INFORME JURÍDICO

Régimen jurídico de las universidades católicas

y el proyecto de nueva Ley Universitaria

Por

JOSÉ ANTONIO CARO JOHN

Doctor en Derecho por la Universidad de Bonn - Alemania.

Lima, 24 de marzo de 2014

1.

1
 ÍNDICE

A. EL ESTATUS JURÍDICO DE LA IGLESIA CATÓLICA...................................... 4

2.La Iglesia Católica en la legislación nacional................................................ 4
3.La personería jurídica en las relaciones Iglesia Católica-Estado peruano .....5
4.El Acuerdo entre la Santa Sede y la república peruana................................ 5
5.Universidades católicas y el Código de Derecho Canónico .......................... 5
6.La Iglesia Católica en la Constitución........................................................... 6
7.El reconocimiento de la primacía del Acuerdo frente a las disposiciones
legales internas............................................................................................... 6
B.LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA COMO
LÍMITE A LA LEGISLACIÓN .................................................................. 6
1.Constitución y autonomía universitaria........................................................ 6
a. En el Perú.................................................................................................... 6
b. En México......................................................................................................7
c. En el Salvador................................................................................................ 7
d. En Honduras...................................................................................................7
e. En Guatemala, Ecuador y Colombia..............................................................7
f. En Chile.......................................................................................................... 7
g. En Argentina.................................................................................................. 7
h. Balance: significado de la constitucionalización de la autonomía
universitaria......................................................................................... 7
2.Contenido constitucionalmente protegido de la autonomía universitaria ....8
C.ANÁLISIS DEL PROYECTO DE NUEVA LEY UNIVERSITARIA......................... 8
1.El proyecto de nueva ley universitaria ignora el Acuerdo aprobado por el
Decreto Ley Nº 23211..................................................................................... 8
2.Creación de la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria ........8
3.La SUNEU y la autonomía universitaria ....................................................... 9
4.Las funciones de la SUNEU la convierten en una institución centralista y
vertical............................................................................................................ 9
5.Las funciones asignadas al SUNEU no respetan los principios de no
duplicidad de funciones y el de asignación de competencias ......................... 9

2
3
 I. OBJETO DE LA CONSULTA Y ESTRUCTURA DEL INFORME

El presente informe tiene por objeto delimitar el régimen jurídico de las universidades
católicas y analizar el proyecto de nueva ley universitaria que actualmente se viene
discutiendo en el Congreso de la República, considerando el marco de autonomía e
independencia de la Iglesia Católica y la Constitución vigente.

El análisis jurídico desarrollado en el presente informe se ha estructurado en tres partes.

La primera parte (A.) analiza el estatus jurídico de la Iglesia Católica, considerando no
solo la práctica histórica desarrollada con el Estado peruano (aspectos fácticos) sino
también los instrumentos legales suscritos o emitidos por o entre ambas partes (aspectos
jurídicos formales). Especial relevancia tiene en este contexto el Acuerdo suscrito entre
la Santa Sede y el Estado peruano.

En la segunda parte (B.) se analiza la garantía institucional de la autonomía

universitaria como límite a la legislación interna. Especial relevancia se ha puesto en
desarrollar cuál es tratamiento constitucional de la autonomía universitaria en nueve
países latinoamericanos y el efecto jurídico de la constitucionalización de dicha garantía
institucional, en la doctrina y en la jurisprudencia constitucional, así como su contenido
constitucionalmente protegido.

La tercer parte (C.) está dedica íntegramente al análisis del proyecto de la nueva ley
universitaria que actualmente se viene discutiendo en el Congreso. En este lugar se
aprovecha todo lo desarrollado en las dos primeras partes. Desde tal perspectiva de
análisis se concluye que el proyecto de nueva ley universitaria no sólo desconoce los
compromisos jurídicos y la tradición de mutuo respeto entre el Estado peruano y la
Iglesia Católica al omitir toda referencia al Acuerdo suscrito entre ambas partes, sino
que además desconoce –e infringe– principios básicos de la Ley Marco de
Modernización de la Gestión del Estado, Ley N° 27658. Con la Superintendencia
Nacional de Educación Universitaria no sólo se crea un organismo excesivamente
centralista y vertical, sino se afecta directamente la garantía institucional de la
autonomía universitaria.

4
 II. OPINIÓN JURÍDICA

A. EL ESTATUS JURÍDICO DE LA IGLESIA CATÓLICA

En el campo académico se hace algunas diferencias entre el Vaticano, la Santa Sede y la

Iglesia Católica. Para un sector de la doctrina 1, por ejemplo, el Vaticano y la Santa Sede
son dos sujetos diferentes de derecho internacional. En cambio, otro sector 2 considera
que sujetos de derecho internacional vendrían a ser la Iglesia Católica y la Ciudad del
Vaticano, mientras que la Santa Sede sería un órgano de la Iglesia Católica 3. De esta
manera se estaría haciendo una construcción asimilable a la de organismo (Iglesia
Católica) y órgano (Santa Sede). En el presente informe, nos referiremos indistintamente
a la Iglesia Católica y a la Santa Sede, pues asumimos que ésta (Santa Sede) al ser el
órgano de aquella (Iglesia Católica), entonces los actos del órgano vinculan
jurídicamente al organismo.

La Santa Sede ha tenido y tiene una reconocida presencia y actuación desde muy antaño
en los actos y relaciones jurídicas de derecho internacional. Inclusive en las épocas en
que el Vaticano carecía del reconocimiento formal de una base territorial, la Santa Sede
ya actuaba jurídicamente como sujeto de derecho internacional. El propio Pacto de
Letrán de 1929, que dio origen al Estado de la Ciudad del Vaticano, fue suscrito entre el
entonces reino de Italia y la Santa Sede4.

Actualmente, la Santa Sede actúa como sujeto de derecho internacional reconociendo en

algunos casos y acreditando en otros a representantes diplomáticos, así como
negociando y suscribiendo actos jurídicos dentro del marco de las normas de derecho
internacional. En todo caso, en la práctica de las relaciones internacionales con los
demás Estados, la Santa Sede tiene la capacidad jurídica para manifestar la voluntad

1 ORTIZ AHLF, Loretta, Derecho internacional, Harla, México 1988, pp. 47-48.

2 BARBERIS¸ Julio A., Los sujetos del derecho internacional actual, Tecnos, Madrid 1984, p. 100.

3 En tal sentido, Cfr. BECERRA RAMÍREZ, Manuel, Derecho internacional público, UNAM, México
1997, pp. 23-24.

4 En estricto, Los Pactos de Letrán fueron una serie de acuerdos firmados el 11 de febrero de 1929 por
el cardenal Pietro Gasparri, Secretario de Estado, en nombre del papa Pío XI, y por el primer
ministro de Italia Benito Mussolini. Dichos acuerdos proporcionaron el reconocimiento mutuo entre
el entonces Reino de Italia y la Santa Sede, reconociendo a la Santa Sede como un Estado soberano y
sujeto de Derecho Internacional.

5
jurídicamente vinculante del Estado de la Ciudad del Vaticano. Como lo señala RANSON
GARCÍA, más allá de algunas diferencias de precisiones, “los autores coinciden (…), en
que le corresponde (a la Santa Sede) todos los derechos y que posee los atributos propios
de los sujetos de Derecho Internacional. Se trata de un punto en que parece haber
unanimidad y cuya discusión está ya completamente superada”5.

2. La Iglesia Católica en la legislación nacional

En nuestro país, el reconocimiento de la subjetividad jurídica de la Iglesia Católica se

inscribe dentro de todo un proceso histórico que va desde una etapa inicial donde tal
reconocimiento respondía a una situación meramente fáctica ─una situación de hecho─
hasta la etapa actual donde dicha subjetividad jurídica goza de un reconocimiento legal
expreso.

Dentro de ese proceso histórico, interesa subrayar dos etapas importantes: la de aquella
donde el reconocimiento de tal personería jurídica se manifiesta en los hechos ─en las
relaciones Estado-Iglesia─ y aquella otra etapa, donde estos antecedentes trascienden
las relaciones meramente fácticas y van materializándose en reconocimientos legales
expresos.

3. La personería jurídica en las relaciones Iglesia Católica-Estado peruano

El reconocimiento de la personería jurídica de la Iglesia Católica se nota ─en los

hechos─ cuando el Estado peruano recurría ante la Iglesia Católica, en ejercicio de
iniciativas oficiales, buscando la emisión de un acto formal por parte de la Iglesia, dando
así origen a la generación de actos jurídicos vinculantes entre ambos sujetos.

Dentro de esta etapa, podríamos ubicar como caso especialmente relevante6 de tal
reconocimiento de la personalidad jurídica de la Iglesia, la emisión de la Bula de
Patronato Pio, del 3 de marzo de 1874, denominada Bula praeclara interbeneficia, en la
cual, en virtud del derecho de patronato concedido por la Santa Sede, se reconoce
expresamente que los Presidentes de la República del Perú gozarán en las Iglesias del
Perú de los mismos honores que gozaban en otro tiempo los Reyes de España.

5 RANSON GARCÍA, John, “La Santa Sede como sujeto de Derecho Internacional”, en Revista de
Marina, Chile 2003, N° 1, p. 1. Cfr. http://revistamarina.cl/revistas/2003/1/Ranson.pdf [Consulta
hecha el 20.02.2014]

6 La relevancia la ubicamos en la forma cómo esta Bula fue reconocida y valorada jurídicamente en el
Perú.

6
El exequátur de esta Bula fue emitida por el Presidente Nicolás de Piérola, el 27 de
enero de 1880, en su calidad de Jefe Supremo de la República. En virtud de tal
exequátur el Estado peruano dispone que la misma sea considerada y rija perpetuamente
“como ley del Estado”7. Es así que una disposición unilateral de la Iglesia Católica es
reconocida como derecho nacional en el Perú.

4. El Acuerdo entre la Santa Sede y la república peruana

Dentro de esta etapa, las prácticas de aquellos reconocimientos fácticos de antaño se

empiezan a materializar en disposiciones legales expresas, con pleno reconocimiento no
solo de la formalidad jurídica exigible según el ordenamiento jurídico nacional (decretos
supremos, leyes, etc.), sino también del conjunto de derechos y obligaciones legales
jurídicamente vinculantes que surgen de dichos actos normativos.

Un antecedente del reconocimiento legal expreso de la personería jurídica de la Iglesia

se encuentra en el Decreto Supremo N° 019-78-PM, del 14 de diciembre de 1978. En
efecto, en el artículo primero de dicho decreto supremo el gobierno del Perú reconoce
expresamente que la Iglesia Católica en el Perú goza de personería jurídica en el ámbito
del Derecho Público interno.

Toda esta tradición continua de reconocimiento de la subjetividad jurídica de la Iglesia

Católica y de la Santa Sede en nuestro país, se consolida con la suscripción del Acuerdo
entre la Santa Sede y la República del Perú, el 19 de julio de 1980, aprobado
mediante Decreto Ley N° 23211, del 24 de julio de 1980. Este Acuerdo tiene la calidad
de tratado entre ambos sujetos de derechos internacional, la Santa Sede y la República
del Perú.

En virtud de este Acuerdo, el Estado peruano reconoce expresamente la personería

jurídica de la Iglesia Católica desde antes de la suscripción de dicho documento.
Efectivamente, en el artículo 2° se señala expresamente que “La Iglesia Católica en el

7 Como recuerda RODRÍGUEZ RUIZ, no obstante que en 1886 el Congreso peruano anuló los actos del
régimen pierolista, sin embargo se mantuvieron los acuerdos internacionales, en aplicación del principio
de derecho internacional del respeto a la palabra empeñada conocido como “pacta sunt servanda”.
Tampoco tales obligaciones internacionales fueron cuestionadas luego de la suscripción del Acuerdo
entre la Santa Sede y la República del Perú, del 19 de julio de 1980, al cual nos referiremos luego. Cfr.
RODRÍGUEZ RUIZ, Juan Roger, La relevancia jurídica del acuerdo entre la Santa Sede y el Perú: la
personalidad jurídica de la Iglesia en el Perú y sus implicancias en el ordenamiento jurídico
peruano, Roel, Lima 2006, pp. 21-22; asimismo, REVILLA IZQUIERDO, Milagros Aurora, El Sistema de
relación Iglesia-Estado peruano: Los principios rectores del derecho eclesiástico del Estado en el
ordenamiento jurídico peruano. Tesis para optar el grado académico de Magister en Derecho
Constitucional, PUCP 2013, p. 18.

7
Perú continúa gozando de la personería jurídica de carácter público”8. De esta manera, el
Acuerdo no hace otra cosa que formalizar, mediante un tratado ─típico acto jurídico
bilateral─, entre dos sujetos de derecho internacional, aquella situación de hecho al cual
nos referimos anteriormente respecto del reconocimiento de la personalidad jurídica de
la Iglesia Católica.

Un segundo aspecto que resulta importante resaltar es que a diferencia del carácter
esencialmente unilateral de las Bulas papales, este Acuerdo constituye un tratado
internacional; en consecuencia, vincula jurídicamente, en términos de paridad, al Estado
peruano y a la Santa Sede.

Junto al reconocimiento de la personería jurídica, el Acuerdo entre la Santa Sede y la

República del Perú, del 19 de julio de 1980, reconoce expresamente que “La Iglesia
Católica goza de plena independencia y autonomía” (art. 1°). Tal reconocimiento
reviste especial relevancia no solo por su forma ─tiene rango de Tratado─ sino también
por su contenido: reconoce expresamente que la Iglesia Católica tiene la “capacidad
jurídica para actuar frente al Derecho nacional, respetando la autonomía de su propio
ordenamiento jurídico, que es primario e independiente del Estado peruano”9.

El Acuerdo entre la Santa Sede y la República del Perú tiene la naturaleza jurídica y
los efectos vinculantes de un Tratado, pues concurren elementos subjetivos y objetivos.
Por un lado está la común intención de las partes (elemento subjetivo): ambas partes
expresan su intención de vincularse jurídicamente; y, por el otro lado, encontramos el
elemento objetivo, al constatar que el Acuerdo responde a la tipificación de lo que es un
Tratado, según las reglas de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el
cual señala que “se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito
entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o
en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular” (el
subrayado es nuestro).

Por lo tanto, como señala RODRÍGUEZ RUIZ, siendo la Iglesia en el Perú un sujeto de
derecho público, su ordenamiento jurídico es distinto al del Estado peruano, y “éste le

8 Texto consultado en el Archivo Nacional de Tratados Embajador Juan Miguel Bákula Patino, web del
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú.
http://apps.rree.gob.pe/portal/webtratados.nsf/Ficha_Tratados.xsp?databaseName=VICUS/MREPERU!!
portal
%5Ctratados.nsf&documentId=5D3F2F21366D08A405256E8300677FA2&action=openDocument
[Consulta hecha el 05..03.2014].

9 RODRÍGUEZ RUIZ, Juan Roger, “El estatuto jurídico de la Iglesia Católica en el Perú y sus implicancias
en la enseñanza religiosa”, en In Crescendo, Universidad Católica Los Ángeles de Chimbote 1 (2), 2010,
p. 365.

8
reconoce la personería jurídica pública para actuar válida y legalmente. La relevancia
jurídica destaca la personalidad pública de la Iglesia en el Perú, que era ya reconocida
y aceptada por la práctica jurídica, mientras que con el Acuerdo logró el
reconocimiento de un instrumento jurídico internacional”10.

Hay pues una relación directa entre la calidad de sujeto de derecho internacional de la
Iglesia Católica, el reconocimiento de su autonomía e independencia frente al Estado
peruano, por un lado; y, por otro lado, el régimen jurídico de las Universidades
Católicas, pues el accionar de éstas se inscribe también dentro de ese marco de
independencia y autonomía que el Estado peruano reconoce a la Iglesia Católica, como
veremos a continuación.

5. Universidades católicas y el Código de Derecho Canónico

Junto a lo dispuesto en el citado Acuerdo, las Universidades Católicas encuentran en el

Código de Derecho Canónico11 una de sus principales normativas jurídicas autónomas de
la legislación nacional interna. Así en el Libro III del citado Código, referido a la
Función de Enseñar de la Iglesia, se reconoce dos modalidades de ejecución de dicha
función de enseñar: la que se ejerce mediante la creación y conducción de las
Universidades Católicas y otros Institutos Católicos de Estudios Superiores (Capítulo II)
y las que se ejerce mediante las Universidades y Facultades Eclesiásticas (Capítulo III).

Respecto a las primeras (las Universidades Católicas …), el Código de Derecho

Canónico establece que “La Iglesia tiene derecho a erigir y dirigir universidades que
contribuyan al incremento de la cultura superior y a una promoción más plena de la
persona humana, así como al cumplimiento de la función de enseñar de la misma
Iglesia”. Desde la asignación del título de “universidad católica” se advierte la
autonomía de este régimen legal respecto de la legislación nacional. En efecto, tal como
lo prevé el citado Código el uso de tal denominación (“universidad católica”) requiere
del consentimiento de la competente autoridad eclesiástica y no del Estado peruano.

6. La Iglesia Católica en la Constitución

Tal independencia y autonomía también es reconocida por la propia Constitución cuando

señala que “dentro de un régimen de independencia y autonomía, el Estado reconoce a la

10 RODRÍGUEZ RUIZ, Juan Roger, Op. cit., p. 366.

11 Promulgado por la Autoridad del Papa Juan Pablo II. Dado en Roma el 25 de enero de 1983.

9
Iglesia Católica como elemento importante en la formación histórica, cultural y moral
del Perú, y le presta su colaboración” (art. 50).

La Constitución Política establece expresamente que “los tratados celebrados por el

Estado y en vigor forman parte del derecho nacional” (art. 55)”, por lo que existiendo
un Tratado (el referido Acuerdo) entre la Iglesia Católica y el Estado peruano, toda
la legislación nacional tiene que respetar los parámetros de autonomía e
independencia de la normativa propia que rige el accionar de la Iglesia Católica, lo
cual se extiende no solo a la actividad estrictamente religiosa sino que llega a
comprender el régimen legal propio que rige a las Universidades Católicas.

7. El reconocimiento de la primacía del Acuerdo frente a las disposiciones

legales internas

El reconocimiento de la vinculación jurídica entre Estado peruano e Iglesia ha sido

reconocido formalmente en varios actos legislativos. Así, por ejemplo, al regular la
libertad religiosa en el Perú, la Ley N° 29635, del 21 de diciembre de 2010, en su
Segunda Disposición Complementaria y Final ha reconocido expresamente el carácter
jurídicamente vinculante del Acuerdo suscrito con la Santa Sede, al señalar que “La
presente Ley, su reglamento y cualquier otra norma complementaria no afectan lo
dispuesto en el tratado aprobado por el Decreto Ley núm. 23211, que aprueba Acuerdo
entre la Santa Sede y la República del Perú, y las normas, protocolos o notas que se
deriven del mismo. La personería y capacidad jurídica de la Iglesia Católica y las
entidades religiosas erigidas o que se erijan conforme a lo establecido en el Acuerdo
entre la Santa Sede y la República del Perú, de 19 de julio de 1980, se regulan por lo
establecido en el citado tratado.”

Con carácter más especial, referido precisamente a la función educadora de la Iglesia a

través de las universidades de las cuales es promotora, la Primera Disposición Final de la
Ley de Promoción de la Inversión en la Educación, aprobada mediante Decreto
Legislativo N° 882, del 9 de noviembre de 1996, estableció expresamente que “Lo
dispuesto en esta Ley no afecta a lo establecido en el Acuerdo aprobado por el
Decreto Ley Nº 23211”.

Tales declaraciones legislativas resultan trascendentales, pues constituyen un claro

reconocimiento de los límites legales que ─expresamente reconoce el propio Estado
peruano─, para legislar en materia de educación tratándose de las universidades
católicas. En efecto, la citada Disposición Final de la Ley de Promoción de la Inversión
en la Educación, supedita la vigencia de la entonces vigente Ley de Educación (Ley
N° 23384) y de la propia Ley Universitaria (Ley N° 23733) a que las disposición de
estas leyes no se opongan con lo que establece esta Ley de Promoción ….; es decir: la

10
Ley de Promoción de la Educación prima sobre la Ley de Educación y la Ley
Universitaria y puede modificar a estas leyes en todo cuanto se le oponga a la Ley de
Promoción de la Educación, sin embargo, y aquí radica la relevancia de la referida
disposición transitoria, en nada afecta a lo establecido en el Acuerdo suscrito entre la
Santa Sede y el Estado peruano.

Tal respeto del régimen jurídico especial de la Iglesia Católica no es un acto de mera
voluntad o simple condescendencia del Estado peruano para con aquella. Sino del
reconocimiento jurídico de que existe un el régimen legal especial de las Universidades
Católicas que se inscribe en el marco de dicho Acuerdo, en tanto en él se le reconoce a
la Iglesia la plena libertad para establecer centros educacionales de todo nivel. El Estado
peruano no puede desconocer ─en ningún de sus actos, menos en sus actos
legislativos─ que la Iglesia tiene su propio ordenamiento jurídico que es primario e
independiente del Estado peruano. De lo contrario, el Estado peruano estaría violando el
principio del “pacta sunt servanda”, referido al cumplimiento estricto de los
compromisos asumidos en los actos bilaterales en los que se ha sido parte.

B. LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA

UNIVERSITARIA COMO LÍMITE A LA LEGISLACIÓN

Hasta ahora hemos visto cómo el reconocimiento (fáctico y jurídico) de la personalidad

jurídica de la Iglesia Católica por parte del Estado peruano, permite el reconocimiento
de una autonomía normativa de la Iglesia, dentro del marco del derecho internacional
público y del propio ordenamiento jurídico nacional. Corresponde analizar ahora cómo
el tratamiento constitucional de las universidades también origina un reconocimiento de
dicha autonomía normativa, ahora específicamente referida a la organización y gestión
de las universidades católicas. Veamos:

La primera Constitución que hizo mención a la Universidad fue la Constitución de 1823,

y es precisamente en este texto donde también se advierte el reconocimiento oficial del
Estado peruano a la religión católica. En efecto, según el artículo 184 del citado texto
constitucional “(…) No puede dejar de haber universidades en las capitales de
departamento, ni escuelas de instrucción primaria en los lugares más pequeños; la que
comprenderá también el catecismo de la religión católica (…)” (Sic)12.

La independencia y autonomía que la Constitución reconoce a la Iglesia Católica (Art.

50°), encuentra en el campo de la educación un reforzamiento normativo específico: la
autonomía universitaria13. Por ello, en el análisis del régimen legal de las universidades
católicas, no puede ignorarse lo que contemporáneamente se ha denominado como la
12 En: http://www.congreso.gob.pe/ntley/ConstitucionP.htm. [Consulta hecha el 04.03.2014]

11
garantía institucional de la autonomía universitaria. Se trata de una garantía
institucional que, si bien aplicable a todas las universidades, en el caso específico de las
universidades católicas, la autonomía universitaria viene a integrarse y a complementar
un bloque jurídico. De tal manera que tal independencia y autonomía reconocida a la
Iglesia, ahora viene a materializarse también en el funcionamiento propiamente de las
universidades.

La autonomía es el principal factor que permite delimitar, por un lado, y definir, por el
otro, las relaciones entre la universidad y el Estado. En la base de la idea que inspiró la
construcción doctrinaria de la autonomía universitaria está el pensamiento de la época
─primeras décadas del siglo pasado─ y la noción kantiana de “legislador de sí mismo” 14.
Esta idea luego se extendió hasta comprender a otros ámbitos como el jurídico 15. En
efecto, como lo señala Marcial RUBIO CORREA, “la universidad (…) tuvo una situación
particular desde sus orígenes ya que en la edad media se solía dar ciertos privilegios y
autonomías a instituciones o ciudades importantes, que sometidas al poder del rey,
tenían sin embargo una amplia libertad para organizarse” 16; es decir, como el propio
Rubio Correa lo resalta, no es que las universidades ganaron en algún momento la
libertad de autogobernarse, sino que, “bajo diversas modalidades, siempre la tuvieron”17.

Es importante tener clara esta garantía institucional ─de la autonomía universitaria─

que históricamente tienen y han tenido las Universidades, en tanto pertenece a la
naturaleza misma de la universidad, pues responde al espíritu de independencia que le es
consustancial18 y no a las contingentes regulaciones de la legislación infraconstitucional.
Tal como señala BERNALES BALLESTEROS, “la autonomía universitaria está relacionada al
13 La autonomía universitaria proviene de la reforma universitaria cordobesa. En nuestro país fue
incorporado ─en el debate nacional─ por los primeros movimientos de reforma del 1918-1920 y de
1928-1930.

14 Este mismo reconocimiento está presente cuando el Estado peruano reconoce a la Iglesia Católica la
independencia y autonomía para autoregularse en función de su propio régimen legal. Es en este sentido
que se entiende la autonomía como capacidad de darse a sí mismo la legislación que la regule, como
mayor o menor independencia de otros poderes superiores, como el Estado, por ejemplo. Cfr. RUBIO
CORREA, Marcial, Estudio de la Constitución Política de 1993, Tomo 2, Fondo Editorial de la PUCP,
1999, p. 179.

15 Cfr. ORTIZ CABALLERO, René, La matrícula universitaria: ¿contrato privado o acto administrativo?
Tesis para optar el grado académico de Magíster en Derecho con mención en Derecho Civil-PUCP, Lima
1995, p. 18.

16 RUBIO CORREA, ídem.

17 RUBIO CORREA, ídem.

12
quehacer mismo de la universidad, tiene un innegable tinte de protección y garantía de
su labor frente a los poderes que intenten sojuzgarla total o parcialmente” 19. En la misma
orientación, Jaime ORNELAS DELGADO señala que “La autonomía universitaria en
América Latina, al tiempo de ser la ruptura con el concepto decimonónico de la vida
universitaria, se plantea como la separación radical entre la Universidad y el Estado”20.

1. Constitución y autonomía universitaria

En esta parte del informe nos interesa analizar cómo se encuentra regulada la autonomía
universitaria en las Constituciones de los principales países de nuestro continente.
Veamos:

a. En el Perú

En nuestro país, desde la Constitución de 1979, la autonomía universitaria tiene

reconocimiento constitucional, dotándole así de una primacía jurídica jerárquicamente
superior a la legislación infraconstitucional. En efecto, el texto constitucional
actualmente vigente establece que “Cada universidad es autónoma en su régimen
normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Las universidades se
rigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución y de las leyes”.

Más adelante veremos cómo nuestra jurisprudencia constitucional emitida por el

máximo intérprete de la Constitución, el Tribunal Constitucional, ha configurado el
contenido constitucionalmente protegido de la autonomía universitaria. (Ver 2.2.2.).

b. En México

En México, por ejemplo, luego de la reforma del 9 de junio de 1980, el artículo 3 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que “Las

18 Cfr. BERNALES BALLESTEROS, Enrique, et. al., La Constitución de 1993. Análisis comparado. 4ª ed.,
Editora RAO, Lima 1998, pp. 236 s.

19 BERNALES BALLESTEROS et. al., Op. cit., p. 241.

20 ORNELAS DELGADO, Jaime, “Reflexiones en torno a la autonomía universitaria”, p. 34. Publicado en el

Observatorio de la Autonomía Universitaria,
http://www.udual.udg.mx/observatorio/libros/DOCUMENTO%20AUTONOMIA.pdf. [Consulta hecha
el 05.03.2014].

13
universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue
autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas (...)”. Allí
queda claramente regulada la idea, consustancia a la autonomía, entendida como
autorregulación21. Con esta reforma constitucional se recoge una “tendencia constante y
profunda (y) la formalizó y consolidó en el más alto rango del ordenamiento mexicano,
y estableció con claridad el marco para el desarrollo futuro en este sector”.22

c. En el Salvador

En el Salvador, el artículo 60 de la Constitución salvadoreña establece expresamente que

la Universidad de El Salvador y las demás del Estado gozan de autonomía en los
aspectos docente, administrativo y económico. Deberán prestar un servicio social,
respetando la libertad de cátedra. Se regirán por estatutos enmarcados dentro de la ley”.
Existe en esta regulación constitucional clara mención al contenido de dicha autonomía,
el cual comprende los aspectos de la docencia, administrativos y los económicos. La
Constitución costarricense, por su parte, no usa el término de autonomía, sino de
independencia. Así en el artículo 84 señala que “La Universidad de Costa Rica es una
institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus
funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones,
así como o para darse su organización y gobiernos propios”. Independientemente del
hecho que no se use el término autonomía, en su regulación encontramos el contenido de
esta garantía institucional, sobre todo cuando se hace referencia directa a que la
universidad tiene capacidad “para darse su organización y gobiernos propios”, en donde
encontramos la idea de la autorregulación y autogobierno, que –cómo señalamos- es
consustancial al concepto de autonomía universitaria.

d. En Honduras

Si bien no encontramos en la Constitución hondureña una mención literal a la autonomía

universitaria, sin embargo, encontramos que el artículo 157 de la Constitución
hondureña, exceptúa expresamente al nivel superior de la educación –nivel
universitario– de la autorización, organización, dirección y supervisión del Poder
21 Tal como lo señala la exposición de motivos de la referida reforma constitucional “se precisa que es
compromiso permanente del Estado respetar irrestrictamente la autonomía de las instituciones de
cultura superior para que se organicen, administren y funcionen libremente, y sean sustento de
libertades”, Decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, N° 3, Autonomía
Universitaria, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM, México 2005pp. 19-20.

22 GARCÍA RAMIREZ, Sergio, La autonomía universitaria en la Constitución y en la ley, UNAM, México

2005, p. 87.

14
Ejecutivo. Eso significa, en buena cuenta, que la universidad se autorregula, lo cual es
manifestación de la garantía de la autonomía universitaria. La Secretaría de Educación
Pública –símil de nuestro Ministerio de Educación– no tiene injerencia en la
Universidad Nacional Autónoma, la cual es reconocida constitucionalmente como “una
institución autónoma del Estado” (art. 160). La Constitución establece que entre la
Secretaría de Educación pública y la Universidad Nacional Autónoma, “sin menoscabo
de sus respectivas competencias” (sic.), adoptan las medidas que sean necesarias para
que la programación general de la educación nacional se integre en un sistema
coherente, a fin de que los educandos respondan adecuadamente a los requerimientos de
la educación superior”. Es decir, la Constitución hondureña, con una técnica legislativa
distinta, ha sido más clara al momento de regular la autonomía universitaria:
sencillamente a excluido al Ejecutivo de cualquier actividad de vinculada a la
autorización, organización, dirección y supervisión de la universidad.

e. En Guatemala, Ecuador y Colombia

En Guatemala, Ecuador y Colombia, sus respectivas constituciones, aluden

expresamente a la autonomía universitaria, así el artículo 82 de la primera señala que la
Universidad de San Carlos de Guatemala, es una institución autónoma con personalidad
jurídica. Se rige por su Ley Orgánica y por los estatutos y reglamentos que ella emita. En
el caso del Ecuador, el artículo 41 de su Constitución señala que las universidades y
escuelas politécnicas tanto oficiales como particulares, son autónomas y se regirán por la
Ley y por su propio estatuto. Finalmente, en el caso de Colombia, el artículo 69 de su
Constitución “garantiza la autonomía universitaria”, precisando a continuación que “las
universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo
a Ley”. Hay pues en estas tres regulaciones constitucionales un claro reconocimiento a
la noción de autorregulación inherente a la garantía institucional de la autonomía
universitaria.

f. En Chile

En Chile, con la Ley de Reforma Constitucional N° 17.398, del 9 de enero de 1971, la

Constitución de 1925 regula la autonomía universitaria al establecer que “las
universidades estatales y las reconocidas por el Estado son personas jurídicas dotadas de
autonomía académica, administrativa y económica”; sin embargo ya en el siglo XIX
(1879) algunas instituciones universitarias habían logrado cierta independencia del poder
público23. Tal reconocimiento se eliminó el 18 se setiembre de 1976. El siguiente y

23 ÁLVAREZ-OROZCO HENRÍQUEZ, Barquín / OROZCO HENRÍQUEZ, J. Jesús, “Constitución y autonomía

universitaria en Iberoamérica”, en IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional UNAM,
México 1992, p. 49.

15
actual texto constitucional, el de 1980, ya no lo regula, más bien guardo silencio en lo
que se refiere a la autonomía de las universidades24.

La historia política de Chile nos puede dar una explicación –por lo menos en su origen–,
del porqué de este silencio del texto constitucional de 1980: se trata de una Constitución
dada por un régimen de facto. En efecto, el 11 de setiembre de 1973, se produce el
Golpe de Estado contra el gobierno constitucional de Salvador Allende. En 1980, luego
de un plebiscito muy cuestionado en diversas instancias internacionales, el gobierno de
Pinochet, logró la aprobación de esta nueva Constitución Política. Eliminada el rango
constitucional de la regulación normativa de la autonomía universitaria, va a ser Junta de
Gobierno la que, el 7 de marzo de 1990, regule a través de una legislación
infraconstitucional –la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) –, la
autonomía para todos los establecimientos de educación superior, entendiéndola como la
competencia para “regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en sus
estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende la
autonomía académica, económica y administrativa”.

De tal manera la garantía institucional de la autonomía universitaria se degrada hasta

convertirse en una garantía simplemente legal. Desde la perspectiva constitucional ello
significa que la ley puede, sin violar la Constitución, optar entre crear universidades
autónomas o universidades subordinadas a la Administración central. Dicho de otro
modo, si una ley configura una universidad estatal como un ente no autónomo de la
Administración central, esa ley no podía ser tachada de inconstitucional.25

No obstante ello, ha sido la jurisprudencia constitucional chilena la que ha construido el

fundamento y contenido constitucional de la autonomía universitaria. Así en el
considerando décimo primero de la sentencia del Tribunal Constitucional rol núm. 523-
2006, de 19 de junio de 2007, consideró que el Rector de la Universidad de Chile tiene
facultad para suprimir cargos, en consecuencia, tal acto, no pueden producir efectos
contrarios a la Constitución, toda vez que esa facultad constituye “una manifestación
inherente de la autonomía universitaria”. Igualmente, el Tribunal Constitucional
considera que la autonomía universitaria “tiene un fundamento constitucional directo en
el artículo 1°, inciso tercero, de la Constitución chilena, en tanto dicha disposición

24 NÚÑEZ, A. Manuel, “Las universidades estatales y la construcción unitaria del principio de autonomía
universitaria: ensayo de una crítica a la jurisprudencia constitucional chilena”, en Estudios
Constitucionales Año 5, N° 2 (2007), p. 225.

25 Cfr. NÚÑEZ, A. Manuel, Op. cit., p. 225.

16
constitucional garantiza la autonomía de los cuerpos intermedios “y las universidades
también lo son”26 (se refiere a que las universidades también son cuerpos intermedios).

g. En Argentina

En Argentina, con la Ley Avellaneda (1885) la universidad logra cierto grado de

independencia del poder público27-28 . Sin embargo, no obstante todo lo que significó el
movimiento de Córdova del 1918, la primera referencia a la “autonomía” en un texto
constitucional argentino fue hecha en la Constitución de 1949, que rigió desde ese año
hasta 1955, en la que figuraba esta norma: “Las universidades tienen el derecho de
gobernarse con autonomía, dentro de los límites establecidos por una ley especial que
reglamentara su organización y funcionamiento” (art. 37, sec. lV, inc.4º)”29.

Ya en la década de los 70s, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, reconocía la

autonomía universitaria como cuando señala que: “No está en discusión que la
Universidad Nacional de La Plata es un ente descentralizado de la Administración
nacional y que tiene por tanto autonomía académica y autarquía administrativa y
financiera. Constituye, en consecuencia, una persona distinta del Estado, con capacidad
para adquirir derechos y contraer obligaciones por sí misma” (Fallos, 285:312; 25-4-
73)”; o que: “La Universidad de Buenos Aires posee el carácter de persona de derecho
público, dotada de autarquía administrativa y económico financiera, habilitada para
adoptar y ejecutar todas las decisiones que hagan al cumplimiento de sus funciones, para

26 Literalmente, en el décimo cuarto considerando de la sentencia precitada, el Tribunal Constitucional

chileno señala lo siguiente: “(…) al ser las universidades, ya sean públicas o privadas, cuerpos
intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad, la autonomía que las singulariza
tiene fundamento constitucional directo en el artículo 1º, inciso tercero, de la Carta Fundamental, que
garantiza la autonomía de los cuerpos intermedios. Al efecto cabe tener presente lo discutido sobre el
particular en la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, cuando se analizó en el marco de la
libertad de enseñanza la posibilidad de incorporar disposiciones específicas sobre el estatuto de las
universidades y su consecuente autonomía, lo que se estimó innecesario, habida consideración que “el
Capítulo I de la Carta Fundamental ya confiere autonomía a todos los cuerpos intermedios –y las
Universidades también lo son-“ (Sesión Nº 399, de 12 de julio de 1978, p. 3155)”.

27 ÁLVAREZ-OROZCO HENRÍQUEZ, Barquín / OROZCO HENRÍQUEZ, J. Jesús, “Constitución y autonomía

universitaria en Iberoamérica”, en IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, UNAM,
México 1992, p. 49.

28 GARCÍA LAGUARDÍA, Jorge Mario, “Universidad y Constitución en América Latina”, en Boletín

Mexicano de Derecho Comparado, N° 28-29, Nueva Serie, Año X, México 1977, p. 38.

29 CANTINI, José Luis, La autonomía y la autarquía de las universidades nacionales, Academia Nacional
de Educación, Buenos Aires 1997, p. 12.

17
nombrar y remover a su personal, para administrar sus recursos y patrimonio, y realizar
la gestión económica, financiera y jurídica a ello inherente (...)” (Fallos,300:1140; 26-
10-78)”30.

No obstante tales antecedentes, la mayoría cita la reforma constitucional de 1994, como

el acto de reconocimiento constitucional de la autonomía universitaria, tal como lo hace,
además, el propio José Luis CANTINI en la obra citada (pág. 7-8). Con motivo de esta
reforma constitucional aparece -en el texto constitucional- la referencia a la autonomía
universitaria, al establecerse la facultad del Congreso para “sancionar leyes de
organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional (…) y que
garanticen (…) la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”31.

De esta manera, al mismo tiempo que se establece una facultad legislativa del Congreso,
también se precisa el límite de dicha facultad: la no afectación de la autonomía
universitaria.

h. Balance: significado de la constitucionalización de la autonomía universitaria

Tal es la relevancia de la autonomía universitaria que, en la mayoría de países de la

región, con la excepción de Chile32, la autonomía universitaria ha sido regulada en las
Constituciones Políticas, dándole así el mayor rango jerárquico normativo, tal como ha
sucedido también en nuestro país. La consagración de la autonomía universitaria a nivel
constitucional en diversos países iberoamericanos se inscribe en la tendencia hacia el
constitucionalismo social33, por un lado, y como una respuesta a la necesidad de abstraer
a la institución universitaria de las variaciones que resultan de la dinámica política a que
está sujeto un país por la limitación temporal, de hecho o de derecho, de los hombre o
los partidos en el poder34.
30 CANTINI, La autonomía y la autarquía de las universidades nacionales, cit., p. 27.

31 Cfr. http://www.constitution.org/cons/argentin.htm. [Consulta hecha el 20.03.2014]

32Aun cuando, como veremos más adelante, no obstante el silencio del texto constitucional chileno,
respecto a la autonomía universitaria, ha sido la jurisprudencia constitucional de su Tribunal
Constitucional la que se ha encargado no solo de asignar un contenido sino también un fundamento
constitucional directo a la autonomía universitaria, usando para ello el artículo 1° referido a los
denominados “los grupos intermedios”.

33 ÁLVAREZ-OROZCO HENRÍQUEZ, / OROZCO HENRÍQUEZ, “Constitución y autonomía universitaria en

Iberoamérica”, cit., p. 48.

34 GARCÍA LAGUARDÍA, “Universidad y Constitución en América Latina”, cit., p. 36.

18
Desde una perspectiva del derecho positivo solamente, sin perjuicio de la racionalidad
que la inspira y a la cual ya hemos hecho referencia, la garantía institucional de la
autonomía universitaria se constituye ─entonces─ en un límite, tanto material (por su
contenido constitucionalmente protegido) como formal (por el rango constitucional que
se le reconoce), a la legislación. Allí reside la esencia de su carácter de garantía
institucional.

Usando una calificación creada por Luigi FERRAJOLI35 para los derechos fundamentales,
podríamos decir que, mutatis mutandis, dada su calidad de garantía institucional la
autonomía universitaria delimita la esfera de lo indecidible por y para el legislador
infraconstitucional, en materia de regulación legislativa de las universidades. Esto es: de
lo “no decidible que”, o sea de cómo las disposiciones constitucionales se constituyen en
verdaderos límites no solo formales sino también materiales (de contenido) para el
legislador, en tanto impliquen una afectación al contenido constitucionalmente protegido
de la autonomía universitaria. En efecto, como lo señala García LAGUARDÍA, “La
disposición constitucional ofrece a la universidad la rigidez que la norma fundamental
otorga a la estructura orgánica del Estado determinada por la Constitución; y en esta
forma la coloca a salvo del decreto que eventualmente puede alterar sus finalidades
esenciales en detrimento del principio de estabilidad, que condiciona el progreso de la
investigación, docencia, formación cultural, extensión y cooperación social como
funciones naturales de la institución”36.

2. Contenido constitucionalmente protegido de la autonomía universitaria

Considerando lo expuesto precedentemente, para que se cumpla la función de la

autonomía universitaria, en tanto garantía institucional, interesa entonces identificar
cuál es el contenido constitucionalmente protegido de la misma; esto es, en términos de
FERRAJOLI, cuál es ─prima facie─ ese ámbito de lo jurídicamente indecidible por parte
del legislador infraconstitucional en materia de regulación legal de las universidades.
Al respecto, el máximo intérprete de la Constitución, el Tribunal Constitucional, ha
señalado que “la autonomía universitaria es una garantía institucional” 37 cuyo contenido
constitucionalmente protegido cubre los siguientes aspectos:

35 FERRAJOLI, Luigi, Principia Iuris. Teoría del derecho y de la democracia, Tomo 1: Teoría del derecho,
Editorial Trotta, Madrid 2011, p. 775.

36 GARCÍA LAGUARDÍA, Op. cit., ibídem.

37 STC N° 00017-2008-AI, FF.JJ. 176.

19
a) Régimen normativo.- Implica la potestad autodeterminativa para la creación de
normas internas (estatuto y reglamentos) destinados a regular, per se, la institución
universitaria.
b) Régimen de gobierno.- Implica la potestad autodeterminativa para estructurar,
organizar y conducir, per se, la institución universitaria. Es formalmente
dependiente del régimen normativo.
c) Régimen académico.- Implica la potestad autodeterminativa para fijar el marco
del proceso de enseñanza-aprendizaje dentro de la institución universitaria. Ello
comporta el señalamiento de los planes de estudios, programas de investigación,
formas de ingreso y egreso de la institución, etc. Es formalmente dependiente del
régimen normativo y es la expresión más acabada de la razón de ser de la actividad
universitaria.
d) Régimen administrativo.- Implica la potestad autodeterminativa para establecer
los principios, técnicas y prácticas de sistemas de gestión, tendientes a facilitar la
consecución de los fines de la institución universitaria.
e) Régimen económico.- Implica la potestad autodeterminativa para administrar y
disponer del patrimonio institucional; así como para fijar los criterios de
generación y aplicación de los recursos financieros.

A nivel legislativo, la actual Ley Universitaria prevé también el contenido de la

autonomía universitaria al señalar en su artículo 4°, que “la autonomía inherente a las
Universidades se ejerce de conformidad con la Constitución y las leyes de la República e
implica los derechos siguientes: a) Aprobar su propio Estatuto y gobernarse de acuerdo
con él; b) Organizar su sistema académico, económico y administrativo; c) Administrar
sus bienes y rentas, elaborar su presupuesto y aplicar sus fondos con la responsabilidad
que impone la ley”. Luego precisa que “La violación de la autonomía de la Universidad
es sancionable conforme a ley”.

Visto así, tanto desde el punto de vista doctrinario como desde su regulación
constitucional, legislativa y también considerando el tratamiento jurisprudencial del
máximo intérprete de la Constitución, la autonomía universitaria se constituye en un
derecho constitucional protegido, que garantiza la potestad autoderminativa de las
universidades para gobernarse en los cinco aspectos a los que alude en el contenido
constitucionalmente protegido determinado por el Tribunal Constitucional.

Dentro de este marco jurídico, es posible entonces señalar que todo acto legislativo,
administrativo o jurisdiccional que vaya en contra de los aspectos comprendidos dentro
del contenido constitucionalmente protegido de la autonomía universitaria resultará
inválido materialmente, por su contenido, en tanto afecten dicha garantía institucional.

20
 C. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE NUEVA LEY UNIVERSITARIA

Como ya se analizó en el presente informe, tanto la autonomía e independencia

normativa de la Iglesia Católica, por un lado, como la autonomía universitaria, por otro
lado, constituyen límites jurídicos a la facultad legislativa del Estado. Si se desconoce el
primer límite, estaríamos frente al incumplimiento de una obligación legal contenido en
un tratado, lo cual representa una clara violación a la Constitución. Si se desconoce el
segundo límite –la autonomía universitaria–, se afecta el contenido constitucionalmente
protegido de dicha garantía institucional, generando automáticamente la invalidez
material del proyecto de modificación legislativa.

En el contexto de la decisión del Congreso de modificar la actual Ley Universitaria,

resulta pertinente analizar si dicha iniciativa legislativa: a) reconoce el marco jurídico
de autonomía e independencia jurídica de la Iglesia Católica, considerando los
compromisos bilaterales asumidos por Estado peruano, y, b) si se está respetando la
garantía institucional de la autonomía universitaria.

1. El proyecto de nueva ley universitaria ignora el Acuerdo aprobado por el

Decreto Ley Nº 23211

En lo que respecta a la autonomía normativa de la Iglesia, como hemos visto, el Estado

peruano ha sido, hasta ahora, respetuoso con el compromiso general asumido en el
Acuerdo suscrito con la Santa Sede. Así en la Segunda Disposición Final de la Ley de
Libertad Religiosa se hace expresa reserva en el sentido que dicha normativa no afecta
“lo dispuesto en el tratado aprobado por el Decreto Ley núm. 23211, que aprueba el
Acuerdo entre la Santa Sede y la República del Perú, y las normas, protocolos o notas
que se deriven del mismo”. También se reconoce que “La personería y capacidad
jurídica de la Iglesia Católica y las entidades religiosas erigidas o que se erijan conforme
a lo establecido en el Acuerdo entre la Santa Sede y la República del Perú, de 19 de julio
de 1980, se regulan por lo establecido en el citado tratado”.

En materia de educación, el Decreto Legislativo N° 882, Ley de Promoción de la

Inversión en Educación, también ha reconocido la prelación del referido Acuerdo,
respecto de la legislación interna, al señalar que “Lo dispuesto en esta Ley no afecta a lo
establecido en el Acuerdo aprobado por el Decreto Ley Nº 23211”.

Esta práctica del Estado peruano se ve soslayada –por decir lo menos–, en el proyecto de
nueva Ley Universitaria que estamos analizando. No existe ninguna mención al Acuerdo
suscrito con el Estado peruano. Si bien es cierto, tal omisión, no significa la pérdida de
eficacia jurídica del Acuerdo, pues al ser un tratado, el Estado peruano solo puede
desvincularse previa denuncia, lo cual no ha ocurrido; sin embargo, tal omisión del

21
reconocimiento expreso de la vigencia e imperatividad del Acuerdo, es un signo claro en
el sentido de que el referido proyecto de ley no pretende hacer diferencias entre el
régimen legal de las universidades públicas y, concretamente, el de las universidades
católicas. No hay, en efecto, ningún tratamiento o reserva normativa para éstas. Esta
situación normativa se complica cuando vemos el ámbito de funciones que asume el
Estado peruano a través de la creación de la Superintendencia Nacional de Educación
Universitaria (SUNEU), tal como tendremos oportunidad de analizar a continuación.

2. Creación de la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria

La creación de un órgano estatal vinculado funcionalmente a la educación superior

universitaria no es inconstitucional per sé, como no resulta inconstitucional per sé, por
ejemplo, la existencia de un Consejo Nacional de la Magistratura CNM) o del Tribunal
Constitucional (TC), por más que el primero tenga facultades sancionatorias contra los
magistrados, por ejemplo, o que el segundo ─dentro del mismo proceso o en otro
independiente─ pueda anular las decisiones jurisdiccionales del Poder Judicial.

La constitucionalidad de un órgano se define ─fundamentalmente─ en el haz de

funciones que se le asigne formalmente. Efectivamente, si el CNM tendría formal y
legamente la facultad de resolver dictando el sentido de una resolución judicial en un
caso concreto, por ejemplo, entonces claramente ─no siendo un órgano con facultades
jurisdiccionales─ la disposición legal que regularía tal función sería inconstitucional38.

Por lo tanto, no está en cuestionamiento, la creación de un organismo estatal con

facultades legales para regular la actividad universitaria. Lo que está en cuestión es qué
materias pueden ser objeto de dicha regulación, coordinación o fiscalización, sin afectar
la autonomía normativa de las universidades. Dicho esto, veamos a continuación cómo
se pretende regular la existencia y funciones de la referida Superintendencia Nacional de
la Educación Universitaria en el texto del Dictamen de la Comisión de Educación,
Juventud y Cultura del Congreso de la República.

38 Hay sí, en esta perspectiva, visos de excesos de parte del TC, cuando éste no solo declara nula
algunas decisiones del CNM sino que establece que éste debe nombrar magistrados entre dos
magistrados postulantes, como ha sucedido en el pasado reciente (Casos Hinostroza Pariachi y
Castañeda Segovia). Son casos que no demuestran la inconstitucional per sé del TC, en tanto órgano,
sino actuaciones controvertidas, en tanto pueden ser calificadas como un actuar en exceso,
precisamente considerando sus facultades constitucional y legamente establecidas.

22
 3. La SUNEU y la autonomía universitaria

El análisis de la constitucionalidad de la SUNEU pasa ─fundamentalmente─ por el

análisis de su relación con la garantía institucional de la autonomía universitaria. Cómo
se había señalado anteriormente la autonomía universitaria responde al espíritu de
independencia que le es consustancial a la Universidad 39. Tiene un innegable tinte de
protección y garantía de la labor universitaria frente a los poderes que intenten
sojuzgarla total o parcialmente40. Esto está históricamente determinado pues ─tal como
ha sucedido en esta parte del continente americano─, la autonomía universitaria
significó, por un lado, la ruptura con esa visión de la vida universitaria desde y para el
Estado y, por otro lado, significó también la separación radical entre la Universidad y el
Estado41.

En el Dictamen de la Comisión de Educación encontramos una concepción muy limitada

de lo que viene a ser la universidad. Luego, esta concepción, se va a ver reflejada tanto
en la decisión de crear la SUNEU como en el ámbito de las funciones que se le pretende
asignar a este organismo. Para dicho Dictamen “La universidad es una comunidad
académica orientada a la investigación y a la docencia (…)” (art. 3). Concebir a la
universidad principalmente desde su forma externa ─comunidad académica─ y no
considerando su función y fin vinculado a la construcción de Estado de Derecho, es
quitarle a la universidad el rol histórico que le corresponde desempeñar en la
construcción de un proyecto país, más democrático, justo e igualitario.

Tal concepción del Dictamen de la Comisión de Educación refleja, desde ya, su posición
frente a la garantía institucional de la autonomía universitaria. Hay pues en este
Dictamen un interés manifiesto orientado a afectar la autonomía universitaria
calificándola primero como inspirada en una “concepción en extinción”, y luego con la

39 En efecto, como señalan GONZÁLES PÉREZ, Luis / GUADARRAMA LÓPEZ, Enrique, “La autonomía se
otorga a las universidades para que puedan cumplir sus funciones sin injerencias externas y ajenas que
le dificultarían el cumplimiento de aquellas conforme a los principios de excelencia académica y
proyección social, para que la educación que se imparta se encuentre libre de todo dogmatismo o
ideología”, véase en Autonomía universitaria y universidad pública. El autogobierno universitario,
UNAM, México 2009, p. 25.

40 BERNALES BALLESTEROS, Enrique, et. al. Op. cit., p. 241.

41 Una rápida mirada a nuestra historia republicana nos muestra que los grandes procesos históricos
encontraron en las universidades a sus principales protagonistas y escenarios. El movimiento político e
ideológico de los inicios del siglo pasado, por ejemplo, se gestó e impulsó en y desde las
universidades. Como reconoce BASADRE: “El principio de la autonomía universitaria regía sin trabas y
sin conflictos”, véase su magistral obra Historia de la República del Perú. 1822-1933, Tomo XI, 7ª
ed., Editorial Universitaria, Lima 1983, p. 29.

23
creación “de un órgano regulador que articule y direccione a 137 universidades”42 (el
subrayado es nuestro).

Con la creación de la SUNEU, tal separación entre la universidad y el Estado se debilita

hasta prácticamente convertir en un espectro a la autonomía universitaria. Esto se
evidencia, cuando menos, en los siguientes aspectos, los cuales veremos a continuación.

4. Las funciones de la SUNEU la convierten en una institución centralista y

vertical

En materia de legislación universitaria, el Estado debe limitarse a diseñar políticas

generales para el desarrollo de las universidades; sin embargo, según el Dictamen de la
mayoría, la SUNEU será competente ─entre otras funciones─ además para autorizar o
denegar el funcionamiento de universidades, facultades, escuelas; autorizar o denegar el
cambio de denominación; cancelar la autorización de funcionamiento de las
universidades, facultades, escuelas y programas, etc. Lo cual la convierte en una
institución con poderes excesivos. Tal situación se agrava si consideramos que dicha
SUNEU será un “organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de
Educación” (art. 12); es decir, no se trata de un ente independiente al Estado sino que
orgánicamente forma parte de él, con lo cual la separación Estado-universidad se ve
afectado ostensiblemente.

Siendo que el SUNEU estará adscrito al Ministerio de Educación, es decir, al Poder

Ejecutivo de turno, existe un alto grado de riesgo de interferencia política en la toma de
decisiones en materia de universidades. Si, a ello lo sumamos las funciones que se le
asigna, no cabe duda que con esta Superintendencia, la injerencia estatal en las
universidades estará totalmente garantizada.

La SUNEU no solamente dictará normas generales que permita articular a las

universidades ─lo cual no estaría mal─ sino que tiene tal cantidad y tipo de atribuciones
(art. 14) que en los hechos se encargará de dirigir a las 137universidaes actualmente
existentes, lo cual la convierte en el vehículo de injerencia del Estado en las
universidades.

42 Dictamen de la Comisión de Educación, Juventud y Cultura del Congreso, en

http://www2.congreso.gob.pe/sicr/tradocestproc/Expvirt_2011.nsf/visbusqptramdoc/02764?
opendocument [Consulta hecha el 02.03.2014].

24
 5. Las funciones asignadas al SUNEU no respetan los principios de no
duplicidad de funciones y el de asignación de competencias

La SUNEU se encargará de fiscalizar el uso de los recursos financieros en las

universidades públicas (art. 14.7). Las universidades no son ajenas a las prácticas de
transparencia43 y tienen la obligación de presentar su información contable en todas las
instancias que les sea requerida.

Tratándose de las universidades públicas, no cabe duda que el uso de los recursos
públicos está siempre sujeto a fiscalización y control. Ese control lo ejercen instituciones
públicas como la Contraloría General de la República y los respectivos órganos de
control institucional conformantes del Sistema Nacional de Control. En efecto, tal como
lo establece la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República, Ley N° 27785, el Sistema Nacional del Control tiene por objeto
propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para
prevenir y verificar la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los
recursos y bienes del Estado.

En consecuencia, no se justifica legalmente la creación de un nuevo organismo público

─la SUNEU─ para asignarle una función que es razón de ser de otros organismos
públicos actualmente existentes. En el caso de la SUNEU, esta función de fiscalización y
control colisiona con dos principios básicos, en materia de gestión del Estado, regulado
en la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, Ley N° 27658: 1) El
principio de evitar duplicidades funcionales. Según este principio las funciones que se
asigne a un organismo no deben duplicar las que ya tenga otras instancias de la
administración. Esto tiene que ver con la racionalización de aparato burocrático estatal;
y, 2) El principio de asignación de competencias, según el cual es importante tener
claramente asignadas las competencias de modo tal que pueda determinarse con calidad
el desempeño y el grado de cumplimento de las respectivas funciones.

Parte de esa expresión centralista y vertical se manifiesta cuando se establece que la

SUNEU será competente para resolver en última instancia administrativa los conflictos
que se produzcan en las universidades, relativos a sus órganos de gobierno y de las
comisiones organizadoras (art. 14.12), convirtiéndolo, de esta manera, además de en el
máximo órgano normativo-regulador de las universidades, en el “juez” que resuelve
conflictos en el marco de dicha regulación. Con esto no solo se crea una instancia
administrativa previa al control jurisdiccional sino que funcionalmente el SUNEU
adquiere una excesiva consolidación de poder. La concentración del poder fiscalizador y

43 Cfr. CARPIZO MCGREGOR, Jorge, “Transparencia, acceso a la información y universidad pública

autonóma”, en Pensamiento Constitucional, Vol. 15, N° 15 (2011), pp. 27 ss.

25
de control en una sola entidad estatal pone en grave peligro la autonomía universitaria,
pues se estaría promoviendo un tipo de organización exageradamente centralista y
vertical. Este modelo de organización impedirá el desarrollo universitario en el país.

Ambos regulaciones ─la dependencia orgánica del SUNEU al Estado y su marco

funcional─ afectan directamente la autonomía universitaria, pues de acuerdo a lo
analizado en el numeral 2.7. del presente informe, la dirección de las universidades no
puede ser una acción que venga de fuera de éstas, ya que la autonomía universitaria
implica necesariamente ─en su contenido constitucionalmente protegido─, entre otros
aspectos, una potestad autodeterrminativa para regular la institución universitaria
(régimen normativo), la cual está directamente vinculada a la faculta de estructurar,
regular y conducir ─dirigir─ a la institución universitaria (régimen de gobierno).

No puede pues, entonces, pretenderse crear un órgano estatal que dirija a las
universidades ─considerando el amplio campo de atribuciones que tiene el SUNEU─ y
seguir hablando del respeto a la garantía institucional de la autonomía universitaria. Esto
significaría, ya no solo en los hechos sino también en las normas jurídicas, tener
universidades desde y para el Estado. Lo cual colisiona directamente con la finalidad
institucional de la autonomía universitaria.

III. CONCLUSIONES

A. Sobre el estatus jurídico de la Iglesia Católica y su vinculación con las

universidades católicas:

1. El Acuerdo suscrito entre la Santa Sede y la República del Perú, el 19 de julio de

1980, y aprobado mediante Decreto Ley N° 23211, del 24 de julio de 1980, rige
las relaciones jurídicas entre ambas partes, tiene rango de tratado internacional,
se encuentra vigente tal como lo reconoce la información oficial del portal web
del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú (Archivo Nacional de Tratados
Embajador Juan Miguel Bákula Patino, web del Ministerio de Relaciones
Exteriores del Perú). Dicho tratado forma parte del derecho nacional (art. 55 de
la Constitución) y siendo un acto bilateral, el Estado peruano no puede
desvincularse unilateralmente de él: ni directa ni indirectamente. En
consecuencia, toda la legislación nacional tiene que respetar los parámetros de

26
 autonomía e independencia de la normativa propia que rige el accionar de la
Iglesia Católica, el cual comprende no sólo a la actividad estrictamente religiosa
sino también al régimen legal propio que rige a las Universidades Católicas.

2. Tratándose de las Universidades Católicas, ese marco de independencia y

autonomía normativa que el Estado peruano reconoce a la Iglesia Católica, se
consolida ─en el campo educativo superior─ con la garantía institucional de la
autonomía universitaria.

B. Sobre la garantía institucional de la autonomía universitaria:

3. La autonomía universitaria es inherente a la necesidad institucional de la

universidad. Es el principal factor que permite delimitar, por un lado, y definir,
por el otro, las relaciones entre la universidad y el Estado. La experiencia
histórica demuestra que: 1) Las Constituciones Políticas de los principales países
de la región reconocen rango constitucional a la autonomía universitaria; y 2) En
las épocas de dictaduras y gobiernos de facto, el poder de turno ha cuestionado y,
hay veces que, ha eliminado el reconocimiento constitucional de esta garantía
institucional. No obstante ello, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia
constitucional, la ausencia de reconocimiento constitucional no ha significado la
pérdida de su fundamento constitucional (caso Chile, por ejemplo).

4. El contenido constitucionalmente protegido de la autonomía universitaria

comprende el régimen normativo; régimen de gobierno; régimen académico;
régimen administrativo y el régimen económico (con los detalles identificados en
el numeral 2.3 del presente informe). Todo ello, dentro del marco de la potestad
autodeterminativa que tiene la Iglesia Católica y las universidades promovidas
por ella.

5. Tanto el Acuerdo suscrito entre Estado peruano y la Santa Sede como la garantía
institucional de la autonomía universitaria se constituyen en límites, materiales
(por sus contenido) y formales (por sus rango constitucional) para el legislador.
Pues ─en conjunto─ delimitan la esfera de lo indecidible por el legislador. En
caso contrario, estaríamos tanto frente a una clara violación de un tratado
internacional como frente a la afectación al contenido constitucionalmente
protegido de la autonomía universitaria.

27
C. Sobre el proyecto de nueva ley universitaria:

6. Este proyecto omite señalar que el Acuerdo suscrito entre la Santa Sede y la
República del Perú el 19 de julio de 1980 mantiene plena vigencia y que en caso
de conflicto entre el referido proyecto y aquel Acuerdo, éste debe permanecer
inalterable. Tal omisión corta una práctica legislativa de reconocimiento expreso
no sólo de la vigencia de dicho Acuerdo, sino de su inalterabilidad frente a la
legislación nacional, tal como la propia legislación de la materia expresamente lo
reconoce:

a) En el caso de la Ley de Libertad Religiosa, dada mediante Ley N° 29635, la

Segunda Disposición Complementaria y Final reconoce expresamente el
carácter jurídicamente vinculante del referido Acuerdo, al señalar que “La
presente Ley, su reglamento y cualquier otra norma complementaria no
afectan lo dispuesto en el tratado aprobado por el Decreto Ley núm. 23211,
que aprueba Acuerdo entre la Santa Sede y la República del Perú, y las
normas, protocolos o notas que se deriven del mismo. La personería y
capacidad jurídica de la Iglesia Católica y las entidades religiosas erigidas o
que se erijan conforme a lo establecido en el Acuerdo entre la Santa Sede y la
República del Perú, de 19 de julio de 1980, se regulan por lo establecido en el
citado tratado”.

b) La Primera Disposición Final de la Ley de Promoción de la Inversión en la

Educación, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 882, del 9 de
noviembre de 1996, reguló expresamente que “Lo dispuesto en esta Ley no
afecta a lo establecido en el Acuerdo aprobado por el Decreto Ley Nº 23211”.

7. La creación de la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria

(SUNEU) no sólo infringe el principio de evitar duplicidades funcionales
sino también el principio de asignación de competencias. Estos principios son
imperativos al momento de pretender crear nuevos órganos u organismos
públicos, de conformidad con la Ley Marco de Modernización de la Gestión del
Estado, Ley N° 27658. Por ello, la creación de la SUNEU atenta contra la
racionalización del aparato estatal, por representar un aparato excesivamente
centralista y vertical que posibilitará que dicha Superintendencia sea el vehículo
de intervención “política” del partido político que en una determinada coyuntura
regente el Poder Ejecutivo.

8. Con el funcionamiento de la SUNEU, por estar adscrita al Ministerio de

Educación, la separación entre la universidad y el Estado se debilita, con el

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 riesgo de exponer la autonomía universitaria a convertirse prácticamente en un
espectro carente de sentido y valor. Esto se palpable con la cantidad y tipo de
funciones que se le pretende asignar.

Esta es mi opinión que, naturalmente, someto a otra mejor fundada en Derecho.

José Antonio Caro John

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