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ESCOLA TÉCNICA DE CEILÂNDIA - ETC

Curso: Técnico em Administração


Disciplina: Gestão Pública
Professor: Lucas F. Lima Junior

APOSTILA DE GESTÃO PÚBLICA

Brasília-DF – 2019
SUMÁRIO

1) TEORIA DO ESTADO ............................................................................................................... 3


2) PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS ........................................................................................... 10
3) EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................................................... 15
4) ATOS E PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................ 24
5) ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................................... 32
6) LICITAÇÃO PÚBLICA ............................................................................................................. 39
7) CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ......................................................................................... 53
8) POLÍTICAS PÚBLICAS............................................................................................................ 58
9) CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.......................................................................... 66
10) ORÇAMENTO PÚBLICO ........................................................................................................ 70
11) PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ............................ 74
12) CICLO ORÇAMENTÁRIO ....................................................................................................... 78
13) CRÉDITOS ADICIONAIS ........................................................................................................ 80
14) RECEITA PÚBLICA................................................................................................................. 82
15) DESPESA PÚBLICA................................................................................................................ 85
REFERÊNCIAS ............................................................................................................................... 88
QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 01 ............................................................................................. 89
QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 02 ............................................................................................. 90
QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 03 ............................................................................................. 91
QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 04 ............................................................................................. 92
QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 05 ............................................................................................. 93
QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 06 ............................................................................................. 94

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1) TEORIA DO ESTADO

Essa teoria representa os princípios básicos do ESTADO. E pode ser compreendida como Esta-
do de Direito que é conceituado como a submissão às leis (o Estado estabelece limite a si pró-
prio).

Para entendermos o que é um Estado faz-se necessário conhecermos um pouco de Direito


Constitucional. Observe a seguinte definição de direito constitucional: é o ramo de direito pú-
blico que estuda os conceitos relacionados à ordem constitucional. Estuda a lei máxima de um
país e o que estiver atrelado a ela. É um direito amplo, pois, acaba envolvendo as noções ge-
rais de diversos outros direitos.

Para compreender melhor o status em que a Constituição de um Estado (país) está em relação
às demais norma de um país observe a Pirâmide hierárquica de Hans Kelsen, jurista austríaco,
a Constituição está no topo da pirâmide. Ressalta-se que todas as demais normas estão abaixo
da Constituição. Nas normas infraconstitucionais estão as leis ordinárias, leis complementares,
medidas provisórias, decretos legislativos, decretos autônomos, resoluções e as leis delegadas.
Quanto às normas infralegais, por exemplo, temos os decretos regulamentares e as portarias.

Figura 1 - Pirâmide de Hans Kelsen

Por fim, cabe destacar que as Emenda à Constituição estão no topo da pirâmide de Kelsen.
Entretanto elas sofrem o controle de constitucionalidade.

O ESTADO

Podemos conceituar o Estado (sinônimo de país) como uma pessoa jurídica que exerce o poder
político sobre determinado grupo de pessoas situadas em um determinado território. São
exemplos de Estado: o Brasileiro, o Francês, o Chinês. Os fundamentos de organização de um
Estado estão descritos na Constituição daquele país.

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Observe um conceito resumido de Estado: é a entidade organizada que surge das relações
entre o povo e seus governantes dentro de um território, com o objetivo de alcançar o bem
comum.

FINALIDADE DO ESTADO

A finalidade do estado foi descrita no último conceito de Estado, ou seja, o seu objetivo princi-
pal é o alcance do bem comum, são exemplos de bem comum: a moradia, a saúde, o lazer, a
segurança pública, a educação etc. Nesse contexto, em Direito Administrativo, o bem comum é
chamado de interesse público.

COMPOSIÇÃO DO ESTADO

Ainda sobre o conceito de Estado, observa-se que ele é composto necessariamente por três
elementos: povo, território e governo soberano. Assim definidos:

1) Povo: é constituído, somente, por aquelas pessoas efetivamente ligadas ao respectivo


Estado. Os nacionais daquele lugar. Não se confunde com população que é qualquer
um que esteja no território. Cabe destacar que povo não se confunde com o conjunto
de cidadãos (nacionais que possuem o direito de votar e serem votados). O povo é um
conjunto de pessoas que se submetem ao poder político soberano exercido pelo Esta-
do;
2) Território: O território (elemento físico) é o limite para o exercício do poder de um Es-
tado. É o espaço geográfico onde vigoram as leis brasileiras. Dessa forma, fazem parte
do território brasileiro o solo, o subsolo, o mar territorial (22 milhas náuticas), o espa-
ço aéreo, as embaixadas;
3) Governo soberano: é a entidade criada pelo próprio povo, para que no interesse da
sociedade promova as regulamentações das relações e faça cumprir o que foi regula-
mentado. O governo é soberano, pois dentro do território ele é o poder máximo, o
poder que representa os interesses do seu povo, e não estará submetido à vontade de
nenhum interesse que não seja originário da vontade de seus nacionais. No âmbito in-
ternacional, todos os Estados se tratam como iguais, ou seja, não conhece poder que
lhe seja superior.

CONSTITUCIONALISMO

Para entendermos o Estado recorremos o constitucionalismo, por definição é a evolução das


relações entre governantes e governados, que faz surgir a Constituição de um país. O constitu-
cionalismo é peculiar e ocorre de modos diferentes e em tempos diferentes nos vários países
do mundo.

Dessa forma, dissemos que o constitucionalismo ocorre, ou seja, está sendo modificado todo
momento, pois, as necessidades do povo modificam-se com o passar dos tempos. O maior

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exemplo é a Constituição Federal de 1988, que possui, até o ano de 2018, noventa e nove
Emendas à Constituição.

DIVERSOS CONSTITUCIONALISMOS

O constitucionalismo evoluiu desde os primórdios da humanidade. As principais fases do cons-


titucionalismo são: o antigo, o da idade média e o moderno.

1) Constitucionalismo Antigo: manifestado primeiramente na civilização hebraica (que


era teocrática, surgido de 4.000 a 3.500 a.C.) onde o poder era limitado pela "Lei do
Senhor" e posteriormente na civilização grega (surgido após o ano 4.000 a.C.) onde
havia inclusive uma escolha de cidadãos para os cargos públicos.
2) Constitucionalismo da Idade Média: característica da Magna Carta de 1215 onde o rei
João "sem terra" teve de assinar uma carta de limitações de seu poder para que não
fosse deposto pelos barões. A carta representava a renúncia a certos direitos e o rei
deveria respeitar determinados procedimentos legais, bem como reconhecer que a
vontade do rei estaria sujeita à lei.
3) Constitucionalismo Moderno: marcado pela Revolução Francesa e pela Independência
dos Estados Unidos, onde o povo realmente passa a legitimar a Constituição e exigir
um rol de garantias perante o Estado. Nesse momento, surge o conceito ocidental de
Constituição ou conceito ideal.

A Constituição só pode ser chamada efetivamente de "Constituição" no constitucionalismo


moderno. Esse constitucionalismo é marcado a partir da Revolução Francesa em 1789 que deu
origem a Constituição de 1791 naquele país e da Constituição Americana de 1787.

CARACTERÍSTICAS DA CONSTITUIÇÃO

Nesse contexto de evolução da constituição, a partir do Constitucionalismo Moderno, com o


conceito ideal de constituição, surgem os requisitos necessários para uma Constituição, assim,
são eles:

1) Forma escrita;
2) Deve organizar o Estado politicamente e prever a separação de funções do Poder Polí-
tico (tripartição dos Poderes);
3) Deve garantir as liberdades individuais, limitando o poder do Estado;
4) Deve prever a participação do povo nas decisões políticas.

TRIPARTIÇÃO DOS PODERES DE MONTESQUIEU

A tripartição dos poderes de Montesquieu representa que um Estado deve dividir o Poder em
três: Poder Legislativo, Poder Judiciário e Poder Executivo. Cada Poder apresenta atividades

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típicas e atípicas, o modelo apresentado por Montesquieu pode ser resumido no quadro a
seguir:

PODER FUNÇÃO TÍPICA FUNÇÃO ATÍPICA


JUDICIÁRIO JULGAR
JULGAR, LEGISLAR E ADMI-
LEGISLATIVO LEGISLAR E FISCALIZAR
NISTRAR.
EXECUTIVO ADMINISTRAR

NEOCONSTITUCIONALISMO

Conforme destacado no constitucionalismo, a Constituição é alterada constantemente. Assim


surge o neoconstitucionalismo que é marcado pela ideia de justiça social, equidade, emprego
de valores e princípios norteadores de moralidade.

Dessa forma, a Constituição deixa de ser uma "carta de intenções" e realmente se torna uma
"norma jurídica" devendo, assim, ser concretizada. Assim, deixa-se de lado o foco nas leis, para
se colocar o foco na Carta Magna (Constituição).

Fica evidente, assim, que o neoconstitucionalismo busca concretizar o ordenamento jurídico


de acordo com o pensamento do legislador constituinte. A Constituição possui força normati-
va, impositiva sobre o ordenamento jurídico, e não pode ser ignorada pela sociedade.

Por fim, acrescenta-se o marco temporal no mundo e no Brasil da Constituição nos moldes do
neoconstitucionalismo:

1) No mundo: após 2ª Guerra Mundial na Europa Ocidental, em países como Alemanha e


Espanha, nos anos 50 e 60;
2) No Brasil: na Constituição de 1988.

EVOLUÇÃO DAS CONSTITUIÇÕES E REFLEXO NO ESTADO

Com relação à evolução das constituições provocadas pelo constitucionalismo e o neoconstitu-


cionalismo na organização do Estado, pode-se afirmar que hoje, o Brasil está no conceito de
Estado Democrático. Dessa forma, é importante ressaltar os três conceitos da evolução do
Estado que são o Estado Liberal, o Estado Social e o Estado Democrático. Segue as característi-
cas da evolução de cada uma dessas fases:

1) Estado Liberal
a) Direitos de primeira geração/dimensão (Liberdades Individuais): Direitos Polí-
ticos e Civis;
b) Marco mundial: Revolução Francesa e Independência dos EUA;
c) Marco no Brasil: Iniciado na Constituição de 1824 e fortalecido na Constituição
de 1891;
d) Exemplos: direito de propriedade e direito de voto.

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2) Estado Social
a) Direitos de segunda geração/dimensão (Igualdade): Direitos Sociais, Econômi-
cos e Culturais;
b) Marco mundial: Pós 1ª Guerra Mundial - Constituição Mexicana (1917) e Wei-
mar (1919);
c) Marco no Brasil: Constituição de 1934;
d) Exemplos: Direito do trabalho/emprego, intervenção na economia e direito ao
lazer.
3) Estado Democrático
a) Direitos de terceira geração/dimensão (Solidariedade ou Fraternidade): Direi-
tos Coletivos e Difusos;
b) Marco Mundial: Pós 2ª Guerra Mundial;
c) Marco no Brasil: Constituição de 1988;
d) Exemplos: Direito ao meio ambiente equilibrado, direito à qualidade de vida,
direito à paz, direito ao progresso.

PODER POLÍTICO

Por fim, para concluir a Teoria do Estado, cabe descrever o termo Poder Político. Uma das de-
finições de poder, segundo o Dicionário Michaelis é a seguinte: “Ter autoridade, domínio ou
influência para”. Quanto ao termo político, quando tratamos de Teoria do Estado, ele expressa
a ideia de organização.

Ante o exposto, o Poder Político é o poder do qual o povo é titular e é utilizado para organizar
o Estado. Ressalta-se que o Estado é organizado de acordo com a tripartição de poderes de
Montesquieu (Executivo, Legislativo e Judiciário). Esses poderes são independentes e harmôni-
cos entre si, essa tripartição de poder funciona como uma espécie de controle, e é chamado de
sistema de freios e contrapesos.

FORMA DE ESTADO

Com relação à forma de Estado, o importante é lembrar-se da organização política territorial.


Dessa forma, há duas formas de estado: o Estado Unitário e o Estado Federado.

O Brasil é exemplo de um Estado Federado, pois coexistem poderes políticos distintos (União,
os Estados, Distrito Federal e Municípios) todos com autonomia política, administrativa e fi-
nanceira. Cabe destacar que os Territórios não são entes federados e que o Distrito Federal e
Municípios são peculiaridades da federação brasileira.

Por outro lado, os Estados que adotam a forma unitária, Estados Unitários, têm como caracte-
rística a centralização política. O poder político central é quem dita de forma exclusiva todas as

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decisões políticas e planos governamentais. Destaca-se com exemplo de Estado Unitário o
Uruguai, a Itália.

Ressalta-se que a forma federativa do Brasil é cláusula pétrea (CF, art. 60, § 4º, I), ou seja, não
pode ser extinta da Constituição Federal. As cláusulas pétreas podem ser alterados para am-
pliar os direitos garantidos, mas nunca para diminuí-los.

SISTEMA OU REGIME DE GOVERNO

Quanto ao regime de governo, pode-se defini-lo como sendo a relação entre os Poderes Legis-
lativo e Executivo. Assim, existem dois sistemas de governo: o Presidencialismo e o Parlamen-
tarismo.

No Presidencialismo há uma clara divisão dos Poderes, nos moldes propostos pela Constituição
Federal, em que prescreve serem Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário (CF, art. 2º). Nesse regime, o Presidente da República
acumula as funções de Chefe de Estado (relações internacionais) e Chefe de Governo (relações
internas), ou seja, é uma chefia monocrática ou unipessoal. O Brasil adota o sistema presiden-
cialista de Governo.

1) Principais características do Presidencialismo:


a) Mandato fixo/eletividade;
b) Presidente da República é o Chefe do Executivo de forma ampla, acumula as
funções de Chefe de Estado e de governo;
c) Presidente não depende do legislativo para sua investidura.

Por outro lado, no Parlamentarismo existe a característica da colaboração entre o Poder Exe-
cutivo e o Legislativo. Nesse regime, o Poder Executivo é representado nas suas relações ex-
ternas pelo Chefe de Estado, o Monarca (por exemplo, na Inglaterra) ou pelo Presidente da
República (França é um exemplo). Por outro lado, nas relações internas a representação é com
o Chefe de Governo, o Primeiro Ministro ou Conselho de Ministros.

Nesse sistema não há eletividade, o Primeiro Ministro é investido no cargo em virtude da esco-
lha do Presidente da República ou Monarca. A relação entre os Poderes Executivo e Legislativo
é de tal confiança que, se for afetada, o Parlamento poderá exonerar o Primeiro Ministro. Con-
tudo, o governo poderá propor a dissolução da Câmara dos Deputados, se entender que o
povo perdeu a confiança no Parlamento, convocando novas eleições.

2) Principais características do Parlamentarismo:


a) Não possuem mandato;
b) Primeiro Ministro indicado pelo Presidente, mas sua permanência depende do
Parlamento (investidura de confiança);
c) Executivo dividido: Chefe de Estado – presidente ou monarca; Chefe de Go-
verno – Primeiro Ministro ou Conselho de Ministros.

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FORMA DE GOVERNO

A forma de governo é relacionada com a maneira como ocorre à instituição do poder na socie-
dade é a relação entre governantes e governados. Assim, a forma de governo pode ser Repú-
blica ou Monarquia.

1) Principais características da República:


a) Eletividade;
b) Temporariedade dos mandatos do chefe do Executivo;
c) Responsabilidade ou dever de prestar contas;
d) Exemplo: Brasil, EUA.
2) Principais características da Monarquia:
a) Hereditariedade;
b) Vitaliciedade dos mandatos;
c) Irresponsabilidade (não há obrigatoriedade de prestar contas perante os go-
vernados);
d) Exemplos: Espanha, Inglaterra.

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2) PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

Os princípios administrativos, também chamados de princípios da Administração Pública, são


os alicerces da Ciência do Direito. Esses princípios administrativos devem ser observados por
toda a Administração Pública em seus diversos níveis ou pessoas: seja pelos órgãos, entidades
ou pelos agentes públicos que desempenhem qualquer função pública.

Ademais, os princípios orientam todo o ordenamento jurídico, desse modo, se a lei contrariar
um princípio, esta lei não poderá produzir efeitos jurídicos. Frequentemente, os princípios
estabelecem o equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da Administra-
ção, por exemplo, nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Ressalta-se que os princípios administrativos não apresentam hierarquia entre eles. Quando
houver conflito entre eles o que vai prevalecer será sempre o interesse público.

Os princípios da Administração Pública podem ser divididos em duas partes. Os princípios ex-
pressos no texto Constitucional e os princípios reconhecidos pela doutrina do Direito Constitu-
cional.

PRINCÍPIOS EXPRESSOS

Assim dispõe o art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988 (CF):


Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici-
ência e, também, ao seguinte:
Sem grifo no original.

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Esse princípio disciplina que toda ação do administrador público deve ser pautada na lei. Assim
dispõe o art. 5, II, da CF, “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
em virtude da lei”. Ressalta-se que só a lei tem prerrogativa de inovar no mundo jurídico, só a
lei pode trazer novos direitos ou restrições.

A principal diferença entre a legalidade administrativa e a aplicada ao particular é que: o ad-


ministrador público só pode fazer o que a lei autoriza, enquanto o particular pode fazer tudo o
que a lei não proíbe.

O administrador só pode produzir atos quando a lei autoriza (nos atos discricionários) ou
quando a lei exige sua produção (atos vinculados). A administração pública não pode ir além
da lei ou contra a lei, a administração deve agir somente segundo a lei.

O princípio da legalidade tem dois aspectos: a obediência à lei e ao direito. É importante com-
preender que o princípio da legalidade é uma exigência que decorre do Estado de Direito, que
impõe a necessidade de submissão ao império da lei.

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Por fim, cabe destacar a diferença entre a o princípio da legalidade e o princípio da reserva
legal. Este último refere-se às disposições constitucionais que serão disciplinadas por lei, ora
ordinária ora complementar. O primeiro, o princípio da legalidade, refere-se à legalidade em
sentido amplo (norma legal), por exemplo, uma portaria, um decreto regulamentar.

PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE

O princípio de impessoalidade apresenta dois significados. O primeiro está relacionado com a


adoção da teoria do órgão, segundo a qual os atos praticados por um agente público são impu-
tados não a ele enquanto pessoa física, mas ao órgão estatal ao qual ele está vinculado. Assim
os atos praticados pelos agentes não são atos do Servidor “X”, mas atos estatais, atos adminis-
trativos. Por exemplo, em uma obra pública, nunca se pode anunciar como realização do Go-
vernador “Y” na propaganda oficial. Nesse caso, será sempre o Governo do Estado o realizador
da obra.

Com relação ao segundo significado desse princípio, a doutrina ensina que toda atuação da
administração deva almejar o interesse público, buscando sempre a finalidade pública. Fica
evidente, assim, que o princípio da impessoalidade determina que o administrador público não
é o dono da coisa pública, mas sim mero gestor, mero administrador.

PRINCÍPIO DA MORALIDADE

Esse princípio impõe ao administrador o atendimento aos princípios éticos básicos relativos à
administração, ou seja, uma gestão planejada, responsável, equilibrada e impessoal. Dessa
forma, determina que, mais do que cumprir a lei, o administrador deve seguir as regras da boa
administração (probidade, boa-fé, transparência, participação dos administrados).

A moralidade administrativa institui a conduta do administrador público, impondo que a atua-


ção deve ser ética, pautada na honestidade. O agente público ao atuar não terá de decidir
somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o opor-
tuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto.

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

O princípio da publicidade reza que os atos administrativos gerais e as leis devem ser publica-
dos para terem validade perante terceiros. Podemos definir publicidade como sendo a divul-
gação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos.

Esse princípio apresenta dois aspectos:

1) Publicação: os atos devem ser publicados para que possam produzir efeitos. Mas, não
são todos os atos que devem ser publicados, entende-se que os atos de caráter gerais
que produzem efeitos externos e os que acarretem em despesas públicas devem ser
publicados;

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2) Transparência: a atividade administrativa deve ser divulgada para que a população
possa controlar as ações governamentais

Ressalta-se que há exceções ao princípio da publicidade no art. 5º, LX, da Carta Maior, confor-
me descrito a seguir:

LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a


defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;
Sem grifo no original.

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

O princípio da Eficiência passou a fazer parte da Carta Magna a partir da Emenda à Constitui-
ção nº 19/1998. Esse princípio mede a relação custo/benefício, isto é, a Administração Pública
deve buscar a satisfação do interesse público de forma célere, racional, e eficaz com os escas-
sos meios que tem a sua disposição.

Eficiência significa que a Administração precisa se preocupar não apenas em cumprir sua tare-
fa, mas em cumpri-la bem, a contento: precisa efetivar a realização do interesse público, preci-
sa preocupar-se em atingir os seus objetivos, suas metas.

A eficiência está ligada à estipulação de metas, de resultados, bem como alcança-las. Acres-
centa-se que, o princípio da eficiência determina que a Administração deva equilibrar qualida-
de e rapidez. Assim, a Administração deve atingir o maior benefício com o menor custo possí-
vel, tendo em vista realizar os objetivos da Administração Pública. Por fim, a eficiência pode
ser resumida em dois binômios: qualidade e rapidez; custo e benefício.

PRINCÍPIOS RECONHECIDOS

Os princípios reconhecidos são princípios implícitos que orientam a doutrina e a jurisprudên-


cia. Esses princípios são subentendidos no ordenamento jurídico. A seguir serão estudados os
principais princípios reconhecidos.

PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO

Esse princípio assegura que o coletivo tem prerrogativa sobre o particular. No conflito entre
um direito coletivo e de um particular, em regra deve prevalecer o coletivo. Porém, a Adminis-
tração deverá observar sempre os direitos constitucionais destinados ao particular.

Assim, em atendimento a esse princípio, como exemplo, a desapropriação, que poderá ser
utilizada pela Administração para obter a propriedade de um imóvel pertencente a um deter-
minado indivíduo para a satisfação do interesse público, como na construção de uma rodovia.

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PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA

A Administração em algumas situações pode errar, agindo de forma ilegal ou mesmo inconve-
niente e inoportuna. Na autotutela, o controle se exerce sobre os próprios atos. A Administra-
ção Pública deve então anular seu atos quando forem ilegais ou revogar os inconvenientes ou
inoportunos independentemente de recurso ao Poder Judiciário.

O controle administrativo atinge a legalidade e o mérito administrativo, pois a Administração


pode anular, convalidadar ou revogar seus atos. Administração poderá: anular o ato ilegal;
revogar o ato inconveniente e inoportuno; e convalidar o ato legal, conveniente e oportuno.

PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO

O princípio da motivação exige que a Administração Pública indique os fundamentos de fato e


de direito de suas decisões. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque
se trata de formalidade necessária para permitir o controle da legalidade dos atos administra-
tivos. A motivação, em regra, não exige formas específicas, podendo ser ou não concomitante
com o ato. Frequentemente a motivação consta de pareceres, informações, laudos e relató-
rios.

PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE

Trata-se do princípio aplicado ao Direito Administrativo que diz que o administrador deve ser
razoável ao agir, ou seja, significa dizer que os meios devem ser razoáveis/proporcionais ao fim
visado. A razoabilidade é limitador da discricionariedade administrativa. O Judiciário poderá
intervir no ato administrativo quando este for desarrazoado.

PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE

O princípio da razoabilidade dentre outras coisas exige proporcionalidade entre os meios de


que se utiliza a Administração e os fins que ela tem que alcançar. Por isso entende-se que a
edição do ato deve ser proporcional ao fim visado. Nota-se então que o ato deve ser razoável e
proporcional. O ato que não atender ao princípio da proporcionalidade deve ser anulado pela
própria Administração ou pelo Poder Judiciário. Não cabe revogação de atos desproporcionais.
A proporcionalidade tem relação com o excesso de poder.

PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS

Por esse princípio entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o Estado desem-
penha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar. A interrupção dos
serviços sem motivo satisfatórios fere esse princípio. Vale frisar com relação ao direito de gre-

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ve de agentes públicos, a Constituição disciplina em seu art. 37, VII, que ele será exercido nos
termos e limites definidos em lei específica.

PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE

É vedado ao administrador qualquer ato que implique renúncia aos direitos de receitas, mul-
tas, tributos ou tarifas, pois, estas são receitas públicas, portanto só podem ser dispensadas
por lei.

PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE OU DE VERACIDADE

Esse princípio abrange dois aspectos: a) de um lado, a presunção de verdade, que diz respeito
à certeza dos atos; b) de outro, a presunção de legalidade, pois se a Administração se submete
à lei, presume-se, até prova em contrário, que todos os atos sejam verdadeiros e praticados
com observância das normas legais pertinentes. Apesar disso, essa presunção é relativa (juris
tantum), logo admite prova em contrário.

PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE

Decorre do princípio da legalidade e da indisponibilidade do interesse público e tem relação


com a descentralização do serviço público. Quando o Estado cria pessoas jurídicas públicas
administrativas (autarquias) como forma de descentralizar a prestação de serviços, a lei que
cria a entidade estabelece com precisão as finalidades que lhe incumbe atender. A especiali-
dade diz respeito que os órgãos da Administração devem cumprir o papel para os quais foram
criados, sendo vedadas as atividades estranhas à missão legalmente destinada a esses órgãos e
entidades.

PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA

É vedada aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Administração Públi-


ca. Esse princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa haver mudança
de interpretação de determinadas normas legais, com a consequente mudança de orientação,
em caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orien-
tação anterior. A segurança jurídica tem muita relação com a ideia de respeito e boa-fé. Se a
Administração adotou determinada interpretação como correta e aplicou a casos concretos,
não pode vir a anular atos anteriores, sob o pretexto de que os mesmos foram praticados com
base errônea de interpretação. Observe que isto não significa que a interpretação da lei não
pode mudar. O que não pode fazer é retroagir em casos já decididos. A lei deve respeitar o
direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.

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3) EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O estudo da evolução da administração pública brasileira compreende basicamente três mo-


delos: o patrimonialista, o burocrático e o gerencial.

Para compreender melhor cada modelo é importante conhecer a evolução cronológica das
Constituições da República e o momento histórico que gerou cada constituição.

A evolução citada demonstra o quanto a Carta Magna está sujeita às mudanças na estrutura
de poder do país. Quando ocorrem transformações representativas nos grupos que detêm o
poder, normalmente, provoca a elaboração de uma nova Constituição. Assim, no Brasil, não se
pode dissociar o direito constitucional do estudo das forças políticas.

Ademais, ao longo dessa evolução observam-se períodos sucessivos de concentração e des-


concentração dos poderes políticos, demonstrando aquilo que acontecia na sociedade. Das
oito constituições brasileiras, quatro surgiram de forma democrática: 1891, 1934, 1946 e 1988.
Por outro lado, as outras quatro foram impostas em períodos autoritários: 1824, 1937, 1967 e
1969.

Essa evolução da Constituição é compreendida como o somatório dos fatores reais de poder
existentes em certo Estado, por exemplo, fatores econômicos, políticos, culturais, militares,
religiosos etc.

Por fim, Bresser Pereira traça um panorama geral da evolução da administração pública no
Brasil, conforme quadro a seguir:

1821-1930 1930 – 1985 1985 – Atual


Sociedade Mercantil Senhorial Capitalista Industrial Pós-Industrial
Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)
Estado (administração) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)

Segundo Bresser Pereira, apesar de incluir três fases na tabela supracitada, o autor considera
que a evolução da administração brasileira passou apenas por duas fases, conforme fragmento
de texto a seguir:

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Entendo que existem apenas duas verdadeiras reformas administrativas na
história do capitalismo: a Reforma Burocrática ou Reforma do Serviço Civil e
a Reforma Gerencial. A primeira marca a transição para a dominação racio-
nal-legal de que nos fala Weber, representando um momento fundamental
do processo histórico de racionalização burocrática. Através dela instala-se
uma administração profissional, estabelecendo-se instituições e políticas
públicas próprias da administração pública burocrática. A segunda, por sua
vez, partindo da existência de um Serviço Civil, desenvolve um conjunto de
instituições e de princípios que viabilizam e dão origem à administração pú-
blica gerencial.

Ante o exposto, observa-se que de 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produ-
ção agrícola (café, algodão, borracha) destinada ao comércio internacional e era dirigida por
uma oligarquia patrimonialista. Essa oligarquia era composta por um pequeno grupo que se
aproveitava do Estado para conquistar vantagens pessoais.

A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa a ser comanda-
do a mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo, durante o qual se implantou no país a
administração burocrática. Após a saída de Vargas em 1945 há um período democrático, en-
tretanto em 1964 os militares retornam ao poder com um golpe militar.

Por fim, em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-industrial, em
que os serviços e a tecnologia da informação e comunicação ganham extrema importância. Na
Administração Pública Brasileira, em 1995, é lançado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado, que implantaria a reforma gerencial no Brasil. Porém, é necessário destacar que o
Decreto-Lei n° 200 de 1967 pode ser considerado como o primeiro momento da administração
gerencial no Brasil, pois, apresenta diversos aspectos de gerencialismo, conforme ensina Bres-
ser Pereira.

ESTADO OLIGÁRQUICO E PATRIMONIAL

O patrimonialismo perdurou até a década de 1930 como a forma de dominação predominante


no Brasil. Não se pode dizer que ele está totalmente superado. Esse patrimonialismo compre-
ende o período da administração colonial até a República Velha, no período de 1930.

Assim, pode-se demonstrar como as principais características da administração colonial: a


centralização; a ausência de diferenciação de funções; o mimetismo (imitação para ficar seme-
lhante a outro); a profusão (gastos excessivos) e minudência (insignificância) das normas; o
formalismo e a morosidade.

Essas disfunções tinham origem, em grande medida, na tentativa de copiar as estruturas e


instituições existentes na metrópole (Portugal) e do vazio de autoridade (e de obediência) no
imenso território, constituindo um organismo autoritário, complexo, frágil e ineficaz.

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No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia (palavra que signifi-
ca governo de poucos). A este pequeno grupo que controlava o governo, Raymundo Faoro deu
o nome de “estamento burocrático”. Um ponto importante aqui é não confundir o uso do
termo “burocracia” sempre como uma referência ao modelo burocrático de administração
defendido por Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da junção da palavra francesa bureau,
que significa escritório, com a palavra grega kratos, que significa poder. Desde o século XVII já
se falava em “burocracia” para se referir à repartição pública e aos grupos que administravam
o governo. Assim, estamento burocrático representa o grupo de burocratas que controlava o
Estado durante o período patrimonialista.

E mais, o instrumento de poder do estamento é o controle patrimonialista do Estado, traduzi-


do em um Estado centralizador e administrado em prol da camada político-social que lhe in-
funde vida. O patrimonialismo é intrinsecamente personalista, tendendo a desprezar a distin-
ção entre as esferas pública e privada. Vale muito mais o poder particular e o privilégio, em
detrimento do universalismo de procedimentos e da igualdade formal-legal. O distanciamento
do Estado dos interesses da nação reflete o distanciamento do estamento dos interesses do
restante da sociedade.

Por fim, o termo estamento burocrático foi usado para designar o grupo aristocrático-
burocrático (juristas, letrados e militares), que derivavam seu poder e sua renda do próprio
Estado. Este estamento não é mais senhorial, uma vez que a sua renda não é proveniente da
terra. É patrimonial porque a renda é retirada do patrimônio do Estado, que em parte se con-
funde com o patrimônio de cada um de seus membros. Os impostos são arrecadados das clas-
ses, particularmente da burguesia mercantil, e são usados para sustentar o estamento domi-
nante e o grande corpo de funcionários de nível médio a ele ligados por laços de toda ordem.

São utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empregos públicos, já que
significa ocupação rendosa de pouco trabalho. “Sinecura” significa “sem cuidado”, ou seja, não
se tem muito esforço num cargo público. “Prebenda” também traz o conceito de “ocupação
rendosa e de pouco trabalho”. É justamente isso o que ocorre no patrimonialismo brasileiro,
em que os ocupantes de cargos públicos recebem os cargos como “presentes”, moeda de tro-
ca. É tradicional a ideia de que uma função fundamental do Estado nessa época era garantir
empregos para a classe média pobre ligada por laços de família ou de agregação aos proprietá-
rios rurais.

A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famílias proprietá-
rias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua própria reprodução. O que a caracte-
riza é o saber jurídico formal, transformado em ferramenta de trabalho e instrumento de po-
der. São todos burocratas porque sua renda deriva essencialmente do Estado; são patrimonia-
listas porque os critérios de sua escolha não são racional-legais, e porque constroem um com-
plexo sistema de agregados e clientes em torno de si, sustentado pelo Estado, confundindo o
patrimônio privado com o estatal. Os critérios administrativos eram pessoais, e a preocupação
com a eficiência da máquina estatal, nula.

A Proclamação da República em 1889 não alterou profundamente as estruturas socioeconômi-


cas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada na economia agrícola de ex-
portação, baseada na monocultura e no latifúndio.

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A Constituição de 1891, bastante inspirada na Constituição dos EUA de 1787, consagrou a Re-
pública, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A separação de poderes
ficou mais nítida. O Legislativo continuava bicameral, sendo agora formado pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, cujos membros passaram a ser eleitos para mandato de
duração certa. Ampliou-se a autonomia do Judiciário. Foi criado o Tribunal de Contas para
fiscalizar a realização da despesa pública. As províncias, transformadas em estados, cujos pre-
sidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva
arrecadação própria. Suas assembleias podiam legislar sobre grande número de matérias.

O patrimônio do Estado confunde-se com o patrimônio do soberano e os cargos são tidos co-
mo prebendas (ocupações rendosas e de pouco trabalho). A corrupção e o nepotismo são ine-
rentes a esse tipo de administração.

Por fim, seguem os pontos principais da Administração Pública Patrimonialista:

1) Momento histórico: monarquia e república velha;


2) Agentes: rei, nobres;
3) Privatização do Estado e democracia fraca;
4) Preocupação com controle: nota zero;
5) Corrupção e Nepotismo: nota dez;
6) Cargos como prebendas ou sinecuras (benefícios fáceis, sem esforços, troca de favo-
res);
7) Res publica = res principis (coisa pública = coisa do príncipe).

Principal característica do patrimonialismo: confusão entre o patrimônio privado e o estatal.

ESTADO AUTORITÁRIO E BUROCRÁTICO

A administração pública burocrática surge para combater a corrupção e o nepotismo do mode-


lo anterior. São princípios inerentes a este tipo de administração a impessoalidade, o forma-
lismo, a hierarquia funcional, a ideia de carreira pública e a profissionalização do servidor, con-
substanciando a ideia de poder racional-legal.

Os controles administrativos funcionam previamente, para evitar a corrupção. Existe uma des-
confiança prévia dos administradores públicos e dos cidadãos que procuram o Estado com
seus pleitos. São sempre necessários, por esta razão, controles rígidos em todos os processos,
como na admissão de pessoal, nas contratações do Poder Público e no atendimento às neces-
sidades da população.

A administração burocrática, embora possua o grande mérito de ser efetiva no controle dos
abusos, corre o risco de transformar o controle a ela inerente em um verdadeiro fim do Esta-
do, e não um simples meio para atingir seus objetivos. Com isso, a máquina administrativa
volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. O
seu grande problema, portanto, é a possibilidade de se tornar ineficiente, autorreferente e
incapaz de atender adequadamente os anseios dos cidadãos.

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REFORMA BUROCRÁTICA (1936)

O modelo de administração burocrática surge a partir dos anos 30 no Brasil. A reforma da ad-
ministração pública é empreendida no Governo Vargas. O objetivo era racionalizar a adminis-
tração pública, com a criação de carreiras burocráticas na administração pública e a adoção do
concurso como forma de acesso ao serviço público. Dessa forma, a implantação da administra-
ção pública burocrática é uma consequência clara da emergência de um capitalismo moderno
no país.

O Governo Vargas para implementar a burocracia no País criou o Departamento Administrati-


vo do Serviço Público, de acordo com Bresser Pereira:

Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o De-


partamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936. Nos pri-
mórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administra-
ção científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação,
padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e apli-
cação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, neste
período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e
permanentemente vinculada ao planejamento.

Nesse contexto, o DASP marca o início da criação de estatutos e normas para três áreas fun-
damentais da administração pública: Administração de Materiais; Administração de Pessoal
Administração Financeira. Essas três áreas formam o tripé da implantação da administração
burocrática no Brasil.

A normatização da administração de material foi concebida com a criação da Comissão Per-


manente de Padronização no ano de 1930 e da Comissão Permanente de Compras no ano de
1931.

Por fim, podem ser citadas como as principais realizações do DASP: ingresso no serviço público
por concurso; critérios gerais e uniformes de classificação de cargos; organização dos serviços
de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático; Administração Financeira e Orçamentária
(AFO); padronização das compras do Estado; racionalização geral de métodos.

GOVERNO JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO

Juscelino Kubitschek (JK) tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a “Administração
para o Desenvolvimento”, consubstanciada no Plano de Metas. Essa administração represen-
tou o conjunto de ideias que surgiu a partir da década de 1950 que buscava discutir os meios
administrativos necessários para alcançar as metas do desenvolvimento econômico, social e
político. Juscelino defendia que era necessário reformar o sistema administrativo para trans-
formá-lo em instrumento de modernização da sociedade. A ideia básica é a de que a adminis-
tração pública deve adaptar-se às tarefas estatais com o propósito de servir eficientemente o
desenvolvimento do país.

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JK tinha a tendência a evitar conflitos, até mesmo por causa da falta de apoio político em al-
guns setores. Ele raramente tentou abolir ou alterar radicalmente as instituições administrati-
vas existentes. Assim, Juscelino preferiu uma atitude mais prática, como a de criar um novo
órgão para solucionar um novo problema. Dessa forma, a estratégia de JK direciona-se então
para as estruturas “paralelas”, dotadas de maior autonomia. Essa atitude acabou inchando o
Estado.

DECRETO-LEI N° 200/1967

No ano de 1964 o governo militar cria a Comissão Especial de Estudos da Reforma Administra-
tiva (Comestra), Hélio Beltrão é presidente da comissão e principal inspirador das inovações.

Essa reforma tinha um caráter nitidamente descentralizador e buscava modernizar a adminis-


tração pública através da utilização de instrumentos gerenciais de gestão utilizados pela inicia-
tiva privada. Além de normatizar e padronizar procedimentos na área de pessoal, compras
governamentais e execução orçamentária (o mesmo tripé da implantação da administração
burocrática no governo Vargas), o Decreto estabelece cinco princípios fundamentais que irão
estruturar a administração pública: planejamento, descentralização, delegação de autoridade,
coordenação e controle.

A estratégia de descentralização adotada pela reforma de 1967, predominantemente identifi-


cada com a criação da administração indireta, decorreu a expansão da intervenção estatal.
Essa expansão, sobretudo no setor econômico, requereu a adoção de padrões de mercado
concorrendo para a seleção e recrutamento de pessoal dotado de habilidades específicas e,
desse modo, ajudando a consolidar um segmento de tecnocratas de importância estratégica
no âmbito da administração descentralizada.

Por fim, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional da burocracia cen-
tral. Ressalta-se que esse padrão persistiu no País até os anos 90.

PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAÇÃO

No período de 1979 a 1982, a administração pública federal, apesar de enfrentar problemas


crônicos, abre duas novas frentes de atuação: a desburocratização e a desestatização. Assim,
registra-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administra-
ção pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacio-
nal de Desburocratização (PrND), com objetivos de revitalização e agilização das organizações
do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos adminis-
trativos e a promoção da eficiência.

Observa-se que essa nova reforma iniciada em 1979 apresentou três seguimentos principais:
desburocratização da administração direta; desestatização (papel suplementar do Estado no
campo da iniciativa privada); maior controle das empresas estatais.

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Por fim, seguem os pontos principais da Administração Pública Burocrática:

1) Combate à corrupção, centralização;


2) Controle de gastos, de processos (atividade-meio);
3) Hierarquia, divisão do trabalho e rigidez;
4) Rotinas controladas e estabelecidas;
5) Formalismo e impessoalidade.

ESTADO DEMOCRÁTICO E GERENCIAL

Modelo atual do Brasil, iniciado com a Constituição Federal de 1988. A implementação do es-
tado gerencial ocorreu em 1995, com Fernando Henrique Cardoso, o então Presidente da Re-
pública, que propõe uma reforma gerencial para a administração pública brasileira. Essa re-
forma compreende o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).

RETROCESSO BUROCRÁTICO NA CF/88

Período marcado pela redemocratização do país em 1985, o governo da transição democrática


assumiu tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritárias e forte
intervencionismo econômico e social. Dessa forma, a reforma administrativa foi incluída no rol
das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabelecimento da nova ordem de-
mocrática.

Contudo, embora a redemocratização representasse uma grande vitória da sociedade, ela


trouxe consigo o loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias
dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitorioso.

Por outro lado, apesar deste retrocesso, a CF/88 também trouxe coisas boas, uma delas foi a
descentralização política que fortaleceu os municípios, dando-lhes autonomia.

PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

O Plano Diretor, de 1995, buscou traçar um panorama da administração pública, e com esse
diagnóstico, identificar as mudanças necessárias. O primeiro tema apontado é que o resultado
do retrocesso burocrático de 1988 foi um aumento representativo do custeio da máquina ad-
ministrativa (gastos com pessoal, bens e serviços), além do aumento da ineficiência dos servi-
ços públicos. A reforma tinha dois objetivos principais:

1) Curto prazo: facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos estados e municípios, onde
existe um claro problema de excesso de agentes públicos;
2) Médio prazo: tornar mais eficiente e moderna a administração pública, voltando-a pa-
ra o atendimento dos cidadãos.

O PDRAE apresentava como medidas da Administração Gerencial, as seguintes:

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1) Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão;
2) Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade com a reori-
entação dos mecanismos de controle, no caso, de procedimentos para resultado;
3) Foco no cidadão, ao invés de autorreferida;
4) Controle social com a introdução de mecanismos e instrumentos que garantam a
transparência, assim como a participação e controle por parte do cidadão.

Para facilitar o entendimento desse plano segue o conceito das palavras eficiência, eficácia e
efetividade:

1) Eficiência: fazer certo todas as coisas. Utilizar os recursos da melhor maneira possível,
fazendo mais (produtos) com menos (insumos, mão de obra, recursos financeiros),
sem desperdícios. É ser produtivo, ter bom desempenho.
2) Eficácia: fazer a coisa certa. É fazer o que é certo para se alcançar um objetivo. É o al-
cance dos objetivos.
3) Efetividade: fazer o que tem que ser feito. É causar o melhor impacto possível com as
ações. Além de atingir o resultado, é preciso gerar benefícios à sociedade.

Apesar de Administração Pública Gerencial utilizar vários mecanismos da administração priva-


da existem diversas diferenças entre essas duas administrações, conforme descrito a seguir:

CRITÉRIO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ADMINISTRAÇÃO PRIVADA

Interesse Coletividade Stakeholders (partes interessadas na empresa)


Recursos Contribuintes Próprios ou de investidores
Controle Absoluto Não há
Objetivos Interesse Público Lucro
Competição Monopólio, normalmente Concorrência Natural, normalmente
Privacidade Normalmente, não há Pode haver
Carreiras e Promo-
Há regras Flexíveis
ções
Concorrência Concursos Conforme interesse
Estrutura Tradicional Moderna
Custo Benefício Social, primeiro Sempre
Impessoalidade Princípio Não há

E mais, o PDRAE proporcionou a Emenda à Constituição nº 19 de 1998. Essa Emenda apresen-


tou, entre outras, as seguintes inovações:

1) Inclusão do princípio da eficiência no caput do art. 37;


2) Previsão de lei que trate das formas de participação do usuário na administração pú-
blica direta e indireta;
3) Previsão do contrato de gestão como instrumento de gestão por resultados;
4) Possibilidade de perda do cargo em avaliação periódica de desempenho;
5) Possibilidade de exoneração de servidores em função de excesso de gastos com pes-
soal;
6) Quebra do regime jurídico único.

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GESPÚBLICA

O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública), criado em 2005


para promover a excelência na gestão pública. O programa apresenta como características:

1) Essencialmente público: orientado ao cidadão, sempre respeitando os princípios cons-


titucionais da administração pública (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publici-
dade e Eficiência);
2) Contemporâneo: alinhado ao estado da arte da gestão;
3) Voltado para a disposição de resultados para a sociedade: com impactos na melhoria
da qualidade de vida e na geração do bem comum;
4) Federativo: aplicável a toda a administração pública, em todos os poderes e esferas do
governo.

A partir de 2009, algumas mudanças culturais no relacionamento com as instituições públicas


brasileiras passaram a ser promovidas em maior escala:

1) Leque maior de possibilidades de adesão ao GesPública;


2) Ampliação das ferramentas de gestão disponíveis;
3) Estabelecimento de parcerias com especialistas;
4) Intensa comunicação entre os participantes do movimento pela melhoria da gestão
por meio dos mais eficientes canais (vídeos, ensinos à distância, redes sociais e blogs
de gestão).

ESTRATÉGIA DE GOVERNANÇA DIGITAL (EGD)

A EGD pretende promover um movimento de simplificação e agilização na prestação dos servi-


ços públicos e de melhora do ambiente de negócios e da eficiência da gestão pública, com a
estruturação do governo digital, instituída em 2015 e posto em prática a partir de 2016.

Governo digital refere-se ao uso de tecnologias digitais, como parte integrada das estratégias
de modernização governamentais, para gerar benefícios para a sociedade. É baseado em um
ecossistema governamental digital composto de atores de governo, empresas, organizações da
sociedade civil e indivíduos que apoiam a produção e o acesso a dados, serviços e conteúdos
mediante interações com o governo (OECD, 2014).

Os pontos principais da Administração Pública Gerencial são:

1) Foco em resultados;
2) Ideias de Margaret Thatcher trazidas pelo Ministro Bresser Pereira ao Brasil;
3) Eficiência, Efetividade e Eficácia;
4) Redução de custos;
5) Autonomia dos Administradores;
6) Descentralização.

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4) ATOS E PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ATO ADMINISTRATIVO

É a manifestação unilateral de vontade do Estado que, atuando em supremacia, tem por finali-
dade constituir, extinguir, modificar, resguardar ou declarar direitos ou ainda impor obrigações
aos particulares. O ato administrativo representa o poder extroverso do Estado. O ato admi-
nistrativo é diferente de fato administrativo. Fato administrativo representa a atividade públi-
ca material desprovida de conteúdo jurídico.

As características do ato administrativo são as seguintes: o ato é unilateral; o Estado atua com
supremacia; o ato é regido pelo direito público; o ato produz efeitos jurídicos, ou seja, ele é um
ato jurídico.

O ato administrativo é uma espécie de ato jurídico, isto é, apresenta consequência no mundo
jurídico. Esse ato jurídico tem como característica as seguintes:
1) Agente capaz;
2) Objeto lícito;
3) Forma prescrita ou não defesa em lei;
4) Exemplo: comprar um livro.

ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS

De acordo com a doutrina, os atos administrativos podem ser vinculados ou discricionários. Os


atos vinculados apresentam as seguintes características: todos os seus requisitos estão vincu-
lados à lei; não há liberdade para o administrador público; não há mérito administrativo; não
poderá ser revogado.

Por outro lado, o ato discricionário tem como características, as seguintes: há liberdade previs-
ta em lei, com escolha do mérito administrativo (motivo e objeto); é praticado avaliando a
conveniência e a oportunidade. O Poder Judiciário não poderá valorar o mérito administrativo,
salvo em relação ao princípio da proporcionalidade e razoabilidade.

ELEMENTOS OU REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Os elementos ou requisitos dos atos administrativos são os seguintes: competência; finalidade;


forma; motivo; e objeto. Esses requisitos serão descritos a seguir.

Competência

É o poder conferido pela lei ao agente para o desempenho de suas atividades. A competência
é de exercício obrigatório e por isso é irrenunciável e imprescritível, entretanto em certos ca-
sos poderá ser delegada ou avocada. Ressalta-se que quando o agente público extrapola sua
competência estará configurado o abuso de poder na espécie excesso de poder.

Com relação à delegação, as principais características são:

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1) Não requer subordinação;
2) É a regra;
3) O agente deve colocar no texto dos documentos “no exercício de competência dele-
gada...”.

Por fim, são apresentadas as principais características da avocação:

1) Requer subordinação;
2) É excepcional;
3) É temporária.

Finalidade

Salienta-se que todo ato administrativo dever buscar o interesse público. Quando o agente
público, atuando no âmbito de sua competência, busca finalidade diversa da prevista em lei
estará configurado o abuso de poder na espécie desvio de finalidade. Destacam-se as princi-
pais características da finalidade:

1) Intenção (interesse público);


2) Objetivo imediato;
3) A avaliação é caso a caso, de acordo com lei.

Forma

Destaca-se que em regra os atos administrativos são formais, pois devem seguir uma forma
pré-determinada em lei. A seguir, são apresentadas as principais características da forma:

1) Exteriorização do ato Administrativo;


2) Regra geral: escrito, mas há flexibilidade (art. 22 e 26, da Lei 9.784/99).

Motivo

O motivo representa os pressupostos de fato e de direito que fundamentam a prática de um


ato administrativo. Ressalta-se que o motivo é a exposição de fato e de direito que deu origem
prática do ato no caso concreto, de acordo com o disposto na lei.

Objeto

O objeto é o próprio conteúdo do ato, ou seja, os efeitos que o ato deseja produzir. A seguir,
são apresentadas as principais características do objeto:

1) Conteúdo identificador do ato administrativo;


2) Objetivo mediato/finalidade (Hely Lopes Meireles e Celso Bandeira de Melo);
3) Objetivo imediato (toda a doutrina).

A motivação não é requisito do ato administrativo. A motivação é a declaração expressa dos


motivos, serve para que o interessado conheça os motivos e possa controlá-los. A seguir, são
apresentadas as principais características da motivação:

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1) A motivação é a regra;
2) A motivação é obrigatória, salvo expresso em Lei;
3) Se vincular/expressar fica vinculado aos motivos praticados;
4) A motivação é a explicação para o ato.

ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atributos dos atos administrativos são os seguintes: presunção de legitimidade/veracidade;


autoexecutoriedade; imperatividade; e tipicidade. Esses atributos serão descritos a seguir.

Presunção de Legitimidade

A presunção de legitimidade significa que todos os atos administrativos são presumidamente


válidos até que se provem o contrário (presunção relativa). A principal característica é que o
ato administrativo praticado pela Administração Pública deve estar em conformidade com a
legislação vigente (legalidade).

Presunção de Veracidade

Na presunção de veracidade presume-se que os fatos alegados pela Administração Pública são
verdadeiros. A principal característica é que o ato administrativo praticado pela Administração
Pública é verídico quanto aos fatos alegados pela própria Administração (fatos).

Imperatividade

A imperatividade expressa o poder extroverso do Estado, pois permite a imposição unilateral


de obrigações. Não está presente em todos os atos, como por exemplo, em uma certidão emi-
tida pelo Estado. A principal característica é que há a imposição de vontade da Administração
Pública frente ao administrado, sem que este demonstre a sua anuência/concordância.

Autoexecutoriedade

O atributo da autoexecutoriedade apresenta duas vertentes: a exigibilidade e a executorieda-


de. Por um lado, a exigibilidade representa a possibilidade de administração pública exigir de
terceiros o cumprimento e a observância, das obrigações que impôs. Assim, a principal carac-
terística é que o ato administrativo praticado pela Administração Pública utilizar-se de meio de
coerção indireta para que o administrado pratique determinada conduta.

Entretanto, por outro lado, a executoriedade significa a possibilidade da Administração Públi-


ca, em caso de não cumprimento pelo administrado, executar diretamente o que foi determi-

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nado. Com meios de coerção direta. Dessa forma, só haverá exigibilidade se houver imperati-
vidade.

Tipicidade

A tipicidade representa que o ato deve corresponder a um fato típico previsto em lei. A princi-
pal característica da tipicidade é que o ato administrativo praticado pela Administração Pública
deve ter previsão legal, para produzir seus efeitos.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atos administrativos apresentam diversas classificações, a seguir são apresentadas as prin-


cipais.

1) QUANTO AOS DESTINATÁRIOS:


Geral: produzem efeitos a pessoas indeterminadas. Exemplo: edital de concurso;
Individual: produzem efeitos a pessoas determinadas. Exemplo: nomeação.

2) QUANTO AO ALCANCE:
Interno: produzem efeitos no âmbito da própria administração. Exemplo: circular, re-
gimento interno;
Externo: produzem efeitos fora da administração. Exemplo: decreto, lei.

3) QUANTO AO OBJETO:
Império: o Estado utiliza de sua supremacia. Exemplo: interdição de atividades, desa-
propriação;
Gestão: o Estado não utiliza sua supremacia. Exemplo: alienação de bens;
Expediente: ato interno utilizado na rotina do órgão. Exemplo: memorando.

4) QUANTO AO REGRAMENTO:
Vinculado: está de acordo com a lei (existe apenas uma opção);
Discricionários: escolhe a melhor opção (a lei contém opções).

5) QUANTO À FORMAÇÃO:
Ato simples: vontade de um. Exemplo: sentença;
Ato complexo: conjugação de vontades. Exemplo: acórdão, consórcio;
Ato composto: vontade de um que se aperfeiçoa com a vontade de outro. Exemplo:
nomeação de ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) requer a indicação pelo Pre-
sidente da República mais a aprovação do Senado Federal.

6) QUANTO Á EFICÁCIA:
Válido: ato legal;
Nulo: ato que não existe;
Anulável: ato que pode ser anulado.

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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atos administrativos apresentam diversas espécies, a seguir serão apresentadas as princi-


pais.

1) ORDINATÓRIO: visam disciplinar o funcionamento da Administração Pública;


2) PUNITIVO: contém uma sanção imposta pela Administração Pública (pode ser Interno
e Externo);
3) ENUNCIATIVO: enunciam uma situação existente, sem qualquer manifestação da Ad-
ministração Pública, que se limita a certificar ou atestar. Exemplo: certidão de nasci-
mento;
4) NORMATIVO: comandos do executivo visando à correta aplicação/explicação da lei.
Exemplo: portaria e decreto;
5) NEGOCIAL: declaração de vontade da Administração Pública que coincide com a von-
tade do particular. Exemplo: contrato.

FORMAS DE EXTINÇÃO/CORREÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

As formas de extinção/correção dos atos administrativos são: revogação; anulação e convali-


dação. Essas formas de extinção/correção serão descritos a seguir.

Revogação

A revogação do ato administrativo é o desfazimento do ato por motivo de conveniência e


oportunidade, pressupõe ato jurídico perfeito, mas inconveniente ao interesse público.

Anulação

Destaca-se que a anulação do ato administrativo é a declaração de invalidade de um ato da


Administração Pública que é ilegal.

Convalidação

O instituto da convalidação é o suprimento da invalidade de um ato administrativo (vício saná-


vel “competência e forma”). Trata-se de prerrogativa da Administração Pública, só pode ser
convalidado o ato que não acarrete lesão ao interesse público.

A seguir será apresentado um quadro com as principais características dos institutos da revo-
gação, convalidação e anulação.

REVOGAÇÃO ANULAÇÃO CONVALIDAÇÃO


Administração Pública +
COMPETENTE Administração Pública Administração Pública
Judiciário
EFEITO ex nunc (não retroage) ex tunc (retroage) ex tunc (retroage)
EXERCÍCIO Discricionário (faculdade) Vinculado (obrigado) Discricionário (faculdade)
PRAZO Qualquer tempo Qualquer tempo 5 anos
DIREITOS AD- Não, salvo terceiros de Não, salvo terceiros de boa
Sim
QUIRIDOS boa fé fé

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PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração é dotada de poderes administrativos, tais poderes são necessários para o


efetivo desempenho das atividades públicas. Cada agente administrativo é investido da neces-
sária parcela de poder público para o desempenho de suas atribuições. O poder administrativo
deve ser exercido dentro dos limites da lei, não se admitem abusos nem desvios. A seguir se-
rão apresentados vários poderes do administrador público.

Poder de Polícia

O Estado busca organizar a convivência social. Para tanto, usa o poder de polícia para restringir
o conteúdo de determinados direitos e condutas individuais em favor do interesse geral, ou
seja, do interesse público. Esse poder tem fundamento no princípio da supremacia do interes-
se público sobre o particular. O poder de polícia visa em tese que um mal não se reproduza a
partir de ações praticadas por particulares.

Principais características do poder de polícia:

1) Limitar o exercício de direitos individuais (bens, atividades e pessoas);


2) Vinculado e/ou discricionário;
3) Autoexecutoriedade;
4) Penalidade/sanção extramuros, ou seja, não há vínculo com o administrado;
5) Preventivo ou repressivo
6) Decorre de vínculo geral dos administrados com a Administração.

O poder de polícia administrativo não se confunde com as entidades policiais, que são as poli-
cias judiciárias, segue um quadro comparativo entre esses institutos distintos;

POLÍCIA ADMINISTRATIVA POLÍCIA JUDICIÁRIA


Tipo de Ilícito Ilícitos Administrativos Ilícitos penais
Natureza patrimonial (por exemplo,
Tipo de Sanção Repressivo ou punitivo
multa)
Princípio Razoabilidade Razoabilidade
Ente do Estado res- Todos com atribuição definida, por
Corporações especiais, as polícias
ponsável exemplo, agências reguladoras

Poder Disciplinar

É a prerrogativa que possui a Administração de punir internamente as infrações funcionais de


seus servidores e demais pessoas sujeitas a disciplina dos órgãos, como os permissionários e os
concessionários de serviços públicos. Não se deve confundir o poder disciplinar com o poder
punitivo de Estado ou com o poder de polícia administrativa. O poder disciplinar é interno, é
exercido para punir os servidores do Estado, como também aqueles particulares prestadores
de serviços públicos.

Principais características do poder disciplinar:

1) Aplicar sanções intramuros, ou seja, deve haver vínculo com a administração;


2) Decorre de vínculo especial: Contratual ou Funcional.

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Poder Hierárquico

Esse poder caracteriza-se pela existência de graus de subordinação entre os diversos órgãos e
agentes. Através do poder hierárquico, a Administração tem a prerrogativa de ordenar, fiscali-
zar e controlar as atividades dos diversos órgãos e agentes. Se as ordens forem legais, o subor-
dinado deve atendê-las em obediência ao poder hierárquico, no entanto ordens ilegais não
devem ser atendidas, além de ter o servidor o dever de representar contra a ordem ilegal.

Principais características do poder hierárquico:

1) Hierarquia (estrutura escalonada);


2) Pode ser delegado e/ou avocado;
3) Pode revogar atos;
4) Organizar;
5) Fiscalizar;
6) Autotutela;
7) Ordem.

Poder Normativo/Regulamentar (explicar)

É a competência exercida pelo Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governador, Prefeito)


para edição de atos normativos-decretos. O poder regulamentar representa uma das formas
pelas quais se expressa a função normativa do Poder Executivo. Pode ser definido como o que
cabe ao Chefe do Pode Executivo da União, dos Estados e dos Municípios, de editar normas
complementares à lei, para sua fiel execução.

Principais características do poder normativo/regulamentar:

1) Criar regulamentos;
2) Não cria leis;
3) É regra, é geral, é abstrata e é obrigatória;
4) Exemplo: portarias; decretos.

O poder normativo/regulamentar não se confunde com o Poder Legislativo, segue um quadro


comparativo entre esses institutos distintos:

NORMATIVO PODER LEGISLATIVO


Regra Regra
Geral Geral
Abstrata Abstrata
Obrigatória Obrigatória
- Inovadora

Poder Discricionário

Para a prática de atos discricionários o administrador público avalia a conveniência e a oportu-


nidade, pois a lei não é capaz de disciplinar rigidamente todas as condutas administrativas.
Porém, essa prática deve ter como limite a lei.

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Principais características do poder discricionário:

1) Escolha da Administração;
2) Avalia conveniência e oportunidade;
3) Razoabilidade é o limitador.

Poder Vinculado

É o poder que dispõe a Administração pública para a prática de atos vinculados. O administra-
dor não dispõe de liberdade de ação, pois a lei estabelece todos os requisitos ou elementos do
ato administrativo. Está limitada a reproduzir os mandamentos da Lei.

Por fim, a principal característica do poder vinculado:

1) Vinculação com a lei.

ABUSO DE PODER

O abuso de poder ocorre quando se retira o foco do interesse público e coloca o interesse par-
ticular em primeiro lugar. Esse abuso de poder representa o gênero, o qual comporta duas
espécies:

1) Excesso de Poder: é o vício da competência;


2) Desvio de Poder: é o vício da finalidade (se mostra legal, mas não é).

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5) ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Para entender a estrutura e funcionamento da Administração Pública é preciso conhecer a


definição de serviço público: é todo aquele serviço prestado pela Administração ou por quem
lhe faça às vezes, debaixo de regras de direito público, para preservação dos interesses da
coletividade. Nesse contexto, outro conceito de serviço público: toda atividade material exer-
cida pelo estado ou por seus colaboradores.

Dessa forma, surge a seguinte pergunta: “Quem pode prestar o serviço público?” A resposta é
simples. Tanto a Administração Pública como quem receba a delegação para fazê-lo podem
prestar o serviço público. A titularidade na prestação de um serviço público é intransferível, ou
seja, nunca sai das mãos da Administração. O que pode ser transferido aos particulares é a
execução do serviço público, mas nunca a titularidade. Assim, sendo o Poder Público titular do
serviço público, pode estabelecer regras para a execução do serviço público, ou seja, pode
aplicar sanções; pode retomar o serviço por interesse público; pode retomar quando mal utili-
zado, entre outros.

Observa-se que há duas formas básicas de organização e atuação do Estado, para a prestação
de serviços públicos: administração direta e administração indireta.

ORGANIZAÇÃO E ATUAÇÃO DO ESTADO

Com relação à organização e atuação do Estado, conforme mencionado anteriormente, segue


a explicação da divisão em administração direta e indireta. Observe o texto da Carta Magna, o
qual faz essa divisão em administração pública direta e indireta:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes


da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiên-
cia e, também, ao seguinte:
(...)
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fun-
dação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de
sua atuação;
Sem grifo no original.

Administração direta, segundo Carvalho Filho, é o conjunto de órgãos que integram as pessoas
federativas (União, estados, Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a competên-
cia para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado. Assim, a
prestação do serviço público aos administrados ocorre de forma direta, ou seja, pelo próprio
titular do serviço público.

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Por outro lado, a administração indireta refere-se ao conjunto de pessoas administrativas cria-
das ou autorizadas por lei, para o desempenho de atividades administrativas de forma descen-
tralizada. Portanto, a prestação do serviço público aos administrados ocorre de forma indireta,
ou seja, é realizada por terceiro que não se confunde com o titular do serviço público. Descen-
tralizar significa tirar do centro, tirar a execução da Administração Direta.

O Decreto Lei nº 200/1967 estabelece a organização administrativa brasileira nos seguintes


termos:

Art.4º A administração Federal compreende:


I – A administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estru-
tura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II – A administração indireta, que compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista;
d) Fundações Públicas.
Sem grifo no original.

No plano estadual a administração direta constitui-se dos serviços integrados na estrutura


administrativa do Governo do Estado e das Secretarias de Estado. Já a administração indireta
segue a mesma regra do art. 4º do Decreto-Lei nº 200/1967.

Quanto ao plano municipal a administração direta constitui-se dos serviços integrados na es-
trutura administrativa da Prefeitura e das Secretarias Municipais. Já a administração indireta
observa a mesma regra do art. 4º do Decreto-Lei nº 200/1967.

CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO

Para compreender melhor a divisão em Administração Direta e Indireta é necessário observar


que a organização administrativa é pautada em três diferentes formas de atuações do Estado:
a centralização, a descentralização e a desconcentração.

3) Centralização: se dá quando o Estado desempenha suas tarefas diretamente por meio


dos órgãos e agentes. Na centralização, o Estado atua diretamente, prestando os ser-
viços pessoalmente por meio dos seus órgãos despersonalizados, por exemplo, os mi-
nistérios.
4) Descentralização: o Estado atua indiretamente por meio de entidades. Quando o Es-
tado descentraliza, cria outras pessoas jurídicas para desempenhar funções estatais.
São exemplos: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de
economia mista.
5) Desconcentração: os órgãos são desmembrados para terem uma melhor organização
em sua estrutura. É uma mera técnica administrativa de distribuição de competência

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dentro da mesma pessoa jurídica. Por exemplo: Secretaria da Receita Federal distribu-
ídas por todo território nacional.

Nesse contexto, observa-se na centralização, o Estado atua diretamente. Na descentralização,


o Estado transfere a titularidade do serviço público para entidades (autarquias, fundações
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) mediante outorga. Comumente,
esse modelo é denominado como descentralização por serviço.

O Estado, ainda, pode delegar serviços públicos para particulares por meio de contrato (con-
cessão e permissão) ou por ato administrativo (autorização). Essa modalidade é entendida
como descentralização por colaboração.

Ante o exposto, acerca da centralização de poder e estrutura da Administração Pública, obser-


ve a representação da divisão em Administração Pública Direta e Indireta, conforme figura a
seguir:

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Administração


Administração Pública Direta
Pública Indireta

A partir desses conceitos, como exemplo de centralização na União, representada pela Presi-
dência da República (PR). Quando a Presidência da República “cria” o Ministério do Meio Am-
biente (MMA), ocorre exemplo de desconcentração. Porém, quando o Ministério do Meio
Ambiente “cria” o IBAMA, ocorre um exemplo de descentralização. Por fim, quando o IBAMA
“cria" um departamento, ocorre o exemplo de desconcentração. Observe a representação
gráfica desse exemplo, com as setas indicando a ocorrência de centralização, desconcentração,
descentralização.

Centralização
PR
Desconcentração
MMA
Descentralização
IBAMA
Desconcentração
Departamento

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ADMINISTRAÇÃO DIRETA

De acordo com o professor Hely Lopes Meirelles, a administração direta é representada pelo
conjunto de órgãos, sendo estes “centros de competência instituídos para o desempenho de
funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que
pertencem”. A criação e extinção de órgãos dependem de lei de iniciativa do Chefe do Executi-
vo.

A principal característica dos órgãos é a falta de personalidade jurídica. Estes não respondem
por seus atos, suas ações são imputadas ao ente criador. Os órgãos são meros instrumentos de
ação das pessoas jurídicas que integram.

As principais características da Administração Direta:

1) Desconcentração de poder;
2) Subordinação ao ente criador;
3) Hierarquia ao ente criador;
4) Não possui personalidade jurídica.

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

A Administração Indireta é representada por um conjunto de pessoas/entidades administrati-


vas: as autarquias; as fundações públicas; as empresas públicas; e as sociedades de economia
mista. Essas pessoas desempenham atividades administrativas de forma descentralizada.

Autarquias: pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadminis-
tração, para o desempenho de serviços públicos descentralizados, mediante controle adminis-
trativo exercido nos limite da Lei (Di Pietro, 2004). As autarquias possuem autonomia adminis-
trativa, econômica e financeira, além de personalidade jurídica própria. Logo, têm capacidade
processual própria para ser parte em processos judiciais.

Fundações Públicas: São entidades administrativas autorizadas por lei específica, cuja área de
atuação será definida por lei complementar. As fundações públicas podem ter:

1) Personalidade jurídica de direito público: quando terão as mesmas prerrogativas do


Estado (imunidade de impostos, privilégios processuais etc.). Segundo a doutrina, tais
fundações são espécies de autarquias também denominadas “fundações autárquicas”.
Para a doutrina as fundações públicas de direito público também são criadas por lei
específica.
2) Personalidade jurídica de direito privado: quando serão regidas por normas de direito
privado. Entretanto, por pertencerem ao Estado tais fundações também estão sujeitas
a certas normas de direito público, como por exemplo: concurso público, licitação etc.
Segundo a doutrina tais fundações possuem natureza híbrida, pois em parte são regi-
das pelo direito público e em parte pelo direito privado.

Empresas Públicas: São pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas por lei específica, com
capital exclusivamente público e sob qualquer forma jurídica, constituídas para exploração de

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atividades econômicas ou prestação de serviços públicos. Exemplo: Embrapa, Caixa, Infraero,
Correios etc.

Sociedades de Economia Mista (SEM): São pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas
por lei específica, com capital público e privado e sob a forma jurídica exclusiva de S.A, consti-
tuída para exploração de atividades econômicas ou prestação de serviços público. Exemplo:
Banco do Brasil, Petrobrás.

As principais características da Administração Indireta:

1) Descentralização de poder;
2) Vinculação ao órgão supervisor;
3) Controle finalístico (tutela) pelo órgão supervisor;
4) Possuem personalidade jurídica.

QUADRO RESUMO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA


SOCIEDADES DE
FUNDAÇÃO PÚBLI-
AUTARQUIA EMPRESA PÚBLICA ECONOMIA
CA
MISTA
Lei autorizativa
Lei específica – 2
Requisito para Criação 1 LC (definir área de Lei autorizativa Lei autorizativa
LO
atuação)
Pode ter lucro Não Não Sim Sim
Banco do Brasil,
Exemplo INSS, IBAMA IBGE, FUNAI Caixa, Correios
Petrobrás
Direito Público OU
Personalidade Jurídica Direito Público Direito Privado Direito Privado
Direito Privado
Servidor ou Empre-
Pessoal Servidor Empregado Empregado
gado
3
Regime Jurídico Estatuto Estatuto ou CLT CLT CLT
Atividade Típica Típica Atípica Atípica
Foro Competente Federal Federal Estadual/Federal Estadual
Capital - - 100% Público 50%+1 Público
Tipo de Sociedade - - Qualquer tipo S.A.
Legenda: 1) LO: Lei Ordinária; 2) LC: Lei Complementar; 3) CLT: Consolidação das Leis do Trabalho.

ENTIDADES PARAESTATAIS

As entidades paraestatais são entes privados que NÃO integram a administração pública direta
ou indireta, mas que exercem atividades de interesse público sem finalidade lucrativa. Elas
integram o chamado terceiro setor (associações, fundações, ONGs).

Essas entidades paraestatais não fazem parte do Estado, mas estão ao lado do Estado, rece-
bem recursos (financeiro e não financeiros) do Estado e executam atividades de Estado. Essas

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entidades possuem as seguintes espécies: Serviços Sociais Autônomos (SSA); Organizações
Sociais (OS); e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).

Serviços Sociais Autônomos

Os Serviços Sociais Autônomos (SSA) são entes privados criados por lei para o desempenho de
atividades assistenciais a determinadas categorias profissionais, bem como fomentar determi-
nadas atividades econômicas. Temos como exemplo, o chamado sistema “S”: SESC, SENAI,
SESI, SENAC, SEST.

As principais características dos SSA são:


1) Não precisam de concurso público, mas apenas de um processo seletivo simplificado;
2) Seus empregados são regidos pela CLT;
3) Devem prestar contas ao Tribunal de Contas da União (TCU);
4) Os serviços sociais autônomos podem elaborar suas próprias normas de contratação
(aquisições), desde que obedeçam aos princípios da licitação.

Organizações Sociais

As Organizações Sociais (OS) são entes privados instituídos pela vontade dos particulares que,
após receberem a devida qualificação podem ter acesso a recursos estatais para o desempe-
nho de suas atividades. Essas organizações atuam nas áreas de saúde, educação e outras.

Dessa forma, as OS’s são Pessoas Jurídicas privadas sem fins lucrativos. Para receber a qualifi-
cação de Organização Social essas entidades precisam solicitar esse fato ao Ministério da sua
área de atuação. A qualificação é ato discricionário do respectivo Ministério, nos termos da Lei
nº 9.637/1998.

As Organizações Sociais para receber recursos estatais necessitam, após a devida qualificação
como OS, devem realizar um CONTRATO DE GESTÃO com o respectivo Ministério de sua área
de atuação. Esse contrato possui duas premissas básicas: definir o montante de recursos e
fixar metas para a OS.

As principais características das OS são:


1) Não precisa de concurso público;
2) Seus empregados são regidos pela CLT;
3) Para que a entidade consiga a qualificação deve ter um conselho de administração
com membros indicados pelo Estado;
4) Deve prestar contas ao respectivo Tribunal de Contas;
5) O Estado pode contratar uma OS diretamente (sem licitação) para o desempenho de
atividades contempladas no contrato de gestão;
6) Aquelas que recebem dinheiro da União devem seguir a lei de licitação, nos termos de
decreto do Presidente da Republica;

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7) Segundo a lei, o Estado pode promover a extinção de órgãos ou entidades, transfor-
mando-os em OS.

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público

Quanto as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) pode-se dizer que são
entes privados instituídos pela vontade dos particulares. Também são Pessoas Jurídicas priva-
das sem fins lucrativos. Essas entidades se qualificam como OSCIP no Ministério da Justiça.
Ressalta-se que essa qualificação é ato vinculado, pois caso a organização preencha os requisi-
tos da lei, o Ministério deverá conceder a respectiva qualificação. Como exemplo de OSCIP,
podem-se citar as Organizações Não Governamentais (ONGs).

As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público para receber recursos estatais necessi-
tam, após a devida qualificação como OSCIP, realizar um TERMO DE PARCERIA com o respecti-
vo Ministério da área de atuação, nos termos da Lei nº 9.790/1999. Esse instrumento possui
duas premissas básicas: definir o montante de recursos e fixar metas para a OSCIP.

Ante o exposto, as principais características das OSCIP’s:


1) Não precisa de concurso público;
2) Seus empregados são regidos pela CLT;
3) Estão sujeitas a fiscalização do respectivo Tribunal de Contas;
4) Segundo o decreto do Presidente da República aquelas que recebem dinheiro da União
devem seguir a lei de licitação.

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6) LICITAÇÃO PÚBLICA

A administração pública tem como escopo atender o interesse público. Para a realização deste
objetivo, a Administração necessita de serviços e bens oferecidos por terceiros. Dessa forma, é
necessária a realização de contratos com os particulares para o fornecimento de bens, para
execução de serviços, realização de obras etc.

Por essa razão o legislador inseriu no ordenamento jurídico a Lei nº 8.666/1993, que estabele-
ce normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços,
inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A Constituição Federal no art. 22, XXVII, estabelece que compete privativamente à União legis-
lar sobre as normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades para as admi-
nistrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, estados, Distrito Federal e
municípios, obedecidos o disposto no art. 37, XXI (regulamentado pela Lei nº 8.666/1993), e
para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III
(regulamentado pela Lei nº 13.303/2016).

A seguir são apresentados os incisos XXI, do art. 37, e o III, § 1º, do art. 173 da Carta Magna,
os quais fundamentam as Lei nº 8.666/1993 e Lei nº 13.303/2016:

Art. 37. [...]


XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pú-
blica que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condi-
ções efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as
exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações.

Art. 173. [...]


1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade
de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica
de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dis-
pondo sobre:
[...]
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, obser-
vados os princípios da administração pública;
Sem grifo no original.

CONCEITO

A licitação é um procedimento administrativo, observada a igualdade entre os participantes,


em que a administração deve selecionar a melhor proposta que atenda ao interesse público.
Assim, em linhas gerais, a licitação pública apresenta três aspectos:
1) É um procedimento administrativo;

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2) Visa selecionar a melhor proposta;
3) Deve haver disputa isonômica.

Observe o que consta no art. 3º da Lei em estudo, “a licitação destina-se a garantir a observân-
cia do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a admi-
nistração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável (...)”.

PRINCÍPIOS

A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a sele-


cionar a proposta mais vantajosa para a Administração que será processada e julgada em estri-
ta conformidade com os princípios básicos (art. 3º):
1) Legalidade;
2) Impessoalidade;
3) Moralidade;
4) Igualdade;
5) Publicidade;
6) Probidade administrativa;
7) Vinculação ao instrumento convocatório;
8) Julgamento objetivo.

Assim, alguns dos princípios constantes no art. 3º, da Lei n. 8.666/1993 são princípios que nor-
teiam toda atividade administrativa. Os princípios específicos do processo licitatório são: vin-
culação ao instrumento convocatório e ao julgamento objetivo. Contudo, há outros princípios
inerentes ao processo de licitação, a saber: competitividade, o do procedimento formal, o do
sigilo das propostas e o da adjudicação compulsória. A seguir são apresentados os conceitos de
vários princípios da licitação.

Princípio do Formalismo

O procedimento licitatório caracteriza-se como ato administrativo formal, seja ele praticado
em qualquer esfera (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) da Administração Pública
(direta e indireta). Esse princípio impõe a vinculação da licitação às prescrições legais que a
regem. Essas prescrições decorrem não só da lei, mas também do regulamento, do caderno de
obrigações e até do próprio edital ou carta-convite, que complementa as normas superiores,
tendo em vista a licitação a que se referem.

Princípio da Publicidade dos Atos

Dispõe o art. 3º, § 3º, da Lei de Licitações “A licitação não será sigilosa, sendo públicos e aces-
síveis os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva

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abertura”. Os atos devem ser amplamente divulgados, para garantir, inclusive, a transparência
da atuação administrativa.

Princípio da Igualdade entre os Licitantes

Esse princípio propõe a igualdade entre os licitantes. O art. 37, XXI, da Constituição Federal de
1988 impõe à obrigatoriedade do princípio a igualdade nos seguintes termos:

XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,


compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pú-
blica que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes [...].

Sem grifo no original.

Dessa forma, o princípio da igualdade ou da isonomia deve orientar todo o processo licitatório.

Princípio do Sigilo na Apresentação das Propostas

O § 3º, do art. 3º, estabelece: “a licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao pú-
blico os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva
abertura”. Assim, a violação do sigilo das propostas acarretará a nulidade do certame, pois o
licitante violador saberá o valor das propostas oferecidas pelos concorrentes, dessa forma,
esse concorrente poderia ofertar valores abaixo da menor proposta fraudando à competitivi-
dade do procedimento.

Princípio da Vinculação ao Edital

O edital é a lei interna da licitação. Assim dispõe o art. 41 da Lei: “Administração não pode
descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada”.

Estabelecidas às regras do certame, tornam-se inalteráveis para aquela licitação, durante todo
o procedimento. Se no decorrer da licitação a Administração verificar sua inviabilidade, deverá
invalidá-la e reabri-la em novos moldes, mas, enquanto vigente o edital ou convite, não poderá
desviar-se de sua prescrição, quer quanto à tramitação, quer quanto ao julgamento (MEIREL-
LES, 2008, p. 278).

Princípio do Julgamento Objetivo

O julgamento objetivo estabelece que a Administração, ao julgar a proposta, deverá estabele-


cer critérios definidos que se apoie em fatores concretos de critério do Edital, evitando todo
modo discricionário na escolha das propostas. Deve-se evitar ao máximo a valoração subjetiva
das propostas.

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O art. 44 dispõe que no julgamento das propostas, a comissão levará em consideração os crité-
rios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas e prin-
cípios inerentes à licitação. Assim, é vedada a utilização de qualquer elemento, critério ou fa-
tor sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elimi-
nar/suprimir o princípio da igualdade entre os licitantes.

Observe o que dispõe o art. 45 da Lei nº 8.666/93:

Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de


Licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os
tipos de licitação e os critérios previamente estabelecidos no ato convoca-
tório e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira
a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle.

Sem grifo no original.

Princípio da Padronização

A Lei 8.666/1993, em seu art. 15, I, traz de forma imperativa que a Administração em suas
contratações deve atenção ao princípio da padronização. Observe a redação do referido inciso:
“atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técni-
cas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistên-
cia técnica e garantia oferecidas”.

Padronizar significa dizer que os produtos a serem adquiridos deverão atender a característi-
cas técnicas uniformes estabelecidas pela Administração. Padronização constitui o uso de pa-
drões, modelos ou critérios preestabelecidos.

Princípio da Probidade Administrativa

A probidade remete ao sentido de honestidade, boa-fé, moralidade. O administrador probo é


honesto. Assim, esse princípio exige que o administrador atue com honestidade no procedi-
mento licitatório. Entretanto, caso o administrador atue com desonestidade, a licitação será
frustrada. O responsável causador do ato de improbidade administrativa estará sujeito a san-
ções civis, penais e administrativas.

Princípio da Adjudicação Compulsória ao Vencedor

Segundo Hely Lopes Meirelles (2008, p. 278) o princípio da adjudicação compulsória ao vence-
dor impede que a Administração, concluído o procedimento licitatório, atribua a outrem que
não o legítimo vencedor. A adjudicação é o instrumento pelo qual a Administração declara que
se for celebrar contrato relativo ao objeto da licitação, o fará com o vencedor do certame.
Contudo, é possível que a Administração não celebre o contrato por motivos de ilegalidade
(anulação da licitação) ou por razões de interesse público.

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Princípio da Competitividade

O art. 90, da Lei de Licitações estabelece detenção de dois a quatro anos, e multa, para quem
frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter
competitivo do procedimento licitatório, com o intuito de obter, para si ou para outrem, van-
tagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação. O processo de licitação é caracteriza-
do pela competição entre os licitantes. Essa competição traz benefícios para Administração,
pois, por meio do caráter competitivo da licitação, o Poder Público poderá obter proposta mais
vantajosa para a Administração.

OBRIGATORIDADE DE LICITAR

Carvalho Filho (2008), aponta o princípio da obrigatoriedade do processo de licitação consa-


grado no art. 37, XXI da Constituição Federal, pelo qual deve considerar-se obrigatória a reali-
zação da licitação para compras, obras, serviços, alienações e locação, ressalvados apenas os
casos mencionados na lei. Decorre que, em regra, os contratos administrativos devem ser pre-
cedidos de licitação pública. Contudo, a própria Constituição prevê a possibilidade de a lei au-
torizar a contratação direta sem procedimento licitatório. Essa autorização ocorre em duas
situações distintas: inexigibilidade e dispensa de licitação.

Dessa forma, em regra, deve haver licitação nas contratações realizadas pelo Poder Público.
No entanto, pode-se ocorrer contratação direta nas seguintes hipóteses previstas expressa-
mente nas Leis nº 8.666/1993 e nº 13.303/2016:

LEI Nº 8.666/1993 Nº 13.303/2016

Licitação dispensada art. 17 art. 28

Licitação dispensável art. 24 art. 29


Licitação inexigível art. 25 art. 30

Na licitação dispensada, a lei relaciona casos de alienação de bens móveis e imóveis pela Ad-
ministração. Na licitação dispensável, a lei enumera os casos em que o procedimento é possí-
vel, mas não obrigatório. Já nas hipóteses de inexigibilidade de licitação, a lei prevê algumas
situações em que a competição entre os licitantes não é possível, seja em razão da singulari-
dade do objeto contratado ou da existência de um único profissional a realizar determinado
serviço. Assim, a contratação direta ocorre em três situações bem específicas. A inexigibilidade
é autorizada quando há impossibilidade jurídica de competição. Já o gênero dispensa de licita-
ção possui duas espécies, a saber:

1) Dispensa de licitação: há possibilidade de competição, mas não haverá licitação por-


que a própria lei a dispensou. Desse modo, o administrador deve proceder à contrata-
ção direta (a dispensa é ato vinculado).
2) Licitação dispensável: embora haja possibilidade jurídica de competição, a lei autoriza
de forma discricionária a Administração realizar ou não a licitação (constitui ato discri-
cionário).

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INEXIGIBILIDADE

O instituto da inexigibilidade dispõe que não se exige a licitação quando houver inviabilidade
de competição. A competitividade realizada entre os licitantes no processo de licitação é pres-
suposto lógico do processo. Entretanto, em algumas situações, a lei permite que a Administra-
ção contrate diretamente com o particular sem a necessidade de licitação, isso se dá nos casos
em que a competição é impossível. O art. 25 da Lei nº 8.666/1993 disciplina a matéria da se-
guinte forma:

Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição,


em especial:
I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam
ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo,
vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade
ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio
do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindica-
to, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equiva-
lentes;
II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei,
de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especializa-
ção, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamen-
te ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica
especializada ou pela opinião pública.

Por fim, cabe destacar que esse rol do art. 25 (fornecedor exclusivo; artista consagrado; e tra-
balho especializado) é exemplificativo, ou seja, o Administrador Público no caso concreto irá
verificar a possibilidade de adequação (competitividade) a esse procedimento.

LICITAÇÃO DISPENSÁVEL

O art. 24 da Lei de Licitações enumera taxativamente (não pode haver nenhuma outra) as hi-
póteses de licitação dispensável. Nesse tipo de licitação, existe a possibilidade de competição
entre os licitantes. No entanto, a Administração, segundo critério de conveniência e oportuni-
dade (ato discricionário), não realiza o certame licitatório contratando com o particular dire-
tamente. Assim, nos casos em que a lei permite a não realização de licitação (licitação dispen-
sável), não há obrigatoriedade de não licitar, mas faculdade de não realizar o certame.

Observe algumas situações nas quais a licitação é dispensável, conforme disposto no art. 24 da
referida Lei de Licitações, que compreende 35 situações previstas:

Art. 24. É dispensável a licitação:


I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do
limite previsto na alínea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que não se
refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e
serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente;

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II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite
previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos
casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo
serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma
só vez;
III - nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem;
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracteriza-
da urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou
comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e ou-
tros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao
atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de
obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento
e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da
emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contra-
tos;
(...)
XXXIII - na contratação de entidades privadas sem fins lucrativos, para a im-
plementação de cisternas ou outras tecnologias sociais de acesso à água pa-
ra consumo humano e produção de alimentos, para beneficiar as famílias
rurais de baixa renda atingidas pela seca ou falta regular de água.

LICITAÇÃO DISPENSADA

A licitação é dispensada pela própria lei de licitações. Na licitação dispensada, embora exista a
possibilidade de competição, a própria lei ordena que não se realize o procedimento licitatório
(ato vinculado). Vimos que na licitação dispensável, a competição entre os licitantes é possível.
Entretanto, a Administração em face de determinada circunstância, quando autorizada, não
realiza o certame, contratando diretamente. Por outro lado, na licitação dispensada a própria
lei estabelece a não realização da licitação.

As hipóteses de licitação dispensada estão taxativamente previstas no art. 17, I e II, e em regra,
referem-se a alguns casos específicos de alienação de bens públicos (móveis e imóveis):

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à exis-


tência de interesse público devidamente justificado, será precedida de ava-
liação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da ad-
ministração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, in-
clusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licita-
ção na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
a) dação em pagamento;
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da ad-
ministração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto
nas alíneas f, h e i;
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso
X do art. 24 desta Lei;

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d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer
esfera de governo;
[...]
II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada
esta nos seguintes casos:
[...]
Sem grifo no original.

TIPOS DE LICITAÇÃO

O objetivo da licitação é selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração. Em busca


dessas vantagens a Administração estabelece qual tipo de licitação vai trazer maior possibili-
dade de satisfação do interesse público, que nem sempre é o menor preço. Em determinadas
licitações prepondera o interesse econômico (menor preço). Em outras situações, o interesse
técnico sobressai. Por outro lado, ainda, podem-se conjugar a técnica e o preço. Por fim, pode-
se ter o maior lance ou oferta.

Assim o art. 45, § 1º, da Lei 8.666/93 explica a respeito dos tipos de licitação:

§ 1º Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na


modalidade concurso:
I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vanta-
josa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que
apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite
e ofertar o menor preço;
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço.
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou conces-
são de direito real de uso.
Sem grifo no original.

Por fim, cabe frisar que em caso de empate será realizado sorteio. Assim, seguem as caracte-
rísticas de cada tipo de licitação:

1) Menor preço: o fator decisivo para o julgamento é o menor preço ofertado, mesmo
sendo a diferença mínima. Pode ser utilizada quando a Administração pretende con-
tratar obras, serviços, compras, locação e fornecimento. Por exemplo, compra de pa-
pel e água mineral.
2) Melhor técnica: esse critério é utilizado para selecionar o vencedor do certame, que
apresentar o material, o serviço, o equipamento mais eficiente, mais moderno, mais
rentável, mais adequado, para a Administração. Nesse tipo de licitação, o julgamento
recairá sobre a técnica e não sobre o preço. Por exemplo, compra de computador e
software de computador.

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3) Melhor técnica e preço: a comissão julgadora irá avaliar a melhor proposta realizando
uma média ponderada das valorizações das propostas técnica e preço. É destinado às
licitações que tem como objeto serviços predominantemente intelectual, em especial
na elaboração de projetos, cálculo, fiscalização, de acordo com o disposto no art. 46 da
Lei de Licitações. São exemplos, projetos de arquitetura e projetos básico e executivo.
4) Maior lance ou oferta: é utilizado nas licitações do Estado, nos quais a Administração
quer ser remunerada com o valor mais alto, ou seja, esse é o critério de seleção. São
exemplos, a venda de imóveis e a concessão de rodovias.

MODALIDADES DE LICITAÇÃO

Modalidade de licitação é forma específica de conduzir o procedimento licitatório, a partir de


critérios definidos em lei. Observa-se que a Lei nº 8.666/1993 enumera em seu art. 22 cinco
diferentes modalidade de licitação, veja o texto da referida Lei:

Art. 22. São modalidades de licitação:


I - concorrência;
II - tomada de preços;
III - convite;
IV - concurso;
V - leilão.
A seguir são apresentadas as principais características de cada uma dessas modalidades de
licitação.

Concorrência

Concorrência é modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de


habilitação comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para
execução de seu objeto (art. 22, § 1º).

Essa modalidade é utilizada para a contratação de obras, serviços e compras de qualquer valor,
para os contratos de concessões públicas, para alienação de bens imóveis, para concessão de
direito real de uso e para licitações internacionais. Essa modalidade exige habilitação prelimi-
nar dos licitantes, logo se não for habilitado o licitante não passará às fases posteriores.

Por fim, a modalidade concorrência será obrigatória em função dos seguintes limites, confor-
me disposto no art. 23, I e II, da referida Lei, bem como os valores dispostos no Decreto nº
9.412/2018:

1) “I – Para obras e serviços de engenharia:” nos contratos de valores acima de R$


3.300.000,00.
2) “II – Para compras e serviços não referidos acima:” nos contratos de valores acima de
R$ 1.430.000,00.

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A Administração pode utilizar a modalidade concorrência em qualquer licitação, por essa ser a
modalidade mais abrangente de todas.

Tomada de Preços

A modalidade de licitação tomada de preços é utilizada entre interessados devidamente cadas-


trados ou não, mas que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o
terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação
(art. 22, § 2º).

Nesse contexto, a modalidade tomada de preços será determinada em função dos seguintes
limites, conforme dispõe o art. 23, I e II, bem como os valores dispostos no Decreto nº
9.412/2018:

1) “I – Para obras e serviços de engenharia:” nos contrato de valor até R$ 3.300.000,00.


2) “II – Para compras e serviços não referidos acima:” nos contrato de valor até R$
1.430.000,00.

A tomada de preços é admitida para as licitações internacionais. No entanto, é necessário que


o órgão ou entidade disponha de cadastro internacional de fornecedores.

Convite

A modalidade de licitação convite é realizada entre interessados do ramo pertinente ao seu


objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela unidade
administrativa. Essa unidade fixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e
o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu
interesse com antecedência de até vinte e quatro horas da apresentação das propostas, con-
forme dispõe o art. 22, § 3º da referida Lei.

Essa é a única modalidade em que não há edital. A carta-convite, que é o instrumento convo-
catório, é enviada aos interessados e será afixada cópia em local apropriado para que os de-
mais cadastrados não convidados possam participar, habilitando-se até vinte e quatro horas
antes do prazo para a entrega das propostas.

Salienta-se que essa modalidade pode ser utilizada nas licitações internacionais desde que o
bem ou serviço não seja produzido ou prestado no país. Assim, a modalidade convite será de-
terminada em função dos seguintes limites, previstos no art. 23, I e II, bem como os valores
dispostos no Decreto nº 9.412/2018:

1) “I – Para obras e serviços de engenharia:” nos contratos de valor até R$ 330.000,00.


2) “II – Para compras e serviços não referidos acima:” nos contratos de valor até R$
176.000,00.

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Concurso

O concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho


técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vence-
dores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência
mínima de quarenta e cinco dias, conforme previsto no art. 22, § 4º.

No caso do concurso, o julgamento será feito por uma comissão especial integrada por pesso-
as de reputação ilibada e reconhecido conhecimento da matéria em exame, servidores públi-
cos ou não, de acordo com o disposto no art. 51, § 5º. O concurso exaure-se (é concluído) com
a classificação dos trabalhos e o pagamento dos prêmios.

Leilão

A modalidade de licitação do leilão é utilizada entre quaisquer interessados para a venda de


bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou pe-
nhorados, ou para a alienação de bens imóveis, a quem oferecer o maior lance, igual ou supe-
rior ao valor da avaliação, assim dispõe o art. 22, § 5º.

Nessa modalidade o tipo de licitação será o de maior lance ou oferta. Será conduzido por um
leiloeiro oficial ou por um servidor designado para essa finalidade.

Por fim, para a venda de bens móveis avaliados ou globalmente, em quantia não superior a R$
1.430.000,00, a Administração poderá utilizar-se da modalidade leilão. Dessa forma, se forem
avaliados acima desse valor, não poderá a Administração utilizar-se da modalidade leilão, mas
apenas a modalidade concorrência.

FASES DA LICITAÇÃO

O procedimento licitatório possui duas fases distintas, uma fase chamada interna e outra cha-
mada externa.

Na fase interna, o procedimento de licitação será iniciado com a abertura do processo admi-
nistrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva,
indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, ao qual serão juntados
oportunamente todos os atos da administração e dos licitantes, conforme art. 38, Lei nº
8.666/1993.

Nessa fase é elaborada a minuta do contrato, bem como do edital, os quais são submetidos a
exame e aprovação por assessoria jurídica da Administração. Em regra, serão realizados os
seguintes atos: delimitação do objeto; elaboração de projeto básico (quando necessário); rea-
lização estimativa de valor (orçamento), previsão de recursos orçamentários; apresentação de
análise da viabilidade de competição (juntando-se coleta de preços e identificando se há em-
presas no ramo); escolha do tipo e modalidade de licitação; definição do cronograma; instau-

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ração e constituição de comissão de licitação (senão houver comissão permanente); e, por fim,
determinação de divulgação do instrumento convocatório.

Por último, quando publicado o edital ou o instrumento convocatório (convite = carta-convite)


encerra-se a fase interna, e dá-se início a fase externa. Dessa forma, a fase externa é a etapa
que se inicia com a divulgação do instrumento convocatório (edital, em regra, ou a carta-
convite).

Logo após abertura da licitação serão realizadas as seguintes fases: habilitação; julgamento e
classificação; homologação; e adjudicação. A seguir são apresentadas as principais característi-
cas:

1) Habilitação: corresponde a segunda etapa da fase externa, conforme expresso no art.


27, e seguintes, da Lei de Licitações. Trata-se de fase em que se exige a comprovação
da qualificação do licitante, exigindo-se a seguinte documentação relativa à habilitação
jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira, regularidade fiscal e
trabalhista, além do cumprimento do disposto no art. 7º, XXXIII, da CF/88 (relativo a
emprego de menores).
É bom enfatizar que o Certificado de Registro Cadastral (CRC) substitui os documentos
elencados na fase de habilitação, permitindo agilidade do procedimento e uma consul-
ta mais rápida pela Administração da regularidade do licitante. A entrega de documen-
tação fora do prazo estipulado não deverá ser recebida pela Comissão. Em caso de
inobservância dessas exigências o eventual licitante será considerado inabilitado. Em
caso de pedido de desistência, este somente será admitido até o julgamento das habi-
litações, após, no entanto, é possível a desistência por motivo justificado e se aceito
pela Comissão (art. 43, § 6º). O CRC é emitido no SISG (Sistema de Serviços Gerais) por
meio do SICAF (Sistema de Cadastro de Fornecedores).
Se todos os licitantes forem inabilitados (licitação frustrada) a Comissão poderá con-
ceder o prazo de oito dias para que promovam a regularização, a fim de se salvar o
procedimento (art. 48, § 3º), devendo ser observado que no caso do convite esse pra-
zo poderá ser reduzido para até três dias.
2) Julgamento e classificação: essa fase ocorre quando se encerra a habilitação. Assim,
aqueles que foram habilitados terão abertas suas respectivas propostas, devendo, to-
dos os licitantes e membros da Comissão rubricar tais envelopes, assim como se pro-
cede com os envelopes da habilitação. Serão desclassificadas as propostas que não ob-
servarem as exigências estabelecidas no instrumento convocatório, do mesmo modo
como as consideradas exorbitantes e/ou irrisórias (inexequíveis), nos termos do art.
48. Nesta etapa devem ser utilizados os critérios objetivos definidos no edital, sendo
vedada a utilização de qualquer elemento que não esteja nele previsto e que possa vi-
olar a igualdade entre os licitantes. Os critérios para julgamento são, conforme o art.
46 da Lei de Licitações: menor preço; melhor técnica; técnica e preço; e maior lance ou
oferta. Trata-se, na verdade, de tipos de licitação. As propostas serão avaliadas e aque-
las consideradas incompatíveis serão desclassificadas (art. 44, § 3º e art. 48). Observa-
se, no entanto, que se todas forem desclassificadas (licitação frustrada) será concedido
novamente o prazo referido (três dias no convite ou oito dias nas demais modalidades)
para que regularizem suas propostas e reapresentem.

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3) Homologação: representa a confirmação de todo o procedimento licitatório. Ocorre
após a classificação dos licitantes na ordem de suas propostas, sendo declarado ven-
cedor aquele que apresentar a proposta mais vantajosa, devendo a autoridade compe-
tente homologar o certame e declará-lo vencedor. Todavia, pode a Administração re-
vogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente ou
anular o certame tendo em vista algum vício no procedimento, caso em que não have-
rá obrigação de indenizar (art. 49). Em todo caso, assegura-se o contraditório e a am-
pla defesa.
4) Adjudicação compulsória: corresponde a etapa que finaliza o procedimento, momento
em que se atribui ao vencedor do certame licitatório o objeto perseguido, conferindo
ao vencedor o direito de preferência em relação a qualquer outro em hipótese de con-
tratação do objeto, vinculando-se ao proposto. É importante dizer que a adjudicação
não assegura direito líquido e certo à contratação. Significa apenas que o adjudicado é
o vencedor daquele objeto licitado, é que acaso venha a Administração contratar de-
verá fazê-lo com o adjudicado.

PREGÃO – LEI Nº 10.520/2002

O pregão é uma modalidade de licitação regulamentada pela Lei nº 10.520/2002, que estabe-
lece normas gerais sobre essa modalidade. Essa Lei prevê, ainda, que serão utilizadas subsidia-
riamente as normas da Lei nº 8.666/1993. O pregão está dividido em pregão presencial e ele-
trônico. Esse último é regulamentado pelo Decreto nº 5.450/2005. Assim como a Lei nº
8.666/1993 o pregão (Lei nº 10.520/2002) aplica-se a todos os entes federados (União, esta-
dos, Distrito Federal e municípios) e todos os poderes (Legislativo, Judiciário e Executivo).

O pregão proporciona maior celeridade e eficiência em relação às outras modalidades. O art.


4º do Decreto nº 5.450/2005 assim dispõe: “Nas licitações para aquisição de bens e serviços
comuns será obrigatória a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma
eletrônica”. Essa obrigatoriedade é somente para os órgãos integrantes do Poder Executivo.
Quanto aos demais Poderes (Legislativo e Judiciário), o pregão é incentivado a utilização.

Ainda, o art. 2º, § 1º, do Decreto nº 5.450/2005, assim disciplina sobre bens e serviços co-
muns: “Consideram-se bens e serviços comuns, aqueles cujos padrões de desempenho e qua-
lidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais do
mercado”.

Salienta-se que a modalidade pregão pode ser utilizada para contratos de qualquer valor, dife-
rentemente das outras modalidades (concorrência, tomada de preços e convite), nas quais são
utilizadas de acordo com a respectiva faixa de valor.

Quanto às fases do pregão (Lei 10.520/02), elas são as mesmas e com os mesmos procedimen-
tos da Lei 8.666/93, conforme sequência listada a seguir:

1) Aviso (edital)
2) Classificação
3) Habilitação

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4) Adjudicação
5) Homologação

Entretanto, com relação às fases classificação e habilitação, no pregão elas são invertidas em
relação à Lei nº 8.666/1993. Tendo em vista que primeiro classifica os licitantes, para depois
habilitar apenas o licitante vencedor, o que torna o processo mais célere (rápido). Já em rela-
ção às fases de adjudicação (entrega do objeto ao licitante vencedor) e homologação (confir-
mação dos procedimentos licitatórios), há também a inversão de fases em relação a Lei nº
8.666/1993. Assim, primeiro adjudica, para depois então, homologar todo o procedimento
licitatório.

Por fim, cabe destacar que o tipo de licitação utilizado no pregão sempre será o menor preço.

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7) CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

O Contrato administrativo, na abalizada lição de Hely Lopes Meirelles, “é o ajuste que a Admi-
nistração Pública, agindo nessa qualidade, firma com particular ou outra entidade administra-
tiva para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela
própria Administração”.

Já para Maria Sylvia Zanella Di Pietro contrato administrativo “é o ajuste que a Administração,
nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para a conse-
cução de fins públicos, segundo regime de direito público”.

Dessa forma, pode-se definir contrato administrativo como a avença em que a Administração
Pública, agindo como tal, estabelece com o particular ou com outro ente público, para a con-
secução de interesse público. Percebe-se que se utiliza de definição mais restritiva na medida
em que nem todo contrato firmado pela Administração é considerado contrato administrativo.
A corrente majoritária tem o entendimento de que, de forma ampla, a Administração firma
diversas espécies de contratos, denominados contratos da administração, sendo espécie des-
tes os contratos regidos pelo direito privado (contratos administrativos atípicos), e os regidos
pelo direito público (contratos administrativos típicos).

Os contratos administrativos são regidos predominantemente pelo Direito Público, estando a


Administração em posição de supremacia. Todavia, é preciso salientar, em que pesem serem
regidos pelo Direito Público, aos contratos administrativos se aplicam, de forma supletiva, os
princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado, conforme art. 54 da
Lei nº 8.666/1993.

Por outro lado, nos contratos submetidos ao Direito Privado, a Administração atua em posição
de igualdade com o particular, ou seja, a administração age sem supremacia. Porém, ainda que
se diga regido pelo direito privado, os contratos privados da administração, qualquer que seja
ele, sempre terá a influência das normas de Direito Público, conforme expressa o art. 62, da Lei
de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/1993).

CARACTERÍSTICAS DO CONTRATO

Os contratos administrativos apresentam as seguintes características:

1) Consensual: dependem da manifestação de vontade das partes para se aperfeiçoar


(constituir);
2) Formal: todo contrato é formal, em regra, e deve observar os requisitos legais, con-
forme art. 60 a 62 da Lei nº 8.666/1993, ou seja, observar o procedimento legal. Incluir
cláusulas essenciais, por exemplo: objeto; preço; forma de pagamento etc.;
3) Oneroso: o contrato não é gratuito, há contraprestação pecuniária;
4) Comutativo: há equivalência de obrigações (trocas, permutas), previamente ajustadas
e conhecidas pelas partes;

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5) Personalíssimo (intuitu personae): o contrato é sempre firmado em razão das condi-
ções pessoais do contratado. Dessa forma, como regra é vedada a subcontratação, sal-
vo se expressamente prevista no edital e autorizada pela Administração;
6) Contrato de adesão: os contratos administrativos têm natureza de contrato de ade-
são, ou seja, todas as cláusulas são firmadas unilateralmente pela Administração. De-
ve-se observar, inclusive, que a minuta do contrato é parte integrante do edital de lici-
tação, como anexo. Porém, mesmo nos casos de contratação direta, as cláusulas são
elaboradas pela Administração;
7) Supremacia estatal: o Estado vai atuar em supremacia tendo em vista que sempre de-
ve buscar o interesse público. A supremacia estatal será expressa pelas chamadas
cláusulas exorbitantes (permite o Estado agir em superioridade);
8) Mutável: há a possibilidade de alteração unilateral do contrato por motivo de interes-
ses público. Isso ocorre por força das cláusulas exorbitantes;
9) Exigência do instrumento de contrato: o instrumento de contrato somente será exigi-
do se a contratação decorrer das modalidades concorrência ou tomada de preços. E
nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites des-
tas duas modalidades de licitação supracitadas;
10) Publicidade: o resumo do contrato deverá ser publicado no Diário Oficial, como condi-
ção indispensável de sua eficácia.

CLÁUSULAS EXORBITANTES

Pode-se dizer que cláusulas exorbitantes são aquelas que não seriam comuns ou que seriam
ilícitas em contrato firmados entre particulares, por conferirem benefícios a uma das partes (a
Administração) em relação à outra. Assim, essas cláusulas colocam a Administração em posi-
ção de supremacia/superioridade sobre o contratado. A seguir, são apresentadas algumas
espécies de cláusulas exorbitantes:

1) Exigência de garantia: serve para que o Estado possa ser ressarcido de possíveis preju-
ízos causados pelo contratado. Poderão ser oferecidas as seguintes modalidades:
a) Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública;
b) Seguro-garantia;
c) Fiança bancária.
2) Poder de alteração unilateral do contrato: por motivo de interesse público a adminis-
tração poderá alterar a quantidade ou a qualidade do objeto nos seguintes limites:
a) Até 25% para acréscimos ou supressões de obras, serviços ou compras;
b) Até 50%, apenas para acréscimo, no caso de reforma de edifício ou de equipa-
mento.
3) Poder de rescisão unilateral do contrato: a Administração poderá rescindir o contrato
unilateralmente, desde que seja garantindo o direito de defesa ao contratado.
4) Poder de aplicação direta de punições: desde que seja garantido o direito de defesa
será possível aplicar as seguintes punições ao contratado:
a) Advertência;
b) Multa no valor definido no contrato;

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c) Suspensão para licitar ou contratar com a Administração, por até dois anos;
d) Declaração de inidoneidade que impede o contratado de licitar ou contratar, com
a Administração, até que promova a reparação total dos danos causados ao Esta-
do.
5) Poder de fiscalização, acompanhamento e ocupação temporária: o Estado deve fisca-
lizar a execução do contrato por meio de um servidor designado para esse fim. O con-
tratado deve manter o preposto aceito pelo Estado no local da execução do objeto. A
fiscalização estatal jamais poderá excluir ou atenuar (diminuir) a responsabilidade do
contratado. A fiscalização não pode ser delegada a um particular. Cabe destacar que a
Administração pode contratar um particular para auxiliar na fiscalização, mas a fiscali-
zação deverá ser realizada pelo Estado.
6) Restrições ao uso do Exceptio Non Adimpleti Contractus (oposição ao contrato não
cumprido): significa que o contratado somente pode parar de trabalhar por falta de
pagamento quando o atraso superar 90 (noventa) dias. Entretanto, em se tratando de
calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra mesmo que não
haja pagamento o contratado deve executar todo objeto. Quando o atraso nos paga-
mento superar 90 (noventa) dias o contratado poderá optar entre: a) recorrer à justiça
e pedir a rescisão do contrato; ou b) suspender o cumprimento de suas obrigações até
que seja normalizada a situação.

EXTINÇÃO DOS CONTRATOS

A extinção dos contratos é o fim do vínculo obrigacional existente entre as partes. Pode ocor-
rer nas seguintes hipóteses:

1) Cumprimento regular de seu objeto: o contratado cumpriu o objeto e a Administração


realizou a sua obrigação, por exemplo, fornecimento de água mineral e o respectivo
pagamento;
2) Rescisão unilateral pela administração:
a) Encampação: a Administração assume o objeto, ocorre por interesse público, o
contratado faz jus à indenização;
b) Caducidade: descumprimento de cláusula contratual pelo contratado.
3) Rescisão judicial a pedido do contratado;
4) Rescisão bilateral: ocorre por acordo entre as partes;
5) Anulação: ocorre quando houver ilegalidade/vício, podendo ser declarada pela própria
Administração ou pelo Judiciário, este último, caso seja provocado.

RESPONSABILIDADE CONTRATUAL

Observa-se que o contratado responde subjetivamente por todos os danos que causar ao Es-
tado ou a terceiros. Segundo o art. 71 da Lei nº 8.666/1993 o contratado é responsável pelo
pagamento de todos os encargos civis, comerciais, previdenciários, trabalhistas e tributários
decorrentes da execução do contrato.

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Cabe destacar que a Administração responde solidariamente com o contratado no caso dos
encargos previdenciários, conforme art. 71, § 2º, da Lei de Licitações. Salienta-se, ainda, que a
Administração é responsável subsidiária (aciona primeiro a empresa e depois a Administração)
nos encargos trabalhistas, de acordo com a Súmula nº 331 do Tribunal Superior do Trabalho
(TST), caso a fiscalização não tenha sido realizada corretamente, conforme Recurso Extraordi-
nário (RE) 760.931/DF, julgado pelo Supremo Tribunal Federal (STF).

DURAÇÃO DOS CONTRATOS

Observa-se que de acordo com o estatuto de licitações é vedado/proibido o contrato com pra-
zo de vigência indeterminado. Em regra, os contratos administrativos terão duração vinculada
à vigência dos respectivos créditos orçamentários, ou seja, um ano, contudo tem algumas ex-
ceções:

1) Aqueles cujos produtos/objetos estejam contemplados no plano plurianual;


2) Os contratos de prestação de serviço de forma continuada podem ser prorrogados por
iguais e sucessivos períodos de 12 meses. O limite é de até 60 meses, prorrogáveis por
mais 12 meses de forma excepcional, totalizando 72 meses;
3) Nos contratos de locação de equipamentos e programas de informática podem ser es-
tendidos por até 48 meses. Sempre realizando renovações a cada 12 meses;
4) Nas hipóteses previstas no art. 24, IX (comprometimento da segurança nacional), XIX
(material de uso pelas Forças Armadas), XXVIII (bens e serviços, que envolvam, cumu-
lativamente, alta complexidade tecnológica e defesa nacional), XXXI (incentivos à ino-
vação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo), da Lei nº
8.666/1993, pode durar por até 120 meses.

INEXECUÇÃO DOS CONTRATOS

A inexecução dos contratos ocorre quando o contratado deixa de executá-lo total ou parcial-
mente, com ou sem culpa. Nesse contexto, são apresentadas algumas hipóteses de inexecução
de contrato sem culpa do contratado:

1) Teoria da imprevisão: são fatos econômicos imprevisíveis ou previsíveis, mas de con-


sequências incalculáveis que oneram substancialmente a execução do contrato, por
exemplo, desvalorização da moeda;
2) Caso fortuito ou força maior: corresponde a um evento humano ou da natureza que
impede ou retarda a execução do contrato, por exemplo, uma guerra, um terremoto;
3) Interferência imprevista: são fatos que impedem ou retardam a execução do contrato,
que já existiam quando de sua assinatura, mas que não foram previstos pela adminis-
tração, por exemplo, o solo rochoso na construção de túnel do metrô;
4) Fato do príncipe: corresponde a uma determinação estatal geral e imprevisível que
impede ou retarda a execução do contrato, por exemplo, aumento de impostos sobre
os produtos ou serviços prestados;

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5) Fato da administração: é uma determinação ou omissão do Estado especificamen-
te/diretamente vinculada ao contrato, que impede ou retarda a sua execução, por
exemplo, o Estado não providencia a desapropriação, para a empresa iniciar uma obra
de construção de uma rodovia.

Observam-se algumas questões relevantes acerca dos contratos administrativos, conforme


listado a seguir:

1) Lavratura: é a regra dos contratos administrativos, conforme disposto no art. 60 da Lei


de Licitações. Porém, há exceção, assim é vedado contrato verbal, salvo pequenas
compras no valor de até R$ 8.8000,00, conforme o parágrafo único do art. 60;
2) Condição de eficácia: para o contrato administrativo ter eficácia é necessária a publi-
cação do respectivo extrato do contrato no Diário Oficial (DO), de acordo com o art.
61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993.

Ante o exposto, segue um quadro resumo composto pelas modalidades, finalidades, valores,
prazos mínimos, instrumento necessário e exigência de contrato:

Modalidades Valor Prazo mínimo Instru- Exige


Finalidade
art. 22 art. 23, I e II (dias) mento contrato
45 - Emprei-
Acima 3,3 milhões
Concorrência Grande vulto 30 tada Integral/ Edital Sim
1 2
Acima 1,43 milhão MT /TP
Tomada de pre- Médio vulto – cadastro até 3 Até 3,3 milhões 1 2
15 30 - MT /TP Edital Sim
ços dias antes do certame Até 1,43 milhão
Pequeno vulto – cadastro até Até 330 mil Carta
Convite 5 úteis -
24h dias antes do certame Até 176 mil convite

Concurso Científico; Artístico; e Técnico - 45 Edital -

Móvel, Imóvel inservível ou


Leilão dação em pagamento, Semo- Até 1,43 milhão 15 Edital -
ventes
Bens e serviços comuns –
Pregão - Lei
Decreto 3.555/00 (Especifica- Sem limite 8 úteis Edital -
10.520/02
ção de mercado)
Legenda: 1) MT: Melhor Técnica; 2) TP: Técnica e Preço.

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8) POLÍTICAS PÚBLICAS

Conceito de Política Pública

Na literatura, há dois sentidos da palavra “política”, para entender o conceito de política públi-
ca faz-se necessário entender esses dois sentidos. Nos países de língua inglesa, estes conceitos
são diferenciados, com a utilização das palavras politics e policy, observe as definições a seguir:

1) Politics: refere-se ao poder de influenciar outras pessoas, ou de disputa política em si.


Dessa forma, por exemplo, quando se refere às disputas eleitorais ou aos debates en-
tre deputados. Destaca-se que este é o termo mais comum no Brasil.

2) Policy: refere-se às decisões e ações concretas em torno de um problema específico.


Assim, por exemplo, quando se fala “a política educacional do governo está modifi-
cando a vida das pessoas”, nesse contexto, está utilizando o outro significado do ter-
mo política.

Ante o exposto, pode-se resumir os sentidos da palavra política, que estão em sentidos dife-
rentes, conforme figura a seguir:

POLITICS X POLICY

Política como politics:


 Exercício do poder;
 Influência sobre outros.

Política como policy:


 Relação com decisões;
 Ações concretas.

Por fim, o conceito de políticas públicas está relacionado com o segundo sentido de política
(policy), ou seja, o sentido de ações públicas e o de decisões. A seguir, observam-se vários con-
ceitos de “política pública”, de acordo com diversos autores:

1) O que o governo escolhe fazer ou não fazer (Dye);


2) Um conjunto específico de ações do governo que irão produzir efeitos específicos
(Lynn).
3) Política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atra-
vés de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos (Peters).

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4) Uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inten-
ção de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo através do
uso de sanções positivas ou negativas (Lowi).
5) As políticas públicas (policies) são outputs (saídas), resultantes das atividades políticas
(politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação impera-
tiva de valores (Maria G. Rua).
6) Políticas públicas são construções participativas de uma coletividade, que visam à ga-
rantia dos direitos sociais dos cidadãos que compõem uma sociedade humana (Carva-
lho).

Função da Política Pública

A principal função da política pública pode ser descrita como sendo uma orientação para re-
solver um problema considerado público e relevante. Entretanto, faz-se necessário entender o
que é exatamente um problema público. Em tese, um problema público é uma situação insa-
tisfatória (deve ser percebida como um problema) que afeta a coletividade de modo relevante
(afete o público em geral). O problema representa a diferença entre a situação atual e uma
situação futura ideal, ou seja, existe uma situação atual que pode ser melhorada com a política
pública, observe a representação gráfica:

Situação fu-
tura ideal

Situação
atual Problema Público

Para esclarecer o entendimento sobre problema público observe, por exemplo: quando em um
local isolado de um município falta saneamento básico para uma única casa existente naquele
lugar, isso não é um problema público. Porém, quando falta saneamento básico em um bairro
com diversas moradias, agora o problema torna-se público.

Fases das Políticas Públicas

De acordo com Enrique Saravia, as fases das políticas públicas obedecem a um ciclo das políti-
cas. As políticas correspondem a um período deliberativo, é formado por vários estágios e
acaba constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. O ciclo de políticas subdivide as
políticas públicas em fases parciais do processo político-administrativo de resolução de pro-
blemas.

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As diversas fases correspondem a uma sequência de elementos do processo e podem ser in-
vestigadas no que diz respeito às constelações de poder, às redes políticas e sociais e às práti-
cas político-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase. Segundo Enrique
Saravia e Elisabete Ferrarezi, são etapas das políticas públicas: formação da agenda; elabora-
ção; formulação/decisão; implementação; execução; acompanhamento; e avaliação. A seguir
são apresentadas a definição de cada um desses termos:

1) Formação da agenda: discussão permanente de quais temas é importante e merecem


ser objeto de políticas públicas. Ela é considerada a primeira fase das políticas públi-
cas. Pode-se dizer que existem três tipo de agenda:
a) Não-Governamental ou Sistêmica: assuntos e temas que são reconhecidos pe-
la sociedade em geral sem, apesar disso, merecer atenção do governo.
b) Governamental: inclui os problemas que estão de um modo formal e instituci-
onalizado. Dessa forma, merece atenção do governo (temas que, de alguma
maneira, estão incorporados na estrutura administrativa e no discurso das au-
toridades).
c) De Decisão: contém a lista dos problemas e assuntos que efetivamente serão
decididos, que serão tema de uma política pública.

2) Elaboração: Preparação da formulação da política. Essa fase de elaboração correspon-


de ao segundo momento das etapas das políticas públicas. Envolve a identificação e
delimitação do problema, a determinação das possíveis alternativas para sua solução,
a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades.
Pode ser sintetizado como o momento de formulação das alternativas.

3) Formulação / decisão: Envolve a escolha da alternativa de solução a ser utilizada, se-


guida da declaração que explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu
macro jurídico, administrativo e financeiro. Os atores (políticos, analistas e outros au-
tores) envolvidos na política resumem o que esperam que sejam os resultados ou efei-
tos da política. Assim, a formulação envolve decisão. Essas decisões são estabelecidas
a partir de modelos de formulação:
a) Modelo de Incrementalismo: as decisões presentes estão condicionadas as
decisões do passado. Dessa forma busca-se alterar ao poucos a realidade em
vez de se mudar radicalmente uma política pública;
b) Modelo Racional Compreensivo: considera que existem informações comple-
tas e dispostas para os agentes públicos e assim, seria possível uma decisão
que tomasse em questão todas as alternativas possíveis com base em uma ra-
cionalidade. O estado deveria vislumbrar ou visualizar os desdobramentos fu-
turos das decisões;
c) Modelo Mixed-Scanning ou Sondagem Mista: união entre os modelos incre-
mental e o racional. As decisões são fundamentais (analisadas tendo uma vi-
são mais “macro” e que são estratégicas e estruturantes) e incrementais (deri-
vadas das decisões fundamentais e que devem ser mais detalhadas);
d) Modelo Lata de Lixo: são desenvolvidas diversas soluções por diversos atores
(governo, sociedade, ONGs etc.), porém, sem um problema específico a ser re-

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solvido. Essas soluções são guardadas em uma “lata de lixo”. Dessa forma,
quando aparecer algum problema, as soluções da “lata de lixo” são utilizadas
para resolver o problema.

4) Implementação: Planejamento e organização do aparelho administrativo e dos recur-


sos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para executar uma po-
lítica. É a preparação da execução, momento no qual são elaborados os planos, pro-
gramas e projetos da política pública.

5) Execução: Conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela políti-


ca. É pôr em prática efetivamente a política, é a sua realização.

6) Acompanhamento: Processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade,


que tem como objetivo fornecer a informação necessária para introduzir eventuais
correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos.

7) Avaliação: Consiste na mensuração e análise, a posteriori (posteriormente), dos efeitos


produzidos na sociedade pelas políticas públicas. Representa a ponderação (verifica-
ção) da efetividade da política implementada.

Essas etapas formam um ciclo de políticas públicas, que é iniciado na formação da agenda.
Esse ciclo é realizado com auxílio da ferramenta de qualidade do Ciclo PDCA (Planejamento,
Desenvolvimento, Controle e Ação Corretiva), conforme figura a seguir:

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Políticas Públicas no Brasil Contemporâneo

A trajetória recente das políticas sociais no Brasil tem sido marcada por mudanças que vêm
introduzindo modificações importantes no perfil do Estado Social brasileiro herdado do regime
autoritário, e vêm permitindo avanços no cumprimento dos princípios de responsabilidade, de
transparência e de parceria Estado/sociedade, de acordo com o Instituto de Pesquisa Econô-
mica Aplicada (IPEA).

Essas mudanças podem ser agrupadas em dimensões representativas: universalização; descen-


tralização; participação da sociedade; focalização ou seletividade das ações; regulamentação e
regulação; promoção de inovações sociais; adoção de medidas que visam a elevar a eficiência
e a eficácia do aparelho governamental; e progressiva elevação do gasto social federal. Entre-
tanto, essas dimensões são consideradas movimentos ainda embrionários que não se consti-
tuem em um conjunto coerente de diretrizes claras sobre as direções das políticas sociais bra-
sileiras.

1) Universalização das ações: fundamentado na Constituição de 1988. Sabe-se que o sis-


tema de proteção social brasileiro ainda está distante de um padrão redistributivo e
equitativo. Porém, a universalidade das políticas de saúde, de assistência, de previdên-
cia e de educação tem alcançado inúmeros avanços nos últimos anos. Assim, em rela-
ção à saúde consolida-se, progressivamente, o Sistema Único de Saúde – SUS, que
busca o acesso igualitário de toda a população aos serviços de saúde por intermédio
da organização de uma rede descentralizada. Além da descentralização, enfatiza-se
também o atendimento integral cujas prioridades são as atividades preventivas e a
participação da comunidade.

2) Descentralização das ações: da União para os estados, os municípios e, as instituições


da sociedade civil. O setor saúde é pioneiro nesse processo de descentralização, cerca
de 97% dos municípios já estão adstritos a uma ou a outra forma de gestão local do
SUS. Outra área de destaque no processo de descentralização é a de educação. Assim,
a partir da promulgação da Lei de Diretrizes e Bases - LDB da educação nacional, em
1996, explicitou com maior clareza as atribuições dos três níveis de governo (federal,
estadual e municipal), tendo por fundamento o regime de colaboração entre as ins-
tâncias da Federação.

3) Participação da sociedade: atua na formulação, na implementação e no controle das


políticas sociais, principalmente por intermédio dos conselhos. Esses conselhos desdo-
bram-se nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal), e é composto por
integrantes governamentais e não governamentais. As composições e as competências
variam de conselho para conselho; alguns, por exemplo, são paritários, e outros não o
são; alguns são deliberativos, e outros, apenas consultivos. Em alguns setores, como o
da saúde e o da assistência, são as conferências nacionais (integradas por representan-
tes do governo e da sociedade) que legalmente definem os rumos das respectivas polí-
ticas. Contudo, há o reconhecimento de que esses instrumentos, que visam à partilha
das decisões e da gestão das políticas sociais entre Estado e sociedade, ainda careçam
de ser aperfeiçoados.

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4) Focalização ou seletividade das ações: esforço em dar prioridade a grupos social e bio-
logicamente vulneráveis no âmbito das políticas sociais. Trata-se de um caminho para
a universalização do atendimento. Dessa forma, configura-se em uma prática cujo ob-
jetivo é beneficiar a todos, porém com mais, os que têm menos. Esse movimento bus-
ca contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a execução de programas
expressivos de combate à pobreza.

5) Regulação e a regulamentação: mudanças no padrão de bens e serviços públicos vêm


gradativamente definindo novos parâmetros para a gestão e para o controle da produ-
ção de bens e de serviços. Um exemplo expressivo desse movimento pode ser encon-
trado na área de saúde, na qual foram instituídas duas agências regulatórias: a Agência
Nacional de Saúde Suplementar (ANS) e Agência Nacional de Vigilância Sanitária (AN-
VISA). A ANS objetiva a controlar a oferta dos planos de saúde, e a ANVISA busca res-
guardar a saúde da população por meio do controle sanitário. Nesse contexto, outro
exemplo de intervenção regulatória, que pode ser bastante eficaz na garantia da qua-
lidade, e na acessibilidade, de um importante insumo de saúde, é o estímulo à difusão
de medicamentos denominados genéricos, regulamentados pela ANVISA.

6) Inovações sociais: ainda muito restritas, e que têm em comum a ocorrência em locais
como ponto privilegiado para impulsionar um desenvolvimento mais sustentável. Es-
sas inovações são voltadas para a busca de processos de participação democrática. Es-
sas experiências mais pontuais têm procurado rearticular o espaço social no qual se
processam as políticas, promovendo uma mudança nos modos de produzir e distribuir
os bens e serviços sociais. São exemplos: as propostas como a Agenda 21 Local, os
programas de desenvolvimento local impulsionado pelo Banco do Nordeste ou pelo
Ministério do Desenvolvimento Agrário, os programas de renda mínima e as experiên-
cias municipais de orçamento participativo.

7) Melhora do gerenciamento, buscando maximizar sua eficiência e eficácia: conjunto


de medidas e de instrumentos que o governo implementa para aperfeiçoar a qualida-
de dos serviços prestados, são exemplos: contratação de gestores via concurso e trei-
namento regular de servidores; aperfeiçoamento dos sistemas de informação e sua
maior divulgação; mensuração dos resultados para que se conheça o alcance das polí-
ticas; implementação de mecanismos de aproximação dos usuários ao acesso a bens e
a serviços públicos, tais como a instalação de centrais de atendimento gratuito (linhas
0800).

8) Progressiva elevação do gasto social federal: desde os anos 90, o gasto com progra-
mas sociais tem aumentado em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) nacional.

Ante o exposto, o IPEA considera essas dimensões de políticas públicas como sendo os princi-
pais elementos das políticas públicas nacionais, observe a representação gráfica, na figura a
seguir:

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ELEMENTOS/DIMENSÕES DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
Focalização ou
Regulação e
seletividade das
regulamentação
ações

Participação da
Inovações sociais
sociedade

maximizar
Descentralização ELEMENTOS eficiência e
eficácia
DAS
POLÍTICAS elevação do
Universalização PÚBLICAS gasto social
federal

Planejamento das Políticas Públicas

As políticas públicas devem ser realizadas obsevando os níveis de planejamento estratégico,


tático e operacional. Uma das funções desses planejamentos é a equidade, que busca superar
o conceito de igualdade, dando tratamento igual para os iguais e desigual para os desiguais.
Dessa forma, são apresentados na tabela a seguir os níveis de planejamento, com o documen-
to produzido (planos, programas e projetos), para sustentar as políticas públicas:

NÍVEL DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO TÁTICO OPERACIONAL


PRAZO Longo Médio Curto

AMPLITUDE Toda a organização Determinado setor Determinada atividade

NÍVEL HIERÁRQUICO Alta Cúpula Gerências Setoriais Operacional

RISCOS Maiores Intermediários Menores

DOCUMENTO GERADO Planos Programa Projeto

A seguir são apresentados alguns conceitos relacionados ao planejamento tático, operacional


e estratégico, com relação às políticas públicas:

1) Objetivos: representa a situação que se deseja obter ao final do período de duração do


projeto, mediante a aplicação dos recursos e da realização das ações previstas.
2) Metas: é definida como um objetivo temporal, espacial e quantitativamente dimensi-
onado, ou seja, algo mensurável.

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3) Plano: documento utilizado para o registro de decisões do tipo: o que se pensa fazer,
como fazer, quando fazer, com que fazer, com quem fazer. O processo de tomada de
decisões começa com a adoção de postulados gerais que depois são desagregados e
especificados.
4) Programa: um aprofundamento do plano. Composto por objetivos setoriais do plano
que irão constituir os objetivos gerais do programa. Assim, é o documento que detalha
por setor, a política, as diretrizes, as metas e as medidas instrumentais. Resumindo, é a
divisão do plano por setor.
5) Projeto: documento que resume e estabelece o traçado prévio da operação de uma
unidade de ação. Dessa forma, é a unidade elementar do processo sistemático da raci-
onalização de decisões. Constitui-se da proposição de produção de algum bem ou ser-
viço, com emprego de técnicas determinadas e com o objetivo de obter resultados de-
finidos.
6) População-objetivo ou Público-alvo: a definição das metas deve incluir a determina-
ção do conjunto de pessoas ao qual se destina o projeto, o que é denominado popula-
ção-objetivo, público-alvo, população-meta ou grupo focal. Assim, são especificados os
segmentos da sociedade aos quais o programa se destina e que se beneficiam direta e
legitimamente com sua execução. Esse público-alvo representa o grupo de pessoas,
comunidades, instituições ou setores que serão atingidos diretamente pelos resulta-
dos do programa. Essa definição do público-alvo é importante para identificar e direci-
onar as ações que devem compor o programa.
7) Indicadores: ferramentas que permitem identificar e medir aspectos relacionados a
um determinado conceito, fenômeno, problema ou resultado de uma intervenção na
realidade. São medidas, ou seja, uma atribuição de números a objetos, acontecimen-
tos e situações de acordo com certas regras. Assim, os indicadores são usados para
avaliar a magnitude de uma situação qualquer. Por fim, pode-se concluir que o indica-
dor é um elemento capaz de medir a evolução do problema.
8) Viabilidade: está presente em todos os momentos do processo de planejamento. Nes-
se contexto, existem diversas formas de viabilidade a serem consideradas no processo
de delineamento de um plano. São necessárias várias aproximações e ajustes sucessi-
vos, a fim de conciliar direção e viabilidade. Assim, busca-se a coerência entre as for-
mas de viabilidade: política; econômica; institucional-organizacional; e tecnológica.

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9) CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O controle da Administração Pública representa o controle administrativo que é pautado no


princípio da legalidade e na proteção ao interesse público. Assim, toda ação dos administrado-
res públicos devem ser produzidas com atenção e respeito à lei e à proteção do interesse pú-
blico.

Controle representa a fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departa-


mentos, sistemas entre outros, para que tais atividades não se desviem dos padrões e das
normas preestabelecidas, e para que alcancem os resultados desejados.

Ademais, pode-se afirmar que as atividades de controle alcança a atividade administrativa de


todos os poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário). Alcança também todas as esferas (União,
estados, Distrito Federal e municípios). Dessa forma, a fiscalização objetiva verificar se as ativi-
dades desenvolvidas pelos agentes públicos e pelos órgãos e entidades estão atendendo o
interesse público, ou seja, o objetivo do estado. A seguir é apresentado como funciona o con-
trole na Administração Pública.

QUANTO À ORIGEM DO CONTROLE

Em relação à origem, o controle pode ser interno, externo ou popular. A seguir são apresenta-
das as principais características dessas origens:

1) Controle interno: é aquele exercido dentro de um mesmo Poder, automaticamente ou


por meio de órgãos integrantes de sua própria estrutura. São exemplos: controle exer-
cido pelas chefias sobre os atos de seus subordinados dentro de um órgão público
(poder hierárquico); controle ministerial exercido pelos ministérios sobre os órgãos in-
seridos na sua estrutura organizacional e também sobre as entidades da administração
indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedade de economia mista).
Assim, o controle interno decorre do princípio da tutela ou da autotutela, consequên-
cia do princípio da legalidade.
2) Controle externo: é exercido por um Poder sobre os atos administrativos praticados
por outro Poder. São exemplos: sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normati-
vos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (art. 49, V, CF); anula-
ção de um ato do Poder Executivo por decisão judicial; o controle exercido pelo Tribu-
nal de Contas da União (TCU) sobre o Executivo ou Judiciário.
3) Controle popular (social): a Administração deve sempre atuar visando à satisfação do
interesse público, existem diversos mecanismos, constitucionalmente previstos, para
possibilitar aos administrados a verificação da regularidade da atuação da Administra-
ção e para impedir a prática de atos ilegítimos, lesivos ao indivíduo ou à coletividade
ou possibilitar a reparação dos danos decorrentes da prática desses atos. São exem-
plos: ação popular (art. 5º, LXXIII, CF – qualquer cidadão é parte legítima – visa à anu-
lação de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural); as

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contas do Município devem ficar, durante 60 (sessenta) dias, anualmente, à disposição
de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei (art. 31, § 3º, CF).

QUANTO AO MOMENTO DE EXERCÍCIO DO CONTROLE

Os controles quanto ao momento de exercício do controle podem ser: prévio, concomitante; e


subsequente. A seguir são apresentadas as principais características:

1) Controle prévio ou preventivo (a priori): é exercido antes do início da prática, ou an-


tes, da conclusão do ato administrativo. Constitui requisito para a validade ou para a
produção de efeitos do ato controlado, visa impedir a prática de ato ilegal ou contrário
ao interesse público. Exemplos: autorização do Senado Federal necessária para que os
entes da federação (União, estados, Distrito Federal e municípios) possam contrair
empréstimos externos; concessão de uma medida liminar em mandado de segurança
preventivo que impeça a prática ou a conclusão de um ato administrativo que o admi-
nistrado entenda ferir direito líquido e certo seu.
2) Controle concomitante: é realizado durante a realização do ato. Permite a verificação
da regularidade de sua formação. São exemplos: fiscalização da execução de um con-
trato administrativo; acompanhamento de um concurso público pelo sistema de audi-
toria.
3) Controle subsequente ou corretivo (a posteriori): é exercido após a conclusão do ato.
É possível a correção de defeitos do ato, a declaração de sua nulidade ou a conferência
de eficácia ao ato (confirmação do ato). São exemplos: anulação de um procedimento
licitatório; homologação de um concurso público, revogação de ato administrativo.

QUANTO À NATUREZA DO CONTROLE

Com relação à natureza do controle, observa-se o controle da legalidade e o controle de méri-


to. As principais características desses controles são:

1) Controle da legalidade: o foco é a verificação do ato praticado em conformidade com


as normas legais. Dessa forma, a conduta administrativa deve estar pautada nos prin-
cípios, na Carta Magna, na lei ou em atos administrativos de conteúdo impositivo.
2) Controle de mérito: analisa se a conduta administrativa foi conveniente e oportuna.
Esse controle é realizado pelo Poder que editou o ato administrativo. Dessa forma, po-
de ocorrer à revogação do ato, e nunca a anulação (controle de legalidade). A revoga-
ção só alcança os atos legais que passaram a ser inconvenientes ou inoportunos.

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CONTROLE ADMINISTRATIVO

O controle administrativo é a forma mais comum de controle, realizado pela Administração


sobre seus próprios atos e atividades. Esse controle é exercido pelo Poder Executivo e pelos
órgãos administrativos do Legislativo e do Judiciário sobre suas próprias condutas, por exem-
plo: controle do ato de nomeação de um servidor pelo Ministério da Educação; controle dos
atos realizados no curso de um procedimento licitatório.

O controle administrativo é um controle de legalidade e de mérito, além de ser sempre um


controle interno (realizado por órgãos integrantes do mesmo Poder que praticou o ato).

CONTROLE LEGISLATIVO OU PARLAMENTAR

O controle legislativo ou parlamentar é realizado pelos órgãos legislativos ou por comissões


parlamentares sobre determinados atos do Poder Executivo. Em respeito ao princípio da inde-
pendência e harmonia dos Poderes (art. 2º, CF), somente se verifica nas situações e nos limites
expressamente previstos no próprio texto constitucional.

Destaca-se que esse procedimento é um controle externo e configura-se, sobretudo, como um


controle político, por isso podem ser controlados aspectos relativos à legalidade e à conveni-
ência pública (ou política) dos atos do Poder Executivo que estejam sendo controlados. Geral-
mente, esse controle é realizado pelas Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Nesse contexto, a previsão da possibilidade de controle dos atos do Poder Executivo pelo Po-
der Legislativo encontra-se no art. 49, X, CF:

Art. 49 É competência exclusiva do Congresso Nacional:


(...)
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos
do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta.

A FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA, PATRIMONIAL, OPERACIONAL E ORÇAMENTÁRIA


NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

A fiscalização contábil, financeira, patrimonial, operacional e orçamentária é exercida sobre os


atos de todas as pessoas que administrem bens ou dinheiros públicos. Conforme preceitua o
art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, prestará contas qualquer pessoa física ou
jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.

Nessa fiscalização há previsão de um controle interno, exercido pelo próprio Poder, que esteja
gerindo determinado recurso público objeto do controle. E por outro lado, existe um controle
externo, exercido pelo Poder Legislativo com auxílio dos Tribunais de Contas. O controle inter-
no é pleno, de legalidade, conveniência, oportunidade e eficiência; já o controle externo é

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político de legalidade contábil e financeira e visa comprovar a probidade da Administração e a
regularidade do emprego dos bens e dinheiros públicos.

Responsabilidade pelo controle externo

Quanto à responsabilidade pelo controle, depende da origem orçamentária primária dos re-
cursos. Assim, se o recurso for federal, o responsável será federal; se o recurso for estadual, o
responsável será estadual; se o recurso for municipal, o responsável será municipal. A seguir
são apresentados os responsáveis pelo controle externo, inclusive com o órgão técnico que
presta auxílio, isto é, o tribunal de contas respectivo:

TITULAR DO CONTROLE ÓRGÃO TÉCNICO QUE PRESTA


ESFERA
EXTERNO AUXÍLIO

1
União Congresso Nacional TCU

2
Estados Assembleias Legislativas TCE

3
Distrito Federal Câmara Legislativa TCDF

4
TCM dos Municípios (órgãos
Municípios da BA, CE, GO e PA Câmaras Municipais
estaduais)
5 6
TCM-RJ e TCM-SP (órgãos
Rio de Janeiro e São Paulo Câmaras Municipais
municipais)

Demais Municípios Câmaras Municipais TCE


Legenda: 1) TCU: Tribunal de Contas da União; 2) TCE: Tribunal de Contas Estadual; 3) TCDF: Tribunal de
Contas do Distrito Federal; 4) TCM: Tribunal de Contas dos Municípios; 5) TCM-RJ: Tribunal de Contas do
Município do Rio de Janeiro; 6) TCM-SP: Tribunal de Contas do Município de São Paulo.

CONTROLE JUDICIÁRIO OU JUDICIAL

Por fim, o controle judiciário ou judicial é realizado pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os
atos administrativos praticados pelos Poderes Executivo, Legislativo ou pelo próprio Judiciário,
quando realiza atividades administrativas.

O controle judicial, em regra, é exercido a posteriori (depois) e referente à legalidade dos atos
administrativos. Antes de tudo, o controle judicial é um meio de preservação de direitos indi-
viduais dos administrados. Dessa forma, é diferente do controle político, exercido pelo Legisla-
tivo.

O Poder Judiciário, no exercício de sua atividade jurisdicional, sempre age mediante provoca-
ção do interessado ou do legitimado. São exemplos desse controle: ação popular; ação civil
pública; habeas corpus; habeas data; mandado de injunção; mandado de segurança.

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10) ORÇAMENTO PÚBLICO

O orçamento público está inserido no estudo dos Direitos Financeiro e Tributário. Assim, para
compreendê-lo faz-se necessário conhecer algumas definições de orçamento público, de acor-
do com dois autores:

1) O orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo
autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcio-
namento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral
do País, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei (Aliomar Baleeiro).
2) O orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os
programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o
marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e
metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas, de acordo com o modelo de inte-
gração entre planejamento e orçamento (Giacomoni).

As normas relacionadas ao Direito Financeiro e Tributário encontram-se, basicamente: na


Constituição Federal (CF); na Lei nº 4.320/1964; na Lei nº 5.172/1966 – Código Tributário Naci-
onal (CTN); na Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF); e no De-
creto nº 93.872/1986.

A Constituição Federal de 1988 é a lei suprema do Brasil, os principais dispositivos voltados à


Administração Financeira e Orçamentária (AFO) são os arts. 163 a 169, que compõem o Capítu-
lo das Finanças Públicas.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Os princípios são os pilares dos diversos ramos do direito. Nesse sentido, os Direitos Financeiro
e Tributário devem observar os princípios orçamentários. Esses princípios visam estabelecer
regras básicas, com o objetivo de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos proces-
sos de elaboração, execução e controle do orçamento público.

Os princípios orçamentários são premissas, linhas norteadoras a serem observadas na concep-


ção e execução da Lei Orçamentária. Visam aumentar a consistência e a estabilidade do siste-
ma orçamentário. Por isso, são as bases nas quais se devem orientar o processo orçamentário
e são impositivos no orçamento público. Entretanto, não apresentam caráter absoluto, por
apresentarem exceções.

Esses princípios orçamentários são válidos para todos os poderes (Legislativo, Executivo e Judi-
ciário) e para todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), são
estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais quanto
pela doutrina. A seguir, é apresentada uma lista desses princípios:

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Princípio da Universalidade ou Globalização

O princípio da universalidade ou globalização prevê que o orçamento deve conter todas as


receitas e despesas referentes aos Poderes, seus fundos, órgãos e entidades da Administração
direta e indireta. Esse princípio não se aplica ao Plano Plurianual (PPA), pois nem todas as re-
ceitas e despesas dever integrar o PPA.

Princípio da Anualidade ou Periodicidade

Conforme o princípio da anualidade, o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um


período de um ano. É conhecido também como princípio da periodicidade, numa abordagem
em que o orçamento dever ter vigência limitada a um exercício financeiro. No Brasil, esse
exercício coincide com o ano civil, segundo o art. 34 da Lei nº 4.320/1964, a seguir descrito:

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

Princípio da Unidade ou da Totalidade

Segundo esse princípio, o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento, e
não mais que um para cada ente da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios)
em cada exercício financeiro. Objetiva eliminar a existência de orçamentos paralelos. Por
exemplo: o Distrito Federal tem um orçamento anual; o Estado de Goiás tem um orçamento; o
Município de Luziânia tem um orçamento; a União tem um orçamento.

Princípio do Orçamento Bruto

Destaca-se que o princípio do orçamento bruto veda (proíbe) que as despesas ou receitas se-
jam incluídas no orçamento nos seus montantes líquidos. Note que a diferença entre universa-
lidade e orçamento bruto é que apenas este último determina que as receitas e despesas de-
vam constar do orçamento pelos seus totais, sem quaisquer deduções. Assim, facilita a trans-
parência e o controle.

Princípio da Exclusividade

O princípio da exclusividade surgiu para evitar que o orçamento fosse utilizado para aprovação
de matérias sem nenhuma pertinência com o conteúdo orçamentário, em virtude da celerida-
de (rapidez) do seu processo. Assim, ele determina que a Lei Orçamentária não poderá conter
matéria estranha à previsão das receitas e à fixação das despesas. Exceção se dá para as auto-
rizações de créditos suplementares e operações de crédito (empréstimos), inclusive por Ante-
cipação de Receita Orçamentária (ARO). O princípio da exclusividade tem o objetivo de limitar
o conteúdo da Lei Orçamentária, impedindo que nela se inclua normas pertencentes a outros
campos jurídicos, como forma de tirar proveito de um processo legislativo mais rápido.

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Princípio da Quantificação dos Créditos Orçamentários

O princípio da quantificação dos créditos orçamentários está consubstanciado no inciso VII do


art. 167 da CF/88 o qual veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados, a seguir des-
crito:

Art. 167. São vedados:


(...)
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados.

Princípio da Especificação (ou Especialização ou Discriminação)

O princípio da especificação determina que, na Lei Orçamentária Anual, as receitas e despesas


devem ser discriminadas, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. Tem o objetivo
de facilitar a função de acompanhamento e controle do gasto público, evitando a chamada
“ação guarda-chuva”, que é aquela ação genérica, mal especificada, com demasiada flexibili-
dade. Por exemplo, os royalties do petróleo extraído do pré-sal será aplicado na saúde, no
combate ao câncer de mama (forma errada). Agora, vejamos a forma correta, R$ 5.000,00 dos
royalties do petróleo extraído do pré-sal será aplicado na saúde da seguinte forma: R$
3.000,00, no combate ao câncer de mama; R$ 2.000,00, na vacinação contra febre amarela.

Princípio da Proibição do Estorno

O princípio da proibição do estorno determina que o administrador público não pode transpor,
remanejar ou transferir recursos sem autorização. Quando houver insuficiência ou carência de
recursos, deve o Poder Executivo recorrer à abertura de crédito adicional ou solicitar a trans-
posição, remanejamento ou transferência, o que deve ser feito com autorização do Poder Le-
gislativo. Observe que é proibido, por exemplo, o Executivo retirar recurso da saúde e incluir
na segurança, sem a respectiva autorização do Legislativo.

Princípio da Publicidade

O art. 37 da Constituição Federal cita os princípios gerais que devem ser seguidos pela Admi-
nistração Pública, que são legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O
princípio da publicidade também é orçamentário, pois as decisões sobre orçamento só têm
validade após a sua publicação em órgão da imprensa oficial (Diário Oficial). Assim, é condição
de eficácia do ato, a divulgação em veículos oficiais de comunicação para conhecimento públi-
co, de forma a garantir a transparência na elaboração e execução do orçamento.

Princípio da Legalidade

Todas as leis orçamentárias: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei
Orçamentária Anual (LOA) e também de créditos adicionais são encaminhadas pelo Poder Exe-

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cutivo para discussão e aprovação pelo Poder Legislativo. O artigo 5º da Constituição determi-
na em seu inciso II que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
em virtude de lei”.

O art. 37 da CF/88 cita os princípios gerais que devem ser seguidos pela Administração Pública,
que são legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Para ser legal, a
aprovação do orçamento deve observar o processo legislativo. Em matéria orçamentária, a
Administração Pública subordina-se às prescrições legais.

Princípio da Programação

O Princípio da programação dispõe que o orçamento deve expressar as realizações e objetivos


de forma programada, ou seja, planejada. O princípio da programação decorre da necessidade
da estruturação do orçamento em programas, dispondo que o orçamento deva ter o conteúdo
e a forma de programação. Por fim, esse princípio vincula as normas orçamentárias à consecu-
ção e à finalidade do plano plurianual e aos programas nacionais, regionais e setoriais de de-
senvolvimento.

Princípio do Equilíbrio Orçamentário

O Princípio do equilíbrio orçamentário visa assegurar que as despesas autorizadas não serão
superiores à previsão das receitas. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em seu art. 4º, inciso
I, “a”, determina que a lei de diretrizes orçamentárias trate do equilíbrio entre as receitas e
despesas.

Princípio da Não Afetação (ou não Vinculação) das Receitas

O princípio da não vinculação de receitas dispõe que nenhuma receita de impostos poderá ser
reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos, salvo as ressalvas
constitucionais. Pretende-se, com isso, evitar que as vinculações reduzam o grau de liberdade
do planejamento, porque receitas vinculadas a despesas tornam essas despesas obrigatórias. A
principal finalidade do princípio em estudo é aumentar a flexibilidade na alocação das receitas
de impostos.

Princípio da Clareza

Fundamentado nesse princípio, o orçamento deve ser apresentado em linguagem clara e com-
preensível a todas as pessoas que, por força do ofício ou interesse, precisam manipulá-lo.

Ademais, dispõe que o orçamento dever ser expresso de forma clara, ordenada e completa.
Embora diga respeito ao caráter formal, tem grande importância para tornar o orçamento um
instrumento eficiente de governo e administração.

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11) PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual
(LOA) são as leis que regulam o planejamento e o orçamento dos entes públicos (Federal, es-
taduais, Distrito Federal e municipais). No âmbito de cada ente, essas leis constituem etapas
distintas, porém integradas, de forma que permitam um planejamento estrutural das ações
governamentais.

Na seção denominada “Dos Orçamentos” na Constituição Federal de 1988 observa-se essa


integração, por meio da definição dos instrumentos de planejamento PPA, LDO e LOA, os quais
são de iniciativa do Poder Executivo, assim dispõe o art. 165 da CF/1988:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:


I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.

PLANO PLURIANUAL

O Plano Plurianual (PPA) é o instrumento de planejamento do Governo Federal que estabele-


ce, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada. Assim, ele retrata, em visão macro, as intenções do gestor público para
um período de quatro anos, podendo ser revisado, durante sua vigência, por meio de inclusão,
exclusão ou alteração de programas.

O PPA está disciplinado no § 1º do art. 165 da CF/88:

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionaliza-


da, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos pro-
gramas de duração continuada.

As principias características do PPA são:

1. Elaborado de forma regionalizada: representa um grande desafio do planejamento,


que é promover, de maneira integrada, oportunidades de investimentos que sejam de-
finidas a partir das realidades regionais e locais, levando a um desenvolvimento mais
equilibrado entre as diversas regiões do país.
2. Diretrizes: são normas gerais, amplas, estratégicas, que mostram o caminho a ser se-
guido na gestão dos recursos pelos próximos quatro anos.
3. Objetivos: correspondem ao que será perseguido com maior destaque pelo Governo
Federal no período do respectivo plano para que a visão estabelecida se concretize no
longo prazo. O objetivo expressa o que deve se feito, refletindo as situações a serem

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alteradas pela implementação de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no
território.
4. Metas: são medidas do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou
qualitativa, a depender das especificidades de cada caso.
5. Despesas de capital: são aquelas que contribuem diretamente para a formação ou
aquisição de um bem de capital, como a construção de uma ponte, por exemplo.
6. Despesas correntes: o termo “e outras delas decorrentes” relaciona-se às despesas
correntes que a despesa de capital irá gerar após sua realização. Despesas correntes
são as que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de
capital, como as despesas com pessoal, encargos sociais, custeio, manutenção etc.
7. Programas de duração continuada: são aqueles cuja duração se estenda pelos exercí-
cios financeiros seguintes. Dessa forma, caso o programa seja de duração continuada
deve constar do PPA.
8. Investimentos: quanto aos investimentos, determina o art. 167, § 1º, da CF/88:
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá se iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
9. Encaminhamento ao Poder Legislativo: a proposta do PPA deve ser encaminhada do
Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercí-
cio, até 31 de agosto. A devolução ao Executivo deve ser feita até o encerramento do
segundo período da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício em que foi enca-
minhado. Vale ressaltar que o PPA não se confunde com o mandato do chefe do Exe-
cutivo.
10. Vigência: a vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no segundo exercício finan-
ceiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro exercício financeiro
do mandato subsequente.

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) também surgiu por meio da Constituição Federal de
1988, almejando ser a ligação entre o planejamento estratégico (Plano Plurianual) e o plane-
jamento operacional (Lei Orçamentária Anual – LOA). Sua relevância reside no fato de ter con-
seguido diminuir a distância entre o plano estratégico e as leis orçamentárias anuais, as quais
dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos estratégicos existentes
antes da CF/1988.

A LDO está disciplinada no § 2º do art. 165 da CF/88:

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades


da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentá-
ria anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá
a política de aplicação das agências oficiais de fomento.

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As principais características da LDO, segundo a CF:

1. Definição das metas e prioridades da Administração Pública Federal: as disposi-


ções que constarão do orçamento devem ser comparadas com as metas e priorida-
des da Administração Pública. Assim, pode-se verificar se as metas e prioridades
podem ser concretizadas a partir da alocação de recursos na LOA.
2. Incluirá as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente: deve con-
ter todas as despesas de capital que serão realizadas no orçamento do próximo
ano.
3. Orientação à elaboração da lei orçamentária anual: reforça a ideia que a LDO é um
plano prévio à Lei Orçamentária, assim como o Plano Plurianual é um plano prévio à
LDO. É o termo mais genérico, pois incluem também as metas e prioridades da Ad-
ministração Pública, as alterações na legislação tributária e a política de aplicação
das agências oficiais de fomento.
4. Disposições sobre as alterações na legislação tributária: os tributos têm diversas
funções. A mais conhecida é a função fiscal, aquela voltada para arrecadação. No
entanto, outra importante função é a reguladora, em que o governo interfere dire-
tamente na economia por meio de tributos, incentivando ou desestimulando com-
portamentos para alcançar os objetivos do Estado.
5. Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fo-
mento: objetiva o controle dos gastos das agências que fomentam o desenvolvi-
mento do país. Sua presença na LDO justifica-se pela repercussão econômica que
ocasionam. Exemplos: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES), Banco do Brasil (BB), Caixa Econômica Federal (CEF).
6. Vigência: parte da doutrina afirma que a vigência da LDO é de um ano. Entretanto,
a LDO extrapola o exercício financeiro, uma vez que ela é aprovada até o encerra-
mento da primeira sessão legislativa do Congresso Nacional e orienta a elaboração
da LOA no segundo semestre, bem como estabelece regras orçamentárias a serem
executadas ao longo do exercício financeiro subsequente.
7. Encaminhamento ao Poder Legislativo: o prazo para encaminhamento da LDO do
Poder Executivo ao Poder Legislativo é de oito meses e meio antes do enceramento
do exercício financeiro (15 de abril) e a devolução ao Poder Executivo deve ser rea-
lizada até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa do Congresso
Nacional (17 de julho).

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

Por fim, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é o instrumento pelo qual o Poder Público prevê a
arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano. A LOA é o
orçamento por excelência, ou seja, o orçamento propriamente dito.

Essa lei deve conter apenas matérias atinentes à previsão das receitas e à fixação das despe-
sas, sendo liberadas, em caráter de exceção, as autorização para créditos suplementares e
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita orçamentária. Trata-se do princípio
orçamentário constitucional da exclusividade.

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Ante o exposto, seguem as principais características da LOA:

1. Finalidade da LOA: é a concretização dos objetivos e metas estabelecidos no PPA. É


o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi esta-
belecido na LDO. Portanto, orientada pelas diretrizes, objetivos e metas do PPA,
compreende as ações a serem executadas, seguindo as metas e prioridades estabe-
lecidas na LDO.
2. Vigência: quanto à vigência da LOA, está compreende o período de um ano.
3. Encaminhamento ao Poder Legislativo: o projeto deverá ser encaminhado, do Po-
der Executivo ao Poder Legislativo, quatro meses antes do término do exercício fi-
nanceiro (31 de agosto), e devolvido ao executivo até o encerramento da sessão le-
gislativa (22 de dezembro) do exercício de sua elaboração.
4. Esferas Orçamentárias: há três esferas orçamentárias, segundo o §5º do art. 165 da
CF/88:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos


e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituí-
das e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e ór-
gãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Sem grifo no original.

5. Orçamentos fiscais e de investimentos das estatais: segundo o art. 165, §7º, da


CF/88, os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados com
o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-
regionais, segundo critério populacional. Observa-se que o orçamento da Segurida-
de Social não tem a função de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo crité-
rio populacional.
6. Orçamento da seguridade social: compreende um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
7. Vedações da CF/88: é proibido o início de programas ou projetos não incluídos na
LOA. Também veda a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos
do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidades ou cobrir déficit
de empresas, fundações e fundos, inclusive daqueles que compõem os próprios or-
çamentos (fiscal, de investimentos das estatais e da seguridade social). Ainda, proí-
be a consignação de crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

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12) CICLO ORÇAMENTÁRIO

O ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam a atividades


típicas do orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final. Dessa forma, é um
processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio do qual se elabora/planeja, aprova, executa,
controla/avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro.

O exercício financeiro coincide com o ano civil, inicia-se em 1º de janeiro e se encerra em 31


de dezembro de cada ano. O ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro.
Aquele envolve um período muito maior, iniciando com o processo de elaboração do orça-
mento, passando por discussão, execução e encerramento com o controle.

No Brasil identificam-se, basicamente, quatro etapas no ciclo ou processo orçamentário:

1. Elaboração/planejamento da proposta orçamentária.


2. Discussão/estudo/aprovação da lei de orçamento.
3. Execução orçamentária e financeira.
4. Avaliação/controle.

CICLO ORÇAMENTÁRIO

ELABORAÇÃO APROVAÇÃO
LOA
LDO
CONTROLE PPA
EXECUÇÃO
E AVALIAÇÃO

Por fim, é apresentada a seguir a descrição de cada uma das etapas:

1. ELABORAÇÃO/PLANEJAMENTO: o primeiro ponto do ciclo orçamentário é a elabora-


ção da proposta, a qual consiste nas atividades preliminares à alocação de recursos,
considerando o cenário fiscal. A responsabilidade de realização é do chefe do Poder
Executivo. A consistência fiscal é elemento central para sua posterior execução, motivo
pelo qual o cenário fiscal é uma das etapas mais relevantes do processo de elaboração.
A compatibilidade entre capacidade de financiamento e dispêndios (gastos) de recur-
sos previstos ocorre em função de um processo de alocação de recursos que se com-
põe das seguintes fases:
1.1. Fixação de meta fiscal;

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1.2. Projeção de receitas;
1.3. Projeção de despesas obrigatórias;
1.4. Apuração das despesas discricionárias.
2. DISCUSSÃO/ESTUDO/APROVAÇÃO: a etapa de discussão corresponde ao debate en-
tre os parlamentares (Poder Legislativo) sobre a proposta, constituída por proposições
de emendas, voto do relator, redação final e proposição em Plenário. Assim, de acordo
com o art. 166 da CF/88, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas
duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Por fim, a mensa-
gem presidencial é o instrumento de comunicação oficial entre o Presidente da Repú-
blica e o Congresso Nacional com a finalidade de encaminhar os projetos do PPA, da
LDO e da LOA.
3. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA: a fase de execução orçamentária e finan-
ceira consiste na arrecadação das receitas e na realização das despesas. Nesse sentido,
é a transformação, em realidade, do planejamento elaborado pelos Chefes do Executi-
vo e aprovado pelo Legislativo. Até 30 dias após a publicação dos orçamentos, nos
termos em que dispuser a LDO, o Poder Executivo estabelecerá a programação finan-
ceira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
4. AVALIAÇÃO E CONTROLE: por último, ocorre essa etapa de avaliação e de controle or-
çamentário que analisa a eficácia e a eficiência dos cursos de ação cumpridos. Dessa
forma, proporciona elementos de juízo aos responsáveis da gestão administrativa para
adotar as medidas tendentes à consecução de seus objetivos e à otimização do uso de
recursos colocados à sua disposição, o que contribui para realimentar o processo de
Administração Orçamentária (feedback). O propósito da avaliação é de contribuir para
a qualidade da elaboração de uma nova proposta orçamentária, reiniciando um novo
ciclo orçamentário.

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13) CRÉDITOS ADICIONAIS

Os créditos adicionais são alterações qualitativas e quantitativas realizadas no orçamento.


Assim, de acordo com o art. 40 da Lei 4.320/1964, são créditos adicionais as autorizações de
despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

Por crédito orçamentário inicial ou ordinário entende-se aquele aprovado pela lei orçamentá-
ria anual, constante dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das empre-
sas estatais. O orçamento anual consignará importância (recursos) para atender determinada
despesa a fim de executar ações que lhe caiba realizar. Essa importância é denominada de
dotação orçamentária.

A LOA é organizada na forma de créditos orçamentários, aos quais estão consignadas dota-
ções. O crédito orçamentário é constituído pelo conjunto de categorias classificatórias e contas
que especificam as ações e operações autorizadas pela lei orçamentária, a fim de que sejam
executados os programas de trabalho do Governo, enquanto a dotação é o montante de re-
cursos financeiros com que conta o crédito orçamentário. O crédito orçamentário é portador
de uma dotação e esta constitui o limite de recurso financeiro autorizado.

O ato que abrir o crédito adicional, o qual pode ser um decreto, uma medida provisória ou
uma lei, de acordo com sua classificação, deve indicar a importância, a espécie e a classificação
da despesa até onde for possível.

Com relação à classificação dos créditos adicionais, eles dividem-se em três:

1. Suplementares: são os créditos destinados a reforço de dotação orçamentária.


2. Especiais: são os créditos destinados a despesas para as quais não haja dotação orça-
mentária específica.
3. Extraordinários: são os créditos destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, como
em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

CRÉDITOS ADICIONAIS

SUPLEMENTARES ESPECIAIS EXTRAORDINÁRIOS

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Cabe frisar o disposto no art. 166 da CF/88 “os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas
duas Casas do Congresso Nacional, na forma de regimento comum”. Desse modo, os projetos
dos créditos adicionais são apreciados da mesma forma que os projetos do PPA, LDO e LOA.

Ante o exposto, o quadro a seguir apresenta as principais características de cada uma das clas-
sificações dos créditos adicionais:

CRÉDITOS
SUPLEMENTARES ESPECIAIS EXTRAORDINÁRIOS
ADICIONAIS
Destinados a despesas
Reforço de dotação orça-
para as quais não haja Destinados a despesas
FINALIDADE mentária já prevista na
dotação orçamentária urgentes e imprevisíveis.
LOA.
específica.
Independe de autorização
É anterior à abertura do
É anterior à abertura do legislativa prévia. Após a
crédito. São autorizados
AUTORIZAÇÃO crédito. São autorizados sua abertura deve ser
por lei (podendo ser já na
LEGISLATIVA por Lei específica (não dado imediato conheci-
própria LOA ou em outra
pode ser na LOA). mento ao Poder Legislati-
lei específica).
vo.
Abertos por decreto do Abertos por Medida Pro-
Poder Executivo. Na Uni- Abertos por decreto do visória (MP), no caso
ão, para os casos em que Poder Executivo. Na União federal e de entes que
haja necessidade de outra são considerados autori- possuem previsão deste
ABERTURA
lei específica, são conside- zados e abertos com a instrumento; e por decre-
rados autorizados e aber- sanção e publicação da to do Poder Executivo,
tos com a sanção e publi- respectiva lei. para os demais entes que
cação da respectiva lei. não possuem MP.
INDICAÇÃO
DA ORIGEM
Obrigatória Obrigatória Facultativa
DOS RECUR-
SOS
Vigência limitada ao exercício em que forem autoriza-
Vigência limitada ao exer- dos, salvo se o ato de autorização for promulgado nos
VIGÊNCIA cício em que forem autori- últimos quatro meses daquele exercício, casos em que,
zados. reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger
até o término do exercício financeiro subsequente.

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14) RECEITA PÚBLICA

A palavra receita é utilizada em todo o mundo pela contabilidade para evidenciar a variação
positiva da situação líquida patrimonial resultante do aumento de ativos ou da redução de
passivos de uma entidade. A receita pública pode ser definida em sentido lato (amplo) e em
sentido stricto (restrito), as diferenças dessas definições estão a seguir:

1. Receita pública em sentido amplo (lato sensu) ou ingresso público: são todas as en-
tradas ou ingressos de bens ou direitos a qualquer título, em certo período de tempo,
em que o Estado utiliza para financiar seus gastos, podendo ou não se incorporar ao
seu patrimônio e independente de haver contrapartida no passivo. Exemplos: receitas
tributárias, operações de créditos, operações de créditos por antecipação de receita,
cauções e outras.
2. Receita pública em sentido estrito (stricto sensu): são todas as entradas ou ingressos
de bens ou direitos, em certo período de tempo, que se incorporam ao patrimônio pú-
blico sem compromisso de devolução posterior. Exemplos: alienação de bens, receita
de contribuições, receitas industriais etc.
As classificações orçamentárias de receitas e despesas são de fundamental importância para a
transparência das operações constantes de um orçamento. Toda informação orçamentária é
organizada e veiculada segundo um tipo de classificação, dividido em níveis. A seguir será
apresentada a classificação quanto à Categoria Econômica (1º nível) e quanto à Origem (2º
nível).

1º NÍVEL: CATEGORIA ECONÔMICA DA RECEITA

Esta classificação por natureza obedece ao critério econômico. Assim, é utilizado para mensu-
rar o impacto das decisões do Governo na economia nacional (formação de capital, custeio,
investimentos etc.). Essa classificação está subdividida da seguinte forma:

1. RECEITA CORRENTE: classificam-se nessa categoria aquelas receitas oriundas do poder


impositivo do Estado (tributárias e de contribuições); da exploração de seu patrimônio
(patrimonial); da exploração de atividades econômicas (agropecuárias, industriais e de
serviços); as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de di-
reito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em des-
pesas correntes (transferências correntes); e as demais receitas que não se enquadram
nos itens anteriores (outras receitas correntes). Assim, elas são destinadas a atender
despesas classificáveis em despesas correntes.
2. RECEITAS DE CAPITAL: são as provenientes da realização de recursos financeiros ori-
undos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os re-
cursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinado a atender
despesas classificáveis em despesas de capital e, ainda, o superávit do orçamento cor-
rente.

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2º NÍVEL: ORIGEM

A classificação quanto à origem é a subdivisão das categorias econômicas que tem por objetivo
identificar a origem das receitas no momento em que estas ingressam no patrimônio público.
Ela identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao fato gerador dos ingressos
das receitas. Observa a divisão a seguir:

RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL


1. Receita Tributária
2. Receita de Contribuições
1. Operações de Crédito
3. Receita Patrimonial
2. Alienação de Bens
4. Receita Agropecuária
3. Amortização de Empréstimos
5. Receita Industrial
4. Transferências de Capital
6. Receita de Serviços
5. Outras Receitas de Capital
7. Transferências Correntes
9. Outras Receitas Correntes

ESTÁGIOS DAS RECEITAS PÚBLICAS

Ao longo do exercício financeiro, simultaneamente, as receitas são arrecadadas e as despesas


são executadas. A realização de receitas e despesas ocorre por meio dos denominados está-
gios da receita pública e da despesa pública.

O estágio da receita orçamentária é cada passo identificado que evidencia o comportamento


da receita e facilita o conhecimento e a gestão dos ingressos de recursos. Os estágios da recei-
ta orçamentária, segundo a doutrina dominante, são os seguintes:

1. PREVISÃO: configura-se por meio da estimativa de arrecadação da receita, constante


da LOA, resultante de metodologia de projeção de receitas orçamentárias. As previ-
sões de receita observarão as normas técnicas e legais e considerarão: os efeitos das
alterações na legislação; da variação do índice de preços; do crescimento econômico
ou de qualquer outro fator relevante; serão acompanhados dos demonstrativos de sua
evolução nos últimos três anos; da projeção para os dois seguintes àquele a que se re-
ferirem; e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
2. LANÇAMENTO: representa o procedimento administrativo tendente a verificar a ocor-
rência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável,
calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo o caso,
propor a aplicação da penalidade cabível. Esse estágio possui três tipos de lançamento:
2.1. Lançamento por declaração: compreende a espontaneidade do sujeito passivo em
declarar corretamente. Por exemplo, imposto de importação.
2.2. Lançamento por homologação: o pagamento e as informações prestadas pelo
contribuinte são realizados sem qualquer exame prévio da autoridade administra-
tiva. Por exemplo, ICMS e IPI.
2.3. Lançamento de ofício: como regra, é adequado aos tributos que têm como fato
gerador uma situação cujos dados constam dos cadastros fiscais, de modo que
basta à autoridade administrativa a consulta a aqueles registros para que se tenha

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às mãos dados fáticos necessários à realização do lançamento. Por exemplo, IPVA
e IPTU.
3. ARRECADAÇÃO: representa a entrega, realizada pelos contribuintes ou devedores aos
agentes arrecadadores ou bancos autorizados pelo ente, dos recursos devidos ao Te-
souro.
4. RECOLHIMENTO: é a transferência dos valores arrecadados à conta específica do Te-
souro, responsável pela administração e controle da arrecadação e programação fi-
nanceira, observando o Princípio da Unidade de Caixa, representado pelo controle
centralizado dos recursos arrecadados em cada ente (União, Distrito Federal, estados e
municípios).
5. CONTROLE E AVALIAÇÃO: esta fase compreende a fiscalização realizada pela própria
Administração, pelos órgãos de controle e pela sociedade. O controle do desempenho
da arrecadação deve ser realizado em consonância com a previsão da receita, desta-
cando as providências adotadas no âmbito da fiscalização e combate à sonegação, as
ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as
demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.

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15) DESPESA PÚBLICA

A despesa assume fundamental importância na Administração Pública, por estar envolvida em


situações singulares, como o estabelecimento de limites legais impostos pela Lei de Responsa-
bilidade Fiscal. Ainda, possibilita a realização de estudos e análises acerca da qualidade do
gasto público e do equilíbrio fiscal das contas públicas.

Despesa pública é a “aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agen-
te público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de um fim a car-
go do governo”, conforme explica Aliomar Baleeiro (1997).

Já segundo o glossário do Tesouro Nacional, a despesa pública é a aplicação (em dinheiro) de


recursos do Estado para custear os serviços de ordem pública ou para investir no próprio de-
senvolvimento econômico do Estado. É o compromisso de gasto dos recursos públicos, autori-
zados pelo Poder competente, com o fim de atender a uma necessidade da coletividade pre-
vista no orçamento.

Por fim, a compreensão do orçamento exige o conhecimento de sua estrutura e organização,


as quais são implementadas por meio de um sistema de classificação estruturado com o pro-
pósito de atender às exigências de informação demandadas por todos os interessados nas
questões de finanças públicas, como os poderes públicos, as organizações públicas e privadas e
os cidadãos em geral. Assim, a classificação quanto à Categoria Econômica (1º nível) e quanto
ao Grupo de Natureza da Despesa (2º nível), descritos na sequência.

1º NÍVEL: CATEGORIA ECONÔMICA DA DESPESA

Da mesma forma como a receita, este nível da classificação por natureza obedece ao critério
econômico. Permite analisar o impacto dos gastos públicos na economia do país. A despesa é
classificada em duas categorias econômicas:

1. DESPESAS CORRENTES: classificam-se nessa categoria todas as despesas que não con-
tribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital;
2. DESPESAS DE CAPITAL: classificam-se nessa categoria aquelas despesas que contribu-
em, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

2º NÍVEL: GRUPO DE NATUREZA DA DESPESA (GND)

O grupo de natureza da despesa é um agregador de elementos de despesa com as mesmas


características quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir:

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GRUPO DE NATUREZA DA DESPESA
DESPESAS CORRENTES DESPESAS DE CAPITAL
Pessoal e Encargos Sociais Investimentos
Juros e Encargos da Dívida Inversões financeiras
Outras Despesas Correntes Amortização da Dívida
RESERVAS
Reserva de Contingência
Reserva do Regime Próprio de Previdência do Servidor (RPPS)

ESTÁGIOS DAS DESPESAS PÚBLICAS

Assim como ocorre com as receitas, para que se realize uma despesa do Poder Público ela
deve passar por estágios, os quais devem ser seguidos com rigor. A doutrina majoritária consi-
dera que os estágios da despesa são os seguintes:

1. FIXAÇÃO (PROGRAMAÇÃO): representa a dotação inicial da LOA que, segundo o prin-


cípio do equilíbrio, visa assegurar que as despesas não serão superiores à previsão das
receitas.
2. EMPENHO: consiste no ato emanado de autoridade competente que cria para o Esta-
do obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Dessa for-
ma, é materializado pela Nota de Empenho (NE) no SIAFI. Ademais, é vedada a realiza-
ção de despesa sem prévio empenho. O empenho importa deduzir seu valor de dota-
ção adequada à despesa a realizar, por força do compromisso assumido. A redução ou
cancelamento no exercício financeiro, de compromisso que caracterizou o empenho,
implicará sua anulação parcial ou total. A importância correspondente será revertida à
respectiva dotação orçamentária. As despesas relativas a contratos ou convênios de
vigência plurianual serão empenhadas em cada exercício financeiro pela parte a ser
executada no referido exercício. Há três modalidades de empenho:
2.1. Ordinário: valor definido e pagamento de uma única vez. Por exemplo, compra de
computadores.
2.2. Global: valor definido e pagamento parcelado. Por exemplo, pagamento de con-
trato de aluguel de prédio.
2.3. Por estimativa: valor indefinido. Em geral, são gastos que ocorrem regularmente,
porém possui base não homogênea, o valor sempre varia. São exemplos, contas de
água, energia elétrica e telefone, passagens, diárias, gratificações, fretes etc.
3. LIQUIDAÇÃO: Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base
os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. É realizada no SIAFI por
meio da Nota de Liquidação (NL). Terá por base o contrato, ajuste ou acordo respecti-
vo, a nota de empenho e os comprovantes da entrega de material ou da prestação
efetiva do serviço. A liquidação tem por finalidade reconhecer ou apurar:
3.1. A origem e o objeto do que se deve pagar;
3.2. A importância exata a pagar;
3.3. A quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.

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4. PAGAMENTO: Consiste na entrega de recursos ao credor equivalentes à dívida líquida,
mediante Ordem Bancária (OB) no SIAFI. Ordem de pagamento é o despacho determi-
nando o pagamento da despesa. Já a OB é o documento do SIAFI utilizado para o pa-
gamento de compromissos, bem como para a liberação de recursos para fins de su-
primento de fundos. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado
após sua regular liquidação.
5. CONTROLE E AVALIAÇÃO: como na receita, compreende a fiscalização realizada pelos
órgãos de controle e pela sociedade. Visa à avaliação da ação governamental, da ges-
tão dos administradores públicos e da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, ope-
racional e patrimonial.

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REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 26ª ed. São Paulo:
Método, 2018.

BRASIL. Constituição Federal de 1988, atualizada até a Emenda à Constituição nº 99/2017.

BRASIL. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Secretaria do Tesouro Nacional, MF. 4ª ed.
Brasília. 2012.

BRASIL. Manual Técnico de Orçamento. Secretaria do Tesouro Nacional, MF. Brasília, 2014.

Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Estratégia de Governança Digital da Adminis-


tração Pública Federal 2016-19 / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Tec-
nologia da Informação. Brasília: MP, 2016.

CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Roteiro de Direito Constitucional. 4ª Ed. Gran Cursos. Brasília,
2011.

CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública: provas e concursos. 3ª ed. Manole. São Paulo,
2012.

CRUZ, Vítor. Vou ter que estudar Direito Constitucional. E Agora? Método. São Paulo, 2011.

DI PRIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21ª Ed. Atlas. São Paulo, 2008.

Dicionário Michaelis. Disponível em: www.uol.com.br. Acesso em: 7 ago 2014.

Estrutura da Administração Pública. Disponível em:


http://www.webjur.com.br/doutrina/Direito_Administrativo/Estrutura_da_Administra__o.htm. Acesso
em: 31 ago. 2014.

GRANJEIRO, J. Wilson e CARDOSO, Rodrigo. Direito Administrativo Simplificado. 3ª Ed. Gran Cursos.
Brasília, 2011.

GRANJEIRO, J. Wilson e CARDOSO, Rodrigo. Direito Administrativo Simplificado. 4ª Ed. Gran Cursos.
Brasília, 2012.

LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo: teoria, jurisprudência e mais de 500 questões. 5ª ed. Elsevier –
Campus. Rio de Janeiro, 2013.

MENDES, Sérgio. Administração Financeira e Orçamentária: teoria e questões. Brasília: 3ª Ed. Método.
São Paulo, 2012.

PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 17ª ed. São Paulo:
Método, 2018.

PAVIONE, Lucas. Direito Administrativo: coleção resumos para concursos. JusPodivm. Salvador, 2016.

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A administração Pública Gerencial: estratégia e estrutura para um novo
Estado. Disponível em: www.buscalegis.ufsc.br/busca.php?acao=abrir&id=28718. Acesso em: 16 ago.
2014.

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QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 01

Desenvolvimento:

1) Formar grupos com até 3 componentes cada para responder questões referentes aos te-
mas: Teoria do Estado; e Princípios da Administração;
2) Cada grupo irá discutir e entrar em um consenso sobre a resposta de cada questão;
3) Cada grupo deverá responder apenas 3 questões conforme distribuído pelo professor;
4) O tempo para cada grupo transcrever as resposta será de 15min;
5) As respostas deverão ser entregues por escrito e apresentadas pelo grupo para o restante
da turma.

Questões

1. Explique a pirâmide de Hans Kelsen.


2. Explique o que é o princípio da segurança jurídica.
3. Quais são as fases do constitucionalismo? E explique cada um deles.
4. Explique em poucas palavras o seguintes princípios: Presunção de Legitimidade e Es-
pecialidade.
5. O princípio da eficiência passou a existir na CF/88 a partir de qual Emenda? Explique o
que ele significa.
6. Como se dá a tripartição dos poderes proposta por Montesquieu?
7. Explique a evolução da Constituição em Estado liberal, Social e Democrático.
8. Qual a forma de Estado adotada no Brasil? O que significa ser cláusula pétrea?
9. Identifique as principais características do Neoconstitucionalismo.
10. Defina o princípio da Moralidade e Publicidade.
11. Qual o sistema de governo adotado no Brasil? E quais as suas principais característi-
cas?
12. Explique em poucas palavras os seguintes princípios reconhecidos: Continuidade dos
serviços públicos e Indisponibilidade.
13. O que são princípios? Quais os princípios expressos nas CF/88?
14. Defina o princípio da Legalidade e Impessoalidade.
15. Explique em poucas palavras os seguintes princípios reconhecidos: Supremacia do in-
teresse público e Autotutela.
16. Quais as características da Constituição
17. Qual a forma de governo adotada no Brasil? Identifique suas características.
18. Explique em poucas palavras os seguintes princípios reconhecidos: Motiva-
ção,Razoabilidade e Proporcionalidade.
19. Qual a composição do Estado? Explique cada um dos seus elementos.
20. Defina o conceito de Estado e sua finalidade.
21. O que são princípios reconhecidos? Cite dois deles, com um breve comentário sobre
cada um.

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QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 02

Desenvolvimento:

1) Formar grupos com até 3 componentes cada para responder questões referentes aos te-
mas: Evolução da Administração Pública; e Atos e Poderes da Administração;
2) Cada grupo irá discutir e entrar em um consenso sobre a resposta de cada questão;
3) Cada grupo deverá responder apenas 3 questões conforme distribuído pelo professor;
4) O tempo para cada grupo transcrever as resposta será de 15min;
5) As respostas deverão ser entregues por escrito e apresentadas pelo grupo para o restante
da turma.

Questões

1. A evolução da Administração pública compreende quantos modelos? Quais são eles?


2. O que é ato administrativo?
3. Qual a principal característica do Estado Oligárquico e Patrimonial? E quais são os seus
atributos?
4. Quantos e quais são os requisitos do ato administrativo?
5. Qual a principal característica do Estado Autoritário e Burocrático? Explique os atribu-
tos desse período.
6. Explique o requisito “forma” do ato administrativo.
7. Quais os principais pontos do patrimonialismo?
8. O que é ato discricionário e ato vinculado?
9. Explique o poder de polícia e o poder normativo.
10. O que é “competência” do ato administrativo?
11. Explique resumidamente o Decreto Lei 200/67.
12. Qual a finalidade do ato administrativo?
13. Quais os pontos mais relevantes do Estado burocrático?
14. O que é “motivo” no ato administrativo?
15. Quais os objetivos do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado?
16. Explique o poder disciplinar e o poder hierárquico.
17. O que é Gespública e quais suas principais características?
18. Explique o “objeto” do ato administrativo.
19. Explique os termos eficiência, eficácia e efetividade.
20. Quais são os atributos dos atos administrativos? E qual a diferença entre presunção de
legitimidade e presunção de veracidade?
21. Explique os atributos Imperatividade e Autoexecutoridade.

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QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 03

Desenvolvimento:

1) Formar grupos com até 3 componentes cada para responder questões referentes aos te-
mas: Licitação; e Contratos Administrativos;
2) Cada grupo irá discutir e entrar em um consenso sobre a resposta de cada questão;
3) Cada grupo deverá responder apenas 3 questões conforme distribuído pelo professor;
4) O tempo para cada grupo transcrever as resposta será de 15min;
5) As respostas deverão ser entregues por escrito e apresentadas pelo grupo para o restante
da turma.

Questões

1. Qual o conceito de licitação e quais o três aspectos que a licitação apresenta?


2. Quais são os princípios específicos do processo licitatório?
3. De um modo geral, como se define contratos administrativos?
4. Explique o princípio da adjudicação compulsória?
5. Em regra, deve haver licitação nas contratações realizadas pelo Poder Público, no entanto,
podem ocorrer contratações diretas em algumas hipóteses previstas na Lei de Licitações.
Quais são essas hipóteses?
6. Os contratos administrativos apresentam várias características, explique o que vem a ser:
Consensual; Personalíssimo; e Supremacia.
7. Explique resumidamente: Dispensa de licitação, Licitação dispensável e Inexigibilidade.
8. De acordo com o art. 45, §1º da Lei nº 8.666/93, quais são os tipos de licitação?
9. O que são cláusulas exorbitantes? Cite duas características dessas cláusulas.
10. Modalidade de licitação é forma específica de conduzir o procedimento licitatório, quais
são as modalidades de licitação previstas no art. 22 da Lei nº 8.666/1993?
11. Explique resumidamente as seguintes modalidades: Concorrência e Tomada de preços.
12. Quais são as hipóteses de extinção dos contratos administrativos?
13. Explique resumidamente as seguintes modalidades: Convite e Concurso.
14. Quais são as fases da licitação no contexto externo do processo licitatório?
15. De acordo com o estatuto de licitações é vedado/proibido o contrato com prazo de vigência
indeterminado, nesse sentido, qual a duração dos contratos administrativos?
16. Explique resumidamente a modalidade Leilão.
17. O pregão é uma modalidade de licitação regulamentada pela Lei nº 10.520/02. Como ele é
dividido e em quais tipos de licitação ele deve ser usado?
18. A inexecução dos contratos ocorre quando o contratado deixa de executá-lo total ou parci-
almente, com ou sem culpa. Dessa forma explique a teoria da imprevisão e o fato do prínci-
pe.

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QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 04

Desenvolvimento:

1) Formar grupos com até 3 componentes cada para responder questões referentes aos te-
mas: Políticas Públicas; e Controle da Administração Pública;
2) Cada grupo irá discutir e entrar em um consenso sobre a resposta de cada questão;
3) Cada grupo deverá responder apenas 2 questões, conforme distribuído pelo professor;
4) O tempo para cada grupo transcrever as resposta será de 15min;
5) As respostas deverão ser entregues por escrito e apresentadas pelo grupo para o restante
da turma.

Questões

1. Para se compreender o conceito de políticas públicas faz-se necessário entender dois


sentidos: politics e policy. Explique a diferença entre esses dois conceitos.
2. Como ocorre o controle legislativo ou parlamentar?
3. Qual a principal função da política pública? E o que se entende por problema público?
4. O que é controle de mérito?
5. Quais são as etapas das políticas públicas?
6. Quanto à origem explique o controle interno, externo e o controle popular.
7. No que tange as etapas das políticas públicas explique resumidamente: Formação de
agenda, Elaboração e Formulação/Decisão.
8. O que é controle de legalidade?
9. Considerando as etapas das políticas públicas explique resumidamente: Implementa-
ção, Execução, Acompanhamento e Avaliação.
10. O controle administrativo é a forma mais comum de controle e pode ser exercido por
quais poderes?
11. De que forma a sociedade pode participar na formulação e implementação de políticas
públicas no Brasil Contemporâneo?
12. Quais as principais características do controle prévio, concomitante e subsequente?

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QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 05

Desenvolvimento:

1) Formar grupos com até 3 componentes cada para responder questões referentes aos te-
mas: Conceitos de Orçamento Público; Orçamento na CF/88; e Ciclo orçamentário;
2) Cada grupo irá discutir e entrar em um consenso sobre a resposta de cada questão;
3) Cada grupo deverá responder apenas 3 questões, conforme distribuído pelo professor;
4) O tempo para cada grupo transcrever as resposta será de 15min;
5) As respostas deverão ser entregues por escrito e apresentadas pelo grupo para o restante
da turma.

Questões

1. Conceitue orçamento público?


2. Explique o princípio da Unidade ou da Totalidade.
3. No contexto de orçamento público, o que é o ciclo orçamentário?
4. Quais as leis de iniciativa do Poder Executivo, que regulam o planejamento e o orça-
mento dos entes públicos federal, estaduais e municipais?
5. Considerando os conceitos de orçamento público, explique o princípio do Orçamento
Bruto.
6. O PPA estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Adminis-
tração Pública Federal. Explique, resumidamente os termos: Diretrizes, Objetivos e
Metas.
7. Qual a finalidade da LOA?
8. No que tange o ciclo orçamentário, explique a fase de avaliação e controle.
9. Explique o princípio da Especificação.
10. Qual a vigência do PPA e da LOA?
11. Explique a etapa de elaboração/planejamento do ciclo orçamentário.
12. Como ocorre a etapa de discussão/estudo/aprovação do ciclo orçamentário.
13. No que consiste a fase de execução orçamentária no ciclo orçamentário.
14. Qual o prazo para o encaminhamento das propostas do PPA, LDO e da LOA?
15. Explique o princípio da Anualidade ou Periodicidade?

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QUESTIONÁRIO DE REVISÃO Nº 06

Desenvolvimento:

1) Formar grupos com até 3 componentes cada para responder questões referentes aos te-
mas: Créditos Adicionais; Receita Pública; e Despesa Pública;
2) Cada grupo irá discutir e entrar em um consenso sobre a resposta de cada questão;
3) Cada grupo deverá responder apenas 3 questões, conforme distribuído pelo professor;
4) O tempo para cada grupo transcrever as resposta será de 15min;
5) As respostas deverão ser entregues por escrito e apresentadas pelo grupo para o restante
da turma.

Questões

1. Qual o sentido amplo (lato sensu) da receita pública?


2. Como o autor Aliomar Baleeiro define despesa pública?
3. O que são créditos adicionais?
4. A despesa é classificada em duas categorias econômicas. Quais são e explique cada uma
delas?
5. No nível categoria econômica da receita explique o conceito de receita corrente.
6. No que se refere à classificação dos créditos adicionais, como estes são divididos?
7. Quais os estágios das despesas públicas?
8. As receitas de capital são provenientes de quais tipos de recursos?
9. Identifique as principais características dos créditos suplementares.
10. Resumidamente, explique os estágios da despesa pública denominado: Fixação e Empenho.
11. Quais os estágios da receita pública?
12. Explique as etapas das despesas denominadas: Liquidação, Pagamento e Contro-
le/Avaliação.
13. Identifique as principais características dos créditos especiais.
14. No que se refere aos estágios da receita pública explique resumidamente os conceitos de:
Previsão, Lançamento e Arrecadação.
15. A classificação quanto à origem é a subdivisão das categorias econômicas que tem por
objetivo identificar a origem das receitas no momento em que estas ingressam no patrimô-
nio público. Como ocorre essa subdivisão?
16. Como ocorrem os estágios da receita denominados: Recolhimento e Controle/Avaliação?
17. Identifique as principais características dos créditos extraordinários.
18. Quais as três esferas orçamentárias que compõem a Lei Orçamentária Anual (LOA)?

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