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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov.
2004
Un nuevo modelo de externalización (tercerización/outsourcing)

en la administración pública
Jordi Mas Sabaté

I TEXTO DE LA PONENCIA
Introducción
Las acciones modernizadoras que se han llevado a cabo en los últimos 20 años bajo la
etiqueta común de Nueva Gestión Pública (NGP) han generado un catálogo de estudios,
casos y experiencias más que suficiente para seleccionar aquellos modelos o actuaciones
que permiten una mejor adaptación a un entorno más austero presupuestariamente, más
inestable y más complejo.
La externalización consiste en confiar a agentes externos a la organización parte de la

producción o de los servicios, aquellos en los que la ejecución con medios propios no es
óptima, con el fin de mejorar la posición de la organización en uno o más aspectos.
La externalización no constituye ninguna novedad en el mundo empresarial privado. En todo

caso lo novedoso o remarcable es su aplicación cada vez más frecuente como respuesta
adaptativa a un entorno crecientemente competitivo y su combinación con la deslocalización.
Aplicada en el ámbito de las Administración Pública, y más concretamente en la prestación

de servicios públicos, es una técnica de gestión muy vinculada a las acciones
modernizadoras y ha sido en uno de los caballos de batalla de la NGP para impulsar la
transformación organizativa, junto con otros elementos de parecida relevancia como la
agencialización o la privatización. Ésta última no debe confundirse con la externalización,
aunque a menudo suceda, ya que la privatización implica un cambio de titularidad del ámbito
público al privado, mientras que en la externalización la responsabilidad de la provisión del
servicio y de la calidad de éste sigue siendo pública.
La externalización es una técnica no exenta de polémica, entre otras causas debido a que se
atribuye a su aplicación un trasfondo ideologico coincidente con las corrientes de
pensamiento que propugnan la reducción o incluso la desaparición del Estado de Bienestar.
En efecto, en los inicios de la introducción de la técnica los referentes de la externalización

procedían mayoritariamente del sector privado. En consecuencia, los parámetros que medían
la bondad de la práctica externalizadora, los criterios de decisión empleados, tenían un
sesgo característico (apropiado en su ámbito originario) que los hacían incompletos cuando
se trasladaba sin más al ámbito público. Estas carencias podían inducir a errores de diverso
calibre, incluso llegar al extremo de socavar la legitimidad de la actuación pública. El
enfoque neoempresarial de la NGP tendía a obviar este sesgo y a hacer un énfasis casi
exclusivo en los conceptos de eficiencia y eficacia, con escasos matices, sin realizar el
canvio de coordenadas pertinente para situarse en la lógica pública.
El enfoque neopúblico, una corriente de pensamiento que ha ido emergiendo en los últimos
años, pretende dar una mayor consistencia a la NGP y a las prácticas que propugna. Este
enfoque intenta adaptar los instrumentos de cambio organizativo a la realidad específica de
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
lo público, entendiendo su filosofia, sus valores y su legitimidad de forma que se alcancen

los objetivos de mejora sin menoscabo de los objetivos sociales , que son prioritarios. Para
ello considera no sólo las variables propiamente de gestión empresarial sino también
aquellas conectadas con la acción política, sin las cuales una organización pública pierde su
identidad.
Desde el enfoque neopúblico, la externalización requiere un guiaje específico: una

comprensión de las condiciones que impulsan a utilizar dicha técnica y de los objetivos que
se persiguen con ésta; unos criterios que permitan discriminar entre las verdaderas
necesidades de externalización y las simples manifestaciones de problemas organizativos
resolubles por otras vías; un proceso que ayude a decidir la oportunidad de externalizar
cualquier función dada según múltiples criterios técnicos; un proceso que fije las etapas a
seguir para llevar a cabo la externalización; y finalmente, un proceso de control y de
evaluación de la misma
El propósito de esta ponencia es el de presentar una visión panorámica de un nuevo

modelo de externalización, que intenta abarcar la complejidad de la gestión pública y
los valores que le son inherentes, a la vez que desarrolla uno de los elementos
fundamentales del modelo: el control.
La ponencia se estructura en tres partes:

• Las implicaciones de la externalización con el nuevo modelo de organización para
el siglo XXI.
• La presentación de los elementos fundamentales del nuevo modelo de
externalización y el proceso asociado a ésta.
• El sistema de control de la externalización .
1 Las implicaciones de la externalización con el nuevo modelo de Administración

para el siglo XXI.
En el mundo de la gestión pública actual, en el cual los servicios tienen un papel cada vez
más importante, también se plantea, desde hace mucho tiempo la pregunta clásica de si
realizar internamente o de encargar a un tercero la ejecución de determinadas partes de los
procesos propios con la finalidad de obtener algún tipo de mejora. Esta pregunta se hace con
unos condicionantes en parte distintos de los del ámbito privado, y frecuentemente más
complejos. En efecto, el gestor público ha de saber combinar i optimizar simultáneamente,
objectivos de eficacia, eficiencia, equidad y oportunidad, que no siempre tienen la misma
prioridad, a la vez que ha de respetar el cumplimiento de los valores públicos.
Las administraciones públicas modernas han de hacer frente a nuevas obligaciones diversas
e inmediatas, y crecientemente segmentadas porque los ciudadanos no constituyen un
colectivo homogéneo. La externalización puede ser un mecanismo apropiado para cumplir
estas obligaciones, no necesariamente el único, pero sí uno de los más relevantes.
De la afirmación anterior deriva una consecuencia de gran calado: significa admitir que es
posible diversificar el “cómo” se presta un servicio público sin que éste pierda su naturaleza.
Esto implica que el modelo organizativo de la Administración pública no sea inmutable. Es
más, en un entorno dinámico como el presente, y como muy probablemente va a seguir
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siéndolo en el futuro, una condición clave de adaptación de las organizaciones públicas,

puede que sea la de no sujetarse rígidamente a un modelo concreto si no a un sistema
de valores, valores públicos, con vocación de permanencia. Estos valores deberían
fundamentar y centrar los modelos que sucesivamente se fueran aplicando según fueran las
necesidades, y deberían permitir que la Administración mantuviera su misión en cualquier
circunstancia.
Los valores públicos esenciales no son los valores del modelo organizativo, si no que es
éste el que los ha de incorporar, lo cual nos concede un margen de libertad muy amplio
para escoger el modelo o modelos más adecuados para cumplir las misiones que tenemos
asignadas. es posible entonces asimilar los valores del ámbito privado que, creemos,
permiten que una organización sea excelente: pragmatismo, proximidad al cliente (al
ciudadano, en nuestro caso), estímulo a la autonomía y a la iniciativa, flexibilidad y
adaptación al cambio, simplificación, en la medida que estos valores se refieran al modelo
organizativo y no interfieran con los valores públicos esenciales.
El nuevo modelo de externalización induce, por tanto, características específicas al nuevo

modelo organizativo de la Administración del siglo XXI.
La búsqueda de flexibilidad y de adaptabilidad organizativa lleva ya recorrido un largo

camino. Desde la década de los años 80 la Administración de la Generalitat apostó por
situar la gestión de los servicios públicos en el entorno organizativo más pertinente. De
aquella apuesta surgieron conceptos que se han ido generalizando y consolidando: la
separación de roles (elaboración de políticas y asignación de recursos, por un lado y
ejecución de prestaciones finalistas por otro), equilibrio entre sector público y privado en la
prestación de servicios públicos, articulación y dinamización de la sociedad civil que participa
en la prestación de servicios, derivada del equilibrio anteriormente citado, etc.
La voluntad de conceder un papel activo a la sociedad es una muestra de confianza en las

capacidades actuales de ésta y de aquéllas que puede desarrollar en un futuro, para servir
con mayor calidad a la misma sociedad. Esta confianza se fundamenta en la existencia
previa de un tejido asociativo y emprendedor de solvencia acreditada.
La colaboración de la sociedad en la prestación de servicios públicos puede venir de

diferentes ámbitos. Simplificándolo podemos decir que hay dos: el mercantil, en el cual los
actores se mueven por la obtención de un legítimo beneficio económico y el cívicosocial
(tercer sector), sin ánimo de lucro que tiene motivaciones basadas en valores no
económicos.
El ámbito mercantil ya tiene una larga tradición de colaboración (recordemos por ejemplo, la
prestación de servicios básicos como el suministro de agua, la sanidad, etc.) por lo cual no
es necesario extendernos. El tercer sector, al menos en lo que se refiere a Cataluña, es un
ámbito emergente, con grandes potencialidades en el campo de los servicios sociales , si
evoluciona de manera similar a como ha sucedido en otros países europeos.
El ámbito mercantil y el tercer sector son complementarios, y a menudo, la frontera entre

ellos no queda suficientemente definida, por lo cual no se puede establecer una distribución
rígida de roles. Sucede con cierta frecuencia que son los ciudadanos, con sus preferencias
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basadas en aspectos objetivos y subjetivos, los que asignan roles a cada uno de ellos. Los
especialistas también ven diferentes virtudes en cada ámbito.
Así, el ámbito mercantil introduce mayoritariamente criterios de eficacia, eficiencia,

innovación y flexibilidad, es decir, aporta valores del ámbito empresarial privado a la
producción de servicios públicos.
Por su parte, el tercer sector constituye una vía para promover los valores públicos y
fortalecer la organización social mediante la introducción de motivaciones no económicas,
por ejemplo, la solidaridad, el voluntariado, etc. A decir de algunos expertos, es una vía muy
importante para conseguir la participación activa de la ciudadanía y de dotar a la sociedad
de un dinamismo y una autonomía que probablemente serían menores si se mantuviera un
modelo burocrático tradicional.
Ahora bien, aunque ser reconozaca la pertinencia de la externalización no hay que olvidar
que siempre hay que mantener un núcleo estratégico de funciones en el seno de la
Administración Pública. Son irrenunciables la elaboración de políticas, la provisión de los
servicios (esto es, su identificación y asignación), el control y la evaluación de alto nivel de la
prestación de servicios o la ejecución de de funciones que se realicen en un entorno de
conflictos de interés que necesiten de unas garantías de independencia y objetividad
especiales, así como las personas que permiten hacer efectivas estas funciones.
En todos los casos, independientemente de si los servicios se prestan directa o

indirectamente, el capital de conocimiento derivado de su prestación, ha de permanecer en el
ámbito público, ya que sin este conocimiento el núcleo estratégico de funciones no tiene
solidez.
2 Los elementos fundamentales del nuevo modelo de externalización y el proceso

asociado a ésta.
Hasta el momento, las diferentes modalidades de contratación desarrolladas en la leyes de

contratos de las administraciones públicas que se han ido promulgando han sido los
instrumentos legales que han permitido articular la compra de productos y servicios a
proveedores externos y la colaboración de los particulares en la gestión de los servicios
públicos, conformando lo que se denomina la gestión indirecta de los servicios públicos.
Las administraciones públicas han ido incorporando la colaboración privada – con o sin
ánimo de lucro – de una manera creciente. Lo que antaño era una excepción y tenía un
carácter subsidiario, se ha convertido desde la década de los 80 en una práctica corriente, no
exenta de riesgos. El modelo organizativo de la Administración pública se ha ido rediseñando
también gracias a la externalización. Progresivamente se ha planteado la necesidad
creciente de incorporar sistemas de control y evaluación específicos y orientados a la
calidad de la prestación del servicio público., para dar cobertura a aspectos no considerados
o poco enfatizados en las leyes de contratos.
Todo ello lleva a la configuración de un nuevo modelo de externalización porque:

• Adapta una técnica de gestión del ámbito privado al ámbito público, teniendo en
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cuenta la complejidad y valores propìos de éste.

• Relaciona la técnica de gestión con el desarrollo de un modelo organizativo propio
y con los instrumentos de diseño de políticas públicas.
• Articula un proceso sistemático que ayuda a la toma de decisiones y a la revisión y
evaluación de éstas. El proceso se puede aplicar a diferentes niveles de la
Administración.
• Considera el proceso de externalización en una doble vía, de forma que permita
tanto la externalización como la recuperación de una externalización anterior, si ya
no cumple los requisitos que la justificaban.
• Desarrolla dos aspectos poco tratados en las externalizaciones tradicionales:
o El control de la externalización, es decir, las acciones encaminadas a garantizar
el correcto funcionamiento del servicio y las acciones encaminadas a detectar
eventuales disfunciones a corregir (toma de decisiones operativas).
o La evaluación de la externalización (tanto en su variante interna - evaluación
ex-ante – como en su variante externa – evaluación ex-post ) y la participación
ciudadana, es decir, las acciones dirigidas a conseguir la mejor configuración
posible del servicio (toma de decisiones estratégicas). La evaluación externa es
uno de los rasgos más diferenciadores respecto a la externalización en el
ámbito privado.
• Introduce las características generales del sector mercantil y el tercer sector como
criterios cualificados de decisión respecto de la externalización:
o El sector mercantil como vector de introducción de valores empresariales
(eficiencia, eficacia, flexibilidad).
o El tercer sector, como vector de promoción de valores públicos y motivaciones
no económicas.
• Establece una clara diferenciación entre la externalización competitiva y la
externalización cooperativa, sus características y condiciones de aplicación,
tendiendo más hacia la segunda, en la búsqueda de espacios de colaboración con
la iniciativa privada (partenariados público-privados, PPP).
• Promueve un código ético que garantiza que la externalización se verifica
cumpliendo los valores públicos.
• Busca la alianza con los colaboradores externos y su implicación con el modelo,
de forma que acepten la evaluación externa independiente.
• Establece criterios de rediseño de la estructura orgánica de las unidades que
externalizan para adaptarlas a sus nuevos roles.
• Establece criterios para la gestión del cambio organizativo.
Externalizar un servicio ( o recuperarlo) es una decisión estratégica que ha de tomar la

organización y se ha de tomar de forma meditada, ponderando las consecuencias o le
impacto que tendrá y tratando de garantizar que la opción escogida será la más adecuada, a
pesar de un inevitable grado de incertidumbre que siempre estará presente. Por esta razón
es importante que se articule un proceso coherente y lógico dirigido a facilitar la toma de
decisión.
El proceso consta de las siguientes fases:

• Fase 1: Planteamiento del caso. Apreciación de la motivación o incentivo para
externalizar (o recuperar la externalización).
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• Fase 2: Determinación de la posibilidad de externalizar

• Fase 3: Determinación de la conveniencia de externalizar (o recuperar la
externalización)
• Fase 4: Determinación del tipo de colaborador (empresa mercantil o sin ánimo
de lucro).
• Las fases 1 a 4 constituyen la Evaluación ex-ante y se realiza internamente.
• Fase 5: Diseño de la externalización y establecimiento de las condiciones
para la contratación.
• Fase 6: Contratación del proveedor del servicio.
• Fase 7: Prestación del servicio
• Fase 8: Control de la externalización y evaluación de la prestación
• La evaluación de la prestación constituye la evaluación ex-post y se ha de realizar
externamente y con participación ciudadana, para garantizar la independencia y la
objetividad. Pueden considerarse evaluaciones intermedias y una evaluación final o
summativa
• En paralelo a las fases especificadas hay que considerar las actividades de
gestión del cambio organizativo, que han de facilitar el paso de una servicio
internalizado a otro externalizado (o viceversa>).
3 El sistema de control de la externalización
El control de la externalización es un proceso continuo que tiene la finalidad de garantizar

el funcionamiento operativo correcto del servicio y detectar eventuales disfunciones
operativas quie se produzcan y convenga corregir. Se trata de un control real, cuyo efecto lo
percibe el ciudadano, no de un control administrativo.
El diseño del sistema de control incluye la definición de indicadores, la estructuración de

éstos en un cuadro de mando específico , la introducción de distintas instancias de control
y la consideración de elementos cualitativos que ayuden a definir un “punto óptimo de
control” en el que haya un equilibrio razonable entre el costo del sistema de control y los
beneficios que éste aporta.
El sistema de control tiene un enfoque basado en los conceptos de los modelos más
extendidos de gestión de la calidad (EFQM / CAF)1. En éstos se contempla:
• La calidad interna, que hace referencia a la calidad de los procesos de prestación
del servicio.
• La calidad externa, que se refiere a la prestación del servicio y que tiene dos
componentes:
Calidad intrínseca, concepto que se refiere a la adecuación del servicio
programado con el realmente prestado.
Calidad extrínseca, que reclama la adecuación del servicio esperado
(expectativas del usuario) con el servicio recibido
El control lo realiza la propia Administración que externaliza el servicio. Se definen unas

variables y unos indicadores de gestión respecto de los cuales posteriormente se recoge
información, se analiza y se interpreta de acuerdo con criteriors y referencias
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European Foundation for Quality Management / Common Assessment Framework
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preestablecidos, de manera que sea posible detectar de manera anticipada posibles

disfunciones. El sistema de control, para ser completo, ha de incorporar mecanismos de
corrección de las operaciones.
El hecho de que el control se limite a analizar aspectos operativos del servicio presupone que
no ha de cuestionar la configuración del servicio por lo que hace referencia a las grandes
variables que lo definen. Las actuaciones correctoras que se emprendan no han de afectar la
configuración del servicio.
Es decir, el control no ha de cuestionar la opción por la gestión externa, ni el contenido o las

prestaciones que se han establecido para el servicio correspondiente, ni el tipo de gestor
escogido – ONL o empresa mercantil - , ni el gestor concreto a quien se ha adjudicado la
prestación del servicio. Manteniendo estables estas variables básicas, las acciones
correctoras se han de limitar a racionalizar los recursos económicos, los procesos de trabajo,
etc.
El establecimiento de un sistema de control de la externalización comporta una serie de

actividades:
• Actividades de control que ha de incluir el contrato con el proveedor:
o Determinación de las variables de control (serán variables básicas,
independientes del tipo de servicio, la eficacia, la eficiencia y la calidad).
Las variables de control asociadas al proceso
Las variables de resultado (de servicio prestado)
Las variables de valoración externa (valoración del usuario y valoración
del ciudadano).
Una buena elección de las variables ha de permitir un control, no sólo a
posteriori sino también a priori (control anticipativo).
Establecimento de los estándares o referencias que han de utilizarse
para cada indicador (pueden ser internos o externos).
o Establecimento de los indicadores que permiten verificar el estado de las
variables de control. Estos indicadores, a diferencia de las variables de control,
son específicos de cada servicio concreto y se han de determinar de acuerdo
con la naturaleza del servicio.
o Concreción de los valores que han de alcanzar los indicadores para considerar
que la gestión del servicio ha alcanzado el nivel exigido.
Valores (cualesquiera) especificados en el contrato
Valores obtenidos por comparación (benchmarking) con otros
proveedores de referencia
Valores que superen/mejoren resultados anteriores
o Determinación de la forma del control, qué información se recogerá y de qué
manera (mecanismos de captación de quejas y reclamaciones).
o Designación de los responsables del control (equipo de control)
o Establecimento de la periodicidad del control (sin que ello excluya controles
aleatorios).
• Actividades de control a realizar durante la prestación del servicio
o Activación de los mecanismos de recogida de información. Los integrantes del
equipo de control – que han de cumplir unas condiciones de incompatibilidad
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determinadas – de acuerdo con la periodicidad prevista, han de activar los

mecanismos de recogida de información: bases de datos alimentadas por la
propia gestión del servicio, sistemas de quejas y reclamaciones, etc.
o Análsis y tratamiento de la información y ejecución de las acciones correctoras
cuando sean necesarias. La comparación de los valores de los indicadores con
los valores pre-establecidos de éstos permite detectar desviaciones, que si
superan el umbral activan los mecanismos de corrección:
Detección del indicador cuya desviación supera el umbral establecido
Determinación de las causas posibles de desviación.
Ordenación de las causas de desviación por orden decreciente de
influencia.
Determinación de las acciones para paliar o suprimir las causas de
desviación.
Disponer de los recursos para ejecutar las acciones correctoras.
Ejecución de las acciones correctoras.
Reinicio de la secuencia de control.
Cada reinicio de la secuencia de control implica no sólo detectar desviaciones si
no también evaluar la eficacia que han tenido las acciones correctoras en la
secuencia anterior, con la finalidad de mantener aquellas que son idóneas de
aquellas que no lo son.
Las variables de control asociadas al proceso
Las variables internas de control están asociadas fundamentalmente a los procesos

necesarios para prestar el servicio. La comparación se establece entre los valores previstos
para cada variable del proceso y los valores realizados (Valores reales), así como la
comparación de éstos con unos estàndares de referencia, que pueden ser tanto internos
como externos.
Por ejemplo, una variable podria ser el costo de la prestación del servicio que dependerá en
última instancia del diseño de éste. En este caso se trataría de partir de un costo previsto,
que se compararía con el costo real, y a su vez, se compararía con el costo de procesos
análogos de la propia organización o de otras organizaciones.
Las variables de control asociadas al resultado
Las variables de resultado tienen un tratamiento análogo a las anteriores. Se refieren a la

prestación del servicio en sí, y en concreto a sus aspectos más tangibles. La comparación se
establece el valor programado y el valor realmente ofrecido, y a su vez se compara con
estándares internos y externos.
Por ejemplo, una de las variables clave de resultado en un servicio de atención de

emergencias es el tiempo de respuesta (tiempo transcurrido entre que se recibe la
comunicación de la emergencia y la llegada de los recursos para solventarla, como podría
ser una ambulancia o un vehículo de bomberos). El diseño del servicio implicaria una
previsión sobre el tiempo de respuesta, que se compararía con los tiempos reales obtenidos
y finalmente, con los tiempos de respuesta de otros servicios.
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Tanto las variables de control asociadas al proceso como al resultado son variables
objetivas, o al menos, con un alto grado de objetividad. Constituyen la calidad interna y la
calidad intrínseca.
Las variables de valoración externa
El sistema de control se complementa con una bateria de variables centradas en la

valoración que realiza el usuario del servicio y la valoración que realiza el ciudadano no
usuario directo del servicio.
En ambos casos se trata de medir la satisfacción respecto del servicio. La satisfacción, como
propugnan los modelos de calidad se mide como la diferencia entre la percepción del
servicio (cómo se valora) y la expectativa de éste (esto es, qué se espera de él antes de
recibirlo).
En el caso del usuario del servicio, la percepción que tiene del servicio (la valoración que
hace de éste) depende de la experiencia directa que tiene de él al recibirlo más una
componente subjetiva, en la que pueden contribuir la imagen que crean los medios de
comunicación, por ejemplo.
En el caso del ciudadano no usuario directo, la percepción se construye esencialmente por la

componente subjetiva, trasladada por los usuarios del servicio o los medios de comunicación.
Para cada variable de control se evaluará la percepción, la expectativa y además, la
importancia que el usuario o el ciudadano en general otorga a la variable.
Esta evaluación permite clasificar y priorizar las variables del servicio sobre las que hay que
actuar para mejorar o corregir el servicio. En efecto, aquellas variables que tengan una
importancia máxima y que presenten una satisfacción mínima son aquellas sobre las que se
debe actuar con la máxima prioridad para corregir el servicio. Las variables que indican una
máxima importancia y satisfacción ponen de manifiesto los puntos fuertes del servicio y
aquello que hay que mantener.
Los responsables del control: ¿quién ha de controlar ?
Se ha de encomendar a un equipo de administración del control. Han de formar parte de la

organización pública que externaliza el servicio, aunque eventualmente puedan recibir apoyo
externo de profesionales independientes que no tengan ninguna relación con el prestador del
servicio. En ningún caso el control ha de encargarse al prestador del servicio (esto no
excluye, obviamente, que el prestador tenga sus propios controles para prestar
adecuadamente el servicio).
Los miembros del equipo deberán tener las habilidades y los conocimientos necesarios para
asumir la nueva función de control que tendrán encomendada.
Cuando la dimensión de la organización lo requiera, se han de separar las responsabilidades

de supervisión del prestador (que iran a cargo del centro directivo externalizador) de las de
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captación de información del sistema de sugerencias y reclamaciones (que se asignarán a un

órgano de rango superior que centralice los sistemas del conjunto de servicios
extrenalizados).
Los límites del control y el punto óptimo de control
Legalmente existen unos límites inferiores sobre la dimensión del sistema de control. Las
leyes de contratos de las administraciones públicas establecen un límite inferior genérico,
mientras que las normativas sectoriales que puedan aplicarse a los servicos externalizados
establecen unos límites inferiores específicos. Ahora bien, estos límites hacen referencia a
qué se ha de controlar y no al cómo ni a la eficiencia del control como tal. La normativa no
establece un límite superior para el control.
A medida que aumenta la complejidad, el volumen y la criticidad de la externalización el

control ha de ser tanto más eficaz, lo cual puede representar una mayor sofisticación de éste,
una mayor frecuencia de su aplicación, y en cualquier caso, un costo mayor.
Una regla de sentido común para establecer los límites del control, complementariamente a
lo que pueda establecer la normativa, debería basarse en criterios de eficacia, riesgo y costo
asociado al riesgo del no-control.
El límite inferior operativo del control estaría constituído por aquellos elementos
indispensables sin los cuales no es posible establecer un control efectivo. Este sistema
mínimo tendria un costo que podria asimilarse a un costo fijo del control.
El límite superior del control vendría dado en realidad por un punto que denominaríamos
“optimo de control”. Este punto se podría determinar mediante la combinación de dos curvas
de costo: la curva del costo del sistema de control – una curva creciente, a medida que el
sistema de control es más sofisticado e intenso – y la curva del costo del no control o curva
del costo asociado al riesgo, - que es decreciente, ya que el riesgo y el coste asociado
disminuye a medida que el sistema de control es más eficaz, pero también más costoso- . La
combinación de las dos curvas, es una curva de costo total que tiene una forma cóncava,
cuyo punto mínimo – un mínimo de costo- determina el sistema de control óptimo: en
efecto, un sistema de control inferior al óptimo implica unos riesgos y unos costes de no
control superiores al costo mínimo, mientras que un sistema de control más sofisticado,
eficaz y económico también implica un costo superior al costo mínimo del óptimo de control.
La determinación de las curvas de costo tiene diversos grados de complejidad.
La determinación de la curva de costo del control tiene una menor dificultad, en tanto que se
calcula en base a variables objetivas y es básicamente estable en el tiempo.
Por el contrario, la curva de costo del no control tiene componentes cualitativas y además
puede no ser estable , al depender del entorno en un sentido amplio e incluso ser cambiante
con el tiempo. El costo del no control es una valoración que se hace del riesgo, y esta
valoración puede depender de la cultura de riesgo existente en la sociedad (hay culturas que
tienen gran aversión al riesgo, otras que no) : lo que es inaceptable para unos puede ser
asumible por otros; asímismo, esta valoración puede variar con el tiempo, de forma que
acontecimientos que sensibilizan momentáneamente a la población aumentan el coste del
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no control. En suma, la variabilidad del costo del no control puede ser estructural (asociada a
características culturales de la población) y coyuntural (asociada a acontecimientos
puntuales).
Hay que considerar que los óptimos de control tampoco han de ser los mismos para todos
los servicios. En función de su naturaleza, volumen y extensión temporal, así como del
modelo de externalización escogido (cooperativo o competitivo) se requiere un sistema de
control específico.
Otras
Tercer
administraciones
sector
Sector
Gestió mercantil
n
directa
Asesoramient Consulta y
Una representación gráfica del modelo de Administración para el siglo XXI
11
1. PLANTEJAMENT DEL CAS
Hi ha motiu/incentiu per no No introducció de

externalitzar? canvi. Gestió directa
si
2. DETERMINACIÓ DE LA POSSIBILITAT
D'EXTERNALITZAR
Definició de la
És un àmbit/funció si
missió, funcions, No introducció de
exclos/a de
cadena de valor, etc. canvi. Gestió directa
l'externalització?
no
3. DETERMINACIÓ DE LA CONVENIÈNCIA
D'EXTERNALITZAR
Criteris per a decidir

l'externalització (o Aplicació dels criteris al
internalització) cas
No introducció de
canvi. Gestió directa
no
L'externalització és
aconsellable?
Recuperació del servei
externalitzat (via
normal i d'urgència)
si
4. DETERMINACIÓ DEL TIPUS DE

PROVEÏDOR: EMPRESA MERCANTIL -
ORGANITZACIÓ NO LUCRATIVA
5. DISSENY DE L'EXTERNALITZACIÓ I
ESTABLIMENT DE CONDICIONS PER A LA
CONTRACTACIÓ
Externalització --> Internalització

Internalització --> Externalització
GESTIÓ DEL CANVI
6. CONTRACTACIÓ DEL PROVEÏDOR DEL
SERVEI
7. PRESTACIÓ DEL SERVEI

Replantejament
Replantejament
9. AVALUACIÓ (del servei /

8. CONTROL
del control)
no No introduir canvis i no
Es detecten disfuncions? esperar fins al nou punt Es detecten disfuncions?
de control/avaluació
si si
Aplicació de criteris de correcció

(operatius en el cas del control,
estratègics en el cas de l'avaluació)
12
ACTORS
ACTORS
ADMINISTRACIÓ (NIVELL
PÚBLICA ESTRATÈGIC)
DISSENY /
CONFIGURACIÓ
DEL SERVEI
(NIVELL OPERATIU) SERVEI

SERVEI
EXTERNALITZAT
EXTERNALITZAT
GESTIÓ DEL SERVEI
Compliment de les obligacions generals de la
ADJUDICATARI contractació
DE LA Compliment de les obligacions específiques del
PRESTACIÓ DEL contracte:
SERVEI - Prestacions i actuacions a realitzar
- Requeriments tècnics i materials
- Resultats a assolir
ADMINISTRACIÓ
PÚBLICA
Feed back Feed back
CONTROL
Esquema del control de la externalización
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Percepció Usuari = F (Experiència de servei + comunicació
Percepció Expectativa Satisfacció Importància
VU1
SATISFACCIÓ
mínima màxima
Valoració VU2
de l’usuari Màxima Mantenir
m à xim a
(variables .
Prioritat (0)
objectives) .
IM P O R T À N C IA
. (1)
.
. Prioritat Mínima
VUn Mitjana Prioritat
m ínim a
(2) (3)
Valoració mitjans
de comunicació
SATISFACCIÓ = PERCEPCIÓ - EXPECTATIVA Priorització de les
accions de correcció:
(1), (2) i (3)
Percepció Usuari = F( Ccomunicació)
Identificació de les
variables a mantenir
Percepció Expectativa Satisfacció Importància
(màxima satisfacció i
VC1 importància)
Valoració VC2 GESTIÓ DEL SERVEI

del ciutadà (NIVELL OPERATIU)
-no usuari .
(variables .
subjectives) .
.
.
VCm
SERVEI
SERVEI
EXTERNALITZAT
EXTERNALITZAT
Valoració mitjans
de comunicació
14
Cost del
control Cost total :
sistema de control
+ i risc
Cost del
Sistema de control
(Cost real i objectiu)
Cost total mínim
Cost del risc

/ dèficit de control
(cost hipotètic i amb
components
objectius i subjectius)
-
- +
Intensitat òptima del sistema de control Intensitat del
(correspon al cost total mínim) control
15
Cost del
Cost total cas 2
control
+
Cost total cas 1
Cost mínim 2
Cost del
Sistema de control
(Cost real)
Cost mínim 1
Cost del risc cas 2

(societat amb
Aversió al risc
Cost del risc cas 1

(societat que assumeix
Alts nivells de risc)
-
- +
Intensitat òptima Intensitat òptima
cas 1 cas 2 Intensitat del
control
16
Cost del
control Costos totals
S. Social crític
+
Cost mínim
S. Social crític
Costos totals
S. Reprografia
Cost mínim
S. Reprografia
- +
Intensitat òptima Intensitat òptima
cas 1 cas 2 Intensitat del
control
II. BIBLIOGRAFÍA
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III. RESEÑA BIOGRÁFICA
Apellidos: MAS SABATÉ

Nombre: JORDI
Cargo: Responsable del Área de Estudios, Calidad y Sistemas de Evaluación de la Gestión.

Organismo: Dirección General de Innovación y Organización de la Administración
Institución: Generalitat de Cataluña.
Dirección postal: Via Laietana, 26 , 4
Código Postal: 08003 Ciudad: Barcelona País: España
Teléfonos: 93 567 64 60
E-mail: jordi.mas@gencat.net, jmas@eic.ictnet.es
Jordi Mas Sabaté es Ingeniero Industrial especializado en Organización Industrial,

Responsable del Área de Estudios, Calidad y Sistemas de Evaluación de la Gestión en un
organismo staff adscrito al Departamento de Gobernación y Administraciones Públicas de la
Generalitat de Cataluña, con funciones de auditoría interna y consultoría de la Administración
Pública, Vocal de Formación del Instituto de Auditores Internos de Cataluña. Es autor de
libros sobre análisis de sectores industriales, auditoría operativa y cuadros de mando
aplicados a la Administración Pública. Imparte cursos sobre auditoría operativa, teoría de la
organización y sistemas de control de gestión en instituciones universitarias y escuelas de
negocios.
Publicaciones
SOLÉ, F.; MAS, J: GRANDES, A., 1990, Introducción al análisis sectorial. Aplicación al sector
del comic, Barcelona. Universidad Politécnica de Cataluña.
MAS, J.; RAMIÓ, C., 1992, Técnicas de auditoria operativa aplicadas a la Administración
Pública, Barcelona. Generalitat de Catalunya.
MAS, J.; RAMIÓ, C., 1997, La auditoría operativa en la práctica. Técnicas de mejora
organizativa,Barcelona, Marcombo-Boixareu Editores.
MAS, J; KHOHY, R.; GIL, J.; SANZ, A., 1996, Enquesta sobre la situació de l'auditoria
interna a les grans empreses Catalanes. Barcelona. Cambra de Comerç de Barcelona-Institut
d'Auditors Interns de Catalunya- Universitat Politècnica de Catalunya.
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de cuadros de mando), Barcelona, Escola d’Administració Pública de Catalunya-Comitè Director
per a l’Organització de l’Administració. Generalitat de Catalunya.
RAMIÓ, J.; MAS, J.; SANTOLÀRIA, J., 1999, L’impacte de les noves tecnologies de la
informació sobre els models de gestió pública emergents: la gestió orientada als clients i la
gestió orientada als ciutadans (El impacto de las nuevas tecnologías de la información sobre
los modelos de gestión pública emergente: la gestión orientada a los clientes y la gestión
orientada a los ciudadanos). CATALUNYA DAVANT LA SOCIETAT DE LA INFORMACIÓ:
NOUS ACTORS I NOVES POLÍTIQUES. Barcelona. Editorial Mediterrània.
19

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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov.

Un nuevo modelo de externalización (tercerización/outsourcing)

Jordi Mas Sabaté

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1. PLANTEJAMENT DEL CAS

Hi ha motiu/incentiu per no No introducció de

Criteris per a decidir

4. DETERMINACIÓ DEL TIPUS DE

Externalització --> Internalització

7. PRESTACIÓ DEL SERVEI

9. AVALUACIÓ (del servei /

Aplicació de criteris de correcció

(NIVELL OPERATIU) SERVEI

Esquema del control de la externalización

Percepció Usuari = F (Experiència de servei + comunicació

Percepció Expectativa Satisfacció Importància