYPD, era preciso subir até o topo da organização até mesmo para as
decisões mais básicas”.1

O conceito de policiamento comunitário começou a varrer os departamentos de polícia dos EUA

no final dos anos 80. De acordo com esse conceito, policiais individuais, freqüentemente os membros
mais jovens da força, eram encorajados a passar mais tempo nas vizinhanças, manter maior
visibilidade, ganhar a confiança dos moradores da vizinhança e coletar informações que poderiam
ajudar a impedir o crime. Independente disso, unidades especializadas treinadas para atender a tipos
específicos de crimes, especialmente aqueles relacionadas às drogas, continuavam a existir. Isso
refletia o medo de que os próprios policiais de patrulha poderiam ser tentados a se envolver em
atividades criminosas, tais como o tráfico de drogas. De forma geral, as iniciativas de policiamento
comunitário criaram uma tensão entre as estratégias de distribuição de pessoal desenhadas para
oferecer visibilidade máxima de policiais e aquelas feitas para cuidar das áreas de maior
criminalidade.

1 Marie Simonetti Rosen, “Moving the Biggest Mountain,” Law Enforcement News, 30 de junho de 1995, págs. 8-10. As
palavras entre parênteses são do autor.

2
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O Programa Ruas Seguras, Cidade Segura

Em resposta aos aumentos da criminalidade em proporções quase epidêmicas, o prefeito David
Dinkins e o Conselho da Cidade de Nova Iorque aprovaram em 1991 a contratação de 6.000 policiais
e seu custeio através do aumento nos impostos sobre imóveis e de uma sobretaxa de 12,5% no
imposto de renda municipal. A lei especificava a quantidade de policiais a ser atingido no dia 1º de
agosto de cada ano (38.310 para 1º de agosto de 1995).

O programa, chamado de Ruas Seguras, Cidade Segura estava previsto para terminar em 20 de
junho de 1996. Ele havia sido iniciado sob fortes pressões para se assumir uma postura mais dura
contra o crime. Uma proposta havia sido feita pelo Presidente da Câmara Municipal para se manter o
imposto adicional, mas agora com a finalidade de financiar no futuro a recuperação das cada vez
mais decadentes escolas.

Giuliani Assume a Prefeitura

A eleição do prefeito Rudolph Giuliani em novembro de 1993 abriu uma nova era para o
Departamento. Giuliani, um ex-promotor público do Distrito Sul de Nova Iorque que construíra a
reputação de ser um forte combatente da corrupção e do crime organizado, fez sua campanha e
venceu as eleições principalmente graças a uma campanha que enfatizava cortes orçamentários e
melhor controle sobre a criminalidade. Isto seria obtido principalmente através da isenção do
Departamento de Polícia de cortes no orçamento para o pessoal uniformizado, cortes que foram
implementados para praticamente todas as demais funções do governo municipal. Porém, Giuliani
herdara um Departamento Policial que precisava urgentemente de novas tecnologias e métodos.
Havia muito trabalho manual que poderia ser informatizado. Os sistemas de comunicação eram
completamente ultrapassados. Muitas vezes os policiais utilizavam armas inferiores às dos
criminosos que eles enfrentavam.

Havia um nível de confiança muito baixo entre os executivos mais graduados, assim como entre a
liderança e a base do Departamento. Um exemplo disso era a recusa de códigos de acesso aos
arquivos automatizados de históricos criminais. Devido à essa prática, desenhada para limitar o mal
uso das informações, policiais de um distrito não tinham acesso a informações de crimes cometidos
em outros distritos. Como resultado disso, era quase impossível para um policial verificar a ficha de
um suspeito. Reuniões com os patrulheiros de linha-de-frente geraram comentários como “esse lugar
não está preparado” e “nossos chefes não querem lutar contra o crime”. John Linder, um consultor de
comunicação que, como parte de um esforço de mudança organizacional, conduzira uma pesquisa
sobre o que os patrulheiros achavam que o Departamento queria deles, citou como itens mais
importantes: escrever intimações, reduzir as horas-extras, ficar fora de problemas e eliminar a lista de
espera do 911, nessa ordem. Lutar contra o crime estava na sétima posição.

Uma das primeiras ações de Giuliani foi apontar William Bratton, Comissário de Polícia de
Boston, para um cargo semelhante em Nova Iorque. Ele foi empossado em 10 de janeiro de 1994.

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O Novo Comissário de Polícia de Giuliani

Produto de uma família de classe média de Dorchester, Massachusetts cujo pai trabalhava numa
loja de folheamento de metais durante o dia e no correio à noite, William Bratton creditava o seu
primeiro trabalho como policial, patrulhando Mattapan, uma vizinhança perigosa de Boston, por ter
dado a ele a auto-estima que alguns de seus detratores identificavam como bravata. A experiência o
levou, segundo ele, a desenvolver:

... um peculiar e forte desgosto por chefes distritais que evitavam situações voláteis e que
depois criticavam seus subordinados. “Quando eu trabalhava no 14º Distrito Policial, em
Boston, tivemos uma grande confusão em um dos parques públicos e todos os policiais do
distrito estavam lá... Havia dois sargentos, antigos, na delegacia enquanto pedíamos por S.P. –
supervisores de patrulha –“ e nenhum dos dois bastardos saiu de lá. Eles eram dois covardes
se escondendo na delegacia. Tínhamos muitos daquele tipo em Boston. Eles não queriam ver
nada.”2

Bratton assumira o cargo de Comissário com um claro entendimento sobre os problemas

administrativos da polícia de Nova Iorque. Antes de assumir o cargo que rapidamente o levaria à sua
nomeação como Comissário do Departamento de Polícia de Boston, ele servira como chefe do
Departamento da Polícia de Trânsito da Cidade de Nova Iorque entre 1990 e 1992. Durante aquele
período, ele ajudou a transformar uma força desmoralizada, policiando um sistema de trânsito que
enfrentava diversos problemas, tais como assaltos crescentes, não-pagamento de bilhetes de
transporte e uma população de sem-tetos de cerca de 5.000 pessoas vivendo em instalações do
sistema de trânsito, em uma força eficaz na redução destes problemas.

Bratton era um ávido leitor de livros de administração e um fã de filmes de guerra. Ele

ocasionalmente se referia aos cidadãos como “clientes,” criminosos como “concorrentes,” policiais
como “representantes de vendas” e redução do crime como “lucro.” Ele e sua esposa, Cheryl
Fiandaca, uma ex-advogada de defesa penal que lecionava no John Jay College of Criminal Justice,
viviam com cinco gatos e um cachorro em um apartamento de dois quartos ao sul do Central Park e
eram freqüentemente vistos em eventos culturais, assim como em alguns dos melhores restaurantes
da cidade.

Na época que Bratton fora apontado para dirigir a polícia de trânsito, Jack Maple, um tenente da
força de trânsito, chamou a atenção do Comissário com um plano para reduzir a criminalidade.
Maple, que bebia cafés espresso e vestia gravatas borboleta, blazers e sapatos dos anos 50 (além de
um chapéu Homburg no inverno), era o extremo oposto de Bratton (que preferia gravatas Hermés
com animais) e era uma vista singular mesmo nas ruas de Nova Iorque. (De acordo com Maple, ele
usava essas roupas porque, sendo baixo e corpulento, durante sua juventude ele não chamava a
atenção usando roupas convencionais.) Os dois se deram bem imediatamente, com Maple, rotulado
por um jornalista como sendo “a arma secreta do Departamento de Polícia,” tornando-se o co-
arquiteto de um plano para transformar o Departamento de Polícia de Trânsito. Como Bratton disse
mais de uma vez aos curiosos sobre sua atração a Maple, “Jack se impregna em você.”

2 James Lardner, “The CEO Cop,” The New Yorker, 6 de fevereiro de 1995, págs. 45-57, na pág. 53.

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O programa para transformar a polícia de trânsito focava em dois pilares. O primeiro envolvia um
esforço para impedir pequenos, assim como grandes crimes cometidos no sistema, atacando infrações
à “qualidade de vida.” Por exemplo, “varreduras” por policiais à paisana eram organizadas para
prender aqueles que não pagavam bilhetes no metrô e nos ônibus. A revista pessoal que se seguia
após a prisão freqüentemente levava à apreensão de arma, o que servia para deter crimes mais sérios.
Nas palavras de Bratton, “Uma revista pessoal ou a ameaça de uma revista pessoal é, nela mesma,
um impedimento ao crime porque ela encoraja as pessoas a não carregarem armas.” De fato, as
buscas realizadas apenas nos indivíduos que não pagavam seus bilhetes de metrô e ônibus levou à
apreensão de mais de 400 armas escondidas no primeiro ano.

O segundo pilar envolvia equipar a polícia com armas de 9 mm com carregadores maiores, novos
veículos e novos uniformes para melhorar sua imagem para eles mesmos assim como frente ao
público.

Desafios e Respostas: Os Primeiros Passos

Os desafios enfrentados pelo Departamento no início de 1994 incluíam uma população impaciente
que guindou Giuliani à prefeitura em parte devido às suas promessas de ruas mais seguras; uma
força policial desmoralizada cujo “negócio era ficar longe de problemas, não policiar a cidade,” de
acordo com John Linder; e um foco gerencial anterior em esforço (número de patrulhas despachadas)
vs. resultados (redução do crime).

De acordo com um membro da equipe de Bratton, “havia muito nervosismo, fofocas, medo de
falhar e baixo desempenho. A estrutura da organização era completamente de cima-para-baixo.
Faltava foco ao Departamento e, sem foco, um Departamento de Polícia pode se transformar em um
ioiô municipal.” Um ex-comandante distrital disse que a atitude das pessoas nos níveis mais altos era,
“Vocês nos distritos apenas nos dão trabalho.”

Ao assumir o cargo, Bratton rapidamente substituiu diversos membros do alto escalão, a maior
mudança organizacional em muito tempo. Tendo decidido que a responsabilidade primeira pelas
operações do dia-a-dia ficaria a cargo dos 76 comandantes distritais, um esforço sistemático foi
instituído para determinar quais deles seriam capazes de se adaptar a uma estratégia com foco em
resultados. Ao final do processo, três quartos de todos os comandantes que Bratton herdara foram
removidos dos seus cargos. Nos seus primeiros dois anos, a idade média do primeiro escalão da
equipe do Comissário caíra dos 60 e poucos anos de idade para pouco mais de 40. Bratton ficou
bastante satisfeito com o resultado, dizendo “Eu apostaria na minha equipe de comando contra
qualquer empresa da Fortune 500.”

A reputação de Bratton entre os policiais como o “comissário dos policiais” foi reforçada durante
sua primeira semana no cargo, quando ele começou a pressionar pela aquisição de armas com
carregadores de mais de 15 balas que ele obtivera para sua polícia de trânsito alguns anos antes. Estas
armas haviam se tornado motivo de inveja, e uma fonte de ressentimento, entre os membros da força
principal, que era obrigada a usar armas não-automáticas. Foram comprados melhores coletes a
prova de balas, bem como uniformes mais escuros, que passavam uma imagem de maior autoridade.

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Entre os policiais, se espalhou rapidamente a percepção de que esse era um comissário que “o
apoiaria”, mas que não hesitaria em aplicar medidas disciplinares se necessário. Ele era rápido na
obtenção de informações confiáveis e, quando apropriado, defendia policiais acusados de uso de
força excessiva. Mas na situação envolvendo a divulgação de ampla corrupção policial no 30º Distrito
Policial apenas três meses depois de sua nomeação, Bratton acompanhou a força de detenção,
removendo pessoalmente os distintivos dos policiais acusados. Mais tarde, ele chamou todos os
comandantes ao quartel-general, jogou os distintivos sobre a mesa e anunciou ao grupo que ele
estava retirando esses distintivos de circulação para que nenhum outro policial jamais os usasse
novamente. Pouco tempo depois, porém, ele enfatizou a um repórter que ele “não tinha intenção em
se tornar um fanático anticorrupção.”

A população via em Bratton uma pessoa articulada e que se importava com seus problemas. Logo
depois de assumir o cargo, ele começou a fazer menções freqüentes, dentro e fora do Departamento,
sobre “tomar a cidade de volta dos criminosos um quarteirão, uma rua e uma vizinhança de cada
vez.” Contrastando com a popularidade de Bratton com a população, os repórteres usavam adjetivos
como “falador” e “presunçoso” para descrevê-lo. Um deles comentou que ele tinha um “interesse
intenso por relações com a mídia”. Bratton era tão efetivo nesses encontros que alguns repórteres
notaram uma crescente rivalidade entre ele e o prefeito, algo que ambos negaram.

Legislação “Qualidade de Vida”

O prefeito Giuliani, estimulado pelas pesquisas que mostravam que os nova-iorquinos estavam
preocupados com o declínio da “qualidade de vida”, caracterizada pela crescente grafitagem e
presença de sem-tetos, prometeu aplicar as leis existentes contra as chamadas “infrações sobre a
qualidade de vida,” incluindo urinar em público, pichar adotar e conduta desordeira. Da mesma
forma que havia sido feito no Departamento de Polícia de Trânsito, a polícia foi mobilizada para
reduzir aquelas infrações sobre a qualidade de vida considerada como as mais importantes pela
população. No primeiro trimestre de 1994, por exemplo, prisões de pedintes, bêbados e limpadores
de pára-brisas aumentaram 38%, os mandados cresceram 40% e intimações por violação do imposto
sobre vendas aumentaram 49% sobre o ano anterior. O esforço atingiu sua maior notoriedade quando
foram usados contra os limpadores de pára-brisas, pessoas que se aproximavam de carros parados,
limpavam seus pára-brisas e exigiam dinheiro dos seus ocupantes. Primeiro, eles eram advertidos e,
em seguida, presos. Ao aumentar os esforços a partir de meados de 1993, os limpadores de pára-
brisas praticamente desapareceram das ruas no terceiro trimestre de 1994.

Adicionalmente, leis existentes foram usadas, por exemplo, para prender “artistas” grafiteiros que
pichavam propriedades municipais e privadas, assim como senhorios de cortiços que permitiam que
suas propriedades caíssem em um estado de descuido. A teoria por detrás desses esforços tinha duas
lógicas diferentes. A primeira delas era a teoria das “janelas quebradas” que dizia que, se uma janela
quebrada de um prédio não fosse consertada, logo todas as demais também estariam quebradas. Ela
dizia que pessoas que realizavam um tipo de delito se inclinariam a cometer outros tipos também,
especialmente o delito de portar uma arma escondida ou não-licenciada. Uma imposição mais firme
dessas leis resultava em uma maior quantidade de revistas pessoais e interrogatórios que levaram à
apreensão de centenas de armas nos primeiros seis meses da iniciativa. O Comissário Bratton se
referia a essas práticas como a chave da suas estratégias de combate ao crime. A idéia não era nova;

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quando ela havia sido proposta por um consultor ao predecessor de Bratton, ele respondera, “Me dê
50 caras, suspenda a Constituição e seremos capazes de fazer isto”.

Reengenharia de Processos e Organização

O Comissário Bratton muitas vezes se referia ao trabalho da sua equipe como uma “reengenharia
de uma organização com fraco desempenho.” A fama do Departamento e o orgulho dos seus policiais
tornavam isso particularmente difícil. De acordo com Bratton, “Dois anos atrás, a NYPD, assim como
o imperador, não tinha roupas. Esta era uma organização que estava vivendo à base da sua
reputação.” 3 Para ajudá-lo, Bratton contratou um consultor, John Linder, que o assistira
anteriormente em Boston.

O “Diagnóstico Cultural” de Linder

Linder começou a coletar dados, mudar percepções e fornecer a base para ações através de um
questionário detalhado, conhecido como um “diagnóstico cultural,” que encorajava os membros do
Departamento a abrir seus sentimentos sobre seus trabalhos em troca da promessa de permanecerem
anônimos. Com base nas respostas a esse “diagnóstico,” grupos de discussão foram organizados com
a promessa de anonimato aos seus participantes em troca de opiniões não censuradas. De acordo com
esse relatório:

John Miller, porta-voz da NYPD... diz que policiais, treinados para defender a imagem do
Departamento, detestaram a terapia de Linder. “Eles odiavam a idéia de que precisavam dizer
algo em voz alta. Linder os colocava em uma reunião burocrática dos AA. Você tinha que
admitir que tinha um problema, e você tinha que contá-lo novamente para todos os demais no
grupo há quanto tempo você o tinha e quão sério ele era.”4

Fazendo a Reengenharia das Equipes

Com base nos resultados dos esforços de Linder, Bratton organizou 300 membros do
Departamento em 12 equipes, que foram requisitadas a trabalhar sobre os seguintes temas:
construindo parcerias com as comunidades, estrutura organizacional geográfica vs. funcional,
organização distrital, treinamento de supervisores, treinamento em serviço, produtividade, trabalho
administrativo, integridade, prêmios e plano de carreira, disciplina, equipamentos e uniformes e
tecnologia. Líderes da teoria da administração como Jack Welch e Michael Hammer foram trazidos
para falar às equipes. O processo produziu mais de 600 recomendações, 80% das quais foram
implementadas.

As mudanças resultantes variaram entre o óbvio e o complexo. Por exemplo, uma descoberta
inicial da equipe de trabalho administrativo era de que havia pelo menos 4.000 formulários em uso

3 Chris Smith, “The NYPD Guru,” New York, 1º de abril de 1996, págs.28-34, pág 31.

4 Idem.

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ativo dentro do Departamento. John Linder comentou que os formulários tinham uma função
importante nas estratégias de pessoal das administrações anteriores:

Estes formulários eram usados para manter as pessoas no fim da cadeia alimentar. Como
policial você tinha duas alternativas. Ou você preenchia de forma errada o formulário e era
crucificado por isso. Ou você o preenchia corretamente e era cobrado, “Por que você não fez
algo a respeito disso?” Você não tinha como ganhar em nenhum dos casos.

O próprio Bratton citou diversos problemas com aquilo que ele chamava de “horas de bancário”:

A equipe de roubos de automóveis trabalhava das nove às cinco e as unidades de drogas,

na maioria, das dez às seis, com alguns indo das duas às dez... A unidade de mandados
começava às 7h30 e, depois de ter lido os jornais e tomado seus cafés, já eram dez da manhã e
eles ainda não haviam começado a bater nas portas. O departamento estava realmente
cuidando da loja.5

Outro estudo descobriu que a quantidade média de horas-extras associada a uma prisão era de 12
horas por policial. Isso resultava do fato de que grande parte do envolvimento do policial na
preparação e apresentação de uma acusação por um promotor público tinha que ser feita
pessoalmente, embora estivesse sob o arbítrio apenas do promotor a alteração do processo. Como as
horas-extras eram uma fonte importante de receita para muitos policiais, eles não reclamavam sobre a
perda de tempo no processo de detenção e acusação.

No processo de reengenharia organizacional, um nível de supervisão foi eliminado. Isso significou

que os comandantes distritais, que formalmente respondiam a um dos 17 comandantes divisionais,
agora reportavam diretamente a oito comandantes departamentais.

Como a incidência de drogas e armas freqüentemente ocorria em padrões geográficos

sobrepostos, as unidades especializadas em drogas foram substituídas por Equipes Estratégicas de
Narcóticos e Armas de Fogo, que investigavam situações envolvendo ambos. Além disso, novas
estratégias de controle de crimes propositadamente exigiam a formação de equipes desenhadas para
quebrar as barreiras que haviam separado os departamentos de Patrulha, Investigação e Controle do
Crime Organizado.

Desenvolvimento das Estratégias

Muitas das idéias desenvolvidas pelas equipes de reengenharia foram consolidadas em sete
estratégias, escritas por Linder, cada uma delas publicada em livretos separados, desenhados para
ampla distribuição, sob sete títulos: (1) Tirando as Armas das Ruas de Nova Iorque, (2) Reprimindo a
Violência Juvenil nas Escolas e Ruas, (3) Colocando os Traficantes para Fora de Nova Iorque, (4)
Quebrando o Ciclo da Violência Doméstica, (5) Recuperando os Espaços Públicos de Nova Iorque e
(6) Reduzindo os Crimes Relacionados com Automóveis em Nova Iorque. Respondendo a
preocupações contínuas sobre corrupção policial, uma sétima estratégia foi adicionada em meados de
1995 e intitulada “Estratégia Policial Nº 7: Arrancando a Corrupção pela Raiz; Construindo
Integridade Organizacional no Departamento de Polícia de Nova Iorque.”

5 Craig Horowitz, “The Suddenly Safer City,” New York, 14 de agosto de 1995, pág. 25.

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A Nova Polícia de Nova Iorque 307-P02

Cada estratégia continha uma descrição do problema, a prática corrente, condições específicas que
fundamentavam a estratégia, a estratégia em si e mudanças nas leis e nas políticas e procedimentos
departamentais que seriam necessárias para facilitar a estratégia.

Trechos da Estratégia Nº 5 são mostrados no Anexo 2. Quando inicialmente desenvolvidas, as

estratégias foram rotuladas como “besteira” por muito policiais da linha de frente. As atitudes
começaram a mudar com sua implementação.

Organização
O trabalho policial na cidade de Nova Iorque tradicionalmente era realizado por três organizações
separadas. Uma força era encarregada pela segurança pública em geral. Outra cuidava de trabalho
policial associado a problemas de moradia. A terceira cuidava dos crimes no sistema de trânsito da
cidade. Um dos primeiros objetivos do novo Comissário era implementar a fusão desses três
departamentos, uma alta prioridade do novo prefeito. As três forças foram consolidadas em abril de
1995. A estrutura de trabalho e quantidade de pessoas para o departamento consolidado são descritas
no Anexo 3. O Anexo 4 contém um organograma do Departamento.

Administração pelos Números

Entre as mais importantes iniciativas da nova administração estava uma nova ênfase em
resultados vs. esforços, reforçada por iniciativas em informatizar estatísticas e gráficos que antes
eram organizados manualmente, assim como a instituição de duas reuniões estratégicas por semana
“CompStat” (estatística computadorizada comparativa de criminalidade) baseadas em informações
recém- atualizadas. Além de introduzir novas medidas de desempenho baseadas nessas informações,
outras iniciativas envolviam dar mais autoridade aos 76 comandantes distritais, redefinindo o papel
dos policiais que patrulhavam as vizinhanças, fazendo a reengenharia dos processos e introduzindo
novas tecnologias. Todo esse esforço e os resultados que ele produziria eram assuntos de algum
debate entre os especialistas em trabalho policial e controle de criminalidade.

Novas Medidas de Desempenho

Novas medidas de desempenho foram instituídas para os comandantes distritais. Ao invés de
serem medidos pela quantidade de esforço realizado pelas suas unidades, eles agora seriam
responsabilizados pela qualidade dos seus planos de combate ao crime. Maior ênfase foi colocada
sobre os esforços que, se acreditava, levariam à redução do crime. Estes esforços incluíam a
proporção de pessoas detidas e revistadas em conexão a infrações e à freqüência com a qual as
pessoas detidas tinham suas fichas verificadas no momento em que elas eram identificadas e
revistadas. De acordo com o Comissário-Delegado Maple: “Você não se mete em encrenca pelo
aumento da criminalidade, mas por não ter uma estratégia para lidar com isso.”

O desempenho era monitorado diariamente pela liderança do NYPD. Como Bratton colocou,
“Você consegue imaginar administrar um banco sem poder checar os lucros diariamente?”

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Resultados x Esforços: Reduzindo o Crime

Se o crime poderia ser reduzido ou não era assunto de discussão entre criminalistas e sociólogos.
Desde que um estudo encomendado pela administração Johnson, “O Desafio do Crime em uma
Sociedade Livre,” foi publicado em 1967, havia se tornado senso comum assumir que a maioria dos
crimes urbanos era produto inevitável da pobreza e racismo. Entre as teorias usadas para explicar
uma ampla queda da criminalidade nas grandes cidades entre 1991 e 1995 estava uma melhora na
economia, um número menor de homens jovens (que representavam um risco especialmente alto de
crime na população), um maior número de traficantes mortos ou presos, mudança do vício em crack
(uma droga que induz à violência) para a heroína (um depressivo) como a droga preferida nas
cidades, o fim de muitas guerras territoriais entre gangues e uma redução do racismo.6 Raramente se
reconhecia a capacidade da polícia em controlar a taxa de criminalidade. Tudo isso era visto pelos
membros do Departamento como uma desvalorização das suas conquistas recentes. Um colunista de
jornal sugeriu que a razão dos resultados surpreendentes obtidos pelo Departamento era que os
nova-iorquinos não estavam informando os crimes tão freqüentemente quanto no passado. Um dos
predecessores de Bratton até sugeriu que as tendências eram o resultado de uma decisão consciente
dos traficantes que o crime (com exceção do tráfico de drogas) era ruim para os negócios.

Respondendo a isso, Bratton apontou para os dramáticos resultados obtidos em Nova Iorque em
relação a outras grandes cidades. Ele argumentou que a maioria das teorias que minimizavam as
conquistas recentes do NYPD essencialmente assumia que todos os departamentos de polícia eram
igualmente eficazes, uma tese que era difícil de defender. Ao invés de medir e recompensar esforços,
sua abordagem envolvia a identificação das causas dos crimes e a distribuição de recursos de forma a
reduzir a probabilidade de que aquele crime viesse a ocorrer, utilizando a tecnologia e a informação
de forma efetiva.

Por exemplo, as estatísticas sugeriam que havia três principais circunstâncias associadas a muitos
assassinatos: drogas, armas e pessoas com ficha criminal. Locais onde traficantes vendiam drogas
eram bem conhecidos. Pessoas que carregavam armas licenciadas eram conhecidas pela polícia;
armas sem licença freqüentemente eram encontradas durante revistas. Com melhor tecnologia, como
telefones celulares, checagens rápidas podiam ser realizadas sobre as fichas criminais das pessoas
detidas por diversas infrações. Ao realocar recursos para locais onde drogas, armas e pessoas com
ficha criminal eram encontradas, reduções dramáticas nos assassinatos podiam ser obtidas, de acordo
com essa filosofia. Isso era conseguido dando-se mais autoridade aos comandantes distritais e
responsabilizando-os pelos seus números de desempenho.

Autoridade e Responsabilidade no Nível Distrital

Antes da administração de Bratton, uma ênfase no policiamento de vizinhanças resultou em mais
policiais sendo distribuídos nas vizinhanças e uma maior autoridade dada a eles para lidar com
iniciativas de combate ao crime no nível local, chamando especialistas do quartel-general quando
necessário. Os problemas associados a esta abordagem eram que algumas vizinhanças eram tão
assoladas pelo crime que os policiais mais jovens alocados a elas simplesmente não conseguiam lidar
com o desafio. Policiais novatos (e com maior probabilidade de serem alocados às patrulhas a pé pela

6 A maioria dessas tendências não era verdadeira para a cidade de Nova Iorque.

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A Nova Polícia de Nova Iorque 307-P02

iniciativa de policiamento comunitário) não tinham as mesmas capacidades de julgamento em

situações perigosas, e freqüentemente não tinham as habilidades de relacionamento humano
necessárias ao policiamento comunitário. Os comandantes distritais tinham muito pouco controle real
sobre os policiais que trabalhavam para eles, e os recursos eram mais difíceis de serem alocados de
forma inteligente do que sob um plano que dava responsabilidade e autoridade ao nível apropriado.
Para corrigir a situação, a equipe de Bratton decidiu concentrar a autoridade e responsabilidade no
nível dos comandantes distritais.

A lógica para essa ação era a de que indivíduos neste nível poderiam desenvolver a repressão
necessária para lidar com o crime em áreas difíceis, recursos poderiam ser realocados de uma “área
quente” para outra, dentro do mesmo distrito, os resultados poderiam ser medidos com maior
consistência e confiabilidade e o distrito era uma unidade grande o bastante para suportar suas
próprias forças especializadas. No passado, os comandantes distritais não haviam recebido maiores
poderes e responsabilidades devido a temores em relação ao risco de corrupção, caso a supervisão do
quartel-general não pudesse mais ser realizada através dos serviços especializados oferecidos aos
distritos.

Como resultado dessa ação, os policiais das patrulhas comunitárias estavam liberados para
concentrar seus esforços em conhecer as necessidades da sua área e, ao mesmo tempo, obter pistas
sobre possíveis atividades criminosas.

As Reuniões CompStat
Se o comandante distrital tornou-se o ponto focal na execução das estratégias de combate ao
crime, as reuniões CompStat e atividades associadas tornaram-se o motor desse esforço. Elas eram o
produto da filosofia favorita de quatro passos para ação do Comissário-Delegado Jack Maple, uma
filosofia que se tornou um mantra no Departamento: (1) informações precisas e dentro do prazo, (2)
alocação rápida e focada de recursos, (3) táticas efetivas e (4) acompanhamento e avaliação
incansável. Antes do início das reuniões, de acordo com um membro do primeiro escalão, “as
estatísticas eram uma maneira de avaliar o que acontecia durante o ano, não uma forma de
administrar para obter resultados.”

Aquilo que ficara conhecido como o “Show de Louie e Jack,” as duas reuniões semanais CompStat
(estatística computadorizada) obrigavam que os comandantes distritais estivessem prontos para
avaliar suas estatísticas atualizados de crimes geradas por computador e conectá-las àquilo que eles
iriam fazer para atingir uma redução no crime. Elas eram lideradas pelo Chefe de Departamento
Louis Anemone e pelo Comissionário-Delegado Jack Maple, e eram realizadas na “Sala de Guerra”
do Departamento, que continha diversos monitores grandes e outros dispositivos usados para
mostrar estatísticas, no quartel-general em Manhattan. Um repórter que acompanhou uma reunião a
descreveu da seguinte maneira:

Maple chamou cada um dos comandantes à frente da sala, questionando, provocando,

elogiando e às vezes extraindo informações deles. Eles discutiam investigações em andamento,
operações especiais e qualquer atividade criminosa incomum. Quando os homens e mulheres
do 81º Distrito foram chamados, lhes foi pedido que explicassem uma recente onda de
tiroteios.

11
307-P02 A Nova Polícia de Nova Iorque

“O que está acontecendo?” Maple queria saber. “Por que esses tiroteios estão acontecendo?
É uma guerra por território? Não? Bem, alguém não está feliz. Talvez eles estejam nervosos por
causa do calor, mas algo está acontecendo.” Quando os locais dos tiroteios foram mostrados
em um enorme mapa projetado na parede, junto às reclamações de tráfico de drogas, uma clara
sobreposição se formou. Maple perguntou sobre o que estava sendo feito sobre os pontos de
venda de drogas e um dos chefes da divisão de narcóticos disse que era uma área difícil
porque as transações eram realizadas dentro de prédio e haviam muitos vigias. “Tudo bem,”
disse Maple. “É por isso que somos detetives. Diga-me quais táticas podemos empregar para
penetrar esses locais.” O detetive disse que eles tentariam realizar compras arranjadas e talvez
conseguir que alguns dos caras entregassem informações sob ameaça de prisão. Maple não
estava satisfeito.

“Quero você aqui na semana que vem com um plano,” ele disse ao capitão do distrito
(normalmente cada distrito vinha a cada cinco semanas).7

Para responder aos tipos de perguntas feitas nas reuniões CompStat, os comandantes distritais
começaram a levar com eles às reuniões representantes de outros departamentos (como, por exemplo,
detetives) que estavam designados para os seus distritos. Dessa forma, as reuniões encorajavam
coordenação entre os departamentos.

As reuniões CompStat tornaram-se conhecidas no mundo policial. Dado o crescente sucesso do

Departamento, elas eram visitadas por administradores de polícia e jornalistas de outras partes dos
EUA e outros países. De acordo com um comandante de distrito, “Se os seus números não estão bons,
estas reuniões não são divertidas.” Dados mostrados em um típica reunião CompStat são mostrados
no Anexo 5.

Além de organizar as reuniões CompStat, o Chefe Anemone e o Comissário-Delegado Maple

visitavam os comandos distritais, cobrindo até 15 em um fim de semana. Durante estas visitas, eles
verificavam, entre outras coisas, se os mapas estratégicos de crime estavam atualizados, se instruções
adequadas eram dadas aos patrulheiros e se as comunicações com o quartel-general eram mostradas
de forma proeminente.

Introdução de Novas Tecnologias

Esforços para coletar, organizar e mostrar informações criminais através de computadores, parte
de uma ação maior de modernização dos sistemas de informação do Departamento, exigiram um
investimento de US$ 500.000. Eles se tornaram a pedra fundamental da estratégia do Departamento e
eram vistos como oferecendo um alto retorno.

Novos usos da tecnologia de videoconferência permitiam que policiais interagissem com

promotores a partir das delegacias, reduzindo o tempo médio, boa parte deste, sob a forma de horas-
extras, associado ao processo de detenção e citação de 14 para a meta de 2 horas. Isso era de
importância crítica em uma força policial com um salário médio de US$24 por hora. (Pelo menos um
promotor, quando informado sobre os custos gerados pelos procedimentos então utilizados, havia até

7 Craig Horowitz, op. cit., págs. 21-25.

12
A Nova Polícia de Nova Iorque 307-P02

mesmo aprovado o uso de telefone para o envolvimento de um policial em um processo de

detenção).

Outras iniciativas tecnológicas, apoiadas por uma Lei Federal do Crime recém aprovada e doações
do setor privado, incluíam a compra de computadores baseados nos distritos e software de
mapeamento para desenvolver capacidades de análise criminal no nível das delegacias. Mais de US$
14 milhões de financiamento provenientes da Lei Federal do Crime também permitiram a
implementação completa de um projeto de um amplo sistema descentralizado de processamento de
detenções que seria crítico na redução do tempo de detenção e citação através do uso de
videoconferência, impressões digitais computadorizadas LiveScan, fotos eletrônicas e melhorias na
rede de dados.

Desafios Continuados
A cidade de Nova Iorque, de acordo com estatísticas do FBI, respondeu por 61% das reduções dos
crimes graves em todo os EUA durante os seis primeiros meses de 1995. Apesar do Comissário
Bratton e sua equipe sentirem satisfeitos com isso, estava claro que o trabalho à frente seria ainda
mais desafiador devido às restrições orçamentárias, possíveis mudanças no processo de arbitragem
das disputas salariais, restrições na alocação de recursos e a incapacidade de se recompensar o bom
desempenho, tudo isso combinado com a necessidade de se alcançar uma maior produtividade. A
corrupção dentro do Departamento era um assunto que deveria receber atenção constante. Havia
uma crença persistente em algumas pessoas que o preço da redução de crimes, em termos de
limitação de direitos civis, era alto. E, finalmente, havia ficado aparente que se levaria muito mais de
dois anos para se efetivar as mudanças desejadas na atitude da força policial. Como o consultor
Linder comentou, “Está claro que a mensagem não alcançou todo o pessoal”. Mas seria difícil
sustentar o esforço de alta intensidade que havia caracterizado os dois primeiros anos de Bratton no
cargo.

Tudo isso tinha que ser feito em uma organização que precisa operar sob as restrições impostas
devido a sua natureza pública. O Anexo 6 representa uma visão das diferenças básicas entre a
administração nas organizações do setor privado e o NYPD.

Restrições Orçamentárias
As contas de despesas vinculadas dominavam o orçamento anual de cerca de US$ 2,3 bilhões do
Departamento, como mostrado no Anexo 7. Elas cobriam salários, horas-extras, diferenças de salário
por turnos, despesas com uniformes, pagamentos de anuidades e férias aos empregados e eram em
grande parte resultado do número de funcionários imposto pelo programa Ruas Seguras, Cidade
Segura e outras leis, assim como políticas salariais determinadas principalmente por relações entre 81
contratos trabalhistas que a cidade tinha com vários sindicatos, incluindo o dos policiais.

Nas discussões com o prefeito, ficou claro que a Prefeitura esperava economias de pelo menos
US$ 20 a 30 milhões na folha de pagamento e em outras fontes de despesas em 1996. Isso se somava
às restrições orçamentárias que haviam sido aplicadas sobre as contas ODAP (outras despesas além
do pessoal) do Departamento em 1994 e 1995. Em um esforço para manter o tamanho da força em

13
307-P02 A Nova Polícia de Nova Iorque

serviço, como prometido pelo prefeito em sua campanha eleitoral, o orçamento ODAP havia sido
reduzido em 30% (para US$ 95 milhões) para o ano fiscal de 1996. Isso deveria cobrir despesas como
suprimentos, equipamento, telefones, combustível e aluguel. Algumas das conseqüências eram quase
cômicas. Por exemplo, Jack Maple mencionou que sua unidade não podia pagar pelos materiais
necessários para apresentar informações sobre a criminalidade em seu escritório.

Talvez os mais significativos cortes nas despesas vinculadas houvessem recaído sobre as horas-
extras. Esta conta havia sido reduzida de US$ 113 milhões em 1993 para US$ 79 milhões em 1995.
Enquanto isso ajudou o Departamento a atingir suas metas orçamentárias, a medida feriu a moral dos
policiais, que não podiam mais depender da receita de horas-extras para ajudar a pagar despesas,
como hipotecas, por exemplo.

Era bem provável que o prefeito estivesse pronto para considerar reduções no tamanho da força
policial, apesar de que seria politicamente difícil para ele permitir que esses cortes ocorressem no
número de patrulheiros. Sua atitude em relação ao número de funcionários começou a mudar com o
possível fim da iniciativa Ruas Seguras, Cidade Segura e uma importante mudança no processo de
arbitragem das negociações da cidade com os sindicatos dos policiais e bombeiros, que poderia
resultar em aumentos salariais significativos. Quando perguntado se ele estava pronto para
abandonar o nível de pessoal de 38.310 exigido pela legislação, o prefeito indicou que, devido à
rotatividade natural, o Departamento operava a maior parte do ano com 1.800 pessoas a menos que o
requerido pela lei.

Arbitragem dos Contratos de Trabalho

Liderada pela Associação Benevolente dos Patrulheiros da Cidade de Nova Iorque, a legislatura
estadual passou e enviou ao governador leis que transferiam a responsabilidade pela arbitragem da
disputa de contratos de trabalho do Escritório de Negociações Coletivas da cidade para o Conselho
de Relações Trabalhistas do Estado. Acreditava-se que esta ação levaria a salários mais altos em
futuras negociações. Em suas deliberações, a agência municipal tinha que considerar coisas como a
capacidade financeira da cidade em pagar prêmios. Contrastando com isso, a agência estadual tinha
que levar em consideração os níveis salariais das comunidades ao redor da cidade de Nova Iorque,
que eram até 35% mais altos que aqueles da cidade.

A lei, apesar de ter sido vetada anteriormente pelo governador, havia sido aprovada com a
oposição de apenas 8 votos em 200. Anteriormente, sindicalistas haviam dito que eles considerariam
a aprovação da lei um importante teste para os legisladores e que isso seria considerado quando eles
alocassem suas disputadas contribuições para campanhas eleitorais.

O prefeito expressou publicamente sua oposição à lei e pediu que o governador não a assinasse,
enfrentando críticas dos sindicatos que apoiaram sua eleição. Reservadamente, ele havia discutido
com o Comissário Bratton se cortes orçamentários mais profundos seriam necessários caso a lei fosse
implementada. Em 25 de janeiro, acompanhando o andamento da lei, o The New York Times relatou
que:

Preliminarmente, o prefeito ordenou que cada uma das suas agências reduzisse seus
orçamentos para o próximo ano fiscal em 7,5%, apesar de não afirmar que cada uma delas teria
que cortar tudo isso. Para o Departamento de Polícia, uma redução desse porte chegaria a US$

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A Nova Polícia de Nova Iorque 307-P02

170 milhões de um orçamento de US$ 2,3 bilhões. Ontem, ainda não havia ficado claro quais
outros cortes, caso houvesse, (além dos 1.000 funcionários do Departamento, representando
uma economia entre US$ 20 e 30 milhões) seriam considerados para o Departamento de
Polícia.8

Possíveis Fontes de Reduções de Pessoal

Se cortes de pessoal fossem exigidos, o Comissário poderia obtê-los através da rotatividade
natural de pessoal, que ocorria a uma taxa de cerca de 1.600 policiais e 500 civis ao ano e um
adiamento da data de início da turma da Academia de Polícia, que diplomava aproximadamente
1.800 novos recrutas a cada ano. Esta última alternativa, porém, atrasaria os esforços de Bratton em
melhorar a qualidade geral do Departamento através da imposição de padrões mais rigorosos de
admissão e um melhor programa de treinamento.

Isso também podia requerer a combinação de cargos e transferir mais policiais de trabalhos
administrativos para patrulhas. Em 1995 apenas, 500 policiais que ocupavam cargos nos
departamentos de relações públicas, pessoal e folha de pagamento foram liberados para o serviço de
patrulhas após a fusão das três forças de polícia da cidade de Nova Iorque.

Restrições na Alocação de Recursos

O programa Ruas Seguras, Cidade Segura, que determinava objetivos de número de empregados
para cada distrito da cidade, era um reflexo do sentimento generalizado dos residentes que cada
distrito deveria ter sua “parcela justa” de proteção policial. Essas metas, que refletiam condições da
cidade em 1989, influenciavam a alocação de recém-formados da Academia de Polícia. Como
resultado, os níveis de pessoal nos distritos eram difíceis de serem ajustados para refletir as novas
necessidades da polícia. (Veja o Anexo 8 para estatísticas demográficas e de criminalidade, assim
como níveis de pessoal para quatro distritos e o Anexo 9 para o mapa distrital de Nova Iorque.) A
maioria das pessoas ainda não aceitava o argumento de que a redução na criminalidade em áreas
perigosas levaria a uma criminalidade menor em vizinhanças mais tranqüilas, da mesma forma que
muitos tinham dificuldade em acreditar que as revistas de pessoas que cometiam pequenos delitos,
levariam, em conseqüência, a reduções dos crimes mais sérios.

De acordo com Jack Maple, enquanto unidades especializadas, como a Crimes Urbanos (policiais
à paisana), Narcóticos e Vícios, podiam ser transferidas de um distrito a outro por até 30 dias de cada
vez, 18.000 patrulheiros “não podiam ser transferidos de uma hora para outra.”

De qualquer forma, ele citou a experiência do 9º Distrito como prova de que a transferência de
unidades especializadas funcionava. Ele mostrou que o distrito começara os quatro primeiros meses
de 1995 com um crescimento de 50% dos crimes graves em relação ao ano anterior. Ao fim do ano,
com a realocação de unidades especializadas ao distrito, esses crimes já haviam caído 4%.
Lembrando-se de sua extensa leitura sobre história militar, Maple citou o uso do radar pelos
britânicos durante a 2ª Guerra Mundial na defesa contra aviões inimigos como um modelo para o que

8Steven Lee Meyers, "Giuliani Weighing Cuts to Police To Help Decrease Budget Deficit," The New York Times, 25
de Janeiro de 1996, págs. Al e B3.

15
307-P02 A Nova Polícia de Nova Iorque

o Departamento deveria buscar. O radar oferecia à Força Aérea inglesa uma forma de alocar
rapidamente seu pessoal e equipamento.

Enquanto tentava manter um nível adequado de pessoal designado aos distritos, o Comissário
Bratton contemplava alocar 750 dos 1.800 recém-formados da Academia de Polícia em março de 1996
para substituir policiais mais experientes, que foram transferidos para o esforço anunciado pelo
prefeito com o objetivo de travar uma ampla guerra às drogas no norte do Brooklin,. As unidades
especiais resultantes seriam designadas para dez distritos onde o tráfico de drogas era especialmente
elevado. Isto obviamente tornaria mais difícil substituir o pessoal de linha-de-frente nos demais
distritos.

A iniciativa do norte do Brooklin envolveria a realocação temporária de 1.200 polícias do

Departamento para a área sombreada no Anexo 9. Transferências seriam realizadas a partir de todos
os departamentos. A iniciativa criara um ar de antecipação e excitação no Departamento. Ela também
era vista como um teste do pensamento convencional com relação às restrições quanto à alocação de
recursos.

Recompensando Desempenho
Jack Maple indicou que os policiais não haviam recebido aumentos apesar dos seus crescentes
níveis de eficiência. A situação tornara-se mais tensa pelo fato de que o Conselho da Cidade votara
para que os mais altos funcionários da cidade, incluindo um pequeno número de altos funcionários
do Departamento, recebessem aumentos salariais de até 20% em julho de 1995. Esses altos
funcionários não recebiam aumentos havia 8 anos.

Os contratos sindicais e os estatutos de serviço público tornavam muito difícil recompensar

desempenhos excepcionais. A forma principal de incentivos financeiros era fornecida através de
horas-extras, que haviam sido significativamente reduzidas através da aplicação de regras
administrativas mais rígidas, assim como o crescente uso de tecnologia.

Outras formas de reconhecimento comumente empregadas dentro do Departamento era a

transferência temporária de patrulheiros para trabalhar com equipes de detetives por 30 dias ou
outras designações preferidas. Mais freqüentemente, uma simples carta de reconhecimento era
escrita.

Maior Produtividade
Um orçamento em processo de redução exigiria maior produtividade se o Departamento quisesse
atingir suas metas para 1996. Os dados de pessoal para as principais cidades dos EUA são
apresentados no Anexo 10.

Juntamente com a crescente utilização de informação e tecnologia, meios mais controversos

poderiam ser experimentados para aumentar a produtividade. Por exemplo, policiais poderiam ser
liberados para outras tarefas, substituindo patrulhas com dois policiais por um policial. Mas, a reação
negativa dos policiais, que haviam lutado intensamente por patrulhas de duas pessoas, com base no
aumento de segurança, seria grande.

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A Nova Polícia de Nova Iorque 307-P02

Lidando com as Crescentes Reclamações

Com maior atividade e mais pessoal dedicados ao cumprimento das leis, houve, em 1994, um
aumento de 32% no número de reclamações sobre brutalidade policial, tratamento injusto de
cidadãos pela polícia e corrupção policial, em relação aos dois anos anteriores. A análise do
Departamento sobre suas informações mostrou que:

... Em 1994... 4 milhões de chamadas foram atendidas pessoalmente por policiais, 227.453
detenções foram realizadas, 54 milhões de intimações foram redigidas – com um total de 9.922
reclamações feitas pelo público sobre má conduta da polícia. Dos 2.152 casos analisados em
1994 pelo Comitê Civil de Investigação de Reclamações, um braço independente do governo
municipal, 5,1% (ou 111 casos) foram identificados como válidos para abertura de processo
disciplinar pelo Departamento.

Em fevereiro de 1995, o prefeito criou um monitoramento independente dos cidadãos, a Comissão

de Combate à Corrupção Policial. Na época, já havia planos no Departamento para corrigir uma
situação identificada por uma pesquisa realizada no início de 1994 junto aos funcionários do NYPD,
que mostrava que “uma preocupação antiga e intensa em evitar escândalos e críticas havia criado
dentro do Departamento uma cultura organizacional de medo, auto-preservação, sigilo e exclusão –
que existia ao lado de ações heróicas realizadas diariamente por membros do serviço.”

Arrancando a Corrupção pela Raiz

Em 14 de junho de 1995, a Estratégia Policial nº 7: Arrancando a Corrupção pela Raiz;
Construindo Integridade Organizacional no Departamento de Polícia de Nova Iorque, foi divulgada.
Um dos maiores desafios dessa iniciativa era descrita na própria Estratégia:

...a corrupção contemporânea no NYPD acontece em cantos onde, apesar da desaprovação

universal entre policiais honestos, são protegidos por “muros azuis de silêncio.” A tradição de
não “dedurar” colegas é comum em muitas profissões, sendo ainda mais visível em
organizações policiais e militares, onde seus membros muitas vezes dependem uns dos outros
para garantir sua sobrevivência física. A proteção mútua sob circunstâncias violentas
transforma-se em proteção mútua sob todas... A atitude “nós contra eles” conhecida como
“casulo azul” parece trazer o desrespeito do público e mesmo o abuso de força nessas mesmas
organizações policiais e militares.

Para contrabalançar essas tendências, esforços foram organizados para energizar o grupo
investigativo do próprio Departamento, o Escritório de Assuntos Internos (EAI). Isso foi feito
transformando-se completamente a dinâmica pela qual o EAI interagia com o pessoal do
Departamento. No passado, a relação havia sido de desconfiança, envolvendo segredos por parte do
EAI e inexistência de cooperação por parte dos policiais. Para mudar isso, foram feitos esforços no
EAI para: (1) envolver todos os níveis de comando na redução da corrupção e brutalidade, (2)
disponibilizar dentro do departamento relatórios mensais de cada comando sobre reclamações,
divididas por distritos e até mesmo por turnos de serviço, (3) informatizar perfis de policiais de
forma a cruzar dados sobre corrupção, brutalidade e descortesia com dados relativos a ausências por
motivo de doença, emergências, atividade de detenção, condecorações e ações disciplinares, (4)

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307-P02 A Nova Polícia de Nova Iorque

oferecer treinamento para aqueles em posições de comando sobre detecção dos padrões que levavam
à corrupção. Como parte de uma ação mais proativa à coibição da corrupção, o EAI foi encorajado a
observar policiais enquanto eles interagiam com agentes do EAI se passando por civis que poderiam
oferecer oportunidades para crimes. Além disso, o EAI continuaria a iniciar investigações em paralelo
de reclamações trazidas perante o Comitê Civil de Análise de Reclamações e implementaria a ordem
do Comissário Bratton de parar de enviar avisos com 24 horas de antecedência sobre testes aleatórios
de drogas, o que permitia aos policiais se prepararem.

Para apoiar a nova política de inclusão em relação à corrupção, a Estratégia Nº 7 definiu uma nova
política que propunha a consideração do histórico completo de desempenho de um comandante ao
invés da perda do comando ao final da carreira que freqüentemente ocorria quando se descobria
corrupção em qualquer uma das suas unidades.

Sustentando o Esforço
Havia algumas dúvidas sobre se os esforços dos dois primeiros anos poderiam ser sustentados,
especialmente por um Departamento cujo pessoal não recebera aumentos salariais. Como Jack Maple
colocou: “Exércitos gostam de guerras curtas. Estamos ficando mais lentos.”

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A Nova Polícia de Nova Iorque 307-P02

Anexo 1 Tendências Criminais nas Principais Cidades dos EUA

A redução percentual do crime na cidade de Nova Iorque de 1995 em relação a 1993 foi de 25,9%.
Isso comparado a uma redução percentual para 27 das 29 maiores cidades (com exceção de Nova
Iorque e Chicago) de 5,4%.

Cidade 1993 1995 +-%

Nova Iorque 600.346 444.758 -25,9%
Los Angeles 319.790 266.204 -14,9%
Chicago * * *
Houston 141.179 131.602 -6,8%
Filadélfia 97.659 108.278 +10,9%
San Diego 85.227 64.235 -24,6%
Phoenix 96.476 118.126 +22,4%
Dallas 110,803 98.624 -11,0%
Detroit 122,329 119.065 -2,7%
San Antonio 97.671 79.931 -18,2%
San Jose 36.743 36.096 -1,8%
Indianápolis 33.530 30.775 -8,2%
Las Vegas 48.367 60.178 +24,4%
San Francisco 67.345 60.474 -10,2%
Baltimore 91.920 94.855 +3,2%
Jacksonville 67.494 61.129 -9,4%
Columbus 58.604 58.715 +1,9%
Milwaukee 50.435 52.679 +4,4%
Memphis 62.150 65.597 +5,5%
Washington, DC 66.758 67.402 +1,0%
El Paso 46.738 41.692 -10,8%
Boston 55.555 52.278 -6,0%
Seattle 62.679 55.507 -11,4%
Nashville 55.500 56.090 +1,0%
Austin 51.468 42.586 -17,6%
Denver 39.796 34.769 -12,6%
Cleveland 40.006 38.665 -3,4%
New Orleans 52.773 53.399 +1,2%
Fort Worth 49.801 39.667 -20,3%
TOTAL 2.101.796 1.988.408 -5,4%

Nota: Os dados de Chicago não foram incluídos devido a diferenças na publicação de dados.

1919
307-P02 A Nova Polícia de Nova Iorque

Anexo 2 Trechos do Comunicado à Polícia Descrevendo a Estratégia Policia nº 5: Recuperando os

Espaços Públicos de Nova Iorque

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Anexo 2 (continuação)

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307-P02 A Nova Polícia de Nova Iorque

Anexo 3 Estrutura e Pessoal do NYPD, por Posição, Janeiro de 1996; e Níveis de Pessoal, Agosto de
1990 a Março de 1996

Estrutura Administrativa
As responsabilidades da alta administração no NYPD eram divididas entre administradores
uniformizados chamados de chefes e administradores civis, denominados comissários-delegados.
Apesar de haverem exceções importantes, os chefes uniformizados eram responsáveis primariamente
pelas operações policiais e os comissários-delegados supervisionavam diversas funções de apoio,
como o orçamento, planejamento, assuntos comunitários e desenvolvimento de tecnologia.

O Comissário de Polícia, um civil apontado pelo prefeito, era o principal executivo do

departamento de polícia, com uma ampla variedade de responsabilidades dentro e fora da
organização.

O Chefe do Departamento era um chefe de quatro estrelas, o mais alto posto uniformizado do
NYPD. Ele executava operações policiais diárias. Reportando-se diretamente ao Chefe do
Departamento havia cinco chefes departamentais de três estrelas, conhecidos como superchefes,
responsáveis pelo Departamento de Serviços de Patrulha, o Departamento de Trânsito e o
Departamento de Moradia.

O Departamento de Serviços de Patrulha (DSP) administrava os 76 distritos, que eram

supervisionados por oito comandos regionais. (Pessoal: 20.838 policiais uniformizados e 2.045 civis).

O Departamento de Investigações era o braço investigativo do NYPD. Havia equipes de detetives

para cada um dos distritos (geralmente comandados por um tenente) e reportando-se aos
comandantes regionais de detetives. Os comandos também supervisionavam as equipes de
homicídios e grandes crimes. Um problema tradicional no departamento era a falta de coordenação
entre as operações de investigação e patrulha, pois ambos tinham estruturas separadas de
acompanhamento em departamentos separados. (Pessoal: 3.385 policiais uniformizados e 305 civis).

O Departamento de Controle do Crime Organizado (DCCC) foi fundado em 1971 seguindo-se aos
escândalos do Comitê Knapp e colocando todas as funções policiais suscetíveis à corrupção sob um
único comando centralizado. Como o Departamento de Investigações, o DCCC tinha uma estrutura
de comando separada, incluindo divisões para Narcóticos, Vícios, Crimes relacionados a Veículos e
Investigações de Crime Organizado. (Pessoal: 2.141 policiais uniformizados e 108 civis).

O Departamento de Trânsito policiava o vasto sistema de metrô da cidade. A patrulha de trânsito

trabalhava a partir de 12 comandos distritais supervisionados por quatro regionais. O Departamento
de Trânsito também mantinha uma Unidade de Apoio aos Sem-Teto, uma Unidade Canina e uma
Equipe contra Vandalismo. (Pessoal: 3.270 policiais uniformizados e 181 civis).

O Departamento de Moradia mantinha nove áreas de policiamento (APs) para atender aos 320
núcleos de moradia operados pela Autoridade de Moradia Pública da Cidade de Nova Iorque.
(Pessoal: 2.155 policiais uniformizados e 178 civis).

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A Nova Polícia de Nova Iorque 307-P02

Também reportando ao Chefe do Departamento havia a Divisão de Operações, que administrava

grandes eventos e desastres, e o Departamento de Serviços de Suporte, encabeçados por um diretor
civil e responsável pela frota de automóveis, almoxarifado e outros serviços de suporte.

As relações de supervisão descritas acima eram as formais. Na prática, o Comissário de Polícia se

encontrava com muitos gerentes além dos seus contatos diretos e os comissários-delegados, chefes de
departamento e de regionais se reuniam semanalmente para reuniões executivas com o Comissário
de Polícia, o Chefe dos Delegados-Comissários e o Chefe de Departamento.

Estrutura do Pessoal Uniformizado

Os policiai s tinham uma carreira de serviço público bem definida. Até o posto de capitão, a
promoção era controlada por exames do serviço público para cada cargo. O posto inicial era de
policial e os sucessivos eram sargento, tenente e capitão. Os 37.171 policiais uniformizados, em
janeiro de 1996, incluíam 25.909 policiais, 4.229 sargentos, 1.365 tenentes e 391 capitães. Os postos
acima de capitão eram discricionários, mas ninguém que não atingisse o posto de capitão poderia
ocupá-los. Havia 120 inspetores assistentes, 65 inspetores, 17 chefes assistentes (duas estrelas), oito
chefes de birôs (três estrelas) e um chefe de departamento (quatro estrelas).

O título de detetive não era um posto mas uma designação discricionária. Os detetives recebiam
mais que policiais de posto comparável e serviam em três níveis, com Detetive de Terceiro Nível
sendo o mais baixo e Detetive de Primeiro Nível sendo o mais alto. Os detetives mantinham seu título
de serviço público (por exemplo, policial). A maioria dos detetives servia no Departamento de
Investigações, apesar de haver numerosas exceções servindo em cargos de investigação ou
especialistas. Havia cerca de 5.000 detetives no NYPD.

A maioria do pessoal do departamento era representado por sindicatos, incluindo todo o pessoal
uniformizado até o posto de chefe-delegado. Os policiais eram representados pela Associação
Benevolente dos Patrulheiros (ABP) e os capitães e todos os postos mais altos representados pela
Associação Institucional dos Capitães (AIC). Entre os 37.171 policiais uniformizados, havia apenas 25
posições que não eram sindicalizadas.

Cerca de 85% dos 6.800 empregados civis do departamento, incluindo a maioria do pessoal de
escritório e os operadores do 911, eram representados por várias filiais do Conselho Distrital 37, o
sindicato que representava a maior parte dos trabalhadores municipais da cidade de Nova Iorque.
Aproximadamente 10% eram representados pelo Sindicato dos Teamster, com o restante
representado pelo Sindicato dos Trabalhadores da Comunicação e outros. Apenas 83 administradores
civis não eram sindicalizados.

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307-P02 A Nova Polícia de Nova Iorque

Níveis de Pessoal, de Agosto de 1990 a Março de 1996

Pessoal 22/08/1990 (antes do 28/02/1994 (após o 31/03/1995 (antes das 04/03/1996 (após as
Ruas Seguras) Ruas Seguras) fusões) fusões) *
NYPD 25.465 31.532 29.985 32.134
Trânsito 4.288 4.216 4.280 3.139
Moradia 2.200 2.565 2.804 2.038

Total uniformizado 31.953 38.311 37.069 37.311

Civis 7.722 7.746 7.137 7.183
Total 39.675 46.057 44.206 44.494

(*) O Departamento de Trânsito se uniu em 1º de abril de 1995; o de Moradia em 1ºde maio de 1995.

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Anexo 4 Organograma, Departamento de Polícia de Nova Iorque, 1995

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Anexo 5 Exemplo de Dados Distritais Mostrados em Reuniões CompStat

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Anexo 5 (continuação)
307-P02 A Nova Polícia de Nova Iorque

Anexo 6 Comparação das Operações do NYPD com o Setor Privado

Orçamento

Como uma agência municipal, o Departamento de Polícia não tinha controle sobre seu orçamento
operacional ou de capital. Especialmente em períodos de dificuldades fiscais, o Escritório de
Orçamentos e Administração da Prefeitura, negociando com o Departamento, definia as metas
orçamentárias e os cronogramas. Os cortes eram um desafio especial no NYPD porque 96% do
orçamento de US$2,3 bilhões iam para o pagamento de salários, incluindo 87% para o salário do
pessoal uniformizado. Nos anos recentes, os cortes tinham vindo de saídas voluntárias de civis ou da
conta Outros Além de Serviços Pessoais (OASP).

Imprensa

O NYPD recebia mais atenção da imprensa que qualquer outro negócio privado e algumas poucas
outras agências públicas. Sete repórteres trabalhavam em tempo integral no quartel-general da
polícia. Os tablóides e estações locais de TV ocupavam entre um quarto a metade do seu espaço com
histórias de crimes. O que a polícia fazia era notícia, o que ela não fazia era notícia e o que ela fazia de
errado eram grandes notícias. Os negócios eram conduzidos dentro de um aquário e era fácil se
distrair das missões primárias da organização pelo assunto do dia.

Serviço Público

As regras de serviço público restringiam os administradores de diversas práticas comuns no setor

privado. Nos postos mais baixos, as pessoas que faziam um bom trabalho não podiam ser
recompensadas com promoções. Aqueles que se saíam bem nos exames provavelmente atingiriam o
posto de capitão. Por outro lado, alguns funcionários de alto desempenho podiam passar toda a sua
vida como policiais ou detetives. Como suas regras eram discricionárias, os detetives representavam
uma exceção a essa regra. Um detetive de primeiro nível podia receber tanto quanto um tenente, sem
ter passado por quaisquer exames.

Sindicatos

Os sindicatos tinham considerável poder político, especialmente no nível estadual. Em resposta às

demandas dos sindicatos, a Assembléia do Estado de Nova Iorque havia passado um série de leis
aumentando os privilégios dos policiais e restringindo o poder do comissário de polícia e de outros
administradores.

Público

O NYPD prestava contas ao público em todos os níveis. O Comissário de Polícia, como um

indicado pelo prefeito, e o NYPD, como um departamento governamental da cidade, respondiam
diretamente ao prefeito. O departamento de pessoal também interagia com diversos outros
administradores do Estado e governos municipais. Os comandantes distritais participavam de
reuniões do conselho comunitário e regularmente se encontravam com diversos representantes da
comunidade. Obviamente, os patrulheiros interagiam com milhões de civis anualmente. Havia um
Comitê Civil de Análise de Reclamações que fazia recomendações ao Comissário de Polícia nos casos
onde civis reclamaram de má-conduta dos policiais.

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A Nova Polícia de Nova Iorque 307-P02

Anexo 7 Orçamentos do Departamento de Polícia de Nova Iorque, Anos Fiscais de 1994 a 1996 (em
US$ 1.000)

1994 1995 1996

Pagamento de Pessoal 1.656.371 1.930.906 2.167.000
Outros Além de Pagamentos a Pessoal 89.026 120,454 95.228
TOTAL 1.745.397 2.051.360 2.262.228

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307-P02 A Nova Polícia de Nova Iorque

Anexo 8 Estatísticas Demográficas e Criminais para Quatro Distrito de Nova Iorque, 1995 contra
1993

Distrito 014 Distrito 46 Distrito 075 Distrito 103

População 17.162 118.435 161.387 92.559
Total de domicílios 7.814 37.369 49.183 27.445
com pessoas de < 8 anos de idade 6,68% 55,02% 52,10% 46,73%
mesmo domicílio > 5 anos (%) 44,81% 54,77% 62,10% 60,50%
renda média por domicílio $31.860 $14.605 $20.682 $30.092
per capita $23.804 $6.428 $8.013 $10.860
moradias com assistência social (%) 5,52% 36,53% 25,03% 13,96%
pessoas abaixo da linha de pobreza 25,52% 44,08% 30,79% 17,10%
famílias acima da linha de pobreza 10,07% 42,62% 29,00% 13,93%
pessoas com mais de 3 anos 17.226 110.276 152.095 88.289
pré-escola % 0,59% 1,60% 1,60% 1,27%
primeiro grau % 3,99% 26,33% 24,55% 20,50%
faculdade % 12,55% 7,49% 6,88% 9,24%
homens com menos de 16 anos 8.774 34.670 49.399 32.494
homens desempregados 7,07% 12,26% 9,91% 8,08%
mulheres com menos de 16 anos 7.813 45.319 64.848 37.910
mulheres desempregadas 5,82% 7,22% 6,49% 6,69%
pessoas entre 16 e 19 anos 505 8.086 11.378 5.417

1995

Sete Crimes:

Assassinatos 4 43 44 16

Raptos 39 100 144 69

Furtos 1329 1591 2397 1488

Agressões 470 1085 1280 787

Arrombamentos 1893 1857 1531 1055

Roubos 6315 646 918 958

Roubos de Automóveis 253 588 1717 1088

TOTAL 10303 5910 8031 5488

Pessoal efetivo
no final do ano Policiais 433 346 403 286
Civis 38 27 26 27

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A Nova Polícia de Nova Iorque 307-P02

Anexo 8 (continuação)

1993

Sete Crimes:

Assassinatos 11 64 126 28

Raptos 41 82 122 74

Furtos 2520 2132 3152 1742

Agressões 670 1086 1474 853

Arrombamentos 2687 2365 1854 1166

Roubos 9365 961 965 1214

Roubos de Automóveis 356 875 2665 1591

TOTAL 15650 7515 10355 6668

Pessoal efetivo
no final do ano Policiais 395 293 348 286
Civis 51 27 30 35

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307-P02 A Nova Polícia de Nova Iorque

Anexo 9 Mapa dos Distritos da Cidade de Nova Iorque

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A Nova Polícia de Nova Iorque 307-P02

Anexo 10 Índices de Policiais para as Principais Cidades dos EUA, 1995

Cidade População Qtde. de Policiais Policiais Uniformizados

Uniformizados para cada 100.000
habitantes
Washington, DC 570.000 4.106 720
Nova Iorque 7.336.224 36.606 499
Chicago 2.802.494 12.971 463
Filadélfia 1.560.576 6.101 391
Houston 1.758.016 4.935 281
Dallas 1.062.677 2.777 261
San Francisco 741.568 1.823 246
Los Angeles 3.503.810 7.869 222
Phoenix 1.076.108 2.088 194
San Antonio 999.900 1.969 170
San Diego 1.168.785 1.972 169
San Jose 815.235 1.209 148

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