AMERICAN COLLEGE OF BRAZILIAN STUDIES - AMBRA

CURSO DE DIREITO BRASILEIRO

Thiago de Paula Espinosa Gouvea

Análise de decisões judiciais do Tribunal de Justiça do Paraná em face do

controle incidental realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná

Orlando
2018
 Thiago de Paula Espinosa Gouvea

Análise de decisões judiciais do Tribunal de Justiça do Paraná em face do

controle incidental realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná

Trabalho de Conclusão de Curso

apresentado ao curso de Direito Brasileiro

da American College of Brazilian Studies –

Ambra, como requisito para obtenção do

grau de Bacharel em Direito, elaborado sob

a orientação do Professor Elizandro Brollo.

Orlando
2018
 Análise de decisões judicias do Tribunal de Justiça do Paraná em face do

controle incidental realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná

Thiago de Paula Espinosa Gouvea

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao curso de Direito brasileiro da

American College of Brazilian Studies – Ambra, como requisito para obtenção do
grau de Bacharel em Direito, mediante a Banca Examinadora formada por:

___________________________________________________________________
Professor(a) - Presidente

___________________________________________________________________
Professor(a) - Membro

___________________________________________________________________
Professor(a) Membro

Conceito: __________________

Orlando
2018
Dedico o presente Trabalho de
Conclusão de Curso aos meus
queridos pais (...)
 AGRADECIMENTOS

(…)
 RESUMO

O presente trabalho (...)

Palavras-chave: Tribunal de Contas, Controle de Constitucionalidade,

Jurisprudência, Tribunal de Justiça.
 ABSTRACT

(...)

Keywords: Court of Auditors, Constitutionality Control, Jurisprudence, Court of

Justice.
 SUMÁRIO

1. Introdução 9
2. Desenvolvimento 13
2.1. Controle Externo pelos Tribunais de Contas 13
2.1.1. Histórico dos Tribunais de Contas 13
2.1.2. O Tribunal de Contas do Estado do Paraná 17
2.2. Controle de Constitucionalidade 18
2.2.1. Controle de Constitucionalidade e Tribunais de Contas 21
2.2.2. A apreciação de constitucionalidade nas decisões proferidas pelo
TCEPR 29
3. Metodologia 33
4 . Análise dos dados empíricos 34
4.1. Acórdãos do Tribunal de Justiça do Paraná 35
5. Considerações finais 48
Referências Bibliográficas 50
 9

1. Introdução

A separação dos poderes, como um princípio fundamental do atual modelo

constitucional brasileiro, visa evitar o desbalanceamento dos poderes, permitindo que

as funções do Estado sejam executadas de forma equilibrada e sem concentração do

poder.

Assim, tem-se que os poderes são autônomos e devem exercer suas funções

de modo a harmonizar o ordenamento constitucional. Desta maneira, com fulcro no

equilíbrio dos poderes e no exercício da manutenção da integridade constitucional,

faz-se necessária a implementação de uma instituição que tenha a incumbência de

zelar pela fiscalização orçamentária e financeira da administração pública.

Sob as balizas do Estado Democrático de Direito, o pressuposto moderno de

República implica que é prerrogativa dos cidadãos demandar a prestação de contas

dos atos dos responsáveis pela gestão pública. Neste sentido, os Tribunais de Contas

são órgãos incumbidos constitucionalmente de resguardar os interesses coletivos e o

Estado Democrático de Direito, auxiliando o Poder Legislativo no controle externo

da Administração Pública. Estas Cortes de Contas são órgãos técnicos dotados de

estrutura e autonomia político-administrativa próprias, não subsistindo a Corte de

Contas qualquer vínculo hierárquico com o Poder Legislativo ou qualquer outro

Poder.

Assim, para cumprir sua missão constitucional, os Tribunais de Contas

analisam os atos e leis sob sua jurisdição, sempre respaldando sua atuação na

Constituição. Desta forma, na análise dos atos e leis, os Tribunais deverão perpassar
 10

pela apreciação da constitucionalidade desses atos, haja vista que todos os atos

emanados pelo poder público devem estar em consonância com o ordenamento

constitucional.

Esta análise possui respaldo na Súmula nº 347 do Supremo Tribunal Federal

que preconiza que o “Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode

realizar apreciação da constitucionalidade de leis e atos do Poder Público.” Destaca-

se que algumas Cortes de Contas possuem incidente processual específico para esta

análise, como os Incidentes de Inconstitucionalidade.

Porém, apesar do entendimento sumulado pela Suprema Corte, há

divergência doutrinária e jurisprudencial a respeito desta apreciação de

constitucionalidade no âmbito das Cortes de Contas. Destaca-se a sinalização por

alguns membros do Supremo Tribunal Federal que alegam que a referida Súmula não

encontra respaldo no atual ordenamento constitucional, não possuindo os Tribunais

de Contas a competência para afastar aplicação de lei ou ato que considere

inconstitucional.

Desta forma, esta pesquisa busca analisar o entendimento do Tribunal de

Justiça do Paraná (TJPR) a respeito do exame de constitucionalidade dos atos que

são submetidos ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná afastando sua

aplicabilidade de forma incidental. Assim, formula-se a seguinte questão de pesquisa:

O Tribunal de Justiça do Paraná entende que é compatível com o

ordenamento constitucional a apreciação de constitucionalidade pelo Tribunal de

Contas do Paraná?
 11

Assim, esta pesquisa busca analisar as decisões do Tribunal de Justiça do

Paraná que fizeram menção à Súmula nº 347 do Supremo Tribunal Federal.

Assim, apresenta-se a hipótese de que o TJPR entende que a apreciação de

constitucionalidade pelo Tribunal de Contas está em consonância com o atual

ordenamento constitucional, consistindo no exercício de reconhecimento de

incompatibilidade de atos normativos com a Constituição, afastando a sua

aplicabilidade de forma incidental.

O presente estudo tem por objetivo geral verificar se o TJPR entende que a

apreciação de constitucionalidade pelo TCEPR são expressões do exercício

constitucional das atribuições dos Tribunais de Contas de realizar exame dos atos que

lhe são submetidos à apreciação afastando sua aplicabilidade de forma incidental.

De maneira específica, busca-se com esta pesquisa i) examinar o papel dos

Tribunais de Contas no exercício do controle externo da administração pública, ii)

conceituar controle de constitucionalidade e seus pressupostos, iii) examinar o

controle de constitucionalidade e os Tribunais de Contas, e iv) examinar os Acórdãos

do TJPR em que a Súmula nº 347 do STF foi mencionada e aferir o entendimento do

TJPR a respeito da vigência da referida súmula.

Desta forma, ao considerarmos que o Estado do Paraná é o 6º em termos

populacionais e em arrecadação de receitas orçamentárias, e o 5º em renda per capta

e Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), verifica-se que os atos que são

submetidos ao Tribunal de Contas Paranaense possui grande impacto, seja social,

seja financeiro (IBGE, 2018). Assim, justifica-se a delimitação desta pesquisa no

âmbito deste Estado da Federação.

 12

Diante da relevância social dos atos apreciados pelo TCEPR, este estudo foi

motivado pela relevância de compreender o impacto da atuação das Cortes de Contas

sobre aqueles que estão sob sua jurisdição, pois suas decisões influenciam

diretamente seus jurisdicionados, bem como a atuação dos Tribunais de Contas

prezam pela prestação legal, econômica e eficiente dos recursos públicos.

Desta forma, justifica-se este estudo em razão da discussão que se tem

travado sobre a possibilidade do Tribunal de Contas apreciar a constitucionalidade de

atos que lhe são submetidos, haja vista as recentes decisões proferidas em caráter

monocrático pelo Supremo Tribunal Federal para que a Súmula 347 seja revisada

para verificar sua compatibilidade com o atual ordenamento constitucional.

Há que se apontar que o presente estudo visa contribuir com a bibliografia

que trata do papel dos Tribunais de Contas, e de forma específica, sobre a forma do

exercício do controle externo que exerce sobre os atos sob sua jurisdição. Ademais,

há discussão em sede legislativa sobre estrutura dos Tribunais de Contas no Brasil,

como três Propostas de Emendas Constitucionais1, o que torna tempestivo o tema

deste trabalho.

Ainda, o estudo que se apresenta pode impactar decisões legislativas e

jurisprudenciais ao trazer subsídios para discussão sobre o papel constitucional e a

atuação exercida pelos Tribunais de Contas.

Este trabalho está estruturado com a presente introdução, seguida do

desenvolvimento constituído por três tópicos, sendo apresentada metodologia, as

considerações finais e, por fim, as referências bibliográficas.

1 Como as Propostas de Emendas à Constituição 329/2013, 02/2017 e 22/2017.

 13

2. Desenvolvimento

xxxx
2.1. Controle Externo pelos Tribunais de Contas

xxx
2.1.1. Histórico dos Tribunais de Contas

O reconhecimento da necessidade da instituição de uma Corte de Contas com

a finalidade de prezar pela fiscalização orçamentária, financeira e dos atos da

administração pública remonta da época imperial. No entanto, somente com a

República, por meio do Decreto 966-A de 1890, foi criado o primeiro Tribunal de

Contas no Brasil. Destaca-se que no referido Decreto exigia a regulamentação

posterior para que o Tribunal de Contas fosse implantado, o que não ocorreu. Assim,

ainda que constitucionalizado em 1891, o Tribunal de Contas foi instalado apenas em

1893, tendo seus pronunciamentos combatidos desde seu início por questionar os

atos dos governos. Nesta ordem constitucional o Tribunal fazia a análise dos atos do

Executivo previamente e, após a análise, o Tribunal encaminhava os atos para o

Poder Legislativo (Lenz, 2004).

Com a Constituição de 1934 a competência dos Tribunais de Contas foi

ampliada, passando a também ser órgão de acompanhamento da execução

orçamentária e financeira. Com a regulamentação instituída em 1935, o Tribunal de

Contas passou a ter característica híbrida, com aspectos de Poder Judiciário e do

Poder Legislativo. Já a Constituição de 1937 tratou do Tribunal de Contas em

 14

capítulo referente ao Poder Judiciário e teve sua competência reduzida em razão do

contexto político da época (Ramires, Demarchi; 2015).

A Constituição de 1946 dispôs sobre o Tribunal de Contas em capítulo

destinado ao Poder Legislativo, sendo incluída a competência de julgar a legalidade

das concessões de aposentadorias, reformas e pensões e as contas dos

administradores das autarquias. No entanto, conforme Ramires e Demarchi (2015),

nesta ordem constitucional foi delimitado o Tribunal de Contas como órgão auxiliar

do Congresso Nacional, retirando o caráter judicante presente nas constituições

anteriores.

Conforme apontado por Cury Neto (2012) tanto a Constituição de 1967

quanto a Emenda Constitucional nº 1 de 1969, mantiveram os Tribunais de Contas

em capítulo destinado ao Poder Legislativo tratando de forma específica sobre a

fiscalização financeira. Porém, conforme destaca o autor, o texto de 1967 reduziu

prerrogativas dos Tribunais, que retomaram com relevo somente com a Constituição

de 1988.

Assim, com a Constituição Federal de 1988, não apenas houve retomada das

prerrogativas estatuídas pela Constituição de 1946, mas também houve ampliação

das competências, sendo que a natureza dos exames pelas Cortes de Contas foram

estendidos para além da legalidade, sendo avaliados os aspectos da legitimidade e

economicidade dos atos submetidos à sua apreciação (Cury Neto, 2012).

A Constituição Federal de 1988 estatui que a fiscalização das atividades

desenvolvidas pelos Poderes é exercida pelo sistema de controle interno e pelo

controle externo, sendo este último exercido pelo Poder Legislativo com auxílio do
 15

Tribunal de Contas. Para tanto, a Constituição assegurou aos Tribunais de Contas

autonomia, estrutura e competências equivalentes àquelas conferidas aos Poderes,

para que estes órgãos exerçam sua responsabilidade pelo controle externo.

Os artigos 70 e 71 da Constituição Federal estabelecem as competências

fiscalizatórias do Tribunal de Contas. Por conta do princípio da simetria

constitucional, os demais Tribunais de Contas (Estaduais, Municipais e dos

Municípios) possuem o mesmo regramento relacionado à competência, devendo ser

observada apenas a delimitação territorial (Justen Filho, 2016).

Importante destacar que, no que pese o caput do art. 71 Constituição utilizar a

expressão “com auxílio do Tribunal de Contas” quando se refere ao exercício do

Controle Externo, há que se apontar que o sentido estatuído é de que o Tribunal de

Contas exercerá suas atribuições e competências de forma isonômica, não havendo

qualquer sentido de que o Tribunal de Contas é órgão submisso ou meramente

acessório ao Poder Legislativo.

As Constituições Federal e Estaduais delimitam as competências dos

Tribunais de Contas, sendo que, em linhas gerais, estes órgãos tem por objetivo: i) a

emissão de parecer prévio sobre a contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo,

ii) julgamento das contas dos administradores e responsáveis por recursos públicos,

iii) apreciação, para fins de registro, da legalidade dos atos de admissão, bem como

de aposentadoria, reforma e pensões, iv) inspeção e auditoria de natureza contábil,

financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, v) fiscalização da aplicação de

quaisquer recursos repassados pelos entes, vi) prestar informações solicitadas pelo

Poder Legislativo sobre resultado de inspeções e auditorias realizadas, vii) aplicação

 16

de sanções em responsáveis por ilegalidades nas contas, viii) determinação de prazos

para providências quando for identificado ato ilegal, ix) sustação de execução atos

ilegais e x) representar à autoridade competente os atos irregulares apurados (Silva,

2012).

A Constituição de 1988 estabeleceu os Tribunais de Contas com

características de um “Poder”, pois foram instituídos com autonomia em face dos

demais poderes, sendo dotados de funções próprias, inconfundíveis e privativas.

Desta maneira, afirma Justen Filho (2016) que tudo o que caracteriza um “Poder”

encontra-se presente na disciplina constitucional das Cortes de Contas, não existindo

apenas a denominação formal de Poder. Portanto, sob o prisma jurídico, pode-se

reconhecer o Tribunal de Contas como mais um Poder existente no Estado Brasileiro

(Justen Filho, 2016).

Nesta mesma linha, Oliveira (2015) aponta que o Tribunal de Contas não é

órgão meramente auxiliar, possuindo dignidade político-administrativo própria e

competências fixadas na Constituição figurando como instituição que visa a garantia

jurídica do exercício adequado e probo da administração pública. Estas atribuições

no atual ordenamento constitucional, e diferentemente do que constava até a

Constituição de 19462, são exercidas de forma concomitante e posterior.

2Art 77 - Compete ao Tribunal de Contas:

(...)
§ 1º - Os contratos que, por qualquer modo, interessarem à receita ou à despesa só se reputarão
perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspenderá a execução
do contrato até que se pronuncie o Congresso Nacional.
§ 2º - Será sujeito a registro no Tribunal de Contas, prévio ou posterior, conforme a lei o estabelecer,
qualquer ato de Administração Pública de que resulte obrigação de pagamento pelo Tesouro nacional
ou por conta deste.
 17

Destaca-se as palavras do ex-ministro do Supremo Tribunal Federal Carlos

Ayres Britto (2001), no sentido de que o Tribunal de Contas da União “além de não

ser órgão do Poder Legislativo, o Tribunal de Contas não é órgão auxiliar do

Parlamento Nacional naquele sentido de inferioridade hierárquica ou subalternidade

funcional.” Segue o eminente autor afirmando que o “TCU se posta é como órgão da

pessoa jurídica da União, diretamente, sem pertencer a nenhum dos três Poderes

Federais.”

2.1.2. O Tribunal de Contas do Estado do Paraná

Nesta pesquisa, será analisada a atuação constitucional no âmbito no Tribunal

de Contas do Estado do Paraná, que desde seu início foi instalada no município de

Curitiba.

O Tribunal de Contas Paranaense foi instituído em dois de junho de 1947 por

meio do Decreto-lei nº 627 e seu primeiro regimento interno foi aprovado em agosto

de 1947. Em sua primeira formação o órgão era formado pelo Corpo Deliberativo

(composto por cinco juízes), Corpo Instrutivo (Secretaria, Diretorias de Fiscalização

da Execução do Orçamento e Revisora de Contas) e uma Representação da Fazenda3.

Posteriormente, nas décadas de 50 e 60, o TCEPR passou por alterações em

sua organização. Seus juízes passam a ser denominados de ministros e em número de

sete, sendo criados mais sete ministros substitutos. Também é aprovado o segundo

regimento interno, que vigorou até o ano de 2005.

3 O contexto histórico do TCEPR foi baseado no seguinte sítio eletrônico da Corte:

https://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/historia-do-tribunal-institucional/5
 18

Somente a partir da década de 70, em razão da Emenda Constitucional 01/69,

foi estipulado que os Tribunais de Contas auxiliassem as Câmaras Municipais no

exercício do controle externo, passando o TCEPR a também ter a atribuição de

fiscalização dos municípios paranaenses.

As décadas de 80 e 90 foi marcada pela promulgação da Constituição de 1988

que trouxe mais garantias fundamentais, inclusive com maior diretrizes para

transparência das ações do setor público e participação social. Também foi um

período de modernização da atuação da Corte, principalmente com ações de

informatização e reorganização de sua estrutura administrativa.

O início dos anos 2000 teve um marco relevante, a promulgação da Lei de

Responsabilidade Fiscal. Esta Lei trouxe princípios de controle da execução

orçamentária, financeira e patrimonial, bem como regramento sobre prestação de

contas e transparência. Também são aprovados o novo Regimento Interno e a nova

Lei Orgânica, os quais estão atualmente em vigência.

2.2. Controle de Constitucionalidade

A Constituição Federal é lei fundamental do ordenamento jurídico brasileiro,

sendo que todos os entes federados devem exercer suas atribuições por ela

delimitadas. A fiscalização da compatibilidade de condutas do Poder Público, sejam

por ação ou omissão, com a finalidade de assegurar a manutenção da supremacia da

Constituição é realizada por meio do chamado Controle de Constitucionalidade

(Silva, 2012).

Dantas (2017) aponta que o controle de constitucionalidade pressupõe a

existência de uma constituição rígida e suprema no ordenamento jurídico em relação

 19

aos demais atos normativos, verificando se estes estão compatíveis com os princípios

e regras existentes na Carta Constitucional, tanto em aspectos formais (forma de

produção da norma) quanto nos aspectos materiais (conteúdo) da norma.

Este controle pode ser realizado de forma preventiva, ou seja, antes que o ato

normativo ingresse no ordenamento jurídico, ou pode ser repressivo, depois da

edição do ato. Na sua forma preventiva, pode ser realizado pelo Poder Legislativo

(como pelas Comissões de Constituição e Justiça), pelo Poder Executivo (pela

prerrogativa de veto a projeto de lei) e por meio do Poder Judiciário (mandado de

segurança impetrado por parlamentar durante o processo legislativo). Pelo controle

repressivo, tem-se que ele pode ser político (como a competência do Congresso

Nacional de sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem seu poder

regulamentar), pode ser jurisdicional (por meio do controle concentrado ou difuso)

ou misto (quando determinadas normas são submetidas ao controle político,

enquanto outras estão sujeitas ao controle jurisdicional) (Dantas, 2017; Lenza, 2017).

Conforme exposto, e também como afirma Schmitt (2006), o controle de

constitucionalidade não é exercido somente pelo poder Judiciário, pois no estado

contemporâneo há urgência para atendimento da demanda dos cidadãos da

concretização das ações estatais. Tanto o é que Mendes e Branco (2012) classificam

o controle como político, jurisdicional ou misto, conforme o órgão que exerce o

controle.

É importante destacar neste momento a classificação do controle quanto ao

sistema de controle difuso e concentrado. O controle concentrado é aquele exercido

por um órgão jurisdicional superior ou especial, tendo a apreciação da

 20

constitucionalidade como competência originária. Este controle é exercido no Brasil

pelo Supremo Tribunal Federal (quando parâmetro a Constituição Federal) e os

Tribunais de Justiças dos Estados e do Distrito Federal (quando parâmetro a

Constituição Estadual em confronto com norma Estadual ou Municipal). Neste

sistema é exercido o controle abstrato de constitucionalidade, em que o ato em si é o

objeto principal da ação.

Já o controle difuso é aquele em que qualquer juízo ou tribunal pode realizar

o controle de constitucionalidade. O controle difuso tem origem no direito norte-

americano, com o julgamento do caso Marbury versus Madison em que o eminente

magistrado John Marshall defendeu que compete ao Poder Judiciário dizer o direito

(jurisdictio) no caso de conflito de normas jurídicas e a Constituição, devendo esta

sempre prevalecer. Este exame pode ser exercidos por todos os magistrados nos

casos concretos que se encontrasse sob sua jurisdição, analisando o controle concreto

de constitucionalidade (Dantas, 2017).

Portanto, regra geral, o sistema de controle difuso se dá por meio da via

incidental em um caso concreto, enquanto no controle concentrado se realiza por

meio da via principal, sendo a inconstitucionalidade o objeto central da demanda.

Destaca-se que a Constituição de 1988 manteve o sistema híbrido, ou seja,

combinou o controle por via incidental e difuso com o controle pela via principal e

concentrado. Assim, a jurisdição constitucional é exercida de forma abrangente, ou

seja, é lícito que desde o juiz estadual até o Supremo Tribunal Federal interpretem a

Constituição, inclusive recusando a aplicação à lei ou ato normativo que se entenda

inconstitucional (Barroso, 2018).

 21

2.2.1. Controle de Constitucionalidade e Tribunais de Contas

Os Tribunais de Contas são os órgãos constitucionais com atribuição de

julgamento e apreciação de contas, devendo seus atos serem pautados pelos

princípios que regem a administração pública e com observância no disposto na

Constituição Federal.

Desta maneira, temos que, conforme já se pronunciou o Supremo Tribunal

Federal no julgamento da ADI 2214, tanto o Poder Executivo quanto o Poder

Legislativo podem determinar que seus órgãos deixem de aplicar leis ou atos com

força de lei que considerem inconstitucionais. O Superior Tribunal de Justiça

também já se manifestou neste sentido:

LEI INCONSTITUCIONAL - PODER EXECUTIVO - NEGATIVA DE

EFICÁCIA. O PODER EXECUTIVO DEVE NEGAR EXECUÇÃO A

ATO NORMATIVO QUE LHE PAREÇA INCONSTITUCIONAL.

(REsp 23.121/GO, Rel. Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS,

PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/10/1993, DJ 08/11/1993, p. 23521)

Também, há precedente importante no âmbito da Petição 4.656 5 em que fora

analisada a competência do Conselho Nacional de Justiça de afastar a aplicação de

lei que entenda inconstitucional. No fundamento de seu voto, a Excelentíssima

Relatora Ministra Cármen Lúcia ao estender o entendimento de que o Poder

Executivo não é obrigado a acatar normas contrárias à Constituição, se pronunciou:

4 STF, ADI MC 221/DF, j. 29.03.90, Tribunal Pleno, Relator Min. Moreira Alves.
5 Pet 4656, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2016, ACÓRDÃO
ELETRÔNICO DJe-278 DIVULG 01-12-2017 PUBLIC 04-12-2017
 22

“Embora o enfoque desse entendimento [inaplicabilidade de atos

normativos contrários à constituição] dirija-se à atuação do Chefe do

Poder Executivo, parecem ser suas premissas aplicáveis aos órgãos

administrativos autônomos, constitucionalmente incumbidos da relevante

tarefa de controlar a validade dos atos administrativos, sendo exemplo o

Tribunal de Contas da União, o Conselho Nacional do Ministério Público

e o Conselho Nacional de Justiça.” (pg. 8) (destaque nosso).

E segue a eminente relatora:

“(...) poderá esse órgão constitucional de controle do Poder Judiciário

valer-se da expedição de ato administrativo formal e expresso, de caráter

normativo, para impor aos órgãos submetidos constitucionalmente à sua

atuação fiscalizadora a invalidade de ato administrativo pela

inaplicabilidade do texto legal no qual se baseia por contrariar a

Constituição da República.” (pg. 10) (destaque nosso).

No mesmo sentido, como bem assentou o Min. Celso de Mello nos autos do

MS 31923 MC/DF6:

“a defesa da integridade da ordem constitucional pode resultar,

legitimamente, do repúdio, por órgãos administrativos (como o Conselho

Nacional de Justiça), de regras incompatíveis com a Lei Fundamental do

Estado, valendo observar que os órgãos administrativos, embora não

dispondo de competência para declarar a inconstitucionalidade de atos

estatais (atribuição cujo exercício sujeita-se à reserva de jurisdição),

podem, não obstante, recusar-se a conferir aplicabilidade a tais normas

(...)” (pg 9) (destaque nosso)

6 MS 31923 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, julgado em 17/04/2013, publicado em

PROCESSO ELETRÔNICO DJe-074 DIVULG 19/04/2013 PUBLIC 22/04/2013)
 23

Portanto, observa-se que há entendimento de que órgãos constitucionais

autônomos (como os Tribunais de Contas) podem afastar aplicabilidade de atos no

seu âmbito de sua atuação, sob pena de ter a sua missão constitucional alijada.

Assim, sob sua jurisdição, o Tribunal de Contas tem o poder-dever de apreciar os

atos a que lhe são submetidos, restando vinculadas suas decisões em seu âmbito de

atuação7. No entanto, ainda que autônomo, seus atos poderão ser revistos pelo

Judiciário8, haja vista o princípio constitucional da inafastabilidade da tutela

jurisdicional.

Nesta toada, importante trazer a discussão a respeito da Súmula 347 do STF a

qual enuncia: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar

a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.” Conforme Favoretto

(2016) a referida súmula foi editada em 1963, sob a égide da Constituição de 1946,

sendo baseada em um precedente em que o Tribunal de Contas negou registro de

uma aposentadoria. No julgado paradigma o Min. Relator Pedro Chaves enunciou

que “(...) há que distinguir entre declaração de inconstitucionalidade e não aplicação

de leis inconstitucionais, pois esta é obrigação de qualquer tribunal ou órgão de

qualquer dos Poderes do Estado.”9

Conforme bem destacado por Ramires e Demarchi (2015), no que pese o

controle de constitucionalidade pelos Tribunais de Contas não estar elencado no art.

71 da Constituição Federal de 1988, este instrumento é de fundamental importância

para efetivação da atividade de controle, e o fato do controle de constitucionalidade

7 Neste sentido: STJ. RMS 21.918/DF, Rel. Min. Felix Fischer. DJU 07/02/2008
8 Neste sentido já julgou o Superior Tribunal de Justiça no REsp 1032732/CE, Rel. Ministro Luiz
Fux, Primeira Turma, julgado em 19/11/2009, DJe 03/12/2009
9 RMS 8372, Relator(a): Min. Pedro Chaves, Tribunal Pleno, julgado em 11/12/1961, DJ 26-04-1962
PP-00793 EMENT VOL-00496-01 PP-00133
 24

ser de competência do Poder Judiciário, a guarida da constituição não é monopólio

deste Poder, cabendo aos demais Poderes deixar de aplicar leis e atos

inconstitucionais. É neste sentido que os autores apontam que a autorização prevista

na Súmula 347 do STF é consonante com o exercício constitucional dos Tribunais de

Contas de resguardar o estado democrático de direito, evitando que atos de má

aplicações de recursos públicos se perpetuem. Assim, ainda que a referida Súmula

autorize a apreciação de constitucionalidade de atos sob sua tutela, os Tribunais de

Contas não usurpam a competência do Poder Judiciário de exercer o controle

abstrato de constitucionalidade das normas, mas apenas o exercem de forma

incidental no caso concreto.

No entanto, a referida Súmula 347 vem sofrendo críticas sobre a sua validade

no atual ordenamento jurídico10. Os Ministros Gilmar Mendes e Alexandre de

Moraes tem se pronunciado no sentido que o controle de constitucionalidade somente

deve ser exercido por órgão jurisdicional.

Nos autos do MS 35410, o Min. Alexandre de Moraes apreciou Mandado de

Segurança contra Acórdão do Tribunal de Contas da União que determinou

suspensão de pagamento de bônus a inativos por entendê-lo inconstitucional. O

excelentíssimo ministro se manifestou nos autos:

“É inconcebível, portanto, a hipótese do Tribunal de Contas da União,

órgão sem qualquer função jurisdicional, permanecer a exercer controle

10 A exemplo, os seguintes autos:

MS 25888 MC, Relator Ministro Gilmar Mendes, Decisão Monocrática, julgamento em 22.3.2006,
DJ de 29.3.2006. Também neste sentido os Mandados de Segurança 26410, 25986 e 27232.
MS 35410 MC, Relator(a): Min. Alexandre de Moraes, julgado em 15/12/2017, publicado em DJe-
018 Divulg 31/01/2018 Public 01/02/2018.
MS 35836. Relator(a): Min. Alexandre de Moraes, julgado em 13/08/2018, publicado em DJE nº 167,
divulgado em 15/08/2018.
Também neste sentido os Mandados de Segurança 35490, 35494, 35498 e 35500.
 25

difuso de constitucionalidade nos julgamentos de seus processos, sob o

pretenso argumento de que lhe seja permitido em virtude do conteúdo da

Súmula 347 do STF, editada em 1963, cuja subsistência, obviamente,

ficou comprometida pela promulgação da Constituição Federal de 1988”

(pg. 5) (destaque nosso)

Já nos autos do MS 35836 (com o mesmo objeto do MS 35410) o Min.

Alexandre de Moraes, também decidiu que o Tribunal de Contas da União não

poderia exercer o controle de constitucionalidade, haja vista que o atual ordenamento

reserva à função jurisdicional (seja a via difusa, seja a via concentrada) a declaração

de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público. O Excelentíssimo

Ministro conclui que o exercício do controle difuso de constitucionalidade pelo TCU

implicaria em usurpação de função jurisdicional, invasão à competência exclusiva do

Supremo Tribunal Federal e desrespeito ao Poder Legislativo.

No que pese a argumentação de que o Tribunal de Contas é órgão auxiliar do

Legislativo e não constitui Poder da República apto a declarar inconstitucionalidade

de normas jurídicas, o STF11 também declarou no sentido que o Colegiado do Órgão

pode apreciar a constitucionalidade, ao passo que a Súmula nº 347 não fora

revogada.

Diferentemente, nos autos do MS 25.888/DF12, impetrado pela Petrobras

contra ato TCU que determinou que a empresa se abstenha de aplicar o Procedimento

Licitatório Simplificado (instituído por Decreto com base na Lei 9.478/97) por

considerá-lo inconstitucional, o Ministro Gilmar Mendes expressou seu

11 MS 31439 MC, Relator Ministro Marco Aurélio, Decisão Monocrática, julgamento em 19.7.2012,
DJe de 7.8.2012
12 No que pese ainda pendente de julgamento, o MS poderá não vir a ter seu mérito julgado haja
vista que a Lei nº 13.303/16 revogou a Lei 9.478/97 que dava suporte ao referido Decreto, conforme
Favoreto (2016).
 26

posicionamento de que a referida Súmula não é mais aplicável em vista de que à

época em que fora editada não havia qualquer forma de controle concentrado no

Brasil, vigorando apenas o controle difuso.

O entendimento de Mendes e Branco (2012) se pauta em razão da

inauguração do controle abstrato por meio da Emenda Constitucional nº 16/65 em

que se legitimou o Procurador-Geral da República a propor o processo de arguição

de inconstitucionalidade. Para os autores, antes da promulgação da referida emenda,

entendia-se cabível que o Presidente da República pudesse deixar de aplicar lei que

considerasse inconstitucional, pois segundo os autores em razão do restrito rol de

legitimados para provocar o controle concentrado entendia-se que outros órgãos

poderiam afastar a aplicação de leis e atos que entendessem inconstitucionais. Porém,

com a inovação trazida pela Emenda, surgiu um meio processual adequado para o

referido controle.

Ainda argumentam que, com a promulgação da Constituição de 1988 que

ampliou significativamente o rol de legitimados para propor ações de controle de

constitucionalidade em abstrato, acabou-se por reduzir o alcance do controle difuso.

Assim, para os autores o atual ordenamento teria restringindo o controle de

constitucionalidade exercido de forma difusa (Mendes; Branco, 2012).

Porém, observa-se que o Superior Tribunal de Justiça emanou decisões (após

a promulgação da Constituição de 1988) no sentido de que é constitucional o

controle de constitucionalidade pelos tribunais de contas de leis e atos sob sua

jurisdição. Neste sentido:

 27

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VEREADORES.

REMUNERAÇÃO. FIXAÇÃO EM PERCENTUAL DA RECEITA DO

MUNICÍPIO. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELO

TRIBUNAL DE CONTAS. POSSIBILIDADE.

- A CONSTITUIÇÃO FEDERAL POSSIBILITOU AO TRIBUNAL

DE CONTAS EXERCER O CONTROLE DE

CONSTITUCIONALIDADE DE LEIS E ATOS DO PODER

PÚBLICO. ARTS. 71 E 75 DA CF E SÚMULA 347/STF.

(...)

(RMS 5.456/PE, Rel. Ministro FELIX FISCHER, QUINTA TURMA,

julgado em 03/06/1997, DJ 04/08/1997, p. 34785)

MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS

DO ESTADO. REAJUSTE DE REMUNERAÇÃO DE VICE-

PREFEITO E VEREADORES, CONCEDIDO PARA VIGORAR NA

MESMA LEGISLATURA INCONSTITUCIONALIDADE, ANTE O

QUE DISPÕE O ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DETERMINANDO A

RESPONSABILIZAÇÃO DOS BENEFICIADOS, BEM COMO A

RESTITUIÇÃO DAS IMPORTÂNCIAS RECEBIDAS AOS COFRES

MUNICIPAIS. LEGALIDADE DESSA DECISÃO, QUE NÃO

ULTRAPASSA OS LIMITES DE COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL

DE CONTAS (SUMULA 347-STF). DECISÃO DO TRIBUNAL DE

JUSTIÇA CONSIDERANDO CORRETA A ORIENTAÇÃO DO

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, NEGANDO A

SEGURANÇA EM FAVOR DO VICE-PREFEITO E VEREADORES.

(...)

(RMS 5.990/PB, Rel. Ministro ASSIS TOLEDO, QUINTA TURMA,

julgado em 12/02/1995, DJ 11/03/1996, p. 6643)

 28

Assim, nesta pesquisa adotamos a premissa conforme conclui Schmitt (2006),

de que ainda que seja de competência do Poder Judiciário excluir norma

inconstitucional do ordenamento jurídico, todos os órgãos da Administração Pública

devem zelar pelo cumprimento da Constituição, negando cumprimento de atos

inconstitucionais que estejam sob seu exame. No caso dos Tribunais de Contas, a

autora estabelece que, para o cumprimento pelos Tribunais de Contas de sua missão

institucional, este tem poder de examinar de forma incidental a constitucionalidade

dos atos que lhes são submetidos, ou seja, o poder-dever de apreciar e não declarar

inconstitucionalidade.

Conforme Ferraz e Almeida (2012) em um ordenamento em que se vige o

Estado Democrático de Direito, o exame de adequação constitucional das normas

não deve ficar restrita ao Poder Judiciário. Ainda, segundo os autores, vedar que os

Tribunais de Contas afastem a aplicação de leis e atos inconstitucionais afronta o

exercício de sua missão constitucional, de primar pela gestão pública proba.

Portanto, as Cortes de Contas ao verificar que o ato e a lei que está sob sua

apreciação seja incompatível com a constituição, não poderá deixar que se perpetue,

pois ainda que esteja revestido da legalidade, estes atos e leis estão maculados pela

vício de inconstitucionalidade.

Ademais, conforme aponta Monteiro (2018), apreciação de

constitucionalidade possui grande importância em razão da atuação dos Tribunais de

Contas diante de leis e atos normativos inconstitucionais e que podem fundamentar a

execução de despesas indevidas aos cofres públicos. Ainda, em vista da alta demanda
 29

que as cortes judiciais enfrentam, a apreciação pelos Tribunais de Contas pode ser

mais tempestiva, pelo fato de que o controle jurisdicional realizado pelo Poder

Judiciário pode levar muito tempo a ser realizado.

Assim, como bem apontado por Búrigo (2002), os Tribunais de Contas

podem se pronunciar a respeito da inconstitucionalidade de leis ou atos submetidos à

sua apreciação pela via incidental, não existindo qualquer óbice que a decisão seja

transformada em jurisprudência (como súmulas, por exemplo) com a finalidade de

uniformizar seu entendimento trazendo segurança jurídica aos jurisdicionados.

Na lição de Barroso (2018), temos que em um estado democrático de direito,

os três Poderes da República interpretam a Constituição, exercendo-a no âmbito de

suas atribuições, afirmando o eminente autor que o “(...) Poder Judiciário, portanto,

não é o único intérprete da Constituição, embora o sistema lhe reserva a primazia de

dar a palavra final.”

E é neste sentido que, a exemplo dos Incidentes de Inconstitucionalidade

existente nos Tribunais de Contas, visa-se o órgão de controle, a partir de um caso

concreto, fazer a análise do atos de forma incidental.

2.2.2. A apreciação de constitucionalidade nas decisões proferidas pelo TCEPR

No exercício de suas competências, os Tribunais de Contas podem se deparar

com apreciação de casos concretos em que o ato ou lei submetida a apreciação esteja

em dissonância com a Constituição Federal.

Destaca-se que o próprio TCEPR se limita a não exercer o controle abstrato

de constitucionalidade. A exemplo, temos a Medida Cautelar Inominada (Acórdão nº

 30

2330/15 - Tribunal Pleno)13 proposta pelo Ministério Público junto ao Tribunal de

Contas, em que se pleiteou em tutela de urgência a suspensão do uso irregular de

recursos previdenciários vinculados ao fundo de previdência do Estado do Paraná.

No caso em questão, o parquet de Contas pretendia a suspensão de dispositivos

específicos da Lei Estadual nº 18.469/2015 (Lei que reestrutura o Plano de Custeio e

Financiamento do RPPS Estadual) sob alegação de que violariam a Constituição

Federal. Ao relatar a Medida Cautelar, o Conselheiro entendeu que a alegação de

inconstitucionalidade é o próprio objeto do pedido da Medida proposta pelo

MPjTCE, o que, caso acatado o pedido, o Tribunal de Contas exerceria o controle

abstrato da Lei, o que não lhe é lícito, ainda que vigente a Súmula 347 do STF.

Concluiu o Relator que a atividade de apreciação da constitucionalidade pelo TCE

limita-se aos casos concretos, não podendo ser realizado exame abstrato, em tese, da

lei.

Em outra lide, nos autos da Tomada de Contas Extraordinária - Acórdão nº

5893/1514, fora reforçado o posicionamento de que à Corte contas é permitido o

reconhecimento da “incompatibilidade formal ou material de tais atos normativos e

afastar a sua aplicabilidade na via incidental por afrontar o Texto Maior”. Assim,

respeitando a cláusula de reserva de plenário15 o Tribunal pode proferir sua decisão

de caráter informativo e orientador aos jurisdicionados e de forma interna corporis,

13 Medida Cautelar Inominada - Acórdão 2330/15 - Relator: Ivan Lelis Bonilha. Disponível em:
http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2015/5/pdf/00277518.pdf
14 Tomada de Contas Extraordinária - Acórdão nº 5893/15 - Relator Fernando Augusto Mello
Guimarães. Disponível em: http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2015/12/pdf/00287395.pdf
15 Prevista no art. 97 da CF/88 em que prevê que somente pelo voto da maioria absoluta de seus
membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público
 31

ou seja, vinculante aos processos que tramitam na corte e possuem os mesmos

normativos atacados.

No referido julgado de Tomada de Contas Extraordinária, o MPjTCE suscitou

a instauração de um incidente processual denominado Incidente de

Inconstitucionalidade, pois apontou o parquet que a lei municipal possuía

dispositivos inconstitucionais.

Destaca-se que o referido Incidente de Inconstitucionalidade não se trata

especificamente do incidente de arguição de inconstitucionalidade previsto nos

artigos 948 a 950 do CPC, mas sim de um incidente processual para análise de ato ou

lei normativo que o Tribunal de Contas entenda inconstitucional. Desta forma, ao

apreciar contas ou qualquer feito que esteja sob a jurisdição do Tribunal de Contas,

este poderá suscitar a inconstitucionalidade do ato.

Este incidente processual é previsto regimentalmente ou em Lei Orgânica de

cada Tribunal de Contas, como por exemplo os Tribunais de Contas de São Paulo,

Minas Gerais, Espírito Santo e Mato Grosso. O Tribunal de Contas da União possui

normatização (art. 66 da LOTCU e art. 15, I, e, do RITCU) de que é atribuição do

plenário a análise do exame incidental de conflito de lei ou ato normativo do poder

público em confronto com a Constituição. No Tribunal de Contas do Paraná existe

previsão tanto em sua Lei Orgânica (art. 11, XI, c/c art. 78), quanto em seu

Regimento Interno (art. 5º, IX, 408 e 409).

Em similaridade com o disposto no Código de Processo Civil, quando o

TCEPR é provocado a analisar a inconstitucionalidade suscitada, ocorre uma espécie

de cisão em que será apreciada a constitucionalidade pelo Pleno do Tribunal. A partir

 32

da decisão os autos voltam à Câmara para apreciação do caso de acordo com o

decidido pelo Pleno do Tribunal, sendo que a decisão será considerado precedente a

ser aplicado nas decisões a serem proferidas pelo Tribunal, conforme art. 408 do

Regimento Interno - TCEPR.

Decidido pela inconstitucionalidade, o art. 409 do Regimento Interno dispõe

que o Tribunal deverá representar ao Procurador-Geral de Justiça para os devidos

fins. Portanto, reforça-se o caráter de que a declaração de inconstitucionalidade firma

precedente no âmbito do Tribunal de Contas, para que se for o caso, seja realizada a

propositura de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade da lei ato normativo

declarado pelo Tribunal por meio dos legitimados para tal. De fato, enquanto órgão

constitucional administrativo que é, a declaração de inconstitucionalidade pelo

Tribunal de Contas não tem eficácia erga omnes e força para retirar a norma do

ordenamento jurídico, não restando vinculado o Poder Judiciário, que é órgão

competente para declarar a inconstitucionalidade de norma de forma abstrata.

É importante destacar que nem o controle difuso jurisdicional é definitivo,

haja vista que mesmo que o juízo singular acate a inconstitucionalidade no caso

concreto, este levará o processo à turma ou à câmara competente para julgamento do

processo, aos moldes do art. 948 do CPC2015. Portanto, também no controle difuso

jurisdicional a palavra definitiva é do órgão de cúpula do Tribunal, o que em última

análise também ocorre no Incidente julgado pelo TCEPR que após julgado é

encaminhado para providências pelo Procurador-Geral de Justiça

Assim, verifica-se que a declaração surte efeitos apenas no âmbito do TCE

firmando a jurisprudência do Órgão, o que vai ao encontro da valorização dos

 33

precedentes pelo novo Código de Processo Civil e o respeito à segurança jurídica

estatuída na Constituição Federal, trazendo maior segurança jurídica aos

jurisdicionados.

Desta feita, ainda que o TCEPR julgue pela inconstitucionalidade do ato ou

lei apreciada, a Corte de Contas representa ao Ministério Público Estadual para que

dê procedimento a apreciação judicial, caso assim o parquet entenda necessário.

Pois, com o próprio julgado do TCEPR o ente responsável pelo ato ou lei pode tomar

as medidas necessárias para sanar a inconstitucionalidade.

3. Metodologia

A presente pesquisa foi realizada por meio da estratégia de pesquisa

documental, haja vista que foram utilizados documentos como fonte de dados, ou

seja, utilizou-se os acórdãos do TJPR que fizeram menção à Súmula 347 do Supremo

Tribunal Federal (Martins; Theóphilo, 2009).

Desta forma, foram analisados os 14 (quatorze) acórdãos que resultaram da

pesquisa no site do TJPR até o ano de 2018. Ou seja, foram analisados todos os

acórdãos do respectivo tribunal em que a Súmula 347 foi mencionada. Para tanto, os

julgados foram coletados por meio da ferramenta “Pesquisa de Jurisprudência”

constante do site http://portal.tjpr.jus.br/jurisprudencia/ sendo realizada a leitura e

verificação dos fundamentos constantes nos acórdãos.

Os julgados foram categorizados com a finalidade de identificar o escopo da

constitucionalidade apreciada pelo Tribunal, bem como se verificou os fundamentos

 34

utilizados no julgamento para subsidiar a validade da apreciação constitucional dos

atos apreciados pela Corte.

Ademais, o presente estudo conta com pesquisa bibliográfica, com a

finalidade de buscar conhecer as contribuições já existentes a respeito do tema desta

pesquisa. Ademais, realizou-se análise jurisprudencial, buscando verificar as decisões

judiciais no âmbito do Tribunal de Justiça do Paraná em que houve referência à

referida Súmula.

Em razão de ser um tema específico e de baixa judicialização, não houve data

de corte na análise jurisprudencial, sendo realizada a pesquisa pelos termos constante

do enunciado da Súmula 347. Esta pesquisa jurisprudencial subsidiou a verificação

do posicionamento do Poder Judiciário Paranaense sobre a apreciação da

constitucionalidade das leis e atos realizadas pelos Tribunais de Contas.

4 . Análise dos dados empíricos

Conforme apresentado, esta monografia visa a discussão a respeito do

permissivo constitucional aos Tribunais de Contas de realizar a apreciação de

constitucionalidade dos atos sob sua jurisdição.

Desta forma, por meio do recorte metodológico estabelecido, serão analisadas

as decisões judiciais no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná a respeito

da apreciação de constitucionalidade pelo TCEPR.

4.1. Acórdãos do Tribunal de Justiça do Paraná

Como apontado na revisão da bibliográfica, há entendimentos

jurisprudenciais divergentes a respeito do amparo constitucional da apreciação de

 35

constitucionalidade pelos Tribunais de Contas nos atos que são submetidos à sua

apreciação.

No âmbito do Tribunal de Justiça do Paraná 14 (quatorze) acórdãos fizeram

menção à Súmula 347. A seguir, quadro com os respectivos acórdãos:

Quadro 1 - Acórdãos TJPR

Acórdão Escopo

1 TJPR - Órgão Especial - MSOE - 151031-6 - Curitiba - Rel.: Gil

Ato denegatório de inativação
Trotta Telles - Unânime - J. 15.10.2004

2 TJPR - Órgão Especial - MSOE - 151030-9 - Curitiba - Rel.: Gil

Ato denegatório de inativação
Trotta Telles - Unânime - J. 15.10.2004

3 TJPR - 7ª C.Cível em Composição Integral - MS - 477731-7 -

Curitiba - Rel.: José Maurício Pinto de Almeida - Por maioria - J. Ato denegatório de inativação
12.08.2008

4 TJPR - Órgão Especial - EDC - 454631-4/03 - Curitiba - Rel.: Embargos de Declaração -

Antenor Demeterco Junior - Unânime - J. 03.10.2008 inovação tese

5 TJPR - Órgão Especial - MSOE - 496916-2 - Curitiba - Rel.:

Ato denegatório de inativação
Eraclés Messias - Unânime - J. 05.06.2009

6 TJPR - Órgão Especial - MSOE - 499855-6 - Curitiba - Rel.:

Ato denegatório de inativação
Rafael Augusto Cassetari - Unânime - J. 20.11.2009

7 TJPR - Órgão Especial - MSOE - 695518-6 - Curitiba - Rel.:

Ato denegatório de inativação
Paulo Cezar Bellio - Unânime - J. 19.08.2011

8 TJPR - Órgão Especial - MSOE - 630659-4 - Curitiba - Rel.:

Ato denegatório de inativação
Paulo Cezar Bellio - Unânime - J. 19.08.2011

9 TJPR - 2ª C.Criminal - AC - 881943-4 - Andirá - Rel.: Lilian

Prestação de Contas Anual
Romero - Unânime - J. 02.05.2013

10 TJPR - Órgão Especial - AR - 1117154-7/01 - Curitiba - Rel.:

Prestação de Contas Anual
Clayton de Albuquerque Maranhão - Unânime - J. 16.09.2013

11 TJPR - 5ª C.Cível em Composição Integral - MS - 1182502-4 - Questão de Concurso

Curitiba - Rel.: Adalberto Jorge Xisto Pereira - Por maioria - J. (alternativa que considera
22.07.2014 correta a Súmula 347)
 36

12 TJPR - 4ª C.Cível em Composição Integral - MS - 1194815-7 - Questão de Concurso

Curitiba - Rel.: Hamilton Rafael Marins Schwartz - Unânime - J. (alternativa que considera
14.10.2014 correta a Súmula 347)

13 TJPR - Órgão Especial - MSOE - 1117154-7 - Curitiba - Rel.:

Prestação de Contas Anual
Clayton de Albuquerque Maranhão - Unânime - J. 30.03.2015

14 TJPR -4ª Turma Recursal- 0001194-24.2016.8.16.9000 - Barracão

Prestação de Contas Anual
- Rel.: Renata Ribeiro Bau - J. 09.11.2016
Fonte: Elaborado pelo autor

Em uma análise preliminar, pode-se observar que sete Acórdãos, ou seja,

metade da amostra são referentes à Atos Denegatórios de Inativação. Em seguida,

quatro Acórdãos (vinte e oito por cento da amostra) tem como escopo Prestação de

Contas Anual e dois Acórdãos são referentes à questões de concursos que abordaram

a Súmula 347. Finalmente, tem-se que um Acórdão se trata de Embargos de

Declaração.

Quanto ao Órgão julgador, observa-se que nove (sessenta e quatro por cento)

foram julgados pelo Órgão Especial e três Acórdãos foram julgados por Câmara

Cíveis em sua composição integral. Apenas um Acórdão foi julgado por Turma

Recursal, bem como apenas um foi julgado por Câmara Criminal.

Ademais, verifica-se que oitenta e cinco por cento dos Acórdãos foram

decididos por unanimidade, restando apenas dois Acórdãos julgados por maioria.

xx

4.1.1 Mandados de Segurança 151.030-9 e 151.031-6

 37

Tem-se que como retornos mais antigos na pesquisa realizada no Portal de

Jurisprudência do TJPR, os Mandados de Segurança 151.030-9 e 151.031-6, julgados

conjuntamente em 2004 pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Paraná.

O impetrante questiona suposto atos ilegais praticados pelo Presidente do

Tribunal de Contas e do Tribunal de Justiça do Paraná, em que teve seu registro de

aposentadoria negado pelo Tribunal de Contas, fundamentando a negatória no fato de

que os registradores e notários exercem atividade de caráter privado e, portanto, não

são titulares de cargos efetivos, entendimento respaldado pela ADI 26502.

Deste modo, o impetrante pediu a suspensão dos efeitos da decisão do

Tribunal de Contas, bem como que fosse determinado que o Tribunal de Justiça não

suspendesse o pagamento de seus proventos.

Este Acórdão traz uma lição de relevo, em que o TJPR se manifesta no

sentido que é pacífico o entendimento de que a apreciação para fins de registro da

concessão de aposentadoria vincula a autoridade administrativa que a concedeu,

ficando a autoridade sem poderes para reformar, na via administrativa, a decisão

emanada pelo Tribunal de Contas.

Assim, no que pese o TJPR tenha reformado a decisão de negativa de registro

de aposentadoria pelo Tribunal de Contas, a Corte de Justiça deixou claro que o

Tribunal de Contas tem o dever e poder de se manifestar pela negativa de ato ou lei

que julgue estar em desacordo com o ordenamento jurídico, restando a

administração, cujo ato foi apreciado pelo Tribunal de Contas, reverter a decisão

apenas em âmbito judicial, haja vista o princípio constitucional da inafastabilidade

do controle judicial.
 38

Assim, do acórdão analisado pode-se verificar que a própria atuação

administrativa do TJPR se pautou pela observância da decisão de competência do

Tribunal de Contas, ou seja, a decisão no âmbito de competência do Tribunal de

Contas somente pode ser revertida por meio judicial, haja vista a legitimidade da

Corte de Contas em apreciar os atos que lhe são submetidos, sendo a sua decisão

impositiva.

4.1.2 Mandado de Segurança 477.731-7

Também como pano de fundo ato de aposentadoria o TJPR por meio da 7º

Câmara Cível apreciou o MS nº 477.731-7 impetrado contra ato do Secretário de

Estado da Administração e Previdência do Estado do Paraná e do Presidente da

PARANAPREVIDÊNCIA que indeferiu o pedido de aposentadoria do impetrante.

No presente caso, o órgão de previdência Estadual e o Tribunal de Contas

indeferiram o pedido de aposentadoria do impetrante alegando que a Lei

Complementar que dava ensejo ao pedido carecia de constitucionalidade. Pois, havia

até mesmo ADI tramitando no STF questionando a Lei.

O impetrante argumenta que a decisão de indeferimento da aposentadoria foi

realizada sem amparo legal. No entanto, o TJPR se manifestou no sentido de que está

inserido na missão institucional do Tribunal de Contas o controle de

constitucionalidade para que possa fiscalizar a aplicação e gestão dos recursos

públicos, sendo que verificando lei ou ato incompatível com o ordenamento

constitucional, o Tribunal de Contas poderá julgar o ato irregular.

 39

Ademais, o TJPR fundamentou seu posicionamento com base na Súmula 347,

considerando-a vigente para solução da lide e mantendo o Acórdão proferido pelo

Tribunal de Contas.

4.1.3 Embargos de Declaração 454.631-4/03

A Súmula 347 também foi citada no Acórdão de julgamento dos Embargos de

Declaração nº 454.631-4/03. No entanto, o TJPR não chegou a se manifestar a

respeito da validade da referida Súmula, haja vista que o embargante apresentou

nova tese quando da propositura dos Embargos visando o afastamento da Súmula

347 pelo TJPR. Assim, em razão do fato novo apresentado em sede de Embargos, o

TJPR não se manifestou a respeito da validade ou não da Súmula em questão.

4.1.4 Mandados de Segurança 496.916-2 e 499.855-6

Com o Mandado de Segurança nº 496.916-2 o TJPR julgou o caso de

servidora municipal que teve o registro de sua aposentadoria negada pelo Tribunal de

Contas do Paraná por ter a Corte de Contas entendido pela inconstitucionalidade da

Lei Federal 11.301/2006 que dispôs sobre a aposentadoria especial dos profissionais

do magistério.

A questão cinge-se pelo fato de que a referida Lei estava sendo atacada por

meio da ADI 3.772 e que não competiria ao Tribunal de Contas apreciar a

constitucionalidade da referida lei, haja vista que a Súmula 347 fora editada em

ordenamento constitucional diverso ao vigente.

 40

Na ADI fora alegado que a Lei Federal nº 11.301/2006, ao incluir função de

direção, assessoramento e coordenação como ensejadoras do benefício da

aposentadoria especial, extrapolou o disposto no art. 40, 5º da CF/88. No entanto, o

Supremo Tribunal Federal ao julgar a ADI, entendeu que a função de magistério não

se limita ao trabalho em sala de aula, desde que as atividades realizadas extra classe

sejam exercidos em estabelecimentos de ensino e sejam relacionados ao ensino

básico.

No entanto, apesar do alegado pela impetrante de que o Tribunal de Contas

não poderia apreciar a constitucionalidade da Lei, o TJPR não se debruçou sobre este

ponto, apenas reconhecendo, que em razão da conclusão do julgamento do STF da

ADI 3.772, a impetrante possuía o direito líquido à aposentadoria especial.

Já no julgamento do MS nº 499.855-616, em caso análogo também impetrado

por servidora pública municipal contra ato do Presidente do Instituto de Previdência

Municipal e do Presidente do TCEPR, o TJPR se deteve a analisar mais afundo a

possibilidade do Tribunal de Contas apreciar constitucionalidade de lei.

No referido MS também se questionava a possibilidade de cômputo do

redutor de tempo de exercício de atividade de assessoramento pedagógico, conforme

a Lei Federal nº 11.301/06. Assim, a lide questionava o julgamento pelo Tribunal de

Contas do Paraná de forma incidental pela inconstitucionalidade da referida Lei,

afastando sua aplicabilidade no caso concreto.

16 Nos presentes autos foram colacionados outros dois Mandados de Segurança como precedentes na
fundamentação da decisão. Porém, ambos os MS´s não retornaram na ferramenta de pesquisa de
jurisprudência do TJPR, não sendo possível a sua inclusão nesta pesquisa. São os autos:
1) TJ/PR – Mandado de Segurança 494.436-1 – Relator: Des. SÉRGIO ARENHART. julg. em
19.09.2008 – Órgão Especial); e
2) TJ/PR – Mandado de Segurança nº 1.0043823-7 – Relator: Des. J. VIDAL COELHO. julg.
em 21.11.1997 – Órgão Especial.
 41

Assim, foi se arguido que o TCEPR não possui competência para declarar a

inconstitucionalidade de lei e ato do Poder Público, pois caberia ao STF afastar a

aplicabilidade da lei que daria suporte ao benefício da aposentadoria especial

pleiteado pela autora do MS.

O Egrégio Tribunal de Justiça Paranaense se debruçou de forma didática

sobre a possibilidade do Tribunal de Contas apreciar constitucionalidade de lei ou ato

normativo. Declarou o TJPR:

“Examinando as informações prestadas nos autos, bem como os

dispositivos legais pertinentes, e, ainda, o entendimento jurisprudencial

esposado por este Tribunal de Justiça e pelos Tribunais Superiores,

entendimento este já consolidado inclusive em enunciado sumular, é de

rigor reconhecer a legitimidade do Tribunal de Contas para declarar,

incidentalmente, a inconstitucionalidade de ato normativo.” (pg. 5)

E pedindo licença para transcrever outro trecho arrematador do referido

Acórdão:

“Assim, na medida em que o constituinte originário determinou que aos

Tribunais de Contas cumpre examinar a legalidade dos atos concessivos

de aposentadoria, conferiu-lhe todos os poderes necessários para tanto,

consoante a Teoria dos Poderes Implícitos, que preleciona que quando o

poder constituinte confere atribuições a um certo ente, confere-lhe,

automaticamente, todos os poderes ínsitos para o integral desempenho de

seu mister. Tendo-se em conta que aferir a legalidade de um ato implica,

entre outros aspectos, a sua adequação com a ordem constitucional

vigente, é intuitivo que aos Tribunais de Contas foram conferidos

poderes para examinar, de forma incidental, a constitucionalidade de atos

normativos influentes na concessão do benefício de aposentadoria.”

 42

Destaca-se consoante este entendimento do TJPR com o explicitado no já

mencionado Acórdão da Petição nº 4.656. Assim se manifestou a Ministra Relatora:

“Cuida-se de poder implicitamente atribuído aos órgãos autônomos de

controle administrativo para fazer valer as competências a eles conferidas

pela ordem constitucional. Afinal, como muito repetido, quem dá os fins,

dá os meios.” (pg. 8)

Ainda, quanto a argumentação de que Súmula nº 347 estaria desatualizada em

nosso ordenamento, o TJPR se manifestou no sentido que a referida Súmula se quer

está sob proposta de revisão ou supressão na Corte Suprema.

Assim, o TJPR afirma que mesmo que a Lei esteja sendo objeto de ADI no

Supremo Tribunal Federal, não obsta que o Tribunal de Contas aprecie de forma

incidental a constitucionalidade de Lei, pois é ato regular do Tribunal de Contas

reconhecer inconstitucionalidade de lei ao apreciar, para fins de registro, a legalidade

de concessão de aposentadoria.

4.1.5 Mandados de Segurança nº 630.659-4 e 695.518-6

Como previsto na Constituição, é atribuição dos Tribunais de Contas apreciar

para fins de registro aposentadoria dos servidores públicos. Assim, um servidor do

Poder Judiciário Estadual impetrou o Mandado de Segurança nº 630.659-4 contra ato

 43

do Presidente do Tribunal de Contas que negou registro a sua aposentaria por

considerar que o impetrante teve seu cargo provido de forma inconstitucional.

Reconhecendo a missão constitucional do Tribunal de Contas apreciar para

fins de registro a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensão, o

TJPR validou o ato do Tribunal de Contas que negou o registro da aposentadoria no

cargo em que o impetrante ocupou de forma inconstitucional.

Ademais, o impetrante também postulou o Mandado de Segurança nº

695.518-6 contra ato do Presidente do Tribunal de Justiça que invalidou o Decreto

que havia aposentado o servidor. Assim, o TJPR reconhecendo o fato de que o

servidor havia realizado contribuições previdenciárias e obedeceu aos ditames das

normativas previdenciárias, deferiu a aposentadoria do servidor. No entanto, sem

desmerecer a negativa do registro do Tribunal de Contas, pois à Corte de Contas

caberia a apreciação da legalidade do registro e que a situação peculiar do caso

concreto merecia reforma.

4.1.6 Apelação Criminal 881.943-3

O TJPR também se manifestou a respeito da apreciação de

constitucionalidade pelo Tribunal de Contas na Apelação Criminal 881.943-3 em que

apelou-se contra sentença condenatória pelo crime de responsabilidade de

apropriação de rendas públicas em proveito próprio e de outrem. Assim, os apelantes

eram prefeito e vice-prefeito que majoram suas remunerações de forma ilegal, o que

gerou reprovação de contas do Poder Executivo pelo Tribunal de Contas.

 44

Na denúncia apresentada pelo Ministério Público, fora citado que o Tribunal

de Contas havia considerado o fato ilegal e inconstitucional, o que caracterizaria o

dolo dos agentes. No entanto, o TJPR ao analisar a apelação, não conseguiu aferir a

qual ilegalidade e inconstitucionalidade o MP fazia referência. Desta forma, nos

autos da apelação criminal, o TJPR se manifestou apenas no sentido de que o

Tribunal de Contas poderia ter apreciado a inconstitucionalidade da norma, e que se

no caso concreto da apelação fosse indicado pelo MP o dolo dos agentes ao aumentar

e seguir recebendo sua remuneração de forma irregular, poderia ser imputada a pena

aos agentes.

Assim concluiu o TJPR:

“Deste modo, conclui-se que a acusação não se desincumbiu do ônus de

demonstrar que os réus apelantes tivessem ciência da ‘sabida ilegalidade’

e até da inconstitucionalidade (declarada pelo Tribunal de Contas) do

Decreto Legislativo nº 05/92, que impossibilitava aplicá-lo. Não há,

assim, como inferir que os réus apelantes agiram com dolo para

deliberadamente se apropriar do valor correspondente entre os

vencimentos devidos e aqueles efetivamente pagos.”

Portanto, observa-se que caso houvesse comprovação de que os autores

tinham ciência da declaração de inconstitucionalidade do ato pelo Tribunal de

Contas, esta declaração seria suficiente para imputar o crime aos autores.

4.1.7 Mandados de Segurança 1.182.502-4 e 1.194.815-7

 45

O TJPR também teve oportunidade de manifestar seu entendimento pela

possibilidade de apreciação de constitucionalidade pelo Tribunal de Contas ao

analisar dois Mandados de Segurança impetrados por candidatos contra ato de

Presidente de Banca de Concurso em que se discute questão do certame.

No MS nº 1.182.502-4 a referida questão trazia como resposta correta sobre

as competências cabíveis aos Tribunais de Contas que é inconstitucional norma local

que estabeleça a competência do Tribunal de Contas para realizar exame prévio de

validade de contratos firmados com o Poder Público. No entanto, outra alternativa

trazia a literalidade da Súmula 347 do STF.

Assim, o TJPR deu provimento ao MS no que tange à anulação da questão

por considerar que ambas alternativas estariam corretas. Ademais, fundamentou o

eminente relator que trata-se a Súmula 347 de:

“(...) controle difuso de constitucionalidade, por meio do qual o Tribunal

de Contas soluciona, preliminarmente, a questão constitucional como

condição necessária à resolução do caso concreto que lhe foi submetido a

julgamento.” (pg.6).

Já no MS n º 1.194.815-7 que também atacava a mesma questão, o TJPR

ainda apontou que não houve apontamento na questão se era questionada se o

controle realizado seria pela via de exceção (difuso) ou de maneira concentrada, o

que prejudica a análise. Faz sentido o apontamento, dado o fato que não se questiona

o fato de que a apreciação de constitucionalidade realizada pelo Tribunal de Contas

se dá pela via difusa analisando os casos concretos.

 46

4.1.8 Mandado de Segurança e Agravo Regimental 1.117.154-7

Nos autos do Mandado de Segurança impetrado contra o Presidente do

Tribunal de Contas foi questionada a reprovação de contas de Câmara Municipal,

haja vista a majoração de subsídios de forma irregular pela referida Casa Legislativa

Municipal.

Dos autos do MS é possível verificar que o Ministério Público reforçou o

entendimento de que o Tribunal de Contas age dentro de suas competências ao

reconhecer a inconstitucionalidade da lei municipal que maltrata os princípios da

moralidade e impessoalidade.

Ademais, tem-se que o TJPR se manifesta reforçando a jurisprudência de que

ao se tratar de mandado de segurança contra Acórdão do Tribunal de Contas, a

revisão em sede jurisdicional se limita a preservação do devido processo legal e

ampla defesa no processo administrativo, como inclusive prevista na Súmula

Vinculante nº 3 do STF.

Também observa-se nos autos a manifesta posição do TJPR em seu Acórdão

pela possibilidade da apreciação de constitucionalidade pelo Tribunal de Contas:

“(...) sequer caberia vislumbrar patente ilegalidade ou abuso de poder pelo

simples fato de o TCE/PR ter analisado a constitucionalidade do ato

normativo que elevou o subsídio dos vereadores de Umuarama no ano

2000, pois existe a possibilidade de que tal órgão assim proceda, nos

termos da Súmula nº 347 do Supremo Tribunal Federal, com o seguinte

enunciado: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode

apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público”. (pg

10).
 47

Destaca-se que na pesquisa realizada na ferramenta de busca jurisprudencial

do TJPR também retornou como resultado o Agravo Regimental interposto contra o

indeferimento liminar do Mandado de Segurança em questão. Sendo que nos autos

do Agravo o TJPR apenas assinalou que o ato emanado do Tribunal de Contas é

suportado pela jurisprudência da Corte de Justiça Paranaense. Portanto, o TJPR

rejeitou o Agravo e manteve a decisão exarada no Mandado de Segurança.

4.1.9 Agravo de Instrumento n° 0001194-24.2016.8.16.9000

Tem-se que no âmbito das Turmas Recursais, o TJPR também já se

manifestou no sentido de que a Súmula 347 permanece em vigência, devendo a Corte

de Contas no âmbito de suas competências apreciar a constitucionalidade de leis e

atos do Poder Público que encontram-se sob sua jurisdição.

No julgado em questão, a Turma Recursal analisou Agravo de Instrumento

interposto pelo Estado do Paraná contra decisão judicial que deferiu o pedido de

tutela antecipada na ação anulatória de ato administrativo, que in casu se trata de

autos Prestação de Contas Anual e Recurso de Revista proferidas pelo Tribunal de

Contas do Paraná.

A decisão da Turma foi enfática no sentido de que ao Judiciário só é

permitida a revisão de ato administrativo para controle de legalidade e legitimidade

do ato sob pena de ofensa ao princípio Constitucional da Separação dos Poderes.

Desta maneira, o processo em questão mereceu reforma pelo judiciário em razão da

violação de aspecto formal (violação do devido processo legal por ausência de

citação de todos os interessados), não adentrando na revisão de mérito, pois

 48

entendeu-se nestes autos que à Corte de Contas é soberana em suas decisões de

mérito.

5. Considerações finais

Os Tribunais de Contas desempenham papel fundamental no atual Estado

Democrático de Direito exercendo o controle externo da administração pública.

Assim, no exercício do controle da administração pública, os Tribunais de Contas

julgam as contas dos administradores públicos bem como apreciam a legalidade de

atos que estão sujeitos a registro pelas Cortes de Contas. Deste modo, ao exercer o

controle, os Tribunais de Contas podem se deparar com atos que afrontam a

Constituição, devendo assim se manifestar pela constitucionalidade ou

inconstitucionalidade do referido ato.

Desta feita, esta pesquisa teve como objetivo geral verificar se o TJPR

entende que a apreciação de constitucionalidade pelo TCEPR são expressões do

exercício constitucional das atribuições dos Tribunais de Contas de realizar exame

dos atos que lhe são submetidos à apreciação afastando sua aplicabilidade de forma

incidental, buscando responder a questão de pesquisa sobre o entendimento do

Tribunal de Justiça do Paraná sobre a compatibilidade com o ordenamento

constitucional a apreciação de constitucionalidade pelo Tribunal de Contas do

Paraná.

Assim, pode-se depreender dos julgados proferidos pelo Tribunal de Justiça

do Paraná que é possível que o Tribunal de Contas aprecie a constitucionalidade de

 49

leis e atos que estejam sob sua jurisdição, sob pena de ter alijadas as suas

competências constitucionais de exercer o controle externo da administração pública.

Destaca-se que todos os Acórdãos analisados foram julgados pelo TJPR sob a

égide da atual Constituição de 1988, sendo assim possível afirmar que a referida

Súmula está em consonância com o atual ordenamento constitucional, segundo o

recorte metodológico adotado nesta pesquisa.

Para pesquisas futuras, sugere-se verificar se as lides analisadas no presente

trabalho foram submetidas à recurso em instâncias Superiores. Ainda, este mesmo

estudo pode ser realizado para analisar o entendimento das demais cortes estaduais

ou regionais federais a respeito da Súmula 347 do STF. Em uma outra vertente,

sugere-se verificar o posicionamento e a fundamentação dos próprios Tribunais de

Contas a respeito da apreciação de constitucionalidade realizada pelas Cortes de

Contas.
 50

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