ISSN 1517-2422

cadernos

metrópole
representação política
e governança metropolitana

Cadernos Metrópole
v. 14, n. 27, pp. 1-282
jan/jun 2012
 Catalogação na Fonte – Biblioteca Reitora Nadir Gouvêa Kfouri / PUC-SP

Cadernos Metrópole / Observatório das Metrópoles – n. 1 (1999) – São Paulo: EDUC, 1999–,

Semestral
ISSN 1517-2422
A partir do segundo semestre de 2009, a revista passará a ter volume e iniciará com v. 11, n. 22

1. Regiões Metropolitanas – Aspectos sociais – Periódicos. 2. Sociologia urbana – Periódicos.

I. Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Programa de Estudos Pós-Graduados em Ciências
Sociais. Observatório das Metrópoles. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. Observatório das Metrópoles

CDD 300.5
Periódico indexado na Library of Congress – Washington

Cadernos Metrópole

Profa. Dra. Lucia Bógus

Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
Programa de Estudos Pós-Graduados em Ciências Sociais - Observatório das Metrópoles
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Prof. Dr. Luiz César de Queiroz Ribeiro

Universidade Federal do Rio de Janeiro
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - Observatório das Metrópoles
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Secretária
Raquel Cerqueira
 rrepresentação
epresentação p política
olítica
eg
governança
o v e r n a n ç a metropolitana
m e t ro p o l i t a n a
 PUC-SP
Reitor
Dirceu de Mello

EDUC – Editora da PUC-SP

Direção
Miguel Wady Chaia

Conselho Editorial
Ana Maria Rapassi, Cibele Isaac Saad Rodrigues, Dino Preti, Dirceu de Mello (Presidente),
Marcelo da Rocha, Marcelo Figueiredo, Maria do Carmo Guedes, Maria Eliza Mazzilli Pereira,
Maura Pardini Bicudo Véras, Onésimo de Oliveira Cardoso

Coordenação Editorial
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Revisão de português
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Revisão de inglês
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 cadernos
metrópole
EDITORES
Lucia Bógus (PUC-SP)
Luiz César de Q. Ribeiro (UFRJ)

COMISSÃO EDITORIAL
Eustógio Wanderley Correia Dantas (UFC, Fortaleza/Ceará/Brasil) Luciana Teixeira Andrade (PUC-MG, Belo Horizonte/Minas Gerais/Brasil)
Orlando Alves dos Santos Júnior (UFRJ, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/Brasil) Sérgio de Azevedo (UENF, Campos dos Goytacazes/Rio de Janeiro/
Brasil) Suzana Pasternak (USP, São Paulo/São Paulo/Brasil)

CONSELHO EDITORIAL
Adauto Lucio Cardoso (UFRJ, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/Brasil) Aldo Paviani (UnB, Brasília/Distrito Federal/Brasil) Alfonso Xavier Iracheta (El
Colegio Mexiquense, Toluca/Estado del México/México) Ana Fani Alessandri Carlos (USP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Ana Lucia Nogueira de
P. Britto (UFRJ, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/Brasil) Ana Maria Fernandes (UFBa, Salvador/Bahia/Brasil) Andrea Claudia Catenazzi (UNGS, Los
Polvorines/Provincia de Buenos Aires/Argentina) Anna Alabart Villà (UB, Barcelona/Espanha) Arlete Moyses Rodrigues (Unicamp, Campinas/São
Paulo/Brasil) Brasilmar Ferreira Nunes (UFF, Niterói/Rio de Janeiro, Brasil) Carlos Antonio de Mattos (PUC, Santiago/Chile) Carlos José Cândido
G. Fortuna (UC, Coimbra/Portugal) Cristina López Villanueva (UB, Barcelona/Espanha) Edna Maria Ramos de Castro (UFPA, Belém/Pará/Brasil)
Eleanor Gomes da Silva Palhano (UFPA, Belém/Pará/Brasil) Erminia Teresinha M. Maricato (USP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Félix Ramon Ruiz
Sánchez (PUCSP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Fernando Nunes da Silva (UTL, Lisboa/Portugal) Frederico Rosa Borges de Holanda (UnB, Brasília/
Distrito Federal/Brasil) Geraldo Magela Costa (UFMG, Belo Horizonte/Minas Gerais/Brasil) Gilda Collet Bruna (UPM, São Paulo/São Paulo/Brasil)
Gustavo de Oliveira Coelho de Souza (PUCSP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Heliana Comin Vargas (USP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Heloísa
Soares de Moura Costa (UFMG, Belo Horizonte/Minas Gerais/Brasil) Jesús Leal (UCM, Madri/Espanha) José Antônio F. Alonso (FEE, Porto
Alegre/Rio Grande do Sul/Brasil) José Machado Pais (UL, Lisboa/Portugal) José Marcos Pinto da Cunha (Unicamp, Campinas/São Paulo/Brasil)
José Maria Carvalho Ferreira (UTL, Lisboa/Portugal) José Tavares Correia Lira (USP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Leila Christina Duarte Dias
(UFSC, Florianópolis/Santa Catarina/Brasil) Luciana Corrêa do Lago (UFRJ, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/Brasil) Luís Antonio Machado da Silva
(Iuperj, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/Brasil) Luis Renato Bezerra Pequeno (UFC, Fortaleza/Ceará/Brasil) Marco Aurélio A. de F. Gomes (UFBa,
Salvador/Bahia/Brasil) Maria Cristina da Silva Leme (USP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Maria do Livramento M. Clementino (UFRN, Natal/Rio
Grande do Norte/Brasil) Marília Steinberger (UnB, Brasília/Distrito Federal/Brasil) Nadia Somekh (UPM, São Paulo/São Paulo/Brasil) Nelson
Baltrusis (UCSAL, Salvador/Bahia/Brasil) Ralfo Edmundo da Silva Matos (UFMG, Belo Horizonte/Minas Gerais/Brasil) Raquel Rolnik (USP, São
Paulo/São Paulo/Brasil) Ricardo Toledo Silva (USP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Roberto Luís de Melo Monte-Mór (UFMG, Belo Horizonte/
Minas Gerais/Brasil) Rosa Maria Moura da Silva (Ipardes, Curitiba/Paraná/Brasil) Rosana Baeninger (Unicamp, Campinas/São Paulo/Brasil)
Sarah Feldman (USP, São Carlos/São Paulo/Brasil) Tamara Benakouche (UFSC, Florianópolis/Santa Catarina/Brasil) Vera Lucia Michalany Chaia
(PUCSP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Wrana Maria Panizzi (UFRGS, Porto Alegre/Rio Grande do Sul/Brasil)
 COLABORADORES AD HOC

Benny Schvasberg (UnB, Brasília/Distrito Federal/Brasil) Denise Cunha Tavares Terra (UENF, Campos dos Goytacazes/Rio de Janeiro/
Brasil) Eduardo César Leão Marques (USP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Eduardo Marandola Junior (Unicamp, Campinas/São Paulo/
Brasil) Elzira Lúcia de Oliveira (UFF, Niterói/Rio de Janeiro/Brasil) Felipe Link Lazo (UDP, Santiago/Chile) Fernando Garrefa (UFU,
Uberlândia/Minas Gerais/Brasil) Francisco de Assis Comaru (UFABC, Santo André/São Paulo/Brasil) Gislene Aparecida dos Santos
(UFPR, Curitiba/Paraná/Brasil) Gustavo Henrique Naves Givisiez (UFF, Niterói/Rio de Janeiro/Brasil) Humberto Miranda do Nascimento
(Unicamp, Campinas/São Paulo/Brasil) Isabel Aparecida Pinto Alvarez (USP, São Paulo/São Paulo/Brasil) João Carlos Ferreira de Seixas
(UL, Lisboa/Portugal) João Farias Rovati (UFRGS, Porto Alegre/Rio Grande do Sul/Brasil) João Manuel Machado Ferrão (UL, Lisboa/
Portugal) Jorge da Silva Macaísta Malheiros (UL, Lisboa/Portugal) Jorge Manuel Gonçalves (UTL, Lisboa/Portugal) José Geraldo Simões
Junior (Mackenzie, São Paulo/São Paulo/Brasil) Laura Machado de M. Bueno (PUCCampinas, Campinas/São Paulo/Brasil) Lia de Mattos
Rocha (UERJ, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/Brasil) Lúcia Cony Faria Cidade (UnB, Brasília/Distrito Federal/Brasil) Luciane Soares da
Silva (UENF, Campos dos Goytacazes/Rio de Janeiro/Brasil) Luciano Joel Fedozzi (UFRGS, Porto Alegre/Rio Grande do Sul/Brasil) Luís
António Vicente Baptista (UNL, Lisboa/Portugal) Márcia da Silva Pereira Leite (UERJ, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/Brasil) Marcia Maria
Cabreira M. de Souza (PUC-SP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Márcio Moraes Valença (UFRN, Natal/Rio Grande do Norte/Brasil) Maria
Augusta Justi Pisani (Mackenzie, São Paulo/São Paulo/Brasil) Maria Lucia Refinetti R. Martins (USP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Marísia
Margarida Santiago Buitoni (PUC-SP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Marta Domínguez Pérez (UCM, Madri/Espanha) Marta Dora Grostein
(USP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Milena Kanashiro (UEL, Londrina/Paraná/Brasil) Neio Lúcio de Oliveira Camps (UnB, Brasília/Distrito
Federal/Brasil) Norma Lacerda (UFPE, Recife/Pernambuco/Brasil) Olga Lucia Castreghini de F. Firkowski (UFPR, Curitiba/Paraná/Brasil)
Paulo Jorge Marques Peixoto (UC, Coimbra/Portugal) Paulo Roberto Rodrigues Soares (UFRGS, Porto Alegre/Rio Grande do Sul/Brasil)
Regina Maria Prosperi Meyer (USP, São Paulo/São Paulo/Brasil) Renato Cymbalista (Unicamp, Campinas/São Paulo/Brasil) Ricardo
Libanez Farret (UnB, Brasília/Distrito Federal/Brasil) Ricardo Ojima (Unicamp, Campinas/São Paulo/Brasil) Rosana Denaldi (UFABC,
Santo André/São Paulo/Brasil) Sérgio Manuel Merêncio Martins (UFMG, Belo Horizonte/Minas Gerais/Brasil) Silvana Maria Pintaudi
(Unicamp, Campinas/São Paulo/Brasil) Sonia Lúcio Rodrigues de Lima (UFF, Niterói/Rio de Janeiro/Brasil) Sylvio Carlos Bandeira de
Mello e Silva (UCSal, Salvador/Bahia/Brasil) Vitor Matias Ferreira (ISCTE-UL, Lisboa, Portugal) Weber Soares (UFMG, Belo Horizonte/
Minas Gerais/Brasil)
 sumário

9 Apresentação

dossiê: representação política

e governança metropolitana

A er neoliberaliza on? 15 Após a neoliberalização?

Neil Brenner
Jamie Peck
Nik Theodore

Governance and territorializa on: local welfare 41 Governance e territorialização: o welfare local
in Italy between fragmenta on and innova on na Itália entre fragmentação e inovação
Lavinia Bifulco

Electoral strategy under open-list 59 A estratégia eleitoral na representação

propor onal representa on proporcional com lista aberta
Barry Ames

The weight of the metropolitan vote: 89 O peso do voto metropolitano: a representa vidade
the representa veness of metropolitan regions das regiões metropolitanas na Assembleia
in the Legisla ve Assembly of Paraná Legisla va do Paraná
Jéferson Soares Damascena
Celene Tonella

Habitus, planning and public governance 115 Habitus, planejamento e governança urbana
Nilton Ricoy Torres

Nego a ng the territory: the formula on 135 Negociando o território: a formulação do Plano
of the Strategic Master Plan of São Paulo Diretor Estratégico de São Paulo (2002-2004)
(2002-2004) Sidney Piochi Bernardini

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 1-282, jan/jun 2012 7
 artigos

The tendency towards a degrading spa ality 155 A espacialidade degradante tendencial e o horizonte
and the horizon for poli cal space educa on de uma educação polí ca do espaço
Ulysses da Cunha Baggio

Gated communi es, me, space and society: 171 Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade:
a historical perspec ve uma perspec va histórica
Rita Raposo

Brasília: the straight lines in reverse 197 Brasília: as linhas retas pelo avesso
or the intersec on of usage ou no entrecortar do uso
Rosângela Vieira Neri Viana
Karla Chris na Ba sta de França
Ananda de Melo Mar ns

Urban planning and flooding in Dourados: 217 O planejamento urbano e as enchentes

the distance between reality and legality
em Dourados: a distância entre a realidade
e a legalidade
Bianca Rafaela Fiori Tamporoski
Maria Aparecida Mar ns Alves
Luciana Ferreira da Silva
Joelson Gonçalves Pereira

Changes in the socio-occupa onal structure 233 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das
of the Brazilian metropolises, 1991-2000 metrópoles brasileiras, 1991-2000
Suzana Pasternak

279 Instruções aos autores

8 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 1-282, jan/jun 2012
 Apresentação

Reunindo tanto trabalhos de natureza teórica como investigações empíricas, o dossiê do

Cadernos Metrópole n. 27 centra-se em tema de inquestionável relevância para a vida presente
e futura das metrópoles: com pontos de partida diversos – seja no que se refere aos problemas
teóricos discutidos, como às realidades empíricas analisadas –, os artigos aqui reunidos convergem
para um denominador comum, a saber, a relação nem sempre linear e positiva observada entre
os caminhos da Governança Metropolitana e a dinâmica da Representação Política. Da leitura
dos artigos que fazem parte do presente dossiê, é possível se identificar um conjunto de indícios
preciosos sobre o impacto fundamental dos mecanismos de representação sobre os limites,
prospectos e possibilidades de uma governança de natureza metropolitana.
Sabem os estudiosos dos modelos de representação e de democracia que as instituições
políticas variam de acordo com grau em que fragmentam e dispersam recursos de poder,
ou agregam e concentram esses recursos. Denominam-se consociativos aqueles modelos de
democracia que produzem incentivos à fragmentação, e majoritários os que têm por efeito a
concentração desses recursos. Sem entrarmos no campo extenso do debate sobre as virtudes
e mazelas dos dois modelos, é suficiente aqui assinalar que, para um número considerável de
analistas, os arranjos consociativos estariam na raiz de uma série de disfuncionalidades observadas
nos sistemas políticos inspirados por essa matriz institucional: pulverização e atomização excessiva
dos atores políticos, multiplicação dos pontos de veto, custos de cooperação aumentados,
resultados subótimos de política, notadamente, a subprovisão de bens públicos. Não é preciso
dizer que os arranjos dessa natureza se traduziriam em fortes desincentivos à montagem de
mecanismos de governança metropolitana, os quais a um só tempo demandariam e ocasionariam
a concentração de recursos de poder no âmbito das regiões metropolitanas, introduzindo nessas
regiões uma dinâmica institucional de natureza majoritária.
Ora, as críticas ao funcionamento do sistema político brasileiro recaem exatamente
sobre o forte componente consociativo presente no interior de nossa matriz institucional, mais
precisamente, o federalismo robusto – que a um só tempo amplia o papel dos entes municipais e

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 9-13, jan/jun 2012 9
Apresentação

das minorias estaduais – o multipartidarismo e a personalização do mandato parlamentar. Fazendo

coro à linha crítica que associa a fragmentação do sistema político brasileiro a desafios no campo
da governabilidade, Barry Ames traz contribuição inovadora às investigações sobre geografia do
voto e representação; em trabalho pioneiro aqui publicado, o artigo “A estratégia eleitoral na
representação proporcional com lista aberta”, Ames observa que, no caso do sistema proporcional
brasileiro, os deputados podem traçar diferentes estratégias para obtenção do mandato, com
resultados diversos no espaço: concentram votos em determinadas áreas e nelas são majoritários;
concentram votos, mas não são majoritários; fragmentam os votos e são majoritários em
determinadas áreas e, por fim, fragmentam os votos, mas sem dominarem essas áreas.
Com essa taxonomia, Ames descreve os quatro distritos “de fato”, a partir de onde se
elegeriam nossos representantes e constata que aqueles representantes oriundos de áreas onde são
eleitoralmente majoritários pautam sua conduta no legislativo por motivações paroquiais, priorizando
políticas distributivas e a obtenção de benefícios desagregados para suas respectivas bases.
Na sequência do trabalho de Ames, investigações do Observatório das Metrópoles
identificaram nas regiões metropolitanas deputados eleitos com base geográfica concentrada
em um único município ou em áreas ainda mais limitadas no interior de um único município
(perfil comum à quase totalidade dos deputados ali eleitos); identificou-se, assim, um novo
localismo de corte municipal ou inframunicipal que produz desincentivos ao tratamento da
agenda metropolitana nas instâncias legislativas. Assim, no que se refere à metrópole, nosso
sistema representativo reforça e reafirma a fragmentação da dinâmica política, dinâmica avessa à
governança metropolitana.
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella testam e confirmam a hipótese do localismo
e paroquialismo metropolitano no estado do Paraná: deputados com votação espacialmente
concentrada e atuação paroquialista no âmbito da Assembleia Legislativa priorizam políticas
distributivistas e ignoram a temática metropolitana. Verificam ainda no caso do Paraná a
replicação de uma segunda consequência perversa da operacionalização de nosso sistema
eleitoral: a sub-representação das áreas metropolitanas em benefício de áreas mais atrasadas.
Embora circunscritos à análise do município de São Paulo, os trabalhos de Nilton Ricoy
Torres e Sidney Piochi Bernardini exploram duas dimensões ou possibilidades – até certo ponto
contraditórias – de definição do sentido da governança urbana: governança definida como
instância de racionalidade e de planejamento vertical, de um lado, e governança entendida
como instância de articulação e processamento dos interesses dos atores sociais, de outro.
Valendo-se de conceitos centrais da teórica sociológica de Bourdieu, como habitus, campo e
dinâmicas de luta pelo poder e dominação, Torres identifica e analisa uma concepção específica
de governança urbana, regulada por normas e orientações próprias, a saber, a governança
entendida como planejamento. Observa que, limitada à gramática do planejamento, a
governança urbana teria sua orientação definida ex ante : caberia ao agente-planejador nada
mais do que articular racionalmente meios ao fim de disciplinar e dirigir o objeto de sua ação – o
urbano. Compreender a governança como planejamento requer, por seu turno, o mapeamento

10 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 9-13, jan/jun 2012
 Apresentação

da dinâmica dos conflitos no interior do campo e a identificação, no tempo, da variação no grau

de autonomia do campo vis-à-vis os atores sociais – questões que apresentam um novo marco de
análise para as investigações da governança urbana.
O artigo de Sidney Piochi Bernardini focaliza uma outra variável – situada fora do âmbito
estatal – com impacto sobre a governança urbana: a dimensão da participação e interação dos
atores sociais. A partir de rica e detalhada descrição das diversas etapas de formulação do Plano
Diretor Estratégico de São Paulo, Bernardini analisa o grau de mobilização participação, de um
lado, e a natureza dos interesses, de outro, de três atores sociais centrais no curso do processo
de formulação do plano diretor: os representantes do setor imobiliário, as associações de bairro
e os movimentos sociais por moradia. Por meio da análise das diversas etapas que culminaram
na formulação do plano, tenta-se responder a duas questões maiores: a) o planejamento urbano
pode mobilizar participação da sociedade? b) a participação dos diversos atores sociais produz
consequências no que diz respeito ao planejamento?
O artigo responde de maneira afirmativa às duas questões. Ao longo das diversas etapas
que marcaram a formulação do plano diretor de São Paulo, a participação popular se mostrou
crescente, alcançando ao fim o universo de 3.000 entidades e 50.000 pessoas. A pressão dos grupos
envolvidos, por sua vez, importou em alterações significativas na minuta formulada pelo Executivo,
seja na definição da abrangência da regulamentação, seja na especificação de aspectos pontuais
como a delimitação do potencial construtivo ou na definição do número de zonas especiais de
interesse social. O PDE de São Paulo aparece, assim, como exemplo de formulação de instrumento
de política urbana ou, se quisermos, de governança urbana pela via democrática.
Se a perspectiva da construção de uma governança metropolitana sofre importantes
constrangimentos internos decorrentes de nossa matriz institucional, orientada pelo
consociativismo e pela pulverização dos recursos de poder, pela fragmentação dos atores
políticos, experiências comparadas de modelos semelhantes podem sugerir outros desfechos. O
artigo de Lavinia Bifulco é exemplar neste sentido: trazendo a experiência da descentralização
experimentada pela Itália nas últimas décadas. Em “Governance e territorialização: o welfare local
na Itália entre fragmentação e inovação”, Bifulco vai chamar a atenção, com base na experiência
de descentralização que vem ocorrendo naquele país, para o fato de que a descentralização não
está fadada a se traduzir em ações de governança que impedem a cooperação ou que acentuem
desigualdades regionais; se a descentralização, via de regra, traz essas implicações, abre, no
entanto, possibilidades novas e virtuosas de governança.
Descreve o artigo movimento linear de descentralização que vem reduzindo o escopo de
funções do estado-nacional no território: a Europa das regiões caminhou na direção da Europa
das cidades; ao mesmo tempo, o âmbito do Estado de Bem-Estar deslocou-se do estado nacional
para esferas subnacionais, em particular, para os municípios. Inscreve-se esse movimento não só
no marco da globalização, mas igualmente nos processos de reforma do setor-público, orientados
à ampliação do escopo do mercado, em que custos e responsabilidades, outrora localizados no

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 9-13, jan/jun 2012 11
Apresentação

Estado central, deslocam-se para autoridades locais. Nesse percurso, cristaliza-se a realidade de
um sentido contratual da cidadania social, em que prima o cidadão-consumidor sobre o cidadão
sujeito de direitos.
Na Itália, sublinha Bifulco, o movimento descentralizador elevou ao primeiro plano as
municipalidades e seus respectivos agentes: “o papel encenado pela política está ligado sobretudo
aos novos prefeitos, cujos poderes cresceram de maneira decisiva... com relação às políticas a
escala local é sem dúvida um elemento chave dessa renovação”. Importa notar aqui que, no
caso italiano, a fragmentação não implicou necessariamente a geração de uma governança
subótima, ao contrário, produziram-se vias inovadoras de gestão pública. A partir da análise de
duas ações de intervenção pública, sob o regime de contratos, a reforma dos serviços sociais e
os contratos de bairro, confirmou-se a última hipótese, em que prevaleceram incentivos a uma
quase institucionalização, mesmo sob a forma de contratos, de mecanismos de integração vertical
e horizontal de governança. O caso italiano fornece exemplos, portanto, de novos mecanismos de
governança desenhados a partir da reforma do estado, a qual não se traduz assim no abando da
vida social à lógica do mercado, com consequente fragmentação dos atores e sub-provisão de bens
públicos: “aconteceram processos de aprendizado institucional, graças aos quais as agregações
intermunicipais começaram a agir e a serem reconhecidas como novos atores públicos... em
alguns casos, planos e contratos dão prova de uma elevada capacidade integrativa”.
De alguma forma, deve-se assinalar que o artigo de Neil Brenner, Jamie Peck e Nik
Theodore – “Após a neoliberalização?” – fornece instrumental novo para a compreensão dos
constrangimentos externos às estruturas de governança nos estados nacionais e em suas
subunidades. Cabe assinalar, desde já, que a semântica proposta pelos autores não é isenta de
propósitos: ao recusar o conceito de neoliberalismo e lançar mão do conceito de neoliberalização,
pretendem assinalar que a implementação de novas práticas regulatórias a partir da década de
1970, orientadas para a extensão do escopo das estruturas do mercado, deve ser lida, antes de
mais nada, como processo. Um processo com dinâmicas distintas no espaço, temporalmente
descontínuo e permeado por tendências experimentais e híbridas. Antes de produzir algo como um
“regime liberal” – plenamente formado e que progressivamente se estenderia até compreender
todo o espaço regulatório global –, o processo de neoliberalização se articulou de maneira desigual
ao longo de lugares, territórios e escalas.
Assinalam, os autores, que esse desenvolvimento desigual da neoliberalização antes de
tratar-se de condição temporária, produto de uma institucionalização incompleta, representa uma
de suas características constitutivas. Conclusão óbvia quando se tem em vista que se trata de
processos dependentes da trajetória de origem (path dependency origin): na medida em que colide
com diversos cenários regulatórios herdados de rodadas anteriores (nacional-desenvolvimentismo,
socialismo e fordismo), o formato de articulação e institucionalização se caracterizará pela
heterogeneidade. Processos de neoliberalização têm seu formato definido tanto pela diversidade
dos contextos, como pelas distintas trajetórias de origem.

12 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 9-13, jan/jun 2012
 Apresentação

Antecipadas as importantes pontuações que distanciam a compreensão do processo de

neoliberalização dos modelos difusionistas, os quais preconizam o modelo de convergência de
política, os autores constroem um mapa genérico com as diferentes etapas e características do
processo de neoliberalização nas últimas décadas. De forma condensada, vale aqui chamar a
atenção para os pontos polares do mapa: a) na década de 1970, o processo de neoliberalizaçãos se
caracteriza por um processo desarticulado de experimentos regulatórios voltados ao alargamento
do escopo do mercado, em escala específica, em lugares e territórios; tantos os sistemas
juridiscionais de transferência de políticas como organismos globais (OCDE, BIRD, FMI) ainda se
orientavam por parâmetros neokeynesianos; b) na década de 1990, o aprofundamento do processo
de neoliberalização se evidencia menos pela intensificação dos experimentos regulatórios
orientados para a expansão do mercado e mais pelo redesenho de instituições supranacionais
como a OCDE, OMC, FMI e blocos regionais como a UE e NAFTA, na direção de condicionarem – na
direção do livre mercado – as formas nacionais e subnacionais de regulação.
“Após a neoliberalização? ” apresenta quatro cenários de reestruturação regulatória –
desde a acomodação e prosseguimento do processo de neoliberalização até a ruptura com o
processo. Se todos os cenários se mostram viáveis para os autores, a hipótese da completa ruptura
implicaria o completo desmantelamento do regime de regras neoliberais que hoje hegemonizam
agências supranacionais.
Menos pelo desenho dos cenários futuros, e mais pelo tratamento sofisticado das restrições
externas à governança nacional ou subnacional, o artigo “Após a neoliberalização?” afigura-se de
leitura obrigatória.
O Cadernos Metrópole 27 prossegue em sua opção de, não se limitando ao dossiê, divulgar
artigos que tragam contribuição substantiva para a compreensão da dinâmica urbana/metropolitana,
em temas que se reportem tanto a facetas do planejamento, como à morfologia desses espaços.
É o caso dos demais artigos que compõem o presente volume. Em “A espacialidade degradante
tendencial e horizonte de uma educação política do espaço”, Ulysses da Cunha Baggio explora e
detalha a macrodinâmica da urbanização contemporânea – marcada pela segregação – e indica
uma lacuna que estaria a reiterar essa dinâmica: a ausência de uma educação política do espaço.
Rita Raposo, no artigo “Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade: uma perspectiva
histórica”, refaz, a partir de exame empírico rico e minucioso, o percurso histórico e os contextos
sociais que produziram uma das manifestações mais contundentes da urbanização traduzida em
segregação, a saber, os condomínios fechados.
Em “Brasília: as linhas retas pelo avesso ou no entrecortar do uso”, Rosângela Vieira Neri
Viana, Karla Christina Batista de França e Ananda de Melo Martins, com base no estudo empírico
do Plano Piloto de Brasília e com enfoque fenomenológico, trazem importantes elementos de
verificação de contradições urbanísticas inerentes à descontinuidade entre o planejamento e o
uso da cidade.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 9-13, jan/jun 2012 13
Apresentação

Outra de linha de descontinuidade é analisada no artigo “O planejamento urbano e

as enchentes em Dourados: a distância entre a realidade e a legalidade”, de Bianca Rafaela
Fiori Tamporoski, Maria Aparecida Martins Alves, Luciana Ferreira da Silva e Joelson Gonçalves
Pereira. O artigo explora o déficit de planejamento, marca das cidades brasileiras, a partir da
resposta setorial e precária do poder público à incidência de inundações no município: no lugar
de um planejamento integrado da cidade, os gestores se limitam à realocação das populações
invasoras de áreas de risco.
Por fim, o artigo de Susana Pasternak, “Mudanças na estrutura sócio-ocupacional
das metrópoles brasileiras, 1991-2000”, testa para o conjunto das metrópoles brasileiras
a pertinência da hipótese central derivada do conceito de global city, a saber, a hipótese do
agravamento da dualização social decorrente da alteração da estrutura ocupacional própria das
economias pós-fordistas.

Nelson Rojas de Carvalho

Sérgio de Azevedo
Comissão Editorial
Cadernos Metrópole

14 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 9-13, jan/jun 2012
 Após a neoliberalização?*
Resumo
À luz dos debates sobre as origens e implicações da
crise econômica global de 2008-2009, este ensaio
apresenta um arcabouço teórico para analisar pro-
cessos de reestruturação regulatória no contexto
do capitalismo contemporâneo. A análise gira em
torno do conceito de neoliberalização, que conside-
ramos ser uma palavra-chave para se compreender
as transformações regulatórias da nossa época.
Inicialmente, oferecemos uma série de explicações
a respeito das definições que sustentam nossa con-
ceituação de neoliberalização como um processo
diversificado, geograficamente desigual e depen-
dente da trajetória. Nessa base, distinguimos três
dimensões dos processos de neoliberalização –
experimentação regulatória; transferência interju-
risdicional de políticas; e formação de regimes de
normas transnacionais. Tais distinções formam a
base para uma periodização esquemática de como
os processos de neoliberalização têm se arraigado
em várias escalas espaciais e como se estendem
pela economia mundial desde a década de 1980.
Também geram uma perspectiva analítica para se
explorar vários cenários para formas contraneoli-
beralizadoras de reestruturação regulatória.
Palavras-chave: neoliberalização; contraneolibe-
ralização; experimentos regulatórios; transferência
de políticas; regimes de normas.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012
After neoliberalization?
Neil Brenner
Jamie Peck
Nik Theodore
Abstract
Against the background of debates on the origins
and implications of the global economic crisis
of 2008-2009, this essay presents a theoretical
framework for analyzing processes of regulatory
restructuring under contemporary capitalism.
The analysis is framed around the concept of
neoliberalization, which we view as a keyword
for understanding the regulatory transformations
of our time. We begin with a series of definitional
clarifications that underpin our conceptualization
of neoliberalization as a variegated, geographically
uneven and path-dependent process. On this basis,
we distinguish three dimensions of neoliberalization
processes – regulatory experimentation; inter-
jurisdictional policy transfer; and the formation of
transnational rule-regimes. Such distinctions form
the basis for a schematic periodization of how
neoliberalization processes have been entrenched
at various spatial scales and extended across the
world economy since the 1980s. They also generate
an analytical perspective from which to explore
several scenarios for counter-neoliberalizing forms
of regulatory restructuring.
Keywords: neoliberalization; counter-
neoliberalization; regulatory experiments; policy
transfer; rule regimes.
Neil Brenner, Jamie Peck e Nik Theodore
Introdução
Na esteira da crise econômica global de 2008-
2009, muitos comentaristas proeminentes têm
defendido que as ideologias e práticas do ca-
pitalismo de livre mercado, ou “neoliberalis-
mo”, estão desacreditadas, e que uma nova
era de reforma regulatória, baseada no inter-
vencionismo agressivo do estado para restrin-
gir as forças do mercado, está se iniciando
(Altvater, 2009; Stiglitz, 2008; Wallerstein,
2008). Entretanto, tais avaliações geralmente
se baseiam em suposições insustentavelmente
monolíticas quanto ao sistema regulatório que
herdamos e que agora está supostamente em
crise, levando a interpretar a crise atual como
um colapso sistêmico, análogo ao desmantela-
mento do Muro de Berlim duas décadas atrás
(Peck et al., 2009). De maneira geral, qualquer
que seja a interpretação das tendências de
crise contemporâneas, os principais relatos do
colapso financeiro de 2008-2009 dependem
de suposições definidas, mas frequentemen-
te não investigadas, sobre as formações (ou
a formação) regulatórias que existiam antes
dessa última série de reestruturações induzi-
das pela crise. Por essa razão, este é um mo-
mento oportuno para se refletir sobre os pro-
cessos de reestruturação regulatória que se
desenvolvem desde o colapso do fordismo do
Atlântico Norte, mais de 40 anos atrás. Acre-
ditamos que tal reflexão é essencial para as
atuais tentativas de decifrar padrões emergen-
tes de formação de crise no capitalismo pós-
2008. Além disso, há implicações considerá-
veis para a compreensão das paisagens urba-
nas contemporâneas, que são profundamente
remodeladas através das transformações e
contestações regulatórias contemporâneas.
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Debates sobre transformações regulató-
rias animam os campos da economia política
heterodoxa e dos estudos críticos urbanos e
regionais há várias décadas, além de desem-
penhar um papel importante nas literaturas
sobre, entre outros tópicos, pós-fordismo, glo-
balização, triadização, governança multinível,
financialização, redimensionamento do esta-
do, o novo regionalismo, empreendedorismo
urbano e, mais recentemente, neoliberalismo/
neoliberalização. Para os propósitos deste arti-
go, baseamo-nos em discussões sobre a última
questão – neoliberalização – para conceituar
processos de reestruturação regulatória no
capitalismo pós-década de 1970 e pós-2008.
Conforme argumentamos em outra obra, o uso
generalizado dos conceitos de neoliberalismo
e neoliberalização tem sido acompanhado de
imprecisão, confusão e controvérsia – com efei-
to, tais conceitos se tornaram rascal concepts
(conceitos malandros) (Brenner et al., 2010).
A despeito desses perigos, argumentamos que
um conceito de neoliberalização rigorosamente
definido pode iluminar as transformações regu-
latórias de nossa época.
Inicialmente, apresentamos uma sé-
rie de explicações para as definições que
sustentam nossa conceituação de neolibe-
ralização. Distin gui mos suas três principais
dimensões – (1) experimentação regulatória;
(2) transferência interjurisdicional de políticas;
e (3) formação de regimes de normas trans-
nacionais. Tais distinções formam a base para
uma periodização esquemática de como os
processos de neoliberalização se estenderam
e se arraigaram na economia mundial. Essas
considerações geram uma perspectiva analí-
tica a partir da qual se pode explorar vários
cenários para formas contraneoliberalizadoras
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012

de reestruturação regulatória em configura-
ções contemporâneas e futuras do capitalis-
mo. Para os propósitos desta discussão, não
oferecemos uma descrição detalhada da crise
econômica global contemporânea, nem de
suas implicações de médio ou longo prazo. Ao
invés disso, esta análise destina-se a servir a
um propósito metateórico – a saber, estimular
debates sobre qual deve ser o arcabouço ana-
lítico para se abordar tais questões.
Embora a nossa análise não considere
os efeitos dessas transformações regulatórias
sobre paisagens urbanas específicas, nossa
abordagem possui implicações para os atuais
esforços para decifrá-las. Conforme argumen-
tamos abaixo, os processos de neoliberaliza-
ção assumem formas específicas de acordo
com o local dentro de cidades e cidades-re-
giões, mas isso tem ocorrido cada vez mais
em um contexto georregulatório definido por
tendências sistêmicas voltadas para reformas
institucionais para disciplinar o mercado, pela
formação de teias transnacionais de transfe-
rência de políticas orientadas para o merca-
do, por padrões cada vez mais profundos de
formação de crises e por ciclos acelerados de
experimentação de políticas impulsionada pe-
la crise. Contra esse pano de fundo, a análise
macroespacial apresentada aqui pode servir
como um ponto de referência útil não apenas
para análises localizadas e sensíveis ao con-
texto, mas também para estratégias políticas
contra-neoliberalizadoras emergentes, tanto
em escala urbana como supraurbana.
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Após a neoliberalização?
Neoliberalismo em questão
Desde o final da década de 1980, os debates
sobre o neoliberalismo têm sido mencionados
de maneira proeminente na economia política
heterodoxa. Inspirados por várias vertentes do
pensamento neomarxista, neogramsciano, neo-
polanyiano, neoinstitucionalista e pós-estrutu-
ralista, esses conceitos têm sido centrais para
discussões sobre a crise da ordem capitalista no
pós-guerra – denominada fordismo do Atlânti-
co Norte, liberalismo incrustado (embedded
liberalism), ou desenvolvimentismo nacional –
e sobre os padrões pós-1970 de reorganização
institucional e espacial. Quaisquer que sejam
as diferenças entre eles, contudo, todos os usos
prevalentes da noção de neoliberalismo en-
volvem referências à ampliação tendencial da
competição baseada no mercado e de proces-
sos de comodificação em direção a domínios
previamente isolados de vida político-econô-
mica. Os usos erudito e prático-político do ter-
mo neoliberalismo pareceriam, assim, fornecer
uma base inicial comprovativa da proposição
de que processos de mercantilização e como-
dificação de fato se ampliaram, se aceleraram e
se intensificaram em décadas recentes, mais ou
menos após a recessão global que ocorreu em
meados da década de 1970.
Não podemos proceder, aqui, a uma
revisão das diversas posições epistemológi-
cas, metodológicas e políticas que têm sido
articuladas através dessas discussões sobre
a reestruturação regulatória pós-1970 (mas
17
Neil Brenner, Jamie Peck e Nik Theodore
conforme Clarke, 2008; Peck, 2004; Saad-Filho
e Johnston, 2005; assim como Brenner et al.,
2010). Ao invés disso, passamos diretamente
para um panorama de nossa própria orienta-
ção teórica, que será, então, elaborada mais
detalhadamente em relação ao problema da
periodização, com referência aos desafios de se
decifrar os desenvolvimentos contemporâneos
(para declarações anteriores, conforme Brenner
e Theodore, 2002; Peck e Theodore, 2007; Peck
e Tickell, 2002).
No nível mais geral, conceituamos neoli-
beralização como uma dentre várias tendências
de mudança regulatória que foram desenca-
deadas no sistema capitalista global desde a
década de 1970: prioriza respostas baseadas
no mercado, orientadas para o mercado ou
disciplinadas pelo mercado para problemas
regulatórios; esforça-se para intensificar a
comodificação em todos os domínios da vida
social; e, frequentemente, mobiliza instrumen-
tos financeiros especulativos para abrir novas
arenas para a realização capitalista de lucros.
Em nosso trabalho anterior, levantamos ques-
tões críticas sobre explicações estruturalistas
que veem a neoliberalização como um bloco
hegemônico abrangente, e também os argu-
mentos pós-estruturalistas que enfatizam a
particularidade contextual radical de práticas
regulatórias e formas de subjetivação neoli-
beralizadoras. Em contraste, consideramos a
neoliberalização uma forma diversificada de
reestruturação regulatória: produz diferencia-
ção geoinstitucional em lugares, territórios e
escalas; mas faz isso sistemicamente, como um
aspecto penetrante, endêmico, de sua lógica
operacional básica. Concomitantemente, enfa-
tizamos a profunda dependência da trajetória
dos processos de neoliberalização: na medida
18
em que necessariamente colidem com diversas
paisagens regulatórias herdadas de formações
e contestações regulatórias anteriores (incluin-
do o fordismo, o nacional-desenvolvimentismo
e o socialismo de estado), suas formas de arti-
culação e institucionalização são bastante he-
terogêneas. Assim, ao invés de esperar alguma
forma pura, prototípica, de neoliberalização
prevalente em contextos divergentes, conside-
ramos a diversificação – diferenciação sistêmi-
ca geoinstitucional – como um de seus aspec-
tos essenciais e duradouros.
De acordo com Mittelman (2000, p. 4),
a globalização representa “não um fenômeno
único, unificado, mas uma síndrome de pro-
cessos e atividades”. Sugerimos que é possível
conceituar a neoliberalização de maneira aná-
loga: ela também é mais bem entendida como
uma síndrome do que como uma entidade, es-
sência ou totalidade singular. Desse ponto de
vista, uma tarefa-chave para qualquer analista
da neoliberalização é especificar o “padrão de
atividades relacionadas [...] dentro da econo-
mia política global” (Mittelman, 2000, p. 4) que
constituem e reproduzem essa síndrome em
lugares, locais, territórios e escalas que são, de
outro modo, diversos.
Definindo a neoliberalização
Como uma primeira abordagem a esta tarefa,
propomos a seguinte formulação: a neolibe-
ralização representa uma tendência historica-
mente específica, desenvolvida de maneira de-
sigual, híbrida e padronizada de reestruturação
regulatória disciplinada pelo mercado. Cada
elemento dessa afirmação necessita ser espe-
cificado de maneira mais precisa.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012

● Reestruturação regulatória disciplinada pelo
mercado. Como Polanyi (1944, pp. 140-141)
muito ironicamente observou, “a estrada para
um mercado livre foi aberta e mantida aberta
por um enorme aumento no intervencionismo
contínuo, centralmente organizado e controla-
do”. Analogamente, acreditamos que os pro-
cessos de mercantilização e comodificação no
capitalismo (esforços para ampliar a disciplina
de mercado) são sempre mediados através de
instituições do estado em uma variedade de
arenas políticas (por exemplo, trabalho, dinhei-
ro, capital, proteção social, educação, moradia,
terra, meio-ambiente e assim por diante). Por
essa razão, concebemos a neoliberalização co-
mo uma forma particular de reorganização re-
gulatória: envolve a recalibração de modos de
governança institucionalizados, que obrigam
coletivamente e, de modo mais geral, das re-
lações estado-economia, para impor, ampliar
ou consolidar formas mercantilizadas e co-
modificadas de vida social. Como tal, a neo-
liberalização pode ser analiticamente oposta
aos processos regulatórios que contrariam a
mercantilização e a comodificação, ou àqueles
que envolvem agendas diferentes em termos
qualitativos – por exemplo, formas normativas
de alocação coletiva de recursos e coordenação
socioinstitucional.
● Historicamente específica. As raízes ideoló-
gicas e doutrinais da neoliberalização podem
ser encontradas no projeto liberal clássico de
construir mercados auto-regulados durante a
belle époque do imperialismo britânico do final
do século XIX e início do século XX (Polanyi,
1944), assim como nas intervenções subse-
quentes realizadas no pós-guerra por econo-
mistas do livre mercado que eram renegados
naquela época, como Hayek e Friedman (Peck,
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012
Após a neoliberalização?
2010a). O processo de neoliberalização come-
çou a se desenvolver no início dos anos 1970,
após uma fase relativamente longue durée de
liberalismo incrustado, na qual processos de
mercantilização e comodificação haviam sido
tendencialmente reprimidos por meio de vários
arranjos regulatórios globais e nacionais – por
exemplo, o sistema Bretton Woods e vários ti-
pos de intervenção estatal nacional-desenvol-
vimentista e assistencialista. Assim entendidas,
formas especificamente neoliberalizadoras de
reestruturação regulatória começaram a se
desenvolver juntamente com o que alguns cha-
maram de a “segunda grande transformação”,
o processo de reestruturação capitalista mun-
dial que acontece desde o colapso da ordem
geoeconômica pós-Segunda Guerra Mundial
(McMichael, 1996). Como resultado daquela
crise, a neoliberalização surgiu como um pro-
cesso dominante, senão hegemônico, de rees-
truturação regulatória na economia mundial.
Não seria inteiramente inadequado referir-
-se a esse processo de mudança regulatória
orientada para o mercado simplesmente como
“mercantilização” ou “comodificação”, uma
vez que, como já sugerimos, uma de suas ca-
racterísticas é o projeto de ampliar as relações
sociais baseadas no mercado e comodificadas.
Contudo, optamos pelo termo neoliberalização
para sublinhar as homologias entre padrões
pós-1970 de reestruturação regulatória e o
projeto anterior de liberalização clássica que
estava associado ao imperialismo britânico do
século XIX e início do XX. Entretanto, paralelos
com aquela época não devem ser empregados
exageradamente. O processo de neoliberaliza-
ção não representa um “retorno” a um arca-
bouço anterior de desenvolvimento capitalista,
ou uma reinvenção contemporânea de formas
19
Neil Brenner, Jamie Peck e Nik Theodore
institucionais, arranjos regulatórios ou com-
promissos políticos liberais clássicos (Silver e
Arrighi, 2003). A neoliberalização surgiu sob
condições geopolíticas e geoeconômicas qua-
litativamente diferentes, em resposta a fracas-
sos regulatórios e lutas políticas historicamen-
te específicos, e em paisagens institucionais
arraigadas.
● Desenvolvida de maneira desigual. A neolibe-
ralização é geralmente associada a certos ex-
perimentos regulatórios paradigmáticos – por
exemplo, privatização, desregulamentação, li-
beralização do comércio, financeirização, ajuste
estrutural, reforma da previdência e tratamento
de choque monetarista. Porém, por mais que
esses projetos de reorganização regulatória
tenham se tornado prototípicos, sua prolife-
ração no capitalismo pós-1970 não pode ser
compreendida através de simples modelos de
“difusão”. Pois, ao invés de envolver a cons-
trução de um estado de neoliberalismo total-
mente formado, que funcione coerentemente,
“semelhante a um regime”, e que tenha se
expandido progressivamente para abranger o
espaço regulatório global, o processo de neo-
liberalização tem sido articulado de maneira
desigual em lugares, territórios e escalas. O
desenvolvimento desigual da neoliberalização
resulta, por um lado, da contínua colisão entre
projetos de neoliberalização contextualmente
específicos e em constante evolução, e de ar-
ranjos político-institucionais herdados, em es-
cala global, nacional ou local. Ao mesmo tem-
po, através dessa colisão, os processos de neo-
liberalização retrabalham formas herdadas de
organização regulatória e espacial, incluindo
aquelas das próprias instituições estatais, para
produzir novas formas de diferenciação geoins-
titucional. Consequentemente, a cada estágio
20
de sua evolução, o “mapa em movimento” dos
processos de neoliberalização (Harvey, 2005,
p. 88) tem sido diversificado e continuamente
rediferenciado através de uma rápida suces-
são de projetos e contraprojetos regulatórios,
neoliberalizadores ou não. O desenvolvimento
desigual da neoliberalização não é, portanto,
uma condição temporária, um produto de sua
institucionalização “incompleta”, mas uma
de suas características constitutivas. A dife-
renciação geoinstitucional é, ao mesmo tem-
po, um meio e um produto dos processos de
neoliberalização.
● Tendência. Embora os processos de neoli-
beralização retrabalhem sistematicamente as
paisagens regulatórias herdadas, não devem
ser vistos como representando uma totalidade
que abarque todos os aspectos da reestrutura-
ção regulatória em qualquer contexto, local ou
escala. Ao invés disso, a neoliberalização é um
dentre vários processos concorrentes de rees-
truturação regulatória que têm sido articula-
dos no capitalismo pós-1970 (Jessop, 2002;
Streeck e Thelen, 2005) – embora seja um pro-
cesso que venha tendo consequências político-
-institucionais particularmente duradouras e
multiescalares.
● Híbrida. A neoliberalização nunca se ma-
nifesta em uma forma pura, como um todo
regulatório abrangente. As tendências de neo-
liberalização só podem ser articuladas em mo-
dalidades incompletas, híbridas, que podem se
cristalizar em certas formações regulatórias,
mas que são, não obstante, contínua e ecleti-
camente retrabalhadas de maneiras contex-
tualmente específicas. Consequentemente, as
evidências empíricas que ressaltam o caráter
paralisado, incompleto, descontínuo ou dife-
renciado de projetos para impor as regras do
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012

mercado, ou sua coexistência ao lado de proje-
tos potencialmente antagonísticos (por exem-
plo, a democracia social), não fornecem base
suficiente para se questionar suas dimensões
neoliberalizadas e neoliberalizadoras.
● Padronizada. Os processos de neoliberali-
zação inicialmente ganharam impulso e
momentum em resposta a uma gama de ten-
dências de crise herdadas da ordem político-
-econômica do pós-guerra. Durante a década
de 1970, os processos de neoliberalização re-
trabalharam paisagens keynesianas nacionais-
-desenvolvimentistas através de uma série de
colisões entre arcabouços institucionais her-
dados e projetos de reorganização regulatória
recentemente mobilizados. Tais colisões, e suas
consequências político-institucionais duradou-
ras, embora imprevisíveis, há muito tempo ani-
mam o desenvolvimento desigual dos proces-
sos de neoliberalização. No entanto, é crucial
perceber que, embora os processos de neolibe-
ralização tenham sido articulados de maneira
desigual, não envolveram um “acúmulo” for-
tuito de experimentos regulatórios desconecta-
dos, contidos em contextos. Ao invés disso, os
processos de neoliberalização geraram efeitos
significativos, marcadamente padronizados e
cumulativos sobre a configuração georregu-
latória do capitalismo. Desse ponto de vista,
a trajetória dos processos de neoliberalização
desde a década de 1970 pode ser mais bem
entendida como um processo de articulação re-
lacional semelhante a uma onda, no qual cada
série sucessiva de projetos neoliberalizadores
transforma as configurações institucionais e
ideológicas nas quais séries subsequentes de
reestruturação regulatória se desenvolvem.
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Após a neoliberalização?
Quatro implicações
metodológicas
Essa conceituação de neoliberalização possui
várias implicações metodológicas que contras-
tam fortemente com certas pressuposições e
orientações interpretativas que têm permeado
discussões acadêmicas recentes (Brenner et al.,
2010):
● ao contrário de acadêmicos que igualam a
neoliberalização a uma homogeneização mun-
dial de sistemas regulatórios, pretendemos que
nossa conceituação ilumine as maneiras pelas
quais as formas disciplinadas pelo mercado de
reestruturação regulatória na verdade intensi-
ficaram a diferença geoinstitucional. Segue-se
a isso que nem mesmo as expressões político-
-institucionais de neoliberalização mais hiper-
trofiadas – como aquelas exploradas na aná-
lise de Naomi Klein (2007) sobre a “doutrina
de choque” neoliberal no Chile pós-golpe e
no Iraque ocupado – deveriam ser igualadas
a expectativas de simples convergência em
uma ordem de mercado unificada e singular, à
maneira da formulação jornalística de Thomas
Friedman (2005) a respeito da globalização da
terra plana;
● a conceituação de neoliberalização aqui pro-
posta fornece uma base a partir da qual é pos-
sível compreender as trajetórias evolucionárias
de médio e longo prazo dos próprios projetos
regulatórios disciplinados pelo mercado, com
referência particular aos impactos cumulativos
erráticos e frequentemente contraditórios que
produzem sobre as paisagens políticas, institu-
cionais e discursivas que aspiram reorganizar.
21
Neil Brenner, Jamie Peck e Nik Theodore
Os processos de neoliberalização derivam mui-
to de seu ímpeto e de sua lógica precisamente
das paisagens regulatórias desiguais que com-
bativamente encontram, e subsequentemen-
te refazem, de uma maneira dependente da
trajetória, embora experimental. Isso significa,
por sua vez, que a diferenciação espacial e os
caminhos evolucionários dos processos de neo-
liberalização não podem ser compreendidos
como uma simples difusão territorial na qual
um modelo pré-fornecido é instalado, ampliado
e/ou replicado em uma área cada vez maior;
● dada a nossa ênfase na dependência da
trajetória dos processos de neoliberalização,
nossa abordagem sublinha a necessidade de
investigações de padrões de experimentação
regulatória que sejam sensíveis ao contexto.
Contudo, nossa conceituação pode ser distin-
guida das abordagens puramente “de baixo
para cima”, indutivas ou conscientemente “ra-
sas” a estudos de neoliberalização que são, às
vezes, associados a modos pós-estruturalistas
de análise. Conforme entendido aqui, os espa-
ços de mudança regulatória – unidades jurisdi-
cionais que abarcam bairros, cidades, regiões,
estados nacionais e zonas multinacionais – são
relacionalmente interconectados dentro de um
sistema de governança transnacional, senão
global. Os processos de neoliberalização assu-
mem, necessariamente, formas contextualmen-
te específicas e dependentes da trajetória, mas
raramente se originam de um único local; suas
consequências político-institucionais geralmen-
te transcendem qualquer contexto, e há seme-
lhanças de família significativas entre eles.
● finalmente, concebemos os processos de
neoliberalização como sendo intrinsecamente
contraditórios – isto é, envolvem estratégias
regulatórias que frequentemente minam as
22
próprias condições socioinstitucionais e polí-
tico-econômicas necessárias para sua imple-
mentação bem-sucedida (Gill, 2003; Harvey,
1995). Consequentemente, a falha das políticas
não é apenas central para o modus operandi
exploratório dos processos de neoliberalização;
fornece um ímpeto adicional e poderoso para
sua proliferação acelerada e reinvenção contí-
nua em locais e escalas. Assim, é crucial notar
que a falha endêmica das políticas na verda-
de tende a estimular outras séries de reformas
dentro de parâmetros políticos e institucionais
amplamente neoliberalizados: desencadeia a
reinvenção contínua dos repertórios de polí-
ticas neoliberais, ao invés de seu abandono
(Peck, 2010a).
Em direção
a um “mapa em movimento”
da neoliberalização
Harvey (2005, p. 87) ressaltou as dificuldades de
se construir um “mapa em movimento do pro-
gresso da neoliberalização no cenário mundial
desde 1970”. O autor enfatiza especialmente o
caráter parcial e desigual dos realinhamentos
das políticas neoliberais nos estados nacionais
individuais; a frequência de “inversões lentas”
e mobilizações políticas contrárias em resposta
a investidas neoliberais iniciais, mais radicais e
induzidas pela crise; e as vicissitudes das lutas
pelo poder político que se desenrolam junta-
mente com mudanças de políticas neoliberali-
zadoras e transformações institucionais, além
das tendências de crise associadas. O desafio,
propõe Harvey (2005, p. 87), é “entender co-
mo as transformações locais se relacionam a
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tendências mais amplas”, localizando as “cor-
rentes turbulentas do desenvolvimento geográ-
fico desigual” que são produzidas através dos
processos de neoliberalização.
Como enfrentar esse desafio? Como se-
ria um mapa em movimento dos processos de
neoliberalização que ocorreram durante os úl-
timos 30 anos? Com algumas exceções dignas
de nota, as literaturas existentes sobre neolibe-
ralização têm produzido não mais do que res-
postas parciais a esse desafio, principalmente
devido a suas conceituações inadequadas de
desenvolvimento regulatório desigual (Brenner
et al., 2010). Embora tenham identificado as
características-chave das paisagens perpe-
tuamente mutantes da mudança regulatória
pós-1970 disciplinada pelo mercado, a maioria
das explicações não se preocupa muito em re-
lacionar esses elementos uns aos outros, nem
às “correntes mais amplas de desenvolvimento
geográfico desigual” às quais Harvey se refere.
Por exemplo, a maior parte da literatura
sobre neoliberalização ainda focaliza os reali-
nhamentos de políticas em nível nacional. Tais
relatos frequentemente aludem a contextos
geoeconômicos e geopolíticos, mas tendem
a pressupor a suposição metodologicamente
nacionalista de que os estados nacionais repre-
sentam a unidade natural ou primária da trans-
formação regulatória (para críticas, cf. Brenner,
2004; Peck e Theodore, 2007). Tais tendências
metodologicamente nacionalistas têm sido
neutralizadas com sucesso quando a neolibera-
lização é tratada como um bloco globalmente
hegemônico, assim como em trabalhos mais
recentes sobre a neoliberalização da governan-
ça urbana e regional. No entanto, por mais va-
liosos que sejam tais engajamentos, nenhuma
vertente da discussão abordou plenamente o
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012
Após a neoliberalização?
caráter constitutivamente desigual dos proces-
sos de neoliberalização, conforme delineado
acima. Embora descrições globalistas tenham
enfatizado produtivamente a capacidade de
atores e instituições hegemônicos de impor
parâmetros disciplinados pelo mercado so-
bre instituições subordinadas e configurações
regulatórias, relatos sintonizados localmen-
te e regionalmente têm focado, em geral, as
transformações regulatórias que parecem ser
circunscritas a territórios subnacionais par-
ticulares ou nichos escalares. O conceito de
neoliberalização propiciou que pesquisadores
em ambas as vertentes desta discussão vin-
culassem suas análises a metanarrativas mais
amplas sobre formas pós-1970 de reestrutura-
ção e reorganização regulatória induzidas pela
crise. Contudo, esse conceito é frequentemente
empregado imprecisamente ou sem a devida
reflexão, como se fosse um explanans autoevi-
dente, ao passo que os próprios processos aos
quais se refere requerem interrogação e expla-
nação continuadas.
O trabalho recente de Simmons, Dobbin
e Garrett (2008) aborda muito mais explici-
tamente a questão de como os processos de
neoliberalização evoluíram ao longo do tempo
e do espaço. Sua análise examina os diferen-
tes impactos de quatro mecanismos causais
distintos – coerção, competição, aprendizado
e emulação – ao explicarem o que os autores
caracterizam como a “difusão” do liberalismo
econômico no final do século XX (Simmons et
al., 2008, p. 2, passim). Entretanto, a preocupa-
ção dos autores em adjudicar entre esses me-
canismos causais é acompanhada de uma teo-
rização pouco desenvolvida do próprio proces-
so de neoliberalização, que é retratado como
uma “disseminação” de protótipos de políticas
23
Neil Brenner, Jamie Peck e Nik Theodore
orientadas para o mercado em territórios na-
cionais, dentro de um sistema internacional
interdependente (para uma crítica bem-argu-
mentada, cf. Peck, 2010b). Além das tendências
metodologicamente nacionalistas dessa abor-
dagem, a metáfora da difusão contém sérias
limitações como base para se compreender as
geografias desiguais dos processos de neolibe-
ralização durante os últimos 40 anos. A neo-
liberalização não foi simplesmente inventada
em um local (nacional) e depois projetada –
por coerção, competição, aprendizado, imitação
ou qualquer outro mecanismo – em círculos
progressivamente maiores de influência territo-
rial. Ao invés disso, “assemelha-se mais a um
regime multipolar de (re)mobilização contínua,
que é animado e reanimado tanto pelas falhas
das ondas anteriores de intervenção e regula-
ção inadequadas, como por visões estratégicas
inovadoras” (Peck, 2010b, p. 29).
Assim compreendidas, as geografias da
neoliberalização não emanam para fora a par-
tir de um ponto de origem para “preencher”
outras zonas de regulação geograficamente
dispersas. Ao invés disso, como enfatizamos
em nosso esboço, estamos lidando com um
processo multicêntrico e dependente da tra-
jetória, cuja dinâmica evolucionária e conse-
quências político-institucionais transformam
continuamente as condições globais, nacionais
e locais sob as quais as estratégias subsequen-
tes de reestruturação regulatória emergem e
se desenvolvem em todas as escalas espaciais.
Também é crucial perceber que os processos de
neoliberalização são espacialmente desiguais,
temporalmente descontínuos e permeados por
tendências experimentais, híbridas e frequente-
mente autoenfraquecedoras. Acreditamos que
tais considerações devem estar no centro de
24
qualquer esforço para se construir o “mapa em
movimento” da neoliberalização visualizado
por Harvey (2005).1
Três dimensões analíticas
Para abordar essas tarefas, distinguimos três
dimensões analíticas centrais dos processos de
neoliberalização:2
● experimentos regulatórios: projetos específi-
cos de locais, territórios e escalas, elaborados
para impor, intensificar ou reproduzir modalida-
des de governança disciplinadas pelo mercado.
Tais projetos são necessariamente dependentes
da trajetória, e geralmente envolvem tanto um
momento destrutivo (esforços para reverter ar-
ranjos regulatórios não-mercado, antimercado,
ou que restringem o mercado) como um mo-
mento criativo (estratégias para promover uma
nova infraestrutura político-institucional para
formas regulatórias mercantilizadas) (Brenner e
Theodore, 2002; Peck e Tickell, 2002). Esse as-
pecto da neoliberalização tem sido investigado
de forma abrangente pela vasta literatura ba-
seada em estudos de caso sobre exemplos na-
cionais, regionais e locais da forma regulatória
neoliberal.
● sistemas de transferência interjurisdicional
de políticas: mecanismos institucionais e re-
des de compartilhamento de conhecimentos
através dos quais protótipos de políticas neoli-
berais circulam por locais, territórios e escalas,
geralmente transnacionalmente, para serem
reempregados em outro local. Ao estabelecer
certos tipos de estratégias regulatórias como
“prototípicas”, tais redes aumentam a legiti-
midade ideológica dos modelos de políticas
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012

neoliberais, ao mesmo tempo em que ampliam
sua disponibilidade como “soluções” pronta-
mente acessíveis para qualquer problema e
crise regulatórios contextualmente específicos.
Contudo, até mesmo as formas mais aparente-
mente “prototípicas” de políticas neoliberais
são transformadas qualitativamente através
de sua circulação por essas redes. Embora pa-
reçam estar prontamente disponíveis para uma
transferência suave em uma rede circulatória
que se move rapidamente e, portanto, pare-
çam ser capazes de promover uma homoge-
neização do espaço regulatório, tais mobilida-
des das políticas permanecem incrustadas em
contextos político-institucionais que modelam
sua forma, conteúdo, recepção e evolução,
geralmente levando a resultados imprevisí-
veis, não-intencionais e intensamente diversi-
ficados (Peck, 2010b). Assim, no contexto dos
processos de neoliberalização, a transferência
interjurisdicional de políticas é um mecanismo
importante, não apenas de consolidação espa-
cial, mas também de diferenciação institucio-
nal. Uma das primeiras investigações sobre as
formas neoliberalizadoras da transferência de
políticas foi o estudo clássico de Tabb (1982)
sobre as políticas de austeridade fiscal na ci-
dade de Nova York durante a década de 1970.
Esse estudo esboça paradigmaticamente como
uma resposta localmente específica a uma crise
administrativa foi transformada em um mode-
lo de reforma mais geral, subsequentemente
“exportada” para outros municípios atingidos
pela crise nos EUA. O estudo de Peck (2001) es-
boça uma narrativa formalmente análoga, mas
transnacional, com referência às geografias da
transferência de políticas rápidas de assistên-
cia ao trabalho em regiões e estados nacionais
desde a década de 1980. Em escalas nacionais
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012
Após a neoliberalização?
e transnacionais, esse aspecto da neoliberali-
zação também foi investigado por Bockman
e Eyal (2002) no contexto da Europa Oriental,
por Dezalay e Garth (2002) no contexto latino-
-americano e, em um nível mais geral, pela lite-
ratura sobre transferência de “políticas rápidas’
(Peck, 2010b; Peck e Theodore 2001, 2010).
● regimes de normas transnacionais: arran-
jos institucionais em larga escala, arcabouços
regulatórios, sistemas legais e revezamentos
de políticas que impõem as “regras do jogo”
em formas contextualmente específicas de
experimentação de políticas e reorganização
regulatória, enquadrando, assim, as ativida-
des de atores e instituições em parâmetros
político-institucionais específicos. Esse aspec-
to “parametrizante” da neoliberalização foi
analisado por Gill (2003) em sua descrição
do novo constitucionalismo. Para Gill, o novo
constitucionalismo representa um projeto para
institucionalizar preceitos de políticas neolibe-
rais em longo prazo, e globalmente, por meio
de vários dispositivos legais supranacionais.
Trabalha para obrigar os estados nacionais e
todas as outras instituições políticas subordina-
das a adotar preceitos de políticas neoliberali-
zadas em esferas regulatórias importantes (por
exemplo, comércio, investimento de capitais,
trabalho, direitos de propriedade).3 Trabalhos
recentes de Holman (2004) e Harmes (2006),
juntamente com o estudo de Peet et al. (2003)
sobre a OMC, o FMI e o Banco Mundial, tam-
bém ressaltaram o papel dos arranjos de go-
vernança multiníveis na construção, imposição
e reprodução de arranjos regulatórios neoli-
beralizados e disciplinados pelo mercado em
arenas nacionais e subnacionais. Tais regimes
de normas multiníveis servem para promover
“mecanismos institucionais circunscritivos para
25
Neil Brenner, Jamie Peck e Nik Theodore
separar o econômico e o político sob condições
de democracia” (Harmes, 2006, p. 732). Dessa
forma, servem para criar e manter parâmetros
precisos e disciplinados pelo mercado ao redor
de formas subordinadas de contestação de po-
líticas e desenvolvimento institucional.
Paisagens inquietas
de neoliberalização
Qualquer mapeamento dos processos de neo-
liberalização derivado dessas distinções con-
trastaria fortemente com os modelos difusio-
nistas que prevalecem na literatura ortodoxa,
os quais são estreitamente alinhados à anteci-
pação da convergência de políticas e a várias
formas de nacionalismo metodológico. Mas tal
mapeamento não poderia, por si só, iluminar
cada aspecto concreto das paisagens da neo-
liberalização, em diferentes contextos espaciais
e temporais. No entanto, em um nível mais abs-
trato, tal abordagem pode servir como uma ba-
se analítica a partir da qual interpretar as traje-
tórias criativamente destrutivas e o desenvolvi-
mento desigual dos processos de neoliberaliza-
ção desde o início da década de 1970. E, como
sugerimos abaixo, também há implicações
úteis para se decifrar possíveis alternativas às
formas regulatórias neoliberalizadas na estei-
ra da crise econômica global de 2008-2009.
Aqui, esboçamos essas manobras interpretati-
vas com pinceladas relativamente grossas; sua
elaboração e refinamento concretos aguardam
pesquisa e análise mais detalhadas.
26
A Figura 1 apresenta uma periodização
estilizada dos processos de neoliberalização
que deriva das distinções introduzidas acima.
Nessa figura, as três dimensões da reestrutura-
ção regulatória não mais servem como catego-
rias ideais-típicas, mas são agora mobilizadas
para iluminar a evolução histórico-geográfica
dos próprios processos de neoliberalização. A
linha superior da figura apresenta cada uma
das três distinções especificadas acima, enten-
didas como dimensões interligadas da rees-
truturação regulatória sob condições de neoli-
beralização em andamento. A primeira coluna
especifica uma linha do tempo genérica, basea-
da em décadas, de 1970 até a década de 2000.
As células sombreadas denotam as dimen-
sões da reestruturação regulatória nas quais,
segundo a nossa leitura, a neoliberalização
tem sido mais pronunciada desde sua elabo-
ração institucional inicial na década de 1970.
Concomitantemente, as células brancas nos
quadrantes superiores da figura denotam zo-
nas de atividade regulatória que, durante a(s)
década(s) correspondente(s) especificada(s) na
primeira coluna foram largamente configura-
das de acordo com princípios de restrição de
mercado (keynesianismo, “constitucionalismo
progressivo”).4 A cada década sucessiva, as zo-
nas sombreadas na figura são alargadas para
incluir uma coluna adicional. Isso denota o que
consideramos uma mudança tendencial, ma-
croespacial, de formas desarticuladas a formas
aprofundadas de neoliberalização.5 Para simpli-
ficar, delineamos essa série de transformações
década a década, mas aqui, também, uma es-
pecificação mais precisa é necessária.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012

Conforme retratado na segunda linha
da Figura 1, a neoliberalização desarticulada
cristalizou-se durante a década de 1970, e se
baseou predominantemente em formas de
experimentação regulatória disciplinada pelo
mercado específicas de locais, territórios e es-
calas. Obviamente, a doutrina neoliberal havia
surgido durante as décadas de 1930 e 1940,
quando foi mobilizada predominantemente
como uma crítica à ordem político-econômica
keynesiana, que se consolidava (Peck, 2010a).
Contudo, foi apenas no início da década de
1970 que os experimentos de neoliberalização
em tempo real foram elaborados, embora em
um contexto geoeconômico largamente hostil,
definido por arranjos regulatórios keynesianos
posteriores e estratégias de gerenciamento de
crise. Embora baseadas em redes intelectuais
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012
Após a neoliberalização?
transnacionais (derivadas da economia austría-
ca, do Ordoliberalismo, Manchesterismo e da
economia da Escola de Chicago), as paisagens
institucionais com as quais colidiram haviam
sido moldadas por agendas regulatórias opos-
tas, intervencionistas de estado e redistributi-
vas – incluindo, principalmente, o keynesianis-
mo e o nacional-desenvolvimentismo. “Locais”
conjunturalmente específicos para esses expe-
rimentos regulatórios neoliberalizadores incluí-
ram o Chile pós-nacionalização de Pinochet, a
Grã-Bretanha pós-resgate do FMI, os EUA em
processo de desindustrialização de Reagan e
várias cidades e regiões atingidas pela crise no
mundo capitalista mais antigo, que estavam
tentando atrair investimento de capital trans-
nacional “livre” por meio de várias formas de
arbitragem regulatória.
27
Neil Brenner, Jamie Peck e Nik Theodore

Figura 1 – Da neoliberalização desarticulada

à neoliberalização profunda/aprofundada: um esboço estilizado

Formas contextualmente específicas Sistemas de transferência Regimes de normas e processos de

de experimentação regulatória interjurisdicional de políticas parametrização
Intensificação de formas neokeynesianas de transferência transjuridicional de
Neoliberalização desarticulada
políticas em resposta à volatilidade geoeconômica penetrante, especialmente
na zona da OCDE
Os projetos de neoliberalização
assumem formas específicas
Década Tendência de surgimento de formas neoliberalizadoras de transferência de
de lugares, territórios e escalas
de 1970 políticas em vetores geopolíticos intersticiais (e.g. de Chicago para Santiago)
em um contexto geoeconômico
‘hostil’, ainda definido por arranjos
Aceleração das críticas ideológicas às doutrinas econômicas keynesianas:
regulatórios keynesianos e
sinais cada vez mais evidentes de crise sistêmica no regime de normas
tendências emergentes de crises
internacional do liberalismo incrustado do pós-guerra
Intensificação contínua das formas impulsionadas pelo mercado de
experimentação regulatória e reforma institucional em várias escalas Tendência à destruição do
espaciais e em zonas estratégicas (e.g. EUA, Reino Unido, América Latina) ‘constitucionalismo progressivo’ em
escalas globais, supranacionais e
Tendência de enfraquecimento/exaustão das redes neokeynesianas de nacionais
transferência de políticas, em conjunto com buscas intensamente contestadas
Década por novas ‘correções institucionais’ para resolver crises georregulatórias Tendência à consolidação de um
de 1980 persistentes ‘novo constitucionalismo’ pela
redefinição impulsionada pelo
Tendência ao adensamento, transnacionalização, recursão mútua, mercado de várias instituições
integração programática e coevolução de redes de políticas orientadas para regulatórias globais, supranacionais
experimentos regulatórios e reformas institucionais impulsionados pelo e nacionais
mercado (e.g. monetarismo, liberalização, privatização, empreendedorismo
urbano, governança reinventada)
Neoliberalização Profunda/Aprofundada
Sendo ou não explicitamente impulsionadas pelo mercado ou restritoras do mercado, as formas contextualmente
específicas da experimentação regulatória e da reforma institucional são cada vez mais moldadas dentro de
parâmetros amplamente neoliberalizados ou das ‘regras do jogo’

Década
Sistemas neoliberalizados de transferência de políticas são cada vez mais mobilizados para abordar as tendências
de 1990
de crise e as contradições engendradas através de séries anteriores de reestruturação regulatória impulsionada pelo
mercado

Arcabouços institucionais macroespaciais passam a ser remodelados em termos neoliberalizados – parâmetros

baseados no mercado são, assim, cada vez mais impostos a escalas subordinadas de experimentação regulatória

Nota: as células sombreadas denotam as dimensões da reestruturação regulatória nas quais as tendências de neoliberalização
têm sido mais pronunciadas. Mesmo nas células sombreadas, contudo, outras formas de reestruturação regulatória coexistem
junto a tendências de neoliberalização.

28 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012

Durante a década de 1980, uma nova
fronteira de neoliberalização foi aberta quando
um repertório de modelos de políticas neolibe-
rais começou a circular transnacionalmente e a
adquirir o status de soluções “milagrosas” para
qualquer problema regulatório e tendência de
crise (Figura 1, fileira 2).
Embora isso tenha ocorrido em parte
através de uma “colonização” de redes exis-
tentes e neokeynesianas de transferência de
políticas (por exemplo, no OCDE, Banco Mun-
dial e FMI), também envolveu a construção de
novos circuitos interjurisdicionais para a pro-
moção, legitimação e entrega dos modelos de
políticas neoliberais, mediadas por um quadro
cada vez mais influente de peritos e líderes po-
líticos com habilidades técnicas, como os infa-
mes Chicago Boys. Por meio de uma série de
manobras, manipulações, negociações e lutas
do tipo tentativa-e-erro, muitos dos principais
experimentos regulatórios neoliberalizadores
da década de 1970 – como privatização, finan-
ceirização, liberalização, assistência ao traba-
lho e empreendedorismo urbano – adquiriram,
subsequentemente, algo próximo ao status
“prototípico”, e se tornaram pontos de refe-
rência importantes para projetos posteriores
de neoliberalização. Formas neoliberalizadoras
de reestruturação regulatória foram, assim,
mobilizadas em diversas arenas de políticas
por instituições nacionais, regionais e locais,
não apenas na América do Norte e na Europa
Ocidental, mas também em um patchwork de-
sigual e globalmente disperso de estados pós-
-desenvolvimentais e zonas pós-Comunistas da
América Latina, Sul da Ásia e África subsaaria-
na, incluindo Europa Oriental e Ásia. Para fa-
cilitar a circulação, imposição e legitimação de
estratégias de reforma baseadas no mercado,
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012
Após a neoliberalização?
novos revezamentos políticos e extrajurisdicio-
nais foram construídos. Tais redes de políticas
rápidas foram reforçadas no final da década
de 1980, logo após a crise da dívida latino-
-americana e, subsequentemente, o colapso
do Bloco Soviético. A formação da neolibera-
lização desarticulada foi, assim, transformada
em uma formação organizada em rede e or-
questrada transnacionalmente de estratégias
de reformas de políticas mutuamente recursi-
vas e interreferenciais. Nessas circunstâncias,
os projetos de neoliberalização não mais sur-
giam como exemplos relativamente isolados
de experimentação regulatória disciplinada
pelo mercado, alojados em um ambiente polí-
tico-econômico hostil. Ao invés disso, padrões
de influência, coordenação e troca recíprocas
foram estabelecidos entre programas de refor-
ma neoliberalizadores em contextos e escalas
jurisdicionais diversos. Cada vez mais, tais pro-
gramas foram interconectados recursivamente
para acelerar, aprofundar e intensificar sua cir-
culação e implementação transnacionais.
Esse aprofundamento da formação da
neoliberalização consolidou-se ainda mais du-
rante a década de 1990, quando as agendas de
reformas disciplinadas pelo mercado foram ins-
titucionalizadas em escala mundial através de
uma série de reformas e rearranjos jurídico-ins-
titucionais mundiais, multilaterais, multiníveis e
supranacionais. Essa tendência é retratada na
linha inferior, totalmente sombreada, da Figu-
ra 1, que delineia as tendências de aprofunda-
mento da neoliberalização dentro de cada uma
das três principais dimensões da reestruturação
regulatória, agora incluindo aquela dos regi-
mes de normas e processos de parametrização.
Antes desse período, instituições regulatórias
do pós-guerra, como o FMI, o Banco Mundial,
29
Neil Brenner, Jamie Peck e Nik Theodore
o GATT e, até o início da década de 1970, o
acordo de Bretton Woods, haviam estabelecido
um arcabouço amplamente keynesiano para a
produção e o comércio mundiais, um regime de
normas que tem sido descrito como “liberalis-
mo incrustado” (Ruggie, 1982) ou “constitucio-
nalismo progressivo” (Gill, 2003). Embora tais
arranjos tenham sido desestabilizados durante
as décadas de 1970 e 1980, somente na déca-
da de 1990 um regime de normas pós-keyne-
siano, neoliberalizado e global foi consolidado.
Através da construção do redesenho discipli-
nado pelo mercado dos arranjos institucionais
globais e supranacionais, incluindo-se desde a
OCDE, o Banco Mundial e o FMI até a OMC,
a CE pós-Maastricht e o NAFTA, entre outros,
os processos de neoliberalização passaram a
impactar e reestruturar os próprios arcabou-
ços geoinstitucionais que governam as formas
nacionais e subnacionais de experimentação
regulatória. Essa configuração geoinstitucional
tendencialmente neoliberalizada é frequente-
mente referida como o “Consenso de Washing-
ton”, mas seus elementos regulatórios e suas
geografias político-econômicas não podem ser
reduzidos a um projeto hegemônico puramen-
te baseado nos EUA. Ao invés disso, o “novo
constitucionalismo” associado ao regime de
normas global, neoliberalizado e ascendente
também depende de acordos de condiciona-
lidade impostos pela OMC; órgãos regulató-
rios supranacionais e zonas regionais de livre
comércio, como a CE, NAFTA, CAFTA, APEC e
ASEAN; organizações multinacionais como o
G8 e a OCDE; assim como órgãos econômicos
globais quase independentes, como o Banco
de Compensações Internacionais (Gill, 2003).
A consolidação desses regimes de normas
neoliberalizados globais e supranacionais, que
30
são projetados para impor parâmetros disci-
plinados pelo mercado a instituições e forma-
ções políticas nacionais e subnacionais, talvez
possa ser considerada uma das consequências
de maior alcance das últimas três décadas de
reforma político-econômica neoliberalizadora.
As cartografias dinâmicas da neolibe-
ralização aqui esboçadas envolvem rastrear
sistematicamente o desenvolvimento desigual
e a circulação transnacional dos modelos de
políticas neoliberalizadas, além de seus impac-
tos diversificados, dependentes da trajetória e
contextualmente específicos, em locais, territó-
rios e escalas diversos. Contudo, embora esse
desenvolvimento desigual dos processos de
neoliberalização tenha sido claramente essen-
cial para a paisagem global da reestruturação
regulatória pós-1970, representa apenas uma
camada dentro de um processo multidimensio-
nal de destruição criativa institucional e espa-
cial. Pois, como indica a linha inferior da Figura
1, os processos de neoliberalização também
transformaram os próprios arcabouços geoins-
titucionais dentro dos quais o desenvolvimento
regulatório desigual se desenrola, fazendo com
que formas contextualmente específicas de ex-
perimentação regulatória e transferência inter-
jurisdicional de políticas sejam canalizadas ao
longo de caminhos com tendência a serem dis-
ciplinados pelo mercado. Esse regime de nor-
mas certamente não diminuiu nem dissolveu a
dependência endêmica da trajetória e a espe-
cificidade contextual dos projetos de reforma
neoliberalizadores. Porém, transformou qualita-
tivamente o que poderia ser chamado o “con-
texto do contexto”, isto é, o terreno político,
institucional e jurídico dentro do qual os cami-
nhos local, regional e nacionalmente específi-
cos da reestruturação regulatória são forjados.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012

Acreditamos que nenhum mapa em movimento
da neoliberalização pode ser completo se não
der atenção a esses arcabouços macroespaciais
e parâmetros político-institucionais, pois têm
implicações cruciais para os processos contex-
tualmente situados de experimentação regula-
tória, sejam eles disciplinados pelo mercado ou
controladores do mercado.
Cenários
de contraneoliberalização
As trajetórias de médio e longo prazo dos pa-
drões contemporâneos da reestruturação regu-
latória são inerentemente imprevisíveis; neces-
sitam ser iniciadas através de lutas incrustadas
em conjunturas específicas, provocadas pelas
contradições das primeiras ocorrências de neo-
liberalização. Todavia, as considerações acima
sugerem uma abordagem para confrontar tais
questões – uma abordagem que dê atenção,
simultaneamente, a choques regulatórios glo-
bais e suas ramificações em locais, territórios
e escalas específicos, e que, ao mesmo tempo,
evite modelos dualísticos de transição e decla-
rações a respeito da morte do neoliberalismo.
Esboçamos aqui vários cenários possíveis para
as trajetórias futuras da reestruturação regula-
tória. Esses são resumidos na Figura 2.
A Figura 2 está organizada em parale-
lo à Figura 1, com exceção de que a posição
das células sombreadas que retratam as três
dimensões da neoliberalização foi inverti-
da. A linha superior apresenta cada uma das
três dimensões da neoliberalização; a coluna
mais à esquerda lista quatro cenários distintos
para os futuros caminhos da reestruturação
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012
Após a neoliberalização?
regulatória. Conforme indicado pelo padrão
sombreado na figura, cada um dos quatro ce-
nários envolve um grau diferente de neolibera-
lização, definido, em cada caso, com referên-
cia a uma combinação entre as três dimensões
listadas na linha superior.
O cenário da neoliberalização zumbi é
retratado na primeira linha. Nesse cenário, ape-
sar de suas consequências disruptivas e destru-
tivas, a crise econômica global de 2008-2009
não mina significativamente as tendências
de neoliberalização das últimas três décadas
(Peck, 2009). O regime de normas neolibera-
lizado que havia sido consolidado durante a
década de 1990 e o início da década de 2000
pode ser recalibrado ou reconstituído para
restringir certas formas de especulação finan-
ceira, mas sua orientação básica em direção
à imposição de parâmetros disciplinados pelo
mercado sobre economias supranacionais, na-
cionais, regionais e locais permanece dominan-
te. A ideologia neoliberal ortodoxa é cada vez
mais questionada, mas a maquinaria política
da disciplina de mercado imposta pelo estado
permanece essencialmente intacta; as agendas
de políticas sociais e econômicas continuam
a ser subordinadas à prioridade de manter a
confiança do investidor e uma atmosfera boa
para os negócios; e as agendas de políticas co-
mo livre comércio, privatização, mercados de
trabalho flexíveis e competitividade territorial
urbana continuam a ser tidas como certas. Nes-
se cenário, como propõe Bond (2009, p. 193),
o resultado mais provável da atual crise geo-
econômica é um “neoliberalismo e um impe-
rialismo relegitimados”. Consequentemente,
há um maior arraigamento dos arranjos re-
gulatórios disciplinados pelo mercado, uma
maior lubrificação e aceleração dos sistemas
31
Neil Brenner, Jamie Peck e Nik Theodore

neoliberalizados de transferência interjurisdi- maior das formas neoliberalizadas de experi-

cional de políticas e um arraigamento ainda mentação regulatória em diferentes contextos.

Figura 2 – Contraneoliberalização: caminhos e cenários futuros

Regulatória Políticas Parametrização

A ideologia neoliberal ortodoxa é gravemente abalada, mas há uma neoliberalização contínua de cada
uma das três dimensões da reestruturação regulatória, frequentemente por meios tecnocráticos.
Cenário 1:
neoliberalização zumbi As tendências de crise e as falhas dos arranjos regulatórios impulsionados pelo mercado contribuem
para um arraigamento ainda maior dos projetos de neoliberalização como “soluções” putativas a
dilemas regulatórios persistentes em escalas, territórios e contextos
Neoliberalização contínua de sistemas de transferência de políticas
e regimes de normas transnacionais

Tendência à mobilização de
Os projetos de contraliberalização permanecem relativamente
experimentos regulatórios
fragmentados, desconectados e insuficientemente coordenados
Cenário 2: redistributivos, restritores
– não se infiltraram significativamente em arenas institucionais
contraliberalização do mercado e/ou regressivos
multilaterais, supranacionais ou globais
desarticulada em contextos dispersos e
desarticulados, em escalas
Regimes de normas macroespaciais continuam a ser dominados
locais, regionais e nacionais
pela lógica do mercado, apesar de críticas persistentes realizadas a
partir de locais extrainstitucionais e de “instâncias inferiores” (e.g.
o movimento de justiça global)
Neoliberalização continuada
dos regimes de normas: os
Intensificação da orquestração, recursão mútua e coevolução
projetos de contraliberalização
tendencial de experimentos regulatórios redistributivos e restritores
podem começar a se infiltrar
Cenário 3: do mercado em contextos cada vez mais interligados
em instituições macroespaciais
contra-liberalização
que estabelecem as regras
orquestrada Adensamento, intensificação e ampliação das redes de
(e.g. Banco Mundial, União
transferência de políticas com base em alternativas (progressivas
Europeia), mas não conseguem
ou regressivas) ao regime de mercado
reorientar suas tendências
básicas voltadas ao mercado
Intensificação continuada de (formas progressivas ou reacionárias de) experimentação regulatória
redistributiva, socializadora, reinscrustadora e restritora do mercado

Elaboração contínua e consolidação transnacional de formas de transferência transjuridicional de

Cenário 4:
políticas que são redistributivas, socializadoras e restritoras do mercado
socialização profunda

Desestabilização/desmantelamento de regimes de normas neoliberais: construção de arcabouços

alternativos, restritores do mercado, redistributivos e socializadores para a organização regulatória
macroespacial

Nota: As células sombreadas denotam as esferas da reestruturação regulatória nas quais a neoliberalização
seria mais pronunciada.

32 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012

Em um segundo cenário, a contraneolibe-
ralização desarticulada, um regime de normas
neoliberalizado e os sistemas associados de
transferência de políticas neoliberais persistem,
mas nesse meio tempo, a crise econômica glo-
bal oferece novas oportunidades estratégicas,
embora dentro de arenas político-institucionais
relativamente dispersas, para forças sociais e
alianças políticas preocupadas em promover
estratégias regulatórias que restrinjam ou que
transcendam o mercado. Mesmo antes da cri-
se financeira global mais recente, havia muita
oposição organizada às políticas neoliberais,
realizada pelos movimentos de trabalhadores,
movimentos de camponeses, movimentos ur-
banos, por várias vertentes do movimento an-
tiglobalização e, em alguns casos, por partidos
políticos oficiais social-democráticos, comunis-
tas e populistas (Amoore, 2005; Leitner et al.,
2007). Na esteira da crise econômica atual,
pode haver novas aberturas estratégicas para
tais movimentos sociais e organizações políti-
cas perseguirem essas agendas que restringem
o mercado, enquanto disseminam críticas mais
amplamente produtivas ao capitalismo neolibe-
ralizado. Nesse cenário, contudo, esses projetos
contraneoliberalizadores permanecem relativa-
mente desarticulados – isto é, são confinados a
parâmetros localizados, regionalizados ou, em
alguns casos, nacionalizados e, ao mesmo tem-
po, ainda permanecem incrustados em contex-
tos geoinstitucionais dominados por arranjos
regulatórios disciplinados pelo mercado e por
redes de transferência de políticas. Claramente,
os experimentos regulatórios contextualmente
específicos associados a formas desarticula-
das de contraneoliberalização são uma fron-
teira estrategicamente essencial para explo-
rar alternativas a uma ordem geoeconômica
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012
Após a neoliberalização?
neoliberalizada. Mas, a menos que estejam in-
terconectadas em lugares, territórios e escalas,
e ligadas a recalibrações institucionais, essas
iniciativas confrontam restrições sistêmicas que
podem minar sua reprodutibilidade em médio
e longo prazo, circunscrevendo sua capacidade
de generalização interespacial.
Em um terceiro cenário, as formas or-
questradas de experimentação regulatória con-
traneoliberalização e restritoras do mercado
não mais ocorrem isoladamente, como “postos
avançados” de dissidência relativamente fe-
chados em si mesmos, mas são recursivamente
interconectadas em lugares, territórios e esca-
las. Nessas condições, há esforços sustentados
para criar redes antissistêmicas de comparti-
lhamento de conhecimentos, transferência de
políticas e construção de instituições entre os
diversos locais e escalas de mobilização con-
traneoliberal. Esse cenário pode assumir uma
forma relativamente estatista – por exemplo,
uma coalizão de governos nacionais, regionais
ou locais neokeynesianos, socialdemocratas ou
ecossocialistas, talvez dentro ou entre regiões
globais importantes. Tal cenário também pode
assumir uma forma baseada em movimento –
por exemplo, aquela do Fórum Social Mundial,
com seu projeto de criar uma rede alternativa
de transferência progressiva de políticas, vin-
culando ativistas e formuladores de políticas
de diversas instituições, setores e contextos no
sistema mundial (Marcuse, 2005). Impulsiona-
das pelo estado ou levadas pelos movimentos,
tais redes ganham significado e se tornam cada
vez mais coordenadas nesse cenário, levando,
possivelmente, ao desenvolvimento de novas
visões, solidárias e ecologicamente sãs, para a
regulação econômica global e para as relações
interespaciais. Como argumentamos acima, a
33
Neil Brenner, Jamie Peck e Nik Theodore
criação de redes transnacionais para a transfe-
rência de conhecimentos e políticas foi essen-
cial para a consolidação, reprodução e evolu-
ção dos processos neoliberalizadores durante
as três últimas décadas, e tais redes certamen-
te serão igualmente essenciais para qualquer
projeto que aspire a desestabilizar os arranjos
georregulatórios disciplinados pelo mercado.
No entanto, no cenário da contraneoliberaliza-
ção orquestrada, as redes de transferência de
políticas contraneoliberalizadoras recentemen-
te estabelecidas e cada vez mais coordenadas
ainda não têm a capacidade de se infiltrar nos
escalões do poder político-econômico global,
como as agências multilaterais, os blocos de
comércio supranacionais e governos nacionais
poderosos. Consequentemente, embora o re-
gime de normas global neoliberalizado possa
tender a ser desestabilizado, sobrevive intacto.
Será que um regime de normas global
alternativo pode ser forjado? Em um quarto
cenário, socialização profunda, o regime de
normas global neoliberalizado é sujeito a um
maior escrutínio público e à crítica popular.
Subsequentemente, os arcabouços institucio-
nais da neoliberalização que foram herdados
são infiltrados em todas as escalas espaciais
por forças sociais e alianças políticas orienta-
das para agendas alternativas que restringem
o mercado. Essas poderiam incluir controles
de capital e de trocas; perdão de dívidas; re-
gimes de impostos progressivos; esquemas
de crédito de base não-lucrativa, governados
por cooperativas e desglobalizados; redistri-
buição global mais sistemática; investimentos
em obras públicas; e a descomodificação e
desglobalização das necessidades sociais bási-
cas, como abrigo, água, transporte, assistência
34
à saúde e utilidades públicas. Das cinzas do
regime de normas global neoliberalizado surge
um modelo de regulamentação global alterna-
tivo, social-democrático, solidário e/ou ecos-
socialista. O conteúdo político significativo
de tal regime de normas é – na verdade, tem
sido há muito tempo – uma questão de deba-
te intenso dentro da Esquerda global (cf., por
exemplo, Amin, 2009; Gorz, 1988; Holloway,
2002). Mas um de seus elementos principais
seria uma democratização radical das toma-
das de decisões e capacidades de alocação em
todas as escalas espaciais – uma possibilidade
que contrasta fortemente com os princípios
da disciplina de mercado e regra corporativa
nos quais a neoliberalização se baseia (Harvey,
2008; Purcell, 2008).
Também deve ser enfatizado que nem
todas as alternativas a um regime de normas
neoliberalizado envolvem essa visão normativa
progressiva, solidária e radicalmente democrá-
tica. Como Brie (2009) indica, qualquer número
de cenários regressivos, até mesmo bárbaros,
é possível, incluindo várias formas de reação,
hiperpolarização, neoimperialismo, remilitari-
zação e degradação ecológica neoconserva-
doras, neototalitárias e neofundamentalistas.
Questões básicas também podem ser coloca-
das em relação à configuração geográfica de
qualquer regime de normas global futuro. Se-
rá cada vez mais China-cêntrico, como prevê
Arrighi (2007)? Será fundamentado em uma
ordem mundial multipolar, como espera Amin
(2009)? Envolverá um arquipélago de redes in-
terurbanas ou interregionais progressivamente
orientadas, em conjunto com novas formas de
exclusão socioespacial mundial, como Scott
(1998) antecipa? Ou envolverá alguma outra
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012

formação ainda não visualizada de desenvolvi-
mento espacial desigual? Essas perguntas não
podem ser respondidas aqui; destinam-se sim-
plesmente a provocar reflexão e debate sobre
as possíveis consequências de médio e longo
prazo dos projetos de contraneoliberalização
dentro de cada uma das três dimensões da re-
estruturação regulatória.
Conclusões
Esta linha de análise é, reconhecidamente,
especulativa, e ainda há muito trabalho a ser
feito em um nível mais concreto para operacio-
nalizar algumas das orientações metodológi-
cas aqui apresentadas, principalmente com re-
ferência às últimas três décadas dos processos
de neoliberalização e com referência à conjun-
tura contemporânea da formação de crises,
particularmente em relação às transformações
dos tipos de paisagens urbanas que estão em
discussão nesta questão. Em nossa conceitua-
ção, a neoliberalização não é uma totalidade
global que abarca tudo, mas sim um padrão
de reestruturação desenvolvido de maneira
desigual que tem sido produzido através de
uma sucessão de colisões dependentes da tra-
jetória entre projetos regulatórios emergentes,
disciplinados pelo mercado e paisagens insti-
tucionais herdadas em locais, territórios e es-
calas. Consequentemente, para considerar as
possibilidades contemporâneas de transcender
ou inverter a influência dos processos de neoli-
beralização, tanto dentro como entre cidades,
é necessário distinguir várias dimensões de
sua articulação espacial-temporal, incluindo a
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012
Após a neoliberalização?
experimentação regulatória, os sistemas inter-
jurisdicionais de transferência de políticas e os
regimes de normas globais.
Experimentos regulatórios contraneoli-
beralizadores permanecem estrategicamente
cruciais, especialmente no contexto urbano,
mas na ausência de redes orquestradas de
transferência de políticas contraneoliberaliza-
doras, provavelmente permanecerão confina-
dos em locais, escalas e territórios específicos.
Também é importante notar que a construção
de sistemas contraneoliberalizadores de trans-
ferência de políticas, tanto em meio a movi-
mentos sociais, como em cidades, regiões ou
estados, representa um grande passo à frente
para os ativistas e os formuladores de políti-
cas progressistas. Porém, na ausência de uma
visão plausível para um regime de normas
global alternativo, tais redes provavelmente
permanecerão intersticiais, meros incômodos
à maquinaria global da neoliberalização, ao in-
vés de ameaças que poderiam transformar sua
influência hegemônica.
Entretanto, nossa intenção aqui não é
priorizar nenhum dos três níveis de engaja-
mento político – todos são estrategicamente
essenciais e possuem ramificações estruturais
significativas. Claramente, na ausência de ex-
perimentos regulatórios viáveis, contextual-
mente específicos, nossa imaginação em rela-
ção a como poderia ser uma alternativa global
à neoliberalização permanecerá seriamente
limitada. Mas também é importante notar que,
se analistas urbanos e ativistas progressivos
focalizarem seus esforços predominantemente
sobre “economias alternativas” local e regio-
nalmente específicas, e vincularem os sistemas
mais amplos de transferência de políticas e
35
Neil Brenner, Jamie Peck e Nik Theodore

os arcabouços geoinstitucionais que impõem
as regras do jogo a tais contextos, também
estarão limitando seriamente sua habilidade de
imaginar – e perceber – um mundo em que os
processos de acumulação de capital não deter-
minem as condições básicas da existência hu-
mana. Portanto, em nosso ponto de vista, arca-
bouços interpretativos do “grande cenário” são
mais essenciais do que nunca, não apenas para
analisar as origens, expressões e consequên-
cias da crise financeira global contemporânea,
mas também como pontos de referência estru-
turais e estratégicos para mobilizar alternati-
vas contra-hegemônicas às práticas político-
-econômicas atualmente dominantes (para
uma versão anterior dessa argumentação, cf.
Peck e Tickell, 1994). É claro que os experimen-
tos locais têm importância, e devem ser enca-
rados seriamente, mas o mesmo se aplica aos
regimes de normas institucionais mais amplos
e aos revezamentos interlocalidades de políti-
cas que enquadram e coconstituem caminhos
contextualmente específicos da reorganização
regulatória. Essa é a razão da ênfase que colo-
camos aqui nas dialéticas inter e extralocais da
transformação regulatória.
Assim, nossa análise aponta para duas
conclusões gerais para estudos de paisagens
regulatórias urbanas e, de maneira mais geral,
para o estudo de transformações regulatórias
supraurbanas. Em primeiro lugar, podemos
antecipar que as trajetórias da reestruturação
regulatória pós-2008 serão moldadas podero-
samente pelas formas político-institucionais
específicas de locais, territórios e escalas nas
quais as séries anteriores de neoliberalização
foram articuladas. Em segundo lugar, nossa
discussão sugere que, na ausência de estra-
tégias contraneoliberalizadoras para fraturar,
desestabilizar, reconfigurar e finalmente su-
plantar os regimes de normas disciplinados pe-
lo mercado que prevalecem globalmente des-
de o final da década de 1980, os parâmetros
para formas alternativas de experimentação
regulatória nacional, regional e local conti-
nuarão a ser intensamente circunscritos.

Neil Brenner
Professor of Sociology and Metropolitan Studies at New York University, USA. New York, EUA.
neil.brenner@nyu.edu

Jamie Peck
Canada Research Chair in Urban and Regional Political Economy and Professor of Geography at the
University of British Columbia, Canada. Columbia, Canada.
jamie.peck@ubc.ca

Nik Theodore
Director of the Center for Urban Economic Development (CUED) and Associate Professor in the
Department of Urban Planning and Policy at the University of Illinois at Chicago, USA. Chicago, EUA.
theodore@uic.edu

36 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012
 Após a neoliberalização?

Notas
(*) Texto publicado no periódico Globaliza ons, 2010, v. 7, n. 3, pp. 327-345. Revisão técnica de
Carolina Siqueira M. Ventura.

((1) As análises empíricas apresentadas por Simmons, Dobbin e Garret (2008) são, na verdade,
muito mais complexas institucionalmente e matizadas geograficamente do que seu próprio
uso da metáfora de “difusão” dá a entender. É interessante notar que, em suas discussões
mais concretas sobre cada um dos quatro mecanismos de difusão, os autores sinalizam uma
conceituação alterna va da neoliberalização que enfa za a reorganização regulatória mul nível
e mul cêntrica, a heterogeneidade ins tucional, a contestação de polí cas e a dependência
da trajetória. Dessa forma, seu relato na verdade rompe substancialmente com a literatura
difusionista ao redor da qual constroem sua narra va.

(2) Esse conjunto de dis nções pode ser aplicável a outras formações de reestruturação regulatória –
e.g. ao “liberalismo incrustado” (Ruggie, 1982) ou “cons tucionalismo progressivo” (Gill, 2000)
no capitalismo fordista-keynesiano do pós-guerra, ou ao liberalismo clássico do final do século
XIX (Silver e Arrighi, 2003). Para os nossos propósitos neste ar go, contudo, são entendidas
como dimensões da reestruturação regulatória associadas à neoliberalização transnacional.

(3) Dentre as questões mais per nentes a serem perseguidas na inves gação empírica dos regimes
de normas estão: (a) Qual é seu escopo, i.e. quão amplamente ou estreitamente se estendem
pelo espaço geográfico? (b) Qual é seu formato, i.e. abarcam o espaço de forma abrangente
ou desigual? (c) Qual é seu nível de intensidade, i.e. quão fortemente ou frouxamente
circunscrevem as dinâmicas regulatórias intrassistêmicas? (d) Qual é seu nível de variabilidade
interna, i.e. que pos de diferenças polí co-ins tucionais são possíveis dentro deles? e (e) Qual
é seu grau de maleabilidade, i.e. até que ponto podem ser redefinidos por meio de negociações
ou lutas polí cas?

(4) Essa representação não se des na a negar a presença de projetos regulatórios que restringem o
mercado dentro das zonas sombreadas da figura, nem tampouco sugerir que os processos de
neoliberalização não figuraram de maneira alguma dentro dos quadrantes brancos. O obje vo,
ao invés disso, é demarcar analiticamente a trajetória geral da reestruturação regulatória
disciplinada pelo mercado.

(5) Em um ar go relacionado, analisamos esses processos transforma vos como uma mudança do
desenvolvimento desigual da neoliberalização para a neoliberalização do desenvolvimento
regulatório desigual (Brenner et al., 2010).

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Texto recebido em 25/ago/2011

Texto aprovado em 15/set/2011

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 15-39, jan/jun 2012 39
 Governance e territorialização:
o welfare local na Itália
entre fragmentação e inovação*
Governance and territorialization: local welfare
in Italy between fragmentation and innovation

Lavinia Bifulco

Resumo
Colocado de maneira simples, a territorialização
é um enigma. O conceito cobre dois fenômenos
principais: o processo de reorganização territorial
que tem afetado diferentes níveis de ações
públicas e suas relações, e a tendência de tomar o
território como o ponto de referência para políticas
e intervenções. Esses fenômenos são, ao mesmo
tempo, distintos, porém ligados, e compartilham
as mesmas consequências, mobilizando novos
atores/arenas e politizando uma gama bastante
ampla de questões. O objetivo deste artigo é duplo:
delinear um esquema analítico do território como
o ambiente da relação atual entre cidadania e
governança; focalizar problemas e oportunidades
que são desencadeados pelo welfare local na Itália.
Palavras-chave: governança; territorialização;
cidadania; welfare local; Itália.
Abstract
Briefly put, the territorialization is a puzzle. The
concept covers two principal phenomena: the
process of territorial reorganization which has
affected different levels of public action and their
relations; the trend of taking the territory as the
reference point for policies and interventions.
These phenomena are at the same time distinct
but linked, and share the same consequences,
mobilizing new actors / arenas and politicizing
quite a wide range of issues. The aim of the paper is
twofold: to outline an analytical scheme regarding
the territory as the medium of the present
relationship between citizenship and governance;
to focus on problems and opportunities that are
triggered by local welfare in Italy.
Keywords: governance; territorialization;
citizenship; local welfare; Italy.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012
Lavinia Bifulco
Introdução
Desde os anos 80, a ação pública na Europa foi
de interesse de um processo de territorializa-
ção cada vez mais intenso. Em termos gerais,
a territorialização refere-se a dois fenômenos
principais: o processo de reorganização terri-
torial que tocou os diversos níveis de governo
e as suas relações; a orientação para assumir
o território como referência de políticas e in-
tervenções. O primeiro está ligado às dinâmi-
cas de rescaling do Estado (Brenner, 2004).
O segundo se entrelaça ao desenvolvimento
de abordagens e instrumentos de policy que
tendem a considerar os contextos em que se
desenvolvem as intervenções como recursos,
targets e atores (Bifulco et al., 2008). Trata-se
de fenômenos distintos, mas intrincados entre
si, que têm como efeitos comuns a mobilização
de novos atores e a politicização de um leque
amplo de issues. Tornou-se evidente, parale-
lamente, o fato de que o território não é uma
realidade dada e inerte, mas é repleto de rela-
ções sociais, poderes e capacidade de agency.
É necessário levar em consideração, mais
precisamente, a copresença de processos de
desterritorialização e de reterritorialização. Co-
mo é sabido, o Estado tomou forma, na Europa,
através da neutralização das dinâmicas locais
e a escala estatal/nacional esteve na base da
democracia moderna (Ferrarese, 2011). Hoje a
relação entre Estado e território é mais com-
plicada. A globalização, de fato, dá lugar a
novas montagens entre território, autoridade
e direitos e os processos de desnacionalização
em curso abrem novas possibilidades da geo-
grafia política em níveis supra e subnacional
(Sassen, 2006). Por isso, a escala nacional da
42
ação pública está sob pressão, de um lado para
a intensificação dos processos de internaciona-
lização, de outro para o reemergir de dinâmicas
de diferenciação territorial (Ferrarese, 2011).
Neste ensaio, levarei em consideração a
reorganização territorial como um componen-
te chave da governance (Gualini, 2006). Cien-
te da ambiguidade desta noção, preciso que,
no meu ponto de vista, a governance não equi-
vale ao desaparecimento do Estado, concomi-
tantemente com a mudança das relações entre
público e privado e entre local/central/supra-
nacional (Le Galès, 2002). Isso não resolve,
evidentemente, a questão da ambiguidade. É
verdade que, enquanto até alguns anos atrás,
o conceito de governance era, em sua maior
parte, associado a orientações ‘‘pró-mercado’’,
o debate atual mostra uma maior focalização
em temas como a participação dos cidadãos
e das comunidades locais, a construção de
parcerias entre atores públicos e privados, a
difusão de práticas deliberativas.1 É também
verdade que a governance subentende uma
nova maneira de olhar para a reconstrução das
estruturas escalares do Estado que “are now
understood to be historically malleable; they
may be ruptured and rewoven through the
very political strategies they enable” (Brenner,
2009, p. 126).
A governance , por isso, torna mani-
festada a valência política das dinâmicas que
estão moldando a organização do Estado, das
instituições, das políticas, ativando e redistri-
buindo poderes.
Um campo de mudanças relacionado é
o da cidadania. De acordo com o modelo clás-
sico, a cidadania é “a relationship between
individuals and political authorities inside an
undifferentiated state territory” (Bauböck
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012

e Guiraudon, 2009, p. 440). Como nunca
correspondeu totalmente à verdade, tal mode-
lo dominou uma parte significativa da história
institucional europeia. Hoje, graças à integra-
ção europeia, os confins territoriais da cidada-
nia são mais permeáveis e as raízes nacionais
são menos importantes do que em outro tem-
po para o exercício de alguns direitos (Ferrera,
2005). Paralelamente, tomam forma maneiras
regionais e urbanas de cidadania, simultanea-
mente à difusão de instrumentos de policy lo-
calizados, que pretendem envolver cidadãos e
comunidades na vida pública (García, 2006).
Isto pode, obviamente, ajudar o processo de-
mocrático. Mas pode também contribuir para o
crescimento das desigualdades territoriais.
O ensaio aborda a relação entre gover-
nance e cidadania, colocando em foco os pro-
cessos de territorialização. O objetivo é duplo:
delinear um esquema analítico relativo ao terri-
tório como mediador da relação atual entre ci-
dadania e governance; colocar em foco os pro-
blemas e as oportunidades que a governance e
a territorialização – no seu duplo sentido – pro-
vocam na Itália, referindo-me principalmente
ao welfare local.
Começarei deIineando o quadro inter-
pretativo relativo ao contexto europeu, ilus-
trando o duplo significado de territorialização
das políticas e as geometrias variáveis da cida-
dania que daí surgem. Passarei então à análise
do caso italiano, apresentando dois instrumen-
tos de policy mais significativos com relação
aos temas indagados: os Planos sociais de zona
e os Contratos de bairro. A chave analítica prin-
cipal que usarei refere-se ao cruzamento ambi-
valente de estímulos à inovação e estímulos à
fragmentação que dá forma ao quebra-cabeças
2
da territorialização.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012
Governance e territorialização
O quadro europeu
da territorialização
A reorganização territorial que começou há
cerca de trinta anos, coincidindo com o lança-
mento da assim chamada Europa das regiões
da presidência europeia de Jacques Delors,
produziu uma recomposição profunda do es-
paço político e das políticas, graças à qual
“the nationalizing, spatially redistributive
orientation of post-war urban and regional
policies has been largely superseded” (Brenner,
2009, p. 128). Abriu-se, desde então, uma fase
de “reinvenção do território” (Keating, 1997)
durante a qual o próprio significado da noção
de território se enriqueceu e se complicou,
identificando não mais somente um espaço ad-
ministrativo, mas também (ou principalmente)
um leque de capacidades de ação coletiva.
Os eixos da mudança são dois. Um é a
regionalização. Na análise clássica de Michael
Keating (1997), trata-se de uma “nova on-
da de regionalismo” que, diferentemente do
passado, não tem lugar dentro dos Estados
Unidos, mas tem como contexto a União Eu-
ropeia e o mercado global. Para seu desenvol-
vimento concorrem três fatores: a mudança
funcional (solicitada pela globalização e pela
necessidade de confronto com o mercado in-
ternacional), a reorganização institucional
(principalmente a descentralização e a inte-
gração europeia) e a mobilização política no
interior das Regiões (ibidem).
Desse ponto de vista, a regionalização
tem como efeito principal ativar novas arenas
políticas e novos atores da política. As regiões
jogam, de fato, uma parte de primeiro plano
na política e, em alguns casos, na europeia,
43
Lavinia Bifulco
experimentando novas formas da ação coletiva
e da regulação territorial. O que implica o fim
definitivo da ideia naturalizada do território.
Torna-se evidente, de fato, que a região não é
uma entidade natural, mas é uma construção
social e um espaço político (ibidem). É dito,
com este propósito, que a descentralização
na Europa avançou um pouco por toda parte.
Na Itália, há uma versão parcial de devolution
à espera de ser completada. Modelos federais
são aplicados, por exemplo, na Alemanha, Bél-
gica, Áustria, Espanha (García, 2006; Moreno,
McEwen, 2005).
Junto às regiões, as cidades são atores
de primeiro plano na nova ordem territorial.
O protagonismo das cidades na Europa é lido
à luz do papel encenado pela União Europeia.
De fato, a Europa das regiões foi rapidamen-
te substituída por uma Europa das cidades.
Aproveitando as oportunidades oferecidas pela
União (principalmente pelas políticas dos fun-
dos estruturais), as cidades se tornaram atores
políticos no espaço europeu, à procura de le-
gitimidade e de lugares de representação (Le
Galès, 2002, p. 90). Graças às políticas urbanas
e regionais que desenvolveu nos últimos trinta
anos, a União Europeia modificou o contexto
institucional e econômico no qual as cidades
estão inseridas, institucionalizando alguns pa-
râmetros dos quais dependem as modalidades
da governance urbana (ibidem, p. 85).
Um dos aspectos mais significativos des-
se desenvolvimento das cidades e das regiões
como espaço político é o assim chamado
welfare local. Essencialmente, o welfare local
indica:
● o papel que, nos processos de decisão, as-
sumem os administradores locais (regionais
e municipais), as redes público-privadas, as
44
próprias cidades como atores coletivos reco-
nhecíveis ao externo como tais;
● a exigência de se levar em consideração a in-
terdependência entre os fatores dos quais de-
pende o bem-estar, por exemplo a habitação, o
trabalho, o acesso aos serviços de saúde;
● o deslocamento da atenção pública da ques-
tão social à questão urbana, identificada pela
evidência assumida pelos problemas do tra-
balho, da insegurança e das minorias étnicas
(Donzelot, 2006);
● a ideia de que a escala local favorece a rea-
lização de intervenções integradas e mais cor-
respondentes às necessidades e às demandas
específicas de uma coletividade (Benassi e
Mingione, 2002).
Um dos pontos cruciais é, obviamen-
te, a disponibilidade de recursos adequados e
de mecanismos alocativos em nível nacional,
mas também, às vezes, supranacionais, que
sustentam as responsabilidades locais. Muito
frequente é a combinação entre recursos escas-
sos e responsabilidades elevadas. Uma questão
ligada à estrutura das relações entre setor pú-
blico, família, terceiro setor – e mercado – com
relação a intervenções de welfare e às relativas
responsabilidades (Saraceno, 2002). Em muitos
países europeus, as reorganizações recentes
do welfare se inspiraram no princípio da sub-
sidiariedade. Mas a subsidiariedade tem impli-
cações diferentes, de acordo com os contextos.
Nos welfares mediterrâneos, a subsidiariedade
é associada a mecanismos reguladores que, por
um lado, enfatizam o papel da família e, em
uma certa medida, do terceiro setor, por outro
lado, sustentam pouco e mal estes sujeitos a
quem enfrentam (Kazepov, 2009).
Segundo Ferrera (2005), um efeito impor-
tante da nova fase das relações entre centro
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012

e periferia concretizada pelo welfare local foi
a crescente politização dos issues relativos às
transferências e às solidariedades interterrito-
riais. Os governos subnacionais tornaram-se, de
fato, muito mais atentos a questões financeiras
nas suas relações com os governos centrais e
muito mais propensos a mobilizar-se.
Por um ponto de vista deliciosamente
sociológico, o welfare local ilumina os modos
como as políticas interagem com os processos
de organização e reorganização (Bagnasco,
2003). Uma vez ressurgido o papel político das
cidades, aumenta também a influência que as
políticas (locais) podem ter no grau de inte-
gração das sociedades locais. Mais ainda se as
políticas assumem explicitamente o território
como target.
Remetemo-nos, desta maneira, às lógicas
da territorialização incorporadas nas relações
de policy em diversos setores (o desenvolvi-
mento local, as políticas contra a exclusão
social, a requalificação urbana). Neste caso,
trata-se da tendência a enfrentar, de manei-
ra integrada, um conjunto de problemas – de
natureza social, física e econômica – em áreas
circunscritas. As fórmulas são várias. Bastante
difusas são as intervenções que assumem co-
mo targets territórios em desvantagem, com o
objetivo de redistribuir e equalizar as oportu-
nidades. Além disso, a territorialização é con-
siderada uma condição favorável à realização
de políticas ativas, um tema chave na agenda
das políticas sociais na Europa.3 Pensa-se que
a escala circunscrita e a aproximação física
entre serviços e cidadãos favoreçam processos
de inclusão e de empowerment, assim como
anunciado por princípios de subsidiariedade.
As intervenções em bairros desenvolvidos, em
muitos países europeus, são exemplos bastante
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012
Governance e territorialização
claros de como a referência a uma área territo-
rial se presta a enfatizar objetivos de ativação
e participação.
Apesar de uma certa redundância de
significados, a territorialização pode ser sinte-
tizada em dois núcleos com interseção entre
si: o território como colocação em jogo de uma
reorganização política; o território como instru-
mento de policy. Ambos colocam uma série de
questões. Geografias localizadas da política e
das políticas podem reduzir os efeitos equali-
zadores, já fracos, do Estado central e colocar
à prova tanto a integridade territorial quanto a
responsabilidade democrática (Keating, 1997).
Questões específicas voltadas à cidadania, co-
mo veremos no parágrafo seguinte.
Cidadania: geometrias variáveis
Neste quadro, pode-se identificar quatro ques-
tões principais relativas à cidadania:
● a diferenciação territorial que coloca em dis-
cussão o modelo da cidadania como perten-
cente à comunidade definida pelo espaço do
estado-nação;
● o aumento de pessoas que não gozam de
direitos ou são denizens,4 por causa do cresci-
mento dos processos migratórios;
● uma europeização embrionária dos direitos
derivados da integração europeia;
● o desenvolvimento de novas oportunidades
para os cidadãos nos contextos da governance
local.
Como sustentam Bauböck e Guiraudon
(2009), a União Europeia tornou-se um labo-
ratório para a experimentação de uma cidada-
nia diferenciada e “realinhada”: ”If citizenship
is membership in a bounded policy, then the
45
Lavinia Bifulco
boundaries of polities in Europe have certainly
not vanished but have become increasingly
overlapping, nested and blurred. What we
have called ‘realignments of citizenship’
refers both to macro level processes changing
constellations of political boundaries and to
the individual level of vertical relations with
political authorities and horizontal ties among
5
co-citizens” (ibidem, p. 440).
A análise de Ferrera (2005) sobre os con-
fins do welfare aprofunda as mudanças que
tocam, em especial, a cidadania social. O pro-
cesso de integração europeia redefiniu a arqui-
tetura espacial da cidadania social, provocando
uma disjunção parcial entre direitos sociais e
território nacional. Mas, se observarmos os
níveis subnacionais, veremos que, em muitos
casos, a relação entre direitos e território se
reforça. Enquanto essas dinâmicas estão ain-
da em partes obscuras, pode-se concordar com
o fato de que não se trata de uma mudança
radical e que as novas formas de cidadania se
aproximam das tradicionais, sem substituí-las
(Keating, 2009, p. 511).
Um dos efeitos visíveis é a mistura dos
confins entre a cidadania política e a cidada-
nia social. Mais precisamente, o welfare local é
um terreno potencial de cultura das inovações
da cidadania que são encorajadas conjunta-
mente pelas dinâmicas de modificação terri-
torial e pela difusão de abordagens de policy
baseadas no território. Em alguns casos, essas
inovações, além de potencializar o acesso a
serviços e intervenções, acrescentam a agency
e a voice na cena pública (García, 2006; Bifulco
e Centemeri, 2008; Newman e Clarke, 2009).
Consequentemente, a cidadania social tende
a assumir uma valência política, implicando o
46
direito de participar do confronto democrático
entre ideias e a possibilidade de influir sobre as
decisões coletivas.
Todavia, as práticas locais se apresen-
tam bastante frágeis e são colocadas à prova
por diversas questões. Uma questão refere-se
aos mecanismos de comercialização (marketi-
zation) que se iniciaram no sulco do neolibe-
rismo. A descentralização e a comercialização
constituem, de fato, o coração dos projetos de
reforma do setor público iniciados na Europa
no rastro aberto pelo Reino Unido. Projetos que
objetivaram a redução ou, mais ainda, a racio-
nalização da despesa, por meio de mecanismos
bastante punitivos de descarga dos custos e
das responsabilidades sobre as autoridades e
as coletividades locais. Além disso, a afirmação
do mercado como modelo regulador e a evolu-
ção no sentido contratual da cidadania social
deram vida à figura do cidadão/consumidor,
pouco protegido pelo welfare público e pouco
preparado para participar do espaço públi-
co das decisões coletivas. Esta figura, de fato,
radicou-se em uma relação de compra e venda
comercial, por isso não possui as prerrogativas
e as atribuições que contradistinguem formal-
mente o papel do cidadão.
A Figura 1 sintetiza o que foi dito até
aqui. No modelo do government, o território
nacional representa o mediador cristalizado
dos direitos, da solidariedade (e dos respecti-
vos mecanismos redistribuitivos) e da demo-
cracia. A cidadania, nos termos teorizados por
Thomas H. Marshall (1950), é um status basea-
do no pertencer à coletividade nacional. No se-
gundo modelo, que define como “governance
comercializada” (marketized governance), o
território representa recursos a explorar, como
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012

acontece nos mecanismos de descarga das
responsabilidades, e a cidadania é concebida
como um contrato. No modelo da governance
participativa, o território constitui um sistema
de ação e um recurso mobilizável por uma
variedade de atores, inclusos os cidadãos e,
em alguns casos, os denizens. A cidadania é
um processo: constrói-se, ao menos em par-
te, na prática e muda no tempo e no espaço.
Além dos seus confins espaciais, são colocados
em discussão os confins que, em seu interior,
Figura 1 – Governance, território e cidadania
Government
Território nacional como
mediador cristializado dos
direitos, da solidariedade e
da democracia
Cidadania como status
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012
Governance e territorialização
tradicionalmente fazem a distinção entre di-
mensão social e dimensão política. Isto é evi-
dente nas experiências que reforçam simulta-
neamente entitlements sociais e voice.
Os três modelos têm, obviamente, o ob-
jetivo de enfatizar as diferenças e as questões.
Na realidade empírica, encontramos combina-
ções de problemas e oportunidades bastante
confusas também no caso de experiências ins-
piradas na participação dos cidadãos, como ve-
remos a seguir.
Governance comercializada Governance participativa
(marketized)
Território como recursos Território como sistema de
a explorar ação e recurso mobilizável
Cidadania como contrato Cidadania como processo
47
Lavinia Bifulco
A Itália: contexto
e instrumentos de policy
Passarei agora a ilustrar o contexto italiano,
primeiramente delineando a fase de policy
change que começou a partir da metade dos
anos 90 e analisando sucessivamente dois ins-
trumentos centrais nesta fase: o Plano Social
de Zona e o Contrato de Bairro.
O contexto
A estação de renovação da ação pública que
acompanhou a Itália em direção ao novo mi-
lênio viu a afirmação de novas abordagens e
instrumentos de policy. Como observado vá-
rias vezes por Bobbio (2000, 2006), crescem
principalmente as práticas de negócios, basea-
das na estipulação de acordos formalizados
e voluntários que empregam reciprocamente
múltiplos atores, públicos e privados, em busca
de um interesse coletivo. Uma atenção espe-
cial é dedicada a abordagens de negócios que
possam favorecer as logísticas integrativas,
fundamentadas em comportamentos recipro-
camente orientados, ao invés das distributi-
vas, orientadas para a repartição de recursos.
A buscar a mudança é uma série de fatores,
exógenos e endógenos. Novos “instrumentos
para governar” encontraram no espaço euro-
peu vetores bastante potentes que ajudaram
na sua difusão (Lascoumes e Le Galès, 2004).
Em nível nacional, fez-se advertir a necessi-
dade de lubrificar os mecanismos ordinários
do consenso, muito bloqueados sobretudo no
caso das intervenções com grande impacto
ambiental e social, e de enfrentar a crise da
representação democrática.
48
Uma linha de mudança ligada remete ao
processo de rescaling. Esse processo, na Itália,
segue o caminho de uma localização marcada
e investe simultaneamente a política, as políti-
cas e a estrutura do Estado. O papel encenado
pela política está ligado sobretudo aos “novos
prefeitos”, cujos poderes cresceram de modo
decisivo após a mudança do sistema eleito-
ral e dos mecanismos da representação local.
Com relação às políticas, a escala local é, sem
dúvida, um elemento chave dessa estação de
renovação. Dois casos para todos são a reforma
dos serviços sociais, aprovada em 2000 (Biful-
co, Centemeri, 2008; Bifulco et al., 2008) e as
políticas para o desenvolvimento baseadas na
programação negociada (Piselli, 2005; Magnati
et al., 2005; Trigilia, 2005). Na importância as-
sumida pela escala local, caem tanto perspec-
tivas institucionais de mudança que refletem a
exigência de valorizar a autonomia dos órgãos
locais quanto a demanda difusa de espaços
descentralizados de discussão e decisão; tanto,
enfim, a ideia de que as políticas devem ativar
os recursos de ação presentes ou latentes nas
sociedades locais e nos contextos territoriais.
É considerado, então, o processo de descen-
tralização que, através do percurso iniciado
nos anos 70, aterrou em 2001, na reforma do
título V da Constituição, que introduz mecanis-
mos de poder legislativo, que concorre entre
Estado e Regiões em algumas matérias (entre
eles os socioassistenciais, a saúde, a instru-
ção e a formação profissional).6 A autonomia
que, em diferente grau, adquiriram o nível re-
gional e o municipal pode favorecer a experi-
mentação de vias inovadoras da ação pública.
Como foi observado a propósito das políticas
da programação negociada, trata-se de opor-
tunidades de mudança situadas em um nível
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012

“baixo” da política (também espacialmente)
que se contrapõem ao quadro apresentado
pela ”alta” política, fundado na ausência de
confronto (Bobbio, 2006) e exposto aos proble-
mas da democracia mediática e do populismo
(Crouch, 2003; Ginsborg, 2006). Esta autono-
mia alimenta, por outro lado, também o risco
do exacerbar-se das disparidades. A regionali-
zação italiana, de fato, fica em equilíbrio entre
a valorização das autonomias territoriais e o
aumento das desigualdades. Além disso, as ex-
perimentações se apresentam frágeis e muito
dependentes da iniciativa política local.
Esse quadro explica por que as oportu-
nidades de inovação podem facilmente arrui-
nar-se em novos e mais robustos mecanismos
de fragmentação.
Na realidade, discutiu-se e se discute
ainda sobre quais são os elementos efetivos de
novidades desse quadro com relação à tradição
italiana, caracterizada por uma longa história
de práticas de negócios além do tipo específico.
A diferença é – deveria ser – principalmente a
transparência: a ideia ou a intenção é, de fa-
to, que a negociação deva ser feita não mais à
sombra da hierarquia, mas em plena luz e se-
gundo princípios de accountability que impõem
a percepção do que se faz e se segue (Bifulco e
de Leonardis, 2003).
Os Planos Sociais de Zona
e os Contratos de bairro
É a reforma dos serviços sociais ocorrida em
2000, primeiro aceno, que introduz o Plano so-
cial de zona. Trata-se do eixo principal do novo
sistema de regulação das políticas socioassis-
tenciais, desenhado com o intento de assegurar
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012
Governance e territorialização
mecanismos de integração em vertical (entre o
nível central, regional e municipal de governo)
e em horizontal (entre administrações e entre
administrações e sociedades locais). Em espe-
cial, este instrumento compromete os municí-
pios em programar e governar de maneira inte-
grada o sistema territorial dos serviços socioas-
sistenciais com o envolvimento de cidadãos e
terceiro setor (Bifulco e Centemeri, 2008). Mais
precisamente, o plano de zona, normalmente
adotado através de um acordo de programa
pelos municípios que voltam para o mesmo
âmbito territorial tem a tarefa de identificar
(Legge 328/2000, art. 19):
a) os objetivos estratégicos e as prioridades
de intervenção, além dos instrumentos para
sua realização;
b) as modalidades organizacionais dos servi-
ços, os recursos, os requisitos de qualidade;
c) as modalidades para a integração entre ser-
viços e prestações;
d) as modalidades para a coordenação dos mu-
nicípios com outras administrações:
e) as modalidades para a colaboração dos ser-
viços territoriais com as organizações do tercei-
ro setor e as comunidades locais;
f) as formas de ensaio com a unidade de saúde local.
Conforme texto da lei, o Plano social de
zona é voltado a “favorecer a formação de sis-
temas locais de intervenção fundamentados
em serviços e prestações complementares e fle-
xíveis, estimulando principalmente os recursos
locais de solidariedade e de autoajuda, além de
responsabilizar os cidadãos pela programação
e verificação dos serviços” (art. 19).
Esse instrumento é, por isso, candida-
to a promover modalidades de programação
integradas e inclusivas. Sua importância se
apoia, precisamente, em quatro ideias base:
49
Lavinia Bifulco
a referência ao território como sistema de
recursos a ativar e valorizar; a ação associada
entre municípios, que requer capacidades de
coordenação interinstitucional;7 a negociação,
que valoriza métodos consensuais de tomada
de decisões e a participação dos cidadãos e
das organizações do terceiro setor; a direção,
que solicita aos municípios assegurar coerên-
cia e continuidade à construção do sistema lo-
cal de serviços.
Em linha geral, a ideia é que decisões
baseadas na construção de cooperativas são
preferíveis, tanto às ideias fundamentadas
na autoridade quanto às ideias baseadas na
agregação de preferências. De fato, ganhariam
simultaneamente sua legitimidade e a demo-
cracidade das decisões. Na realidade, os muni-
cípios se associam não por escolha, mas pela
força. A alternativa, de fato, é a exclusão pelos
financiamentos nacionais. Deve-se acrescentar
que, após a reforma constitucional de 2001, os
atores políticos principais são as regiões. No
confronto, tanto o Estado como os municípios
aparecem como atores secundários.
Os Contratos de bairro também são co-
locados na moldura dos processos de regiona-
lização. Introduzidos no fim de 1998 por inicia-
tiva do Ministério dos trabalhos públicos, com
o objetivo de requalificar os bairros de edilícia
pública, estes instrumentos voltam ao filão dos
programas urbanos complexos, recuperando
como ideia chave a necessidade de superar
a centralidade da intervenção urbanístico-
-arquitetônica a favor do tratamento integrado
das dimensões físicas, sociais e econômicas da
requalificação (Bricocoli, 2007; Briata et al.,
2009). São as mesmas características das áreas
interessadas pelas intervenções de recupe-
ração a invocar modalidades integradas de
50
intervenção. Trata-se, de fato, de contextos em
que a degradação física dos imóveis e dos es-
paços públicos e a escassez das infraestruturas
se juntam a condições de incômodo e vulne-
rabilidade social. As tipologias projetuais mais
recorrentes são relativas a intervenções em
porções até amplas de edilícia residencial pú-
blica, que normalmente se aproximam da rea-
lização de infraestruturas e a construção e/ou
recuperação de espaços coletivos, para a vida
social e cultural, para atividades comerciais e
de empreendimento. Desde a edição de 1998,
o mecanismo de financiamento, com base con-
cursal, aproveita as capacidades projetuais das
administrações locais, privilegiando, ao mesmo
tempo, a construção de uma arquitetura ins-
titucional de tipo parceria. Os municípios são,
de fato, os sujeitos titulados a apresentar o
projeto de recuperação, mas são chamados a
envolver outros atores, públicos e privados, na
realização de uma perspectiva de desenvolvi-
mento complexivo do bairro. Acrescenta-se que
a instalação do primeiro programa, baseado
fundamentalmente em financiamentos nacio-
nais, atribui ao nível central tanto a emanação
do anúncio quanto os mecanismos de avalia-
ção e seleção. A segunda edição, lançada ofi-
cialmente em 2001, tem algumas mudanças. É
reforçado o papel dos cidadãos, já a partir da
definição dos objetivos do contrato. Paralela-
mente, crescem as prerrogativas das Regiões.
A terceira edição, lançada em 2008 e em vi-
gor atualmente, acentuou essas prerrogativas,
demandando as escolhas mais relevantes aos
anúncios regionais.
Quanto à filosofia do instrumento, a mes-
ma denominação oficial enfatiza os elementos
principais: a subscrição de um acordo formali-
zado e a assunção de compromissos recíprocos.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012

O contrato, desse ponto de vista, deveria favo-
recer a responsabilização dos atores envolvidos
e a transparência dos mecanismos de decisão.
Além disso, deveria consentir a adição de recur-
sos adicionais, privados e públicos. Os critérios
de financiamento enfatizam uma espécie de
“dupla alma” da medida, ligada à copresença
de uma abordagem de discriminação positiva,
que atribui prioridade às áreas desavantajadas,
e procedimentos de admissão aos financia-
mentos, baseados na seleção após um anúncio
(Bricocoli, 2007).
Sendo de fato uma obrigação, os Planos
de zona, ao contrário dos Contratos de bair-
ro, foram feitos em todo o território nacional.
Quanto aos territórios de referência (os assim
chamados âmbitos territoriais ou sociais), na
maior parte dos casos, compreendem uma
população entre 50.0000 e 100.000 habitan-
tes (43,6%) (ISFOL, 2006). Quanto aos Con-
tratos de bairro, um primeiro dado significati-
vo é o crescimento, no tempo, das propostas,
tanto das apresentadas quanto das finan-
ciadas. Entre a primeira e a segunda edição,
passa-se de 57 projetos admitidos para os
financiamentos (em 126 propostos) a 192 (em
cerca de 500 propostos). Um segundo dado é
o crescimento do peso dos recursos regionais
que, substancialmente ausentes na primeira
edição, na segunda edição totalizam 35% dos
recursos complexivos.
Não levando em conta as diferenças,
não só de ordem quantitativa, a importância
dada ao território e as modalidades que par-
ticipam de elaboração de projeto é claramen-
te reconhecível como um núcleo cognitivo e
normativo comum aos dois instrumentos. Há,
porém, aspectos que complicam o quadro. Com
relação aos Planos de zona, as modalidades do
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012
Governance e territorialização
envolvimento dos cidadãos são vagas e a di-
reção desenvolvida pelas administrações pode
ser fraca. Nos Contratos de bairro, um campo
de tensão é aquela dupla alma mencionada an-
teriormente.
Para se compreender melhor esses e ou-
tros problemas, passarei agora à implementa-
ção, concentrando-me nas dinâmicas de inte-
gração e nas de participação.
Efeitos de integração
Um dos efeitos “virtuosos” dos dois instru-
mentos é a institucionalização de espaços para
a coordenação. No âmbito dos Planos de zo-
na, muitos municípios investiram nas relações
intermunicipais mais do que por obrigação ou
pela conveniência de se associar. Ainda que de
maneira não linear, aconteceram processos de
aprendizado institucional, graças aos quais as
agregações intermunicipais começaram a agir
e a serem reconhecidas como novos atores
públicos. Em alguns casos, Planos e Contratos
dão prova de uma elevada capacidade integra-
tiva. Tratou-se das coalisões instauradas entre
instituições e serviços como das colaborações
entre administrações e terceiro setor. Planos
e Contratos inclinaram-se a sustentar proces-
sos de organização de partes mais ou menos
amplas da sociedade local. Em alguns territó-
rios e em diversos bairros, desenvolveram-se
dinâmicas associativas que reanimaram uma
sociedade civil desagregada (Bifulco e Cen-
temeri, 2008). O nascimento de agregações
que reúnem as organizações que operam em
um território (como os fóruns do terceiro se-
tor) frequentemente foi desejado “pelo alto” e
“pelo baixo”.
51
Lavinia Bifulco
Como foi evidenciado, a propósito de
uma experimentação em curso em algumas
áreas de Friuli-Venezia Giulia (De Leonardis e
Monteleone, 2007; Bifulco et al., 2008), pode
haver efeitos de integração social relativas di-
retamente aos habitantes de um bairro. Esses
efeitos parecem ser favorecidos pela contigui-
dade física entre os serviços empenhados nas
intervenções e os seus destinatários, além do
grau de articulação das atividades. Na experi-
mentação em questão, as intervenções são re-
lativas tanto à elaboração de projetos de inter-
venção personalizados, moldados nas especifi-
cidades da pessoa e do seu contexto de vida,
quanto a organização miúda da vida cotidiana
em um bairro (por exemplo, a organização de
cursos de ginástica e de cozinha, autogeridos
pelos habitantes), como também a promoção
de iniciativas de uma certa relevância coletiva
(festas de bairro, intervenções de recuperação
de praças e áreas verdes, etc.).
Naturalmente, pode-se também produ-
zir e reforçar fragmentações. No âmbito das
relações entre municipalidades, além dos
cleavages da formação política, as fragmenta-
ções executam práticas paroquiais radicadas
na estrutura administrativa italiana ou refletem
a relação normalmente desigual entre munici-
palidades maiores e mais dotadas de recursos e
municipalidades menores e dependentes.
A participação
O tema da participação é o banco de prova
mais controverso das orientações em campo
nos Planos e nos Contratos, principalmente
com relação à inclusividade e incisividade da
participação. Nem sempre arenas com um bom
52
grau de coordenação são também abertas e
acessíveis por parte de uma variedade de ato-
res. E nem sempre os atores que participam de-
las têm o poder de influir em decisões tomadas.
As pesquisas realizadas evidenciam
uma variedade de práticas que se diferenciam
entre si quanto os atores chave, o objeto, os
espaços e as regras da negociação (Savoldi,
2006; Bifulco e Centemeri, 2008; Paci, 2008;
Polizzi, 2008). Tal variedade torna manifes-
ta a interdependência entre alguns fatores.
Contam tanto os fatores de contexto, como
as arquiteturas político-institucionais e os mo-
delos de organização social; quanto fatores
que intervêm diretamente nos processos de
policy, como as culturas e as leaderships po-
líticas, o design e as regras da participação.
Contam também, obviamente, as bases sociais
da participação. Um aspecto de base é a força
de atração exercida pela ideia da participação
como prática de revitalização da democracia
local. Essa ideia não tem uma realização uní-
voca. As interações entre instituições e socie-
dade local podem resultar na criação de are-
nas seletivas que, sob a etiqueta da participa-
ção, reforçam desigualdades e configurações
de elite dos processos decisionais. Mas podem
também implicar um envolvimento amplo de
cidadãos e organizações de terceiro setor e um
papel bastante incisivo a redistribuir o poder
relativo para as decisões públicas. Em alguns
Contratos de bairro, isso significa, por exem-
plo, que os atores institucionais promovem
interações muito frequentes e adaptadas aos
habitantes já em fase de idealização das inter-
venções, aprendendo a confrontar-se com uma
multiplicidade de vozes, às vezes conflituosas
(Bricocoli, 2007). Um elemento que joga a
favor é a presença, nos bairros, de formas de
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012

organização dos habitantes que ativam uma
pluralidade de pontos de vista, sem querer
representá-la. Em todo caso, a experiência dos
Contratos documenta claramente a importân-
cia do papel que as administrações municipais
são chamadas a exercer ao sustentar, reconhe-
cer e mediar essa pluralidade (ibidem).
É necessário, então, considerar que as
políticas socioassistenciais, assim como as de
recuperação urbana são relacionadas normal-
mente a pessoas e contextos em condições
precárias e situações em que não estão certos
nem os recursos necessários para participar
nem o interesse para tal fim (Borghi, 2006). O
envolvimento dos cidadãos e seu peso “polí-
tico” dependem de modo determinante das
oportunidades que as formas institucionaliza-
das da negociação oferecem para o desenvol-
vimento da agency e da voice. O que significa
ter acesso àquele tipo de recursos (recursos
materiais, informações e conhecimentos, di-
reitos, legitimidades) que permitem exprimir-
-se e contar na cena decisional pública. O que
evidencia a observação da experimentação
em Friuli mencionada anteriormente. Nesse
caso, é a redistribuição do poder de se decidir
relativamente sobre as próprias condições de
saúde e de vida que torna incisiva a partici-
pação. Uma redistribuição que é promovida e
sustentada pela administração pública, princi-
palmente em nome da efetiva realização dos
direitos à saúde dos cidadãos.
A participação parece manter suas pro-
messas se e quando ocorrem conjuntamente
processos de aprendizado institucional e pro-
cessos de aprendizado social. Com relação aos
Planos de zona, foi evidenciado muito clara-
mente que a leadership política local é decisiva
para que isso ocorra (Paci, 2008). Em alguns
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012
Governance e territorialização
âmbitos territoriais, a leadership enfatizou a
conotação pública da programação social e
sua centralização com relação a estratégias de
crescimento da democracia local. Alguns atores
públicos viram nesse instrumento a oportu-
nidade para renovar a política e deram prio-
ridade à construção de um sistema orgânico
de programação, capaz de incluir uma plateia
ampla de sujeitos. Deve-se dizer que se trata
somente de algumas experiências, ligadas ao
ciclo político do momento. Não sendo isoladas
(em muitas municipalidades iniciaram-se práti-
cas de participação de tipos variados, como os
Balanços participativos), constroem situações
efêmeras. Todavia, são suficientes para lançar
uma tendência bastante inédita na Itália, que
coloca em campo um perfil ativo da leadership
política local e sua propensão a empreender
mudanças para a democracia. Em termos me-
nos nítidos, é o que aparece também nas pes-
quisas conduzidas sobre os Contratos de bairro.
No conjunto, nesse modo, ativam-se dinâmi-
cas sociais e institucionais que acrescentam,
de maneira interdependente, as condições de
bem-estar (well-being) e as condições de exer-
cício da voice, revitalizando a relação entre jus-
tiça social e democracia.
Conclusões
Embora talvez abusada, a imagem das geome-
trias variáveis exprime eficazmente a mobili-
dade e a incerteza que marcam as dinâmicas
atuais da governance, da territorialização e
da cidadania. Após apresentar característi-
cas e problemas principais dessas geometrias,
concentrei-me em alguns casos de governance
local na Itália especialmente significativos com
53
Lavinia Bifulco
relação ao duplo fenômeno implicado pela ter-
ritorialização: a reorganização territorial entre
escalas de governo; a ancoragem de políticas e
intervenções no território.
A análise mostra a coexistência entre
oportunidades de inovação e riscos de poste-
riores fragmentações. Mais precisamente:
● como vimos a respeito dos Contratos de
bairro e dos Planos sociais de zona, toma vida
uma variedade de arenas institucionais. Nes-
sa variedade, expressam-se os processos de
institution building que dinamizam o desenho
e a implementação das políticas nos contextos
locais. O alimento principal é a capacidade de
estabelecer molduras normativas e visões com-
partilhadas capazes de suportar as interações
cooperativas intra e interinstitucionais em tor-
no de problemas comuns (Donolo, 1997). Em
muitos aspectos, trata-se de “quase-institui-
ções”, a partir do momento que a sua existên-
cia é condicionada pela vontade dos diversos
partners que contribuem para sua constituição
(Vino, 2003);
● graças às práticas inovadoras da cidadania
que se realizam localmente, as questões de jus-
tiça social assumem um peso decisivo com re-
lação ao processo democrático. Essas práticas,
porém, realizam-se de modo não homogêneo
no território nacional e têm recaídas pouco ge-
neralizáveis. O problema é que a referência à
escala local – como todas as referências terri-
toriais – tem um poder inclusivo, mas também
efeitos de exclusão. Além disso, a participação
promete tanto a princípio quanto é complicada
Lavinia Bifulco
Professora associada de sociologia da Faculdade de Sociologia da Universidade de Milano-Bicocca.
Milão, Itália.
lavinia.bifulco@unimib.it
54
na prática. Por isso, a abertura, a inclusivida-
de e a pluralidade das sedes decisionais e
projetuais são dimensões a se indagar de perto
e com atenção;
● quanto à redistribuição do poder, os resul-
tados mais inovadores – em termos tanto de
novos atores legitimados a participarem das
negociações, quanto de lógicas e efeitos da
negociação – são levantados onde o ator pú-
blico tende a exercer um papel de promoção
e mediação. Às vezes, é a leadership política
que domina a cena, sustentando, de modo ex-
plícito, uma opção de melhoria da democracia
que aponta para uma declinação participada
da programação;
● os mecanismos da localização, de um lado,
criam um terreno favorável para as inovações,
de outro, arriscam reforçar antigos problemas
italianos, como a fragmentação institucional,
a incerteza dos direitos e a autarquia local. Os
problemas podem ser especialmente agudos
quando faltam mecanismos redistributivos
interterritoriais. Além disso, em alguns casos,
os governos locais acabam por ter maiores res-
ponsabilidades, mas em ausência de recursos
adequados, segundo os mecanismos típicos da
“descentralização da penúria” que tornam vã
qualquer atribuição de liberdade de ação.
A territorialização é um quebra-cabeça e
será necessário certo tempo para se entender
melhor como combinar problemas e oportuni-
dades. Lembrando que um excesso de individua-
lização no espaço causa localismo (Bagnasco,
2003), o mais insidioso dos problemas.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012
 Governance e territorialização

Notas
(*) Revisão técnica de Patacom Consultoria Linguís ca.

(1) Como observa Janet Newman (2005), sobretudo as versões da teoria da governance emergente
na Europa con nental estão, em geral, muito atentas ao “social” e tendem a conceitualizar
modelos de governo e de regulação baseados na interação estado-sociedade.

(2) Os Planos sociais de zona foram indagados no curso do trabalho cole vo de pesquisa desenvolvido
em vários anos (financiamentos MIUR) no âmbito do Laboratório Sui Generis, da Universidade
de Milão-Bicocca, coordenado por Ota de Leonardis. Mais precisamente, foram analisados dois
Planos de zona na Campania, no sul da Itália, dois Planos de zona na Lombardia, no norte da
Itália, e dois distritos sociossanitários em Friuli-Venezia Giulia, no nordeste. A escolha das três
regiões levou em consideração a combinação entre três dimensões: a macroárea territorial; o
modelo de governance regional; os recursos públicos de welfare. Para uma apresentação mais
sistemática dos resultados de pesquisa ver Bifulco (2005); Monteleone (2007). Quanto aos
Contratos de bairro, trata-se de análise de po secundário que fazem referência, principalmente,
ao conjunto das experiências da Lombardia realizadas no âmbito do segundo anúncio.

(3) Um tema tão importante quanto ambíguo. A a vação, de fato, pode ser entendida de maneiras
diferentes: como par cipação no mercado de trabalho; como empowerment; como cidadania
a va (van Berkel e Møller, eds., 2002).

(4) Isto é, estrangeiros que gozam somente de uma parte de direitos.

(5) Neste quadro, a dupla dinâmica de desterritorialização e reterritorialização se manifesta muito

claramente na emergência de um regime que assegura liberdade de movimento aos cidadãos da
União Europeia, enquanto reforça os controles sobre os migrantes (Bauböck e Guiraudon, 2009).

(6) Atualmente se encontra em vias de definição um sistema de federalismo fiscal.

(7) Na maior parte dos casos, de fato, a tarefa de elaborar o Plano é confiada às associações entre
municípios e não aos municípios sozinhos.

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Texto recebido em 12/jul/2011

Texto aprovado em 26/ago/2011

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 41-57, jan/jun 2012 57
 A estratégia eleitoral na representação
proporcional com lista aberta*
Electoral strategy under open-list proportional representation
Resumo
Este texto revela de forma inovadora traço
distintivo do nosso sistema eleitoral proporcional
de lista aberta, a saber, a existência de quatro
modalidades de distribuição espacial do voto a
partir das quais se elegem quatro tipos de repre-
sentantes para nossas casas legislativas: deputa-
dos com votação concentrada e dominante, de-
putados com base fragmentada e dominante,
deputados com votação concentrada e partilhada
e deputados com votação fragmentada e par-
tilhada. O texto aponta, por meio da análise de
emendas ao orçamento, o incentivo ao distribu-
tivismo e a práticas clientelistas decorrentes de
propriedades de nosso sistema eleitoral. Correla-
ciona dados de carreira política às modalidades
diversas de distribuição do voto, discrimina as
circunscrições eleitorais seguras e avalia, por fim,
o retorno eleitoral de práticas distributivas.
Palavras-chave: geografia; voto; localismo;
distributivismo.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
Barry Ames
Abstract
The current paper discloses a distinctive trait
of the open-list proportional representation
adopted in Brazil. In such a system, congressmen
are in fact elected from four spatial patterns
or constituencies : concentrated - dominant
municipalities, concentrated-shared
municipalities, scattered-shared municipalities
and scattered-dominant municipalities. Through
the analysis of budgetary amendments made
by congressmen the article sheds light on pork
barrel practices that stem from our electoral
system. The article also correlates variables of
political career with spatial patterns of vote
distribution, tries to discriminate safe seats in
Brazil and, finally, the payoff of distributive and
parochial attitudes.
Keywords: geography; vote; parochialism; pork
barrel.
Barry Ames
Teoria: Este artigo desenvolve uma teo-
ria sobre estratégias de candidatos com base
em princípios da escolha social e no funciona-
mento da representação proporcional com lista
aberta. A teoria é utilizada para explicar o com-
portamento na campanha e os padrões espa-
ciais de distribuição dos votos dos candidatos à
Câmara dos Deputados brasileira.
Hipóteses : As estratégias de campa-
nha são avaliadas com modelos que preveem
quando os deputados submeterão emendas
orçamentárias para beneficiar municípios-
-alvo cujos votos querem garantir nas eleições
subsequentes. Os municípios-alvo são escolhi-
dos em função do custo de erguer barreiras à
entrada de outros candidatos, da dominação
do deputado no município, da concentração
espacial da votação estadual do deputado,
da vulnerabilidade do município à invasão de
candidatos de fora, da fragilidade do deputa-
do na última eleição e da carreira política an-
terior do deputado.
Métodos: Regressão logística das emen-
das ao orçamento nacional brasileiro em 1989
e 1990 e regressão OLS dos resultados eleito-
rais no nível municipal para a Câmara dos De-
putados brasileira nas eleições de 1990.
Resultados : Os deputados buscam re-
dutos eleitorais seguros, procuram municípios
vulneráveis e lutam para superar suas próprias
fragilidades eleitorais por meio de práticas
clientelistas. As táticas dos candidatos variam,
em parte, porque os passados políticos são di-
ferentes e em parte porque os diferentes con-
textos demográficos e econômicos dos estados
brasileiros recompensam algumas táticas e
penalizam outras. O comportamento dos can-
didatos dificulta o controle dos eleitores so-
bre os deputados, aumenta os incentivos para
60
procurar obter benefícios políticos e enfraquece
os programas e a disciplina dos partidos.
A América Latina, em meados da déca-
da de 1990, é uma região marcada pelo oti-
mismo. Democracias incipientes sobrevivem;
economias se estabilizam e crescem. Mas o
Brasil continua a ser um enigma. Enquanto os
preços sobem 30% ao mês e a distribuição de
renda piora, o legislativo obstrui as tentativas
de estabilização até que o executivo forneça
empregos de baixo nível para os correligioná-
rios. Uma corrupção sem precedentes faz com
que o Congresso afaste o primeiro presidente
eleito pelo povo em 30 anos; um ano depois,
um novo escândalo de corrupção abala o pró-
prio Congresso.
Cada vez mais, os observadores culpam
as instituições políticas brasileiras. Considere o
sistema partidário e o legislativo. Mesmo pelos
padrões latino-americanos, o sistema parti-
dário brasileiro é frágil (Mainwaring e Scully,
1992). Poucos partidos têm raízes genuínas na
sociedade. A parte dos votos que cabe a cada
partido é volátil ao longo do tempo e entre
eleições presidenciais e legislativas. No Con-
gresso, os líderes dos partidos exercem pouco
controle sobre suas delegações. Muitos depu-
tados, senão a maioria, gastam a maior parte
de seu tempo arranjando empregos e projetos
governamentais que rendam benefícios a seus
benfeitores e eleitores. Embora partidos bem-
-sucedidos nas eleições abranjam uma ampla
gama ideológica, alguns dos maiores partidos
“de centro” são, na verdade, apenas cascas pa-
ra deputados sem nenhum interesse em políti-
ca. Poucos partidos se organizam em torno de
questões de nível nacional; consequentemente,
o Congresso raramente aborda questões so-
ciais e econômicas sérias.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta
Os presidentes do Brasil se beneficiam
pouco da fragilidade do Congresso. Com chan-
ces mínimas de obter apoio legislativo estável,
o executivo enfrenta governadores indepen-
dentes, um calendário eleitoral que impõe elei-
ções em três de cada cinco anos, municípios
que dependem, para sua própria sobrevivência,
da generosidade federal e uma quantidade
substancial de deputados que valorizam sua
própria renda em primeiro lugar, a reeleição em
segundo e a política pública em um distante
terceiro lugar. Os presidentes governam for-
mando coalizões baseadas em nomeações para
o gabinete. Pelo fato dessas nomeações terem
que satisfazer tanto as demandas do partido
quanto as demandas regionais, os gabinetes
tendem a ser bastante inclusivos (Abranches,
1988). Os programas governamentais cliente-
listas necessários para mantê-los são dispen-
diosos e inovações nas políticas são extrema-
mente difíceis.
No cerne da crise institucional do Brasil
está o sistema eleitoral. Um conjunto singular
de regras, geralmente conhecido como “re-
presentação proporcional com lista aberta”,
governa as eleições legislativas. Pesquisadores
têm investigado a versão brasileira da repre-
sentação proporcional com lista aberta, mas a
ausência de dados apropriados tem limitado as
pesquisas tanto em termos de escopo como em
1
profundidade (cf. De Souza e Lamounier, 1992;
Fleischer, 1973, 1976, 1977; Kinzo, 1987; Lima
Junior, 1991; Mainwaring, 1993).
Em resumo, é possível que a consolida-
ção da democracia no Brasil dependa de nossa
compreensão da relação entre estruturas ins-
titucionais, especialmente o sistema eleitoral,
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
e os problemas do legislativo e do executivo.
Este artigo examina as eleições para a Câmara
dos Deputados. Focalizo as consequências da
versão brasileira de representação proporcional
com lista aberta para estratégias individuais de
campanha e para os tipos de deputados que
ganham cadeiras no legislativo, e investigo as
maneiras como as estratégias de campanha
atuam em estados com diferentes característi-
cas sociais e econômicas. Minha exposição tem
início com um esboço do sistema eleitoral e
uma taxonomia dos padrões espaciais de votos.
Em seguida, apresento uma teoria que explica
as estratégias adotadas por diferentes candida-
tos à Câmara dos Deputados. A teoria se baseia
em noções de estratégia desenvolvidas na lite-
ratura sobre escolha social, adaptadas ao con-
texto político e social do Brasil. Testar a teoria
exige medir as intenções dos deputados. Utilizo
as emendas orçamentárias: os deputados sub-
metem emendas para beneficiar localidades
onde buscam recompensar aliados e recrutar
novos eleitores. Assim, a análise empírica tem
início com um modelo que prediz a chance de
que um determinado deputado submeta uma
emenda orçamentária beneficiando um deter-
minado município. Em seguida, testo a eficácia
das estratégias dos candidatos elaborando um
modelo dos totais de votos obtidos pelos depu-
tados na eleição legislativa de 1990. Na con-
clusão, enfatiso três amplas consequências do
comportamento estratégico dos deputados: o
afrouxamento do vínculo mandante-mandatá-
rio entre eleitores e deputados, a intensificação
dos incentivos para tentativas de obtenção de
benefícios políticos e o enfraquecimento dos
programas e da disciplina partidários.
61
Barry Ames

Os regulamentos das campanhas bra-

O sistema eleitoral brasileiro
sileiras são, ao mesmo tempo, restritivos e
permissivos. Por exemplo, os candidatos não
Nas eleições para a Câmara Nacional dos De-
podem comprar publicidade no rádio ou na te-
putados, cada estado brasileiro é um distrito
levisão. A maioria dos candidatos publica anún-
único, representativo do conjunto da popula-
cios em jornais, mas a publicidade impressa
ção e constituído por vários deputados. O nú-
produz pouco impacto (Straubhaar, 1993). Os
mero de cadeiras por estado varia de oito a 70.
candidatos colocam outdoors e cartazes nas
Estados pouco povoados são sobrerrepresenta-
paredes, mas geralmente o fazem em conjunto
dos; estados muito povoados, principalmente
com outros esforços de campanha, tais como
São Paulo, são sub-representados. As leis elei-
participação em comícios ou entrega de obras
torais permitem reeleição ilimitada, e os parti-
públicas a líderes locais. Leis de gastos permis-
dos não podem se recusar a propor novamente
sivas possibilitam que candidatos à legislatura
a candidatura de deputados que estão exercen-
federal financiem as campanhas dos candida-
do o mandato. Os eleitores votam, em cédulas
tos às assembleias legislativas estaduais. Pelo
únicas, ou na legenda do partido – nesse ca-
fato de que os distritos de assembleias esta-
so, seu voto apenas se soma ao total do par-
duais também abrangem estados inteiros, e os
tido – ou em candidatos individuais. A maioria
deputados são eleitos para representar toda a
vota em indivíduos. Os nomes dos candidatos
população do estado, os políticos se engajam
não aparecem em lugar nenhum na cédula; ao
em dobradinhas, nas quais candidatos ao legis-
invés disso, o eleitor precisa escrever o nome
lativo federal pagam pela literatura de campa-
ou código do candidato. O método D’Hondt de-
nha dos candidatos a assembleias cujas bases
termina quantas cadeiras cada partido ganha;
de apoio ficam distantes. Os candidatos a as-
a ordenação individual dos votos determina
sembleias retribuem instruindo os correligioná-
quais candidatos recebem as cadeiras.2
rios a votar em seu benfeitor para o legislativo
Outros países, incluindo a Finlândia e o
nacional. Obviamente, tais acordos não acres-
Chile pré-1973, adotaram a representação pro-
centam muito aos vínculos entre os represen-
porcional com lista aberta, mas a versão do
tantes e seus eleitores.
Brasil é diferente em dois aspectos: no Brasil,
partidos estaduais, não nacionais, selecionam
candidatos legislativos, e o distrito eleitoral (o Uma taxonomia
estado) é uma arena política importante por si de padrões espaciais
mesmo. Em alguns estados, governadores po-
derosos controlam lançamentos de candidatu- Em termos legais, os candidatos buscam votos
ras e dominam campanhas; em outros, líderes em todos os lugares dentro de seus estados,
locais entregam blocos de votos a candidatos mas na realidade a maioria limita suas campa-
dispostos a fazer acordos; em outros ainda, nhas geograficamente. Os padrões espaciais
nem os governadores, nem os chefes locais têm resultantes possuem duas dimensões no nível
3
muita influência sobre os votos individuais. estadual, cada uma baseada em desempenho

62 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta

municipal. Suponha que, para todos os can-
didatos em cada município, calculemos Vix , a
quota do candidato i de todos os votos dados
no município x. Definimos a dominação muni-
cipal de cada candidato como a quota do can-
didato dos votos totais dados aos membros de
todos os partidos. Essas quotas representam a
dominação dos candidatos no nível municipal.4
Agora, suponha que usemos Vix para calcular
D i , a dominação média para cada candidato
em todos os municípios do estado, ponderada
pela porcentagem dos votos totais do candi-
dato fornecida por cada município. Candidatos
com médias ponderadas mais altas tendem a
dominar seus municípios-chave; aqueles com
médias ponderadas mais baixas compartilham
seus municípios-chave com outros candidatos.
Assim, “dominação-compartilhamento” é a
primeira dimensão do apoio espacial.
A segunda dimensão também se inicia
com Vix , a quota do candidato i do total de
votos dados em cada município, mas essa di-
mensão avalia a distribuição espacial dos mu-
nicípios em que o candidato se sai bem. Esses
municípios podem estar concentrados, como
vizinhos próximos ou contíguos, ou dispersos.
A combinação das duas dimensões produz
quatro padrões espaciais:

Figura 1 – Distribuição de votos concentrada-dominante:

quota municipal de votos de Laire Rosado Maia, PMDB-RN

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012 63
Barry Ames
Municípios concentrados-dominados .
Esse é o clássico “reduto” brasileiro, onde um
deputado domina um grupo de municípios
contíguos. As famílias dos candidatos podem
ter tradições de poder na região; pode ser que
eles galguem os degraus da política a partir
de empregos locais; talvez façam acordos com
chefes locais. A Figura 1 mapeia os votos do
deputado Laire Rosado Maia na eleição de
5
1990, ilustrando concentração extrema. Ro-
sado Maia recebeu quase todos seus votos na
Tromba do Elefante, a seção ocidental do Rio
Grande do Norte. Os Maias controlam o Oeste
há tempos – há até uma cidade com o nome
da família. Note que nos locais onde Rosado
Maia recebeu votos, ele ganhou uma média de
pelo menos 50% de todos os votos. Portanto,
Figura 2 – Distribuição de votos dispersa-dominante:
quota municipal de votos de João Alves, PFL-Bahia
64
Rosado Maia recebe todos os seus votos nes-
sa região e, além disso, outros candidatos
raramente ousam competir em seu reduto
impermeável.
Municípios concentrados-compartilha-
dos . Em grandes áreas metropolitanas tais
como a Grande São Paulo, uma determinada
coorte de eleitores pode ser suficiente para
eleger muitos candidatos. Os candidatos da
classe trabalhadora, por exemplo, frequen-
temente recebem três quartos de sua vota-
ção estadual total de um único município, a
cidade de São Paulo. Mas talvez eles nunca
recebam mais do que 5% dos votos dados na
cidade ou em qualquer outro município, pois
compartilham esses municípios com muitos
outros candidatos.
80
60
40
20
0
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta
Municípios dispersos-compartilhados .
Alguns candidatos recorrem a coortes de elei-
tores cujo apoio é numericamente pequeno
dentro de um único município. Dois exemplos
comuns são os nipo-brasileiros e os evangéli-
cos, protestantes que tipicamente votam em
candidatos evangélicos. Essas coortes são coe-
sas e leais, mas não são muito grandes; assim,
os candidatos que dependem desses eleitores
constroem coalizões compostas de pequenas
6
fatias de muitos municípios.
Municípios dispersos-dominados . Esse
padrão se ajusta a candidatos que alguma vez
tiveram cargos burocráticos de nível estadual,
como secretário de educação, um cargo que
tem um potencial clientelista substancial. O pa-
drão também é típico de candidatos que fazem
acordos com líderes locais. A Figura 2 apresen-
ta os votos de João Alves, um político baiano
dos velhos tempos, na eleição de 1990. A força
dos votos de Alves se dispersou pelo estado,
mas ele recebeu muitos votos nesses locais.
João Alves conquistou 70-80% dos votos em
municípios tão dispersos fazendo acordos onde
quer que encontrasse chefes locais disponíveis.
Alves distribuía benefícios; os chefes retribuíam
com votos. João Alves presidia a Comissão
Orçamentária do Congresso. Em 1993, investi-
gadores do congresso o acusaram de receber
dezenas de milhões de dólares em propinas de
construtoras. João Alves chegou ao Congresso
em 1966 sem dinheiro; no início da década de
1990, possuía milhões de dólares em imóveis e
um avião de $6 milhões.7
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
Uma teoria sobre
as estratégias dos candidatos
sob a representação
proporcional com lista aberta
As estratégias ideais de campanha diferem in-
tensamente entre sistemas eleitorais proporcio-
nais e majoritários. Pelo fato de que pequenas
fatias do eleitorado podem garantir a vitória
nas eleições proporcionais, os candidatos que
querem se eleger concentram-se não no eleitor
médio, mas em coortes distintas de eleitores
(Cox, 1990). Como os candidatos definem essas
coortes depende, obviamente, do tamanho dos
alvos potenciais e do total de votos necessá-
rio para serem eleitos. As estratégias também
dependem do custo das campanhas conforme
os candidatos se distanciam dos principais
correligionários, da existência de líderes locais
procurando por patronagem, da concentração
espacial do início das carreiras políticas dos
candidatos, e da simultaneidade das eleições
para outros níveis de governo.
Como os candidatos calculam
os custos e benefícios dos apelos
aos eleitores
Os candidatos sabem aproximadamente quan-
tos votos garantem uma cadeira na delegação
congressista do seu estado. Esse mínimo de-
pende do resultado esperado e do número de
65
Barry Ames
votos recebidos pelos candidatos mais popula-
8
res do seu partido. Dada uma meta de votos,
os candidatos imaginam várias maneiras de
construir coalizões vencedoras. Seus cálculos
estratégicos centralizam-se nos custos e be-
nefícios de apelar a qualquer grupo potencial.
Esta seção examina alguns princípios que afe-
tam os cálculos dos candidatos sob as regras
eleitorais brasileiras. Esses princípios operam
em todo o país, isto é, independentemente de
contextos subnacionais. Em seguida, abordo
aspectos da política brasileira que variam en-
tre estados.
Eleitores como membros de grupos po-
litizados. Um candidato racional procura gas-
tar a menor quantidade de recursos e obter o
maior apoio possível. O alvo ideal é um mem-
bro consciente de si mesmo pertencente a um
grande grupo que possua uma identificação
ou queixa politizada. Os nipo-brasileiros, por
exemplo, sempre compreendem sua etnia; os
evangélicos sabem que não são católicos. No
entanto, os evangélicos têm maior probabili-
dade de ver a si mesmos como vítimas do que
os nipo-brasileiros; assim, o voto evangélico é
mais unificado. Em ambos os casos, os que es-
tão de fora veem a divisão de maneira menos
intensa; portanto, os candidatos podem ga-
nhar o voto dos evangélicos sem perder todos
os católicos.
No extremo oposto, em termos de per-
manência e politização de identificações, estão
os grupos ocupacionais. Para os trabalhadores
industriais, a consciência de classe depende da
natureza do processo de produção, dos salários
e da organização do trabalho. Os trabalhado-
res de fábricas pequenas, especialmente no se-
tor informal, tendem a ser mais jovens, menos
qualificados, a ter chegado há menos tempo na
66
cidade e a ser mais deferentes em relação aos
proprietários. Esses trabalhadores apóiam can-
didatos que oferecem benefícios particularistas
ao invés de candidatos que prometem fazer a
reforma social.9
A identificação com a comunidade, es-
pecialmente em pequenas comunidades, acon-
tece de modo quase automático. Os políticos
locais tentam fortalecer a identificação com a
comunidade porque sua própria influência de-
pende de conseguir votos para os candidatos. A
centralidade de cargos governamentais facilita
a mobilização dos eleitores em pequenas co-
munidades, e o fato de a proteção do serviço
público restringir-se a posições de baixo nível
politiza os cargos em setores públicos. Devido
ao fato de que as eleições para cargos executi-
vos locais e para cargos legislativos são escalo-
nadas, as autoridades locais sabem que estarão
no cargo tanto antes como depois das eleições
legislativas; assim, são encorajados a fazer
acordos com candidatos legislativos.
A dificuldade de assegurar benefícios pa-
ra o grupo. Os deputados buscam apoio para
suas promessas de campanha no legislativo.
Optam por benefícios geograficamente indivi-
dualizáveis, por programas clientelistas, quan-
do o sistema decisório é fragmentado e a de-
manda por bens públicos é alta, relativamente
estável e específica de um distrito (Lowi, 1964;
Salisbury e Heinz, 1970). O Brasil se caracteriza
por ter estados poderosos que agem de acordo
com seus próprios interesses, seleção de candi-
datos ao congresso no nível estadual, municí-
pios que elegem governos locais independente-
mente, lideranças fracas de partidos nacionais
e separação de poderes entre o presidente e o
legislativo federal. Ademais, enormes desigual-
dades regionais deixam alguns municípios tão
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta
pobres que empregos governamentais e subsí-
dios são fontes cruciais de renda. Assim, a polí-
tica brasileira favorece a provisão de benefícios
locais, geograficamente separados.
Os custos e benefícios das barreiras que
impedem a entrada. Os deputados procuram
isolar as coortes de eleitores das incursões
de competidores porque sabem que as bar-
reiras que impedem a entrada, eliminando a
competição, reduzem o custo das campanhas.
A dificuldade de erguer barreiras depende da
natureza do grupo a ser blindado. Aumentos
salariais, por exemplo, requerem amplas coali-
zões legislativas; portanto, é difícil para qual-
quer pessoa reivindicar crédito exclusivo. As
barreiras contra forasteiros étnicos, por outro
lado, são essencialmente automáticas, mas
são mais dispendiosas para erguer contra ou-
tras etnias que pertençam ao grupo.
É difícil erguer barreiras ao redor de lo-
calidades específicas? Um simples “Você não
é daqui” blinda uma comunidade pequena e
altamente integrada. Violência, sob a forma de
interrupção de comícios ou ameaças físicas, é
rotineira em áreas rurais. Comunidades mais
diversas desenvolvem competição entre fac-
ções, na qual cada lado conta com correligioná-
rios fortemente partidários. Em áreas urbanas
complexas, nenhuma facção ou líder controla
uma parcela significativa do eleitorado, e a
polícia não deve favores a políticos individuais.
Muitos candidatos tentam conseguir votos e as
barreiras contra forasteiros de qualquer partido
são difíceis de manter.
Suponha que um intermediário controle
o acesso a um grupo de eleitores. Esse contro-
le deriva de alguma combinação entre coerção
e distribuição anterior de empregos ou servi-
ços. Deputados tentando obter os votos do
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
intermediário oferecem dinheiro ou uma fatia
do benefício assegurado, como um contrato
para construir uma rua. Se o intermediário er-
guer com sucesso barreiras rígidas contra a en-
trada de outros intermediários, os candidatos
pagarão mais pelos votos do intermediário do
que a soma dos valores que pagariam por ca-
da voto individualmente. Se, pelo contrário, o
intermediário não conseguir proteger seu ter-
ritório, os candidatos pagarão um valor total
mais baixo por esses votos do que seus valores
individuais. Qualquer que seja o valor e a for-
ma de pagamento, a remuneração dos inter-
mediários exige que os candidatos garantam
recursos individualizáveis.
O custo da comunicação
com eleitores potenciais
Fazer campanhas no Brasil é uma atividade
direta, realizada junto ao povo.10 Os candi-
datos visitam pequenas comunidades, fazem
reuniões e realizam comícios. É racional fazer
campanha em locais em que sua mensagem
atinge poucos eleitores? Na verdade, é. Em
primeiro lugar, quanto mais concentrado for
o grupo-alvo, menor será o custo de construir
uma coalizão vencedora. Em segundo lugar,
coalizões eleitorais que cobrem pequenas
áreas têm grande probabilidade de ser locacio-
nais, isto é, baseadas puramente na identifica-
ção com a comunidade. Embora teoricamente
os critérios locacionais e não-locacionais com-
binem perfeitamente (todos os habitantes do
Sul são negros, todos os habitantes do Norte
são brancos), existem poucos casos como
esse no Brasil. Assim, a distância física entre
um candidato e o último eleitor, o eleitor cujo
67
Barry Ames
apoio garante a vitória, é quase sempre menor
11
para coalizões locacionais.
O suprimento de políticos. As trajetórias
das carreiras dos candidatos restringem suas
estratégias de campanha e padrões de votos.
Candidatos locais, isto é, ex-prefeitos ou verea-
12
dores, sempre existirão em abundância. Exce-
to aqueles cujas carreiras estão enraizadas em
grandes áreas metropolitanas, os candidatos
locais naturalmente desenvolvem distribuições
concentradas, pois o reconhecimento de seu
nome diminui conforme a distância em relação
ao seu emprego local aumenta. O que acontece
quando aparecem candidatos que trabalharam
na burocracia do estado, ou candidatos sem
história política? Não é uma pergunta simples,
pois em qualquer eleição, o mix de carreiras
dos candidatos depende de dois conjuntos de
fatores. Um conjunto (que pode ser chamado
de endógeno) depende do contexto da própria
eleição, no sentido de que as novas candidatu-
ras dependem da distribuição inicial dos candi-
datos que estão exercendo seus mandatos. Por
exemplo, em locais em que os custos do trans-
porte são altos, onde o reconhecimento do no-
me do candidato em todo o estado é baixo, on-
de há pouca concentração de trabalhadores ou
de etnias e onde os eleitores preferem candi-
datos com experiência política municipal, ape-
nas os tipos locais se oferecem. Mas o mix de
carreiras dos candidatos também depende de
um segundo conjunto de fatores, exógeno no
sentido de que novas candidaturas respondem
às oportunidades e recompensas da atividade
legislativa. Pessoas com formações diferentes
tornam-se candidatos porque buscam extrair
recompensas pessoais da atividade legislativa.
Meu argumento é simples: em campa-
nhas, o que você fez afeta o que você faz. Para
68
muitos candidatos locais, concorrer ao legisla-
tivo federal é a primeira atividade política que
abrange todo o estado. Como os candidatos lo-
cais começam com um único pico de reconhe-
cimento de seus nomes, uma campanha con-
centrada é a escolha óbvia. Mas suponha que o
candidato tenha chefiado um departamento do
governo que administrava ruas ou escolas. Cer-
tamente, os burocratas que estiverem conside-
rando a carreira política alocariam projetos de
modo a obter vantagens políticas, e tais can-
didatos se tornariam conhecidos nas comuni-
dades que se beneficiam da sua generosidade.
Assim, o apoio dos votos de tais candidatos de-
veria ser disperso ao invés de concentrado. Se
eles dominarão ou compartilharão municípios
depende do município-alvo e do programa que
dirigiram. Nas comunidades rurais, a domina-
ção pode resultar do fato de que um único pro-
grama afeta muitas pessoas intensamente ou
do programa ter sido elaborado para comprar o
apoio de pessoas influentes locais, ao invés de
eleitores individuais.13 Comunidades urbanas
absorvem múltiplos programas – muitas vezes,
dirigidos por políticos rivais – e os eleitores não
são tão facilmente controlados. Finalmente,
suponha que a carreira do candidato seja na
área de negócios. As pessoas dessa área talvez
comecem com algum pico de reconhecimento
central ao redor da localização do seu negó-
cio, mas tais picos raramente são tão grandes
quanto os dos políticos locais. Sua vantagem
é o dinheiro: camisetas, panelas de pressão (a
metade inferior dada antes da eleição, a meta-
de superior depois) e empregos políticos para
os eleitores. O dinheiro compra os chefes po-
líticos que controlam os eleitores, e o dinheiro
engraxa as dobradinhas entre os candidatos às
assembleias legislativas estaduais e à Câmara
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta
Federal. Portanto, para os executivos, o apoio
disperso produz resultados: o candidato estra-
tégico da área de negócios compra o apoio on-
de quer que ele esteja disponível.
Neste ponto, é necessário distinguir entre
desafiantes e titulares dos cargos. Suponha que
um político local desafie o titular em um redu-
to concentrado-dominante. Superficialmente, o
desafio lembra uma disputa por uma cadeira
ocupada na Câmara do Deputados dos EUA,
mas, na verdade, é mais difícil. Redutos locais
geralmente são esparsamente povoados. Se o
desafiante conseguir apenas 51% dos votos
do titular, o confronto levará à derrota mútua.
Como os benefícios são mais importantes do
que a política nacional, nem os chefes locais,
nem os eleitores querem substituir um deputa-
do que os tenha beneficiado. Disputas locais,
portanto, são tão difíceis que raramente ocor-
rem.14 A menos que o titular negligencie o dis-
trito ou enfureça o chefe local, os desafiantes
terão que esperar alguém se aposentar.
O que devemos esperar dos próprios ti-
tulares locais? Dada a baixa frequência de de-
safios diretos em seus redutos, os locais têm
medo principalmente de uma queda no voto
partidário agregado. Se diminuir suficiente-
mente, a mesma classificação pós-eleição pode
não garantir uma cadeira. Assim, os titulares
locais têm que caçar novos eleitores ou nos
redutos de colegas de partido ou nos redutos
de titulares de outros partidos. A identifica-
ção partidária no Brasil é fraca; os deputados
atraem facilmente eleitores de outros partidos.
Como a representação proporcional recompen-
sa totais partidários mais altos com cadeiras
adicionais, os líderes dos partidos não enco-
rajam a caça furtiva nos redutos de partidos
aliados. Resumindo, os candidatos brasileiros
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
devem procurar votos em território inimigo. E
como os municípios compartilhados são mais
vulneráveis do que os dominados, a dominação
e também a concentração devem diminuir para
os candidatos locais.
Mudanças na concentração espacial tam-
bém ocorrem entre candidatos não locais. Os
principais círculos eleitorais dos candidatos que
dependem de distribuições dispersas – evangé-
licos, apresentadores de TV e burocratas do es-
tado – são relativamente estáveis em tamanho;
portanto, tais candidatos precisam de novos
seguidores. Como um pouco dos benefícios que
esses deputados dão aos seus principais correli-
gionários beneficia outros nos mesmos municí-
pios, e como os deputados economizam recur-
sos permanecendo perto de seu apoio principal,
sua concentração espacial deve aumentar.
Os homens de negócios inicialmente
compram votos dando propinas para chefes
locais, mas uma vez na legislatura, é provável
que busquem apoio mais popular para preen-
cher o espaço entre as áreas onde são fortes. A
concentração entre candidatos bem-sucedidos
que são homens de negócios aumenta. Maior
concentração, contudo, pode não produzir
maior sucesso eleitoral. O apoio eleitoral de
candidatos da área de negócios é mais incons-
tante do que o apoio recebido por políticos
locais. Ofertas melhores fazem a lealdade dos
chefes oscilar em direção a quem oferece o
lance mais alto. Assim, os homens de negócios
enfrentam incentivos contraditórios. Embora
as oportunidades sejam claramente melhores
para candidatos não limitados por carreiras lo-
cais, os homens de negócios podem perder o
apoio tão rapidamente quanto o ganham. Os
negócios fornecerão muitos candidatos novos,
mas os titulares da área de negócios serão
69
Barry Ames
mais vulneráveis à derrota eleitoral do que can-
didatos com outras trajetórias.
Análise
As linhas gerais do argumento devem manter-
-se ou cair por terra no terreno empírico.15 A
análise se inicia com um modelo de estratégia
de campanha que utiliza emendas orçamen-
tárias como indicadores da intenção do can-
didato. A seção a seguir incorpora emendas
orçamentárias a um modelo de resultados elei-
torais reais.
Estratégia de campanha
na eleição de 1990
Os deputados submetem emendas orçamen-
tárias para reter antigos seguidores e atrair
novos. O Congresso não recuperou o direito
constitucional de modificar o orçamento nacio-
nal até 1988, mas os deputados aprenderam
rapidamente. Entre 1989 e 1992, o número
anual de emendas orçamentárias subiu de
8.000 para 72.000, e mais de 90% foram di-
recionadas a municípios específicos. O modelo
avalia, para cada município, a probabilidade
de que um deputado concorrendo à reeleição
submeta uma emenda orçamentária.16 Espe-
cificamente, a probabilidade de que um depu-
tado que esteja concorrendo à reeleição em
1990 tenha submetido uma emenda em 1989
ou 1990 direcionada ao município X é uma
função de seis fatores: (1) a distância de X do
centro da votação obtida pelo deputado em
1986; (2) a dominação e a concentração dos
70
votos recebidos pelo deputado em 1986; (3)
a vulnerabilidade do município X à invasão de
candidatos; (4) a similaridade socioeconômica
e demográfica de X em relação ao eleitorado
principal; (5) a insegurança eleitoral do depu-
tado; (6) a trajetória da carreira do deputado.
Distância do centro da votação obtida
em 1986. O “centro da votação” obtida por ca-
da deputado titular em 1986 é medido de duas
formas.17 O centro municipal, Cm, está basea-
do na dominação municipal – a porcentagem
da votação total recebida pelo deputado i em
cada município. O centro pessoal, Cp, se baseia
na quota pessoal – a porcentagem do total es-
tadual do deputado i recebido em cada muni-
cípio. Calculo a distância de cada município do
estado em relação a Cm e Cp. Conforme os mu-
nicípios ficam mais distantes, o reconhecimen-
to do nome diminui e o custo da campanha
aumenta; municípios distantes possuem menor
probabilidade de serem alvos do deputado i.
Ao mesmo tempo, deputados com centros pes-
soais de votação em municípios nos quais não
dominam (tipicamente, grandes cidades) têm
probabilidade de fazer emendas mais longe de
seus centros pessoais porque compartilham o
município central com tantos outros candidatos
que reivindicar o crédito é impossível.18
Dominação e concentração. Mais acima,
defini dominação e concentração como carac-
terísticas dos deputados medidas no nível do
estado como um todo. Contudo, a dominação
também é significativa no nível municipal.
Um deputado poderia dominar municípios
menores, por exemplo, mas compartilhar mu-
nicípios maiores com outros. Apenas a domi-
nação no nível municipal deve afetar a reali-
zação de emendas.19 Quanto maior o nível de
dominação em um município, mais o deputado
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta
pode reivindicar crédito por esforços clientelis-
tas e, portanto, mais emendas orçamentárias
ele ou ela submeterão. Quando a dominação
atinge níveis muito altos, o deputado tem uma
“cadeira segura” (como no velho Sul norte-
-americano, que só possuía um partido); assim,
as emendas devem diminuir.
Candidatos cujo apoio foi concentra-
do em 1986 devem fazer mais emendas, pois
são vulneráveis às incursões de candidatos
com carreiras burocráticas ou na área de ne-
gócios. Candidatos concentrados saem de
suas bases originais em círculos relativamen-
te concêntricos. Têm que ser menos seletivos
do que os candidatos com votos dispersos,
pois escolhem alvos não apenas pelo critério
da vulnerabilidade, mas também do critério de
proximidade de seu próprio centro. Como re-
sultado, candidatos concentrados apresentam
“emendas demais”.
Vulnerabilidade municipal. Os desafian-
tes têm poucos incentivos para invadir muni-
cípios dominados por titulares fortes que bus-
cam a reeleição. Mas as condições mudam;
os municípios tornam-se permeáveis. Um de-
putado dominante se aposenta, deixando um
vazio eleitoral. Um influxo de migrantes sina-
liza um eleitorado livre do controle de velhos
líderes e antigas lealdades. A invasão é en-
corajada pela fragmentação municipal, ou no
sentido de que muitos candidatos de um único
partido compartilham votos ou no sentido de
que candidatos de muitos partidos obtêm su-
20
cesso eleitoral.
Paridade social. Se os titulares identi-
ficam certos grupos ocupacionais ou étnicos
como correligionários-chave, devem visar
novos municípios onde grupos semelhantes
estão presentes. Deputados que dependem
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
dos votos da classe trabalhadora procurariam
municípios industriais. Deputados que apelam
para funcionários públicos deveriam fazer isso
em localidades nas quais há muitos cargos go-
vernamentais. Assim, os deputados procuram
novos alvos que tenham composição socioeco-
nômica semelhante à dos antigos redutos. Ini-
cio definindo, com base na participação nos
votos e na dominação municipal, o município
principal de cada deputado.21 Em seguida, cal-
culo a diferença entre cada município e o mu-
nicípio principal em relação a três indicadores
socioeconômicos: tamanho do eleitorado, ren-
da per capita e porcentagem da força de tra-
balho empregada pelo governo. Os primeiros
dois indicadores refletem a possibilidade de
busca de votos baseada em classes, enquan-
to o terceiro representa um interesse bem-
-organizado. Como no Brasil, em geral, apelos
à classe social não rendem frutos, os funcioná-
rios do governo são o alvo mais provável. Para
cada indicador, os municípios mais parecidos
com o município principal do deputado devem
receber mais emendas.22
Insegurança eleitoral. Sabemos que os
votos individuais determinam, em grande me-
dida, a sorte dos deputados nas eleições. Aque-
les cuja posição em 1986 foi baixa, que esca-
param por pouco da eliminação, trabalharão
mais na próxima eleição. Seu número total de
emendas aumentará.
Trajetória da carreira. Devido ao fato de
que políticos locais têm maior probabilidade
de manter vínculos próximos com os eleitores
do que políticos com carreiras burocráticas ou
na área de negócios, os candidatos locais devem
apresentar mais emendas. Os locais também
devem concentrar suas campanhas, incluindo
suas emendas orçamentárias, mais perto de suas
71
Barry Ames
casas. Candidatos com carreiras burocráticas e
na área de negócios dispersam as atividades de
campanha, comprando apoio onde implantaram
projetos e onde identificam municípios vulnerá-
veis. Candidatos de famílias com longa tradição
em política devem ser mais propensos ao clien-
23
telismo, fazendo mais emendas.
Agrupamento e estimativa. A estimativa
teve início com observações no nível dos depu-
tados; isto é, todos os deputados que serviram
em 1986 e concorreram à reeleição em 1990.
Em seguida, agrupei os deputados por estado,
e em dois casos – seis pequenos estados nor-
destinos e três estados do Sul – agrupei depu-
tados em grupos de estados. Esse agrupamento
de muitos estados, que aumentou substancial-
mente o número de observações, combina es-
tados que são semelhantes em tamanho, con-
24
dições econômicas e tradições políticas.
Como o número de emendas em cada
município não pode ser menor do que zero,
e como a maioria dos deputados faz poucas
emendas em qualquer município em particular,
as estimativas de mínimos quadrados não são
apropriadas. Experimentei um modelo de
Poisson de contagem de eventos, mas os re-
sultados revelaram algumas irregularidades
estatísticas, então distribuí os dados sobre as
emendas em uma variável dicotômica e imple-
25
mentei uma regressão logística. A Tabela 1
apresenta os resultados simplificados para
seis estados ou grupos de estados: Bahia, os
seis pequenos estados do Nordeste, Minas Ge-
rais, Rio de Janeiro, São Paulo e os três esta-
dos do Sul. Os resultados completos, incluindo
coeficientes e erros-padrão, estão disponíveis
aos interessados.
72
Interpretação. Em cada estado ou grupo
de estados, o modelo atingiu um alto nível de
significância estatística; portanto, os resultados
empíricos sustentam bem a teoria de maneira
geral.26 Em termos dos elementos específicos
da teoria, primeiramente consideraremos os
argumentos confirmados em todas ou quase
todas as seis configurações, seguidos das hipó-
teses que não conseguiram apoio consistente.
Em todos os lugares, a dominação munici-
pal estimulou fortemente a realização de emen-
das. Quanto maior a porcentagem de votos de
um município o deputado tivesse recebido em
1986, maior a probabilidade de aquele deputa-
do buscar mais apoio no mesmo local em 1990.
A inclinação negativa no termo ao quadrado
significa que os deputados em algum momen-
to consideraram um município como “fecha-
do”, não merecendo nenhum esforço adicional.
Em outras palavras, a diminuição dos retornos
acontecia, mas os verdadeiros pontos de infle-
xão estavam além de quase todos os casos.
A teoria argumentava que os municípios
vulneráveis, aqueles com altas proporções de
migrantes ou com altos níveis de fragmentação
partidária, seriam alvos de campanha. Somente
nos estados do Rio de Janeiro e de São Paulo
(onde o sinal estava correto), os municípios com
muitos migrantes não atraíram deputados. O
desvio do Rio e a fragilidade de São Paulo pro-
vavelmente se originam da alta proporção de
migrantes nas próprias cidades do Rio e de São
Paulo. Como muitos deputados recebem votos
nesses locais, nem mesmo uma alta proporção
de migrantes consegue fazer essas cidades se-
rem atrativas como alvos de emendas, embora
elas atraiam outras táticas de campanha.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta

Tabela 1 – O deputado submeterá

uma emenda orçamentária a um município?

Estimativa Logit
Características municipais e individuais Minas Rio de São
Predição Bahia Nordeste Sul
Gerais Janeiro Paulo
Distância do centro municipal – – – + + +
Distância municipal ao quadrado + + + –
Distância do centro pessoal + + – – –
Distância pessoal ao quadrado – – + +
Dominância municipal + + + + + + +
Dominância municipal ao quadrado – – – – – – –
Concentração + + + –
Porcentagem de votos a deputados aposentados + + –
Porcentagem de migrantes + + + + – +
Paridade ao município principal:
? + – –
distribuição de renda
Paridade ao município principal:
– – – –
funcionários do governo
Paridade ao município principal: população ? + – –
Fragmentação interpartidária + + + – + +
Fragmentação intrapartidária + + + +
Classificação na lista do partido em 1986 + + + + + +
Carreira local + – + + –
Carreira local x Distância municipal – + – + – +
Carreira local x Distância pessoal – – + – + –
Família política + – +
N= 6666 3841 9106 1536 7410 6841

+ significa um coeficiente positivo, significativo no nível 0,10.

– significa um coeficiente negativo, significativo no nível 0,10.
Todas as razões de verossimilhança são significativas no nível 0,0001.

Altos níveis de fragmentação partidária, alto nível de dominação em 1986. Em 1990, o

tanto interpartidária quanto intrapartidária,
aumentam, em todos os lugares, as chances
de os candidatos focalizarem um dado muni-
cípio. Em Minas Gerais e São Paulo, apenas a
fragmentação intrapartidária aumentou a rea-
lização de emendas pelos candidatos. Nesses
dois estados, o Partido do Movimento Demo-
crático Brasileiro, PMDB, havia conquistado um
PMDB iria inevitavelmente escorregar; assim,
sobreviver significava caçar os eleitores de
companheiros de partido.
Os deputados que ficaram em posições
baixas nas listas pós-eleição de seus partidos
em 1986 certamente tinham motivos para
se sentir vulneráveis. Em todos os estados,
com exceção do Rio de Janeiro, deputados

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012 73
Barry Ames
com baixa classificação (baixas classificações
recebem pontuações mais positivas) realizaram
significativamente mais emendas do que seus
colegas cuja classificação foi alta. No Rio, a re-
lação foi positiva, mas muito abaixo da signi-
ficância estatística. É bastante provável que a
fragilidade da relação vulnerabilidade-realiza-
ção de emendas no Rio se origine da importân-
cia demográfica da capital, combinada com sua
falta de atratividade como alvo de emendas.
À primeira vista, as hipóteses da distância
não parecem ter sido confirmadas. Uma inves-
tigação mais detalhada, contudo, revela que a
realização de emendas reflete a distância dos
municípios em relação ao apoio principal dos
deputados na maioria dos casos. Minas Gerais
e os seis estados do Nordeste corroboram o
argumento original (“realizam menos emen-
das conforme a distância do centro municipal
aumenta”).27 No Rio, em São Paulo e nos três
estados do Sul, os deputados diminuíram suas
campanhas como função da distância de cada
município em relação ao centro de seu apoio
pessoal, ao invés do centro da sua dominação
28
municipal. Por que a variação? Em Minas e
no Nordeste, o nível médio da dominação mu-
nicipal é muito mais alto do que em qualquer
outro lugar; os deputados mineiros e nordes-
tinos conseguem quotas substanciais de seus
totais pessoais nos locais que dominam. Essas
localidades permanecem cruciais para eles e fi-
cam próximas de suas casas. No Rio, em São
Paulo e no Sul, o nível médio de dominação (a
porcentagem obtida pelo deputado dos votos
totais do município) é menor do que a metade
do nível conquistado por deputados mineiros e
nordestinos. Com níveis baixos de dominação,
reivindicar crédito é mais difícil; portanto, o
centro da dominação municipal não é o ponto
74
de referência da campanha. Ao invés disso, os
deputados focam suas campanhas onde rece-
bem a maior parte de seus totais pessoais.
Apenas na Bahia as emendas orçamentá-
rias não têm relação com a distância dos muni-
cípios em relação ao apoio principal dos candi-
datos. Por que a Bahia é excepcional? Conside-
re o contexto político. O governador da Bahia,
Antônio Carlos Magalhães (popularmente co-
nhecido como ACM) é tão poderoso que pode
mandar os candidatos fazerem campanha em
determinados municípios. A máquina de ACM
foi construída sobre seus vínculos com o antigo
regime militar, vínculos que garantiram à Bahia
uma considerável generosidade federal. ACM e
seus aliados na burocracia estatal colheram os
lucros políticos, e deputados com carreiras bu-
rocráticas no nível estadual continuam a domi-
nar a delegação da Bahia no Congresso. Ape-
nas um em cada oito deputados baianos tem
um passado local – o segundo menor número
em qualquer estado – e deputados puramente
locais são fracos. Deputados baianos não locais
tendem a ter distribuições de votos dominan-
tes-dispersas; assim, suas emendas são neces-
sariamente espalhadas. De certo modo, o con-
ceito de centro de votos significa pouco para
tais deputados; eles lidam com os chefes locais
onde quer que haja algum disponível.
E as variáveis que medem a paridade
social de cada município em relação aos elei-
torados principais dos deputados? Se os de-
putados recorrem a eleitorados que lembram
aqueles onde se saem bem, as emendas devem
diminuir conforme a distância social aumenta.
Os funcionários do governo são um eleitora-
do importante para muitos deputados, e tais
deputados realmente parecem procurar muni-
cípios semelhantes: três estados ou grupos de
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta
estados obtiveram resultados significativos na
direção esperada; apenas São Paulo teve o si-
29
nal errado.
As outras variáveis de paridade social
demonstram que os apelos ideológicos são
real mente raros no Brasil. Semelhanças em
distribuição de renda e população produziram
resultados imateriais e inconsistentes.30 Além
disso, se os deputados buscam alvos em bases
ideológicas, a paridade social deve ser mais
forte nas regiões mais desenvolvidas do país.
Rio, São Paulo e o Sul, contudo, não produziram
resultados mais consistentes do que o Nordes-
te, a Bahia e Minas Gerais. O resultado negati-
vo é importante: isto é, a maioria dos deputa-
dos vê as características sociais e ideológicas
dos municípios como fatores menores em sua
decisão de usar a política do clientelismo como
uma ferramenta de campanha.
Considere agora as hipóteses que não
se confirmaram de maneira consistente. A teo-
ria original previa, embora de forma hesitante,
que candidatos com carreiras na política local
realizariam mais emendas do que aqueles com
carreiras burocráticas ou na área de negócios.
Apenas no Rio e em São Paulo a hipótese foi
confirmada, e na Bahia e no Sul, os candida-
tos locais realizaram menos emendas. Essas
diferenças não são simplesmente funções da
dominação dos candidatos com origens locais,
pois o Sul e Minas possuem a mais alta por-
centagem de candidatos locais, ao passo que a
Bahia e o Rio possuem a mais baixa. As táticas
dos candidatos locais dependem de contextos
históricos. A Bahia, por exemplo, tem poucos
candidatos locais, e aqueles que se aventuram
a sair de seus redutos eleitorais correm o risco
de incorrer na ira de ACM. O Rio tem ainda me-
nos candidatos locais do que a Bahia, mas por
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
razões demográficas, não históricas. O Rio tem
apenas 65 municípios para servir de trampo-
lins para seus 46 deputados (1,41 municípios
por deputado), enquanto a Bahia tem 8,6 mu-
nicípios por deputado. Faltam oportunidades
aos candidatos locais do Rio, mas como não
enfrentam nenhuma máquina coerciva, são li-
vres para competir com candidatos estaduais
através da submissão de um grande número
de emendas. São Paulo tem um número subs-
tancial de candidatos locais, mas entre 1987 e
1990, muitos desertaram do PMDB, o partido
dominante. Os desertores tiveram que lidar
com a máquina poderosa do PMDB de Orestes
Quércia, que enviou candidatos para os redutos
eleitorais desses candidatos. Mas a máquina
não tinha poder para manter seus oponentes
dentro de seus redutos; assim, a expansão foi
sua estratégia ideal.
A política no Sul e no Nordeste reflete
contextos históricos distintos. No Sul, as legen-
das partidárias são significativas, nenhum go-
vernador tem a hegemonia de um ACM, a con-
centração espacial é intensa e os candidatos
locais dominam. Os candidatos que não pos-
suem base local lutam para encontrar apoio;
assim, os políticos locais sabiamente permane-
cem em seus redutos eleitorais, fazendo menos
emendas. O Nordeste e Minas Gerais apoiam
níveis intermediários de candidatos locais; os
locais não lutam, como fazem na Bahia e no
Rio, e não dominam, como no Sul.
Originalmente, eu esperava que os polí-
ticos locais simplesmente realizariam menos
emendas conforme se distanciassem de suas
bases. Ao invés disso, os resultados fornecem
uma comparação instrutiva com nossas medi-
das de distância, isto é, as variáveis que me-
dem mudanças no comportamento de todos os
75
Barry Ames
deputados em relação à realização de emen-
das, independentemente de suas carreiras
políticas. Na Bahia, no Sul e em Minas Gerais,
os deputados locais aumentam a realização
de emendas conforme se distanciam dos mu-
nicípios onde são mais dominantes, mas dimi-
nuem a realização de emendas conforme se
distanciam dos municípios onde obtêm a maior
parte de seus votos. As capitais, nesses casos,
possuem pouca importância nos eleitorados to-
tais dos estados; poucos centros pessoais são
encontrados em cidades nas quais a presença
de muitos deputados desencoraja a reivindica-
ção de créditos. Para a maioria dos deputados,
portanto, faz sentido permanecer perto dos lo-
cais que contribuem com a maior parte de seus
votos. No Nordeste e no Rio, no entanto, as
capitais têm muito mais peso nos eleitorados
totais dos estados, e mais candidatos possuem
centros pessoais exatamente nessas capitais.
Mas como essas capitais são o lar de muitos
deputados, elas desencorajam a reivindicação
de crédito, e os candidatos locais são forçados
a fugir em busca de novos eleitores.
As aposentadorias (avaliadas pela por-
centagem dos votos recebida em 1986 por
candidatos que não concorreram em 1990)
estimularam mais emendas somente na Bahia.
No Sul, as emendas na verdade diminuíram
onde as aposentadorias libertaram mais elei-
tores. Isso não era esperado, pois nas minhas
entrevistas, os deputados do Sul mencionaram
municípios que haviam se tornado vulneráveis
devido a aposentadorias. Talvez o problema
tenha sido falta de sincronia: quando os de-
putados ofereceram essas emendas em 1988
e 1989 (para os orçamentos de 1989 e 1990),
talvez não soubessem quem estava planejan-
do se aposentar.
76
O argumento original sugeria que os
candidatos com apoio espacialmente concen-
trado iriam realizar muitas emendas para com-
pensar suas bases de votos geograficamente
restritas. Apenas na Bahia e no Nordeste a hi-
pótese provou ser correta. Talvez o argumento
falhe porque concentração é frequentemente
relacionada à dominação; isto é, o que real-
mente importa é a dominação local, e não a
contiguidade espacial dos votos. Como resul-
tado, a variável dominação (que confirmou
a previsão em todos os casos) simplesmente
subjuga a concentração. O caso da Bahia mais
uma vez reflete o poder da máquina política
desse estado. A máquina desencoraja os can-
didatos em relação a deixar suas bases; assim,
eles realizam muitas emendas para aumentar
a dominação local.
Finalmente, por que os deputados de
famílias políticas não conseguem se destacar?
Suspeito que o aprendizado político é muito
rápido. Sendo membros de famílias políticas
ou não, os deputados aprendem táticas de
campanha rapidamente. É interessante notar
que membros das famílias políticas do Nor-
deste realizaram significativamente menos
emendas do que os nordestinos sem laços de
família. Tais laços são muito mais importantes
no Nordeste do que em qualquer outro lugar;
cerca de 30% de todos os deputados nesses
estados têm parentes na política, em compara-
ção a menos de 10% no Sul. Famílias políticas
no Nordeste frequentemente significam fazer
acordos à moda antiga, não populismo; políti-
cos nordestinos tradicionais fazem menos por
seus eleitores – especialmente em termos de
assistência social – e mais pelos chefes locais.
Recapitulação . As estratégias de cam-
panha dos deputados brasileiros no nível
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta
municipal respondem fortemente à dominação
local, à vulnerabilidade à invasão de alvos po-
tenciais, à sua própria fragilidade eleitoral e a
suas carreiras anteriores. Mas a ausência de es-
forços de campanha em comunidades sociolo-
gicamente semelhantes aos principais círculos
eleitorais dos deputados (exemplificada pela
fraqueza das variáveis de paridade social) con-
firma a impressão de que poucos deputados
buscam votos seguindo linhas ideológicas. A
ausência de programas de partido e a fragilida-
de da disciplina partidária fazem com que tais
apelos, exceto para o Partido dos Trabalhado-
res, sejam improdutivos.
O comportamento estratégico
compensa eleitoralmente?
As táticas dos nossos deputados em busca de
votos dão certo? A Tabela 2 estima um modelo
de “resultados”. É semelhante ao modelo de
“estratégia”, mas com importantes acrésci-
mos. O modelo de resultados incorpora a vota-
ção de 1986 como um preditor da votação de
1990. Também avalia os efeitos da dominação
total (nível estadual) – além da dominação no
nível municipal – para descobrir se certos ti-
pos de deputados foram mais bem-sucedidos.
As emendas de cada deputado, junto com as
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
emendas feitas por outros deputados, são ago-
ra variáveis explicativas. Finalmente, o modelo
inclui (para investigar o realinhamento partidá-
rio) variáveis que medem o ganho de candida-
tos de partidos aliados.31
O modelo de resultados funciona bem e
explica mais de 50% da variação na votação de
1990 dos candidatos em todos os lugares, com
exceção de São Paulo. 32 Os votos recebidos
em 1986 foram os preditores mais poderosos.
Esse resultado seria esperado na maioria das
sociedades, mas, aqui, contradiz a sabedoria
convencional do Brasil, segundo a qual a im-
popularidade dos deputados faz com que ter
exercido um mandato seja uma desvantagem.
Fazer campanha é importante. Na Bahia, no
Nordeste, em Minas Gerais e no Sul, as emen-
das aumentaram os votos. 33 As emendas fi-
zeram a diferença no Rio de Janeiro e em São
Paulo também, mas apenas para deputados
mais dominantes, isto é, as emendas nesses
estados tornaram-se mais importantes à medi-
da que a dominação municipal aumentou. Os
municípios no Rio e em São Paulo são, em sua
maior parte, competitivos, com poucos deputa-
dos dominantes. Em lugares em que os depu-
tados compartilham votos com muitos outros
(como nas capitais), as emendas são fúteis,
mas à medida que a dominação aumenta, elas
fazem mais sentido.
77
Barry Ames

Tabela 2 – O que determina o sucesso eleitoral?

Estimativa OLS dos resultados da eleição de 1990

Características municipais, individuais e eleitorais Minas Rio de São
Bahia Nordeste Sul
Gerais Janeiro Paulo
Votação em 1986 + + + + + +
Emendas por deputado (registradas) + + + +
Emendas* dominância municipal + + + + + –
Emendas realizadas por outros deputados – – – + –
Distância do centro municipal –
Distância do centro pessoal
Dominância estadual em 1986 + + +
Dominância municipal em 1986 + – + + + –
Dominância municipal ao quadrado – + – –
Concentração em 1986 +
Fragmentação interpartidária em 1986 +
Fragmentação intrapartidária em 1986 – –
Paridade ao município principal: Distribuição de renda +
Paridade ao município principal: Funcionários do governo –
Paridade ao município principal: População – –
Classificação na lista do partido em 1986 – + + +
Carreira local
Ganho dos partidos aliados - 1986 + + + + + +
Candidato PFL-PDS + + + + +
Candidato PMDB ou de esquerda + +
Família política + +
Família política* dominância municipal – –

R2 = 53% 57% 53% 53% 20% 56%

N = 8040 6629 13740 1536 16530 8803

+ significa um coeficiente positivo, significativo no nível 0,05.

– significa um coeficiente negativo, significativo no nível 0,05.
Todos os testes F para o modelo inteiro são significativos no nível 0,05.

Emendas realizadas por outros depu-
tados deveriam diminuir a votação de um de-
putado, pois tais emendas significam que os
oponentes também focalizaram o mesmo mu-
nicípio. Exceto no Rio e em São Paulo – onde as
emendas de outros deputados não produziram
impactos –, foi exatamente isso que aconteceu.
A hipótese falhou no Rio e em São Paulo pelas
mesmas razões que vimos acima.34
Deputados dominantes ganharam mais
votos do que aqueles com distribuições com-
partilhadas, mas a concentração ajudou so-
mente em Minas Gerais. 35 Em uma eleição
com mais de 50% de rotatividade dos titulares,

78 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta
e com perdas substanciais por parte dos parti-
dos de centro e centro-esquerda, esse resulta-
do tem grande importância. A dominação pro-
tege os deputados de oscilações partidárias. A
maioria dos titulares que perderam as cadeiras
em 1990 compartilhava os círculos eleitorais.
Municípios representados por um único depu-
tado, sejam contíguos ou dispersos, são mais
seguros. Em um ambiente de partidos fracos e
política de clientelismo, a realização de acor-
dos com os políticos locais – o clássico padrão
dominante-disperso – faz sentido.
O modelo de estratégia demonstrou que
os deputados raramente procuram alvos de
campanha socioeconomicamente similares aos
seus municípios principais. Como era de se es-
perar, também é pouco provável que eles ga-
nhem ou percam votos nessa base. Embora em
grandes cidades os deputados façam apelos
ideológicos ou para grupos, eles não procuram
ou recebem apoio em alvos de campanha dis-
tantes com tais apelos. Dado o alto custo de ca-
çar no território de companheiros de partido, os
candidatos aumentam o apoio apelando para
novos grupos em suas áreas de base, ao invés
de buscar grupos semelhantes, mas geografica-
mente distantes. Consequentemente, embora
mudanças na composição ideológica geral de
legislaturas possam resultar de realinhamentos
eleitorais, tais realinhamentos não são produto
de apelos de campanhas individuais.
Trocas de partidos desempenham um
papel importante na sorte dos deputados. Em
todos os estados, os ganhos gerais de parti-
dos próximos no espectro político ajudaram
os candidatos. Como essa eleição representou
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
uma derrota para o PMDB após seu sucesso
esmagador em 1986, os candidatos de direita
(“candidato PFL-PDS”) ganharam, ao passo
que o PMDB e os candidatos de esquerda re-
ceberam um impulso apenas no Nordeste e em
Minas Gerais.
Finalmente, as trajetórias das carreiras
dos deputados, pelo menos conforme medidas
por ocupações anteriores ou por participa-
ção em famílias políticas, não tiveram efeito
consistente sobre os resultados eleitorais. No
Nordeste e em Minas Gerais – áreas em que
porcentagens substanciais de deputados vêm
de famílias políticas – esses deputados se saí-
ram melhor. Mas na Bahia, onde as famílias
políticas são mais comuns, tais deputados não
receberam ajuda. Além disso, os candidatos lo-
cais não tiveram melhor desempenho em ne-
nhum estado. A eleição de 1990 representou
um influxo de dinheiro alto na campanha para
o Congresso. Se essa tendência continuar, os
candidatos locais, como esses resultados de-
monstram, terão sérios problemas.
Recapitulação. As estratégias dos depu-
tados têm importância. Os deputados lucram
realizando suas próprias emendas; sofrem
quando outros deputados visam os mesmos
municípios. Os deputados com distribuições
dominantes de votos conseguem resistir mais
a oscilações partidárias do que aqueles com
distribuições compartilhadas.36 Mas a maio-
ria dos deputados ganha pouco concentrando
suas distribuições de votos ou fazendo apelos
ideológicos ou a grupos, e os padrões de car-
reiras não têm um efeito amplo sobre a sorte
em eleições.
79
Barry Ames
Conclusão
A maioria das discussões sobre política bra-
sileira enfatiza suas raízes tradicionais, clien-
telistas. A teoria desenvolvida aqui, pelo
contrário, está baseada no comportamento
estratégico de políticos racionais. Inseridos em
um sistema eleitoral cujos principais atributos
incluem representação proporcional com lista
aberta, grandes distritos representados por
vários deputados, seleção de candidatos no
nível de unidades subnacionais politicamente
ativas e possibilidade de reeleição imediata, a
maioria dos deputados presta pouca atenção a
apelos ideológicos. Ao invés disso, buscam re-
dutos eleitorais seguros, procuram municípios
vulneráveis e lutam para superar sua própria
fraqueza eleitoral por meio de esquemas polí-
ticos. Candidatos estratégicos não se compor-
tam de maneira idêntica, já que seus passados
políticos variam e também porque os diferen-
tes contextos demográficos e econômicos dos
estados brasileiros recompensam algumas tá-
ticas e penalizam outras.
Qual é o significado desses resultados?
Considere a relação mandante-mandatário en-
tre eleitores e deputados. O sistema eleitoral
brasileiro dificulta o controle do eleitor. Força
os candidatos a procurar nichos monofocais,
a gastar muito e a fazer acordos com candi-
datos a outros cargos, candidatos com quem
não têm nada em comum. O sistema não pode
ser julgado não-democrático; na verdade, ao
não favorecer nenhuma divisão em particular,
permite que todas as reclamações sejam arti-
culadas. Porém, os cidadãos aprendem pouco
sobre a importância de questões de nível na-
cional, e eleitores racionais apoiam candidatos
80
com base no potencial dos benefícios que
podem obter.
O sistema eleitoral brasileiro motiva os
deputados a procurar benefícios. Quando com-
binamos esses incentivos com a qualidade
centrada no estado que a política brasileira
possui, os resultados sugerem que a procura
de benefícios pode não ter atingido um equi-
líbrio. Os deputados no Sul do Brasil e em
estados mais industrializados enfrentam uma
competição maior por parte de candidatos de
outros partidos, mas também têm distribuições
de votos mais concentradas. Níveis mais altos
de educação e riqueza aumentam o interesse
e o envolvimento dos eleitores em política,
mas esse interesse aumenta os incentivos para
os deputados focalizarem os benefícios. Ao
mesmo tempo, demandas por benefícios locais
podem contribuir para as taxas elevadas de
rotatividade e baixos níveis de antiguidade no
cargo das delegações congressistas do Sul, fa-
tores que mudam o centro ideológico do Con-
gresso para a direita.
No processo legislativo, o sistema do
Brasil produz partidos sem programas, parti-
dos que abrigam uma enorme gama de inte-
resses e preferências. A representação propor-
cional com lista aberta não é uma condição su-
ficiente para partidos fracos; o Chile pré-1973
combinava a representação proporcional com
lista aberta com partidos ferozmente ideoló-
gicos. Mas a representação proporcional com
lista aberta no Brasil funciona de modo dife-
rente, porque os interesses dos estados con-
trolam as indicações, porque os partidos não
podem controlar o comportamento de seus
deputados, e porque a importância dos distri-
tos aumenta tanto a fragmentação interparti-
dária quanto a intrapartidária.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta

Esta análise apenas tocou a superfície do
37
argumento teórico. Quais são as implicações
das distribuições espaciais de votos para o com-
portamento legislativo subsequente? De fato,
os deputados brasileiros representam uma am-
pla gama de eleitorados, que varia de distritos
dominados por um único representante a coor-
tes de interesses especiais dispersas, passando
por acordos dispersos e distritos da classe tra-
balhadora. Será que alguns distritos isolam os
deputados das demandas presidenciais? A cor-
rupção é um desenvolvimento natural de certos
círculos eleitorais? Alguns deputados são mais
orientados para a legislação nacional? A acei-
tação ou rejeição do Congresso das emendas
orçamentárias dos deputados também merece
investigação. Por que alguns deputados são
mais bem-sucedidos do que outros? Há regras
que garantem a todos uma parte da ação? Os
deputados seniores podem comprar os votos de
membros juniores necessitados? O caso brasi-
leiro – um sistema que permite a formação de
vários círculos eleitorais dentro de um único ar-
cabouço institucional – é um laboratório perfei-
to para o estudo de influências eleitorais sobre
o comportamento legislativo.

Apêndice
Fontes e problemas dos dados

O mapa e Moran I. Construí os mapas informatizados utilizando mapas estaduais de ruas,

uma mesa digitalizadora e Autocad. A base de dados também inclui, além dos resultados eleitorais,
indicadores do censo de 1980, todas as emendas orçamentárias submetidas para os orçamentos
de 1989-91 e os resultados da eleição presidencial de 1989. As matrizes de vizinho mais próximo
utilizadas para calcular a estatística de Moran I foram derivadas das coordenadas dos mapas. Paul
Sampson (University of Washington) forneceu o programa que criou as matrizes. Para uma introdu-
ção à análise espacial, cf. Cliff et al. 1975.
A tendência de subdivisão dos municípios, que é motivada politicamente, pode prejudicar se-
riamente a elaboração de mapas. Como os dados censitários são baseados nas fronteiras de 1980,
municípios criados após essa data precisaram ser agregados aos municípios antigos. Em alguns ca-
sos, o número de novas unidades era tão grande que a agregação distorceu os eventos políticos. Em
outros casos, estados antigos foram comprometidos pela criação de novos estados. Como resultado,
a análise exclui Goiás, Tocantins, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Acre, Amapá, Rondônia e Rorai-
ma. Embora a divisão inadequada dê a esses estados força política considerável, a maioria possui
populações muito pequenas.
Emendas orçamentárias. A cada ano, a Comissão de Orçamentos publica as emendas de depu-
tados e senadores (Brasil, Congresso Nacional, 1988-1990). Os membros submetem essas emendas

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012 81
Barry Ames

em pequenos cartões de aproximadamente 5 cm por 15 cm, e os volumes publicados reproduzem

esses cartões, muitos dos quais escritos à mão. Cada cartão contém o nome e o estado do deputa-
do ou senador, o programa modificado, o município beneficiado, a quantia de dinheiro e o progra-
ma debitado para financiar a emenda. Codifiquei todas as emendas de 1990 e 1991, mas apenas
uma amostra das 72.672 emendas realizadas em 1992. Este artigo não utiliza o grupo de 1992
porque as emendas foram submetidas pelos membros da nova Câmara de 1991-94. A análise tam-
bém exclui emendas (cerca de 1%) que não beneficiavam nenhum município específico. Agradeço
a Orlando de Assis e Carmen Pérez pela ajuda na obtenção das emendas de 1991.
Resultados eleitorais. Para 1978 e 1982, os resultados eleitorais vieram do Prodasen, o braço
de processamento de dados do Senado. Agradeço a Jalles e William pelo auxílio. Para 1986, o Tribu-
nal Superior Eleitoral forneceu alguns dados, mas oito estados nunca enviaram os resultados eleito-
rais para Brasília. Copiei os resultados nos tribunais regionais nesses estados. Para 1990, o Tribunal
Superior, com a assistência de Roberto Siqueira, Sérgio, Flávio Antônio, Conceição e Nelson, forneceu
dados de 15 estados em disquetes. Manuel Caetano, em Porto Alegre, auxiliou com os resultados
dos gaúchos.

Barry Ames
Cientista político pela Universidade de Stanford. Professor do Departamento de Ciências Políticas na
Universidade de Pittsburgh. Pittsburgh, Pennsylvania, EUA.
barrya@pitt.edu

Notas
(*) Texto originalmente publicado em American Journal of Poli cal Science, v. 39, n. 2, maio 1995,
pp. 406-33. Revisão técnica de Carolina Ventura.
Os dados utilizados neste artigo serão colocados no ICPRS no final de 1995. Pesquisadores
interessados nos dados antes dessa data podem contatar o autor. Esta pesquisa foi financiada
pela Na onal Science Founda on, Washington University, St. Louis, e pelo IRIS – Ins tu onal
Reform and the Informal Sector, University of Maryland, College Park.

(1) Nenhum estudo com muitos Estados foi realizado, provavelmente devido à escassez de dados
sobre eleições de nível municipal, à ausência de mapas municipais digitalizados e à falta de
familiaridade com técnicas esta s cas espaciais.

(2) Até 1994, não havia um patamar mínimo para os par dos conseguirem cadeiras no legisla vo. Em
1993, o Congresso aprovou um patamar de 3%, mas uma brecha na lei minimizará seus efeitos.

82 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta

(3) As máquinas de estado mais fortes provavelmente são as do Maranhão e da Bahia, ambos no
Nordeste. Enquanto era governador, Orestes Quércia dominava o PMDB em São Paulo, e
manteve muito desse poder durante a administração do sucessor que ele escolheu. Líderes
locais poderosos são encontrados principalmente em áreas menos industriais.

(4) Observe que dominação municipal não tem relação nenhuma com efe vamente ganhar cadeiras;
estados, não municípios, são distritos eleitorais. Também experimentei conceituar dominação
somente em termos de votos para candidatos do próprio par do do candidato.

(5) O Apêndice discute a construção do mapa, assim como outros problemas dos dados.

(6) Para ilustrações gráficas de padrões dispersos-compar lhados e concentrados-compar lhados,

cf. “Electoral rules, cons tuency pressures, and pork barrel: bases of vo ng in the Brazilian
Legislature” (1995), de minha autoria.

(7) Alves comandava um grupo de deputados conhecidos, por sua estatura, como os Sete Anões.
A comissão interna de investigação da Câmara acusou quase todos de extorquir e aceitar
propinas, mas a Câmara exonerou alguns. Quase todos têm a mesma distribuição de votos:
bolsões dispersos de apoio muito intenso.

(8) Os votos dos principais candidatos podem superar os dos retardatários, mas como o número de
candidatos eleitos é diretamente proporcional à quota cumula va de todos os votos do par do,
os candidatos populares possibilitam a eleição de candidatos com muito menos votos.

(9) Paulo Maluf, um polí co populista conservador, não conseguiu ganhar o estado de São Paulo na
eleição presidencial de 1989, mas ganhou a eleição para a prefeitura da cidade de São Paulo em
1992 precisamente com os votos desses trabalhadores.

(10) O acesso à mídia permanece central para realizar campanhas, embora os candidatos não
possam comprar tempo no rádio nem na TV. Pelo fato de o rádio e de os jornais no Brasil serem
geralmente par dários, as conexões da mídia fornecem uma barreira efe va à compe ção,
assim como um meio de comunicação com os eleitores. Recentemente, muitos apresentadores
de programas que se tornaram celebridades viraram candidatos.

(11) As exceções incluem coalizões eleitorais vencedoras baseadas no voto de classe nas cidades do
Rio de Janeiro ou São Paulo.

(12) Os prefeitos precisam procurar outro cargo, já que não podem se reeleger imediatamente. O
cargo de deputado federal, no entanto, não é necessariamente um passo acima: em 1992,
cerca de um quinto de todos os deputados federais fizeram o caminho inverso, disputando
prefeituras. Os detentores de cargos locais são abundantes como candidatos exceto em
estados fronteiriços, os quais se desenvolvem tão rapidamente que a polí ca local tende a ser
extremamente fraca. Municípios de fronteira dependem da generosidade estadual e federal, e
os polí cos frequentemente “caem de paraquedas” para conseguir votos.

(13) Uma rua, por exemplo, pode se destinar a enriquecer um determinado empreiteiro ou um
grande fazendeiro.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012 83
Barry Ames

(14) Na eleição de 1990, o governador de São Paulo, Orestes Quércia, apoiou um desafio a um
deputado que havia sido membro do PMDB de Quércia, mas havia desertado para o PSDB.
O desafiante bem financiado de Quércia ganhou, mas seu alvo também. Para um teste mais
amplo, considere a eleição de 1990 no Paraná. Das 30 cadeiras do estado no Congresso, os não-
tulares ganharam 24. Desses 24, 12 ganharam com redutos locais concentrados. Desses 12,
seis construíram redutos onde antes não havia nenhum. Quatro essencialmente assumiram os
distritos de tulares que não concorreram. Apenas dois conquistaram os redutos de tulares
que concorreram. Em um dos casos, o desafiante construiu um reduto muito maior; no outro,
o desafiante se beneficiou da oscilação para a direita do estado, derrotando dois tulares que
haviam compar lhado a mesma área.

(15) Dada a considerável con nuidade entre as úl mas eleições legisla vas da ditadura e as da Nova
República, não há campanhas sem tulares. Além disso, a disponibilidade de resultados para
apenas quatro eleições deixa a estabilidade do sistema em aberto.

(16) Obviamente, as emendas orçamentárias não são a única tá ca que os deputados u lizam. Eles
visitam vários municípios, fazendo comícios e oferecendo apoio a candidatos a outros cargos.
Assim, as emendas orçamentárias representam uma gama de atividades de campanha. Por
essa razão, minha análise focaliza as emendas subme das ao invés das emendas efe vamente
aprovadas pelo comitê orçamentário. As ações do comitê orçamentário representam um
processo legisla vo decisório que analiso em uma obra que desenvolvo no momento.

(17) O centro é o centróide de uma super cie plana na qual se assume que os votos de um município
são dados em seu centro. Note que Cm e Cp não estão necessariamente no centro sico real
de nenhum município em par cular. Os centros socioeconômicos na seção de paridade social,
contudo, são mesmo municípios individuais.

(18) Sobre o efeito da distância do eleitor em relação aos mercados locais de mídia do candidato,
cf. Bowler et al., 1992.

(19) Se a dominação no nível estadual tem algum efeito no nível do município, deve ser verdade
que os deputados, cujo apoio vem principalmente dos municípios que dominam provavelmente,
fazem mais emendas mesmo nos municípios que eles apenas compar lham. Isto é, o hábito do
clientelismo de deputados dominantes faz com que se comportem de maneira irracional.

(20) Fragmentação interpar dária é definida como 1 menos a soma do quadrado da quota de cada
partido em relação ao número total de votos. Fragmentação intrapartidária é definida de
maneira equivalente no nível do candidato individual, i.e., 1 menos a soma dos quadrados da
quota de cada candidato em relação ao total do par do.

(21) Se um deputado possuía um único município com uma par cipação pessoal claramente acima
de qualquer outra, selecionei aquele município como o principal. Se as par cipações pessoais
do deputado em dois municípios tinham diferença de poucos pontos percentuais, escolhi o
município com uma par cipação municipal maior como sendo o principal.

(22) Os indicadores socioeconômicos vêm do censo de 1980, exceto pelo tamanho da população de
eleitores, que é extraído dos registros eleitorais.

(23) Os deputados têm famílias polí cas se um parente da mesma geração ou de geração anterior
tiver sido prefeito, deputado estadual ou federal, senador, governador ou presidente. Para
dados biográficos, cf. Câmara dos Deputados (1981, 1983, 1991); Brasil (1989); e Isto é (1991).
Entrevistas com jornalistas suplementaram as fontes oficiais.

84 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
 A estratégia eleitoral na representação proporcional com lista aberta

(24) Os seis estados do Nordeste são Alagoas, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e
Sergipe. Os três estados do Sul são Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul.

(25) Em alguns estados ou grupos de estados, o diagnóstico tanto para o modelo de Poisson como
para o binomial negativo mostrou superdispersão; para outros, Poisson funcionou bem.
Como a verdadeira questão é se um candidato visou o município x, e não quantas emendas
foram realizadas em x, a forma logística é perfeitamente adequada. Essencialmente, os
resultados são um pouco mais próximos às predições do modelo com o Poisson original, mas
ambas as formas são bastante similares.

(26) Pelo fato de este ser um estudo exploratório – e para minimizar as referências a coeficientes
insignificantes com frases como “sinaliza a direção certa” –, adotei um nível de significância de
0,10. No entanto, mais de 80% dos coeficientes significa vos também a ngem o nível de 0,05.

(27) A ausência do sinal previsto no termo quadrá co simplesmente significa que a realização de
emendas não mostrou retornos decrescentes.

(28) Tanto no Rio como no Sul, o coeficiente nega vo na variável distância-em-relação- ao-centro-
pessoal domina o coeficiente da variável distância-em-relação-ao-centro-municipal.

(29) O desvio de São Paulo provavelmente resulta da extrema falta de atratividade da cidade
altamente compe va na qual a maioria dos burocratas mora.

(30) O fracasso dos candidatos em buscar municípios de tamanho semelhante pode ter outra
causa: pequenas comunidades produzem poucos votos, enquanto grandes cidades são muito
compe vas.

(31) Na construção desse indicador, os votos do PFL e do PDS medem o ganho da direita; os votos
do PMDB medem o ganho da esquerda. Essa úl ma é uma medida imperfeita, mas em muitos
municípios o PMDB era a única oposição à direita. Cada deputado foi codificado, com base
na filiação ao par do, em termos de orientação de direita ou de centro-esquerda. Resultados
semelhantes são ob dos u lizando-se os totais de votos de 1978 e 1982 do MDB-PMDB como
subs tutos mais puros da votação do PMDB de 1986.

(32) O desempenho ruim do modelo em São Paulo (embora a nja facilmente significância esta s ca
geral) pode resultar do alto nível de polí ca ideológica do estado, que é uma função da força
dos par dos de esquerda como o PT. O PT encoraja os eleitores a escolher a legenda do par do
ao invés de candidatos individuais.

(33) O modelo incorpora emendas registradas para reduzir o efeito de cada emenda “adicional”. No
Sul, o coeficiente nega vo no termo que representa a interação entre emendas e dominação
significa que as emendas são contraproducentes acima de um certo nível de dominação. Cerca
de 5% dos deputados do Sul ficam acima desse ponto de inflexão. Tais deputados podem estar
engajados em uma luta inú l para manter suas bases em uma região onde a dominação é cada
vez mais rara.

(34) Sabemos, a par r do modelo de estratégia, que os deputados realizam menos emendas conforme
aumenta a distância em relação aos seus centros de votação. O modelo de resultados mostra
que sua votação de 1990 não estava relacionada, de maneira geral, à distância do centro.
Devemos lembrar, contudo, que o modelo inclui a votação de 1986; portanto, o coeficiente só
deverá ser significa vo se houver uma concentração de votos adicional e inesperada. Isso ocorre
em dois casos, Minas e São Paulo, em que deputados com padrões de votos mais concentrados
veram melhor desempenho em 1990 do que em 1986. No momento, não tenho como explicar
esse resultado.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012 85
Barry Ames

(35) A variável dominação mascara quaisquer possíveis efeitos produzidos pelas duas medidas de
fragmentação. Obviamente, a fragmentação é menor quando os deputados dominam os
municípios.

(36) Os deputados também podem mudar de par do para lucrar com o aumento dos esquemas de
bancadas par dárias.

(37) Esses achados também têm implicações para outros contextos polí cos com regras similares,
e.g., as eleições primárias no EUA (tanto a legisla va quanto a presidencial) e eleições para
os conselhos municipais. Com a disseminação dos sistemas de informações geográficas, ficou
muito mais fácil explorar esses contextos.

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86 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012
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Texto recebido em 12/jul/2011

Texto aprovado em 30/jul/2011

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 59-87, jan/jun 2012 87
 O peso do voto metropolitano:
a representatividade das regiões
metropolitanas na Assembleia
Legislativa do Paraná
The weight of the metropolitan vote: the representativeness
of metropolitan regions in the Legislative Assembly of Paraná

Jéferson Soares Damascena

Celene Tonella

Resumo
Nas últimas décadas as metrópoles tiveram o re-
conhecimento de sua relevância na dinâmica urba-
na. Entretanto, não ocorreu a politização do tema
metropolitano. Busca-se testar a hipótese de que
a negligência em relação às questões metropolita-
nas tem um nexo causal com o sistema represen-
tativo brasileiro. Esse sistema tende a prejudicar
a capacidade de representação parlamentar dos
centros mais urbanizados do País. Analisaremos a
composição da Assembleia Legislativa do Paraná –
ALEP, tendo por base a territorialização dos votos
obtidos pelos deputados eleitos em 2006 nas re-
giões metropolitanas (RMs) polarizadas por Curiti-
ba, Maringá e Londrina. A partir dos mapas eleito-
rais, verifica-se que ocorre uma sub-representação
das regiões metropolitanas na Assembleia. Conco-
mitantemente, há uma sobrerrepresentação das
cidades-polo, em detrimento das outras cidades
das RMs.
Palavras-chave: representação metropolitana;
Assembleia Legislativa do Paraná; eleição de 2006;
representação; voto metropolitano.
Abstract
In the last few decades the metropolises had had the
recognition of its relevance in the urban dynamics.
However, this very fact has not happened with the
politicization of the metropolitan issue. One searches
to test the hypothesis of that the recklessness
in relation to the questions metropolitans has a
causal nexus with the Brazilian representative
system. This very system that in its implementation
tends to undermine the capacity of parliamentary
representation of the country's most urbanized
centers. In this sense, we review the current
composition of the legislative assembly of Parana –
ALEP, based on the territorialization of votes cast by
parliamentarians elected in 2006 in the metropolitan
regions (MRs) polarized by Curitiba, Maringa and
Londrina. From the electoral maps, it is verified
that an under-representation of the regions occurs
metropolitans in the Assembly. Concomitantly, it
has an overrepresentation of the city-polar region, in
detriment of the other cities of the RMs.
Keywords: representation metropolitan; State
legislature of the Paraná; election of 2006;
representation; metropolitan vote.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella
Introdução
No presente trabalho, temos por objetivo ana-
lisar a distribuição geográfica dos votos para
os representantes da Assembleia Legislativa
do Paraná (ALEP), nas regiões metropolitanas
de Curitiba (RMC), Maringá (RMM) e Londrina
(RML) na eleição de 2006. O entendimento é
que as regiões metropolitanas, apesar de sua
influência socioeconômica e do expressivo elei-
torado, não conseguem traduzir esse poder em
um número condizente na composição da As-
sembleia Legislativa, estando, pois, sub-repre-
sentadas em relação ao interior do Estado.
Segundo Carvalho (2010), o sistema re-
presentativo proporcional, em sua operaciona-
lização, tende a prejudicar de forma sistemática
a composição das representações parlamenta-
res dos centros mais urbanizados do País, bem
como as capitais e as regiões metropolitanas.
A falta de integração entre as cidades que
compõem as RMs estudadas confronta com os
discursos e propostas em defesa da ampliação
dessas regiões.
Buscamos empreender um exercício de
aproximação com a obra de Carvalho (2003;
2009), replicando-a em um cenário mais aden-
sado, ou seja, a geografia do voto para a As-
sembleia Legislativa do Paraná, no pleito de
2006, mas tentaremos ampliá-la, abrindo as
seguintes frentes de investigação: 1) a sub-
-representação das regiões metropolitanas de
Maringá, Londrina e Curitiba na Assembleia
Legislativa; 2) concomitantemente, a sob-
-representação das cidades-polo em relação
aos deputados eleitos nas RMs; 3) a sub-repre-
sentação das cidades menores que compõem
as Regiões Metropolitanas de Curitiba (RMC),
90
Maringá (RMM) e Londrina (RML) em relação
à base geográfica dos deputados estaduais
eleitos; e 4) levantamento dos projetos dos de-
putados estaduais eleitos com maioria de vo-
tos nas RMs. A fonte principal de informações
serão os mapas eleitorais dos municípios das
duas RMs, para que possamos compreender
a dinâmica das práticas político-eleitorais por
meio de um levantamento1 dos projetos pro-
postos pelos deputados.
Primeiramente, verificamos a votação por
cidade, de cada um dos 54 deputados eleitos
em todo o Estado. Em seguida, decidimos fa-
zer um recorte, considerando apenas a votação
dos eleitos nas regiões metropolitanas de Curi-
tiba (RMC), Londrina (RML) e Maringá (RMM).
Partindo dos mapas da votação dos deputados
estaduais eleitos no pleito de 2006 do TSE, foi
possível fazermos algumas inferências sobre a
composição do voto nas RMs estudadas, que
de certa forma contrariam nosso apriorismo e
nos força a um recorte mais aprofundado nas
questões de estratégias de cada deputado, bem
como na real extensão da sua influência, que
não se limita à sua base territorial.
As Regiões Metropolitanas
do Paraná
Conforme apontam Ribeiro e Pasternak (2009),
o destino das metrópoles está no centro dos di-
lemas das sociedades contemporâneas. Desde
a década de 1970, estão em curso as transfor-
mações tecnológicas, sociais e econômicas, em
especial as decorrentes da globalização e da
reestruturação socioprodutiva, que aprofunda-
ram a dissociação engendrada pelo capitalismo
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012

industrial entre progresso material e urbaniza-
ção, economia e território, Nação e Estado.
Em particular, as metrópoles do hemisfé-
rio sul registram vultosas taxas de crescimento
populacional, sem que ocorra a associação com
o progresso material. Ocorrem dois processos:
aquele gerado pela vertiginosa concentração
populacional em grandes cidades nos países
que estão conhecendo o processo de desrura-
lização induzido pela incorporação do campo à
expansão das fronteiras mundiais do espaço de
circulação do capital, e o outro decorrente da
condição urbana de concentração do capital,
do poder e dos recursos de bem-estar social.
Na década de 1970, existiam no Brasil
nove regiões metropolitanas e, hoje, existem
vinte e sete. São identificadas regiões me-
tropolitanas oriundas de um primeiro grupo,
composto pelas criadas por iniciativa federal
durante o regime militar, constituídas como
forma de integrar o território nacional e mo-
dernizar a estrutura econômica, caracterizadas
pela crescente industrialização e urbanização. É
esse grupo de regiões que tem o maior tama-
nho populacional, dentro do qual se destacam
as cidades-sede das regiões metropolitanas
de São Paulo, Rio de Janeiro, Belém, Curitiba,
Fortaleza, Salvador, Recife, Porto Alegre e Belo
Horizonte. O segundo grupo é composto pelas
demais regiões metropolitanas e são de inicia-
tiva estadual, uma tarefa delegada aos Estados
pela Constituição Federal de 1988.
Os estudos atuais apontam como uma
diferença importante o fato de as regiões me-
tropolitanas do segundo grupo liderarem o
crescimento demográfico do conjunto das me-
trópoles do País, com taxas que chegaram a
4% ao ano, entre 1991 e 2000. Isso significa
que as novas aglomerações têm se constituído
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
O peso do voto metropolitano
em polos de incorporação de migrantes (Rodri-
gues e Tonella, 2010).
Vinte e seis municípios compõem atual-
mente a Região Metropolitana de Curitiba, a
qual foi instituída originalmente pela Lei Com-
plementar Federal 14/73 e constantemente re-
definida por legislações estaduais, o que levou
à configuração de um território extenso e hete-
rogêneo. São quatorze os municípios originais,
cinco desmembrados e sete outros integrados
por meio de legislações estaduais, o que le-
vou à configuração de um território extenso e
heterogêneo. Conforme nos informa Moura et
al. (2009, p. 4): “essa área, embora contínua,
é bastante desigual, tanto no que se refere à
inserção dos municípios na dinâmica da econo-
mia regional, quanto nas condições socioam-
bientais”. Segundo o Censo de 2010, a região
abriga mais de 3,1 milhões de moradores.
A região metropolitana de Maringá
(RMM) foi criada em 1998 pela Lei Estadual
nº 83/98, acrescida pela Lei Complementar Es-
tadual nº 13/565-2002 e pela Lei Complemen-
tar nº 110, e 688 de 2005. Assim, ficou cons-
tituída pelos municípios de Maringá, Sarandi,
Marialva, Mandaguari, Paiçandu, Ângulo,
Iguaraçu, Mandaguaçu, Floresta, Doutor Ca-
margo, Itambé, Astorga e Ivatuba (Silva, 2006,
p. 185). A população da região metropolitana
de Maringá passou a contar com 612.617 ha-
bitantes, estando 587.971 na região urbana
e 24.646 na zona rural, distribuídos em treze
municípios com uma área territorial total de
3.190,07 km² (IBGE/2010).
Desde a sua constituição até a recente
inclusão de alguns municípios, a região me-
tropolitana de Maringá é caracterizada pela
falta de um critério aparente para sua con-
formação e gestão, além, é claro, da evidente
91
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella
priorização dos interesses de alguns grupos no
poder que patrocinam representantes políticos
movidos apenas pela lógica eleitoral imediata
e particularista.
Na visão de alguns autores, em Londrina
e em Maringá existem processos de aglome-
ração que não caracterizam uma metropoliza-
ção, mas, antes, uma ampliação de papéis e
funções de cidades médias. Assim, podemos
identificar a aglomeração urbana em ambos os
casos, contudo:
[...] não fica evidente um processo de
metropolização, pois as transformações
ocorridas nas duas cidades que condu-
zem a uma expansão territorial, não che-
gam a reestruturar os espaços urbanos
que compõem as chamadas “Regiões
Metropolitanas” e tampouco a extensão
territorial desta aglomeração é caracte-
rística da uma entidade metropolitana.
(Silva, 2006, p. 189)
Desse processo, surge a região metro-
politana, instituída em 1998 pela Lei Estadual
Complementar nº 81, de 17/6/98, e acresci-
da pela Lei Estadual Complementar nº 91, de
5/6/2002, que ampliou o número de municípios
que compõem a região metropolitana de Lon-
drina. São eles: Londrina, Cambé, Jataizinho,
Ibiporã, Rolândia, Tamarana, Bela Vista do Pa-
raíso e Sertanópolis (Silva, 2006). A RML conta
com 764.258 habitantes, estando 731.875 na
região urbana e 32.383 na zona rural, distribuí-
dos em oito municípios, com uma área territo-
rial total de 4.285,39 km² (IBGE/2010).
Cada uma das regiões carrega caracterís-
ticas próprias, fruto do crescimento econômico,
de distintos desenhos de inserção na economia
regional, estadual e nacional e, também, de in-
tervenções políticas que levaram à agregação
92
de municípios na gramática metropolitana.
Mesmo com as limitações no enquadramento
em um tipo puro metropolitano, sofrem de pro-
blemas inerentes à metropolização e são as re-
giões mais desenvolvidas do estado do Paraná.
Resultados eleitoriais versus
dinâmica metropolitana
Nos últimos anos, vêm ocorrendo algumas mo-
dificações no modo como são analisados os
resultados eleitorais. Se na década de 1970
os estudos demonstravam que as preferências
políticas eram orientadas pelas características
sociais, econômicas e culturais dos eleitores,
atualmente observamos uma tendência dos
eleitores em votar em uma pessoa, e não em
um partido ou em conjunto programático.
A relevância de profissionais de
marketing político é cada vez maior nas cam-
panhas, além das assessorias de comunicação
e agências de promoção da imagem do “candi-
dato-produto”. É necessário que o candidato se
diferencie para um eleitor cada vez mais cético
e desinteressado por propostas (quando exis-
tem) cada vez mais similares umas às outras. O
que observamos na prática é que os candidatos
que logram sucesso na sua eleição não são os
de maior prestígio local, nem os com propos-
tas mais próximas das demandas do eleitorado,
mas sim os "comunicadores", que dominam as
técnicas da mídia e da encenação
O que estamos assistindo hoje em dia não
é a um abandono dos princípios do gover-
no representativo, mas a uma mudança
do tipo de elite selecionada: uma nova
elite está tomando o lugar dos ativistas
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012

e líderes de partido. A democracia do
público é o reinado do "comunicador".
(Manin, 1995, p. 18)
Assim, podemos inferir que, na opinião
dos eleitores, a confiança e o carisma que o
candidato “transmite” são fatores decisivos
na hora de votar, muito mais relevantes que o
conhecimento dos projetos e propostas. Manin
(2010) pontua que os eleitores costumam votar
em partidos distintos em eleições presidenciais,
legislativas e municipais, sugerindo que as
decisões de voto consideram somente a per-
cepção de que o que está sendo decidido diz
respeito apenas a uma eleição específica, inde-
pendente das características socioeconômicas
e culturais dos eleitores:
Esse aspecto aparece de modo nítido na
relação que se estabelece entre o poder
executivo e os eleitores no plano nacio-
nal. Há muito tempo os analistas vêm
constatando uma tendência à personali-
zação do poder nos países democráticos.
Nos países em que o chefe do poder exe-
cutivo é eleito diretamente por sufrágio
universal, a escolha do presidente da Re-
pública tende a ser a eleição mais impor-
tante. (Manin, 1995, p. 17)
A enorme expansão do universo eleito-
ral, principalmente com a ampliação do direito
de voto a várias categorias sociais, requisitou
o aperfeiçoamento tanto das instituições po-
líticas como dos sistemas eleitorais, principal-
mente no que se refere ao processo de conces-
são, por parte dos eleitores, da defesa de suas
demandas pelos representantes escolhidos
por meio do sufrágio. A representação política
passa a ser um recurso para o uso do poder
do Estado em relação ao cidadão, e sob seu
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
O peso do voto metropolitano
consentimento. Entretanto, esse tipo de rela-
ção de poder, dado pelo povo para, pelo menos
teoricamente, ser usado em seu nome e benefí-
cio, exigia um grupo de cidadãos preparados e
legitimamente aptos pelo processo eletivo para
tornarem-se apto na elaboração de leis.
Nas democracias representativas como
o Brasil, os parlamentares eleitos têm basica-
mente duas atribuições inerentes à sua função:
legislar e fiscalizar o Poder Executivo. O que se
espera de um parlamentar é que cumpra seu
papel de representar da melhor maneira os in-
teresses de todos os cidadãos, sob a forma de
elaboração de políticas públicas que atendam
suas demandas. Também lhes cabe a prerroga-
tiva de monitorar e fiscalizar as ações e pro-
postas do Executivo de forma a garantir que as
políticas públicas se traduzam em resultados
que garantam a consecução de tais interesses.
Manin assinala que:
Tal capacidade será maior quanto maior
for a articulação política entre os cida-
dãos visando à manifestação de uma opi-
nião que lhes é comum. É praticamente
inútil que opiniões divergentes quanto à
forma pela qual é o governo é conduzido
se manifestem isoladamente; sem coor-
denação, tais manifestações não se cons-
tituem em ação política eficaz. (Manin,
1995, p. 59)
Além disso, os representantes eleitos se-
rão pressionados a fazer valer, junto às instân-
cias decisórias do Estado, demandas e interes-
ses dos segmentos sociais específicos que os
elegeram. Assim, “percebe-se que as distintas
formas de atuação dos representantes políti-
cos trazem em si o exercício do poder políti-
co derivado do consentimento” (Magdaleno,
2010, p. 49).
93
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella
Alguns autores, como Ames (2003) e
Nicolau (2007), sustentam que o formato po-
lítico institucional e eleitoral brasileiro, de lista
aberta e proporcional, não permite governos
com sustentação parlamentar. Torna-se neces-
sária a formação de alianças amplas, resultan-
do em coalizões que fragilizariam o Executivo,
que precisaria, então, para governar, lançar
mão de incentivos a um Legislativo inclinado a
comportamentos individualistas, que minariam
a coesão e a disciplina partidárias. Ademais, a
proporcionalidade na divisão das cadeiras frag-
menta os partidos e reduz a conexão dos elei-
tores com seus representantes. Para Nicolau,
[...] com muitos representantes elei-
tos no distrito, os eleitores teriam mais
dificuldades para identificar o represen-
tante e fazer uma boa avaliação de sua
atuação, seja para puni-lo (caso não
tenha tido uma boa atuação), seja para
recompensá-lo (quando tenha tido uma
boa atuação). (Nicolau, 2007, p. 61)
Ames (2003) toma por argumento cen-
tral a fragilidade do sistema institucional políti-
co eleitoral brasileiro, consequência do sistema
de representação de lista aberta, em que as
estratégias eleitorais refletem um tipo singular
de competição, que pode ser representado com
base em duas dimensões: uma, que varia relati-
vamente e em ordem direta com a "penetração
política vertical" do candidato, ou seja, o total
de votos amealhados em determinado municí-
pio ou conjunto de municípios e que traduz a
dominância do político naquele espaço. Outra
disputa se caracteriza pela relação da distribui-
ção geográfica dos municípios, em que o can-
didato obteve sua votação e que revela o grau
de concentração ou dispersão de sua base elei-
toral. Combinadas, tais instituições produzem
94
um número excessivo de veto players, ou seja,
atores com poder de obstrução de mudanças
podem gerar uma permanente crise de gover-
nabilidade, uma vez que, para o autor, os políti-
cos são incentivados a maximizar seus ganhos
pessoais, buscando projetos e recursos para
suas clientelas específicas. Desse modo, grande
parte dos representantes orienta sua carreira
"para a oferta de contratos de obras públicas
e nomeações para cargos burocráticos" (Ames,
2003, p. 46). Esse tipo de político, com perfil fi-
siologista e clientelista, seria majoritário e con-
tribuiu para o desenho das regras necessárias
à vazão livre do paroquialismo no interior do
Poder Legislativo:
[...] ali os líderes partidários não pos-
suem controle sobre as bancadas e os
indivíduos ou grupos suprapartidários
encontram-se em condição de determinar
o preço de sua cooperação. Os presiden-
tes da República, por sua vez, precisam
"estar sempre reconstruindo maiorias".
(Ames, 2003, p. 294)
Mesmo com todo o poder, principalmen-
te em matéria orçamentária, que a Constitui-
ção lhe outorgou, o Executivo, por não contar,
de fato, com uma maioria no Congresso, se
depara com uma considerável margem de in-
certeza na aprovação da sua agenda. Assim, a
mesma coalizão que lhe deu sustentação elei-
toral para chegar ao poder, não lhe dá garan-
tia de sustentação política nas votações. Para
Mainwaring (2001), outra característica dessa
relação entre os Executivos e os Legislativos
brasileiros, derivadas da necessidade de forma-
ção de governos de coalizão sempre em bases
frágeis, seria o uso político dos recursos públi-
cos sob a forma de patronagem. Em outras pa-
lavras, trata-se da nomeação de apadrinhados
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012

políticos para ocuparem cargos na máquina
pública, transformados em moeda de troca de
apoio político, e também através do clientelis-
mo e o fisiologismo.
Essas práticas têm um alto custo para
o país, pois, além de emperrarem o processo
de tomada de decisões importantes no aten-
dimento das demandas da sociedade por meio
de soluções coletivas, acabam privilegiando
os interesses particularistas de alguns grupos
ou facções.
A melhoria dessa situação, no sentido
de dar mais efetividade e qualidade na rela-
ção entre Executivo e Legislativo, aponta para
uma transformação em sua natureza, cabendo
ao eleitor demonstrar o acompanhamento das
atividades do seu candidato. Entretanto, é ta-
refa dos representantes proporcionar canais de
informação de suas atividades, permitindo aos
cidadãos maior capacidade de fiscalizá-los:
A disseminação e o aperfeiçoamento de
mecanismos institucionalizados de inter-
locução entre cidadãos e representantes
eleitos, na arena legislativa, diminui-
riam a assimetria informacional entre
estes atores e tornariam mais plurais as
fontes de informação dos legisladores,
capacitando-os para conhecer quais são
e como representar os melhores interes-
ses dos cidadãos. (Anastasia e Nunes,
2006, p. 29)
A complexidade das sociedades moder-
nas, cada vez mais marcadas por clivagens e
pela diversidade, transforma a representa-
ção política em uma espécie de consenso co-
mo única solução política capaz de atender
às demandas. Entretanto, embora hegemôni-
cos no mundo ocidental, o sufrágio universal
e a representação não são as únicas formas
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
O peso do voto metropolitano
de atendimento das necessidades e anseios
das populações.
Com os avanços da “sociedade da infor-
mação em tempo real”, hoje se faz indispen-
sável a adoção de outras formas de acesso
do cidadão na vida política. A representação,
apesar seu importante papel, apresenta alguns
problemas, como o revezamento das elites no
poder, que dificultam a renovação, pois concen-
tra demasiado poder em pouquíssimas mãos.2
Outro aspecto importante que daria mais
qualidade à relação representante e represen-
tado refere-se à ampliação dos mecanismos de
prestação de contas dos mandatos, reduzindo
o chamado “déficit de controle da representa-
ção”. Atualmente, depois de eleitos os repre-
sentantes, a única forma de controle sobre o
mandato por parte do eleitor é a possibilidade
de não-renovação da outorga, ou seja, a não-
-reeleição. A representação tem, sem dúvida,
um papel relevante nos governos e nas demo-
cracias modernas, sendo necessária a amplia-
ção desse processo, incentivando a formação
de práticas de comprometimento para além do
sufrágio obrigatório como única instância da
relação entre eleitor e eleito.
Neste sentido, admitiremos neste traba-
lho que o modo mais fácil e usual de os par-
lamentares, mais especificamente os deputa-
dos estaduais paranaenses da legislatura de
2007-2010, buscarem a reeleição concentra-se
na reivindicação de benefícios e recursos para
seus eleitorados específicos. O modelo distribu-
tivista parte do princípio de que os parlamenta-
res são regidos pelo desejo de reeleição, maxi-
mizando suas ações para a obtenção desse re-
sultado esperado. Assim, nesse modelo, o fator
preponderante é a análise das motivações que
levam o parlamentar a agir de determinada
95
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella

forma na arena legislativa. Entretanto, o Legis- benefícios em um distrito geográfico es-

lativo, qualquer que seja, é palco de disputas e pecífico e financia gasto por meio de uma
tributação generalizada [...]... se é claro
conflitos entre os mais variados e diversos inte-
que toda política traz uma incidência geo-
resses individuais e de grupos. Uma das princi-
gráfica de custos e benefícios, o que dis-
pais atribuições dos legislativos é a formulação tingue uma política distributiva é que os
e destinação de recursos e benefícios sob a for- benefícios têm um alvo geograficamente
ma de políticas públicas. definido. (Carvalho, 2003, p. 20)
Carvalho (2003, pp. 20-21) informa que,
Torna-se óbvia, então, a preferência dos
no caso brasileiro, a importação do modelo dis-
deputados em relação à deliberação de políti-
tributivista para se interpretar o comportamen-
cas públicas que viabilizem recursos em forma
to legislativo ocorreu pela similitude de alguns
de benefícios concentrados e custos dispersos,
elementos análogos identificados no congresso
aumentando, teoricamente, suas chances de
norte-americano:
reeleição. Esse sistema se organiza através dos
a) a baixa institucionalização dos partidos;
redutos eleitorais, porque é através deles que o
b) o particularismo legislativo; e, sobretudo,
político conhece as preferências dos que vota-
c) o predomínio do voto personalizado na
ram nele (Limongi, 2006; Lemos, 2001).
arena eleitoral.
Nesse contexto, são sancionados leis e
programas que afetam a vida de muitos cida-
dãos, inclusive os eleitores de cada parlamen- A representação nas Regiões
tar, que têm, por sua vez, a exata dimensão Metropolitanas
do fato de estarem subordinados à sanção
periódica desses eleitores. A relevância da
Por meio dos dados disponíveis no Tribunal Su-
“conexão eleitoral”, ou seja, da relação entre
perior Eleitoral para as eleições de 2006, orga-
representado e representante faz com que to-
nizamos os dados dos deputados mais votados
do parlamentar tenha fortes incentivos para
nas RMs do Paraná (Quadro 1), detalhando o
atender aos interesses específicos dos eleito-
total de votos no estado, o total de votos ob-
res de sua região:
tidos na RM correspondente, bem como a por-
U ma p o lí t ic a d is t r i b u t i va t ra t a - s e centagem em relação ao total de votos obtidos,
de uma decisão de política que concentra o mesmo ocorrendo em relação à cidade-polo.

96 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
 O peso do voto metropolitano

Quadro 1 – Deputados mais votados nas RMs

e suas votações nas cidades-polo

Total votos Votos Votos

Deputados RMM x Maringá % %
PR RMM Maringá
Manoel Batista da S. Jr. (PMN) 26,174 25.027 93,68 18.821 70,45
Wilson Quinteiro (PSB) 24.307 21.079 86,72 17.060 70,19
Maria Ap. Borguetti (PP) 66.492 51.373 77,26 32.783 49,30
Enio José Verri 36.800 23.650 64,27 17.538 47,66
Luiz Hiloshi Nishimori (PSDB) 45.247 28.602 63,21 15.000 33,15

Total votos Votos Votos

Deputados RML x Londrina % %
PR RML Londrina
Antonio Casemiro Belinati (PP) 81.157 78.429 96,64 68.299 84,16
Luiz Eduardo Cheida (PMDB) 39.298 28.596 72,77 26.994 68,69
José Durval M. do Amaral (PFL) 46.476 23.891 51,41 3.776 8,12

Total votos Votos Votos

Deputados RMC x Curitiba % %
PR RMC Curitiba
Izabete Cristina Pavin (PMDB) 38.266 37.357 97,62 5.834 15,25
Cleusa Rosane R. Ferreira (PV) 18.844 18.176 96,46 2.653 14,08
Osmar Stuart Bertoldi (PFL) 27.385 26.146 95,48 22.627 82,63
Mauro R. Moraes e Silva (PMDB) 48.513 45.784 94,37 43.651 89,98
Edson Luiz Strapasson (PMDB) 38.645 36.408 94,21 4.301 11,13
Carlos Xavier Simões (PTB) 32.138 29.319 91,23 10.356 32,22
Luiz Carlos Martins (PDT) 54.520 48.779 89,47 31.982 58,66
Ney Leprevost Neto (PP) 53.471 46.581 87,11 37.348 69,85
Antonio Tadeu Veneri (PT) 28.204 22.967 81,43 17.094 60,61
Fabio de Souza Camargo (PFL) 37.973 22.903 60,31 19.712 51,91
Edson da Silva Praczyk (PRB) 38.645 21.066 54,51 13.225 34,22

Fonte: TSE (2010), adaptado por Damascena.

Carvalho (2003) estudou a composição avaliação para a geografia do voto do Estado

das bancadas ditas “metropolitanas” no Con-
gresso Nacional brasileiro, nos pleitos de 1998,
2002 e 2006, testando a hipótese que contra-
ria, em princípio, os ditames da sociologia elei-
toral, ao apontar a sub-representação dessas
áreas mais desenvolvidas. Ao transferirmos a
do Paraná, e se levarmos em conta o potencial
eleitoral das RMs, comparadas com a quanti-
dade de deputados eleitos, verificaremos uma
sub-representação da RMs na Assembleia Es-
tadual. De início, apenas em termos numéricos,
no pleito de 2006, as áreas metropolitanas que

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012 97
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella
teriam condições de eleger em torno de 23 de-
putados, elegeram 19. Ainda conforme Carva-
lho (2010), na bancada dita metropolitana, a
quase totalidade dos deputados apresenta vo-
tação concentrada em um único município, que
pode ser a capital do estado ou a cidade-polo:
Ora, se os deputados metropolitanos,
ou o que poderíamos designar de nossa
bancada metropolitana, tratam-se de re-
presentantes com votação concentrada
em suas respectivas RMs, cabe por fim
identificar a natureza – mais ou menos
integrada dentro do espaço metropolita-
no – do município que recebe a maioria
dos votos dos deputados dali egressos.
Selecionando dois pontos no tempo, as
eleições de 1994 e a de 2006, verifica-
mos que nossa bancada metropolitana,
além de concentrar a votação, tem seus
votos – de forma mais do que majoritá-
ria – extraídos dos municípios-polo (em
geral, as capitais dos estados) e das
áreas mais integradas das RMs. As áreas
menos integradas, mais periféricas das
nossas RMs pouco se acham representa-
das [...]. (Carvalho, 2010, p. 11)
Essa constatação explicaria, a priori, a
falta de interesse na politização das questões
metropolitanas, porque, segundo a literatura
da conexão eleitoral, esses deputados estariam
“comprometidos” em atender as suas bases por
meio de ações de natureza localista, em uma
espécie de “paroquialismo metropolitano”.
No caso da RMM, alguns deputados ob-
tiveram votações expressivas e concentradas
não só na cidade-polo, mas também em Saran-
di e em Paiçandu, municípios conurbados com
Maringá. Analisando os dados, um fato que
“salta aos olhos” é que, à medida que se sai do
centro da RMM, Maringá, a votação dos depu-
tados que adotamos por seus “representantes
98
naturais” perdem o “vigor” na captação de vo-
tos. Ou seja, nas cidades border line da região
metropolitana, o desempenho dos candidatos
com base em Maringá sofrem a concorrência
de outros deputados.
Mesmo que tenha ocorrido uma renova-
ção de 50% entre os quatro deputados eleitos
pela região metropolitana de Maringá em 2006
em relação a 2002, podemos afirmar que, na
prática, mais uma vez apenas a elite estava re-
presentada. Talvez assim, sem qualquer ameaça
de ruptura com as elites dominantes, estivesse
garantida a manutenção de práticas políticas
tradicionais, comprovando que, ainda hoje, a
renovação em Maringá ainda é conservadora:
[...] verificamos que a política local seguiu
um padrão recorrente na política nacio-
nal, que é o de manter fortes contornos
clientelistas e personalistas. Tal constata-
ção baseou-se numa prática dos políticos
descompromissados com as bases por
um lado, e, por outro, no limitado índice
de cobranças por parte da sociedade em
relação aos seus representantes. (Tonella,
1991, p. 160)
Levando em conta a votação concentra-
da na região, em especial na cidade-polo, e o
histórico dos eleitos mais votados na RMM,
sendo Ênio Verri (PT), Luiz Nishimori (PSDB),
Dr. Batista (PMN), Cida Borghetti (PP) e Wil-
son Quinteiro (PSB), que assumiu há pouco
menos de 18 meses do fim da legislatura, po-
demos inferir, como sugere Carvalho (2009),
a conformação de uma “bancada metropo-
litana.” Porém, à medida que nos afastamos
desses três municípios contíguos dentro da
RMM, verificamos votações significativas de
alguns deputados que não têm sua base elei-
toral na RMM, em alguns casos, superando os
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012

candidatos tidos por “representantes naturais”
da região metropolitana.
Importante registrar que, dos treze mu-
nicípios 3 que compõem a RMM, é apenas e
tão somente em três deles, Maringá, Paiçandu
e Sarandi, os deputados Ênio Verri (PT), Cida
Borghetti (PP), Dr. Batista (PMN), Luiz Nishi-
mori (PSDB) e Wilson Quinteiro (PSB) têm vo-
tação absolutamente maior. Em alguns casos, a
votação de pelo menos um dos quatro é me-
nor que a de deputados “estranhos” à região.
No caso, em Ângulo, Antonio Martins Anibelli
(PMDB) teve 39,97% dos votos nominais, se-
guido por José Durval Matos Amaral (DEM),
com 15,16% dos votos nominais em contras-
te com Cida Borgheti (PP), que teve a terceira
maior votação, 9,26% dos votos nominais. Já
em Astorga, José Durval Matos Amaral (PMDB)
obteve 13,43%, e Luís Nishimori (PSDB) 7,34%
dos votos nominais. No município de Itambé,
a situação se repete, demonstrando uma forte
votação de José Durval Matos Amaral (PMDB),
com 21,78%, enquanto Cida Borgheti (PP) teve
19,29% dos votos nominais.
Mandaguari confirma a tendência de
dispersão de votos dos deputados de Maringá,
mas chama atenção a alta fragmentação dos
votos, uma vez que possui um eleitorado de
20.549 votantes, e a maior votação foi de Luis
Carlos Caíto Quintana (PMDB), com 5,14% dos
votos nominais, perfazendo apenas 953 votos.
É possível constatar que, dos cinco deputados
eleitos mais votados, quatro deles têm sua ba-
se eleitoral na cidade-polo, Maringá, e apenas
um, Luis Nishimori (PSDB), teve boa votação,
mas seu voto é mais disperso.
Conforme a análise é feita saindo da
RMM e da “zona de influência” da cidade-polo,
outros candidatos conseguem, em algumas
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
O peso do voto metropolitano
cidades, votações maiores do que alguns candi-
datos que têm sua base em Maringá, o que não
altera significativamente o quadro, pois a cida-
de-polo tem o maior contingente de eleitores.
A concentração dos votos dos cinco de-
putados eleitos mais votados na RMM, de
acordo com o critério de Carvalho (2010),
permite assumir que os cinco deputados mais
votados na RMM sejam considerados “deputa-
dos metropolitanos”, porque, do total de votos
obtidos na região, todos fizeram mais de 50%
desses votos na cidade-polo.
É importante observar que, dos quatro
candidatos mais votados na região metro-
politana de Maringá, o deputado Dr. Batista
(PMN) apresentou a maior concentração de
votos na RMM (93,68%), mas foi Wilson Quin-
teiro (PSB) quem apresentou o perfil de votos
mais concentrado na cidade-polo (72,42%),
demonstrando um padrão mais concentrado.
Cida Borghetti (PP) foi a mais votada entre os
quatro no Estado. Reeleita, ampliou sua base
eleitoral, tendo a terceira menor concentração
dos seus votos tanto na região metropolitana
(77,26) quanto na cidade-polo (49,30%). Já
Luis Nishimori (PSDB), também no seu segun-
do mandato, é o deputado da região metropo-
litana que tem o perfil mais disperso, apresen-
tando o menor índice de concentração tanto
na RMM (64,27%), ainda sim bastante alta,
como na cidade-polo (33,15%). Entretanto, no
município de Marialva, seu reduto eleitoral, o
deputado teve votação maior que e de todos
os outros juntos, 6.090 votos, e Nishimori (PS-
DB) também demonstrou agregar os votos da
colônia japonesa, muito grande na região nor-
te do Paraná.
Analisando a concentração dos votos dos
deputados estaduais eleitos, e considerando-se
99
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella
que Cida (PP), Ênio (PT), Dr. Batista (PMN) e
Quinteiro (PSB) residem, votam e têm repre-
sentações políticas em Maringá, à exceção de
Nishimori (PSDB), que tem empresa em Marial-
va, é possível inferirmos que a predominância
das elites políticas da cidade-polo é muito sig-
nificativa e decisiva. Por outro lado, os demais
doze municípios que fazem parte da RMM, a
exemplo de Sarandi e Mandaguari, que contam
com o segundo e terceiro maiores eleitorados
da região, respectivamente, estas sim estariam
sub-representadas.
Conforme demonstra o Quadro 1, a
concentração dos votos dos cinco deputados
eleitos mais votados na RMM, de acordo com
o critério de Carvalho (2010), permite assumir
que sejam considerados “deputados metropoli-
tanos”, visto que, do total de votos obtidos na
região, todos fizeram mais de 50% desses vo-
tos na cidade-polo. Interessante notar que, dos
quatro candidatos mais votados na RMM, o de-
putado Dr. Batista (PMN) apresentou a maior
quantidade de votos na RMM (93,68%), porém
foi Wilson Quinteiro (PSB) quem apresentou o
perfil de votos mais concentrado na cidade-
-polo (72,42%). Cida Borghetti (PP) foi a mais
votada entre os quatro no estado. Reeleita, am-
pliou sua base eleitoral, tendo a terceira menor
concentração tanto na região metropolitana
(77,26%), quanto na cidade-polo (49,30%). Já
Luis Nishimori (PSDB), também no seu segundo
mandato, é o deputado da região metropoli-
tana que tem o perfil mais disperso, apresen-
tando o menor índice de concentração tanto
na RMM (64,27%), ainda sim bastante alta,
como na cidade-polo (33,15%). Entretanto, no
município de Marialva, seu reduto eleitoral,
o deputado com votação maior que de todos
os outros juntos, e mesmo com 6.090 votos,
100
Nishimori (PSDB) também demonstra agregar
os votos da colônia japonesa, muito grande na
região norte do Paraná.
A região metropolitana de Londrina é ce-
nário de um fato que confirma a tese defendida
por Carvalho (2009) de que a sub-representa-
ção das grandes cidades e das regiões metro-
politanas é intrínseca à natureza do sistema
eleitoral representativo brasileiro. Contando
com oito municípios que representam um po-
tencial eleitoral de 433.187 votos válidos para
deputado estadual, a região metropolitana de
Londrina elegeu três deputados. Ao comparar-
mos com a região metropolitana de Maringá,
que, mesmo tendo um número em torno de
29,12% a menos de eleitores (306.168 votos
válidos para deputado estadual), elegeu quatro
deputados e um suplente que mais tarde assu-
miu o mandato, é possível inferir uma conside-
rável sub-representação da região metropolita-
na de Londrina.
O mais votado da RML foi Antonio Be-
linati (PP), que obteve 78.429 votos válidos,
o que representa 18% do total da região me-
tropolitana. O segundo deputado mais votado
na RML foi Luiz Eduardo Cheida (PMDB). Co-
mo deputado eleito pela RML em 2006, Cheida
(PMDB) também obteve bom desempenho na
cidade de Londrina (10,61%), tendo uma vo-
tação muito fraca nas demais cidades da RML.
O terceiro deputado eleito mais votado, José
Durval Amaral (PFL, hoje DEM), obteve 51,41%
dos votos válidos na RML, nesse que seria seu
quinto mandato consecutivo como deputado
estadual, mas poucos votos na cidade-polo.
Por fim, dos três deputados eleitos e mais
votados na RML, apenas Durval Amaral (PFL),
apesar da votação concentrada na RML, não
apresenta o mesmo desempenho na cidade-
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012

-polo, tendo um perfil de votação mais disperso
pelos demais municípios, em especial Cambé,
segundo maior eleitorado da RML.
No caso da RMC, onze deputados tiveram
mais de 50% da votação na região metropoli-
tana, resultando, contudo, em pelo menos três
cenários; Isabete Pavin (PMDB), Cleusa Ferreira
(PV), Carlos Simões (PTB) e Edson Strapasson
(PMDB) apresentam-se como os deputados de
caráter metropolitano, com a maioria dos votos
obtidos na região metropolitana, mas não con-
centrados na cidade-polo. O segundo caso cor-
responde às votações de Osmar Bertoldi (PFL)
e Mauro Moraes (PMDB), os quais apresentam
as mesmas características de votação restrita
à RMC, mas com mais de 80% dos votos em
Curitiba. Os demais compõem um quadro inter-
mediário de votações mais dispersas em todo o
espectro metropolitano.
Como Carvalho sugere, a concentração
de votos dos deputados ditos “metropolitanos”
nas cidades-polo caracteriza um situação não
prevista na literatura da sociologia eleitoral:
[...] estaríamos, então, diante de um hí-
brido perverso, não previsto pela tradição
de nossa sociologia eleitoral: a sub-repre-
sentação das áreas urbanas, de um lado, e
o paroquialismo metropolitano, de outro.
Embora de origem urbana, a representa-
ção metropolitana no Brasil, ao concen-
trar sua votação no espaço geográfico de
um único município, se moveria – tal qual
os congêneres das áreas rurais pela lógica
do particularismo, deixando fora de sua
agenda temas de natureza universalista,
como a governança metropolitana. (Car-
valho, 2009, p. 369)
O pressuposto é que o tema metropoli-
tano chama a atenção de um eleitor de perfil
mais avançado, com um voto de extração mais
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
O peso do voto metropolitano
ideológica; entretanto, não tem se revertido em
números suficientes para eleger representantes
da temática.
Produção legislativa
dos deputados metropolitanos
Para demonstrar melhor os desdobramentos da
conexão eleitoral e da concentração dos votos
dos deputados na RMM e na cidade-polo, ana-
lisaremos os projetos de lei propostos (Quadro
2). É possível perceber com mais clareza como
se dá a ação localista nas proposições. Para
tanto, apresentaremos as proposições segundo
sua natureza e recorrência, divididas em qua-
tro linhas gerais, e primeiramente classificare-
mos os projetos de lei que declaram entidades
sem fins lucrativos como sendo de “utilidade
pública”. Esses projetos são aprovados sem
dificuldade no plenário, pois em sua imensa
maioria contemplam entidades e organizações
da base eleitoral do deputado. Assim, nos dete-
remos mais nesse tipo de projetos por entendê-
-los como indicadores da ação paroquialista,
uma vez que as entidades passam a gozar de
benefícios do Executivo Estadual, com maior
acesso a políticas públicas (Cervi, 2009).
Também agruparemos os projetos de lei
que se destinam a prestar homenagens em
geral póstumas (nominando ruas, estradas,
escolas, prédios públicos); leis que criam da-
tas comemorativas e leis que concedem títulos
para homenagear personalidades. Essas leis
também contam com alta taxa de aprovação,
porque seus efeitos, na prática, são inócuos e
não implicam dispêndio de recursos e servem
apenas para melhorar a imagem do deputado.
101
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella
Consideraremos as leis que criam, alteram ou
regulamentam políticas públicas e programas,
envolvendo temas como saúde, educação, meio
ambiente, direito do consumidor, entre outros.
Essas proposições são caracterizadas, por sua
natureza, obtêm baixa taxa de aprovação por
entrarem em conflito com as diretrizes aprova-
das por lei complementar ou “simplesmente,
não são consensuais à maioria dos parlamen-
tares (sofrem o dilema da ação coletiva e a
dispersão de preferências entre os deputados)”
(Veiga et al., 2008, p. 18).
Por fim, classificamos as propostas de
projeto de lei que afetam de forma direta a ad-
ministração pública, instituindo cargos e alte-
rando salários ou regulamentando questões de
natureza orçamentária e fiscal, como a criação
e isenção de tributos. Esses projetos de lei são
na maioria arquivados, por tratarem de maté-
rias legislativas cuja prerrogativa de proposi-
ção é exclusiva do executivo estadual (Veiga
et al., 2008).
O Quadro 2 demonstra a existência de
relevante quantidade de projetos de declara-
ção de entidades de utilidade pública de tal
forma que, do total de 288 projetos propos-
tos pelos deputados da RMM, 62 são dessa
natureza, ou seja, 21,53%. O deputado que
mais apresentou este tipo de projeto foi Cida
Borghetti (PP) com 23 proposições, sendo 16
deles para entidades da cidade-polo, Maringá,
o que representa 69,57% do total de projetos
de concessão do título de entidade pública,
apresentados pela deputada. Como já ressal-
tamos, esse tipo de projeto de lei permite às
entidades gozarem de benefícios do Executi-
vo Estadual e terem maior acesso a políticas
públicas. Cida Borghetti (PP), no seu segundo
102
mandato, é a deputada mais ligada às ques-
tões metropolitanas.
O segundo tipo de projeto de lei mais
proposto foi criação, alteração ou regulamen-
tação de programas e políticas públicas (saú-
de, educação, meio ambiente, etc.), tendo 61
apresentações ou 21,18% do total. O deputado
que mais apresentou proposições desta natu-
reza foi o deputado Dr. Batista (PMN), sendo a
maioria deles ligada à temática da saúde, sua
área de atuação. Dr. Batista costuma reforçar
esta identificação, ao percorrer o estado dando
palestras sobre vários temas.
A criação de datas comemorativas,
concessão de títulos e denominação de ruas,
com 42 solicitações, ou 14,58% do total.
Nesse tipo de projeto de lei, o deputado que
mais apresentou propostas foi Luiz Nishimori
(PSDB), muitos deles relacionados com a colô-
nia japonesa, de todo estado, justificando seu
perfil de votação mais disperso. Em relação às
propostas de lei que tratam da administração
pública (política fiscal, orçamentária, tributá-
ria), na prática prerrogativas do Executivo e de
difícil aprovação, apenas 25 foram apresenta-
das, ou seja, 8,6% do total. Por fim é necessá-
rio destacar que, dos 288 projetos de lei apre-
sentados (não consideramos sua aprovação ou
arquivamento), apenas quatro, ou seja, 1,39%
versavam sobre a questão metropolitana, sen-
do dois de Cida Borghetti (PLs 310/2007 e
344/2007) que incluem municípios na RMM.
Luiz Nishimori (PSDB ) apresentou uma pro-
posta (PL 129/2008), que também inclui mu-
nicípios na RMM, bem como Wilson Quinteiro
(PSB), com a PL 105/2010, que dispõe sobre o
monitoramento da qualidade do ar da região
metropolitana de Maringá.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
 O peso do voto metropolitano

Quadro 2 – Projetos de lei apresentados pelos deputados da RMM

Cida Borghetti (PP) 73 PLs

Natureza da proposta Recorrência %

Declaração de entidade de utilidade pública 4 27 36,99

Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 13 7,81

Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
23 31,51
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 6 8,22
Outros 4 5,48
Dr. Batista (PMN) 60 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 8 13,33
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 8 13,33
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
29 48,33
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 14 23,33
Outros 1 1,67
Enio Verri (PT) 9 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 7 77,78
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 0 0,00
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
0 0,00
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 0 0,00
Luiz Nishimori (PSDB) 73 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 17 29,31
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 18 31,03
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
5 25,86
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 3 5,17
Outros 5 8,62
Wilson Quinteiro (PSB) 13 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 3 23,08
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 3 23,08
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
4 30,77
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 2 15,38

Fonte: ALEP (2011), adaptado por Damascena.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012 103
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella

Quadro 3 – Projetos de lei apresentados pelos deputados da RML

Antonio Belinati (PP) 80 PLs

Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 12 15,00
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 4 5,00
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
36 45,00
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 23 28,75
Outros 5 6,25
Luiz Cheida (PMDB) 45 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 20 44,44
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 3 6,67
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
19 42,22
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 2 4,44
Outros 1 2,22
Durval Amaral (DEM) 17 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 6 35,29
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 2 11,76
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
1 5,88
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 6 35,29
Outros 2 11,76

Fonte: ALEP (2011), adaptado por Damascena.

Os dados do Quadro 3 permitem consta- maioria delas relacionadas à regulamentação

tar que de um total de 142 propostas, 56, ou
seja, 39,44% do total de projetos de lei apre-
sentados pelos representantes da RML, dizem
respeito à criação, alteração ou regulamenta-
ção de programas e políticas públicas. O depu-
tado que mais apresentou proposições desta
natureza foi o deputado Antonio Belinati (PP),
com 19 propostas (33,93% do total), sendo a
de atividades profissionais, e isenção do pa-
gamento de taxas e cobranças de pedágio. Os
projetos de declaração de entidades de utili-
dade pública ficam em segundo lugar, com 38
recorrências, ou 26,76% do total, e o deputado
que mais apresentou este tipo de projeto foi
Luiz Cheida (PMDB), com 20 projetos de lei, re-
presentando 52,63% do total dessa natureza.

104 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012

Conforme ressaltamos anteriormente,
esse tipo de projeto de lei permite às entida-
des condição junto ao Executivo, tendo maior
acesso a políticas públicas e que assumimos
como passíveis de práticas paroquialistas, pois
atendem as demandas específicas da base do
deputado. Assim, dos 20 projetos propostos
por Cheida (PMDB), 14 são para entidades de
Londrina, sua base eleitoral. As propostas que
tratam de administração pública (política fis-
cal, orçamentária, tributária), e de competên-
cia do executivo, ocupam o terceiro lugar entre
as preposições dos deputados da RM, perfa-
zendo 31 projetos de lei, ou 21,83% do total
de projetos de lei elaborados. Novamente, foi
o deputado Antonio Belinati (PP) quem mais
enviou esse tipo de proposta, 23, ou 93,55%
do total desta natureza. Por fim, a criação de
datas comemorativas, concessão de títulos
e denominação de ruas foi a que apresentou
menos recorrências, nove, respondendo por
6,33% do total, tendo no deputado Antonio
Belinati (PP) o maior propositor deste tipo de
projeto, com quatro propostas. Dos 142 pro-
jetos de lei apresentados (não consideramos
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
O peso do voto metropolitano
sua aprovação ou arquivamento), apenas um
(0,70% do total), versava sobre a questão me-
tropolitana, sendo de autoria de Antonio Be-
linati (PP), sem dúvida o deputado que mais
projetos encaminhou à mesa.
Assim, diferente da região metropolitana
de Maringá, os deputados da região metropoli-
tana de Londrina apresentaram interesse maior
por temas ligados à criação, alteração ou regu-
lamentação de programas e políticas públicas.
Principalmente em virtude da profusão dos
80 projetos apresentados por Antonio Belinati
(PP), que vão desde a colocação de câmeras
em todas as dependências das escolas públi-
cas, até a garantia da utilização dos elevadores
dos condomínios residenciais para pessoas de
todas as classes sociais. Entretanto, é importan-
te ressaltar que a prática de declarar entidades
de utilidade pública teve a segunda maior re-
corrência entre os deputados eleitos pela RML.
A exemplo de Cheida (PMDB), o deputado
Belinati (PP) utilizou esta mesma estratégia,
concedendo essa “benesse” para 12 entidades,
porém de forma não tão concentrada em Lon-
drina (duas entidades apenas).
105
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella

Quadro 4 – Projetos de lei apresentados pelos deputados da RMC

Rosane Ferreira (PV) 40 PLs

Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 15 37,50
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 5 12,50
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
15 37,50
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 1 2,50
Outros 4 10,00
Osmar Bertoldi (PFL) 77 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 12 15,58
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 0 0,00
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
43 55,84
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 13 16,88
Outros 9 11,69
Ney Leprevost (PP) 162 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 19 11,73
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 46 28,40
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
37 22,84
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 22 13,58
Outros 38 23,46
Mauro R. Moraes e Silva (PMDB) 84 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 5 5,95
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 1 –
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
30 –
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 15 –
Outros 33 –
Luiz Carlos Martins (PDT) 15 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 5 33,33
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 3 20,00
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
0 0,00
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 3 20,00
Outros 4 26,67

106 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
 O peso do voto metropolitano

Isabete Pavin (PMDB) 13 PLs

Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 2 15,38
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 3 23,08
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
3 23,08
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 2 15,38
Outros 3 23,08
Fabio de Souza Camargo (PDT) 54 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 16 29,63
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 9 16,67
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
15 27,78
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 6 11,11
Outros 8 14,81
Edson Luiz Strapasson (PMDB) 20 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 9 45
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 4 20
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
2 10
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 4 20
Outros 1 5
Edson da Silva Praczyk (PRB) 24 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 7 29,17
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 1 4,17
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
6 25
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 1 4,17
Outros 9 37,50
Carlos Xavier Simões (PTB) 7 PLs
Natureza da proposta Recorrência %
Declaração de entidade de utilidade pública 1 14,29
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas 2 28,57
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
3 42,86
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária) 0 0
Outros 1 14,29

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012 107
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella
Antonio Tadeu Veneri (PT)
Natureza da proposta
Declaração de entidade de utilidade pública
Criação de datas, concessão de títulos e denominação de ruas
Criação, alteração ou regulamentação de programas e políticas públicas (saúde, educação, meio
ambiente, etc.)
Leis que tratam da administração pública (política fiscal, orçamentária, tributária)
Outros
Fonte: ALEP (2011), adaptado por Damascena.
O total de projetos de lei apresentados
pelos deputados considerados metropolitanos
foi de 214. Individualmente, apresentaram
maior número de PL, pela ordem, Ney Lepro-
vost (162), Mauro Moraes (84), Osmar Bertoldi
(77), Fábio Camargo (54) e Tadeu Veneri (41).
Não está em questão a qualidade das proposi-
turas e, pela lógica do eleitor, foram bem suce-
didos em apresentar grande volume de propos-
tas, pois todos os listados foram reeleitos.
Na linha de argumentação que aponta
que a solicitação de declaração de entidades
de utilidade públicas, sem maiores critérios, re-
força práticas clientelistas, entre os deputados
listados, em torno de 24% foram PLs com esta
108
41 PLs
Recorrência %
17 41,46
1 2,44
6 14,63
8 19,51
9 21,95
característica. Individualmente os parlamenta-
res que mais apresentaram foram: Tadeu Veneri
(41,5%), Rosane Ferreira (37,5%) e Luis Carlos
Martins (33,3%). Os dois últimos não foram
reeleitos. Curi, campeão de votos no Estado e
conhecido por práticas clientelistas, apresentou
44,16% de PLs em busca de benefícios a enti-
dades assistenciais.5
Na análise dos projetos de lei apresen-
tados pelos deputados da 16ª legislatura da
ALEP eleitos pelas RMs estudadas, reforça a ar-
gumentação de que o tema metropolitano não
encontra lugar na agenda dos deputados. No
período, dez deputados apresentaram projetos
de lei sobre o tema, conforme Quadro 5.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012

Quadro 5 – PLs apresentados versando sobre o tema metropolitano
Deputado PLs
PL 257/2010
PL 726/2007
Rosane Ferreira (PV)
PL 368/2010
PL367/2010
PL366/2010
Osmar Bertoldi (DEM)
PL 483/2008
Mauro Moraes (PMDB)
PL 632/2007
PL 561/2007
Geraldo Cartário (PMDB)
PL Complementar 8/2008
PL Complementar 212/2008
Edson Strapasson (PMDB)
PL Complementar 175/2010
PL Complementar 231/2009
Alexandre Curi (PMDB)
PL Complementar 26/2009
PL Complementar 344/2007
Cida Borghetti (PP)
PL Complementar 310/2007
PL Complementar 105/2010
Wilson Quinteiro (PSB)
PL Complementar 129/2008
Luiz Nishimori (PSDB)
PL Complementar 328/2009
Antonio Belinati (PP)
Fonte: ALEP (2011), adaptado por Damascena.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
O peso do voto metropolitano
Conteúdo
- Institui, no estado do Paraná, o programa “tarifa reduzida” no transporte
coletivo metropolitano das regiões metropolitanas no estado do Paraná.
- Dispõe sobre o monitoramento em tempo real da qualidade do ar da região
metropolitana de Curitiba.
- Autoriza o poder executivo criar a linha do turismo nos municípios da
região metropolitana de Curitiba.
- Autoriza a criação e instalação de centros integrados de atendimento ao
cidadão – CIAC – nos municípios da RMC.
- Institui os conselhos metropolitanos de segurança pública das regiões
metropolitanas do estado do Paraná, e dá outras providências.
- Cria uma central de tratamento de resíduos de Curitiba e região
metropolitana de Curitiba – Comec.
- Autoriza o poder executivo a instituir a universidade estadual da
comunidade dos municípios da RMC, com sede no município de Faz, Rio
Grande.
- Autoriza o poder executivo a instituir a subdivisão policial do município de
Fazenda Rio Grande, com atuação no âmbito da comarca e cidades vizinhas
na região metropolitana de Curitiba.
- Altera a redação da lei complementar nº 81, de 17 de junho de 1988,
alterada pelas leis complementares nºs 86/00 e 91/02, incluindo o município
de Alvorada do Sul, entre os da região metropolitana de Londrina.
Regionaliza a região metropolitana de Curitiba e seus conselhos deliberativo
e consultivo e define o modelo de gestão das funções públicas de interesse
comum metropolitanas.
- Altera o art. 1º da lei complementar nº 81, de 17/6/88, que foi alterada
pelas leis complementares nºs 86/00 e 91/02, que institui a região
metropolitana de Londrina (constituída pelos municípios de Londrina,
Cambé, Bela Vista do Paraíso, Jataizinho, Ibiporã, Rolândia, Sertanópolis,
Tamarana, Primeiro de Maio e Alvorada do Sul).
- Altera o art.1º da lei complementar nº 81/88, que instituiu a região
metropolitana de Londrina (inclusão do município de Primeiro de Maio).
- Institui a região metropolitana de Umuarama e dá outras providências
(Umuarama, Alto Paraíso, Cruzeiro do Oeste, Ivate, Perobal, Maria Helena,
Xambrê, Altônia, Alto Piquiri, Brasilândia do Sul, Esperança Nova, Cafezal
do Sul, Cidade Gaúcha, Douradina, Francisco Alves, Icaraíma, Iporã, Mariluz,
Nova Olímpia, Pérola, São Jorge do Patrocínio, Tapejara e Tapira).
- Altera a redação do art. 1º da lei complementar nº 83/1998, região
metropolitana de Maringá (inclui os municípios de Bom Sucesso, Jandaia do
Sul, Cambira, Presidente Castelo Branco, Flórida, Santa Fé, Lobato, Munhoz
de Mello, Floraí, Atalaia, São Jorge do Ivaí e Ourizona.
- Altera a redação do art. 1º da lei complementar nº 83/1998 (região
metropolitana de Maringá).
- Dispõe sobre o monitoramento da qualidade do ar da região metropolitana
de Maringá em tempo real.
- Propõe ampliação dos municípios que compõem a região metropolitana
de Maringá.
- Estabelece a criação do passe livre para o cidadão desempregado
(empresas de transporte coletivo terão 30 passagens gratuitas para
trabalhadores desempregados residentes nas regiões metropolitanas).
109
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella
A deputada Cida Borghetti (PP) apre-
sentou dois projetos de lei complementar re-
ferentes à região metropolitana de Maringá,
(310/2007 e 344/2007), que incluem municí-
pios na RMM. Luiz Nishimori (PSDB) apresen-
tou um projeto de lei complementar 129/2008,
também ampliando os municípios que com-
põem a região metropolitana de Maringá. Wil-
son Quinteiro (PSB), que assumiu o cargo em
dezembro de 2009, apresentou o projeto de lei
105/2010, que dispõe sobre o monitoramento
da qualidade do ar da região metropolitana de
Maringá em tempo real.
Pela Região Metropolitana de Londrina,
no período de 2007-2011, apenas o deputado
Antônio Belinati (PP) apresentou proposta re-
lacionada à questão metropolitana, o projeto
de lei 328 /2009, que estabelece a criação de
30 passes livres mensais pelas empresas de
transporte coletivo, para o cidadão desempre-
gado residente nas regiões metropolitanas
A maioria dos PLs é de autorização do
poder executivo e não aponta destinação de
recursos públicos para a ação, o que leva o exe-
cutivo a vetar a propositura.
Observe-se que Geraldo Cartário e Curi,
dois deputados não listados como de caráter
metropolitano, apresentaram projetos sobre
o tema. Esse último tenta instituir uma nova
região metropolitana, a de Umuarama. Incluir
municípios nas RMs ou criar novas aparecem
aos parlamentares como um mecanismo de an-
gariar apoios de prefeitos e do eleitorado, uma
vez que o imaginário político aponta para um
ganho de status quando o município pertence
a alguma RM, ainda que a prática demonstre
que não nenhum ganho mais substancial por
esta forma de configuração de território.
110
Considerações finais
Neste trabalho abordamos dois assuntos que, a
priori, parecem distintos, mas na prática estão
intimamente ligados: regiões metropolitanas e
representação política. Em um levantamento
da literatura foi possível compreender as ra-
zões do descaso com o tema metropolitano, e
da consequente ausência da governança me-
tropolitana na agenda dos gestores. O argu-
mento central que orientou este trabalho é que
os problemas estruturais – mobilidade popu-
lacional, moradia, saneamento, sistema viário,
violência, entre outros – adquirem a dimensão
metropolitana, mas a forma de atuação dos
parlamentares é local e paroquial, de atendi-
mento às bases municipais.
Às demais cidades que compõem as re-
giões metropolitanas de Curitiba, Maringá e
Londrina, resta um papel secundário; muitas
vezes como fornecedoras de mão de obra, car-
regam o ônus do déficit de programas e políti-
cas públicas. A sub-representação política des-
tes municípios certamente faz parte da causa
dos muitos problemas sociais enfrentados por
estas populações, principalmente no que se re-
fere à ausência do Estado.
Neste sentido, os números indicam a
falta de um projeto mais amplo de cooperação
e integração. As elites políticas das regiões
metropolitanas de Maringá e Londrina opta-
ram por priorizar suas práticas personalistas,
seguindo um cálculo puramente eleitoral, o
que acaba pulverizando seu potencial de re-
presentação ao eleger um número bastante
baixo de deputados.
Neste estudo, os dados referentes à
Região Metropolitana de Maringá (RMM)
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012

contradizem nossa hipótese inicial de sub-
-representação, demonstrando, ao contrário,
que na 16ª legislatura (2007-2010), se verifica
uma sob-representação da RMM na assem-
bleia legislativa do Paraná. Com seus 402.582
eleitores em 2006, a região metropolitana de
Maringá elegeu quatro deputados, tendo um
quinto assumido a vaga de suplente. Assim,
grosso modo, e apenas com fins demonstra-
tivos, a RMM teria um deputado para cada
80.516 habitantes.
Por outro lado, a Região Metropolitana
de Londrina confirma nossa hipótese de sub-
-representação, pois, mesmo tendo um eleito-
rado de 513.515 votantes (21,6% maior que o
de Maringá), conseguiu eleger apenas três de-
putados estaduais, um para cada 171.171 ha-
bitantes, ou seja, mais que o dobro de eleitores
por deputado do que a RMM.
Os dados apontam para o fato de que a
característica presente nas RMs estudadas é a
sub-representação das cidades menores em re-
lação ao poder econômico e social das cidades-
polo, que se traduz também em poder político
das suas elites, organizadas em pequenos gru-
pos na disputa pela representação.
Com relação a nossa segunda hipótese,
de que haveria um paroquialismo metropo-
litano “de fato”, o resultado do estudo dos
projetos apresentados, no qual a recorrência
e a ocorrência dos projetos de concessão de
título de utilidade pública para as bases elei-
torais sugerem práticas localistas paroquia-
listas, uma vez que estas entidades passam a
usufruir de benefícios e têm acesso mais fácil
a recursos públicos. Confirmam-se as teses de
Carvalho, de predominância do particularismo
legislativo e do predomínio do voto personali-
zado na arena eleitoral.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
O peso do voto metropolitano
Em relação ao novo cenário da eleição de
2010, a RMM, que contava com cinco deputa-
dos eleitos em 2006, não conseguiu repetir o
mesmo desempenho, elegendo apenas três de-
putados: Dr. Batista (PMN), Evandro Jr. (PSDB)
e Ênio Verri (PT), caracterizando uma sensível
perda de sua representação.
No caso da RML, que apesar de seu elei-
torado ser superior ao da RMM, já em 2006
não tinha conseguido traduzir isto em uma
maior representatividade política na esfera
estadual, elegendo apenas dois representan-
tes. Seguindo a tendência de Maringá, a RML
viu sua representação encolher ainda mais em
2010, reelegendo apenas dois deputados, Luiz
Cheida (PMDB) e Durval Amaral (DEM). Belinati
(PP) desistiu de se candidatar com receio da lei
de ficha limpa.
A RMC tem um histórico mais consolida-
do de tentativas de integração metropolitana
e a Coordenação da Região Metropolitana de
Curitiba – Comec ser a única das coordenações
metropolitanas com dotação orçamentária
condizente com a relevância de sua área de
abrangência. Interessante observar que o único
deputado que se identificava com a temática
metropolitana, Luis Strapasson, não foi reeleito.
Em 2010, apesar de o índice de renovação da
ALEP ser de apenas um terço de parlamentares,
dos deputados metropolitanos foram reeleitos
somente cinco: Osmar Bertoldi (DEM), Ney Le-
provost (PP), Mauro Moraes (PSDB), Fabio Ca-
margo (PTB) e Tadeu Veneri (PT).
As questões apresentadas objetivam a
reflexão sobre a pouca integração, coopera-
ção e falta de políticas públicas conjuntas en-
tre as regiões metropolitanas. Parece-nos que
a ausência do tema metropolitano da agenda
dos gestores se dá pela falta de um arcabouço
111
Jéferson Soares Damascena e Celene Tonella

legislativo que lhes forneça suporte, demons-
trando quão importante é a representação des-
sas regiões na arena legislativa. Assim, gestão
metropolitana e representação têm implicação
direta na vida cotidiana do cidadão destes
centros urbanos, que enfrentam problemas ca-
da vez mais complexos, requerendo soluções
conjuntas e integradas, e não apenas servindo
a interesses de acúmulo de capital político com
vistas à reeleição.

Jéferson Soares Damascena

Mestre em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Maringá e Pesquisador do Observatório
das Metrópoles, núcleo Maringá. Maringá, Paraná, Brasil.
jefersonsd@yahoo.com.br

Celene Tonella
Cientista político. Professora do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade
Estadual de Maringá. Maringá, Paraná, Brasil.
celenetonella@yahoo.com.br

Notas
(1) Ressaltamos, porém, que, devido à falta de colaboração dos responsáveis pela estrutura da
Assembleia Legisla va do Paraná-ALEP, não vemos acesso aos dados referentes às emendas ao
orçamento por parte dos deputados. Sem dúvida, esses dados seriam de extrema relevância na
iden ficação de eventuais prá cas distribu vas e clientelistas.

(2) Abordagem desenvolvida em Damascena, J. (2011).

(3) A RMM conta hoje, oficialmente, com 25 municípios. A adoção de 13 municípios corresponde à
configuração existente em 2006.

(4) A declaração de en dade de u lidade pública pode ser pleiteada nos três níveis de governo. Por
meio desse reconhecimento, as en dades podem obter verbas, isenções, receber doações e
demais bene cios do governo. No caso do estado do Paraná, a legislação é bastante an ga, Lei
6.944, de 10/1/78, parcialmente alterada pela Lei 8589, de 22/10/1987. A Lei 6.944 não define
o po de bene cio que o poder público estadual pode conceder às en dades. Define quais os
requisitos a serem obedecidos para obter a declaração. O ar go 1º, que define os requisitos,
em inciso IV, que comprovadamente, mediante relatório apresentado, promove a educação, a
assistência social ou exerce a vidades de pesquisas cien ficas, de cultura, inclusive ar s cas ou
filantrópicas, de caráter geral ou indiscriminatório.

(5) O deputado Alexandre Curi foi o campeão de votos no Estado, sendo reeleito com 131.988 votos.
Na RMC fez 26.377 votos, mas representou apenas 20% do total. Não se caracteriza, portanto,
como deputado metropolitano.

112 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
 O peso do voto metropolitano

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Texto recebido em 25/ago/2011

Texto aprovado em 12/out/2011

114 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 89-114, jan/jun 2012
 Habitus, planejamento
e governança urbana
Habitus, planning and public governance
Resumo
Este artigo é organizado em duas seções. A pri-
meira avalia as teses avançadas por Bourdieu,
formuladas a partir de sua teoria estrutural cons-
trutivista. São analisados os conceitos de habitus,
de "campo" e o da "dinâmica das lutas pelo poder
e dominação". O objetivo é avaliar em qual medi-
da as proposições de Bourdieu ajudam a enten-
der a prática de planejamento urbano no Brasil.
Na segunda parte são discutidas seis hipóteses
elaboradas em torno dos conceitos de habitus e
campo social, de Pierre Bourdieu, que explicam a
relação dialética entre o agente e a estrutura. A
discussão é realizada tomando como referência
a história da prática de planejamento brasilei-
ra e, em particular, a de São Paulo. Os conceitos
de habitus e de campo são abordados em deta-
lhes e articulados aos conceitos de relações de
poder, dominação e ao de lutas de classes, que
são de especial importância para a compreensão
dos processos de mudança da estrutura social. O
trabalho procura esboçar um esquema que possa
servir de referência para pensar a prática de pla-
nejamento como um campo de posições e de lutas
entre forças que buscam a conservação e forças
que buscam a transformação social.
Palavras-chave: habitus; campo social; planeja-
mento; governança urbana; poder.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012
Nilton Ricoy Torres
Abstract
This paper is organized in two sections. The
first deals with the propositions advanced by
Bourdieu by focusing on his theory of structural
constructivism. It draws on Bourdieu's theory of
habitus,” field" and "the dynamic of struggles and
within the field" in order to assess the extent to
which Bourdieu constructs can help to understand
the dynamic of planning practice in Brazil. The
second section evaluates six working hypothesis
dealing with Bourdieu concepts of social field
and habitus which explain the dialectical relation
between structure and agency in the planning
process. The empirical analysis and the theoretical
confrontations are simultaneously developed by
taking the experience of Brazilian planning practice
and particularly that of São Paulo city. The concepts
of field and habitus in planning are analyzed in
detail, in articulation with the concepts of power,
domination and class struggle, which according
to Bourdieu, are central for understanding the
process of change of the social structure. The
paper attempts to sketch a reference framework
for analyzing the practice of planning as a field
of struggles between forces seeking to keep and
forces seeking to change the social structure.
Keywords: habitus; social field; planning; urban
governance; power.
Nilton Ricoy Torres
Introdução
Este trabalho discute as práticas de planeja-
mento como governança dentro da administra-
ção pública, tomando por base os conceitos de
habitus e de "campo social", desenvolvidos por
Pierre Bourdieu. O objetivo é identificar a natu-
reza e o modus operandi dessa prática, tendo
em vista esclarecer o papel social dos agentes
de governança urbana nos processos de trans-
formação das estruturas sociais. Os conceitos
de habitus e de campo social são analisados a
partir das lutas travadas dentro do campo do
planejamento e da governança, lutas essas vol-
tadas para acumulação de poder e dominação.
Para desenvolver este estudo são destacados e
avaliados, na primeira parte do texto, os princi-
pais conceitos da teoria estrutural construtivis-
ta de Bourdieu. Na segunda parte são discuti-
das seis hipóteses acerca do planejamento e
da governança urbana como um campo social.
Essas hipóteses são extraídas das proposições
teóricas de Bourdieu e confrontadas com a rea-
lidade da governança urbana que, no texto,
tem como base empírica de análise a experiên-
cia de planejamento e governança urbana na
cidade de São Paulo.
Articulando as ideias de revolução cien-
tífica e de superação de paradigmas de Kuhn
(1970) às de lutas, dentro do campo para su-
peração de habitus e posições de Bourdieu, o
estudo avalia em qual medida as práticas espe-
cíficas dos gestores de planejamento, dentro do
campo da governança urbana, podem contribuir
para transformar ou perpetuar as relações so-
ciais vigentes. Não se pretende, aqui, elaborar
uma resenha interpretativa da história do pla-
nejamento na administração pública no Brasil,
116
mas esboçar um esquema de interpretação a
partir de alguns fatos e circunstâncias históricas,
de maneira a contribuir para o entendimento de
alguns aspectos da prática de planejamento co-
mo governança urbana no Brasil.
O teste dessas hipóteses é realizado a
partir do cotejo com a realidade vivida pela
prática de planejamento e governança urbana,
tanto nos campos profissional como acadêmi-
co. Essas experiências se vinculam às práticas
dos agentes nas universidades, nas instituições
públicas do estado ou nos movimentos sociais
autônomos. A seguir, uma síntese operacional
do método de Bourdieu é apresentada, com o
propósito de contribuir para o desenvolvimento
de pesquisas em campos como geografia, ciên-
cia da gestão, planejamento, políticas públicas
que têm como fundamento as questões sociais
no espaço urbano.
Bourdieu e a metateoria
da prática
O estruturalismo crítico de Bourdieu busca o
desvelamento da articulação entre os proces-
sos de mudança social e as estruturas objetivas
subjacentes a esses processos pela análise dos
mecanismos de dominação, de produção de
ideias e da gênese das condutas. O principal
objetivo é superar a oposição entre objetivismo
e subjetivismo das ciências sociais. O conceito
de habitus é desenvolvido como uma noção
mediadora entre os determinismos estruturais
e comportamentais, com o objetivo de romper
a dualidade de senso comum entre o agente e
a estrutura social. Ao captar “a interiorização
da exterioridade e a exteriorização da
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012

interioridade”, o habitus busca articular o mo-
do como a sociedade se torna depositada nos
agentes sociais sob a forma de disposições
duráveis e propensões estruturadas para pen-
sar, sentir e agir. Essas capacidades irão, então,
guiá-los em suas respostas criativas aos cons-
trangimentos e solicitações da estrutura social
em que estão inseridos.
O método de análise é empírico e sistêmi-
co e o pressuposto fundamental é que a dinâ-
mica social se dá no interior de um grupo social
(campo), no qual os indivíduos (agentes), como
portadores de atributos específicos (habitus) ,
estabelecem confrontos pela hegemonia do
campo. O campo é composto por valores ou
tipos específicos de capital produzidos pelo
campo. A dinâmica social é marcada por lutas
entre os agentes que buscam a manutenção
ou alteração das formas de distribuição do ca-
pital e das relações de força dentro do campo.
As lutas e os conflitos travados no campo são
comandados por estratégias que encontram, no
habitus, o elemento determinante da ação. O
campo é constituído de posições ocupadas pe-
los agentes e são essas posições que determi-
narão a forma de conduta dos indivíduos e gru-
pos dentro do campo. Aos conceitos de habitus
e de campo, Bourdieu agrega uma constelação
de conceitos secundários que evoluem articula-
dos entre si para fundamentar o entendimento
relacional do fenômeno social.
Habitus
O conceito é desenvolvido para escapar do
racionalismo objetivista do estruturalismo, o
qual reduz o indivíduo às determinações da
estrutura, mas também para evitar a filosofia
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012
Habitus, planejamento e governança urbana
da consciência que faz recair sobre o sujei-
to a construção da realidade. O habitus é um
esquema historicamente constituído de com-
partilhamento generativo de percepções, de
apreciações e de categorizações, que serve pa-
ra mediar entre a estrutura e a agência, isto é,
para conectar a estrutura social e o agente em
um relacionamento dialético (Bourdieu, 1984;
Hillier e Rooksby, 2001, p. 2). Para Bourdieu, o
habitus é uma matriz de disposições, adquirida
com as experiências sociais inculcadas e que
pode ser entendida como sabedoria prática.
Essa matriz define os modos de perceber, sen-
tir e pensar que levam o agente a atuar de de-
terminada maneira diante de certas situações.
As disposições não são mecânicas nem deter-
ministas, pois resultam de um processo com-
plexo de mútua incorporação e interdepen-
dência entre a estrutura e o agente. O agente
as adquire pela interiorização das estruturas
sociais. Essas estruturas, como portadoras da
história individual e coletiva, são internaliza-
das a ponto de o agente ignorar que existem.
São rotinas corporais e mentais inconscientes
que permitem o agir sem pensar, pois são pro-
duto de uma aprendizagem da qual o agente
não tem mais consciência e expressa-se por
uma atitude "natural" de conduta em um de-
terminado meio.
O habitus é um sistema de disposições
duráveis e transferíveis que opera como su-
porte das práticas e representações sociais
vinculadas a uma forma específica de exis-
tência. O habitus é condicionante e condicio-
nador de nossas ações e aparece sob a forma
de símbolos, crenças, gostos e preferências
que caracterizam a posição social do indiví-
duo. É incorporado pela interação social, mas,
ao ser incorporado, funciona para classificar e
117
Nilton Ricoy Torres
organizar essa interação. Uma vez incorporado,
o habitus se torna parte da natureza dos agen-
tes. A incorporação do habitus ocorre de duas
formas. A primeira, pela educação familiar e
regras de classe, e acontece de maneira implí-
cita e inconsciente; a segunda é um processo
explícito, metodicamente organizado e provém
da educação escolar, da indústria cultural e dos
meios de comunicação de massa.
Como disposições flexíveis e plásticas, os
habitus se manifestam no cotidiano das rela-
ções sociais de diversas formas. Eles emergem
sob a forma de conhecimento tácito e uma
visão de mundo. Expressam-se por meio de
reações às experiências, percepções do jogo,
hipóteses, por intuições, sensibilidades, modos
de fazer, sentimentos, predisposições, expecta-
tivas, senso de possibilidades e de lugar, ante-
cipações práticas de uma situação, percepção
do timing e do tempo, gostos e desejos, do
conhecimento das posições, do sentido lógico,
das aspirações, inspirações, táticas e estraté-
gias. O habitus é o elemento vital na organi-
zação da vida social, pois atua como uma lei
imanente para orientar as ações do cotidiano e
para construir o conhecimento prático que ca-
pacita o agente a operar no mundo. Assim, o
habitus condiciona os agentes sociais de modo
a determinar seu modus operandi, suas moti-
vações, suas preferências, aspirações e expec-
tativas. O habitus não possui soluções prontas
para cada situação ou contexto. Ele é uma res-
posta improvisada à circunstância do momen-
to. O habitus é, basicamente, adaptativo. Ele
se modifica e adapta-se a cada nova situação
e a cada mudança na estrutura social: novos
comportamentos, novas tecnologias, novas
realidades, novas condições, novas restrições.
O ator deve e é constantemente compelido a
118
inovar seu habitus para se adaptar às novas
situações e demandas sociais. A reflexividade
crítica no processo de adaptação do habitus
acelera a transformação. Dessa forma, o
habitus é um atributo dinâmico: quando o ator
entra em um campo ou jogo que não é familiar,
há uma transformação no habitus e o agente
desenvolve novas facetas de si próprio. Com a
mudança do habitus, o ator altera sua manei-
ra de ver, perceber, julgar e valorizar o mundo,
determinando, então, seu modo de agir cor-
poral e mental. Desse modo, os habitus, como
estruturas sociais incorporadas, podem ser vis-
tos como formas “de conhecimento prático...
de mundos sociais resultantes… da divisão
em classes (grupos de idade, gêneros, classes
sociais) e que funcionam abaixo do nível de
consciência e do discurso” (Bourdieu, 1984). O
habitus é, portanto, o mecanismo transmissor
e “inculcador" das normas, dos valores e das
crenças do grupo social que agem durante o
processo de socialização do indivíduo e vão
se tornar os princípios de ação, de atitudes e
opiniões do indivíduo em sua práxis cotidiana.
O habitus, assim interiorizado, é convertido em
uma disposição que produz práticas que vão
dar sentido à realidade e às percepções que ge-
ram significado (ibid.).
O habitus não é um espaço natural,
mas, ao contrário, é um espaço social cons-
truído, incorporado pelas estruturas mentais.
É um mecanismo que permite a produção e
a reprodução das práticas sociais, pois é uma
percepção estruturada sobre o modo de agir e
comportar-se dentro das normas estabelecidas
do campo social. O habitus é constituído por
meio de ações miméticas e participativas em
consonância com as lógicas de interação social
dentro do campo. É pela prática da repetição
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012

que o agente aprende uma maneira de ser e de
fazer, percebida como correta. Nesse processo,
o agente incorpora uma visão de mundo, um
modo de ser, de fazer, o qual, no contexto da
práxis, diferencia-o e torna-o distante de outros
que adotam diferentes formas de ser e de fazer.
Pela via do habitus, o agente ocupa seu
espaço no campo social e permite que os de-
mais também ocupem seus espaços, em uma
relação de complementaridade e reciprocidade.
Por isso, o habitus determina e regula tanto o
indivíduo como o grupo (portanto, as práticas
coletivas). Como os habitus sofrem influências
de diferentes ambientes, decorre que “… as
diferentes condições de existência produzem
habitus diferentes”(ibid.). Assim, as inclinações
se transformam em gostos, ações e formas
de ser particulares que, por sua vez, reforçam
o habitus e mantêm a ordem social existente.
O agente social é múltiplo e variável e pode
desenvolver “múltiplos habitus”, pois ele não
está inextricavelmente imerso em um único
habitus, mas pode se mover de um habitus pa-
ra outro e desenvolver comportamentos adap-
tativos dentro de um mesmo habitus.
O habitus está sempre em busca da su-
peração das antinomias que se manifestam na
tensão entre os eventos do passado e o pro-
blema do futuro. Nesse sentido, Bourdieu argu-
menta que o habitus pode mudar à medida que
as condições sociais e históricas são alteradas
(Bourdieu, 2009). Por esse processo, o habitus
incorpora outros esquemas de percepção e
ação, que contribuirão para a conservação ou a
transformação das estruturas do campo social.
Dessa maneira, o conceito de habitus serve pa-
ra analisar tanto situações de crise e mudança
quanto de coesão e perpetuação do jogo e das
relações de poder dentro do campo social. Ao
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012
Habitus, planejamento e governança urbana
legitimar a ação do agente em suas relações
com a sociedade, o habitus contribui para res-
significar essa ação no sentido da manutenção
ou da mudança no modo de agir desse agente
no campo social. Sendo assim, Bourdieu defi-
ne o habitus como o produto da internalização,
pelo indivíduo, das condições históricas e so-
ciais realizadas ao longo de sua trajetória pes-
soal e social. Além de produto (consequência)
da história que produz as práticas individuais e
coletivas, o habitus também produz (causa) his-
tória em conformidade com os esquemas por
ela engendrados. Em outras palavras, o habitus
é estruturado (resultado) pela incorporação das
estruturas sociais e pela posição de origem do
sujeito e é também “estruturador (causa) das
ações e representações dos sujeitos”.
Como o habitus atua como uma espécie
de regulador da ação social, tanto na dimensão
subjetiva como objetiva, ele pode ser usado
para analisar as atitudes subjetivas capazes de
estruturar as representações e a geração de no-
vas práticas. Cada sujeito vivencia experiências,
em função de sua posição na estrutura social
e essas experiências se efetivam em sua subje-
tividade, constituindo uma espécie de “matriz
de percepções e apreciações”. Essa matriz ser-
virá de guia para orientar as ações do agente
nas situações posteriores. Por terem o habitus
como fundamento, as práticas e as represen-
tações podem ser orientadas para seu objetivo
sem terem de envolver, por um lado, um dire-
cionamento manifesto e consciente em relação
aos fins e, por outro, o controle expresso das
operações necessárias para atingi-los. Essas
disposições são objetivamente reguladas e re-
gulares, mas não são produtos da obediência
às regras; são coletivamente orquestradas sem
resultar da ação diretriz.
119
Nilton Ricoy Torres
O campo
Para Bourdieu, campo é o espaço que delimita
a estrutura na qual o habitus opera. É um espa-
ço social estruturado dentro do qual os atores
lutam para atingir seus objetivos. É o locus da
práxis em que se faz a mediação entre o ator e
a estrutura. O campo possui estrutura própria e
autonomia em relação a outros espaços sociais
e conta com uma lógica específica de funcio-
namento e estratificação, a qual funciona co-
mo princípio para regular as relações entre os
agentes sociais dentro desse espaço.
O campo é uma estrutura social modela-
da pela dinâmica das práticas e interações so-
ciais, no qual prevalecem regras específicas que
determinam o que é prático, objetivo e racio-
nal; o que é adequado, aceitável ou reprovável;
o que deve ser estimulado ou coibido; e vão
consolidar o habitus particular de um contexto.
Um campo pode ser entendido como uma are-
na de disputas na qual os agentes jogam, de-
senvolvem estratégias e lutam pelos recursos
cobiçados: bens simbólicos e posições sociais.
No interior do campo, os indivíduos lutam pelo
controle da produção e pela legitimação dos
bens produzidos dentro do campo. Esses bens
são constituídos por diversos tipos de capital:
cultural, econômico e social. Esses capitais
possuem graus diferenciados de importância
em cada campo e a posse dos mesmos deter-
mina a posição social do indivíduo dentro do
campo. Os indivíduos que possuírem quanti-
dades significativas de capitais considerados
importantes no campo ocuparão posições do-
minantes dentro do mesmo. O campo constitui,
desse modo, um sistema de hierarquias entre
dominantes e dominados. Por isso, o campo é
120
definido como um domínio de contestação e
pode ser visto como uma rede ou configuração
de relações objetivas entre posições. Essas se
caracterizam pelos constrangimentos que im-
põem sobre seus ocupantes (agentes ou insti-
tuições), tendo em vista: 1) a situação presente
ou potencial (situs) do agente na estrutura da
distribuição de poder (ou capital), cuja posse
comanda o acesso aos lucros específicos que
estão em jogo no campo; e, 2) a relação objeti-
va com outras posições (Wacquant, 2002).
Nas sociedades capitalistas desenvol-
vidas, os atores se diferenciam pela posse de
capital econômico e de capital cultural. Os
sujeitos ocuparão posições mais próximas em
função da quantidade e espécie de capitais
que detêm e estarão mais distantes no campo
social, quanto mais desigual for o volume e o
tipo de capital que possuírem. Assim, pode-se
dizer que a riqueza econômica (capital econô-
mico) e a cultura acumulada (capital cultural)
geram internalizações de disposições (habitus)
capazes de diferenciar as posições ocupadas
pelos homens. Bourdieu explica que os agen-
tes constroem a realidade social por meio de
lutas e de relações, visando impor sua visão de
mundo, mas eles o fazem sempre a partir de
pontos de vista, interesses e referenciais deter-
minados pela posição que ocupam no mundo
(campo) que pretendem transformar ou conser-
var (Bourdieu, 1989).
Bourdieu busca superar a dicotomia en-
tre o subjetivismo e o objetivismo, fazendo in-
teragir os sistemas: 1) de posições objetivas; e
2) de disposições subjetivas dos indivíduos. O
habitus que existe dentro de um campo atua
como um mediador entre: 1) o sistema invisí-
vel das limitações estruturais (que molda as
ações do indivíduo e das instituições), e 2) as
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012

ações visíveis desses atores (que estruturam
as relações). Decorre então que o campo não
é uma estrutura estática, mas o resultado da
história das diversas posições (que o consti-
tuem) e das disposições que elas privilegiam
(cf. Bourdieu, 2001, p. 129). A existência e os
limites de um campo são estabelecidos pelos
interesses nele contidos, pelos investimentos
econômicos e psicológicos dos agentes e pelas
instituições nele inseridas. Para Bourdieu, os
campos se estabelecem por processos de di-
ferenciação social e pelas formas de ser e de
conhecer o mundo de seus membros, que vão,
então, determinar seu objeto específico e seu
princípio de compreensão. Os campos assim
determinados tornam-se espaços estruturados
de posições as quais, em um dado momento,
constituem um microcosmo social de valores
(capitais e cabedais), de objetos e interesses
específicos (Bourdieu, 1987).
Bourdieu constrói o conceito de campo
a partir de uma visão construtivista do estru-
turalismo, de forma a permitir que os campos
sejam analisados como estruturas objetivas,
separadamente das características de seus
ocupantes. A análise se concentra nas estrutu-
ras dos diferentes campos, enfocando-as como
produto da incorporação (gênese) das estrutu-
ras preexistentes (ibid.). Os campos são conce-
bidos como “universos” (universo das artes, da
política, da música, da ciência) e constituem-se
como espaços autônomos no interior do mun-
do social. A sociedade é, portanto, vista como
constituída por diversos campos (universos ou
espaços) de relações concretas, possuidores
de uma lógica de funcionamento própria que
é incomensurável, não reproduzível e irredutí-
vel à lógica que rege os demais campos. Por
isso o campo é definido como: 1) um "campo
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012
Habitus, planejamento e governança urbana
de forças" no qual se exerce a dominação;
2) uma estrutura que constrange a ação dos
agentes nele envolvidos; (3) um "campo de
lutas" entre os agentes que atuam de acordo
com suas posições no campo de forças, bus-
cando conservar ou transformar a estrutura
(Bourdieu, 2010, p. 50). Todo campo é defi-
nido por uma estrutura de espaços relacionais
internos (na qual os agentes e instituições
coexistem em diferentes posições na estrutu-
ra) e pelo espaço externo (que não é campo)
(ibid.). Internamente, o campo é constituído
por uma estrutura objetiva de posições e por
uma estrutura subjetiva de disposições, que
se intera gem mutuamente em constante ar-
ticulação. Nesse processo, o campo estrutura
o habitus e esse constitui o campo (Bourdieu,
1992). O campo é, portanto, a exteriorização
ou objetivação do habitus e esse é a internali-
zação ou incorporação da estrutura social. As-
sim, a posição do agente no campo é, ao mes-
mo tempo, causa e consequência do habitus,
pois limita e gera o habitus da classe em que
se posiciona o agente.
A posição de um agente no campo de-
termina o modo como ele acessa e consome
os objetos sociais e culturais e o modo como
ele produz e acumula valores (Bourdieu, 1984).
O campo é o lugar onde se travam as disputas
objetivas entre os agentes (indivíduos, grupos
ou instituições) que competem pelo contro-
le de um cabedal específico (ibid.). Dentro do
campo os agentes são vistos como portadores
de habitus homogêneos, porque valorizam e
jogam os jogos do campo na disputa por posi-
ções e capital.
O campo possui propriedades universais
(presentes em todos os campos) e caracterís-
ticas particulares (específicas de um campo).
121
Nilton Ricoy Torres
São propriedades universais de um campo: 1) o
habitus específico; 2) a estrutura; 3) as leis que
regulam a luta pela dominação; e 4) a doxa, ou
a opinião consensual. As propriedades específi-
cas são definidas pelos nomos (leis gerais que
governam o funcionamento do campo). A doxa
é tudo aquilo em que os agentes de um campo
estão de acordo. Define uma espécie de enten-
dimento coletivo, um senso comum. A doxa en-
volve aquilo que é aceito como natural ("sendo
assim mesmo"), tal como os sistemas de clas-
sificação da realidade. A doxa é desenvolvida
para elucidar a ideia marxista, de "ideologia"
(como "falsa consciência"), pois é entendida
como um ponto de vista particular, o ponto de
vista da classe dominante, a qual se apresenta
como ponto de vista universal, pertencente a
todos que integram o campo (Bourdieu, 2010).
Os nomos são as regras gerais e estáveis que
regulam a operação do campo. Todo campo
tem um nomos distinto porque cada campo tem
uma evolução histórica diferente. O campo ar-
tístico, no século 19, tinha como nomos: "a arte
pela arte"; a arquitetura moderna do século 20
exibia como nomos "a busca da racionalidade
entre a forma e a função". Esses nomos devem
ser aceitos e legitimados por intermédio de
processos históricos de lutas desenroladas no
contexto social do campo. O nomos é como um
princípio de visão e divisão que nos é inculcado
por um trabalho de socialização.
Todo campo social pode ser subdividi-
do em subcampos menores, com as mesmas
características do campo que os circunscreve.
Como espaços sociais constituídos por uma es-
trutura de relações gerada pela distribuição de
diferentes espécies de capital, os campos e os
122
subcampos se caracterizam por lutas de clas-
ses entre os agentes. Alguns buscam manter,
outros modificar a estrutura do campo com o
objetivo de alterar o princípio hierárquico (eco-
nômico, cultural, simbólico) de posições dentro
do mesmo. As classes dominantes são aquelas
que impõem sua tipologia de capital como cri-
tério de hierarquização do campo. Essa luta é
travada no campo político e resulta, na maioria
das vezes, em luta pelo poder.
O campo é marcado: 1) pelas relações de
força que emergem das lutas internas; 2) pelas
estratégias (de defesa ou subversão) utiliza-
das; 3) pelas pressões externas sofridas; 4) pela
interpenetração dos conflitos com outros cam-
pos; e 5) pela articulação de ideias com outros
campos. A autonomia do campo depende do
volume e da estrutura do capital dominante. A
busca de autonomia impõe constante interpre-
tação da realidade e um processo de refração
das interrelações, influências e contaminações
introduzidas em cada campo específico. A vi-
da dentro do campo não é determinada pelas
pressões externas, mas pela tradução refrata-
da da própria ordem interna dessas pressões.
A história, o habitus e as estruturas do cam-
po trabalham como uma espécie de prisma de
filtragem dos eventos exteriores (Bourdieu,
1984). As lutas externas (econômicas, políti-
cas, etc.) contribuem para alterar a relação de
forças internas ao campo, mas essas influên-
cias são sempre mediadas pela estrutura do
campo, que se interpõe entre a posição social
do agente e sua conduta. A autonomia relativa
do campo resulta de sua capacidade de esta-
belecer suas próprias regras, ainda que sob a
pressão ou influência de outros campos.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012
 Habitus, planejamento e governança urbana

compreensibilidade do jogo de todos os ato-

Prática social
res envolvidos” (Hillier e Rooksby, 2001). A
percepção de jogo vem com a experiência. Por
Para Bourdieu, o habitus é o princípio gerador
exemplo, ela permite saber quando é válido
e estruturador das práticas e das representa-
quebrar as regras. Ela permite também dizer
ções (Bourdieu, 1970). Como o habitus é a me-
“… o que é possível e o que não é (ibid.)”. “A
diação entre a estrutura e a prática do agente,
percepção de jogo é relacionada à posição do
a prática se realiza na medida em que o habi-
ator dentro do campo e depende do ponto de
tus entra em contato com uma situação. Por
vista que o ator tem do campo” (ibid.).
essa razão, a prática é entendida como o pro-
A illusio é o conceito que vincula direta-
duto da relação dialética entre uma situação e
mente o ator ao jogo que se joga dentro de um
um habitus.
campo. São crenças compartilhadas que se ins-
A relação entre o habitus e a prática
crevem no habitus do campo, das quais não se
provoca e possibilita ações na sociedade. O
tem uma consciência clara de suas procedên-
habitus trabalha com as probabilidades e as
cias e determinações. A illusio é a incorporação
possibilidades de ação, é inconsciente e expres-
acrítica de “verdades” de outrem, o encanta-
sa-se por diversas formas: no estilo de vida,
mento transitivo que projeta como natural o
nos gostos, nas maneiras de fazer as coisas, ou
microcosmo que se vive no campo. A illusio é
seja, está na ação humana. A prática social re-
o produto não consciente da adesão à doxa e
sulta das ações e interações entre os agentes.
ao habitus específico do campo, cristalizados
Essas ações e interações são modeladas pelo
em suas regras e valores. A illusio é, portanto, o
habitus e pelo capital dos agentes. A prática
ajustamento das esperanças às possibilidades
é, ao mesmo tempo, necessária e relativamen-
limitadas que o campo oferece. Assim, não so-
te autônoma em relação à situação imediata,
mos capazes de discuti-la, pensá-la e entendê-
uma vez que ela é o produto da relação dialéti-
-la crítica e conscientemente (Bourdieu, 2001).
ca entre uma situação e o habitus, e é ela que
A illusio significa estar envolvido no jogo, é
torna possível a realização de tarefas infinita-
investir nos alvos que existem no jogo, alvos
mente diferenciadas, graças às transferências
que só existem para as pessoas que possuem
analógicas de esquemas que permitem enten-
os mesmos habitus e, por isso, podem reco-
der e resolver os problemas (Bourdieu, 2001).
nhecer os alvos que estão em jogo (Bourdieu,
2010). Todo ator que adentra um campo social
tende a incorporar essa relação chamada de
Percepção de jogo illusio. Os agentes em disputa buscam inverter
as relações de força, subverter a ordem e fazer
O campo é constituído por jogos de poder entre a revolução dentro do campo, porque eles reco-
os agentes. Todo campo possui seu(s) jogo(s). nhecem os alvos da luta e não são indiferentes
A noção de percepção de jogo se refere “… a eles. Essa relação com o campo significa que
não apenas à capacidade de entender e seguir os agentes envolvidos nas disputas concordam
as regras”, mas também ter “… consciência e com as regras essenciais do campo, e o que

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012 123
Nilton Ricoy Torres
está em jogo é tão importante a ponto de que-
rer fazer uma revolução.
Capital
Para Bourdieu, o “interesse” significa "capi-
tal", tanto no sentido econômico como no cul-
tural, social, político, simbólico, etc. Acumular
capital é o alvo fundamental dos agentes de
um campo e, para ascender ou manter posi-
ções na estrutura do campo, os agentes de-
vem participar dos jogos. É uma luta explícita
que se trava no plano material e político, mas
também no simbólico, no qual se confrontam
os interesses de conservação (reprodução) e os
interesses de mudança (subversão da ordem
dominante no campo).
O conceito de capital de Bourdieu funda-
menta-se em uma visão econômica. O capital
é acumulado (por operações de investimento),
é transmitido (por herança) e reproduzido (pe-
la habilidade de seu detentor de investir). A
valorização e acumulação dos vários tipos de
capital ocorrem de diversas maneiras: investi-
mento, extração de mais-valia, etc. Etimologi-
camente, o conceito de capital é idêntico ao de
cabedal (ou conjunto de bens) e envolve um
sofisticado sistema de conceitos acerca dos
elementos portadores de valor que extrapola
a visão puramente econômica. Nesse siste-
ma estão incluídos: 1) o capital cultural: co-
nhecimentos, habilidades, informações, etc.,
vinculados às qualificações intelectuais pro-
duzidas e transmitidas pela família e pelas ins-
tituições educacionais; 2) o capital social: os
acessos sociais, isto é, os relacionamentos e a
rede de contatos; 3) o capital simbólico: rituais
124
de reconhecimento social, tais como o prestí-
gio, a honra, autoridade, etc. O capital simbó-
lico é uma síntese dos demais, na medida em
que ele os incorpora e constitui-se pela con-
versão dos demais. A educação de um agente,
por exemplo, representa seu capital cultural;
já o valor simbólico de uma obra de arte po-
de significar pertencimento a uma classe. A
honra, a reputação, o prestígio são formas de
capital simbólico que obedecem a uma lógica
específica de acumulação fundada no conheci-
mento e no reconhecimento do outro.
Relações de força,
poder e dominação
Todo campo é uma arena de conflitos perma-
nentes entre os grupos que mobilizam estraté-
gias para conservar ou subverter as estruturas
sociais. Dentro do campo, as relações de força
entre os agentes e as instituições determinam a
estrutura do mesmo. Essas relações envolvem
lutas pela hegemonia em busca do controle do
poder de ditar as regras e de repartir o capital
específico do campo. O modo como o capital é
repartido condiciona as relações entre os agen-
tes, determinando sua estrutura (Bourdieu,
1984). Como o capital é distribuído de forma
desigual, relações de competição e de força es-
tabelecem-se entre os grupos dominantes que
buscam defender seus privilégios e os demais
grupos. Para Bourdieu, a dominação é exercida
sempre mediante violência, seja ela bruta, seja
simbólica, e manifesta-se pela coação física so-
bre os corpos, ou pela coação espiritual sobre
as consciências. O campo é o palco de confron-
tos entre os agentes que detêm o poder e os
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012

que não o detêm. Os agentes que possuem o
capital específico do campo dominam o mes-
mo pela via da autoridade; os demais agentes
despossuídos de tal capital competem pela
posse do mesmo, tendo em vista dominar o
campo (ibid.). A dominação em um campo é,
em geral, subliminar, implícita, sutil, mas vio-
lenta. Tal violência é simbólica e legítima den-
tro de cada campo e pertence à natureza do
sistema de relações sociais. Por esse sistema,
as práticas e as instituições dentro de um cam-
po sempre favorecem a acumulação de todos
os tipos de capital pelos agentes dominantes.
A violência simbólica (a opressão) é sempre
exercida com o consentimento e a aquiescên-
cia dos que são dela objeto: os oprimidos. Ela
emerge nos discursos da competência científi-
ca, da autoridade burocrática-legal, da supre-
macia do conhecimento oficial. Por isso, para
Bourdieu a dominação não é produto da luta
aberta de classes (dominantes versus domina-
dos), mas emerge da interação de um sistema
complexo de ações infraconscientes dos agen-
tes e das instituições dominantes sobre todos
os demais (Bourdieu, 1996).
Segundo Bourdieu, os agentes e as ins-
tituições dominantes tendem a inculcar a cul-
tura dominante, a fim de reproduzir o habitus
e, portanto, as desigualdades sociais nas ma-
neiras de falar, de trabalhar e de julgar (ibid.).
As instituições do campo (a família, a escola,
a igreja, o meio social) não só reproduzem as
desigualdades sociais, mas também legitimam,
de forma subliminar e inconsciente, sua repro-
dução. Desse modo, as instituições são vistas
como agentes da dominação. A desigualdade
não está somente nas diferenças de posição e
de acesso ao campo, mas é parte integral e per-
tence à gênese do próprio sistema.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012
Habitus, planejamento e governança urbana
Habitus e prática
no campo do planejamento
e da governança urbana
Esta seção focaliza o planejamento pela prá-
tica da gestão urbana, tendo como referência
as proposições avançadas por Pierre Bourdieu.
O objetivo é testar os elementos explicativos e
generativos da teoria de Bourdieu, tendo em
vista as práticas de governança empreendidas
por meio do planejamento e avaliar em qual
medida as respostas fornecem elementos para
esclarecer situações específicas dessa prática.
O foco da análise é a práxis dos agentes que,
direta ou indiretamente, participam do univer-
so do planejamento como governança urbana,
e o alvo é esclarecer as razões que determinam
as formas de ação desses agentes. O próprio
universo é objeto de reflexão. Busca-se anali-
sar a estrutura do planejamento como cam-
po de práticas e avaliar em qual medida essa
estrutura é dependente da esfera do estado.
O texto a seguir avalia seis hipóteses sobre a
prática do planejamento como processo de go-
vernança urbana, formuladas, explicitamente, a
partir do referencial analítico de Bourdieu. Os
testes dessas hipóteses são desenvolvidos com
referência a episódios, situações e eventos das
experiências vividas pelos agentes, ao longo da
história recente da prática do planejamento e
governança na cidade de São Paulo.
● Hipótese 1: Os agentes que integram
o campo de planejamento e gestão urbana in-
corporam habitus comuns a todos os membros,
independentemente de suas concepções ideo-
lógicas ou posição.
As evidências sugerem que os gestores
da governança urbana, tanto conservadores
125
Nilton Ricoy Torres
como os progressistas, percebem o planeja-
mento como um "instrumento estratégico",
com a missão de organizar e disciplinar o ter-
ritório socioeconômico. A experiência de plane-
jamento em São Paulo tende a confirmar essa
hipótese. Da análise dos relatos, discursos e das
práticas, na esfera governamental, observa-se
uma confluência de percepções, entendimentos
e de ações entre os agentes do campo de pla-
nejamento. A ideia recorrente e consensual é
que o planejamento, como instrumento de go-
vernança, é um processo de articulação racio-
nal de meios, tendo em vista disciplinar e dirigir
o objeto social de sua ação: o urbano. Ao longo
dos anos, a maioria dos produtos que emergem
do campo do planejamento constitui manifes-
tações sobre a necessidade de "racionalizar"
e "organizar" o desenvolvimento urbano, a
fim de evitar "deseconomias", "desperdícios",
"exclusões" e "danos" aos diversos usos e
interesses em conflito na cidade. O objetivo
maior é obter um desenvolvimento "coeso",
"harmonioso", "articulado" e "funcional" do
espaço para "racionalizar" as ações dos diver-
sos atores do meio urbano.
Da leitura dos planos diretores e das
políticas e programas públicos produzidos ao
longo dos últimos 30 anos na cidade de São
Paulo, observa-se a lógica manifesta da inter-
venção e do controle (PMSP, 2004). O habitus
que emerge dessa prática de planejamento, in-
dependentemente dos regimes administrativos
que se sucederam, sugere haver uma percep-
ção homogênea e um entendimento comum
sobre o papel "estratégico" do planejamento
como instrumento destinado a promover e
coordenar articulação das diversas cidades
dentro da cidade. Como informa Bourdieu, o
agente, para participar de um campo, incorpo-
126
ra um sistema de disposições específicas desse
campo, que o possibilita não só participar, mas
disputar o jogo inerente ao campo. Tomando
o planejamento por um campo social, como
propõe Bourdieu, não parece inconsistente
concluir que os planejadores incorporam um
habitus comum a todos os membros do cam-
po: o de o planejamento ser uma ferramenta
estratégica para propor alternativas técnicas e
soluções lógicas, razoáveis e racionais para as
questões do desenvolvimento urbano.
Percebe-se que o habitus não depende
da postura ideológica do agente, pois está in-
culcado, incorporado, assimilado como uma
disposição nas percepções que o agente traz
como visão de mundo e determina como na-
tural ter, o planejamento, o papel de planejar,
prever, organizar, proporcionar solução, pois
não teria sentido ser seu contrário. Os habitus
são rotinas mentais inconscientes que permi-
tem ao planejador agir sem ter de refletir sobre
sua ação. Governar parece ser uma atitude na-
tural, razoável e inquestionável de quem busca
soluções "adequadas" para o objeto da inter-
venção. Afinal, o planejamento é o antípoda do
mercado, do caos, da anarquia que impera nos
universos do liberalismo. Sem a ação de contro-
le e alguma forma de restrição e policiamento
do caos, a ordem social e, como parte dela, o
urbano podem entrar em colapso. Os habitus
são como certezas irrefletidas e consolidadas
que produzem uma lógica, uma racionalidade
prática, irredutível à razão teórica. São produ-
to da aprendizagem e de um processo do qual
já não temos mais consciência e se expressam
como uma forma natural de ser e de pensar em
um determinado contexto.
As rotinas de trabalho e os discursos do
cotidiano do planejamento como governança
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012

da cidade demonstram haver, entre os agen-
tes dessa governança, significativas diferenças
ideológicas e de percepção sobre o sentido
de suas práticas. De fato, essas diferenças se
exprimem, por exemplo, na definição do que
é uma solução adequada para uma situação.
Assim, por exemplo, enquanto para alguns a
questão da habitação e a viabilização do aces-
so à moradia são o objeto central da governan-
ça urbana – uma forma de reduzir a injustiça e
a exclusão social –, para outros, a habitação é
um problema secundário, ante o imperativo do
resgate da história e a recuperação dos espa-
ços deteriorados da cidade. Apesar das diferen-
ças, o que é homólogo entre as duas posturas é
a crença na intervenção e na capacidade trans-
formadora das propostas técnicas. O Plano Di-
retor Estratégico de São Paulo, promulgado em
2002 (PMSP, 2002), é um exemplo excepcional
da antinomia entre o antagonismo ideológico
e a confluência de habitus. Nessa experiência
observa-se, de forma mais clara, o processo de
integração de habitus homólogos com ideolo-
gias antagônicas em um único discurso. De um
lado, impera o discurso da racionalidade técni-
ca, impondo controles policialescos e restrições
absolutas ao uso e à ocupação do solo, tudo
em nome da funcionalidade do espaço do capi-
tal. De outro, são incluídas, de forma admirável,
todas as disposições inovadoras do Estatuto
da Cidade para constituir o discurso do plane-
jamento democrático e da inclusão social. Por
fim, como uma totalidade imanente a todas
essas visões e discursos, paira a ideia de táti-
cas e estratégias, algo assim como em um tom
militar de conluio entre generais, para delimitar
a prerrogativa última do planejador de decidir
o sentido do jogo.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012
Habitus, planejamento e governança urbana
● Hipótese 2: Os habitus do planejamento
são saberes práticos inculcados por meio: 1) da
inserção profissional do agente nas instituições
públicas de governança; 2) do aprendizado tá-
cito incorporado ao longo da prática profissio-
nal; 3) da educação formal.
No campo do planejamento como go-
vernança urbana, observa-se que os habitus
específicos do campo desenvolvem-se e são
incorporados de três maneiras. Primeiro, pelo
trabalho profissional e o aprendizado tácito
que se adquirem ao longo da prática. É o co-
tidiano da prática de enfrentamentos, do con-
fronto com desafios, experimentando sucessos
e fracassos, que o profissional de planejamen-
to constrói uma forma de ser e de fazer que
se constituirá no habitus do campo. Segundo
Bourdieu, todo agente social que atua no inte-
rior de um campo procura ajustar seu esquema
de pensamento, percepção e ação às exigên-
cias objetivas daquele espaço social. Para ele,
o motor da ação repousa na relação entre o
habitus e o campo. Assim, em um processo de
ajustes, transformações e adequações dentro
do campo, o agente social constrói sua práti-
ca. As experiências adquiridas nas interações
se articulam com o aprendizado passado e se
constituem em matriz geradora de saberes, que
orienta a prática de governança do planejador.
Bourdieu sustenta: “o conhecimento prático é
uma operação de construção que aciona siste-
mas de classificação e estes por sua vez orga-
nizam a percepção, a apreciação que estrutu-
ram a prática” (Bourdieu, 2010). A prática de
governança, assim constituída, define-se como
uma forma de saber construída e incorporada
ao longo de sua trajetória pessoal e profissio-
nal. Ao longo dessa trajetória, o planejador
127
Nilton Ricoy Torres
incorpora saberes sobre como planejar, sobre
as imagens e os papéis do planejador, sobre
crenças e certezas de sua prática. O habitus,
assim constituído, torna-se um produto de con-
dicionamentos que levam o agente-planejador
reproduzir as condições sociais de sua própria
reprodução, o que se tornará o princípio gera-
dor da ação de governança urbana. Segundo,
os habitus são incorporados pela cultura (habi-
tus) preexistente nas instituições governamen-
tais nas quais o planejamento se realiza como
ação pública. Nesses contextos há um discurso
difuso, genérico, universal e consensual sobre
a responsabilidade administrativa e social do
planejar a cidade. O planejador no contexto da
administração pública, pouco a pouco, incor-
pora uma percepção sobre sua missão como
membro do corpus publicus e resume-se em
um zelar pelo "bem comum", "pelo interesse
público" e pelo "bem-estar geral". Estar na po-
sição de agente do planejamento integrado à
estrutura do estado significa trabalhar em fun-
ção do interesse público (do estado). A “cultura
da casa” (habitus) é outra maneira peculiar de
assimilar o jogo do campo, que, no caso da de
São Paulo, é marcado por um modo de fazer
planejamento que tem como ponto de parti-
da a visão sinótica, isto é, planejamento como
processo que caminha de cima para baixo, no
qual o ato do planejar tem sua gênese na ela-
boração de um Plano Diretor Estratégico que
define as diretrizes gerais de desenvolvimento.
A necessidade sinótica se constitui como par-
te de um conhecimento tácito, fruto de regras
não escritas e integradas às práticas das insti-
tuições do governo. Não parece, aos olhos do
planejador (habitus), que a prática possa ser di-
ferente. Pela via do habitus o planejamento de-
ve caminhar do geral (diretrizes globais) para
128
o particular (soluções locais), em um processo
dedutivo que permita o controle e a articulação
das propostas e ações.
Um terceiro modo de incorporação do
habitus no planejamento é por meio da edu-
cação profissional e das diversas formas de in-
culcamento de um modo de pensar transmiti-
da pelo meio acadêmico, institutos de pesqui-
sa e universidades. Existem diversas correntes
de pensamento dentro do meio científico
acerca do que é planejamento e de seu papel
social, político e ideológico. Essas correntes
possuem premissas, axiomas e métodos intro-
duzidos (inculcados) nos alunos através dos
anos de formação, constituindo escolas ou
culturas de planejamento, que determinarão a
forma de ver, perceber e fazer o mesmo.
● Hipótese 3: O planejamento pode ser
entendido como um habitus incorporado à prá-
tica, isto é, um conjunto de disposições e costu-
mes que determinam o fazer do planejamento.
O planejamento como um habitus pode
ser entendido como um conjunto de disposi-
ções definido por crenças, modos de pensar, de
entender e de perceber. São suposições mate-
rializadas na forma de verdades, maneiras en-
raizadas de fazer e empreender a prática pro-
fissional. O habitus do planejar percebe o pla-
nejamento como um modo de gestão racional,
estratégica, capaz de articular a ação adminis-
trativa para o controle integrado dos proces-
sos urbanos. Esse habitus entende que a ação
do planejar deve partir de formulações gerais
(diretrizes globais), incorporando as várias di-
mensões do território (usos do solo, transporte,
habitação) para integrar e articular as ações
dos diversos setores da regulação administrati-
va (setores de obras, saúde, transporte, cultura,
infraestrutura). Da mesma maneira, fruto de
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012

habitus já consolidados, o planejamento cons-
titui jogo de repressão e tutela, no qual a ação
de polícia é parte integral do planejamento. In-
culcada no imaginário do planejador, há uma
concepção de proteção do interesse público
e um senso de responsabilidade social, moti-
vado pelas ideias de zelo, vigília e comando.
Sem o planejamento e sob a ação exclusiva
das forças de mercado, a cidade se conflagra
em caos. Vislumbra-se, então, a pertinência do
poder regulatório e de regulação do planeja-
mento para amenizar as disfunções, as injusti-
ças sociais, as carências espaciais. Imagina-se
que a competente intervenção do estado e as
estratégias de luta dentro do campo possam
promover a inclusão social no espaço, consoli-
dar a função social da propriedade e garantir o
direito à cidade.
Bourdieu afirma que cada campo possui
uma doxa constituída pelo senso comum, ex-
pressando-se na forma de ideologia em que as
circunstâncias são aceitas como "sendo assim
mesmo”. São percepções, apreciações e valo-
res compartidos por todos dentro do campo.
No campo específico do planejamento, a doxa
se estabelece em torno da ideia que o planejar
deve ser um processo racional, estratégico e
calculado, voltado para a resolução de impas-
ses e manutenção das regras do jogo. Ele de-
ve: dirigir, coordenar e regular e para isso deve
coibir, restringir ou incentivar. Por isso, a doxa
do planejamento incorpora, implicitamente, a
ideia de "reprodução", porque ela se constitui
a partir do ponto de vista da classe dominante,
mas se apresenta como o interesse universal,
pertencente a todos os membros do campo.
Os nomos são as regras gerais e estáveis
que regulam o jogo no campo. No campo do
planejamento essas regras estão vinculadas à
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012
Habitus, planejamento e governança urbana
própria razão de ser do campo, ou seja: o pla-
nejamento existe para racionalizar as ações
do governo, maximizar os benefícios, coibir
situações indesejáveis, disciplinar as ações
dos agentes, penalizar os desvios de conduta.
Como regra geral, o planejamento existe para
cumprir essas funções. Independentemente
do sentido das ações (privilegiar a funciona-
lidade do mercado ou a distribuição social da
renda), o nomos do planejamento é sempre
agir por intermédio do estado, em nome do
interesse público.
Em São Paulo, a política de uso e ocupa-
ção do solo, por exemplo, reproduz-se por ha-
bitus antigos, já consolidados, que foram in-
corporados aos modos de administrar o uso do
território urbano. Esses habitus entendem o es-
paço da cidade como uma bricolagem de áreas
especializadas (zonas de uso) e com densida-
des diferenciadas. O objetivo é regular o uso e
a ocupação do território, tendo em vista man-
ter e garantir a funcionalidade econômica da
aglomeração e a reprodução das relações so-
ciais. Por essa razão, na regulação do território,
em São Paulo, considera-se normal, de praxe, e
até tradição, isto é, entende-se como adequada
e necessária a ação de controlar e disciplinar
o modo como os usos se estabelecem e as ati-
vidades são exercidas no espaço urbano. Na
visão (habitus) dos planejadores instalados no
campo de governança burocrático, parece não
haver outra forma de administrar o uso do so-
lo senão pelos mecanismos da tutela e da vio-
lência simbólica da legislação punitiva. Dessa
maneira, a condução do planejamento do uso
do solo, em São Paulo, pode ser vista como um
habitus arraigado nas estruturas mentais dos
planejadores, assim como nas estruturas ob-
jetivas das instituições de governança urbana.
129
Nilton Ricoy Torres
A legislação de zoneamento cumpre a função
fundamental de fomentar (e perpetuar) a com-
preensão que o planejamento deve ser um ins-
trumento de força, de polícia, para controlar os
desvios, os anacronismos e as disfunções que
os diversos usos criam entre si. A ideia de se-
gregação do espaço em guetos de atividades
e pessoas, assim como a de "proteção" de
usos e "lugares" (zonas), daquelas atividades
e pessoas indesejáveis e incômodas foi, e ainda
é, um dogma (habitus) da tradição de planeja-
mento em São Paulo. Embora esse habitus ve-
nha, aos poucos, transformando-se – fruto de
lutas dentro do campo – e já se admita um ter-
ritório urbano mesclado de usos, as lutas ainda
continuam no interior do campo do planeja-
mento, pois não se admite o território urbano
mesclado por classes sociais. A ideia (habitus)
que o território deva ser dividido em áreas e
zonas é ainda fundamental.
● Hipótese 4: O planejamento como um
campo de forças e de posições é constituído por
dois outros subcampos: o campo institucional-
-burocrático e o campo acadêmico-científico.
A hipótese indica a possibilidade de
incluir-se, como parte do universo do planeja-
mento, dois subcampos os quais, embora au-
tônomos e separados, possuem circunstâncias
homólogas, tal que, em momentos específicos,
podem estar articulados e estabelecerem um
processo de mútua realimentação. Nesses mo-
mentos o campo científico, que se ocupa da
epistemologia do planejamento, atua como
um avalista para garantir a legitimidade das
propostas formuladas no campo burocrático.
Não há dúvida que o urbano, como objeto de
investigação, é parte integral do campo cien-
tífico/acadêmico e, dentro desse, o "planeja-
mento" se constitui como um microcosmo que
130
podemos chamar de campo epistemológico
do planejamento. Os agentes desse campo,
embora participem e estejam envolvidos com
as práticas específicas do campo científico,
desenvolvem reflexões e proposições teóricas
acerca do objeto urbano, assim como das prá-
ticas de planejamento levadas a cabo no cam-
po institucional-burocrático. Esses discursos
são desenvolvidos na forma de explanações ou
de métodos e servem para orientar a prática
administrativa. Em regimes administrativos
marcados por concepções político-ideológicas
em formação ou afirmação no campo da po-
lítica, esses subcampos podem se articular de
modo a integrar agentes e discursos do campo
científico a posições do campo institucional.
Dentro do subcampo da prática (buro-
crático) as disputas e rivalidades entre setores
da burocracia são notórias. Há diferenças entre
formas de fazer, métodos de operar e até fins a
serem alcançados. Em jogo está o poder de do-
minar e acumular o capital produzido no cam-
po. A aliança com o subcampo científico pode
reforçar as posições dentro do campo burocrá-
tico. As lutas e conflitos no âmbito da socieda-
de são, em geral, transferidos para o universo
do planejamento. Esse é o motivo de as lutas
no interior do processo de governança estarem
sempre sob a influência e pressões do cidadão
e de políticos profissionais, externos ao campo.
Nos conflitos envolvendo a população, emer-
gem sempre questões sobre o que é e como de-
vem ser exercidas as tarefas do planejamento
como gestão pública.
● Hipótese 5: O campo do planejamen-
to produz dois tipos específicos de valores
(capitais) dos quais tanto o campo econômico
como o campo político dependem. O planeja-
mento tem o poder de legitimar as decisões
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012

políticas por meio do discurso da racionalidade
técnica e científica e de coordenar a distribui-
ção do capital econômico pelo orçamento pú-
blico). O poder de regulação e polícia, incorpo-
rado ao planejamento, atua também como um
forte mecanismo de distribuição indireta e de
redirecionamento de recursos (e cabedais).
A capacidade de legitimar as decisões
políticas e de prover uma imagem menos ar-
bitrária aos sectários acordos de “gabinete”
é um dos mais cobiçados produtos do campo
do planejamento e rende, conforme sugere
Bourdieu, o capital simbólico. É a capacidade
de produzir esse tipo de capital que permite
ao planejamento articular propostas e justificar
encaminhamentos essenciais para a eficácia da
administração pública. O planejamento posto
em prática pelos agentes torna-se uma forma
de capital simbólico, pois constitui estratégia
de dominação ao estabelecer condições, impor
limites, formular premissas, propor objetivos
que, pouco a pouco, se transformam no nomos
de toda a população. O nomos, de acordo com
Bourdieu, sintetiza a visão dominante que se
impõe ao conjunto da sociedade (grupos domi-
nados). Assim, ao apresentarem suas proposi-
ções sob a forma de "a cidade que queremos"
ou "São Paulo não deve parar" ou "cidade
saudável", os agentes do planejamento vão, de
fato, definindo um conceito de cidade sintoni-
zado aos interesses dominantes e expressa-se
nos planos e nas políticas públicas. É possível
afirmar que o habitus o qual comanda a prática
(e a ciência) do planejamento pode incorporar
visões, percepções e concepções de mundo que
acabam por manipular valores, limitar objetivos
e condicionar as diretrizes de ação.
No contexto da sociedade, o planejamen-
to é um campo estratégico por produzir valores
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012
Habitus, planejamento e governança urbana
de importância vital para as lutas nos demais
campos sociais, pois é o locus onde se legitima
a distribuição dos capitais econômicos públi-
cos. O controle desse poder permite coman-
dar várias formas de repartir o capital sobre o
território, o que possibilita alterar o equilíbrio
de forças e a acumulação de capitais entre os
diversos agentes. Visto isso, lutas sociais inten-
sas se desenrolam dentro do campo do plane-
jamento, pois o modo de operar desse campo
torna-se uma estratégia para mudar ou manter
as relações de dominação dentro da sociedade.
● Hipótese 6: O planejamento é um cam-
po especial na medida em que, de tempos em
tempos, ele pode se tornar um “aparelho”.
Sendo o planejamento exercido dentro da es-
trutura do estado, sua prática torna-se direta-
mente dependente dos interesses dos grupos
hegemônicos no poder.
Nessas situações, o planejamento é en-
tendido como um campo instrumentalizado do
campo político que o domina e impõe limites à
sua autonomia. Não há lutas nem competição
entre os agentes dentro do campo, e o plane-
jamento se torna apenas uma máquina para
produzir legitimações políticas. Normalmente, a
atividade de planejamento é constituída por re-
lações de trabalho hierarquizadas e dependen-
tes de estruturas de poder externas ao campo.
Tal condição restringe a autonomia do plane-
jador e faz com que as ações de governança
dependam de decisões tomadas em outros
universos, isto é, nos campos das autoridades
executivas e/ou legislativas. Nas circunstân-
cias históricas em que a autonomia do campo
é reduzida, os conflitos entre os agentes são
subsumidos e as relações sociais no cam-
po transformam-se em uma espécie de "pax
universal". Esses momentos se caracterizam
131
Nilton Ricoy Torres
por regimes de governança autoritários, nos
quais os agentes planejadores que possuem
vinculação política com os grupos dominantes
(externos) assumem o controle do campo, e
o planejamento se torna apenas um instru-
mento executivo para desempenhar tarefas
técnicas. Esses regimes são, de modo geral,
marcados por administrações conservadoras
nas quais predominam processos de decisão
pouco transparentes e impostos de cima para
baixo. Os planos e as políticas públicas elabo-
rados nessas circunstâncias são enigmáticos,
fechados e sectários, cabendo aos agentes em
posição de interventores do campo forjar mo-
delos justificativos.
Conclusão
A contribuição fundamental de Bourdieu para
o entendimento do planejamento como práti-
ca de governança urbana centra-se, a meu ver,
na ideia de habitus, e seu confronto com uma
situação específica da qual resulta a prática.
Ou seja, não há verdades absolutas ou modelos
Nilton Ricoy Torres
Arquiteto e Urbanista. Doutor em Planejamento Urbano e Regional. Professor na Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo/Tecnologia de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo.
nrtorres@usp.br
132
pré-concebidos da ação, pois a prática é a res-
posta do ator para a questão que se defronta
no momento. No caso do planejamento, pode-
-se inferir que o habitus de planejar tempos
históricos, lugares e situações diferenciadas é
o que determina o modus operandi de grande
parte da prática do campo do planejamento.
Planejamento definido como habitus é
uma possibilidade e um campo que se abre pa-
ra a pesquisa sobre a prática do planejamento.
Nesse novo campo de estudos não há determi-
nações dadas a priori, pois não há objeto prio-
ritário ou permanente de análise. O foco não se
concentra sobre as estruturas de planejamento
nem sobre os atores sociais, mas sobre as rela-
ções dialéticas que se estabelecem entre eles. A
formulação de Bourdieu possibilita entender o
planejamento como um campo estruturado de
forças e de práticas, permeado por habitus es-
truturados e estruturantes desse mesmo cam-
po. O planejamento, assim definido, permite
capturar a prática do planejar como um habitus
que resulta da interiorização das estruturas (de
planejamento) e as mudanças das mesmas co-
mo produto da ação de exteriorização das inte-
rioridades dos planejadores.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012
 Habitus, planejamento e governança urbana

Referências
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KUHN, T. (1970). The structure of scien fic revolu on. Chicago, University of Chicago Press.

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WACQUANT, L. J. D. (2002). O legado sociológico de Pierre Bourdieu: duas dimensões e uma nota
pessoal. Revista Sociologia Polí ca. Curi ba, n. 19, pp. 95-110.

Texto recebido em 31/ago/2011

Texto aprovado em 4/out/2011

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 115-133, jan/jun 2012 133
 Negociando o território: a formulação
do Plano Diretor Estratégico
de São Paulo (2002-2004)
Trading the territory: the formulation of the Strategic
Master Plan of São Paulo (2002-2004)
Resumo
Depois de mais de trinta anos da instituição do
Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado em
1971, o Plano Diretor Estratégico de São Paulo foi
sancionado em setembro de 2002, após um inten-
so e peculiar processo de debates e discussões com
vários segmentos da sociedade aglutinados em
três grandes blocos de interesses: os representan-
tes do setor imobiliário, as associações de bairros
e os movimentos sociais por moradia. A sequência
de discussões que culminou com a aprovação, em
2004, das leis complementares dos planos regio-
nais estratégicos (PREs) e de uso e ocupação do
solo elevou ainda mais as disputas em torno dos
interesses específicos de cada um destes grupos re-
presentativos, cujas principais questões e debates
estão aqui resumidamente relatadas.
Palavras-chave: Plano Diretor; planejamento ter-
ritorial e urbano; processos participativos; Estatuto
da Cidade; Plano Diretor Estratégico de São Paulo.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012
Sidney Piochi Bernardini
Abstract
After more than thirty years from the establishment
of the Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado (PDDI), in 1971, the Strategic Master
Plan of São Paulo was sanctioned in September
of 2002 after an intense and queer process of
debates and discussions adding several segments
of the society agglutinated in three large blocks
of interest: the representatives of the real estate,
neighborhood associations and social movements
for housing. The sequence of discussions was
culminated in the adoption, in 2004, of the
complementary regional strategic plans and the
zonning law increasing further the disputes over
these three groups.
Keywords: Master plan; territorial and urban
planning; participatory process; Statute of the City;
Strategic Master Plan of São Paulo.
Sidney Piochi Bernardini
Introdução
A participação da sociedade brasileira nos
processos de planejamento urbano vem se
intensificando ao longo dos últimos anos
com o fortalecimento institucional introduzi-
do pela Constituição de 1988. A Lei Federal
10.257/01, mais conhecida como Estatuto da
Cidade, que regulamentou o Capítulo de Polí-
tica Urbana da Constituição, além de estabe-
lecer um prazo máximo para que grande parte
dos municípios elaborasse seus planos direto-
res, determinou, em seu artigo 40, a obrigato-
riedade da realização de audiências públicas
e debates com a participação da população e
de associações representativas dos seus vários
segmentos nos processos de elaboração des-
ses planos. Centenas deles já foram ou estão
sendo aprovados por municípios brasileiros de
diferentes características desde a sanção do
Estatuto da Cidade, considerando, pelo menos
do ponto de vista formal, tal prerrogativa. O
mosaico institucional derivado desse processo
introduziu novas substâncias aos processos de
desenvolvimento urbano que se instauraram
desde então. Poderíamos sugerir, com isso,
que estamos imprimindo um novo marco na
história do planejamento urbano no Brasil? Ou
se trata de uma mera repetição de processos
anteriores reconduzidos por novos formatos
de participação social?
Diante destes inúmeros processos de
planejamento intensificados durante pelo me-
nos os últimos dez anos, não se deve ignorar
os fundamentos sociais e políticos que permea-
ram, por várias décadas, a constituição do pla-
nejamento urbano como campo disciplinar e
como indutor do desenvolvimento urbano no
136
Brasil. É na interface com os problemas territo-
riais da sociedade que o planejamento urbano
encontra as raízes de seu desenvolvimento.
Ao mesmo tempo, a análise histórica dos seus
processos nos ensina que suas limitações téc-
nicas relacionam-se aos impasses na solução
das inúmeras contradições sociais e políti-
cas intrínsecas à produção do espaço urbano
(Lamparelli, 1978, p. 109; Corrêa, 1989, p. 9)
já havia destacado que o espaço urbano é ao
mesmo tempo “fragmentado e articulado, re-
flexo e condicionante social, um conjunto de
símbolos e campo de lutas”. É na atuação das
forças e agentes sociais que se constrói e se
constitui o espaço urbano, derivado e derivan-
te de sua mobilização.
O papel ideológico que o plano diretor,
como principal instrumento do planejamento
municipal exerceu por várias décadas, confor-
me apontou Villaça (2010, p. 189), evidencia
uma face perversa do planejamento urbano no
Brasil. O autor questiona o discurso que apre-
senta o prévio conhecimento técnico da cida-
de – social, econômico, urbanístico, histórico,
geográfico como indispensável para a correta
ação do Poder Público sobre ela. Em que me-
dida os profundos e extensos diagnósticos
orientam, de fato, o discurso propositivo dos
objetivos e metas traçados pelo plano diretor e
a posterior tomada de decisões na sua imple-
mentação? É nesta relação entre formulação
técnica e as práticas cotidianas dos agentes
sociais disciplinadas pelo Poder Público que
reside a contradição entre planejamento e pro-
dução do espaço urbano.
O aumento da participação destes agen-
tes no processo de formulação e de implemen-
tação dos planos diretores revela o gradual re-
conhecimento de que é preciso garantir maior
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012

aderência entre discurso e prática. E essa ade-
rência será tanto maior quanto mais favoráveis
forem as condições de atuação dos segmentos
mais variados e mais abrangentes da socieda-
de. Assim é que é possível superar tantas ex-
periências no Brasil nas quais o campo de lutas
tem sido historicamente escamoteado pela li-
beralidade das políticas urbanas com a tradi-
cional pactuação entre Estado e burguesia. Pa-
ra Oliveira, que estudou o caso de Curitiba, não
há como ser diferente: a compatibilização dos
interesses dos empresários com os dos urba-
nistas, pelo menos em torno de algumas ques-
tões essenciais, é fundamental para o êxito de
qualquer política de planejamento urbano. Em
uma sociedade capitalista, na qual as “coisas
têm donos, inclusive principalmente a terra”,
torna-se limitada a amplitude das realizações
em planejamento (Oliveira, 2000, p. 113). É
através dos processos democráticos aliados à
constituição de um marco legal mais progres-
sista, entretanto, que tais arranjos podem ser
quebrados, gerando novas possibilidades que
vão além dos velhos pactos de poder nas deci-
sões sobre os rumos do território.
Com a intensificação dos processos
participativos na condução do planejamen-
to municipal a partir da atuação dos Conse-
lhos Munici pais e a exigência da realização
de audiências públicas durante a elaboração
dos planos diretores, indaga-se se os emba-
tes, lutas e conflitos entre os vários segmentos
representativos da sociedade estão emergindo
de fato e estão produzindo novas soluções e
pactos, diferentes daqueles tradicionalmente
conhecidos. É através dos estudos específicos
destes processos atuais que tal questão poderá
ser respondida. No caso do novo plano diretor
de São Paulo, assistiu-se a uma polarização de
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012
Negociando o território
forças determinantes para o resultado final do
plano aprovado, conforme veremos a seguir.
Percebe-se, pelo menos no caso de São Paulo,
que este processo de participação despertou-as
para um novo palco de disputas e embates.
A construção do Plano Diretor
Estratégico de São Paulo
e suas leis complementares
O PDE (Plano Diretor Estratégico), como ficou
conhecido o atual plano diretor de São Paulo,
Lei Municipal 13.430/02, foi sancionado no dia
13 de setembro de 2002 e, já em 2004, foi re-
gulamentado com a promulgação da Lei muni-
cipal 13.885/04, que estabeleceu normas com-
plementares ao Plano Diretor Estratégico, ins-
tituiu os 31 Planos Regionais Estratégicos das
Subprefeituras (PREs), dispôs sobre o parcela-
mento e ordenou o uso e ocupação do solo. A
aprovação desses dois instrumentos legais, que
se deu durante a gestão da ex-prefeita Marta
Suplicy entre os anos de 2001 e 2004, deve ser
vista como um processo sequencial, no qual, a
participação de vários segmentos da população
na sua elaboração lentamente se intensificou.1
Pode-se afirmar com isso que esse processo se
deu de forma desigual e variada, tanto em ter-
mos de formatos, como em termos quantitati-
vos de participações, sendo possível visualizar
quatro momentos bem distintos. O primeiro, no
período compreendido entre janeiro de 2001
e maio de 2002, abrangeu o processo de dis-
cussão para a elaboração do projeto de lei do
plano diretor até seu envio à Câmara Munici-
pal. O segundo período, entre maio e agosto de
2002, compreendeu a discussão do projeto de
137
Sidney Piochi Bernardini
lei na Câmara e sua aprovação em 23 de agos-
to do mesmo ano (posteriormente sancionado
em setembro). O terceiro, compreendido entre
novembro de 2002 e agosto de 2003, incluiu
a discussão para a regulamentação do plano
diretor com a formulação da proposta da nova
lei de uso e ocupação do solo e a construção
dos planos regionais estratégicos pelas Sub-
prefeituras e o quarto, entre agosto de 2003
e julho de 2004, abrangeu a discussão pública
conduzida pela Câmara Municipal para a apro-
vação de todos os projetos enviados, culmi-
nando na sua aprovação em julho e sanção em
agosto de 2004.
No caso da construção do PDE, a ela-
boração da primeira minuta do projeto de
lei pelo Poder Executivo e sua revisão e qua-
lificação durante o período que tramitou na
Câmara Municipal, embora componham dois
momentos diferentes bem delineados, são
parte de um mesmo processo em que se des-
taca o papel da Câmara Municipal, e, mais
especificamente, do gabinete do vereador
Nabil Bonduki, escolhido para ser o relator do
projeto. Sua atuação destacou-se não só pela
articulação para viabilizar a aprovação do pro-
jeto de lei, como também pela aglutinação de
forças, menos presentes durante a elaboração
do primeiro projeto pelo Executivo Municipal.
A contribuição de demais segmentos sociais,
como os movimentos de moradia e o envolvi-
mento de um número substancial de pessoas,
na fase de tramitação na Câmara, imprimiu, à
nova minuta do plano diretor, maior aderên-
cia dos setores populares, demonstrando um
peculiar e original envolvimento da Câmara
Municipal, decisivo para a aprovação do pro-
jeto em agosto de 2002. No caso da nova lei
de uso e ocupação do solo e dos PREs, os dois
138
momentos seguintes foram também bem de-
marcados, ressaltando-se novamente a parti-
cipação da Câmara Municipal com a notória
relatoria de Nabil Bonduki, na condução do
processo, ajudando a fortalecer ainda mais a
proposta sancionada em 2004.
Incorporações, rejeições,
controvérsias e conflitos
no processo de construção
dos projetos de lei
Algumas reflexões, diante de processos partici-
pativos como o que ocorreu durante a elabo-
ração e aprovação do PDE de São Paulo e suas
leis complementares, apontam para o signifi-
cado do avanço das práticas democráticas na
sociedade brasileira pós-Constituição de 1988.
Na percepção de uma individualização cada
vez mais pujante nas sociedades contemporâ-
neas, como evidencia Ascher (2010, p. 38), em
que as escolhas individuais são sempre, ao me-
nos em parte, determinadas socialmente, mas
o sistema em que se constroem essas decisões
é mais complexo, e os indivíduos, assim como
as organizações, estão mais conscientes de
decidir sob uma racionalidade limitada e su-
as escolhas dependem de um maior número
de interações, pergunta-se como, hoje, é pos-
sível fortalecer a esfera pública nos processos
decisórios da arena política. Este tem sido um
dos principais dilemas enfrentados por Antony
Giddens na discussão sobre a passagem da
modernidade para a pós-modernidade no âm-
bito da sociologia política. Para ele, a transfor-
mação necessária para a reconstituição de uma
vida pública nos tempos atuais baseia-se em
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012

como reconciliar a individuação da identidade
cultural com o reconhecimento do compartilha-
mento entre indivíduos com diferentes quadros
de referências, assim como de diferentes inte-
resses, de forma a evitar que os processos de
pensamento e prática coletivos não suprimam
o florescimento desta capacidade individual de
cada um (Healey, 1997, p. 44). Ao tratar da di-
versidade que constitui a realidade do mundo,
Santos (2007, pp. 28-31) observa que nossa
racionalidade se baseia na ideia da transfor-
mação do real, mas não na compreensão do
real. Para ele a reinvenção da emancipação
social passa pela percepção do que denomina
“sociologia das ausências”, ou “sociologia das
insurgências”, daquilo que é invisível à realida-
de hegemônica do mundo. Há cinco modos de
produção das “ausências” em nossa racionali-
dade ocidental para ele: 1) a monocultura do
saber e do rigor; 2) a monocultura do tempo
linear; 3) a monocultura da naturalização das
diferenças; 4) a monocultura da escala domi-
nante; e 5) a monocultura do produtivismo
capitalista. No caso do processo participativo
instaurado durante a preparação do PDE de
São Paulo, os principais grupos organizados
interessados nas discussões e debates não
parecem ter transcendido para além de uma
racionalidade hegemônica, conforme aponta
Santos, mas permanecido na defesa irrestrita
dos posicionamentos que tomaram para si em
prejuízo da reinvenção das práticas democrá-
ticas, a partir de uma diversificação mais rica
e intensa que poderia emergir do conjunto de
vozes não dominantes que se pronunciaram,
mas não tiveram força suficiente para interferir
com mais substância nas decisões. A rapidez
e talvez os formatos que se configuraram nes-
te processo participativo elevaram, mais uma
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012
Negociando o território
vez, a predominância daqueles segmentos que
tradicionalmente se expressam nas decisões
que interferem na produção do espaço urbano.
A gradual intensificação da participa-
ção nos quatro momentos de construção dos
projetos de lei tem a ver diretamente com o
delineamento dos posicionamentos defen-
didos pelos distintos grupos de interesse em
paralelo ao visível amadurecimento acerca do
conteúdo apresentado por eles. Pode-se dizer
que, se as atividades e dinâmicas isoladas em
cada um dos momentos ocorreram de forma
relativamente rápida e acelerada, o proces-
so como um todo – que durou cerca de três
anos e meio – permitiu que os setores mais
representativos da sociedade amadurecessem
suas posições e interferissem de fato no pro-
cesso, incluindo propostas e alterações nos
documentos formulados. Até mesmo a inter-
rupção no processo encabeçada pelo Ministé-
rio Público2 demonstra que houve certa aten-
ção da sociedade para os assuntos da política
urbana, mesmo considerando os interesses
corporativistas que permearam esses debates.
O primeiro grande conjunto de modifica-
ções ao projeto de lei do plano diretor formu-
lado pelo Executivo Municipal, através da Se-
cretaria Municipal de Planejamento (Sempla),
ocorreu na Câmara dos Vereadores a partir de
maio de 2002, no âmbito da Comissão de Po-
lítica Urbana, que constatou a necessidade de
promover ajustes mais profundos de modo a
“superar algumas dificuldades de entendimen-
to dos objetivos estratégicos propostos, de sua
articulação com instrumentos previstos e de
sua adequação com as condições concretas de
sua implementação” (São Paulo, 2002, p. 15).
Depois de aglutinar forças, o gabinete do ve-
reador Bonduki construiu um consenso sobre
139
Sidney Piochi Bernardini
a necessidade de tornar o plano mais autoa-
plicativo. No seu parecer conclusivo acerca
do Projeto de Lei 290/02, na ocasião do seu
encaminhamento para votação, assim estão
registradas as principais alterações à proposta
original do Executivo:
1 – a necessidade de dividir a Macrozona de
Estruturação e Qualificação Urbana, definida
no projeto original como uma grande e única
macrozona mista, em quatro áreas diferencia-
das – a Macroárea de Reestruturação e Requa-
lificação, a Macroárea de Urbanização Conso-
lidada, a de Urbanização em Consolidação e a
de Urbanização e Requalificação – de acordo
com identificação das características, graus de
consolidação urbana e necessidades sociais e
de serviços urbanos específicos;
2 – a adoção de coeficientes de aprovei-
3
tamento básico dos lotes (acima de 1) e um
período de transição para aplicação desses co-
eficientes no lugar do coeficiente básico 1, defi-
nido no projeto anterior para toda a cidade, de
modo a evitar impactos negativos no mercado
imobiliário e uma variação brusca nos valores
dos imóveis;
3 – o estabelecimento do instrumento da ou-
torga onerosa por meio de fórmula previamen-
te definida, cujo valor variável seria resultante
do interesse urbanístico e do interesse social
de determinadas categorias de atividade para
4
a cidade;
4 – a definição de uma nova categoria de ha-
bitação, a Habitação de Mercado Popular, que
junto com a Habitação de Interesse Social pre-
sente no projeto de lei original, ampliaria o pa-
drão de habitação a ser estimulado e possibili-
taria o atendimento às faixas de renda média,
além da prioritária de “baixa renda”;
140
5 – a criação de uma nova Zonas Especiais de
Interesse Social (Zeis), a Zeis 4 (além das outras
três Zeis propostas), com o objetivo específico
de minimizar conflitos de usos na Área de Pro-
teção aos Mananciais incidente sobre a cidade
de São Paulo,5 e a delimitação destas e das de-
mais Zeis indicadas no projeto do Executivo;
6 – a previsão de um Conselho de Política
Urbana diretamente subordinado ao gabinete
do prefeito com a principal responsabilidade
de coordenar a ação dos conselhos setoriais e
acompanhar a implementação dos objetivos
e ações expressas no plano diretor.
Cada uma destas mudanças, algumas
relativamente profundas, não ocorreu tranqui-
lamente. A formação dos três grandes blocos
de interesse neste momento: a Frente Popular
pela Reforma Urbana, que reuniu movimen-
tos, ONGs e universidades; o setor imobiliá-
rio, capitaneado pelo Secovi SP (Sindicato
da Habitação de São Paulo) e Sinduscon SP
(Sindicato da Indústria da Construção Civil de
São Paulo) e as associações de bairro, capita-
neadas pelo Movi men to Defenda São Paulo
(Bonduki, 2007, p. 219), evidencia a compo-
sição de forças diante de questões cruciais
de fundo ideológico e político que a primeira
minuta apresentada ainda não havia aflorado.
Neste segundo momento, era clara a intenção
de aplicar os instrumentos da política urbana
em consideração às diretrizes estabelecidas
pelo Estatuto da Cidade. Mas ainda incipientes,
tais instrumentos inspiravam dúvidas, receios e
desconfianças por parte de alguns segmentos.
Um conjunto de críticas e conflitos, que já esta-
vam se delineado ainda no primeiro momento
de construção do plano diretor, consolidou-se
neste segundo.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012

Assim é que vários posicionamentos
antagônicos podem ser lidos e identificados a
partir do texto final do plano diretor, confor-
me foi sancionado. Alguns segmentos como,
por exemplo, o Secovi SP, associados a alguns
técnicos e profissionais, inclusive de órgãos
da Prefeitura Municipal, não concordavam em
incluir um conjunto tão extenso e abrangente
de ações estratégicas (342 ações) no âmbito
das políticas setoriais (Título II do Plano: Das
Políticas Públicas: objetivos, diretrizes e ações
estratégicas). Esta vertente defendia um plano
diretor mais “enxuto” e menos volumoso, sem
tamanha quantidade de ações. Muitos defen-
diam até mesmo a exclusão total das políticas
setoriais do Plano. Para tais representantes, o
excesso de aspirações era de difícil cumprimen-
to, o que, de fato, tem se demonstrado, decor-
ridos dez anos de aprovação do plano. Obser-
vavam ainda que muitas destas políticas não
estavam amarradas a uma configuração terri-
torial, contrariando as prerrogativas espaciais
de um plano diretor.
Outro aspecto levantado foi a difícil apli-
cação da lei pelos segmentos ligados à produ-
ção imobiliária. Para eles, a existência de trinta
e um planos regionais não tinha nada de estra-
tégico já que não apontavam para questões es-
senciais e, na prática, dificultavam a utilização,
pelos promotores imobiliários, dos dispositivos
legais complexos e excessivos. Lembram, por
outro lado, das grandes diferenças territoriais
existentes na cidade de São Paulo: regiões mais
ricas e regiões mais pobres, que não podem ser
planejadas da mesma forma. Ao invés de ser
tratada por uma “lei genérica de zoneamento”,
a cidade de São Paulo poderia ter suas diferen-
ças consideradas e trabalhadas através, por
exemplo, de intervenções urbanas específicas
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012
Negociando o território
em cada região. Defendiam os instrumentos
“Áreas de Intervenção Urbana”, “Operação Ur-
bana” e “Concessão Urbanística”, através dos
quais as pequenas diferenças seriam conside-
radas e tratadas por projetos específicos com
força de renovação e reconversão. Em defesa
das Operações Urbanas, o Secovi-SP criticava
os extensos e amplos perímetros contidos no
PDE e defendia perímetros mais compactos, su-
postamente mais eficazes.
Com esses pontos, é possível imaginar
algumas controvérsias que permearam o pro-
cesso de discussão do plano. Diante desses e
de tantos outros aspectos polêmicos e confli-
tuosos, não será possível aprofundar aqui cada
um dos episódios que acaloraram os debates
durante esses três anos e meio. Cabe destacar
apenas alguns mais essenciais. Estes estavam
identificados com a bandeira de luta dos três
grandes blocos representativos já mencionados
acima: o setor imobiliário, as associações de
bairro e a Frente Popular pela Reforma Urbana.
No primeiro caso (do setor imobiliário), a gran-
de questão se referia ao potencial construtivo
por zona e a respectiva outorga onerosa do di-
reito de construir. Já as associações de bairro
defendiam com vigor a manutenção e preser-
vação das zonas exclusivamente residenciais
e a Frente Popular, a inclusão e delimitação de
mais perímetros de ZEIS, além daqueles propos-
tos pelo Executivo. Tudo isso formou um mosai-
co de debates e embates não só entre os ato-
res-chaves e representantes desses três blocos,
mas de outros representantes da sociedade co-
mo um todo. A imprensa escrita noticiou parte
desses confrontos, mas se inclinou a reverberar
a voz das associações de moradores nos polê-
micos assuntos sobre zoneamento. Reforçava-
-se, através da imprensa, uma compreensão
141
Sidney Piochi Bernardini
rasa do significado do plano diretor e das ino-
vações cruciais que poderia trazer à cidade com
a inclusão dos instrumentos da política urbana
estabelecidos pelo Estatuto da Cidade.
As discussões sobre o potencial constru-
tivo por zonas iniciaram-se ainda no primeiro
momento, restritas internamente ao governo.
O ex-diretor do Departamento de Planos Urba-
nos da Secretaria Municipal de Planejamento,
Engenheiro Ivan Maglio, conta que não havia
consenso acerca do uso dos coeficientes de
aproveitamento mínimo e máximo 6 para a
aplicação dos instrumentos e de que alguns
participantes pensavam que a utilização de
7
um coeficiente básico para toda a cidade des-
valorizaria os terrenos. Vencida, porém, essa
etapa de discussão, a versão apresentada pelo
Executivo incluiu, para a maior parte da cidade
(Macrozona de Estruturação e Qualificação Ur-
bana) o coeficiente de aproveitamento igual a
1, podendo ser ultrapassado (até 2,5), limitado
8
ao “estoque de potencial construtivo fixado
para cada zona ou distrito” e através de con-
trapartida financeira9 “representada por bene-
fícios urbanísticos à vizinhança e à cidade, a se-
rem prestados pelos proprietários dos imóveis
em questão”. O governo passou a defender o
coeficiente básico igual a 1 como forma de di-
rigir a queda dos valores dos terrenos, questão
que foi refutada pelos produtores imobiliários
que não acreditavam nessa tese. O Secovi SP
alegava, por exemplo, que, mesmo com o coefi-
ciente igual a 1, os proprietários manteriam os
preços altos e os empreendedores buscariam
outras alternativas para a produção de imóveis:
compra de terrenos maiores e construção de
condomínios horizontais. A coalizão de forças
em relação ao potencial construtivo tomou for-
ça nos momentos seguintes, mas é certo que as
142
entidades interessadas em manter o direito de
construir organizaram-se rapidamente. O Seco-
vi, Sinduscon, Creci e outras entidades do se-
tor ecoaram juntos na defesa por um potencial
básico maior que 1 gratuito, penetrando suas
representações na Câmara de Vereadores e no
Conselho de Política Urbana que se formaria
logo em seguida à sanção do plano diretor. O
argumento apresentado naquele momento não
foi o da “desvalorização do terreno”, mas o do
“direito adquirido” – de que a maior parte das
zonas em São Paulo, à exceção das exclusiva-
mente residenciais (Z1), de preservação patri-
monial e ambiental (como as Z8) e algumas
outras, já possuíam o coeficiente de aprovei-
tamento mínimo igual a 2 e que, portanto, a
capacidade para este tipo de adensamento já
existia a priori. A isso, associava-se o discurso
de que o plano que o governo apresentava ti-
nha uma vertente meramente arrecadatória,
pretendendo-se, com ele, inibir o crescimento
imobiliário da cidade.
No gabinete do vereador Nabil Bonduki,
esse debate não ficou só no campo da “nu-
merologia”, como bem lembra Evaniza Rodri-
gues, atual Coordenadora da União Nacional
dos Movimentos de Moradia. A compreensão
de que era importante pensar os modelos de
ocupa ção a partir das diferenças existentes
na cidade e de que o adensamento construti-
vo não significava necessariamente adensa-
mento populacional elevou a discussão para
questões de fundo, considerando os vários
estágios de consolidação urbana e as várias
centralidades e, em especial, o centro principal
da cidade e a sua dinâmica de esvaziamen-
to populacional. Essa reflexão levou à criação
das quatro Macroáreas dentro da Macrozona
de Estruturação e Qualificação Urbana, como
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012

mencionado acima, assumindo-se os diferen-
tes graus de consolidação que esta Macrozona
possuía. Além disso, a adoção dos “fatores de
planejamento: Fp” e dos “fatores sociais: Fs”10
presentes na fórmula de outorga onerosa, di-
ferenciados e aplicados em cada macroárea
específica, considerava toda a discussão em
relação às formas de adensamento construtivo
e populacional. O resultado deste processo foi
a alteração do coeficiente de aproveitamento
básico 1 proposto no projeto de lei para um
que variou de 1 (nas antigas zonas Z1, Z9, Z6
e Z7) a 2 (nas demais). A essa decisão, houve
uma forte reação dos grupos que defendiam a
contenção à verticalização e as associações de
moradores que bradavam pela preservação dos
bairros residenciais de baixa densidade cons-
trutiva e populacional.
As associações de moradores e de bairros
protagonizaram os debates acerca da segunda
grande questão polêmica do plano diretor. Parte
das discussões ficou conhecida pela veemência
com que o Movimento Defenda São Paulo con-
duziu as negociações com o Poder Executivo e
com a Câmara de Vereadores. Ainda que, para
a opinião pública, esse debate tenha se restrin-
gido à defesa da preservação das chamadas
“zonas exclusivamente residenciais”, delimita-
das originalmente na Lei de 1972, como Zona
1 (Z1), ele foi mais diversificado e incluiu um
conjunto de posicionamentos que tinha na ma-
nutenção da qualidade urbana de alguns bair-
ros uma bandeira de luta. As discussões locais
foram ganhando força até culminar no momen-
to da elaboração dos planos regionais, quando,
após um maior amadurecimento acerca das
problemáticas e intenções do poder público, os
embates foram mais intensos. Neste campo, in-
teressante notar que os alardes ocorreram nos
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012
Negociando o território
bairros onde reside a população de maior faixa
de renda. Em quase todos, a recusa à “inva-
são” do comércio, ao trânsito e à verticalização
apareceu fortemente nas variadas manifesta-
ções, inclusive na imprensa, como demonstra a
série de matérias publicadas semanalmente pe-
lo caderno “Imóveis” do jornal Folha de S.Paulo
durante o mês de setembro de 2002, logo após
a aprovação do PDE.
Na maior parte delas, o descontentamen-
to com a lei aprovada foi amplamente noticia-
do, já que para esses moradores entrevistados,
tratava-se de manter ou tornar estes bairros
livres de qualquer interferência, fosse pela res-
trição a intervenções públicas como ampliação
e extensão de vias, fosse pela proibição de usos
do solo mistos. Uma vez que as disposições so-
bre zoneamento não foram incluídas nas alte-
rações do plano diretor, muitas associações que
reivindicavam restrições mais rígidas nas regras
de uso e ocupação de seus bairros sentiram-se
não contempladas.
De um lado, estavam aquelas associações
que ou defendiam a manutenção das zonas ex-
clusivamente residenciais, ou lutavam para que
seus bairros fossem transformados em uma.
De outro, estavam os comerciantes e donos de
estabelecimentos de usos não residenciais que
queriam aproveitar o momento para regularizar
situações de inadequação diante da antiga lei
de zoneamento de 1972. Moradores do Jardim
da Saúde, Parque dos Príncipes e Jardim Cam-
po Grande, por exemplo, lutaram para que seus
bairros se transformassem em zonas exclusiva-
mente residenciais e se articularam para incluir
uma das emendas aprovadas pela Câmara (ar-
tigo 160), mas vetadas pela prefeita na ocasião
da sanção. Em lado oposto, estavam os donos
de lojas localizadas em vias que atravessavam
143
Sidney Piochi Bernardini
bairros exclusivamente residenciais, como a rua
Gabriel Monteiro da Silva, uma das principais
avenidas que corta o tradicional bairro Jardim
América e que se consolidou com o uso predo-
minantemente comercial, bem como os donos
de restaurantes e outros tipos de atividades
da Vila Nova Conceição, que também se mo-
bilizaram para aprovar uma emenda (artigo
165) a seu favor, parte vetada pela ex-prefeita
Marta Suplicy.
O critério, adotado pelo relator Nabil
Bonduki, de não autorizar mudanças pontuais
de zoneamento no plano diretor estratégico
permitiu que muitas das emendas propostas
não fossem aprovadas e que, por solicitação
do próprio vereador e de mais 20 entidades,
fossem vetadas pela prefeita. Isso permitiu que
todos os conflitos em relação ao zoneamento
pudessem ser amadurecidos e discutidos com
mais calma no momento seguinte, durante as
reuniões regionais, o que resultou em acalora-
dos debates nas dezenas de encontros realiza-
dos durante a construção desses planos, com
vários dos conflitos resolvidos e outros amplia-
dos. Assim é que bairros como Jardim Paulis-
tano, Jardim América e Jardim Europa conse-
guiram a manutenção da exclusividade do uso
residencial e bairros como Vila Nova Conceição
tiveram parte de seu território enquadrado em
zona exclusivamente residencial, parte em zo-
na mista.
O mosaico resultante deste processo de-
monstra o peso das negociações, mas aponta
também para uma complexidade, em termos
de número de zonas e parâmetros de uso e
ocupação do solo. Esta aparente falta de sen-
tido lógico, que ficou mais patente depois de
aprovada a lei de zoneamento, já vinha sen-
do discutida ainda no conturbado período de
144
aprovação do plano diretor estratégico. Para
alguns urbanistas, que compunham uma ver-
tente de oposição ao governo da ex-prefeita
Marta Suplicy, as modificações comandadas
pelo gabinete do vereador Nabil Bonduki ti-
nham melhorado significativamente o projeto,
mas eram ainda insuficientes – demandavam
uma melhor articulação entre as tantas leis e
planos que foram remetidos para regulamen-
tação posterior (como transporte e habitação)
com as diretrizes do plano, assegurando-se a
aplicabilidade de demandas importantes. O re-
corte do zoneamento foi, para eles, decorrente
da ausência de uma tipologia clara de zonas.
Um dos interlocutores deste momento, o pro-
fessor e urbanista Luiz Carlos Costa, insistia na
articulação de todos os elementos do plano.
Em entrevista concedida no dia 15 de agosto
de 2002 para o jornal Folha de S.Paulo, Costa
ressaltava a necessidade de que o plano dire-
tor contivesse todos os elementos necessários
para assegurar a coerência, no conjunto da ci-
dade, das ações executivas e normativas pro-
postas. Em outras palavras, dizia:
Não basta, por exemplo, definir um siste-
ma de transportes com determinada capa-
cidade se não ficarem igualmente estabe-
lecidos os limites quantitativos de uso pa-
ra as regiões servidas por ele (...). Apesar
dos diversos mapas que ele contém, não
se consegue visualizar claramente qual o
plano urbanístico proposto, seus objetivos
e a estratégia de implementação.
Esta questão da capacidade de suporte da in-
fraestrutura em consonância com o zoneamen-
to ensaiava alguns posicionamentos da crítica
que se faria, nos anos posteriores, à aprovação
do plano diretor e da lei de uso e ocupação do
solo, quando o setor de produção imobiliária
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012

passou a reivindicar o aumento de estoque
construtivo em algumas zonas onde este já ha-
via se esgotado.
O terceiro aspecto a ser destacado refe-
re-se à delimitação das Zonas Especiais de In-
11
teresse Social que também se tornou um de-
safio para os gabinetes técnicos, considerando
o alto número de favelas e loteamentos irregu-
lares existentes e os conflitos com a população
local moradora no entorno destes assentamen-
tos, no decorrer do processo de delimitação.
Não menos polêmico, esse assunto envolveu
discussões entre praticamente todos os campos
de interesses e, principalmente, entre os três
blocos representativos. A Frente Popular que
reunia os movimentos por moradia defendia
a inclusão de mais Zeis, principalmente as Zeis
2 destinadas à construção de empreendimen-
tos habitacionais populares; o bloco ligado ao
setor imobiliário tinha restrições à inclusão de
Zeis em alguns setores da cidade e duelaram,
portanto, com os movimentos sociais. Já algu-
mas associações de moradores, principalmen-
te das zonas exclusivamente residenciais, não
queriam ouvir falar em criação de zonas espe-
ciais próximas aos seus bairros – tal posiciona-
mento vinha carregado de um posicionamento
contrário ao adensamento populacional.
Desde o início, a delimitação das Zeis
ficou sob a responsabilidade da Secretaria de
Habitação e Desenvolvimento Urbano (Sehab),
por solicitação da Secretaria de Planejamento
(Sempla), mas o prazo foi muito curto para rea-
lizar todo o trabalho. A vantagem é que Sehab
já dispunha de informações – as favelas e os
loteamentos irregulares já estavam mapeados
pelos departamentos, ligados à Sehab, que
faziam a sua gestão: a Superintendência de
Habitação Popular – Habi e o Departamento
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012
Negociando o território
de Regularização de Loteamentos – Resolo,
respectivamente. Na estrutura departamental
da Sehab, a Superintendência de Habitação
Popular é ramificada em departamentos regio-
nalizados, chamadas de Habi’s regionais, cada
uma responsável por uma região da cidade
(Norte, Leste, Sudeste, Sul e Centro), que foram
essenciais para o fornecimento de informações
sobre as favelas. Quanto aos loteamentos irre-
gulares, o trabalho de regularização que vinha
sendo feito por Resolo também possibilitou a
indicação daqueles que mereciam ser delimi-
tados. Foram também acrescidos os conjuntos
habitacionais irregulares, esses indicados pela
Companhia Metropolitana de Habitação de São
Paulo (Cohab) e pela própria Habi, que tinham
o cadastro dos conjuntos por ela geridos. Todos
esses casos comporiam a chamada Zeis 1, as-
sim denominada para os casos de áreas ocupa-
das por populações de baixa renda, abrangen-
do favelas, loteamentos precários e empreendi-
mentos habitacionais de interesse social ou de
mercado popular em que houvesse o interesse
em promover a recuperação urbanística, a re-
gularização fundiária e a produção ou manu-
tenção de HIS (Habitação de Interesse Social).
Quanto às chamadas Zeis destinadas a
novos empreendimentos, o desafio era ainda
maior, pois essas ainda eram uma novidade
naquele momento. Alguns municípios já tinham
delimitado Zeis de terrenos vagos, como Diade-
ma, por exemplo, mas ainda não havia se con-
solidado um método para realizar tal delimita-
ção. De novo, o auxílio de outros departamen-
tos foi essencial. O papel da Sehab foi, então,
o de selecionar os imóveis indicados mais ade-
quados para serem delimitados, tornar precisa
sua delimitação e estabelecer as regras para
o funcionamento das Zeis. A indicação, neste
145
Sidney Piochi Bernardini
caso, foi feita, na sua maioria, pelas Habi’s,
que recebiam indicações dos movimentos de
moradia, da Cohab-SP (Companhia Metropo-
litana de Habitação de São Paulo) e da CDHU
(Companhia de Desenvolvimento Habitacional
e Urbano do Governo do Estado de São Paulo).
A Cohab, por exemplo, desenvolvia um estudo
de imóveis para constituir um banco de terras
da Companhia para futuros empreendimentos
habitacionais. Todos esses terrenos estudados
foram indicados.
Na perspectiva de se utilizar esses imó-
veis disponíveis para a habitação em todas as
regiões da cidade, surgiu a ideia, então, de
se trabalhar com uma categoria de Zeis que
abrangesse imóveis na área central da cidade.
Consideradas como categoria à parte, essas
zonas foram denominadas Zeis 3, constituídas
tanto por terrenos não utilizados ou subutili-
zados (estacionamentos, por exemplo) como
por edifícios verticais não utilizados ou aban-
donados. A delimitação dessas também tinha
antecedentes, já que a Coordenadoria do Pro-
grama Morar no Centro, ligada à Sehab, ha-
via contratado estudos para a delimitação dos
chamados Perímetros de Reabilitação Integra-
da do Habitat (PRIHs). Ao incluir setores urba-
nos ocupados por habitações precárias e corti-
ços na área central, os objetivos desses eram
o de valorizar as potencialidades do bairro e
da comunidade, mobilizar os grupos visando
sua organização e exercício da cidadania e a
inclusão social por meio de melhorias das con-
dições habitacionais. Muitos desses períme-
tros foram, portanto, delimitados como Zeis.
Mas não só. Antigas áreas industriais aban-
donadas nos eixos ferroviários ao longo do rio
Tamanduateí e na Vila Leopoldina também fo-
ram incluídas. Não foram delimitados apenas
146
terrenos ou edifícios isolados, mas grandes
perímetros que incluíam conjuntos de imóveis
contíguos de vários proprietários e com várias
modalidades de uso, predominando, entretan-
to, os não utilizados ou subutilizados.
A arquiteta Ana Lucia Ancona, que coor-
denou o processo de delimitação dessas Zeis
pela Sehab, argumenta que era importante
trabalhar critérios para viabilizar a implemen-
tação destas zonas, já que não cabia delimitar
todos os terrenos vagos. Esses critérios passa-
vam, por exemplo, pela questão da viabilidade
técnica e econômica, pois nem todos os imó-
veis indicados eram adequados ou viáveis para
a construção de habitação social, em razão,
principalmente, do seu preço. Uma forma de
trabalhar esses critérios foi introduzir regras
específicas para os empreendimentos habita-
cionais de interesse social, categoria de uso
criada especificamente para o caso das Zeis.
Um dos critérios de atendimento, neste caso,
era o de renda familiar (até seis salários mí-
nimos), mas outros, como por exemplo, tama-
nho mínimo da unidade, restringiam o atendi-
mento a um universo específico de famílias ou
pessoas. Por outro lado, havia também a preo-
cupação de que os perímetros fossem de fato
coerentes com a situação de subutilização –
um dos critérios, por exemplo, foi indicar imó-
veis subutilizados há pelo menos cinco anos.
Ancona lembra que a diversidade de usos era
uma diretriz clara do plano diretor e, portanto,
o recorte mais adequado das zonas tinha que
seguir referências de uso do solo. Não se pre-
tendia delimitar grandes áreas ou bairros intei-
ros, mas estabelecer, de fato, um recorte pre-
ciso daquelas propriedades que eram interes-
santes para habitação de interesse social. Ao
que parece, tal diretriz foi objeto de conflitos
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012

com os movimentos que desejavam imprimir
perímetros mais extensos, como fizeram no
distrito da Mooca, cuja proposta teve que ser
ajustada por Sehab, recusando boa parte das
áreas indicadas pelos movimentos.
Todo o trabalho de delimitação, neste
primeiro momento, foi realizado em no máxi-
mo três meses e as Zeis foram incluídas sem
muitos debates. Mas quando o Projeto de Lei
chegou à Câmara, a mobilização dos movimen-
tos trouxe nova luz para a questão. Segundo
Evaniza Rodrigues, enquanto havia certo con-
senso em relação às Zeis 1, as Zeis 2 e 3 esta-
vam aquém das expectativas dos Movimentos.
Foi a coalizão de forças que se deu naquele
fórum que permitiu uma entrada mais efetiva
dos Movimentos nesta discussão. É importante
lembrar que a Conferência Municipal de Habi-
tação que havia acontecido em setembro de
2001 tinha municiado os movimentos a discuti-
rem propostas para a política habitacional que
passavam pela reativação dos mutirões como
forma de produção habitacional, regularização
fundiária, obras de urbanização e pelo incen-
tivo à moradia no Centro. Dali, a inclusão de
zonas especiais orientadas para a produção da
moradia era um passo.
Na Câmara, modificações expressivas
alteraram substancialmente o projeto original.
No campo das modificações gerais, houve a
inclusão da categoria de Zeis 4 – imóveis va-
gos localizados na Área de Proteção aos Ma-
nanciais, pensados para servir como “áreas
pulmão” no processo de remoção de famílias
moradoras em áreas de risco naquela zona e,
no âmbito da discussão com o setor imobiliário,
a inclusão de mais uma categoria de tipologia
habitacional, a de mercado popular, para aten-
der às famílias de até 16 salários mínimos. A
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012
Negociando o território
estratégia, nesse caso, era possibilitar a produ-
ção habitacional também pelo mercado, além
do poder público. No campo das modificações
pontuais estavam as inclusões de Zeis propos-
tas pelos movimentos e por vereadores. Muitas
foram recusadas pela equipe da Sehab, mas
voltaram a ser propostas durante a elaboração
dos planos regionais. As porcentagens de HIS
(Habitação de Interesse Social) e HMP (Habita-
ção de Mercado Popular) obrigatórias nas Zeis
também foram incluídas, além dos incentivos
em relação ao não pagamento das outorgas
onerosas e o estabelecimento do coeficiente
de aproveitamento máximo em 4 para as áreas
centrais, gratuito para HIS.
Os Movimentos consideravam os períme-
tros de Zeis 2 e 3 apresentados pelo Executivo
insuficientes e, desde então, o trabalho junto à
Câmara Municipal foi o de propor a delimita-
ção de novas zonas. Evaniza Rodrigues conta
que a busca por novos terrenos se deu de for-
ma relativamente improvisada. Sem recursos
(automóveis, funcionários ou técnicos), grupos
dos Movimentos se organizaram para visto-
riar terrenos e apresentá-los ao gabinete do
vereador Nabil Bonduki. No gabinete, um gru-
po de técnicos auxiliava os grupos a localizar
e delimitar esses terrenos no mapa da cidade.
Depois, eram encaminhados à Sehab para que
efetivassem a delimitação completa.
Os conflitos, neste momento, vieram à
tona, pois boa parte das áreas indicadas pelos
movimentos não foram novamente aceitas por
Sehab, esbarrando naqueles critérios previa-
mente estabelecidos. Evaniza lembra que uma
parte das indicações era de terrenos muito
pequenos, abaixo do critério de tamanho es-
tabelecido e, além disso, estava a questão dos
preços considerados elevados para viabilizar
147
Sidney Piochi Bernardini
empreendimentos de interesse social. Quando
o Projeto de Lei chegou novamente à Câmara
Municipal, as deficiências continuavam laten-
tes para os movimentos de moradia. Na cha-
mada “região leste 1”, por exemplo, não havia
sequer uma área delimitada e, mesmo com a
indicação de novos imóveis pelos movimen-
tos, a configuração não se modificou. Terrenos
bem localizados nas regiões leste e sudeste,
por exemplo, não tiveram a concordância por
parte da SEHAB. Percebia-se uma tendência,
orientada pelos critérios estabelecidos, em diri-
gir as Zeis de “vazios” nas áreas mais periféri-
cas da cidade. A primeira proposta lançada em
um boletim do plano diretor nos primórdios do
processo já mostrava esta tendência, e o ma-
pa final incluído no plano aprovado ratifica sua
posição em relação às Zeis 2.
Para Evaniza Rodrigues, o tratamento
dado às Zeis 2 foi a grande falha do plano di-
retor, demonstrando um descontentamento,
ainda hoje, em relação aos resultados alcan-
çados. “Este conjunto de Zeis 2 nem arranha
o déficit habitacional atual”, diz ela. Suas crí-
ticas não param por aí. Lamenta o fato de que
tais Zeis não estejam relacionadas com outros
instrumentos, como o parcelamento, edifica-
ção e utilização compulsórios ou o direito de
preem pção, por exemplo. Lembra também
que a faixa salarial estabelecida em até seis
12
salários mínimos como critério de atendi-
mento acaba privilegiando apenas as famílias
que possuem faixas salariais mais próximas
de seis, excluindo aquelas com faixas salariais
abaixo de três. Assim também, a permissivida-
de para a instalação de usos mais diversifica-
dos em Zeis, não restritas à habitação social
pode “deturpar”, às vezes, seu objetivo origi-
nal. O atendimento ao HMP, em faixas de 6 a
148
16, passou a ser praticado após a aprovação
do plano diretor por cooperativas habitacio-
nais ou incorporadoras voltadas ao mercado
habitacional de “renda média”. Isso aqueceu a
possibilidade de não ter que usar o instrumen-
to das Zeis para realizar empreendimentos de
interesse desse mercado.
Do outro lado está a crítica dos próprios
setores ligados ao mercado imobiliário que não
concordaram com o conjunto de Zeis 3 delimi-
tadas na área central. Demarcadas em perí-
metros relativamente extensos, as Zeis 3, para
Eduardo Della Manna, diretor de Legislação ur-
banística do Secovi-SP, nunca seriam viabiliza-
das em razão dos altos preços dos imóveis se-
lecionados. Os pouquíssimos empreendimentos
já produzidos, restritos à esfera do Poder Pú-
blico, demonstram a dificuldade de viabilizar as
Zeis 3, segundo ele. A partir de outra ótica, es-
sa constatação também foi feita por Tsukumo
(2007). Ela ressalta que estudos recentes mos-
tram que o Centro não está desvalorizado e
que a demarcação das Zeis 3 partiu, portanto,
de uma suposição equivocada – de que a sim-
ples manutenção da população de baixa renda
no Centro seria, por si, um fator de deprecia-
ção dos valores dos imóveis. Assim também, a
autora alerta para uma crença exagerada no
poder transformador dos instrumentos urbanís-
ticos, que devem estar inseridos em estratégias
mais arrojadas de gestão, investimentos e pro-
dução habitacional. Cabe ressaltar, neste senti-
do, que a participação ou intervenção dos pro-
prietários de imóveis, cruciais para a efetivação
de qualquer política habitacional, não foi muito
expressiva nos momentos de construção do
plano e, ao que parece, ficaram, na sua maioria,
alheios ao processo ou tiveram intervenções
muito pontuais.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012

Nos momentos seguintes à aprovação
do plano diretor, pode-se dizer que houve uma
forte mobilização para a inclusão de novos
perímetros de Zeis, principalmente das Zeis 2,
demonstrando-se que o amadurecimento do
processo e a realização destas reuniões regio-
nais foram essenciais para a revisão destas zo-
nas, questão que não tinha sido devidamente
esgotada nos momentos anteriores. O papel
dos Movimentos, na insistência de incluir novos
perímetros, resultou no aumento expressivo
de Zeis. Se em relação às Zeis 1, por exemplo,
houve um aumento de pouco mais de 23% de
perímetros delimitados (517 no PDE para 640
nos PREs), em relação às Zeis 2 e 3, houve um
aumento de mais de 94% de perímetros (292
dos PREs contra 150 do PDE).
Por outro lado, as negociações com o
setor imobiliário resultaram em modificações
não satisfatórias nas regras da composição
de Habitação de Interesse Social (HIS) e Habi-
tação de Mercado Popular (HMP) em Zeis. O
artigo 176 do PDE estabelecia que nas Zeis 1
e 2 era obrigatório destinar o mínimo de 70%
13
da área construída para HIS, podendo o res-
tante da área ter destinação em conformida-
de com as regras da antiga Z2 – que permitia
usos mistos – e nas Zeis 3, tal porcentagem foi
fixada em 50%, podendo o restante ser utili-
zado em conformidade às regras estabelecidas
para a antiga Z4, que também permitia usos
mistos. Por pressão dos setores imobiliários, tal
regra foi substancialmente modificada na lei
de zoneamento. Em Zeis 1, estabeleceu-se que
no mínimo 80% da área construída deveria ser
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012
Negociando o território
destinada a HIS e HMP, e desses, 50% obriga-
tórios para HIS e os outros 30% para HIS ou
HMP. Em Zeis 2 e 3, neste montante de 80%, a
composição foi fixada em 40% para HIS e 40%
para HIS ou HMP. Os outros 20% poderiam ser
destinados a outros usos, inclusive para HMP.
Outra modificação importante que deve ser
destacada refere-se às exceções previstas para
todos os casos de Zeis e também incorpora-
das posteriormente na lei de uso e ocupação
do solo. Foram excepcionados das destinações
obrigatórias nestas Zeis: os terrenos públi-
cos edificados ou não edificados, destinados
a áreas verdes e a equipamentos sociais de
abastecimento, assistência social, cultura,
educação, esportes, lazer, recreação, saúde
e segurança, além dos terrenos particula res
edificados ou não edificados que viessem a
ser destinados a equipamentos sociais, desde
que conveniados com o Poder Público. Tais ex-
ceções são até bem-vindas, pois assumem a
prática corriqueira de atividades diversificadas
nos assentamentos habitacionais. O problema,
no entanto, foi não ter se estabelecido um per-
centual mínimo obrigatório para os empreen-
dimentos habitacionais. Todas essas inserções
tiveram impactos na aplicação posterior deste
instrumento, já que antigos edifícios residen-
ciais delimitados como Zeis 3 e que se assen-
tam sobre antigas áreas verdes públicas não
terão que ser obrigatoriamente reabilitados
para habitação. É o caso dos edifícios São Vi-
to e Mercúrio, localizados no centro da cida-
de, que foram demolidos para dar lugar a uma
provável praça.
149
Sidney Piochi Bernardini
As “emendas na calada
da noite”
Um fato que também marcou este momento
de controvérsias na elaboração do plano foi
a apresentação inesperada de um conjunto
de emendas ao projeto de lei do PDE no mo-
mento de sua aprovação em agosto de 2002.
Nabil Bonduki explica que, após todo o pro-
cesso de negociação com os vários setores
participativos e com os próprios vereadores,
que já haviam solicitado a inclusão de várias
emendas durante o processo, muitas discuti-
das e incorporadas, tudo caminhava para o
sucesso na aprovação integral do projeto. Na
semana que antecedeu à aprovação, um ve-
reador da base governista, agregado a outros
interlocutores insatisfeitos, resolveu discutir o
projeto, rever cada perímetro proposto para
as macroáreas e outras zonas, além de ques-
tionar aspectos do texto. Assim também, al-
guns setores do Executivo interferiram e apre-
sentaram modificações que não haviam sido
anteriormente discutidas.
No dia 21 de agosto, durante o proces-
so de aprovação do plano, o mesmo vereador
apresentou várias propostas para o estabele-
cimento de Corredores de Comércio e Serviços
(inclusive em zonas exclusivamente residen-
ciais) e que, segundo ele, já tinham sido acor-
dadas com o Executivo e demais vereadores.
Em seguida, já na madrugada do dia 22 para
o dia 23, outro vereador, esse da oposição,
apresentou uma pasta contendo 150 emen-
das substitutivas – a maioria relacionada a
mudanças de zoneamento. Para Bonduki, era
inegociá vel incluir qualquer uma daquelas
emendas. Sua posição contrária à inclusão de
150
perímetros de zoneamento em respeito a todo
o processo de negociação anterior levaram-no
a rejeitar as emendas. Para ele, a situação era
difícil, uma vez que envolvia um vereador da
base governista e, portanto, trazia emendas
de interesse do governo. A rejeição foi um tan-
to desgastante politicamente, mas, segundo
ele, era o melhor a se fazer, em coerência aos
acordos estabelecidos no processo participati-
vo. De todas aquelas emendas apresentadas,
apenas algumas foram incluídas, a contragos-
to de vários vereadores e do próprio relator. O
desgaste foi acentuado a partir de toda a abor-
dagem realizada pela imprensa que, em tom de
“caça às bruxas”, buscava os nomes dos verea-
dores que as tinham encaminhado.
O momento seguinte foi marcado por
um movimento de derrubada das emendas
por meio de vetos da prefeita. Esse movimento
composto por setores representativos demons-
trou a legitimidade do processo e significou
uma intervenção mais radical da prefeita nos
vetos realizados, já que ela pretendia vetar
apenas algumas emendas de menor importân-
cia. A coerência cobrada pelo relator, de que
nenhuma inclusão relacionada a zoneamento
fosse feita naquele momento, contribuiu para
sua decisão, consolidando todo o processo par-
ticipativo que se realizou. Além dos vetos me-
nos expressivos, a maior parte deles referiu-se,
de fato, às alterações de zoneamento.
Considerações finais
O processo de participação popular durante
a elaboração do Plano Diretor Estratégico de
São Paulo elevou a possibilidade de tornar o
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012

planejamento municipal mais democrático e
aumentar a aderência entre os representan-
tes políticos, setores técnicos pertencentes ao
quadro da administração pública e os demais
agentes sociais interessados no desenvolvi-
mento urbano. Nesse caso específico, destaca-
-se o papel peculiar e preponderante do Poder
Legislativo com a condução do gabinete do
vereador Nabil Bonduki que ampliou os fóruns
de participação e propagou as esferas de ne-
gociação em dois momentos importantes da
formulação dos projetos de lei.
A aprovação desse conjunto de leis ur-
banísticas foi uma conquista importante, con-
siderando as dificuldades intrínsecas à consti-
tuição de regras e disciplinas urbanísticas em
uma cidade que possui mais de 10 milhões de
habitantes, onde as dinâmicas de exclusão
socioterritorial são evidentes, a gama de con-
flitos é bastante elevada e, tradicionalmente,
as atividades do setor imobiliário são muito
intensas. O sucesso da aprovação destes ins-
trumentos (o plano diretor, planos regionais
e lei de uso e ocupação do solo) no período
de três anos e meio se deve essencialmente
ao substancial processo de negociações em
que os segmentos mais interessados puderam
explicitar suas posições e disputá-las em meio
aos variados fóruns de discussão promovidos
pelos principais interlocutores governamen-
tais. Ficou claro que, pelo menos no caso de
São Paulo, encaminhamentos escusos como os
das “emendas na calada da noite” constrange-
ram-se diante de um potencial fortalecimento
Sidney Piochi Bernardini
Arquiteto e Urbanista. Mestre em Estruturas Ambientais e Urbanas e Doutor em História e Funda-
mentos da Arquitetura e do Urbanismo. Professor do Curso de Arquitetura e Urbanismo da Universi-
dade Paulista (UNIP). São Paulo, Brasil.
sidpiochi@uol.com.br
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012
Negociando o território
institucional nas esferas democráticas de ne-
gociação. Não se deve esquecer, por outro la-
do, que a abrangência territorial, o volume de
participantes e a complexidade das questões
tornaram, muitas vezes, dispersivas as deci-
sões deliberadas, induzindo, por exemplo, à
manutenção de recortes territoriais excessivos
no zoneamento municipal.
Mesmo assim, pode-se afirmar, que, em
linhas gerais, esses instrumentos legais refle-
tem algumas conquistas dos vários segmentos
representativos que ganharam e perderam
durante o processo. Os ganhos só poderão
ser verificados após uma avaliação precisa da
implementação desses instrumentos. Alguns
trabalhos acadêmicos recentes, como o de
Caldas (2009), já demonstraram a timidez com
que as Zeis 2 (imóveis vagos e subutilizados
reservados para a construção de habitação de
interesse social) vêm sendo utilizadas para a
produção de habitação social. Ao mesmo tem-
po, o Secovi-SP constatou, através de pesquisa
própria, que a aplicação da outorga onerosa
já é um sucesso e que os setores imobiliários
incorporaram o instrumento com grande faci-
lidade. Tal sucesso pode ser comprovado pelo
esgotamento, em algumas regiões, do chama-
do “estoque de potencial construtivo”. O volu-
me considerável de recursos arrecadados com
a venda de potencial construtivo indica, por
outro lado, uma receita adicional a ser utiliza-
da para investimentos e que já têm sido apli-
cados em obras de urbanização de favelas em
Zeis 1, conforme comprovou a pesquisa.
151
Sidney Piochi Bernardini

Notas
(1) Es ma-se que até o final do processo com promulgação da Lei que ins tuiu os planos regionais
estratégicos e a lei de uso e ocupação do solo, par ciparam mais de cinquenta mil pessoas e
mais de três mil en dades.

(2) Em dezembro de 2003, após o Projeto de Lei ser encaminhado à Câmara Municipal e a realização
de inúmeras audiências públicas regionais e temá cas, uma liminar solicitada pelo Promotor
de Jus ça Mário Malaquias determinou a interrupção do processo, alegando que a Prefeitura
não havia publicado os dois projetos de lei (zoneamento e planos regionais) para a realização
das audiências públicas e que os planos regionais deveriam ser discu dos junto a dois outros
projetos: o plano municipal de habitação e o plano municipal de circulação viária e transportes.
Na prá ca, tal interrupção demonstrava o descontentamento de alguns setores, principalmente
das associações de bairros que discordavam de aspectos do zoneamento, pouco discu dos ou
não atendidos nas audiências anteriores. Uma matéria publicada no jornal Folha de S.Paulo,
em 4 de setembro de 2003, indicava a existência de “brecha” no projeto do zoneamento, que
permi a a instalação de comércio e serviços em zonas exclusivamente residenciais, questão que
era absolutamente atacada pelas associações desses bairros residenciais.

(3) Coeficiente de Aproveitamento é a relação entre a área construída de uma edificação e a área do
terreno que ela ocupa.

(4) Ins tuído pelo Estatuto da Cidade, o instrumento da outorga onerosa do direito de construir
consiste na concessão que o Poder Público Municipal oferece ao particular, mediante o
estabelecimento de normas no plano diretor municipal, para que possa construir acima do
coeficiente de aproveitamento fixado para aquela área ou zona, mediante contrapartida
financeira. A fórmula da outorga onerosa foi ins tuída com a inclusão de dois fatores: o fator
de planejamento urbano e o fator de interesse social, que deveriam variar conforme a zona e os
obje vos de desenvolvimento urbano e de diretrizes de uso e ocupação do solo estabelecidos
no PDE.

(5) A Área de Proteção aos Mananciais foi ins tuída pelas leis estaduais 898/75 e 1172/76, incidindo
sobre vários municípios da Região Metropolitana de São Paulo. Com o obje vo de proteger os
mananciais hídricos da região, o perímetro desta área abrangeu extensos territórios no entorno
dos reservatórios hídricos des nados a abastecer sua população. No caso do município de São
Paulo, o perímetro incluiu áreas no entorno dos reservatórios Billings e Guarapiranga que,
mesmo com a ins tuição da lei, veram um rápido e danoso processo de ocupação irregular,
comprometendo a qualidade das águas destes reservatórios.

(6) O PDE considerou o coeficiente de aproveitamento mínimo aquele abaixo do qual o imóvel pode
ser considerado subu lizado e máximo, aquele que não pode ser ultrapassado.

(7) Coeficiente básico é, segundo o PDE, aquele que resulta do potencial constru vo gratuito inerente
aos lotes e glebas urbanos.

(8) Estoque de potencial constru vo é, segundo o PDE, o limite de potencial constru vo adicional,
definido para zonas, microzonas, distritos ou subperímetros destes, áreas de operação urbana
ou de projetos estratégicos ou seus setores, passível de ser adquirido mediante outorga onerosa
ou por outro mecanismo previsto em lei.

152 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012
 Negociando o território

(9) Contrapar da financeira é o valor econômico, correspondente à outorga onerosa, a ser pago ao
Poder Público pelo proprietário de imóvel, em espécie ou em Cer ficado de Potencial Adicional
de Construção – Cepac.

(10) Inseridos na fórmula da contrapar da financeira da outorga onerosa incluída no ar go 213 do

plano, os fatores de planejamento e social foram estabelecidos por bairros e por categorias de
uso, incluindo HIS e HMP, presente nos quadros 15 e 16 do plano.

(11) O ar go 171 da Lei do PDE definiu as Zonas Especiais de Interesse Social como sendo porções
do território des nadas, prioritariamente, à recuperação urbanís ca, à regularização fundiária
e produção de Habitações de Interesse Social – HIS ou do Mercado Popular – HMP definidos
nos incisos XIII e XIV do ar go 146 desta lei, incluindo a recuperação de imóveis degradados, a
provisão de equipamentos sociais e culturais, espaços públicos, serviço e comércio de caráter
local.

(12) Ana Lucia Ancona lembra que o teto estabelecido em seis salários mínimos teve como referência
o parâmetro adotado para o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), que na prá ca tem
atendido às faixas salariais acima de quatro salários mínimos.

(13) O parágrafo 9º do ar go 175 considerou a possibilidade de se implantar HMP na porcentagem

complementar estabelecida para a zona (30% nas Zeis 1 e 2 e 50% nas Zeis 3), podendo-se
u lizar as mesmas regras de HIS, desde que a unidade habitacional vesse área inferior a 50m².

Referências
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Entrevistas realizadas e citadas no artigo

1)Arquiteta Ana Lucia Ancona – Ex-coordenadora do Programa Guarapiranga (2001-2004),
Coordenadora do processo de criação das Zonas Especiais de Interesse Social pela Secretaria de
Habitação de São Paulo (SEHAB) para o Plano Diretor Estratégico de São Paulo.

2) Arquiteto Eduardo Della Manna – Diretor de Legislação Urbanís ca do SECOVI.

3) Evaniza Rodrigues – Coordenadora da União Nacional dos Movimentos de Moradia.

4) Arquiteto Nabil Bonduki – Ex-vereador da Câmara Municipal de São Paulo (2001-2004) e relator do
projeto de Lei do Plano Diretor Estratégico de São Paulo, Lei de Uso e Ocupação do Solo e Planos
Regionais Estratégicos.

Texto recebido em 21/out/2011

Texto aprovado em 30/nov/2011

154 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 135-154, jan/jun 2012
 A espacialidade degradante tendencial
e o horizonte de uma educação
política do espaço
The tendency towards a degrading spatiality
and the horizon for political space education
Resumo
Este artigo se propõe a analisar a formação pro-
gressiva de uma condição socioespacial contra-
ditória, descontínua e desigual, submetida a uma
crescente privatização e mercantilização, que se
afirma como uma tendência na urbanização ex-
tensiva contemporânea. Ela se apresenta bastante
difundida no mundo atual, com forte incidência no
Brasil e na sua realidade urbana, não se restringin-
do a expressões metropolitanas, mas também re-
cobrindo cidades médias e pequenas, constituindo,
desse modo, uma geografia urbana da segregação
espacial. Reverberando nas dimensões da vida co-
tidiana, esse movimento contraditório recrudescido
suscita insurgências e práticas de caráter reativo,
pelas quais se abrem possibilidades a formas de
apropriação e uso do espaço, mais especificamen-
te da cidade. Esse cenário nos estimulou a pensar
sobre a importância e a necessidade de uma educa-
ção política do espaço para a contemporaneidade.
Palavras-chave: segregação espacial; alienação
socioespacial; apropriação do espaço; representa-
ção do espaço; educação política do espaço.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012
Ulysses da Cunha Baggio
Abstract
This article aims to analyze the progressive
formation of a contradic tor y sociospatial
condition, discontinuous and uneven, submitted
to increasing privatization and commodification,
that has been consolidating as a trend in
contemporary extensive urbanization. It is spread
out in the current world, with strong incidence
in Brazil and in its urban reality, not only in
metropolises, but also in small and medium cities,
thus constituting an urban geography of space
segregation. Reverberating in the dimensions
of daily life, this contradictory and intensified
movement raises insurgencies and practices of
a reactive nature, which open up possibilities
for the forms of appropriation and use of space,
more specifically of the city. This scenario has
encouraged us to think about the importance
and necessity of a political space education for
contemporaneity.
Keywords : space segregation; sociospatial
alienation; appropriation of space; representation
of space; political space education.
Ulysses da Cunha Baggio
Introdução
O distanciamento gera solidão e deses-
pero, e “encontro com o nada”, cinismo,
gestos de desafio. [...] Ou converte-
-se de súbito [...] na adoção ardente de
um ensinamento fanático que, por uma
simplificação monstruosa da realidade,
finge responder a todas as perguntas.
(Schumacher, 1983, p. 73)
Uma aferição mais atenta da situação de nos-
sas cidades possibilita-nos a constatação de
cenários os mais diversos, que recobrem tanto
expressões da irracionalidade como de pos-
sibilidades mais favoráveis e factíveis à vida
e à existência. Interessam-nos, mais especifi-
camente, certas ações e práticas socioespa-
ciais pelas quais se vislumbram a emergência
e o desenvolvimento de novas perspectivas à
sociedade na sua interface relacional com o
território, principalmente aquelas dotadas de
maior autonomia e portadoras do sentido da
autogestão, que operam, portanto, mais inde-
pendentemente do Estado e de suas interfe-
rências, afastando-se, desse modo, de possíveis
cooptações.
Assim, o mundo atual nos revela um uni-
verso plural de práticas e reivindicações sociais
(movimentos de moradores, lutas ambientais,
etc.), nos mais diversos lugares e regiões, com
conformações e objetivos variados, inclusive
e significativamente também no Brasil. Neste
território vêm se desenvolvendo movimentos
sociais no campo e na cidade bastante auspi-
ciosos, tais como movimentos de moradores
que lutam em prol da defesa do patrimônio
156
urbanístico e da memória da cidade, buscando
também assegurar condições favoráveis à vida
comunitária no bairro, o que, não raro, envolve
enfrentamentos com o Estado (Baggio, 2005).
Nesse sentido é que se faz necessária
certa cautela quanto à aferição de suas reais
possibilidades e potencialidades, constituindo
um equívoco fazer tábula rasa dessas práticas.
Compreende-se que, no conjunto, elas não se
traduziriam como sujeitos privilegiados da His-
tória, mas mais propriamente como agentes
capazes de transformar determinadas situa-
ções socialmente indesejadas nas comunidades
em que atuam. Estaríamos, então, diante de
uma crise das formas tradicionais de agregação
e representação, com a precipitação de novas
forças e atores sociais, bem como de novas es-
tratégias de ação.
Se o dinheiro e o mercado adquiriram
maior poderio e projeção no mundo atual,
pode-se dizer que a política e inventividade
social também se redefinem e se fortalecem
diante da marcha inexorável do capital e do
mercado, situação na qual o econômico e o
político não se projetam como instâncias mu-
tuamente excludentes, sendo elas integrantes
de um mesmo processo histórico, isto é, o
desenvolvimento socioespacial contraditório
e desigual do capitalismo. No cerne de suas
próprias contradições formam-se virtualidades
reativas, que sinalizam a possibilidade de uma
outra via para o desenvolvimento do homem,
bem como de territórios que lhes sejam mais
compatíveis. Aqui se pode falar da construção
de territórios de utopia, ou ainda de uma con-
dição socioespacial desejada, forjada cotidia-
namente pelos próprios interessados.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012

O território-mercadoria
e a conformação de uma
espacialidade urbana
de enclaves: segregação
espacial e alienação do espaço
Estamos submetidos a uma condição espacial
marcada pela prevalência do valor de troca e
pela difusão do mundo da mercadoria, trazen-
do em sua esteira rápidas e profundas trans-
formações na cidade. Elas respondem pela
produção de novas formas e funções urbanas,
que redefinem os referenciais da vida na urbe,
ao mesmo passo que os modos de vida de seus
habitantes. Pode-se oferecer como exemplo a
proliferação de habitats autossegregados, es-
pecialmente os “condomínios urbanísticos” e
os designados “pseudocondomínios” ou lotea-
mentos de acesso controlado, restrito, que se
difundem na America Latina e, mais particular-
mente, no Brasil. Aqui eles emergem a partir
dos anos 70 como uma característica marcante
de seu processo de metropolização, que en-
volve predominantemente segmentos de alto
poder aquisitivo, mas também, e mais recen-
temente, segmentos de classe média. O desen-
volvimento dessas formas urbanas, contudo,
não tem se mostrado como uma especificidade
dos grandes centros, passando também a ocor-
rer, a partir dos anos 90, em cidades médias e
até mesmo em certas cidades pequenas.
De modo geral, a maioria dos condo-
mínios e loteamentos “fechados” horizon-
tais (espaços de residências uni-familiares de
acesso controlado) encontra-se nas áreas pe-
riféricas das cidades, com sua localização pró-
xima a rodovias ou grandes eixos de circula-
ção intraurbanos, revelando certa tendência
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012
A espacialidade degradante tendencial...
a se estabelecerem próximos uns aos outros.
Os condomínios verticais (prédios de aparta-
mentos, também de acesso restrito), por sua
vez, terão sua localização condicionada pela
proximidade ao local de trabalho, de possi-
bilidades quanto ao usufruto de oportunida-
des de emprego, acesso a serviços de saúde
e educação – sobretudo privados –, ambiente
favorável à realização de bons negócios, pro-
ximidade a áreas comerciais e outros serviços
(tais como de lazer e entretenimento). Esses
condicionantes à sua localização sugerem uma
escolha seletiva de espaços na cidade, capazes
de atender certas demandas e anseios de seus
moradores e usuários.
Tais formas sugerem uma arquitetura de
enclaves, confinamento, reclusão e individuali-
dade. Dado que praticamente não apresentam
interações e contiguidades territoriais no tecido
urbano, elas praticamente interditam a mobili-
dade espacial dos citadinos, constrangendo a
locomoção das pessoas e, portanto, do direito
de ir e vir. Nega-se, ademais, o próprio sentido
histórico da cidade, entendido como o lugar,
por excelência, de promoção do encontro e da
sociabilidade, portanto de realização da polí-
tica. A produção e o desenvolvimento destas
formas urbanas vêm se afirmando como uma
tendência na urbanização contemporânea,
sendo, sobretudo, o condomínio vertical (uma
espécie de edifício autista), junto com os bol-
sões de pobreza (favelas, principalmente) e os
shoppings centers, em menor grau, que respon-
dem pela reconfiguração atual da paisagem ur-
bana. A constituição dessa genuína morfologia
de enclaves suscita questionamentos diversos,
tais como do planejamento e o ordenamento
territorial, de implicações na forma social e de
sua correlata espacialidade, da violência e da
157
Ulysses da Cunha Baggio
intolerância entre os desiguais, de constrangi-
mentos e restrições à locomoção urbana, do
aprofundamento das contradições urbanas e a
crescente aproximação geográfica de estrutu-
ras díspares.
Para além das indagações suscitadas,
estas conformações socioespaciais autossegre-
gadas impõem e sedimentam barreiras físicas
e sociais entre as pessoas em meio ao espaço
urbano, recrudescendo diferenças. Elas, segu-
ramente, representam grandes desafios às po-
líticas públicas e ao planejamento urbano, em
que pese o fato de se difundirem concomitan-
temente ao crescimento de uma cidade para-
lela: precária, clandestina e ilegal – submeti-
da, em larga medida, ao poder e ao controle
armados do narcotráfico. Conforma-se, desse
modo, um construto urbano marcadamente
fragmentado e descontínuo, no qual suas ex-
pressões territoriais contraditórias e desiguais
se apresentam cada vez mais aproximadas
espacialmente, não obstante mais estranhas e
refratárias umas às outras, sugerindo-nos, des-
sa forma, o sentido da dissociação urbana e da
alienação do espaço.
Esse cenário sinaliza uma condição ter-
ritorial urbana progressivamente tensionada
pelo aprofundamento das desigualdades, com
a riqueza e a pobreza se posicionando lado a
lado, com toda a sorte de conflitos que essa es-
trutura contraditória engendra. Nesse sentido,
pode-se postular que essa conformação se nos
apresenta como uma oposição socioespacial
degradante, em que a regra passa a ser a des-
confiança e a insegurança generalizadas, numa
espécie de “guerra” de todos contra todos.
São evidências que matizam uma dinâmica
social submetida à lógica do capital e do mer-
cado, sob os fundamentos de uma economia
158
de exploração, que recobre o território sob os
vetores de uma impetuosa apropriação privada
e seletiva do espaço. Ela indica claramente que
estamos diante do recrudescimento da forma-
ção da anticidade, derivação da submissão da
cidade à lógica da mercadoria, pela qual ela se
afirma e se projeta como lócus de produção e
reprodução do capital, em detrimento da vida
e da política.
Sucede que a produção de mercado-
rias, ao se objetivar também como produção
do próprio espaço, instaura uma “ambiência
mística” que recobre os produtos do trabalho,
obstruindo, assim, seu reconhecimento – ao
plano do intelecto – na qualidade de produtos
e formas sociais, pois engendradas por rela-
ções sociais do trabalho. O que significa que
os fundamentos sociais dessa produção são
escamoteados e obscurecidos, esvaziando-se a
dimensão social (e humana) do trabalho. Sob
essa lógica é que as relações sociais que o en-
volvem se mostram como relações coisificadas
ou objetuais, de modo que as relações sociais
das pessoas não aparecem como suas relações
pessoais, mas sim sob a forma de relações so-
ciais das coisas, dos produtos do trabalho. Daí
poder-se falar de certo alheamento do espírito
em relação à produção do próprio espaço, so-
bretudo a cidade, que se conforma, sob esses
fundamentos, como um construto “estranho”,
acerca do qual as pessoas pouco, ou nada, se
reconhecem e/ou se identificam. Portanto, essa
produção, que também se traduz como produ-
ção de uma segunda natureza, comporta intei-
ramente o sentido do trabalho alienado, dado
que expressa o domínio dos objetos (mercado-
rias) e das instituições sociais, os quais, pro-
duzidos pelos homens, operam amplamente
sobre os próprios homens, submetendo-os,
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012

assim, a forças tornadas incontroláveis, sen-
do clamorosamente plausível a ideia de uma
alienação socioespacial. Trata-se da produção
e da conformação de uma cidade na qual seus
habitantes, em larga medida, não interferem,
tanto no plano da concepção como no proces-
so de sua estruturação, embora se reconheça
certo avanço de políticas públicas urbanas de
caráter participativo. Perde-se, praticamente,
o sentido que a cidade e o urbano assumem,
e, desse modo, suas reais implicações, para
o qual a produção social de suas formas tem
muito a dizer; formas essas, como os condomí-
nios, que se tornam social e ideologicamente
naturalizadas, operando nas mentes subverti-
das e fetichizadas como verdadeiros símbolos
de ascensão social, elevadas à condição de
metas e projetos de vida.
Pão e circo não podem compensar ta-
manho dano na sociedade e na vida urbana,
sociedade que, premida por crescentes contra-
dições, opera pelo escapismo (aí incluso o de
caráter territorial) e pela agressão, insuflando
situações grotescas e indesejadas na vida e na
existência sociais, compondo uma situação de
certa imbecilização socioexistencial que ultraja
a natureza humana. O que nos incita, ao lado
de outras razões, a indagar sobre os fundamen-
tos dessa sociedade e das conformações que
assume a sua correlata espacialidade, a qual,
em essência, os revela.
A proliferação de condomínios e “pseu-
docondomínios” sabidamente encontra um
aparato poderoso no aparelho do Estado,
que responde pelo controle das operações
de normatização do uso e do parcelamento
do solo urbano, muito embora ocorram nesse
universo certas práticas construtivas que se
dão à margem da legislação, como é o caso
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012
A espacialidade degradante tendencial...
de condomínios “fechados” que abarcam
logradouros públicos em seus domínios, e que,
por isso mesmo, não poderiam ser “fechados”,
conformando, desse modo, uma situação não
prevista legalmente.
Mais especificamente no plano da ges-
tão, a atuação do Estado na cidade tem se
dado como um negócio, pela qual a cidade
é tratada como uma mercadoria, como um
empreendimento, sendo preparada para se
tornar competitiva, rentável. Isso evidencia
que as normas do mercado tendem a configu-
rar as normas públicas, dando-nos a ideia de
que são os negócios que governam a cidade
e não os governos (Santos, 1999, p. 15). Nes-
se sentido, a atuação dos empresários urba-
nos torna-se proeminente e decisiva quanto à
constituição e conformação da urbe, atuação
que ocorre sob o estímulo e a anuência do Es-
tado, o qual, por meio das legislações urba-
nas, transforma o espaço de acordo com os
interesses do grande capital, especialmente
os capitais corporativos. Essa condição socio-
espacial se afirma a despeito de instruir a pro-
dução de uma espacialidade marcada pelo es-
vaziamento da coletividade e da solidariedade
urbanas e, desse modo, da retração progres-
siva do espaço público (em declínio notório),
o que impacta substancialmente a cidadania
e seu sentido. Desse modo, as pessoas vão
deixando de se reconhecer no espaço onde
vivem, descolando-se dele sob os efeitos de
uma lógica devotada à competitividade e a
privatização da vida. Assim, a rua, cada vez
mais, se transmuta em via de fluxos e de pas-
sagem, perdendo sua condição histórica de
promoção do encontro e de socialização, pro-
blema que assume maior contundência nos
grandes centros, sobretudo.
159
Ulysses da Cunha Baggio
No plano da vida cotidiana (âmbito em
que se estabelece o embate dialético entre tro-
ca e uso), regida pelo urbano e estreitamente
relacionada e condicionada pelo Estado, o tem-
po (e as relações sociais), à medida que se dis-
tancia dos ciclos naturais, mostra-se progressi-
vamente como tempo econômico, quantitativo,
isto é, como tempo de trabalho, em detrimento
do tempo humano e social, o que constrange e
subverte relações preexistentes. A concepção e
a experiência do tempo tornam-se, assim, con-
tábeis, e a vida urbana, ritmada pelo tempo do
trabalho, suscita uma concepção quantitativa
bastante difundida na sociedade. Essa condi-
ção, de acordo com Erich Fromm, traz impli-
cações na própria “orientação do caráter” das
pessoas, a que ele designa como “orientação
mercantil”, cujas raízes estariam “na impres-
são de que se é também ‘mercadoria’ e do va-
lor pessoal de cada um como valor de troca”.
A concepção mercantil de valor, o des-
taque dado ao valor de troca antes que
ao valor de uso, levou a uma concepção
semelhante de valor aplicável às pessoas
e particularmente à própria pessoa de
cada um. [...] Na orientação mercantil, o
homem enfrenta suas próprias forças co-
mo mercadorias dele alienadas. Não está
unificado com elas, pois estão dissimula-
das para ele, porque o que importa não é
sua realização pessoal ao empregá-las, e
sim seu sucesso em vendê-las. Tanto suas
forças quanto o que elas criam se afas-
tam, tornam-se algo diferentes de si, al-
go para os outros julgarem e usarem. [...]
A premissa da orientação mercantil é a
vacuidade, a ausência de qualquer quali-
dade específica que não seja suscetível de
modificação, pois qualquer traço persis-
tente de caráter poderá algum dia entrar
em choque com as exigências do merca-
do. (Fromm, 1978, pp. 65-76 passim)
160
Pode-se admitir, nesse sentido, que a con-
vivência e a ocorrência de relações mais diretas
entre as pessoas no espaço urbano não só es-
timulariam um sentido mais humano à cidade,
como também sentimentos de pertencimento
e afeto por ela, componentes fundamentais à
civilidade e à cultura pública, o que solicita o
(re)aprendizado da convivência e o exercício da
tolerância, que só se realiza sob condições de-
mocráticas mais efetivas, ou ainda sob plenas
condições de emancipação social.
Embora a cultura racionalizante capitalis-
ta incida amplamente na sociedade e no espa-
ço, há descontinuidades e situações pelas quais
podem se precipitar certas insurgências sociais
não alinhadas a ela, através das quais a apro-
priação do tempo e do espaço pode ocorrer
sob a perspectiva de uma maior valorização do
humano, que, ao objetivar-se nos lugares por
modos territoriais de vivência, o redefiniria pe-
lo sentido do uso. Daí valorizarmos a fecundi-
dade de experiências socioespaciais livres, que
se objetivam como formas e práticas (como
certos movimentos de moradores de bairro na
luta pelo resguardo e preservação de patrimô-
nio arquitetônico-urbanístico bem como modos
territoriais de vivência, movimentos de cultura
de arte e música em periferias e áreas centrais
da cidade, etc.) com as quais a vida cotidiana
se desenrola na cidade, mais independentes
ou distanciadas de funcionalismos e dirigismos
do Estado, uma vez que este não se apresenta
aqui como mediação única ou exclusiva entre
as pessoas e sua liberdade, representando, por
assim dizer, efetivas utopias urbanas do dese-
jo, dotadas de um caráter libertário, pois mais
espontâneas e ao gosto de seus atores. Nesse
sentido, elas encerram virtualidades luminosas
quanto à constituição de outra espacialidade,
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012

em que pese o fato de serem as práticas sociais
voluntárias de vivência aquelas que prescre-
vem maior sentido à vida, capazes de precipitar
a constituição de espaços mais estimulantes e
influenciadores, forjados por práticas de apro-
priação e uso mais qualitativo de lugares. Uma
vez que indagam a possibilidade de novas vias
à cidade e ao urbano, elas incitam à problema-
tização da alienação política e de uma forma
de socialização sob os influxos e modulações
do capital e do mercado, o que vale dizer de
uma socialização não política. Vale lembrar, a
propósito, que o sentido maior da política é a
liberdade. Abre-se, assim, uma perspectiva pela
qual se pode pensar a cidade não apenas como
ela é, mas também como ela pode ser a partir
de práticas, virtualidades e sobrevivências irre-
dutíveis do tempo presente.
O espaço sob
uma tensão objetivada
Sob os vetores de uma massiva mercantiliza-
ção, o espaço é submetido à potencialização
do conflito entre valor de uso e valor de troca,
entre demandas referenciadas à existência e à
vida, de um lado, e de apropriações do espaço
para fins de obtenção de algum benefício eco-
nômico e renda, de outro. Essa tensão é insepa-
rável da mercadoria e, portanto, do próprio es-
paço, tensão que se objetiva como um conflito
efetivamente socioespacial, integrando, assim,
o mundo prático-sensível.
A apropriação se insere no universo da
política, portanto é inerente ao processo social,
pela qual a sociedade na sua diversidade, por
meio da atuação permanente e multifacetada
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012
A espacialidade degradante tendencial...
de uma miríade de atores/agentes, geogra-
fizam processos e situações sociais, a realiza-
ção da vida e da existência nas suas mais va-
riegadas expressões e especificidades. Nesse
sentido, a apropriação pode ser compreendida
como os diversos modos pelo qual o espaço é
ocupado e usado, tanto por formas materiais
(objetos), como por atividades inscritas ter-
ritorialmente (que configuram os usos da ter-
ra), e ainda por indivíduos e segmentos sociais
variados. Quando a apropriação do espaço se
realiza de forma sistematizada e institucionali-
zada ela pode envolver a produção de formas
territorialmente determinadas de solidariedade
social, operando, ademais, como uma efetiva
atribuição simbólica e valorativa de lugares,
necessária à própria reprodução da sociedade.
Isso vale dizer que as formas podem adquirir
ressignificação socioespacial, de modo a aten-
der necessidades não previstas e não contem-
pladas, não raro negadas pelo próprio Estado.
A apropriação, portanto, está inserida no uni-
verso das relações sociais e recobre práticas
sociais de naturezas diversas sobre o espaço,
ações empreendidas por sujeitos sociais nos
lugares, com as quais eles são representados
e interpretados, em que pesem mediações da
técnica, da política e das ideologias. A apro-
priação do espaço, bem como seu uso não
apenas se dão desigual e fragmentadamente,
como também se mostram dotados de certa
flexibilidade em seu processo de realização,
como bem se pode constatar no universo dos
problemas urbanos, tais como a precarieda-
de das condições de moradia para boa parte
da população, insuficiência e degradação de
infraestruturas técnicas e sociais, baixa ofer-
ta de áreas de lazer, dificuldades no trânsito,
entre outras expressões. À medida que elas se
161
Ulysses da Cunha Baggio
revelam bastante impactadas (e submetidas)
pela proeminência do valor de troca, constran-
ge-se a condição da cidade de conter a inerên-
cia histórica de um uso, que assim se revela
pela transformação do espaço de valor de uso
em valor de troca, ou ainda, mercadoria, movi-
mento progressivo que impõe a dissociação e o
alheamento do homem em relação ao espaço,
que assume, desse modo, uma existência abs-
trata e alienada, própria do mundo da merca-
doria; mas também, é importante salientar, uma
existência concreta, pois objetivada no mundo
prático sensível, portanto no próprio espaço.
Sobretudo nos países não desenvolvidos,
essa conformação urbana marcadamente con-
traditória carrega o sentido de uma urbanização
perversa, que recobre processos de segregação
forçada ou induzida, bem como de autossegre-
gação, expondo, de um lado, formas de inserção
territorial precária ou perversa (como favelas,
cortiços, loteamentos autoconstruídos) e, de ou-
tro, a proliferação de bairros jardins, shoppings
centers e condomínios (expressões de uma ur-
banização progressivamente privada), que afir-
ma a condição de uma cidade dividida, tensa
e monitorada. Essa conformação cindida aos
fragmentos desnuda uma progressiva polariza-
ção social e espacial, refletindo uma crescente
dualização da sociedade e de polarização do
mercado de trabalho, que interagem com a dua-
lização das estruturas urbanas.
162
Práxis sociais e cidadania:
horizonte para uma educação
política do espaço
Esse acirramento das contradições urbanas,
tanto ao plano do conflito entre capital e tra-
balho como no do consumo coletivo e da re-
produção social, reverbera com grande inten-
sidade num dos papéis fundamentais que a
cidade deveria cumprir, isto é, o de assegurar
condições aceitáveis e melhoradas à qualidade
de vida de seus habitantes, foco de atuação
principal dos movimentos sociais urbanos. Para
além de uma luta empreendida para a conquis-
ta específica de bens diversos (moradia, áreas
de lazer, equipamentos urbanos, etc.), estas
práticas, bem como seus motivos, evidenciam
a necessidade quanto à obtenção de condições
de uso da cidade e, nesse sentido, da reconstru-
ção de uma efetiva esfera pública, em declínio
notório. As diversas práxis sociais insurgentes,
tais como movimentos de luta pela moradia,
são, pela nossa compreensão, indicativas de
uma politização do uso do espaço na cidade,
que se identificam com formas de apropriação
e uso mais condizentes aos desejos e deman-
das mais efetivas dos próprios interessados.
David Harvey, ao analisar a natureza, o
sentido e as potencialidades dos movimentos
sociais, assinala que:
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012

Movimentos de oposição às destruições
do lar, da comunidade, do território e da
nação pelo fluxo incessante do capital
são legião. Mas também o são os que se
opõem às rígidas restrições de uma ex-
pressão puramente monetária do valor e
da organização sistematizada do espaço
e do tempo. E, o que é mais importante,
esses movimentos vão bem além dos do-
mínios da luta de classes em todo sentido
estrito. A disciplina inflexível dos horários
de trabalho, dos direitos de propriedade
organizados de maneira imutável e de
outras formas de determinação espacial
gera amplas resistências por parte de pes-
soas que querem eximir-se dessas restri-
ções hegemônicas do mesmo modo como
outros recusam a disciplina do dinheiro.
E, de quando em vez, essas resistências
individuais podem tornar-se movimentos
sociais que visam liberar o espaço e o
tempo de suas materializações vigentes e
construir um tipo alternativo de socieda-
de em que o valor, o tempo e o dinheiro
sejam compreendidos de novas formas
bem distintas.
Movimentos de toda espécie – religiosos,
místicos, sociais, comunitários, humani-
tários, etc. – se definem diretamente em
termos de um antagonismo ao poder do
dinheiro e das concepções racionaliza-
das do espaço e do tempo sobre a vida
cotidiana. A história desses movimentos
utópicos, religiosos e comunitários ates-
ta bem o vigor desse antagonismo. De
fato, boa parte da cor e do fermento dos
movimentos sociais, da vida e da cultura
das ruas e das práticas artísticas e outras
práticas culturais deriva precisamente da
infinita variedade da textura de oposições
às materializações do dinheiro, do espaço
e do tempo em condições de hegemonia
capitalista. (Harvey, 1992, p. 217)
Embora se reconheça a diversidade dos
movimentos sociais urbanos e as dificuldades
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012
A espacialidade degradante tendencial...
e desafios que eles enfrentam, no conjunto
eles sintetizariam uma busca pela conquista
do direito à cidade, imprescindível à criação de
condições à reprodução social. Segundo Lefe-
bvre (1991), o direito à cidade integra o uni-
verso dos direitos que definem a civilização,
os quais “abrem caminho” na seara de “condi-
ções difíceis” da sociedade capitalista. Embora
esses direitos sejam “malreconhecidos” eles
gradativamente tornam-se “costumeiros antes
de se inscreverem nos códigos formalizados.
Mudariam a realidade se entrassem para a
prática social: direito ao trabalho, à instrução,
à educação, à saúde, à habitação, aos lazeres,
à vida”. O direito à cidade compreenderia, as-
sim, não o direito à “cidade arcaica”, mas sim
o direito “à vida urbana, à centralidade reno-
vada, aos locais de encontro e de trocas, aos
ritmos de vida e empregos do tempo que per-
mitem o uso pleno e inteiro desses momentos
e locais, etc.” (Lefebvre, 1991, p. 143). Assim,
o direito à cidade impõe a necessidade quanto
à existência de condições extensivas de uso do
espaço tangíveis a toda a cidade, e não ape-
nas a determinadas parcelas dela, operando,
desse modo, como uma condição imprescin-
dível a uma efetiva promoção da cidadania. O
fomento e a garantia desse estado de direitos
implicariam a própria transformação das práti-
cas urbanas, bem como no processo de consti-
tuição das cidades.
Evidencia-se, portanto, que a noção de
cidadania comporta uma importante dimensão
geográfica, que intervém em seu estatuto onto-
lógico, à medida que não há cidadania possível
que prescinda do território, como bem o reve-
la, por exemplo, a ideia de direito a cidade. É
nesse sentido que Santos (1993, p. 116) postula
que “[...] é impossível imaginar uma cidadania
163
Ulysses da Cunha Baggio
concreta que prescinda do componente
territorial”, exercendo interferências importan-
tes na vida das pessoas na cidade. E acrescenta:
[...] o valor do indivíduo depende do lugar
em que está e que, desse modo, a igualda-
de dos cidadãos supõe, para todos, uma
acessibilidade semelhante aos bens e ser-
viços, sem os quais a vida não será vivida
com aquele mínimo de dignidade que se
impõe. [...] Uma repartição espacial não-
-mercantil desses bens e serviços, basea-
da exclusivamente no interesse público,
traria, ao mesmo tempo, mais bem-estar
para uma grande quantidade de gente e
serviria como alavanca para novas ativi-
dades. (Santos, 1993, pp. 116-117)
Decorre que, à medida que a cidadania
incorporasse o território em sua base, ela seria
então capaz de imprimir maior eficácia quanto
ao tratamento de problemas sociais no nível
econômico, político e social. Dado que ela está
inserida no universo das relações políticas, ad-
quire, assim, uma efetiva expressão geopolíti-
ca, pois as relações políticas e o território, para
além de interagirem recíproca e estreitamente,
figuram na base da formação e do exercício do
poder. Ademais, não se pode perder de vista o
fato de que a efetiva realização da cidadania e
seu exercício pressupõem o direito a uma in-
serção digna na cidade, isto é, de determinadas
condições que favoreçam o uso social e coleti-
vo de forma permanente na cidade. O próprio
percurso das lutas sociais urbanas se revela
como um campo de experiências e aprendiza-
do social politicamente profícuo, pelo qual a
construção da cidadania pode ser forjada. Afo-
ra questionamentos se o percurso dessas lutas
é ou não mais importante que seus resultados,
há que se considerar que os serviços e os bens
164
materiais conquistados por estas lutas, tais co-
mo moradia, benfeitorias urbanas, etc., não po-
dem ser negligenciados pela análise, uma vez
que sem eles a existência não alcança condi-
ções mais favoráveis e melhoradas na cidade
e na vida urbana, tornando a figura do cidadão
uma mera ficção ou caricatura.
Considerando-se que a cidadania implica
o acesso democratizado a serviços e bens urba-
nos básicos, ela se articula à formação de um
espaço público na cidade, sobre o qual recaem
as forças do mercado e os desígnios do con-
sumo, impactando e reduzindo sua existência.
Os processos de especulação ampliada do solo
urbano estão na base dessa condição mortifi-
cante do espaço público na cidade, que revela
a prevalência do valor de troca no território. Por
essa via, as relações de sociabilidade, de identi-
dade e vínculo com o lugar são constrangidas e
redefinidas, mas não propriamente eliminadas
de forma absoluta diante dos limites encon-
trados no movimento de realização geográfica
do valor de troca. As possibilidades quanto a
uma possível revalorização do espaço público
não se restringiriam, pelo nosso entendimento,
à esfera do Estado, mas fundamentalmente a
determinadas práticas de (re)apropriação so-
cioespacial inventivas e dotadas do sentido do
uso social coletivo, para as quais o poder pú-
blico, é bem verdade, pode empenhar esforços
importantes, necessários e urgentes. É nesse
sentido que determinadas formas urbanas po-
derão assumir outras e novas funções que refli-
tam o interesse social e público, e não apenas
interesses particulares específicos. O espaço
poderá se tornar, assim, aquilo que a sociedade
deseja que ele seja, o que também envolve a
mobilização do desejo no sentido da mudança
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012

de nossas subjetividades, práticas e comporta-
mentos, mais especificamente no que se refere
à consecução de condições mais favoráveis à
vida e à existência. Isso implicaria esforços per-
manentes na busca pela superação da incon-
gruência estabelecida na vida cotidiana entre,
de um lado, as nossas vontades e desejos e, de
outro, o curso dos acontecimentos, sob contra-
dições recrudescidas do capitalismo globaliza-
do de égide financeira.
Esta mudança implica, por sua vez, a su-
peração do individualismo, enraizado no egoís-
mo e na concorrência mercadológica, aspectos
que se tornaram na sociedade atual princípios
fundamentais para a conquista do poder. Daí a
importância de um necessário horizonte políti-
co à educação, que incorpore e valorize a di-
mensão espacial em seus propósitos maiores,
abrindo-se, assim, um novo horizonte quanto à
formação e ao desenvolvimento de uma edu-
cação política do espaço orientada para a vida
e para a liberdade, tanto quanto seja possível,
que viriam acompanhadas de um imprescindí-
vel e sólido senso de responsabilidade socioes-
pacial, que é de toda a sociedade.
Sucede que o sentimento e a necessida-
de da liberdade operam como uma condição
imprescindível e fundamental da existência,
imbricada em sua efetiva realização no espaço.
A restrição ou, ainda mais, a supressão desses
dois aspectos na vida social respondem pelo
declínio e pela desaparição tanto do espírito
crítico quanto do desejo a uma inserção par-
ticipativa e ativa na sociedade, em seu difícil
e pluralizado movimento de transformação,
deixando-nos, assim, uma vida amesquinhada
e reduzida, submetida intensamente ao consu-
mismo dirigido e desenfreado, ao espetáculo
multifacetado e à ejaculação vulcânica da
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012
A espacialidade degradante tendencial...
libido mercantilizada, compondo um cenário
de transmutação social que talvez melhor se
identificasse com a imagem de um hospício
econômico-social, uma espécie de reino do
homem-coisa e seu apetite licencioso por mer-
cadorias, as mais diversas e inúteis. Sob esta
condição mortificante o viver tornou-se insípi-
do, não raro associado a problemas crônicos
de depressão, na qual a sociedade se torna, a
passos rápidos, paranóica, acuada e agressiva.
A realização desse percurso requer a
valorização do princípio político da autoges-
tão, afastando-se, portanto, da submissão à
lógica do estatismo e do mercado. O que não
se confunde com uma via orientada à supres-
são do Estado, mas sim à constituição grada-
tiva de uma sociedade capaz de fazer valer
democraticamente suas próprias demandas e
desejos diante das instituições, forjando sua
própria transformação, sujeitando-as ao pleno
controle da sociedade. O que vale dizer que o
Estado, sob essa perspectiva, não é tomado
como um agente protagonista, mas mais pro-
priamente como auxiliar. Trata-se, portanto, da
possibilidade de se forjar formas de vida mais
intensas, mais ricas em diversidade, capazes
de se organizar e evoluir sob a influência e a
interferência direta dos próprios interessados,
tendo-se aqui a convicção de que só dessa for-
ma o espaço será aceitável.
Desse modo, a perspectiva que se abre
é a de consecução de práticas socioespaciais
capazes de conduzir à superação da condição
atual de mortificação do espaço e da vida, que
impõe limites à realização da cidadania. Valo-
rizam-se, assim, ações portadoras do sentido
da reunião e da cooperação, ao invés de forças
que operam pela dissociação, que respondem
pela fragmentação e atomização reinantes;
165
Ulysses da Cunha Baggio
ações com potencialidades de forjar as bases
de uma territorialidade de caráter mais soli-
dário, favorável à realização mais efetiva de
uma condição cidadã. Essa territorialidade
compreen deria o conjunto das relações que
possibilitam aos diversos grupos sociais fazer
valer seus interesses no território, tornado
lugar de vida. Ela se inscreveria como um fe-
nômeno existencial, uma experiência possível,
por meio da qual um grupo ou indivíduo ad-
quire consciência do seu território de vida, fa-
zendo as possibilidades operar como possibili-
dades concretas, ou ainda do que poderíamos
qualificar como utopias concretas do desejo
libertário, irmanado com a autonomia (va-
lor central da vida ética) e a vida digna (mais
identificada com um outro valor, para além do
valor de troca, isto é, um valor calcado no sen-
so cooperativo, na ajuda mútua e no trabalho
autônomo associado e de caráter autogestio-
nário, bem como em níveis mais desenvolvidos
de afetuosidade entre as pessoas).
Apropriação, territorialidade
e o problema da representação
(e da representação do espaço)
O uso cotidiano do território, ou ainda, de um
determinado lugar expõe uma relação inse-
parável entre apropriação do espaço e terri-
torialidade, em que pesem, na análise da sua
dimensão e extensão, os limites ou restrições
à apropriação espacial na contemporaneida-
de capitalista, advertindo-se, contudo, que
as noções de limite e restrição relativas a ela
não significam necessariamente sua impossibi-
lidade, sua não realização absoluta. Trata-se,
166
portanto, de se pensar acerca de formas de
apropriação possível no mundo atual, sob inci-
dência de uma progressiva privatização e mer-
cantilização do espaço, da especulação imobi-
liária e, de forma correlacionada, da alienação
socioespacial. Segue-se daí que as contradições
recrudescidas do capitalismo globalizado em
crise suscitam e induzem dinamismos e insur-
gências de variados matizes no âmbito da rela-
ção sociedade/espaço.
A questão relativa à apropriação do es-
paço e à formação da(s) territorialidade(s) no
âmbito do cotidiano capitalista, sobretudo na
contemporaneidade, encerra dificuldades e
interrogações na sua análise, entre as quais a
da conformação de uma ambiguidade entre o
real e sua representação. Ademais, a própria
noção do que se entende por representação
é bastante polêmica, oscilando desde inter-
pretações que a consideram uma ilusão, uma
quimera, isto é, uma expressão descolada do
real, ou ainda, uma situação não verdadeira,
até leituras que a tomam como parte integran-
te e formativa do próprio real, havendo ainda
compreensões menos polarizadas que a situam
num universo intermediário, ou seja, um mis-
to de real e de sua figuração. Trata-se aqui de
operar esta categoria, a representação, numa
perspectiva geográfica, socioespacial. Desse
modo, a representação do espaço se traduz por
um conjunto de elaborações discursivas, ima-
géticas e cartográficas realizadas por atores
sociais diversos sobre a percepção e o entendi-
mento de situações sociais e ambientais do es-
paço. Compreendemos que estudos e análises
sobre as representações do espaço constituam
aportes valorativos ao conhecimento dos luga-
res e de suas especificidades. Desse modo, eles
podem proporcionar subsídios a certas práticas
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012

de gestão (cogestão e autogestão) de caráter
participativo, mais democráticas e orientadas
ao desenvolvimento e ao exercício de ações
(políticas) devotadas a um melhor desempe-
nho e adequação de processos socioespaciais,
redirecionando-os em bases mais aceitáveis,
pois afetam direta e indiretamente a vida das
pessoas, que envolve o direito e a liberdade de
se determinar a(s) forma(s) do nosso espaço de
vida e trabalho, dos modos de sua organização,
o que pressupõe o exercício da responsabilida-
de ao que é comum a todos.
Há que se atribuir a devida importância
e atenção ao fato de que, sob os influxos da
modernização e da fragmentação do espaço na
atualidade, avançam produções e arranjos ter-
ritoriais sob a marca da homogeneidade, que
se objetivam com o rompimento de formas e
estruturas pregressas, realizando estratégias do
Estado e do capital, refuncionalizando os es-
paços, dando-lhes nova direção e sentido, con-
formando verdadeiros sistemas socioespaciais.
Daí a relevância para a pesquisa indagar como
os moradores e outros atores sociais percebem
e representam o espaço, em suas mais diversas
formas (cognitiva, cartográfica, etc.). Trata-se,
portanto, de uma demanda social que clama –
teórica e praticamente – por ações sob a pers-
pectiva de uma crítica superadora, pelo sentido
da urgência e da necessidade.
Como uma práxis inscrita no social, argu-
menta-se que a apropriação do espaço, embora
restringida sob a condição espacial capitalista,
encerra potencialidades que indagam sua di-
mensão e seu alcance nos tempos hodiernos,
precipuamente as potencialidades inscritas no
bojo das práxis de caráter inventivo, as quais
não devem ser confundidas com as práxis es-
tritamente repetitivas (Lefebvre, 1958). Se, no
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012
A espacialidade degradante tendencial...
âmbito do social engendram-se fronteiras e
limites, esses limites não são automáticos e
absolutos, uma vez que o social é, por excelên-
cia, o universo relacional e comunicacional no
qual emergem proposições de novas possibili-
dades e ações.
Portanto, não estariam as ações huma-
nas norteadas pelas representações? Elas não
modelam comportamentos, práticas sociais?
Ao integrar a esfera existencial, portanto, da
vida, a representação (e a representação do es-
paço) não seria ela própria parte da realidade?
Pensamos que sim, até porque se vive também
por meio dela, com expressões variadas. O
procedimento de apartá-la do real, ou tomá-la
como uma espécie de “real distorcido”, conota
uma concepção científica (ou, talvez, cientificis-
ta) de objetividade, que condena o investigador
a um tratamento cognitivo do objeto de conhe-
cimento, tornando-o uma expressão destituída
de subjetividade.
Destarte, a própria formação da territo-
rialidade implica também o nível da represen-
tação, estando esta associada àquela. O senti-
mento de pertencimento, bem como o de com-
partilhamento a um dado lugar (ingredientes
importantes na formação da territorialidade),
envolve fatores diversos, bem como são di-
versas as formas pelas quais eles se realizam.
Mas é no plano da experiência socioespacial
efetiva – real – que eles são forjados. Quando
se analisam os impactos que a modernidade
capitalista provoca no território e, mais espe-
cificamente, nas relações de solidariedade e
de sociabilidade num dado lugar, isto não sig-
nifica que necessária e automaticamente elas
pereçam, ou se transmutem forçosamente em
relações alienadas, circunscritas a um univer-
so de uma “cidadania caricatural”.
167
Ulysses da Cunha Baggio
Acrescente-se ainda que os dinamismos
da vida moderna estabelecem perturbações
constantes no universo da formação das ter-
ritorialidades, cujas bases de sustentação fle-
xibilizam e fragilizam-se, podendo mesmo se
esboroar, mas, também, é forçoso reconhecer,
ser (re)criadas em novas bases e em outros lu-
gares. Imaginar que esse movimento só encer-
re perdas constitui uma interpretação redutora
da realidade. Não se trata de uma situação em
detrimento da outra (leitura reducionista deri-
vada de uma concepção binária de movimento
da realidade), mas ambas se desenvolvendo
ao mesmo tempo, apesar do incontestável
mal-estar e anticlímax reinantes da moderni-
dade capitalista.
Considerações finais
Muito se tem falado acerca de uma submersão
qualitativa e progressiva das relações de socia-
bilidade na cidade, do desapego dos citadinos
em relação ao seu espaço de vivência, com im-
pactos evidentes sobre a formação e o desen-
volvimento da cidadania. Estaria se delineando
diante dos imperativos do capital e do merca-
do uma submersão da vida nas cidades, com o
avanço do trabalho alienado e da produção de
uma cidade igualmente alienada e alienante.
Todavia, embora esses aspectos sejam reais e
contundentes, não os compreendemos como
absolutos, em que pese a capacidade criativa
e inventiva presente na sociedade, na arte e na
política. Para além do reconhecimento de cer-
tos limites e descontinuidades a este movimen-
to, a análise, em seu percurso, se conduziu para
a busca de um horizonte.
168
Desse modo, o desenvolvimento de
formas alternativas à vida e a existência, na
perspectiva da formação de uma sociedade
mais autônoma e orientada ao desenvolvimen-
to de uma condição cidadã, implicaria encon-
trar um sentido novo para a vida, diferente,
mas não de modo a se fechar à compreensão
de modos de vida pretéritos. Estamos convic-
tos de que apenas a liberdade representa vida
completa, e que sua negação significaria ener-
gia abundante à promoção do autoritarismo,
de estruturas coercitivas e do condicionamento
generalizados, que rejeitam, em sua essência, o
efetivo desenvolvimento humano, que só pode
se realizar – insistimos – sob plenas condições
de emancipação. Isso implica, por conseguinte,
a desconstrução das relações de autoridade e
de coerção, que modelam a estrutura social e
reduzem as possibilidades de realização da ci-
dadania, bem como a transformação e a ade-
quação dos sistemas de ensino – público e pri-
vado – a uma formação genuinamente crítica e
humanista, dinâmica e autônoma, contribuindo
substancialmente para tornar mais inteligíveis
o mundo, a sociedade, a vida e a existência.
Mobiliza-se aqui a necessária comunhão da
técnica com a política, a forjar usos devotados
às efetivas necessidades humanas, aqui incluí-
das as necessidades radicais. Não é demais
dizer que os portadores do novo são aqueles
que se movem e lutam por necessidades radi-
cais, entendidas como aquelas essenciais à vi-
da e à existência, dentre as quais a liberdade
e a autonomia, não se confundindo, portanto,
com necessidades artificialmente criadas por
veículos de publicidade.
Ao plano de uma produção intelectual
comprometida com a transformação social,
cabe-nos uma tarefa das mais importantes,
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012

isto é, a elaboração de uma visão sistêmica
do conjunto de práticas sociais alternativas
à espacialidade degradante em curso, que se
afirma como uma tendência preocupante e
ameaçadora. Urge, nesse sentido, que a socie-
dade interfira mais diretamente na produção e
na conformação dos seus espaços de vida, fa-
zendo valer suas próprias demandas e desejos
diante das instituições. Essa é uma condição
fundamental à promoção da própria transfor-
mação da sociedade e, desse modo, do próprio
espaço, o que solicita o caráter cooperativo e
mais autônomo nas práticas sociais. O que nos
incita à busca pela elaboração de matrizes teó-
ricas e práticas de perspectiva libertária e libe-
ratória, que perquira nos meandros e interstí-
cios da vida cotidiana possibilidades factíveis
a práticas criativas e inventivas à formação de
espacializações influenciadoras e estimulantes,
deflagradas por atores sociais sob as deman-
das da necessidade, necessidades que clamam
por uma por uma vida mais plena, por satis-
fações imperiosas e condições ao exercício da
maior liberdade possível. Trata-se, portanto, de
um projeto social, ou ainda de um projeto so-
cioespacial urbano-libertário.
A afirmação dessa perspectiva implica
um novo sentido ao desejo, que agora se mos-
tra mais estreitamente vinculado à existência e
ao espaço, deles não mais prescindindo. Desse
modo, ela significaria um novo modo de se com-
preender o sentido da vida sob a complexidade
Ulysses da Cunha Baggio
Doutor em Geografia Humana, professor do Departamento de Geografia da Universidade Federal de
Viçosa. Viçosa, Minas Gerais, Brasil.
ulybaggio@ufv.br
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012
A espacialidade degradante tendencial...
contemporânea, tendo-se em vista a criação
cotidiana de novas situações socioespaciais,
capazes de impulsionar o desenvolvimento da
condição de se habitar mais plenamente a vida,
sem remorsos ou culpa, dela esperando-se me-
nos, mas nela amando-se mais. São aspectos a
compor o sentido de uma nova espacialidade,
uma espacialidade liberatória.
Reafirmam-se, assim, a importância e
a necessidade quanto à constituição de uma
educação política do espaço, que promova
a autorreflexão permanente e a percepção
lúcida da alteridade, que se norteia por uma
ética existencial devotada à preservação da
vida e da restituição qualitativa dos valores
humanos, que incorpora a espacialidade como
instância e distinção valorativa fundamentais.
Nesse sentido, valemo-nos aqui da assertiva
luminosa de Vaneigem (2002, p. 232), quan-
do nos diz que:
O primado da vida sobre a sobrevivência
é o movimento histórico que desfará a
história. Construir a vida cotidiana, rea-
lizar a história: de hoje em diante, essas
duas palavras de ordem são apenas uma.
No que consistirá a construção conjugada
de uma nova vida e de uma nova socieda-
de? Qual será a natureza da revolução da
vida cotidiana? Nada mais que a supera-
ção substituindo o deperecimento à me-
dida que a consciência do deperecimento
efetivo alimenta a consciência da supera-
ção necessária.
169
Ulysses da Cunha Baggio

Referências
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Horizonte: apropriação e territorialidade no bairro de Santa Tereza. Tese de doutorado. São
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VANEIGEM, R. (2002). A arte de viver para as novas gerações. São Paulo, Conrad Editora do Brasil.
(Coleção Baderna).

Texto recebido em 13/maio/2011

Texto aprovado em 18/out/2011

170 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 155-170, jan/jun 2012
 Condomínios fechados, tempo, espaço
e sociedade: uma perspectiva histórica*
Gated communities, time, space and society:
Resumo
Neste artigo, discutimos as origens do fenômeno
“condomínios fechados”, sua evolução e a sobre-
vivência contemporânea das suas características
originais mais distintivas. Analisamos o modo como
essa forma socioespacial específica, historicamente
localizada, logrou chegar ao presente praticamente
inalterada no que respeita às suas principais carac-
terísticas simbólicas e ao essencial das suas condi-
ções sociais e políticas de base, apesar de todas as
transformações registadas ao longo de mais de dois
séculos. A análise baseia-se na bibliografia interna-
cional disponível sobre o assunto e na observação
direta do fenômeno na Área Metropolitana de Lis-
boa, que estudamos em profundidade desde a dé-
cada de 1990, e noutros lugares do mundo que tive-
mos a oportunidade de confrontar empiricamente.
Palavras-chave: condomínios fechados; origens;
produção social; segregação; simbolismo.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
a historical perspective
Rita Raposo
Abstract
This paper discusses the origins of the “gated
communities” phenomenon, its evolution, and
the contemporary enduring of its more distinctive
pristine features. It is about how a specific and
historically located socio-spatial form got to
survive almost unchanged in its very symbolical
core, and in its essential social and political
background conditions, for more than t wo
centuries in spite of all the obvious supervening
changes. Our analysis is essentially based on the
available international literature on the issue and
on the direct observation of the phenomenon in
the Lisbon Metropolitan Area, which we have been
studying in depth since the 1990s, and in other
world cases we had the opportunity to confront
empirically with.
Keywords: gated communities; origins; social
production; segregation; symbolism.
Rita Raposo
Apresentação
Nas últimas décadas do século XX, assistiu-se,
em várias partes do globo, à expansão de uma
forma socioespacial que, contemporaneamen-
te, identificamos como “condomínios fecha-
dos” (CFs) ou “privados” (gated communities
é a sua designação “internacional” mais co-
mum). Essa forma também encontrou lugar
em Portugal nas últimas três décadas, com
destaque para o final dos anos de 1990, quan-
do assentou e se expandiu, essencialmente
nas áreas metropolitanas de Lisboa (AML) e
do Porto e na turística costa algarvia. No re-
censeamento que realizamos (em duas fases e
conforme metodologia própria) na AML para
os anos de 1985 a 2004, foram registados 198
empreendimentos do gênero (Raposo, 2008).
Como seria de esperar, dada a escala e a pré-
-organização do território da AML, observam-
-se grandes variações no seio desse universo.
Em todo o caso, é de assinalar a já muito signi-
ficativa expressão do fenômeno no panorama
residencial português, a par da sua impressio-
nante capacidade de expansão. Deve-se notar
que, em Portugal, os condomínios fechados
constituem um caso de novidade absoluta, o
que, de resto, é muito provavelmente válido
para a grande maioria das suas localizações
contemporâneas a nível mundial.
De fato, e tal como veremos na análise
subsequente, entendemos existir evidência
suficiente para afirmar que os CFs ou gated
communities (GCs) encontraram suas primei-
ras manifestações num mundo muito específi-
co: o anglo-americano. Tal terá acontecido há
mais de dois séculos, seja cerca de 1750. Seu
primeiro fôlego, que haveria de engrossar, se
172
bem que mudando formalmente de direção
graças à intervenção de várias transformações
contextuais de relevo, atravessou todo o século
XIX para praticamente apenas se extinguir nas
primeiras décadas do século XX. Ora, tal perío-
do correspondeu grosso modo ao do primeiro
(longo, progressivo e variável, é certo) desen-
volvimento da Modernidade. Desde então e
até cerca de 1970 aquela forma socioespacial
manteve-se “adormecida”, datada e localiza-
da. Sua globalização e sua expansão numérica
são matéria mais recente, de novo, o arranque
surgiu na mesma área geográfica. Agora, con-
tudo, tal ocorreu em primeiro lugar nos Estados
Unidos da América (EUA) e não em Inglaterra,
como acontecera aquando da primeira edição
do fenômeno.
Nos EUA, na década de 1970, surgiram
diversos empreendimentos imobiliários resi-
denciais novos que adotaram a fórmula fe-
chada, especialmente localizados em zonas
turísticas, com destaque para o Estado da Ca-
lifórnia. De um modo geral, esses novos empre-
endimentos fechados começaram por assumir
essencialmente a forma de master-planned
communities (MPCs). Essas, de grande escala
e dotadas de variados equipamentos e serviços
coletivos privados, são normalmente governa-
das por associações de proprietários e sujeitas
a um plano director e a regulamentos internos
(os famosos CC&Rs, Covenants, Conditions and
Restrictions que levam a marca do Direito de
tradição inglesa), traduzindo-se em regra na
garantia de um caráter e de um desenho so-
cioespacial coerente e controlado (Moudon,
1990 e Knox, 1992). Na década de 1980, os
empreendimentos residenciais fechados multi-
plicaram-se, diversificaram-se e globalizaram-
-se. Nos EUA, estenderam-se a vários Estados
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012

e invadiram o território das principais metrópo-
les, instalando-se nos seus subúrbios, cidades e
exúrbios (ou seja, nas zonas situadas para além
da linha de urbanização metropolitana). Passa-
ram também a assumir formas muito variadas:
dos empreendimentos urbanos (em regra de
escala mais reduzida e essencialmente cons-
tituídos por edifícios de apartamentos) até às
grandes master-planned communities suburba-
nas e exurbanas já citadas.
Se Blakely e Snyder (1997) estimaram
que nos EUA, nesse mesmo ano, já existiam
20.000 empreendimentos fechados corres-
pondentes a 3 milhões de unidades residen-
ciais e respeitando a 8 milhões de residentes,
no resto do mundo o fenômeno começou a
fazer-se notar desde cerca de 1980, nalguns
casos de forma já muito expressiva. Nomea-
damente no Brasil, nessa sua “década perdi-
da” (Ribeiro, 1996), os condomínios fechados
afirmaram-se como uma realidade importan-
te, pelo menos no Rio de Janeiro (idem) e em
São Paulo (Caldeira, 1996). Em contrapartida,
por então, em Portugal (que, de resto, terá si-
do fortemente influenciado pelo caso brasilei-
ro), à semelhança de outros países e regiões,
apenas surgiam os primeiros exemplares (Ra-
poso, 2002). No que respeita ao mundo maior,
existe informação segura de que o fenômeno
se encontra representado, pelo menos desde
o final dos anos de 1990 (e em clara expan-
são desde então), em vários países africanos,
americanos, asiáticos, europeus e da Oceânia:
China, Angola, Bulgária, Líbano, Argentina,
Austrália, Índia, Malásia, Chile, Rússia, África
do Sul, Singapura constituem apenas alguns
exemplos. Para o caso europeu, vale a pena
salientar a prevalência do fenômeno a sul e a
leste e em Inglaterra (e sua quase completa
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade
ausência a ocidente e a norte), padrão para
o qual existem explicações históricas relativa-
mente simples e compreensíveis (e.g. Raposo
e Cotta, 2009).
Malgrado as grandes variações formais
exibidas pelo fenômeno CFs, ao longo do tem-
po e do espaço, ele corresponde a uma forma
socioespacial distintiva. Essa afirmação resulta
de uma definição própria e de uma interpreta-
ção sociológica específica do fenômeno. Essas
baseiam-se na análise das principais caracte-
rísticas espaciais, sociais, físicas, funcionais e
legais dos CFs localizados na AML e noutras
partes do mundo e do tempo (documentados
internacionalmente), assim como dos principais
fatores e processos de produção social regular-
mente associados ao seu surgimento e expan-
são. Comecemos pela proposta de uma defini-
ção (Raposo, 2002 e 2003) que consideramos
suficientemente compreensiva, distintiva e em-
piricamente operacional. De acordo com essa,
os condomínios fechados correspondem a uma
forma socioespacial residencial que contempla
um conjunto diverso de soluções de habitação
(edifícios isolados e conjuntos de edifícios de
apartamentos; conjuntos de moradias; conjun-
tos mistos que incluem os dois tipos anteriores)
e que detém, simultaneamente, as três caracte-
rísticas seguintes: 1) equipamentos privados ou
privatizados de utilização coletiva em número
e tipo variável (e.g., ruas, piscinas, campos de
tênis, jardins, parques); 2) impermeabilidade do
perímetro e controlo do acesso (Luymes, 1997)
de tipo e grau variável; 3) propriedade priva-
da coletiva (ou acesso a e usufruto coletivo
privatizado) de espaços exteriores associados
à função residencial que coincidem com ou
constituem o suporte físico dos equipamentos
já referidos.
173
Rita Raposo
A alternativa acima estabelecida entre
as categorias “privado” e “privatizado” resulta
da observação da presença na AML de vários
casos de empreendimentos residenciais novos
que, sendo clausulados (dispõem de perímetros
impermeáveis e realizam o controlo dos aces-
sos e, ainda, por vezes, das circulações interio-
res), incluem no seu perímetro diversos espaços
públicos (normalmente arruamentos e espaços
ajardinados). De jure, esses empreendimentos
não podem impedir a entrada ou a circulação
a ninguém. Contudo, podem-nas controlar de
fato e, por esse meio, tornar menos provável a
entrada de estranhos. Esse tipo de empreendi-
mento é assim incluído no nosso universo de
estudo, malgrado o fato de a respectiva pro-
priedade não ser totalmente privada. Situação
equivalente foi relatada por Wehrhahn (2003)
para Madri. Este autor recorre à expressão
pseudo-gated communities para a nomear (ver
também Wehrhahn e Raposo, 2006). Não são
conhecidas quaisquer outras referências congê-
neres para outras partes do mundo. Existe, isso
sim, ampla documentação internacional para
uma outra modalidade de privatizatição efetiva
do espaço público e que corresponde a uma va-
riante secundária do fenômeno (também gene-
ricamente abrangida pela definição proposta),
seja o caso dos CFs que apelidamos de “emer-
gentes” (Raposo, 2006) e que correspondem a
conjuntos ou áreas residenciais preexistentes
que se transformam pela adoção da mesma
fórmula dos CFs “comerciais”.
Essa variante, em regra, constitui o resul-
tado, legal ou ilegal, da acção coletiva de resi-
dentes que reclamam a transformação de áreas
que, de raiz, não eram muradas ou fechadas.
Seu surgimento está frequentemente associado
a contextos de crime e violência extrema ou à
174
degradação, objetiva ou percebida, das condi-
ções de vida locais. Minoritários, os CFs emer-
gentes apresentam-se como uma espécie de
fenômeno em “segunda-mão” tipicamente as-
sociado a residentes menos afluentes, ou mes-
mo pobres (vide Carvalho, 2001) e que segue
a inspiração dos CFs comerciais que os prece-
deram no tempo. Reclamam, assim, uma abor-
dagem própria que inclua questões específicas,
com destaque para as que se referem ao en-
quadramento legal e à forma de administração
deste tipo de CFs, assim como à sua dinâmica
e política de ação coletiva. Em Portugal, não há
qualquer registo dessa última modalidade de
condomínios fechados, e nossa atenção só se
tem dirigido à variante principal do fenômeno,
seja aquela a que já nos referimos especifica-
mente sob a designação de “condomínios fe-
chados comerciais”.
Precisamente, a interpretação socioló-
gica que propomos do fenômeno CFs apenas
se aplica por inteiro a essa última variante, a
única que, de resto, entendemos, exibir raízes
históricas significativas. Interpretamo-la, simul-
taneamente, como uma forma de segregação
distintiva e como um produto imobiliário es-
pecífico (Raposo, 2002 e 2003). Entendemos
que, como forma de segregação ou de espa-
cialização de desigualdades sociais, os CFs se
distinguem graças à associação única de dois
traços essenciais: 1) recurso a barreiras físico-
-arquitetônicas; 2) carácter voluntário. Os CFs
refletem um método específico de consagração
espacial de distâncias sociais: o “policiamento
arquitetônico” (Davis, 1990). Eis algo que não
é original. O gueto já a este recorrera. Contu-
do, ao contrário desse último, os condomínios
fechados não correspondem a um “território
de rejeição” (Vieillard-Baron, 1996) nem se
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012

identificam com uma “população involunta-
riamente definida e tratada como inferior pela
sociedade dominante” (Marcuse, 1997, p. 232).
Alternativa e tipicamente, os residentes em CFs
provêm de classes médias e médias-altas, já
que, se bem que com excepções, os membros
de classes de topo parecem preferir, em regra e
graças à sua maior liberdade de escolha, solu-
ções residenciais mais individualizadas.
Considerar que os CFs correspondem a
uma forma de segregação serve tanto à com-
preensão de vários aspectos relativos à sua na-
tureza como à sua produção social. O mesmo
acontece com a consideração de que aqueles
se tratam, tipicamente, de um produto imobi-
liário. Os condomínios fechados são uma mer-
cadoria que obedece a uma fórmula definida, a
qual, apesar de poder exibir diversas formas, é
quase sempre um caso de engenharia do tem-
po, do espaço e da sociedade. Interpretá-los
assim é também uma maneira de indicar que o
lado da oferta, a indústria imobiliária (incluin-
do os agentes que, no passado, ainda estavam
longe de merecer por inteiro tal designação)
sempre teve um papel decisivo na sua criação e
expansão. Nas próximas páginas, analisaremos
o trajeto histórico do fenômeno. Começaremos
por discutir algumas teses existentes sobre a
origem dos CFs, para, logo em seguida, passar
à análise da sua primeira edição histórica, das
suas formas e das suas principais condições de
produção social. Por fim, olhamos a atual edi-
ção do fenômeno, evocando as principais se-
melhanças e continuidades que os atuais CFs
apresentam em relação aos seus antecessores.
Nomeadamente, analisar-se-ão seu contexto de
produção social específico, assim como as prin-
cipais representações do tempo, do espaço e
da sociedade que exibem, nomeadamente por
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade
intermédio da sua forma construída e da sua
apresentação publicitária (o que é especial-
mente válido para a edição contemporânea).
Como se verá, malgrado todas as mudanças
que intervieram ao longo de mais de dois
séculos, as semelhanças entre ambas as edi-
ções são extraordinárias.
Discussão de duas
teses sobre a origem
dos condomínios fechados
No que respeita à pesquisa das origens do
fenômeno, é frequente encontrar duas teses
principais, que, de resto, surgem muitas ve-
zes associadas. A primeira respeita essencial-
mente à identificação de visões específicas
do espaço e da sociedade que, supostamente,
terão inspirado diretamente (e, portanto, sido
responsáveis por) a formação e a configuração
física e social dos CFs. Por sua vez, a segun-
da tese é relativa aos antecedentes históricos
do fenômeno, isto é, às formas socioespaciais
similares que terão precedido no tempo os
condomínios fechados contemporâneos. Ora,
se bem que estas duas demandas não sejam
exatamente incompatíveis, é de notar que elas
devem ser claramente distinguidas já que cor-
respondem a questões bastante diferentes. A
primeira é sobre a possível influência que al-
gumas construções ideológicas tiveram na his-
tória dos condomínios fechados; a segunda é
sobre essa mesma história.
A primeira tese a que nos referimos de-
fende que o modelo da Cidade Jardim, de Ebe-
nezer Howard (1850-1928) corresponde a uma
das principais origens dos CFs (e.g. Caldeira,
175
Rita Raposo
2000, e a sua referência à “linhagem” do fe-
nômeno). Claramente, e conforme à distinção
supra, esse argumento refere-se à genealogia
ideológica dos CFs e não à sua história real. A
segunda tese, tantas vezes repetida, por sua
vez, clama que a verdadeira origem dos con-
domínios fechados contemporâneos radica nas
cidades fortificadas europeias pré-modernas.
Ora, se bem que esses dois argumentos te-
nham, como vimos, naturezas muito distintas,
entendemos merecer por igual o exercício da
crítica. Comecemos com o caso do modelo da
Cidade Jardim. Apesar de poderem ser aponta-
das algumas semelhanças formais entre os CFs
e a visão de Howard, as diferenças são segura-
mente em maior número e muito mais signifi-
cativas. Os únicos elementos que os dois casos
têm, mais ou menos, em comum são a proprie-
dade e o governo privados de todo o solo da ci-
dade, o caráter autocontido (mas não fechado,
no ideal de Howard), o planeamento geral e o
desprezo do tecido urbano existente (de resto,
um traço comum, à maior parte das visões mo-
dernistas da urbe). Contudo, mesmo estes ele-
mentos podem conduzir a interpretações muito
diferentes e, seguramente, a desenvolvimentos
práticos muito distintos.
Recorde-se, imediata e exemplarmen-
te, com McKenzie (1994), como a experiência
norte-americana de Radburn, concebida inicial-
mente como a translação inaugural do mode-
lo de Ebenezer Howard para os EUA, resultou
em apenas mais um “monumento ao privatis-
mo”, já que esse ideal colidiu com a natureza
e o espírito mais profundos do capitalismo
norte-americano. O planeamento de Radburn,
Nova Jersey, iniciado em 1928, teve por princi-
pal arquiteto Laurence Stein, um dos grandes
urbanistas norte-americanos de então e um
176
dos principais seguidores, nesse continente,
das ideias de Howard. De fato, a par de Stein,
vários outros arquitetos e urbanistas norte-
-americanos foram conquistados para o ideal
da Cidade Jardim, com destaque para seus
parceiros da Regional Planning Association
of America. Essa correspondia a um grupo de
inovative thinkers em que também se incluía
Lewis Mumford (McKenzie, 1994, p. 9). Mesmo
já depois da II Guerra Mundial e do fracasso
de Radburn, esse grupo continuou a insistir,
sem sucesso, na implementação do ideal da
Garden City nos EUA. De facto, “ they could
not overcome the ideological and financial
qualities of American city building practice”
(Richert e Lapping, 1998, p. 127).
O ideal de Howard das Garden Cities
of Tomorrow (note-se que esse é o título da
segunda impressão, datada de 1902, já que a
obra deu originalmente à estampa em 1898
sob o nome de Tomorrow: A Peaceful Path to
Real Reform) apenas foi inteiramente aplicado
em Inglaterra, ainda que se tenham sucedido
outras “realizações paralelas” na Suécia, nos
Países-Baixos, em Itália e na União Soviética
(Mumford, 1964, p. 650). Da iniciativa direta
de Howard e da Garden City Association, que
aquele fundou em 1899, apenas surgiram
duas cidades novas em Inglaterra: “il invitait
tous ceux qui pouvaient faire confiance à
sa conception et qui avaient les capitaux
nécessaires, à tenter avec lui l’experiénce
de la construction de la première cité-jardin,
expérience qui débuta à Letchword, en 1904.
Une quinzaine d’années plus tard, il commença
d’édifier, à Welwyn, une autre cité semblable”
(Mumford, 1964, p. 645). Mas a influência
dessa concepção não se ficou por aí. Para além
de ter largamente influenciado o urbanismo
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012

do século XX, o sucesso obtido nessas
duas primeiras experiências em Inglaterra
conduziu diretamente à adoção do modelo
no planeamento e construção das New Towns
inglesas do pós-guerra (idem).
Em contrapartida, como vimos, apesar de
os EUA estarem mais próximos de Inglaterra do
que de qualquer outro país no que respeita a
tradições urbanísticas e jurídicas, e de, declara-
damente, terem constituído uma das principais
fontes de inspiração da obra de Howard, neles
o modelo não teve qualquer sucesso prático. A
par de outros aspectos, a questão da proprie-
dade do solo constituiu, desde o início, um dos
principais problemas de adaptação do ideal
das Garden Cities às terras norte-americanas.
Howard previu no seu modelo que todo o so-
lo dessas cidades haveria de ser privado, assim
como o seu governo. Contudo, essa concepção
continha um “detalhe” enorme, tão grande, que
os EUA nunca poderiam ter “engolido” (e muito
menos os potenciais investidores no projeto): a
propriedade privada do solo haveria de perma-
necer coletiva, e os particulares, os residentes,
apenas poderiam ser arrendatários de lotes ou
de unidades de habitação. Radburn acabou por
alojar apenas 500 famílias; o promotor, a City
Housing Corporation, faliu em 1934; o plano
físico ficou muito longe de se conformar com
o das Garden City e, acima de tudo, a popula-
ção que veio a instalar-se nessa nova planned
community não tinha nada a ver com a que ins-
pirara todo o projeto. Radburn acabou por ser
apenas mais uma “suburban sudivison for the
moneyed classes, albeit one with a number of
innovative features”, uma “upper middle class
town” (McKenzie, 1994, p. 48), dotada de uma
população homogênea e suburbana.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade
Mas para além do tema da propriedade
privada do solo, que tantas vezes tem levado à
confusão do modelo das Cidades Jardim com
o caso dos condomínios fechados, há outros
aspectos de relevo que, na respectiva com-
paração, também têm contribuído para esse
tipo de interpretação. Nomeadamente, tem
sido frequentemente estabelecida uma equi-
valência direta entre o governo tecnocrático
da Garden City e o governo dos CFs por asso-
ciações de proprietários. Contudo, mais uma
vez, existem limites práticos, e especialmente
ideológicos, para tal interpretação. É claro que
o fato de Ebezener Howard ter projetado o go-
verno da Cidade Jardim como uma tecnocracia
ajuda a esse tipo de leitura. Contudo, vejam-se
imediatamente as observações de McKenzie
(1994, p. 5) sobre esta matéria.
The government Howard proposed was
a democratically controlled corporate
technocracy. Renters would elect the
heads of various practical departments
grouped under general headings: Public
Control, with departments on finance, law,
assessment, and inspection; Engineering
[…].The city’s constitution would more
closely resemble the charter of a business
corporation than the governing document
of any existing nation or city.
This principle reflected Howard’s belief
that politics, in the sense of various
interests competing for favor in the
distribution of government services and
wealth, would be essentially eliminated
in his planned city. In place of politics
and ideology would be the rational
management of practical matters by
experts, each elected to a particular
department because of his or her
expertise in the area.
177
Rita Raposo
Indubitavelmente, a visão de Howard
é democrática e progressista. Apenas há que
colocá-la no contexto próprio. Ela não tem
lugar para o político no sentido habitual do
termo; apenas contempla a hipótese da ad-
ministração: “it was characteristic of Howard
that, rather than tackle the essentially political
problem of government, he should choose to
address himself to the detailed mechanism of
administration” (Beevers, 1988, p. 63). Eis uma
visão do político muito próxima da de vários
outros autores da sua época que, na senda do
Iluminismo, se renderam à absoluta crença na
Razão e no Progresso, imaginando, ingênua
mas convictamente, que, num futuro próximo
(para o qual tentaram contribuir ativamente), a
“administração das coisas haveria de substituir
o governo dos homens”, conforme à conhecida
fórmula de Saint-Simon. Tratava-se de reformar
a sociedade e de dar fim aos conflitos sociais
e ao poder (seja, em essência, ao político), re-
correndo tão só à Razão humana universal e às
suas realizações, como a ciência e a técnica. A
esse respeito, recorde-se que Auguste Comte
(em tempos secretário do filósofo supra refe-
rido) defendeu, na sua famosa teoria sobre a
Ordem e o Progresso, que no futuro a guerra
passaria a ser um anacronismo, coisa bárbara e
sem lugar na era do Positivismo, seja do triunfo
da razão e da ciência. O essencial do ideário
iluminista, assim como elementos de outras
correntes ideológicas e valores (nem sempre de
fácil conciliação), tais como o industrialismo, o
apelo romântico da natureza e o universalismo
ecoam nitidamente na visão de Howard. Eis
algo que pode também ser verificado na sua
franca adesão ao Esperanto [aquele que tem
esperança], língua por ele frequentemente utili-
zada e promovida.
178
Vale ainda a pena observar que a tendên-
cia para confundir o modelo da Cidade Jardim
de Howard com outras formas socioespaciais
muito diferentes não constitui sequer novidade.
Tal ocorreu em primeiro lugar na comparação
com os subúrbios elegantes que surgiram na
mesma época. Os Garden Suburbs ingleses do
início do século XX (e.g. Hamsptead) foram os
primeiros a receber esse tipo de interpretação.
Desde logo, foi o próprio Howard que tratou de
recusar tal leitura, comentando a seu propósi-
to que: “Suburbs are better than barracks, but
further growth of an overgrown city has evils of
its own” (apud Beevers, 1988, p. 133). De fato,
entendia que estes constituíam a antítese do
seu modelo.
A Garden City is, or at its inception
aims to become, a complete, and, so to
say, self-contained town, with its own
industries etc.; and its own full, corporate
life. A Garden Suburb is an attempt to
wisely regulate the out-flow of a great
city’s population: but, in doing this the
Garden Suburbs which have so far been
built tend rather to increase the distance
between the working and the home
life of the bread-winners; for they are
rather dormitory districts with little or
no provision for work, except, indeed,
for work in the garden… (Howard apud
Beevers, 1988, pp. 133-134)
A este respeito é ainda de notar que
vários outros autores saíram a terreiro em de-
fesa de Howard. De entre eles destaca-se, em
primeiro lugar, Lewis Mumford: “the Garden
City, in Howard’s view, was first of all, a city…
… It was in its urbanity, not its horticulture,
that the Garden City made a bold departure
from the established method of building and
planning” (Mumford apud Richert e Lapping,
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012

1998, p. 127). Também Tuan (1990) apresen-
tou opinião semelhante, frisando que a Cidade
Jardim, e nomeadamente a sua materialização
em Letchworth, foi desenhada como uma ver-
dadeira cidade, incluindo uma população diver-
sificada, múltiplos usos do solo e uma elevada
densidade residencial. Esses mesmos argumen-
tos poderiam ser usados hoje para marcar a di-
ferença entre o ideal da Cidade Jardim e os CFs
(em especial na sua versão master-planned), o
que, de resto, já foi feito por Paul Knox (1992,
p. 207). Esse salienta que, ao contrário do mo-
vimento das Cidades Jardim e das New Towns
inglesas, a proveniência das MPCs contemporâ-
neas (na sua maioria muradas e fechadas), que
apelida “paisagens empacotadas”, “is almost
entirely from within the private sector, their
objectives being less concerned with planning
and urban design as solutions to problems of
urbanization than as solutions to the problem
of securing profitable new niches within the
urban development industry”.
Passemos agora à discussão da tese
que clama que a verdadeira origem dos CFs
contemporâneos (seja a sua origem histórica)
radica nas cidades europeias fortificadas pré-
-modernas. De um modo geral, esse argumento
costuma ser apresentado de uma forma muito
solta, apenas evocando as muralhas e os por-
tões que nessas cidades protegiam as respecti-
vas populações de diversas ameaças exteriores.
Em nossa opinião, esta tese esquece-se de um
elemento fundamental que inviabiliza qual-
quer comparação séria entre essa forma pré-
-moderna e os CFs nas suas diferentes edições
históricas. Nomeadamente, olvida a profunda
diferença que existe entre o caso dos muros e
dos portões que encerram uma população in-
teira, sem olhar às suas desigualdades sociais
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade
internas, e o caso em que esses mesmos ele-
mentos construídos servem a separação de
diferentes grupos ou classes sociais no seio da
mesma cidade. Assim, tal tese falha um aspec-
to decisivo, seja o fato de os CFs corresponde-
rem a uma forma genuinamente moderna e de
constituírem uma faceta ou variante específica
da história geral da segregação social que ca-
racteriza de modo distintivo a cidade moderna
(e a pós-moderna, se bem que com variações).
De fato, o trabalho das ciências sociais
(e.g. Fishman, 1987; Tuan, 1990; Salgueiro,
1992) veio revelar a existência de profundas
diferenças entre as sociedades modernas e pré-
-modernas no que respeita ao fenômeno da
segregação, nomeadamente no terreno das ci-
dades. Demonstrou que na cidade pré-moderna
aquele fenômeno é relativamente excepcional,
já que é caracterizada pela mistura funcional
e social, segundo um padrão dito de “grão fi-
no” e restrito a casos muito específicos, isto é,
que nem constituem a norma, nem se baseiam
em princípios de desigualdade socialmente
centrais nesse contexto, pelo menos a Oci-
dente. É assim que a segregação nas cidades
pré-modernas se encontra apenas associada a
princípios de ordem étnico-religiosa (o exemplo
clássico é o do gueto de Veneza do século XV:
vide Sennett, 1994, para uma análise aprofun-
dada da matéria), ou profissional e corporativa.
Nas cidades pré-modernas (com destaque para
as europeias) não só não se observa a segrega-
ção residencial de classes sociais, como se não
assiste à separação espacial das esferas do tra-
balho e da família, nem dos sexos e das idades.
É claro que a ausência relativa de segre-
gação na cidade pré-moderna não significa a
inexistência de desigualdades profundas. Ape-
nas a ordem social tradicional não precisava
179
Rita Raposo
da distância física para garantir suas enormes
distâncias sociais. As pessoas de diferentes es-
tados ou ordens sociais podiam cruzar-se nos
mesmos espaços físicos sem alguma vez es-
quecerem a que espaços sociais pertenciam.
Também é certo que as distinções sociais não
deixavam de se revelar por intermédio de vá-
rios outros signos físicos tais que a dimensão
ou a arquitetura das casas. É certo ainda que
algumas atividades consideradas (material
ou socialmente) poluentes também podiam
ser remetidas para fora da muralha, seja para
essa “quinta dimensão” (Tuan, 1990) a que
correspondiam os subúrbios pré-modernos.
Contudo, a regra na cidade tradicional é a da
mistura, a do ombrear de ordens sociais e de
atividades. Na cidade pré-industrial, assim co-
mo no campo, o espaço refletia e reforçava
múltiplas interdependências sociais que mais
tarde haveriam de se romper. De fato, antes do
seu advento, a proximidade física entre mem-
bros de diferentes grupos ou ordens não tinha
o mesmo significado nem inspirava os mesmos
receios que a sociedade e a cidade moderna
haveriam de conhecer.
Apenas a modernidade e sua ordem so-
cial, econômica e moral, capitalista e burguesa
impuseram a regra da segregação social, por
vezes sob condições extremas e mesmo dramá-
ticas como aconteceu nas cidades de Manches-
ter, Liverpool, Londres e, mais tarde, em Nova
Iorque e noutras cidades norte-americanas,
localizações onde, precisamente, nasceram
alguns dos mais desenvolvidos CFs. De fato,
procurando no tempo os antecedentes histó-
ricos dos condomínios fechados, entendemos
não se poder recuar além de cerca de meados
do século XVIII, momento a partir do qual há
registro de uma importante transformação na
180
paisagem urbana de Londres: a privatização
de algumas praças residenciais, por coletivos
de residentes. De acordo com Henry Lawren-
ce (1993, p. 90), este fenômeno: “represented
some of the first expressions of the desire for
class segregation, domestic isolation, and
privatized open space that later were to form
the basis of suburban living”. Como veremos,
a novidade destas praças residenciais não re-
sidiu apenas no fato de serem clausuladas,
mas num coerente e mais amplo conjunto de
elementos; seja o mesmo que autoriza estabe-
lecer a respectiva continuidade por relação a
formas residenciais posteriores, entre as quais
os CFs contemporâneos. É dessas praças que
falaremos imediatamente no ponto seguinte, a
par de uma outra forma mais avançada que,
obedecendo à mesma lógica, continua essa
primeira experiência. Trata-se do caso dos
subúrbios românticos planeados anglo-ameri-
canos. Eis duas formas que em conjunto iden-
tificamos com o primeiro “momento” ou “edi-
ção” do fenômeno. Entretanto, é de notar que
também já McKenzie (1994) e Luymes (1997)
tinham estabelecido uma relação de continui-
dade entre alguns exemplares dessas formas e
os actuais CFs.
Uma história, duas formas
A primeira forma desenvolveu-se no século
XVIII, como referido, a partir da praça residen-
cial inglesa, nascida em Londres no século pre-
cedente. Se bem que inicialmente identificada
com a aristocracia, esse tipo de praça, com o
passar do tempo, veio a refletir valores e traços
também, e até mais facilmente, atribuíveis à
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012

burguesia e, acima de tudo, identificáveis com
um mundo capitalista e moderno. Com efeito,
em Inglaterra, no início, os residentes dessas
praças eram na sua maioria nobres, se bem que
no século XVIII já vários burgueses ricos tam-
bém as habitassem. Em contrapartida, a segun-
da forma que consideramos, o subúrbio român-
tico planeado anglo-americano (ele próprio
apenas uma variante da forma suburbana), já
é verdadeiramente burguesa, se bem que refle-
tindo as influências de modelos aristocráticos
que, em certa medida, procura emular. Encon-
trando-se exclusivamente ligado ao passado
do urbanismo anglo-americano, esse primeiro
momento do fenômeno surgiu na transição de
um mundo dito tradicional, predominantemen-
te rural e agrícola e caracterizado por uma es-
trutura social em que imperava o princípio do
nascimento, para o mundo da Modernidade,
urbano, industrial, capitalista, dotado de uma
nova estrutura social que apresentava novos
atores e novas relações sociais.
A praça residencial inglesa
O fenômeno de privatização ou clausura de
praças residenciais em Inglaterra iniciou-se
em meados do século XVIII e prolongou-se no
seguinte. Sua história começa em Londres no
século XVII, mas apenas o século seguinte as-
sistirá à mudança que lhes garantirá um lugar
nesta história. Sua origem é aristocrática e liga-
-se à nobreza inglesa estabelecida no campo
inglês, a esse grupo de ricos gentlemen farmers
que clausularam os campos e neles introduzi-
ram a lógica capitalista. Este importante braço
da nobreza inglesa escapou assim à sorte de
muitas nobrezas rurais que ficaram para trás,
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade
em riqueza e prestígio, à medida que progre-
dia a lógica do acortesamento, como aconteceu
exemplarmente em França. No início, as suas
residências urbanas situadas nessas praças
elegantes construídas nos limites de Londres
destinavam-se apenas à passagem dos meses
de inverno.
Os “empreendimentos”, de que as pra-
ças constituíam o centro, incluíam muitas vezes
uma praça de mercado separada, várias ruas,
lojas, uma igreja e habitação para criados, ar-
tesãos, etc., se bem que nos séculos XVIII e XIX
muitas já fossem puramente residenciais e que,
inclusive, se fizessem acompanhar de barreiras
que fechavam as ruas que lhes davam acesso.
Em regra, a terra pertencia a um senhor que
a arrendava a especuladores ou diretamente
aos residentes, normalmente por períodos lon-
gos que podiam ir até 99 anos. De igual for-
ma, era habitualmente o proprietário da terra,
e apenas raramente o promotor, que detinha
o controlo do desenho dos edifícios em torno
da praça. O controlo dos proprietários exercia-
-se ainda sob a figura de restrictive covenants
que obrigavam os arrendatários, prevenindo
que introduzissem alterações aos edifícios ou
utilizassem o espaço aberto da praça de modo
indesejável. O traçado e o desenho arquitetô-
nico destas praças inspiravam-se nos modelos
continentais das praças renascentistas de Itá-
lia e de França. A primeira praça residencial a
surgir em Londres foi Covent Garden. Em 1630
iniciou-se sua construção nas terras do Conde
de Bedford, sob o desenho de Inigo Jones. No
topo sul encontrava-se a Casa de Bedford, no
lado oeste nascia a igreja de São Paulo, a norte
e leste da praça foram construídas casas para
arrendar. A composição geral da praça, com ar-
cadas, imitava a parisiense Place Royale, hoje
181
Rita Raposo
Place des Vosges, que fora construída apenas
vinte e cinco anos antes (Lawrence, 1993).
O amplo espaço central da praça de Co-
vent Garden começou por ser apenas pavimen-
tado com pedra e aberto ao uso público. Esse
recinto era ladeado por ruas que continuavam
para além da praça, ligando-se em parte à ma-
lha urbana, em parte ao campo adjacente. À
semelhança das muitas outras praças que ha-
veriam de ser construídas desde então, Covent
Garden foi antes de mais projetada como uma
praça residencial, e o uso público não consti-
tuía sua principal vocação. Foi especialmente
após o grande incêndio de Londres de 1666, e à
medida que a cidade se expandia, que a praça
residencial se tornou numa das principais for-
mas escolhidas para a criação de novas zonas
para as classes mais abastadas. Segundo La-
wrence (1993, pp. 94-95), “from the beginning,
the squares were intended to be amenities that
increased the value of the property surrounding
them, in speculative construction projects
aimed at providing housing for the growing
upper-class population of London”. Mas, a in-
tenção de oferecer amenidades aos residentes,
e de recolher os benefícios financeiros da con-
sequente valorização da propriedade, acabou
por não se concretizar por inteiro, pelo menos
nos tempos mais próximos. As praças mantidas
abertas ao público acabariam por ser sujeitas a
usos incompatíveis com esse objetivo.
De fato, como argumenta o mesmo autor,
essas praças eram paisagens socialmente ambí-
guas, e as relações de propriedade envolvidas
eram basicamente feudais: 1) os residentes
apenas detinham, por arrendamento, o direi-
to de uso das casas; 2) as praças eram baldios
[commons] em relação aos quais os anteriores
residentes mantinham o antigo direito de
182
acesso para o exercício de diversas atividades
produtivas e recreativas. Até a década de 1720,
a exclusão do público dessas praças era difícil
e não claramente legal. Apenas o prestígio de
viver em determinada praça onde ficava a ca-
sa de um senhor de grande estirpe (no caso de
St. James’s Square tinha-se o rei por vizinho)
conferia valor econômico à residência nesse
local. Só no século XVIII os valores capitalistas
haveriam de contestar as noções feudais do
valor do solo (Lawrence, 1993). Logo no início
desse século se afirmou parte da nova tendên-
cia. Uma nova praça, Hanover Square, surgiu
em 1713, apresentando no seu centro um jar-
dim vedado (mas ainda não fechado à chave).
Várias outras, novas ou mais antigas, haveriam
rapidamente de adotar o mesmo padrão, dotan-
do-se por igual de jardins vedados com grades
metálicas. Tal aconteceu em especial com as
mais atacadas pela “populaça”. Os residentes
lutavam então pelo direito à clausura total e
legal desses jardins no meio das praças e ao seu
usufruto exclusivo, o que acabou por acontecer
por intermédio de uma forma jurídica especí-
fica: “Parliamentary enclosure acts similar to
those used at the same time on rural estates”.
Com estas medidas, “the urban common-field
tradition quietly died” (idem, p. 97). A primeira
autorização surgiu em 1726: St. James’s Square,
a mais aristocrática de todas as praças de Lon-
dres. Muitas outras haveriam de se lhe seguir.
Henry Lawrence (1993) nota que, à seme-
lhança do que acontecia com os enclosures no
campo, também os enclosures urbanos “were
a major step away from the feudal forms of
property relations and toward capitalist forms”
(idem). O autor estabelece um claro paralelo
entre os dois casos de clausura, urbana e rural.
Por então, também nos campos de Inglaterra,
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012

os senhores extinguiam o direito de acesso
dos camponeses aos baldios, ao mesmo tem-
po que os colocavam à distância da sua casa.
Mas o encerramento das praças e a exclusão
da “populaça” não foi a única transformação
assinalável que essa forma socioespacial so-
freu ao longo do século XVIII: “by the third
quarter of the century, there was a noticeable
trend toward increasing density of vegetation”
(idem, p. 101). Os jardins das praças, agora
fechados, começaram “to look like more little
parks whose spaces were increasingly internal
within a screen of plantings” (idem, p. 104).
O significado cultural dessa transformação é
complexo, ilustrando poderosamente o que
por então mudava nas economia, sociedade
e cultura inglesas. Em primeiro lugar, há que
relacionar essa alteração com a emergência,
em torno de 1720, de uma concepção espe-
cificamente inglesa da paisagem que haveria
de dominar durante muito tempo o desenho
de jardins e parques, especialmente na Grã-
-Bretanha e nos EUA.
In the early eighteenth century a new
ideal of landscape arose in England
based on the idea of nature as variety.
The straight lines and right angles of
the old gardens would be replaced by
gentle curves, the symmetries replaced
by carefully planned irregularities. Trees,
shrubs, and flowers would be allowed to
‘be themselves’, to grow in their natural
shape and to be planted in scatterings
which sought to imitate the unaided work
of nature. Instead of the strictly-delimited
world of the Renaissance garden, the
ideal was of an encompassing world
of greenery and variety that extended
into the most distant prospect. To be
sure, this new aesthetics had rules
almost as rigid as the old. Its name the
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade
‘picturesque’ betrays its origins not in
the direct appreciation of ‘nature’ but in
the imitation in real gardens and parks of
the landscapes found in certain painters
of the seventeenth century, most notably
Claude Lorrain. Claude did not work
‘from nature’ but from an idealized view
of the classical age, which he sought
to captures on his canvases (…). This
vision certainly enchanted and consoled
the English upper classes. With the
encouragement of cultural leaders like
Pope and Lord Burlington and the genius
of such landscape architects as William
Kent, Lancelot ‘Capability’ Brown, and
Humphry Repton, the great landowners
set out to create ‘parks’ around their
country houses that matched the ideal.
All the resources of advanced agriculture
were called into play to produce the
a p p e a r a n c e o f u n s p o il e d n a t u r e.
(Fishman, 1987, pp. 47-48)
Esse novo ideal da paisagem surgiu e
desenvolveu-se primeiro nas ricas e nobres
propriedades rurais de Inglaterra. Eis algo que
conduz imediatamente ao estabelecimento de
mais um paralelo entre as transformações que
o campo e a cidade ingleses sofreram ao longo
do século XVIII, um paralelo que, de novo, não
escapou a Henry Lawrence (1993). A adoção
desse ideal de paisagem encontrou-se asso-
ciada, em ambos os mundos, à remoção dos
membros de ordens ou classes inferiores tan-
to da vista como do contato físico de nobres
e burgueses, representando, assim, um dese-
jo de segregação social, a par da valorização
da privacidade familiar e de outros elementos
pertencentes ao mesmo espectro axiológico. O
avanço do capitalismo e a correspondente mu-
dança da estrutura social inglesa trouxeram
novos valores que se haveriam de encontrar
183
Rita Raposo
principalmente alinhados com o ethos burguês
moderno. Curiosamente, no caso de Inglater-
ra, e porque foi aí que o capitalismo agrário
irrompeu inauguralmente, esses valores aflo-
raram primeiro no campo do que na cidade.
Entretanto, é de notar que essa segregação
operada pela aristocracia inglesa desde o sé-
culo XVIII pouco ou nada tem a ver com a lógi-
ca tradicional da aristocracia “civilizada”, ain-
da tão visível do outro lado da Mancha, nesse
mesmo século.
É claro que a nobreza inglesa não perdeu
o sentido da distinção nem abrandou a guarda
da distância que a separava da burguesia.
Contudo, adotou grande parte de seus valores,
possivelmente sob o efeito de estímulos seme-
lhantes. A aristocracia de corte francesa tinha,
por princípio de sobrevivência, a representação,
isto é, a demonstração em todas as ocasiões da
sua qualidade, o que a obrigava a comportar-
-se sempre de acordo com sua categoria (é
esse o sentido da “honra” tal como traduzido
por Montesquieu no Espírito das Leis), para
além de qualquer consideração de ordem eco-
nômica. Nas práticas ostentatórias da nobre-
za não se encontra o menor rasto do homo
œconomicus moderno (esse constitui, de resto,
sua denegação mais prosaica): seu comporta-
mento de despesa e consumo é agonístico. Em
contrapartida, a aristocracia inglesa, que não
deixa de se representar até hoje, “progrediu”
para outra forma de relação entre a economia
e a sociedade, desenvolvendo um ethos mis-
to. É assim que se torna compreensível que a
muralha (que haveria de ser identificada com
a burguesia) pudesse, em grande medida, ter
começado por ser aristocrática.
Vários autores contribuíram, de forma
magistral, para a análise das relações entre a
184
Paisagem Inglesa e a mudança simultânea da
sociedade, da economia e da cultura inglesas
desde o século XVIII: e.g. Raymond Williams
(The Country and the City, 1993 [1973]), John
Berger ( Ways of Seeing , 1975), John Barrell
( The Dark Side of the Landscape , 1980) e
Lawrence Stone ( The Public and the Private
in the Stately Homes of England, 1500-1990,
1991). Esses autores observaram como, nos
campos de Inglaterra, a paisagem “à inglesa”
serviu para esconder pobres, trabalhadores ru-
rais e tudo o que a pudesse estragar. Referem-
-se, especificamente, à expulsão das casas dos
camponeses e de todas as construções asso-
ciadas à exploração agrícola para fora do pe-
rímetro da casa senhorial, assim transformado
num parque cênico privado, e, inclusive, à sua
equivalente remoção de muitas representações
literárias e pictóricas do mundo rural e da pai-
sagem de então.
Na cidade, por sua vez, o espaço, nomea-
damente nas praças residenciais, era sujeito
à mesma regra de clausura e à mesma con-
cepção de paisagem estreada nos campos de
Inglaterra. Essa nova versão das praças ingle-
sas nada tinha a ver com sua concepção ori-
ginal. No começo e durante muitas décadas,
as praças residenciais eram essencialmente
locais de encontro, para ver e ser-se visto,
conforme à já citada lógica da representação
aristocrática. Agora a privacidade passava a
ser preferida a essa lógica da exposição inter
pares: “by the end of the eighteenth century,
some kind of seclusion became necessary for
people to observe “decency and good order”
in their assembly” (Lawrence, 1993, p. 106).
Esta necessidade também passava pela trans-
formação da cidade de Londres: “the street
life of London had changed markedly from
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012

that of a half-century earlier. A rapid growth
of the city’s population, fed largely by rural
immigrants of the lower classes, had increased
the intensity of street traffic, and their poverty
had increased the incidence of street crime.
The streets teemed with strangers, and even
a well-dressed person could no longer safely
be assumed to be a gentleman” (idem). Mas
não era apenas esta invasão da “desordem”
que motivava a preferência pela separação e o
isolamento. Ao mesmo tempo, crescia um gos-
to pela privacidade como valor autônomo, um
gosto mais burguês do que aristocrático, que,
de resto, era perfeitamente compatível com a
ambição de emular o status da classe dominan-
te tradicional no terreno da propriedade da ter-
ra e do controlo da natureza. Para os burgueses
de então, “the square gardens became their
landscape prospect and borrowed the same
aristocratic aesthetics to create an ‘imitation of
the country’, with its symbolism of possession
of the land through the control of nature (idem,
p. 104).
Apenas em meados do século XIX have-
ria de chegar ao fim a preponderância do mo-
delo da praça residencial. Ela refletiu ao longo
de mais de dois séculos a evolução da econo-
mia, da estrutura social e da cultura inglesas.
Seu encerramento ou clausura, assim como o
de muitas ruas que a circundavam, revelaram
um desejo de segregação sem precedentes. É
claro que, no caso dessa sociedade é sempre
difícil decidir de que classes e de que cultura de
classe se trata, tão cedo se deu a mistura entre
a lógica da honra e a do dinheiro. Contudo, é
certo que a cultura burguesa haveria de encon-
trar sua maior e mais perfeita expressão numa
forma mais evoluída e mais autenticamente
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade
sua, trabalhada de origem, exclusiva, e já
pouco devendo à lógica aristocrática, exceção
feita aos seus símbolos consagrados pela ar-
quitetura, a decoração e a paisagem. Muitas
das antigas praças perderam seus residentes
e passaram, antes, a alojar escritórios e lojas.
Na década de 1880 aumentou a pressão para
sua abertura ao público. As barreiras que ga-
rantiam a privacidade de várias ruas que per-
mitiam o acesso às praças, e que tinham sido
erigidas no âmbito do mesmo movimento de
clausura, foram todas removidas por ordem de
um Act of Parliament de 1893. No que respei-
ta ao próprio recinto ajardinado das praças, a
questão foi diferente, e ainda hoje várias se
mantêm privadas e fechadas ao público (e.g.
Bedford Square, Londres).
Para além do resto da Grã-Bretanha, on-
de surgiram em várias cidades, o modelo da
praça foi exportado para o Império, obtendo
especial sucesso nos EUA após a conquista da
respectiva independência. A primeira praça pri-
vada seria aí construída em 1793, em Boston,
cidade que viria a registar pelo menos mais
três praças residenciais entre os anos de 1801
e 1844 (Luymes, 1997). Também Washington,
DC, Baltimore e New Haven assistiram ao nas-
cimento do fenômeno durante as três primeiras
décadas do século XIX. Nova Iorque registou
durante o mesmo período quatro praças, entre
as quais Gramercy Park, construída em 1831
e que ainda hoje mantém o estatuto de um
jardim coletivo privado. À semelhança do que
aconteceu em Inglaterra, também nos EUA, na
caminhada para o século XX, as praças residen-
ciais passaram de moda aos poucos, e quase
todas se abriram ao público ainda durante o
século XIX.
185
Rita Raposo
O subúrbio romântico planeado
anglo-americano
Ao mesmo tempo que o modelo da praça resi-
dencial britânica perdia sua força, já no hori-
zonte surgia uma outra forma de habitar que
haveria de levar ainda mais longe o desejo de
privacidade, de isolamento doméstico e de se-
gregação: o subúrbio anglo-americano. A Ingla-
terra primeiro e, poucos anos passados, os EUA
seriam o palco desta versão mais desenvolvida
do habitat burguês moderno. Essa, por sua vez,
obteve várias formas, e apenas uma delas reali-
za a passagem direta da praça residencial clau-
sulada para os atuais CFs: o subúrbio românti-
co planeado. Esse consistiu numa variante que
se destacou no quadro mais amplo da suburba-
nização anglo-americana (essa vaga que, desde
o final do século XVIII, submergiu os arrabaldes
de várias cidades de Inglaterra e dos EUA) e de
que não pode ser isolado. É no subúrbio que o
habitat burguês encontra sua melhor expressão
já que nas praças residenciais inglesas apenas
se assistira a uma espécie de ensaio, de um co-
meço que arrancara do coração da própria so-
ciedade aristocrática.
Ainda antes do fim do século XVIII, a
burguesia inglesa começou a construir villas
nos arredores de Londres, um movimento de
que haveria de nascer o subúrbio moderno.
De acordo com Robert Fishman (1987), o nas-
cimento do subúrbio moderno associou-se a
um crescimento urbano sem precedentes e à
crise da forma urbana que este provocou. A es-
ses juntou-se, pela mesma altura, um também
inédito aumento da riqueza e da dimensão de
uma elite mercantil, que assim atingia a mas-
sa crítica suficiente para operar a transforma-
ção da cidade em função dos seus valores. À
186
medida que progredia a densificação urbana,
que a cidade passava a ser retratada como um
locus infecto em vez do centro do mundo, e que
crescia o desejo de isolamento doméstico e da
“higiênica” separação das classes inferiores e
da cidade, no seio da burguesia ascendente a
ideia do subúrbio avançava. De acordo com Ro-
bert Fishman, o nascimento do subúrbio corres-
pondeu a uma forma completamente nova que
exigiu e dependeu de uma profunda mudança
de valores, incluindo os relativos à concepção
do espaço: do centro e da periferia, do espaço
do trabalho e da família, do privado e do pú-
blico. Esse tipo de subúrbio consistiu, na opi-
nião daquele autor, na criação coletiva da elite
burguesa de Londres do final do século XVIII:
uma obra improvisada e não planeada, sujeita
ao método do ensaio e do erro, e resultado de
várias decisões, frequentemente não coordena-
das, de promotores, construtores e clientes.
O quadro de motivos que inspirou tal
criação foi naturalmente complexo. Fishman
identifica no que Lawrence Stone designou
por “the closed domesticated nuclear family”
a “força emocional” que haveria de separar a
casa e o trabalho da burguesia. Por sua vez, a
esse “ímpeto cultural” haveria de se reunir um
importante quadro econômico. A suburbaniza-
ção trazia a possibilidade de terrenos agrícolas
baratos, situados para além da prévia zona de
expansão da cidade, serem transformados de
modo muito rentável em lotes para constru-
ção de habitação: “this possibility provided the
great engine that drove suburban expansion
forward (…), builders in both England and the
United States adapted more easily to the needs
of suburban development that they did to the
more difficult challenge of creating middle-
-class districts within the city. Suburbia proved
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012

to be a good investment as well a good home”
(Fishman, 1987, p. 10). Não fora a rejeição do
modelo urbano de vida, ao mesmo tempo que
se afirmava uma alternativa ideológica, e a
existência de condições econômicas propícias
e nunca esta mudança teria sido adquirida. A
prová-lo parece encontrar-se o fato de, do ou-
tro lado da Mancha, o desejo de isolamento
doméstico e de segregação da burguesia do
continente ter seguido um outro rumo.
Segundo Robert Fishman, o subúrbio
moderno só começou verdadeiramente quan-
do “the merchant elite shifted its primary
residence to the weekend villa, allowing the
woman and the children of the family to
remain wholly separated from the contagions
of London while the merchants themselves
commuted daily from their villas to London by
private carriages” (idem, p. 39). O momento
exato em que tal ocorreu é, de acordo com o
autor, difícil de determinar. Contudo, esse afir-
ma que existem registos de que, na última dé-
cada do século XVIII, Clapham, entre outros, já
era um verdadeiro subúrbio conforme ao apon-
tamento anterior. Contudo, a esses haveria de
se seguir uma experiência mais completa: Park
Village, surgida na década de 1820. Esse levava
a assinatura de John Nash, arquiteto que habi-
tualmente apenas trabalhava ambientes aristo-
cráticos. Planeado de raiz, Park Village consa-
grava o subúrbio anglo-americano como o mo-
delo das “houses in a park” (idem, p. 71). Cria-
va uma verdadeira fórmula, um habitat total e
mercantilizável. Esta cruzava o pitoresco inglês
(a “paisagem à inglesa”) com a libertação dos
estilos arquitetônicos em face da antes muita
usada regra Palladiana (renascentista, clássica,
formal) da construção de villas suburbanas, e a
adoção da diversidade e do historicismo (e.g. o
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade
gótico moderno, o italianate, o Old English). O
modelo básico estava lançado.
O subúrbio podia ser agora o objeto de
uma única operação de promoção e constru-
ção, para além de dispor de uma Arquitetu-
ra específica. Ele encontrar-se-ia na base do
planeamento de um conjunto de novos su-
búrbios que haveriam de surgir desde o final
da década de 1830 nas franjas de cidades do
norte de Inglaterra, e desde cerca de 1850
nos EUA. Nascia então o subúrbio romântico
planeado anglo-americano. Em relação a Park
Village existia apenas uma, mas importante,
novidade: todo seu espaço era clausulado. De
modo significativo, foi em Manchester e em
Liverpool que surgiram suas primeiras edi-
ções. Corria o ano de 1837 quando nasceram
Victoria Park e Rock Park, respectivamente.
Seguiram-se, entre outros, Prince’s Park, em
Liverpool, e Ladbroke Grove em Londres. Am-
bos foram construídos em 1842. Por sua vez,
nos EUA, nos anos de 1850, surgiram vários
empreendimentos semelhantes ao mode-
lo inglês do subúrbio romântico. Alguns dos
primeiros exemplos foram Evergreen Hamlet,
Pensilvânia (1851); Glendale, Ohio (1851);
Llewellyn Park, Nova Jersey (1856) e Lake
Forest, Illinois (1857) (Archer, 1988).
O subúrbio romântico anglo-americano
foi planeado como um todo unitário, compos-
to por moradias isoladas distribuídas de forma
a obter-se uma baixa densidade, dispondo de
amenidades coletivas como parques, ribeiros,
lagos e árvores que isolavam visualmente as
casas umas das outras, e obedecendo ainda a
um modelo paisagístico romântico: ruas que
serpenteiam e formam meandros atravessam
o seu interior, harmonizando-se com a estética
naturalística e pitoresca do plano geral (idem).
187
Rita Raposo
Esse tipo de espaço apresentava ainda como
características importantes o fato de ser mu-
rado e de dispor de portões que limitavam o
acesso ao seu interior, impondo fisicamente o
que todos seus restantes elementos já confor-
mavam: homogeneidade (e exclusão) social. A
especialização funcional deste tipo de espaço
configura ainda outro tipo de “segregação”:
“market and service facilities are carefully
segregated away from the residential area;
stables and mews are in part eliminated, and in
part relegated to a distant corner of the estate”
(Archer, 1988, pp. 224-225). Por último, deve-
-se salientar uma característica fundamental
do subúrbio romântico, que, de resto, garante a
possibilidade das restantes: o respectivo espa-
ço era controlado por um só proprietário com
capacidade para impor um plano único, ante-
rior ao seu desenvolvimento. Este modelo ob-
teve, como seria de esperar, algumas variações.
Nomeadamente, os casos inglês e norte-ame-
ricano não foram exatamente iguais. Contudo,
obedeceram por igual ao padrão acima descri-
to. Constituíram, assim, o mais perfeito e direto
ancestral dos actuais CFs, em especial na sua
versão suburbana.
É significativo que tenha sido em Man-
chester e em Liverpool, cidades industriais
do norte de Inglaterra, que essa forma de su-
búrbio clausulado tenha surgido em primeiro
lugar. Fishman (1987) recorda que Londres
permaneceu pouco industrializada quase até
ao fim do século XIX e que, como tal, se ca-
racterizou ainda durante esse século por uma
certa complexidade pré-industrial, tanto no
que respeita às relações de classe, como à
estrutura urbana. Esse quadro também é con-
sistente com o fato de, apenas após a década
de 1870, a burguesia londrina ter escolhido
188
definitivamente o subúrbio como o seu locus
de residência preferido. Entretanto, era a norte
que a população urbana trabalhadora ganhava
a verdadeira e dramática face do proletariado
urbano industrial moderno. Aí a burguesia tam-
bém mudava de rosto: à medida que se trans-
plantava das empresas comerciais para a arena
da indústria cada vez mais sulcava o fosso que
a havia de separar dessa outra classe de que
nascera, nalguns casos há uns séculos, noutros
possivelmente há muito menos tempo.
Robert Fishman elegeu, com razão,
Manchester e seu subúrbio romântico planea-
do de Victoria Park, para análise. Da mesma
forma que Los Angeles foi escolhida por vá-
rios autores contemporâneos como o paradig-
ma da cidade pós-moderna, Manchester ou
Cottonopolis ficou especialmente conhecida
como o modelo da cidade industrial moder-
na, em particular graças à obra A Situação da
Classe Trabalhadora em Inglaterra de Friedrich
Engels. Foi a rápida nitidez das divisões de clas-
se que apressou a suburbanização em Man-
chester, que trouxe essa fuga burguesa do cen-
tro da cidade. Segundo Fishman tudo mudou
radicalmente numa década: entre 1835 e 1845.
Só então surgiu o subúrbio de Manchester. O
“medo de classe”, muito mais do que aconte-
cera em Londres, constituiu um dos principais
motivos dessa decisão “urgente” da burguesia,
se bem que o ideal do isolamento doméstico e
o trabalho da especulação imobiliária também
tenham cumprido o mesmo papel que Londres
já conhecera. Apenas em Manchester e noutras
cidades congêneres se desenvolveram todas as
pressões sociais que haveriam de tornar o su-
búrbio, para os burgueses, num caso de “vida
ou de morte”. Mais uma vez, a estratégia foi
a da segregação e do dissimular de tudo o que
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012

pudesse estragar, numa visão insuportável, a
ilusão do paraíso.
Victoria Park, que Fishman apelidou de
Exclusive Victorian Paradise, é um dos subúrbios
românticos planeados anglo-americanos que
consideramos antecedente direto dos atuais
CFs. Vimos como aquele surgiu num contexto
em que, para além da enorme e concentrada
mudança, se verifica um quadro de enormes
desigualdades e tensões sociais: “Because
middle-class women and their families were
safely placed behind the walls of Victoria Park,
the rest of Manchester could indeed be turned
in a ‘furnace ground’. Because the bourgeois
Eden had been realized in suburbia, human
beings a short distance away could be left to
sink, in Engels’s phrase, ‘to the lowest level of
humanity’” (idem, p. 102). Mas não foi apenas
em Inglaterra que esse modelo de subúrbio
surgiu. Tal também ocorreu nos EUA desde a
década de 1850. Segundo Fishman, apesar de
já antes dessa data existirem algumas zonas de
villas burguesas nos arredores de cidades como
Nova Iorque, Boston e Filadélfia, e mesmo
alguns núcleos que podiam ser considerados
suburbanos, não se encontravam ainda aí
presentes as pressões sociais que conduziriam
à criação e à preferência do subúrbio pela
burguesia. Quando, em meados do século
XIX, surge também nos EUA a urgência em
isolar o habitat burguês, a opção não foi,
como na Europa continental, a de rasgar
espaço no centro da cidade para alojar as
elites, expulsando as “classes inferiores” para
suas margens. De fato, na Europa continental
preferiu-se “limpar” o centro das cidades, o que
se traduziu em várias intervenções urbanísticas
de grande envergadura. A mais famosa foi a
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade
“operação” Haussmann de “regularização”
da cidade de Paris, a qual tratou de expulsar as
“classes perigosas” para a periferia da cidade.
Ora, nos EUA, tal como acontecera em In-
glaterra, não existia coordenação nem vontade
política que pudesse dar origem a tal tipo de
iniciativa. Ao mesmo tempo, este último país já
disponibilizara a fórmula. Llewellyn Park, Nova
Jersey, construído em 1857, é possivelmente o
subúrbio romântico norte-americano mais fa-
moso. Como refere Fishman, Kenneth Jackson
(1985) insiste que esse último consistiu no “pri-
meiro subúrbio pitoresco do mundo”. É claro
que o primeiro autor, seguindo a linha de ra-
ciocínio que temos a vindo a apresentar sobre
a origem do subúrbio anglo-americano, contra-
põe que Llewellyn Park segue o modelo propor-
cionado por vários outros casos em Inglaterra.
Fishman invoca a este propósito o trabalho de
John Archer (1988) sobre o subúrbio românti-
co anglo-americano, o qual também toma por
principal exemplo o caso de Llewellyn Park. Ar-
cher relaciona, de forma particularmente inte-
ressante, as características do subúrbio român-
tico anglo-americano com alguns traços ideo-
lógicos, à época comuns às burguesias desses
dois países: “individualismo” e “associação”.
Esses dois elementos haveriam de se traduzir
numa sociedade dividida entre várias “colônias
de classe” e, no que respeita aos subúrbios ro-
mânticos de ambos os lados do Atlântico, dan-
do origem a “enclaves residenciais”. Segundo
John Archer (1988), a ideologia do individualis-
mo está presente, a vários níveis, no subúrbio
romântico: desde a condição socioeconômica
de sua população até a arquitetura e a deco-
ração das casas, passando pelo paisagismo e o
plano geral.
189
Rita Raposo
Finally, a few concluding observations
will help tie both English and American
suburban plans more closely to the
circumstances that produced them.
Residents and designers on both sides
of the Atlantic were especially enamored
of plans comprising complex webs of
curving, winding streets. Commentators
then and now have emphasized how these
streets conform to the topography and
enhance an awareness of the picturesque
characteristics of the environment. In
effect this is a middle-class version of
what Raymond Williams identified as the
eighteenth-century landed estate owner’s
efforts to appropriate the surrounding
landscape through visual and other
means of landscape control. But there
is too a deeper significance to this kind
of suburban street pattern, one that
addresses more fundamental aspects
of the suburban mentality than just the
propensity for aesthetic appropriation
of nature. Curving, winding streets are
aimless and they are timeless. They
presuppose that one really doesn’t have
to get anywhere and that one has all the
time in the world to arrive (…). In some
respects, these curving, winding streets
are even placeless. To this day, many
romantic suburbs pride themselves on at
having street numbers for the houses. The
implication is that the house and family
define their own existence, without need
of sanction or corroboration from the
society at large. This of course ultimately
becomes a supreme fiction, repudiating
the very economic and political nexus that
gives suburban residents the wherewithal
to accomplish such individualistic
endeavors. (Idem, p. 240)
190
A reedição contemporânea
do fenômeno
Como vimos, apenas a Inglaterra e os EUA têm
uma história que permite rastrear a origem dos
CFs. Apenas nesses dois países se reuniram to-
das as condições necessárias ao aparecimento
dessas experiências “urbanísticas” já longín-
quas. Por essa altura, o espaço refletia signi-
ficativamente, pela primeira vez (pelo menos
a Ocidente), nas suas formas, a desigualdade
social e a separação de classes. Ao longo do sé-
culo XX, a modernidade e o capitalismo avan-
çaram. Pôde-se assistir, de uma maneira geral,
nos países do centro (cujo número entretanto
se expandira), ao progressivo eliminar do du-
ro quadro social que, nos primeiros tempos da
sociedade industrial e capitalista, contribuíra
para o surgimento do fenômeno. Perante essa
evolução, os CFs parecem ter perdido a opor-
tunidade por muitas décadas, revelando ter de
fato constituído, na sua primeira edição, uma
variante menor, localizada, e mesmo extrema-
da, da segregação moderna, em especial do
período do capitalismo selvagem.
Chegava entretanto uma era de novos
equilíbrios que, durante grande parte do século
XX, caracterizou, ainda que de modo variável,
diversas sociedades capitalistas e industriais.
O pós-guerra haveria de, decididamente, trazer
essas décadas doiradas de crescimento econô-
mico e de “paz social”, associadas ao Fordismo
e ao Estado de Bem-Estar. É claro que esses
não acabaram nem com a desigualdade social
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012

nem com a segregação moderna. Contudo, em
regra, trouxeram uma fórmula de integração
social que passava pelo trabalho e a produção,
sob cuja égide parecia poder a todos acomodar,
com a ajuda do Estado, se bem que, é claro, em
lugares distintos. Desta forma, o sentimento e
a experiência da ordem, do progresso, mesmo
que desigual, não parecem ter propiciado a
expansão dessa forma de habitar que, na sua
primeira edição, se encontrou inequivocamente
ligada a um quadro social de profundas trans-
formações estruturais e de extremas desigual-
dades, assim como de crise na experiência do
tempo, do espaço e da sociedade.
Não foi seguramente por acaso que a
segunda edição do fenômeno surgiu nos EUA,
um dos seus palcos originais, antes de atingir
grande parte do mundo. A década de relan-
çamento, 1970, também parece ser significa-
tiva. Mais uma vez, o fenômeno se associa a
um período de rápidas e profundas mudanças.
No caso dos EUA e de outros países é mes-
mo possível falar de uma transição histórica.
Parece-nos legítimo estabelecer um paralelo
entre o tempo que testemunhou a transição
da sociedade tradicional para a modernidade
e o que assistiu à chegada do pós-fordismo e
da pós-modernidade. A estrutura social e a
cultura de muitas cidades sofreram, em ambos
os períodos, grandes transformações que ha-
veriam de revolucionar a organização do espa-
ço urbano. Ambos os momentos assistiram à
formação de novas classes ou grupos sociais
e ao desenvolvimento de novas dinâmicas e
relações de classe. Sublinhe-se em particular
o fenômeno da polarização social, tradução si-
multânea da rápida mobilidade ascendente de
alguns grupos sociais e do aumento dos níveis
(e da transformação dos tipos) de pobreza.
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Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade
Sua visibilidade e as potenciais tensões sociais
associadas, em ambos os momentos, parecem
ter facilitado a segregação.
Tais tensões parecem, precisamente, es-
tar na origem de vários sentimentos de insegu-
rança. Em primeiro lugar, surge o da inseguran-
ça física que, atualmente, nalgumas cidades e
regiões do mundo se encontra, objetivamente,
associado a situações dramáticas de pobreza,
crime e violência urbana, mas que, noutras,
depende de outras fontes seguramente mui-
to menos extremas. Em segundo lugar, deve-
-se também considerar o sentimento de inse-
gurança de classe (e do medo do “contágio”
conducente à “excitação” do jogo da distinção
social) dos grupos que seguem na via ascen-
dente (em muitos casos, são estes os principais
“fornecedores” de residentes de CFs), em face
da proximidade física de outros grupos sociais,
situados em posição inferior, mas suficiente-
mente visíveis para recordar aos primeiros a
fragilidade de sua própria posição, porquanto
ainda frequentemente “muito fresca”. Também
no que respeita à cultura ou à “vida mental”
da metrópole, vale a pena chamar a atenção
para a importância, em ambos os momentos,
dos “medos civilizacionais” e de perda de con-
trole sobre o espaço e a sociedade habituais.
É certo que esse quadro muito geral não
se aplica de modo exato a todos os locais on-
de hoje proliferam CFs. Muitas das cidades em
que esses estão presentes não podem, de fato,
ser descritas como o palco de processos pós-
-fordistas ou de pós-modernização, seja pelo
menos de forma significativa. Contudo, mesmo
quando assim acontece, assinala-se a presen-
ça de fenômenos equivalentes, a saber, gran-
de desigualdade, insegurança e instabilidade
social. Mais, deve-se ainda notar que, tanto
191
Rita Raposo
no caso da primeira como da segunda edição
do fenômeno, se encontra, em regra, em jogo
outro tipo de condições sociais. Referimo-nos
a fatores que não evidenciam manter qualquer
relação específica com os antes enunciados
nem se associam, necessariamente, a qualquer
forma particular de mudança social. Esses fa-
tores parecem apenas depender de circunstân-
cias políticas e culturais locais. Referimo-nos,
nomeadamente, à situação em que a liberdade
de ação do setor imobiliário e a ideologia do
“privatismo” (McKenzie, 1994) se sobrepõem à
iniciativa pública e à sua capacidade de contro-
lo do espaço e da sociedade.
Na verdade, os CFs, tanto hoje como
no passado, apenas parecem ter oportunida-
de e verdadeiro sucesso nos cenários em que
se observam a ausência ou a insuficiência, a
abstenção ou o fracasso, da intervenção esta-
tal na regulação do espaço e da sociedade e
na provisão de bens públicos. Tal aconteceu
claramente por ocasião da primeira versão do
fenômeno. Foi no quadro do capitalismo liberal
e da opção pela (e da ideologia da) não inter-
venção pública no território urbano que o mun-
do anglo-americano experimentou uma forma
própria de fazer cidade e subúrbio muito dis-
tinta da que se verificou na Europa continen-
tal moderna. E foi nesse mesmo contexto que,
como vimos, os condomínios fechados encon-
traram seu primeiro lugar. Algo de semelhante
ocorre nos nossos dias tal como o demonstra
a geografia contemporânea do fenômeno. Ho-
je, os cenários do fenômeno são mais amplos
e mais diversificados. Ainda assim, é de reco-
nhecer que, se bem que o tempo tenha trazido
a inovação, existiu um modelo anterior cujas
características principais se mantêm, a vários
respeitos, surpreendentemente atuais.
192
De fato, vários elementos parecem re-
petir-se, tanto no que respeita às condições de
produção social, já vistas, como às principais
representações do tempo, do espaço e da so-
ciedade que os CFs exibem: nomeadamente
por intermédio da sua forma construída (plano,
arquitetura, paisagismo, toponímia, mobiliário
urbano) e da sua apresentação publicitária (o
que é especialmente válido, mas não exclusivo,
para a edição contemporânea). Nossa análise
baseia-se na bibliografia internacional dispo-
nível sobre o assunto e na observação direta
do fenômeno na Área Metropolitana de Lis-
boa, que estudamos em profundidade desde a
década de 1990, e noutros lugares do mundo
que tivemos a oportunidade de confrontar em-
piricamente. De um modo geral, em ambas as
suas edições, os condomínios fechados exibem-
-se simbolicamente como “lugares” à parte
em que o tempo, o espaço e a sociedade são
completamente distintos de (e superiores a) o
mundo “normal”, “lá fora” (o que, em conjun-
to, garante a “segurança” de seus residentes).
Comecemos pela forma como o espa-
ço é normalmente representado. Recortados
fisicamente, os CFs são imediatamente forne-
cidos com moldura e distância, o que contri-
bui para sua identificação com a própria ideia
de paisagem, seja aquela em que a noção de
“ideal estate” toma o lugar da de “real estate”
(Mitchell, 1994). O seu espaço apresenta-se ex-
purgado de tudo (nomeadamente do seu Dark
Side) o que o possa anular ou destruir como
paisagem e, no mesmo ato, subtrair-lhe o seu
valor como mercadoria. Nesta representação
do espaço dos CFs, a ideia de natureza ocupa
um lugar central desde as origens. Se bem que
sempre domesticada, racionalizada e objeto de
aturada “manicura”, aquela é normalmente
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012

apresentada como “natural”. No passado, co-
mo vimos, a preferência foi para a versão “pi-
toresca” (conforme à adoção da Paisagem à
Inglesa). Contemporaneamente, multiplicam-se
os gostos: do primordial, selvagem ou nativo, ao
ecológico, passando pelo pitoresco ou o exótico.
Por sua vez, o tempo, na representação
normal dos CFs, abandonou, distanciou-se
da história e passou a ser um mito, por vezes
uma memória, simultaneamente “calcificada”
e alheia ou mesmo uma nostalgia de coisa
nenhuma. Fixado e anulado pela distância
graças à própria imaginação do tempo, esse
tempo, tal como sucede com a estrutura dos
mitos, é total e dotado de uma coerência ina-
tacável: é um tempo abstrato (passado ou fu-
turo) e muitas vezes uma tradição inventada
(Hobsbawm e Ranger, 1983). Essa represen-
tação acomoda, muitas vezes, em simultâneo,
a promessa de um renascer absoluto, de uma
nova vida, de um futuro brilhante (onde podem
pontuar referências várias ao novo ou moder-
no), e a evocação de um passado nostálgico.
Esse, por sua vez, encontra-se essencialmente
associado a um imaginário aristocrático pré-
-moderno que parece garantir, como há mais
de dois séculos, aos clientes dos CFs uma ve-
nerável e distintiva (falsa) identidade históri-
ca: nobreza, antiguidade, distinção, prestígio,
privilégio, refinamento, exclusividade… Esta
espécie de “aristocracite”, seja a referência
insistente a um reportório simbólico que po-
deríamos julgar já ultrapassado ou exausto,
aproxima claramente os burgueses contem-
porâneos dos de há muitos séculos… como se
a burguesia (ou a classe média, se se preferir)
nunca pudera libertar-se de seus primeiros
amos e antagonistas. A presença simbólica
desta concepção do tempo, assinalável desde
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade
a origem dos CFs, é também hoje evidente, in-
cluindo nos EUA. Nomeadamente para o caso
das MPC’s fechadas de Washington DC, Knox
(1992, p. 215) observa que esses emprendi-
mentos correspondem a “a collage of private
worlds, each entered through substantial
portals in the manner of an English landed
estate, and each announcing itself on large
and expensively sculpted and gilded signs
with names that draw freely on historic and
aristocratic themes”.
Finalmente, no que respeita à representa-
ção da sociedade, há que salientar a frequente
tendência para a reunião (em proporções variá-
veis) do melhor de dois mundos: gemeinschaft
[comunidade] e gesellschaft [associação ou
sociedade], conforme à fórmula de Ferdinand
Tönnies (1979). Por um lado, as relações so-
ciais nos CFs são, em regra, apresentadas co-
mo calorosas, autênticas e morais e, por outro,
como racionais, civilizadas, meramente con-
viviais ou clubby e respeitadoras do indivíduo
e da privacidade familiar. Dadas as caracterís-
ticas gerais dos CFs e a literatura disponível,
é bastante mais provável que, de fato, a sua
vida social seja essencialmente dominada pe-
las lógicas do individualismo, da privacidade e
da associação seletiva de indivíduos e famílias
do mesmo nível social, tal como já o referi-
ra Archer (1988) para o caso do subúrbio ro-
mântico anglo-americano. A referência à ideia
de comunidade (e de sua “busca” nostálgica)
é particularmente frequente no caso dos EUA,
a propósito da qual, precisamente, existe uma
ampla discussão e controvérsia sobre sua exata
natureza (e.g. Low, 2003). Por sua vez, e ape-
nas a título de exemplo, no caso português, o
apelo à ideia de comunidade, se bem que pre-
sente, é muito menos saliente, preferindo-se
193
Rita Raposo

claramente a ideia de privacidade. Eis algo que
parece fazer sentido numa sociedade de mo-
dernização tardia e portanto ainda sem lugar
para nostalgias comunitárias como acontece
nos EUA. Como recorda Bauman (2001, p. 3):
“Raymond Williams, the thoughtful analyst of
our shared condition, observed caustically that
the remarkable thing about community is that
‘it always has been’”.
Em conclusão, para além de todas as
variações possíveis, não há lugar para dúvidas
que as principais representações da sociedade,
do tempo e do espaço, exibidas pelos CFs (se-
ja no passado, seja contemporaneamente), se
harmonizam entre si para fornecer uma ima-
gem total, benigna, ordenada, esteticizada e
moralizada que se distancia (simbólica e fisi-
camente) do mundo mais largo, normalmente
descrito como oposto e decadente. Desta for-
ma, aproximam-se (em conjunto) “perigosa-
mente” da própria ideia de utopia, aspecto de
resto já notado por vários autores: e.g. Fishman
(Bourgeois Utopias, 1987); McKenzie (Priva-
topia, 1994); Mike Davis (1990), pioneiro dos
estudos sobre os condomínios fechados con-
temporâneos, que a propósito do caso de Los
Angeles evoca a dupla utopia/distopia; David
Harvey (2000), autor que recorre ao conceito
de “utopia degenerada” de Louis Marin para a
qualificação do fenômeno. É certo que a ideia
de utopia se identifica sempre com a crítica
da sociedade existente; contudo, por natureza
e definição ela é progressiva, carregando um
importante potencial de resistência. Em con-
trapartida, e ao contrário do que é comum ao
utopianismo e ao gênero utópico em geral, o
reportório simbólico dos CFs tem apenas na-
tureza conservadora. Não corresponde nem
a uma “utopia de reconstrução” nem a uma
“utopia de refúgio” (Mumford, 1963), mas, tão
só, a uma estratégia de abandono e exclusão
do mundo e, assim, de celebração da casa.

Rita Raposo
Licenciatura em Sociologia, mestrado em Economia, doutoramento em Sociologia Econômica.
Professora doutora. Professora auxiliar e Investigadora no Instituto Superior de Economia e Gestão
da Universidade Técnica de Lisboa, Departamento de Ciências Sociais e SOCIUS – Centro de
Investigação em Sociologia Econômica e das Organizações. Lisboa, Portugal.
mariaritaraposo@gmail.com

Nota
(*) Este ar go não foi traduzido para a língua portuguesa em uso no Brasil.

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 Condomínios fechados, tempo, espaço e sociedade

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Texto recebido em 4/nov/2010

Texto aprovado em 15/dez/2010

196 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 171-196, jan/jun 2012
 Brasília: as linhas retas pelo avesso
ou no entrecortar do uso
Brasília: the straight lines in reverse or the intersection of usage

Rosângela Vieira Neri Viana

Karla Christina Batista de França
Ananda de Melo Martins

Resumo
Este artigo analisa algumas expressões da me-
trópole que surgem no uso cotidiano do espaço.
O ponto de partida é a utilização no espaço do
Plano Piloto de Brasília – e sua inserção nele – por
aqueles que, de certa maneira, rompem com as
normatizações do uso e fazem emergir as contra-
dições urbanísticas. Não se trata de um estudo
sobre o plano urbanístico de Lúcio Costa, muito
menos sobre o desdobramento da urbanização
contemporânea, ainda que tais elementos cons-
tituam a tessitura da análise. Antes, refere-se a
uma reflexão sobre a realidade expressa no sen-
tido da cidade.
Palavras-chave: cidade; metrópole; plano urbanís-
tico; reprodução do espaço; urbano.
Abstract
This article aims to understand some expressions
of the metropolis which emerge in everyday use
of space. The starting point is the analysis of the
usage/insertion within the Pilot Plan of Brasilia
for those who somehow break the normatizations
of usage and emerge urban contradictions. It is
necessary to emphasize that we do not analize
the urban plan of Lucio Costa, much less the
unfolding contemporar y urbanization, even
though those elements form the tessitura in our
analysis. We are methodologically reflecting
through practice and knowledge, the reality
expressed towards the meaning of the city.
Keywords: city; metropolis; urban planning; space
representation; urban.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012
Rosângela Vieira Neri Viana, Karla Christina Batista de França e Ananda de Melo Martins
Introdução
Marcovaldo sonhara o ano inteiro em
poder usar as ruas como ruas, isto é, ca-
minhar no meio delas: agora podia fazê-
-lo, e também podia passar os semáfo-
ros no vermelho, e atravessar em dia-
gonal, e parar no meio das praças. Mas
entendeu que o prazer não era tanto o
de fazer essas coisas insólitas quanto o
de ver tudo de um outro modo: as ruas
como fundos de vale ou leitos secos, as
casas como blocos de montanhas íngre-
mes, ou paredes de escolhos.
Italo Calvino
1
Este artigo tem como objetivo analisar
2
algumas expressões da metrópole que emer-
3
gem no uso e no cotidiano do seu espaço na
metrópole. O recorte empírico utilizado corres-
ponde à prática espacial no Plano Piloto de Bra-
4
sília. A provocação da epígrafe mantém conso-
nância com o tipo de uso que a grande maioria
dos habitantes5 da cidade de Brasília – o que
não é diferente em outras cidades – deseja, so-
nha e vive no espaço urbano. O sentido do urba-
no, aqui, ultrapassa o modo de produção, pois é
um modo de consumo em que o pensamento e
o sentimento caracterizam, também, um modo
de vida. Simultaneamente a uma lógica capita-
lista que ordena o território, ele dá o sentido e
a materialidade às condições de reprodução das
relações de produção.
Configura-se um processo que ultrapassa
os planos urbanísticos – a ordem cartesiana es-
pacial – e cria rupturas, ainda que cambiantes,
na organização do espaço. E nesse movimento
a articulação entre plano, preservação e cidade
6
acaba por favorecer, no cotidiano, fenômenos
198
como continuidade-ruptura e passividade-ativi-
dade no uso do espaço.
O que dizem tais materialidades especí-
ficas, contidas nos ritmos e imposições da me-
trópole7 na cidade brasiliense? O pressuposto é
que, ao mesmo tempo, elas derivam e são deri-
vadas da imbricação do espaço vivido ao espa-
ço produzido e, consequentemente, ao espaço
concebido8 na vida na cidade. Nessa profusão
de ordem-desordem, nesse conjunto-disjunto,
a cidade aparece na relação necessária entre
sociedade e produção do espaço. Espaço em
que desvãos trazem detalhes de um viver que
escapam, posto que colocados lado a lado com
as chamadas “desordens urbanísticas”, mas
que fazem aparecer a cotidianidade na questão
espacial. É um espaço cingido por tempos di-
versos, potência de humanidade e incoerências
típicas da modernidade brasileira.
Com referência ao vivido, mediante uma
aproximação com a realidade urbana, encon-
tra-se o sentido da cidade. Nesse contexto, as
expressões da metrópole, ainda que essa seja
analisada em seus avessos, podem ser obser-
vadas nas moradias existentes nos subsolos
das quadras comerciais da via W-3 Norte, bem
como nas grandes placas propagandísticas,
que ocultam outro andar, burlando as normas
(de gabarito) previstas no ordenamento do
Plano Piloto de Brasília.9 Todas essas expres-
sões evidenciam a forma como um fundo que
volta à superfície na composição da represen-
tação urbanística (Virilio, 1993, p. 52). Tais ex-
pressões, embora conflituosas, são constituin-
tes da vida.
Não se trata de rupturas na cidade
política, mas de adaptações que mantêm a
urdidura do projeto urbanístico, tombado in-
trinsecamente, no sentido de habitar a cidade,
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012
 Brasília: as linhas retas pelo avesso ou no entrecortar do uso
cujo processo é de tensão, mas costurado de
concordância. Quais seriam as tessituras des-
sa concordância?
Não são invenções, como referem
Hobsbawm e Roger (2008), no que diz res-
peito à construção de tradições. As tessituras
mantêm um vínculo com uma formalização no
espaço, como é o caso do plano urbanístico
de Lúcio Costa, tombado pela Unesco, que
permanece como regra. Mas as mudanças nas
destinações do uso sugerem que o espaço é
fim e meio (Lefebvre, 2004, p. 74), em um
movimento da vida que tensiona a racionali-
dade urbanística.
As quebras no uso normativo do espaço
no Plano Piloto são instigantes, embora não
contradigam os ritmos dessa capital, onde a
técnica fixou a fluidez do tempo no espaço. A
utilização do espaço ora o confirma, ora torna-
-se insurgência. Mas interessa que esse tipo de
utilização, tal como ocorre em alguns tipos de
moradia, nega a intencionalidade que contém
o tempo no espaço como superfície. A moradia
humaniza e cria possibilidades de mudança, o
que inclui retornar o desvio ao espaço, à sua
materialidade em relação ao ritmo do corpo, e
não da mercadoria. Mas quando tal ruptura se
dá para ganhos capitalistas, o tempo é tornado
permanente, uma simples sucessão de horas
(Virilio, 1993).
Com base em aporte metodológico que
faz uso da observação de formas urbanísti-
cas no recorte indicado, registros fotográficos
permitem uma reflexão, por meio da prática e
pelo conhecimento, sobre a realidade expressa
no sentido de viver na cidade. O fenomênico e
sua articulação nas normatizações urbanísti-
cas e na vida constituem um movimento que
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012
possibilita elucidar os processos mediadores
imanentes à (re)produção do espaço, extensi-
vos e imbricados ao sentido de cidade, do mun-
do e da vida.
A consolidação da cidade de Brasília se
efetiva no contexto da dinâmica da ocupação
do território do Distrito Federal e das peculia-
ridades desse processo. Dada essa característi-
ca, o espaço concebido está sempre sujeito a
um interromper que advém da força do vivido.
Por isso, o uso do espaço no Plano Piloto, ao
longo dos seus cinquenta anos, fornece alguns
fios que encaminham a análise para o sentido
da cidade contemporânea. O corte é o enten-
dimento da via secundária denominada W-3,10
no caso específico, ruelas contíguas à W-3 Nor-
te, que fazem parte das quadras denominadas
70011 e abrigam comércio e serviços com um
perfil popular e com “má arquitetura”.12 Nas
faixas das quadras 500, estão edifícios institu-
cionais e centros comerciais.
Já na W-3 Sul, as quadras 500 encon-
tram-se ocupadas por estabelecimentos comer-
ciais e as quadras 700, por residências. Esse
comércio na W-3 Sul apresenta características
associadas a atividades variadas como bares,
lojas de departamento, butiques, lanchonetes,
entre outros. Embora com índices de degrada-
ção urbanística, elas ainda guardam uma tra-
dição. Na análise de Brandão (2009, p. 8), tal
tradição é expressa no uso:
A W-3 Sul serviu, também, de palco para
as manifestações estudantis, da década
de 1960, porque, segundo depoimento
de um antigo morador, era mais fácil fu-
gir pelas casas das 700 (que ainda não
eram gradeadas) do que pela Praça dos
Três Poderes.13
199
Rosângela Vieira Neri Viana, Karla Christina Batista de França e Ananda de Melo Martins
O uso permitido para ocupação da W-3
N, segundo as Normas de Edificação, Uso e
Gabarito (NGB) 56/89, seria para comércio
de bens (abastecimento alimentar: mercado e
supermercado; artigos pessoais e de saúde; ar-
tigos eventuais; artigos excepcionais; automo-
tores: peças e acessórios, revendedores de au-
tomóveis, bicicletas e motos); prestação de ser-
viços (financeiros, negócios, profissionais e de
comunicação); serviços sociais (socioculturais);
educação (ensino não seriado). A generalidade
da NGB 56/89 não delimita efetivamente o uso
e a ocupação do espaço então analisado.
No Plano Piloto de Brasília, tais adapta-
ções de sobrevivência tornam-se ainda mais
instigantes, tendo em vista o elevado custo de
vida e a vigilância ostensiva do poder público e
de algumas entidades de classe, em virtude do
tombamento do seu Projeto Urbanístico. Cha-
ma a atenção o fato de as ruelas da W-3 Norte
serem muito diferentes das ruelas da W-3 Sul.
Para Martins (2010, p. 12), “são os simples que
nos libertam dos simplismos, que nos pedem a
explicação científica mais consistente, a melhor
e mais profunda compreensão da totalidade
concreta que reveste de sentido o visível e o in-
visível”. Isso porque os meios de que os “sim-
ples” necessitam conquistar para permanecer
na cidade são muito mais complexos.
A forma urbana concreta resulta tanto
das políticas públicas e do planejamento terri-
torial do governo como dos respectivos impac-
tos e atos que compõem o cotidiano. Em con-
junto, eles reproduzem a sociedade e o espaço.
A cidade define-se tal qual um produto social,
como mediação nas relações de produção, por
sua capacidade organizativa e como lugar da
produção de bens, serviços e sentidos. A cida-
de resulta, portanto, de um processo político,
200
social e historicamente construído no âmbito
da nação brasileira e também da história do
lugar, espacializando seus conflitos, suas con-
tradições e lutas sociais.
Nas linhas retas
As determinações urbanísticas no Plano Piloto
da cidade de Brasília constituem os mecanis-
mos que formam e tornam a terra raridade. A
própria concepção do plano de Lúcio Costa,
com suas divisões setoriais, imensas áreas ver-
des e ideologias, constitui a determinação limi-
tante à expansão e ao adensamento urbano,
que provocam a escassez na oferta de terrenos.
Essa oferta limitada, lado a lado à transforma-
ção do plano urbanístico em patrimônio da
humanidade, adiciona a esses terrenos maior
valoração imobiliária. Esses fatores contribuem
para a alta valorização dos terrenos e para a
elevação nos custos da produção imobiliária.
Consequentemente, também contribuem para
elevar o valor de venda das projeções, o que
tende a propiciar a formação de oligopólios e
a produzir esses terrenos como raridades, co-
locando lucro e escassez numa mesma relação
e valor de uso apenas alcançado para alguns.
A configuração do capitalismo mundial e
os mecanismos que comandam e regulam seu
desempenho fazem surgir novas formas e con-
teúdos nas cidades, principalmente nas metró-
poles. A busca de rendimentos e de lucrativida-
de leva os gestores públicos a desenvolverem
políticas urbanas no âmbito do empresaria-
mento da cidade, semelhantes àquelas obser-
vadas nas operações urbanas desenvolvidas
nas metrópoles. Por isso que a gestão finan-
ceira dos negócios desenvolvidos na grande
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012
 Brasília: as linhas retas pelo avesso ou no entrecortar do uso
maioria das metrópoles, lado a lado ao setor
de comércio e serviços de alto valor agregado,
contribui para que partes da cidade recebam
maiores investimentos do setor público. Essas
novidades, segundo Viana (2008), apresentam-
-se na materialidade do espaço, uma vez que
modificam a divisão do trabalho no conjunto
da sociedade e indicam outra produção espa-
cial específica para o conjunto dos meios de
reprodução (do capital e da força de trabalho).
No Plano Piloto de Brasília, edificações moder-
nas evidenciam as adequações ao capitalismo
financeiro nas representações das fachadas en-
vidraçadas dos imóveis e de produção de espa-
ços para atender a uma classe privilegiada de
alto valor aquisitivo.
É nesse sentido que afirmamos tratar-se
de formas que guardam o empreendedorismo
urbano e que, pelo processo que as constitui,
subsumem o tempo no espaço, tal como defi-
ne Lefebvre (2004): tempo permanente posto
em superfície. Vale assinalar que o empreen-
dedorismo urbano apresenta-se como conjun-
to de ações políticas, econômicas e técnicas
para impulsionar o desenvolvimento econômi-
co e social nas cidades. Não prescinde, assim,
quer da forma quer de projetos políticos urba-
nos que possibilitem a racionalidade da ação
capitalista e do uso da técnica, para realizar
o sentido da urbanização nesse momento de
desregulamentação e liberalização dos mer-
cados pelo modelo de produtividade dado na
atual mundialização.
Entretanto, outras formas de utilização
do Plano Piloto tornam-se possíveis. Mesmo
porque “todo crescimento econômico pres-
supõe [...], simultaneamente, a reprodução
alargada da força de trabalho e da maquina-
ria, por outras palavras, do capital constante
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012
(fixo, investido) e do capital variável (salá-
rios)” (Lefebvre, 1973, p. 49). Dessa maneira,
a economia não prescinde da força de trabalho
barata e de um espaço com características lu-
crativas. Inerente a esse, há a heterogeneida-
de apresentada em suas formas e usos. Con-
tudo a dificuldade de explicar as relações que
na cidade tornam possível o entendimento de
partes em seu conjunto é grande. A compreen-
são da realidade urbana requer pensar na vida
cotidiana, substrato da mão de obra, fonte de
riqueza capitalista. Por ser um tema complexo,
limita-se aqui a indicar algumas relações pos-
síveis, mesmo que isso possa oferecer riscos
de distanciamento dos fatos. Essa análise de-
manda uma unidade nas relações sociais sob
o sentido amplo de produção, extensivo ao es-
paço como mercadoria.14
No que diz respeito à premissa de que a
cidade é uma mediação entre forças produti-
vas e as relações de produção,15 o projeto de
revitalização da via W-3 torna-se significativo.
Apesar de esse projeto ainda não ter sido im-
plementado, é interessante notar que, no seg-
mento Sul e Norte da via W-3, há propostas
distintas para sua revitalização. Tais distinções
fazem emergir conteúdos geográficos signifi-
cativos. Vários registros jornalísticos da mídia
impressa e televisiva e próprio texto do proje-
to de revitalização mostram que, nas quadras
700 em especial, do Setor Comercial Residen-
cial Norte (SCRN), ocorrem uma significativa
deterioração dos prédios e desvio do uso ur-
banístico estabelecido. Esses desvios, já há al-
gum tempo, começaram a ser banidos, com a
retirada de alguns serviços, como por exemplo
as lojas de revendas de automóveis.16 Contu-
do, permanece ainda a diversidade de servi-
ços e comércios, lojas de autopeças, oficinas,
201
Rosângela Vieira Neri Viana, Karla Christina Batista de França e Ananda de Melo Martins

pousadas, lanchonetes, moradias, bares, entre aprovaram a criação, ao longo do tempo, de

lixo e edificações, destoantes da “bela arquite-
tura” existente no Plano Piloto.
Atualmente, nas quadras 700 da via W-3
Norte, há duas categorias de zona urbana, di-
ferentemente do que ocorre na via W-3 Sul
(Barreto, 2002, p. 37). No segmento norte, ur-
banistas do Governo do Distrito Federal (GDF)
três séries de blocos de uso misto. A primeira
série de blocos, paralelos à via W-3 Norte, guar-
da um padrão semelhante ao comércio central
de qualquer grande cidade, se o observador
não estiver atento aos subsolos, cujo uso, em
sua maioria, foi modificado para residencial.
Ali, quartos mal ventilados e iluminados, com

Figura 1 – Janela vista do subsolo

Foto: Rosângela Viana, 15 dez 2010.

Figura 2 – Janela vista do plano da rua

Foto: Rosângela Viana, 15 dez 2010.

202 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012
 Brasília: as linhas retas pelo avesso ou no entrecortar do uso
banheiro e cozinha coletivos, são alugados
em média a R$750,00 (dólar comercial em
R$1,6810). Em registros fotográficos, consta-
tou-se haver nesses ambientes grande acúmulo
de lixo, tanto nas ruelas quanto ao fundo das
janelas protegidas por grades (Figuras 1 e 2)
construídas no nível do passeio, para levar um
pouco de ar aos subsolos.
Entre os blocos da primeira e segunda
série, há uma ruela de circulação utilizada pe-
los transeuntes. Nessa “ruela”, além das mo-
radias no subsolo, verificam-se também casas
construí das no nível do passeio e no andar
acima em cada uma da série de blocos. Na se-
gunda série de blocos, especificadamente, en-
contram-se, ainda, diversos estabelecimentos
comerciais, como restaurantes, lan houses, lan-
chonetes, entre outros. Todos esses elementos
apontam para emersão, com mais intensidade,
do avesso das linhas retas de Lúcio Costa.
A proposta de revitalização sugere a
criação de circuitos viários, cujo objetivo é
priorizar a passagem dos pedestres de forma
segura às quadras comerciais e residenciais,
bem como forma de coibir que esses espaços
sejam utilizados como estacionamentos, a
exemplo do que ocorre atualmente. No entan-
to, os projetos de revitalização, em geral, não
envolvem os moradores desses espaços; pelo
contrário, interferem na sua vida cotidiana
e transformam tais espaços da cidade para o
negócio. Em contrapartida, é importante res-
saltar que os cidadãos envolvidos podem, ou
não, organizar-se, aumentando a possibilidade
de permanência. Dessa maneira, “a luta emer-
ge e se realiza no nível da vida cotidiana – é
neste plano que percebem, lutam e reivindi-
cam” (Carlos, 2001, p. 300).
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012
Embora se perceba a adequação ao pla-
no urbanístico de Lúcio Costa, dada na simila-
ridade e geometria nas construções aí existen-
tes, essa área não recebe atendimento quanto
à prestação de serviços básicos, tal como lim-
peza urbana e iluminação pública. O uso tan-
to para moradia quanto para fins comerciais
configura-se por uma ordem na desordem. A
ordem é expressa pela normatização imposta
no plano urbanístico, que se materializa nas
construções, ao passo que a desordem se dá
contrapondo-se a essa normatização, pelo uso
diferenciado e não previsto.
Essa permanência de algo que destoa da
norma diz sobre a comercialização de um espa-
ço integrado ao capitalismo, mas de outra eta-
pa. Ou seja, uma etapa em que as demandas
de configurações e mecanismos de acumulação
capitalista eram outras, se comparadas à mun-
dialização do capital da década de 1980 até o
momento atual. Momento esse caracterizado
pelo conteúdo do empreendedorismo urbano,
constituído também por projetos de revitaliza-
ção e instrumentalização da cultura como for-
ma de empresariamento da cidade.
Mas se a delimitação do Plano Piloto não
impediu a consecução do espaço produzido
ora pelas necessidades cotidianas da socieda-
de, tais como pesquisa de campo mostrou, ora
pelas necessidades das realizações capitalistas,
esses conteúdos redefinem a dialética cidade
versus urbano. Até que investimentos sejam
feitos no sentido de empresariar essa via em
moldes semelhantes a outras áreas do Plano
Piloto, as formas e aqueles que dela se apro-
priam permanecem. Talvez aí resida um dos
fios da rentabilidade que o espaço urbano pode
oferecer por meio da organização do território
203
Rosângela Vieira Neri Viana, Karla Christina Batista de França e Ananda de Melo Martins
de uma sociedade baseada na produção de
mercadorias. Não importam quais sejam e em
que condições. Interessa a funcionalidade do
espaço em correspondência à espacialidade no
tempo do modo de produção. Não se trata de
reduzir a análise para o campo da economia
vulgar, mas de compreender na contempora-
neidade a organização do território para além
do discurso da desordem ou caos urbano, pos-
to que as normatizações dadas ao espaço ur-
bano, de maneira geral, realizam sua ordem,
por meio da dramatização da vida cotidiana
como desordem.
O avesso ou o entrecortar
do uso
Tanto a moradia quanto as atividades comer-
ciais e de prestação de serviços, observadas
ao longo de toda via W-3 Norte, inadequa-
das ao plano urbanístico elaborado para
Brasília, apontam para uma cotidianidade
204
que é preciso desvelar. Segundo Lefebvre
(1991, p. 13), o cotidiano pode ser expresso
com sua miséria e sua riqueza, com base em
acontecimentos aparentemente triviais, ba-
nais, mas que possibilitam desvendar a coti-
dianidade, por “apresentar o tempo e o espa-
ço ou o espaço no tempo”.
Em observação das formas, alguns con-
teúdos podem ser inferidos, tendo em vista o
fenômeno da apropriação por meio do uso
diferenciado ao longo das quadras 700, o que
torna a ocupação intrigante por duas questões
centrais. A primeira refere-se às condições de
moradia em si; a segunda diz respeito à intensi-
dade de apropriação diversa.
A primeira questão indicada remete às
condições de habitabilidade das residências
dos subsolos na primeira e segunda série de
blocos da W-3 Norte, tal como descrito na se-
ção anterior. Trata-se de espaços, em geral,
coletivos, com pouca privacidade para os mo-
radores e condições de higienização precárias,
cujos aluguéis são altos, se consideradas as
condições de moradia ofertadas (Figuras 3 e 4).
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012
 Brasília: as linhas retas pelo avesso ou no entrecortar do uso

Figura 3 – Interior de moradia do subsolo

Foto: A. M. Martins, 15 dez 2010.

Figura 4 – Interior de moradia do subsolo

Foto: A. M. Martins, 15 dez 2010.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012 205
Rosângela Vieira Neri Viana, Karla Christina Batista de França e Ananda de Melo Martins

Quanto às residências encontradas na aumentando um andar na edificação que tam-

terceira série de blocos da W-3 Norte, há de
se ressaltar as manobras que são feitas pa-
ra registro legal desses imóveis. Esses apar-
tamentos, em geral estruturados e alugados
individualmente, são vistoriados como imóvel
comercial, porém com estruturas que podem
vir a ser adaptadas para o uso residencial, as
quais se modificam após a vistoria.
A segunda questão pode ser observada
também nessa mesma série de blocos, assim
como em alguns edifícios das entrequadras do
Setor Comercial Residencial Norte. São estraté-
gias usadas para burlar a norma de gabaritos,
bém deveria ser apenas comercial. Alguns pro-
prietários aumentam o número de andares de
forma explícita, outros utilizam placas comer-
ciais, na tentativa de escamotear a ação irregu-
lar, como evidencia a Figura 5.
As condições de moradia nesses apar-
tamentos são melhores se comparadas às dos
cômodos no subsolo. Mas quando compara-
das com as condições dos imóveis em geral
no Plano Piloto, os preços de aluguel são mais
acessíveis. Ações como estas, seja as dos em-
preendedores que camuflam irregularidades,
seja as dos moradores que resistem às ações

Figura 5 – Ampliação de andar

Foto: A. M. Martins, 15 dez 2010.

206 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012
 Brasília: as linhas retas pelo avesso ou no entrecortar do uso

segregadoras concebidas por um projeto urba-
nístico, indicam práticas que trazem o avesso
da cidade de Brasília, que foge ao plano carte-
siano em que a (re)produção da vida deve se
adequar às normas. Na ruela entre a primeira e
segunda série de blocos, as formas de moradia
e algumas atividades comerciais (academia,
cozinhas industriais, por exemplo) ocupam
uma área que, a priori, deveria ser destinada
a depósitos de mercadorias do comércio que é
exercido na superfície (Figura 6).
No entanto, ao longo de sua extensão,
muitas dessas áreas foram transformadas, a
maior parte em espaço de moradia para uma
população com menor poder aquisitivo, que
procura por residência e por acesso, ainda que
em condições precárias, aos serviços disponí-
veis no Plano Piloto de Brasília. Buscam evitar
um uso maior de tempo e de dinheiro com des-
locamentos diários para chegar ao trabalho/
estudo fortemente concentrado no Plano Pilo-
to. Para a análise, essa “opção” pela moradia
central evidencia que ao pensamento teórico
está posta a necessidade de compreender a
centralidade, segundo Lefebvre (2008), como
parte do direito à cidade, o direito ao urbano
construído a partir da vida cotidiana criativa e
humanizada.

Figura 6 – Vista posterior de ruela W-3 Norte

Foto: A. M. Martins, 15 dez 2010.

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Rosângela Vieira Neri Viana, Karla Christina Batista de França e Ananda de Melo Martins
O cuidado que cada morador direcio-
na ao espaço em que vive, ao longo da ruela
entre a primeira e a segunda série de blocos,
mostra, por meio das aparências, partes que
indicam relação de zelo (quadras 711, 710,
709). Para Lefebvre (2004, p. 81), a relação do
homem tanto com a natureza quanto com sua
natureza é mediada pelo habitar. Os elemen-
tos de uma humanização possível estão postos
nessa espontaneidade ou mesmo são vestígios
de arte e poesia, de reencontro com seus de-
sejos e seu corpo, ainda que permeados no
vivido obscurecido pelo mundo da mercadoria
e consequentemente de seu empobrecimento.
Em outras partes, identifica-se aparente
degradação, com acúmulo de lixo, principal-
mente (Quadras 714, 713, 712), como demons-
tram as Figuras 7 e 8. Estaria esse conjunto de
fotografias dizendo algo acerca da contradição
humana, entre desejo e racionalidade? Mas a
que indagações tais fotografias podem levar?
O que é, afinal, a problemática do habitar e
não do habitat reduzido, cindido e esfacela-
do, segundo Lefebvre (2004)? O habitar, se-
gundo esse autor, precisa ser analisado como
fundamento basilar da sociedade e não como
subordinação e por ele ir para o horizonte pos-
sível de nossa humanização. Para entender o
habitar no contexto em que se torna habitat,
é preciso pôr acento no capitalismo. É preciso
entender como os homens se inserem e são le-
vados à sua margem e como nesse movimento
perdem o uso, a cidade na condição de media-
ção da sua vida no e para o mundo.
208
No que tange à relação de zelo, um dos
principais indicadores de uso desse espaço,
além das casas bem cuidadas na altura do
passeio – fachadas pintadas, jardins bem tra-
tados –, tem-se a arte na rua dada pela pre-
sença dos grafites e a aparente relação de vi-
zinhança (Figuras 8 e 9). Aos poucos, o espaço
concebido se transforma, em certa medida,
pelos usos presentes no cotidiano, atravessado
pela vida cotidiana que, por meio de práticas,
apontam a possibilidade sempre latente de
humanização do urbano pela apropriação do
espaço ao longo do tempo.
O entrecortar do uso indica uma perma-
nência que traz o avesso da cidade. Ela se dá
na busca pela sobrevivência em espaços pen-
sados em linhas retas para um público mais se-
leto. Ou de um grupo de uma classe específica
de servidores do Estado, uma vez que Brasília,
especialmente o Plano Piloto, foi construída
para ser uma cidade política. Nesses termos,
o discurso normativo – que propugna a inter-
venção urbana como forma de sanar a violên-
cia em locais de precária existência material
e fomentar o progresso, pela implantação de
serviços e obras de infraestrutura – favorece
as condições da acumulação capitalista. Im-
possível negar a acumulação como presença
imanente nos projetos de revitalização. Por
isso, devem ser tratadas políticas urbanas que
são, para serem analisadas e debatidas. Isso
para impedir que se perpetue a privatização
do espaço público e seja possível outro sentido
na produção do urbano.
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 Brasília: as linhas retas pelo avesso ou no entrecortar do uso

Figura 7 – Área com forte degradação

Foto: A. M. Martins, 15 dez 2010.

Figura 8 – Cuidado com a limpeza e aparência da ruela

Foto: A. M. Martins, 15 dez 2010.

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Rosângela Vieira Neri Viana, Karla Christina Batista de França e Ananda de Melo Martins

Foto 9 – Arte na rua, encontrada em algumas ruelas do recorte em análise

Foto: Rosângela Viana, 15 dez 2010.

Refere-se a um sentido que encon-

tra possibilidades de romper, no processo de
metropolização do espaço, o aprofundamento
maior e mais amplo que suas significações ma-
teriais e mercantis. Onde o retorno ao urbano
apenas pode se iniciar pelo dissenso e por ou-
tra maneira de produzir a vida. Consequente-
mente esses avessos urbanísticos deixariam de
ser momento negativo do urbano e criariam,
de fato, uma ruptura necessária para o envol-
vimento da coletividade e de sua humanização.
Aproximações ou conclusões
O empreendimento analítico que se seguiu
teve como objetivo compreender algumas ex-
pressões da metrópole, que emergem no uso
cotidiano do espaço do Plano Piloto de Brasília.
Espaço esse que é dado nos rompimentos das
normas urbanísticas ou, tal como se denomi-
nou aqui, no avesso urbanístico, que aproxima
conceitualmente o entendimento da cidade e
sua face metropolitana.

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 Brasília: as linhas retas pelo avesso ou no entrecortar do uso
Evidencia-se a necessidade de compre-
ensão das velhas e novas contradições, no âm-
bito das desigualdades, que o espaço em sua
forma visível apresenta. Esta pesquisa empírica
trouxe esses elementos da feitura espacial. São
as articulações fundantes do entendimento da
unicidade desse processo. Era conhecido o risco
de o empirismo hipostasiar o sentido da cidade.
Tal hipostasia poderia criar uma imagem
cujo conteúdo enfatizasse uma fixação ilusória
de interpretação. Para isso, considerem-se as
partes do Plano Piloto que negam as normas
urbanísticas. Nesta pesquisa, trata-se da via
W-3 Norte, principalmente a ruela e o transbor-
damento de outros usos e avessos aí contidos,
que poderiam fazer deste artigo uma mera
descrição. Assim sendo, estar-se-ia retornando
aos primórdios da ciência descritiva, com uma
simples crítica a uma parte que não “segue” as
normas urbanísticas. Significaria a velha e sem-
pre renovada crítica que todos fazem a Brasília:
“isso aqui não está no plano urbanístico de Lú-
cio Costa, fere o Patrimônio”. E nada disso diz
sobre que cidade-metrópole é esta.
Essa postura, além de obscurecer a reali-
dade e, portanto, pôr a perder o sentido de pes-
quisar o espaço urbano, cria empecilhos a uma
análise possível, mesmo que esta esteja ainda
em seu início ou seja um esboço dela. A cidade
não pode ser traduzida apenas como traçado
normatizado, ainda que obra de arte, única e
patrimônio. As semelhanças do entendimento
dos gregos em relação ao sentido da cidade
podem, talvez, fazer encontrar fios outros na
pesquisa. Tais como aquelas relações criadas
pelo sentido de cidade, de justiça e de nature-
17
za, especialmente em Antifonte.
Para esse pensador, quando é preciso
estabelecer acordo, um grupo estabelece leis
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012
próprias e necessárias àqueles que habitam de-
terminada cidade e a essas leis devem venerar.
A justiça é o ato de seguir tais leis. Natureza
é tudo aquilo que todos os homens gregos,
bárbaros e estrangeiros sentem. Por exemplo,
necessidade de respirar, alimentar-se e respirar.
Nesse sentido, para Antifonte, somos natural-
mente bárbaros ou gregos uns em relação aos
outros, por desconhecermos e não venerarmos
as leis daqueles que moram longe.
Os conflitos se dão quando as necessi-
dades naturais de cada um se defrontam com
as leis que compõem a justiça. A lição da razão
grega aqui trazida nas questões de Antifonte
é que a diferença entre grego e bárbaro é cul-
tural e não uma questão natural. Nessa estei-
ra, o consenso grego significa obedecer a leis
que são o sentido da cidade e que ainda assim
produzem conflito: entre direito da cidade e di-
reito da família, entre o universal público e o
universal privado que se aproxima e se articula
à propriedade. Se existe cidade, ela é definida
pelo acordo, pela cultura e não pela natureza. A
cidade é então definida pelo político. Eis então
o que se compreende como expressões possí-
veis da metrópole: o conflito e a contradição si-
tuados na lógica capitalista do uso e no cálculo
do útil. E que faz emergir o confronto parado-
xal (porque renegado) e contraditório entre a
cidade (leis) e a natureza (a qual dela não se
escapa) no edifício das normas constituídas pe-
la verdade urbanística e pelas opiniões que se
tornam una.
No âmbito da cidade e assumindo o en-
tendimento grego de que ser justo é não pres-
cindir as leis da cidade, pode-se pensar que a
natureza é tudo aquilo que escapa ao político.
Dessa maneira, as necessidades singulares
a cada cidadão, que ultrapassam o simples
211
Rosângela Vieira Neri Viana, Karla Christina Batista de França e Ananda de Melo Martins
habitat , como ressalta Lefebvre (2004, pp.
80-81), e cuja vivência encontra-se em toda
sua complexidade, situam-se no campo da
natureza. Assim, a maioria das coisas justas,
segundo o acordo feito pelo grupo na cidade,
encontra-se em permanente conflito com a
natureza (porque essa dá aos homens dese-
jos naturais e por isso inerentes). Em suma, o
prescritivo (ordem urbanística) sobre o neces-
sário (vivência concreta do ser) nada mais é
que a lei do cidadão e a lei do homem. Nes-
sa torção (ou seria um deus ex machina?) em
que o fundo volta à superfície na composição
da cidade-metrópole, tem-se as partes difra-
tadas no seu espaço.
Pode-se compreender o espaço de re-
presentação como o transgredir a norma urba-
nística no limite do tombamento. É do exterior
(aqui Plano Piloto) que provém a necessidade
de aqui permanecer e se submeter a tais condi-
ções. Por isso, no intuito de escamotear o con-
flito, uma vez que esse traz em si a separação
na sociedade pela constatação de um modo
único de vida, a representação do espaço (es-
paço concebido dado pelo plano urbanístico e
normatizado) produz e reproduz concepções
urbanas que fragilizam o fazer político.
Esse fazer político permite o avesso do
plano urbanístico. Não parece ser estranho isso
numa capital onde os ritmos e a técnica am-
pliaram a fluidez do tempo no espaço? Sim e
não. Se a cidade é ligada às forças produtivas e
à formação da mais-valia, isso explica o espaço
adequado a um tempo acelerado que permite
a realização da mercadoria. Concomitantes a
essa velocidade, as construções no Plano Piloto
212
reforçam a representação das grandes cidades
na atualidade: o tempo permanente ordenado
pela arquitetura. Quase como um eterno pre-
sente concretizado, sua função pode ser a de
tornar a todos espectadores da cultura do pro-
gresso, absorvendo, assim, até mesmo a critici-
dade em relação ao par contraditório cultura/
progresso. Vale dizer, cultura articula-se à inte-
riorização de valores comuns a todos. Portanto,
difere do conteúdo de mudança que o progres-
so realiza, posto que é movimento.
Mas os avessos urbanísticos ainda assim
permanecem. A concordância dessa permanên-
cia reside na manutenção de uma arquitetura
que, apesar de ser de “má qualidade”, não cria
confrontos. Antes, reforça adesões à formaliza-
ção do espaço produzido. De certa maneira, é
praticamente possível afirmar que os avessos
urbanísticos presentes na W-3 Norte são e es-
tão implicados em uma espécie de consonân-
cia dada pela própria vida e suas urgências.
Desse modo, o discurso da degradação urbana
joga com a culpa e com a opinião pública. A
presença dos avessos urbanísticos se dá pela
existência de necessidades das pessoas quan-
do em coletividade, não de um mando político
e menos ainda das leis da cidade. O discurso
destrói a culpabilidade do poder público de sua
organização do território para a lógica mercan-
til. É dessa maneira que o processo de urbani-
zação produz e reproduz espaços diferenciados
na metrópole, sob os auspícios de uma verdade
que brotou das banalidades da vida, das opi-
niões públicas e das formas reconhecidas, para
preservar a áurea de cultura no movimento do
progresso de que a cidade é assim tecida.
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 Brasília: as linhas retas pelo avesso ou no entrecortar do uso

Rosângela Vieira Neri Viana

Doutoranda em Geografia na Universidade Federal de Goiás. Goiânia, Goiás, Brasil.
rvianavieira@gmail.com

Karla Christina Batista de França

Doutoranda em Geografia na Universidade de Brasília. Distrito Federal, Goiás, Brasil.
karlinha@unb.br

Ananda de Melo Martins

Msc. em Geografia da Universidade de Brasília. Distrito Federal, Goiás, Brasil.
anandamartins@unb.br

Notas
Este ar go, escrito a seis mãos, tem como colaboradores-pesquisadores os graduandos em geografia
Leonardo Rocha de Castro e Tiago Sampaio, cujo auxílio foi imprescindível na coleta de dados
empíricos.

(2) O uso do termo “expressões” não significa o desprezo aos processos mediadores imanentes à (re)
produção do espaço extensivos e imbricados ao sen do de cidade, do mundo e da vida. Mas
como algo fenomênico que ar cula o plano da vida ao ins tuído e também às representações
(Carlos, 2001).

(3) Trata-se, neste momento, do co diano capturado e submerso nas funções corriqueiras do dia a
dia, cuja dimensão, ainda que alienada às necessidades da sobrevivência norma zada, pode dar
indica vos importantes à análise, tendo em vista que, de acordo com Damiani (2002, p. 161),
o co diano apresenta diversos níveis de alienação e “envolve outros momentos da vida social,
além do trabalho, sob sua lógica, momentos que já não são alheios, ingênuos à reprodução do
capitalismo”.

(4) Vesentini (1985, p. 107) afirma que “Brasília é uma só cidade, do Plano Piloto às cidades
satélites”. O Plano Piloto não exis ria sem as cidades satélites – atualmente designadas Regiões
Administra vas – e essas só existem em virtude do plano proposto para a construção da capital.

(5) Vale-se aqui da definição de Lefebvre (2004, pp. 80-81) para habitantes, que não restringe os
homens aos atos elementares de sobrevivência, e sim de vivência concreta.

(6) Para Lefebvre (1991, p. 35), a noção de co diano não possui sen do fora das contradições do
processo histórico. Nesses termos, ao caracterizar a sociedade em que se vive, compreende-se a
co dianidade como o co diano situado nas relações do mundo.

(7) As preocupações teóricas envolvem, para além do sentido da cidade contemporânea, o

entendimento da definição metrópole: “Desse modo, a análise da metrópole se revela na
simultaneidade e mul plicidade de lugares que se justapõem e interpõem, gerando situações de
conflito, mas também revelando em seus fragmentos o mundo do vivido” (Carlos, 2001, p. 50).

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Rosângela Vieira Neri Viana, Karla Christina Batista de França e Ananda de Melo Martins

(8) As noções de espaço concebido, produzido e vivido derivam das análises de Penna (2000, p. 13),
a par r da obra de Lefebvre. Respec vamente, relacionam-se à “representação do espaço”
(às deliberações sobre o espaço), à “prá ca espacial” (diz sobre a produção e reprodução das
formas sicas no espaço) e ao “espaço de representação” (a prá ca co diana em que o valor de
uso permeia qualita vamente seu significado e abre possibilidades de insurgências).

(9) No Plano Piloto em Brasília, em virtude de sua concepção urbanís ca, em que os prédios são
erguidos sobre pilo s, vendem-se projeções e não terrenos, uma vez que as áreas térreas dos
prédios devem permanecer abertas para a livre passagem de todos. Tanto a altura dos prédios
quanto a localização e a função foram estabelecidas no Projeto de Lúcio Costa. Aprofundam-se
essas questões ao longo deste ar go.

(10) A des nação inicial dessa via consta no Relatório Lúcio Costa: “Ao fundo das quadras estende-se
a via de serviço para o tráfego de caminhões, des nando-se ao longo dela a frente oposta às
quadras, à instalação de garagens, oficinas, depósitos do comércio em grosso etc., e reservando-
-se uma faixa de terreno, equivalente a uma terceira ordem de quadras, para floricultura, horta
e pomar. Entaladas entre essa via de serviço e as vias do eixo rodoviário, intercalam-se então
largas e extensas faixas com acesso alternado, ora por uma, ora por outra, e onde se localizaram
a igreja, as escolas secundárias, o cinema e o varejo do bairro disposto conforme a sua classe ou
natureza. O mercadinho, os açougues, as vendas, quitandas, casas de ferragens, etc., na primeira
metade da faixa correspondente ao acesso de serviço; as barbearias, cabeleireiros, modistas,
confeitarias etc., na primeira seção da faixa de acesso priva va dos automóveis e ônibus, onde
se encontram igualmente os postos de serviço para venda de gasolina. As lojas dispõem-se em
renque com vitrinas e passeio coberto na face fronteira às cintas arborizadas de enquadramento
dos quarteirões e priva vas dos pedestres, e o estacionamento na face oposta, con gua às vias
de acesso motorizado, prevendo-se travessas para ligação de uma parte a outra, ficando assim
as lojas geminadas duas a duas, embora o seu conjunto cons tua um corpo só ”.

(11) As quadras residenciais do Plano Piloto de Brasília estão dispostas ao longo do Eixo Rodoviário
Norte e Sul que percorre toda a extensão das duas asas – Asa Norte e Asa Sul. As quadras que
se localizam a oeste do Eixo têm como endereçamento as centenas ímpares (Quadras 100, 300,
500, 700 e 900). Já as quadras que se localizam a leste do Eixo são numeradas pelas centenas
pares (Quadras 200, 400, 600 e 800).

(12) Segundo Lúcio Costa, no “Plano de Preservação do Conjunto Urbanís co de Brasília”, do livro
Brasília 57-85, p. 123, item 3.1. Disponível em: <h p://www.semarh.df.gov.br/005/00502001.
asp? CD_CHAVE=15836>. Acesso em: 28 nov 2010.

(13) Ar go disponível em: <h p://www.docomomo.org.br/seminario%208%20pdfs/189.pdf>. Acesso

em: 2 dez 2010.

(14) Em relação ao espaço como mercadoria, ver a dissertação in tulada A (re)produção do espaço
como mercadoria: Pólo 3 - Projeto Orla extensões-latências (Viana, 2008).

(15) Com a ciência de que esta ar culação entre forças produ vas (meios de produção e força de
trabalho) e relações de produção (propriedade econômica das forças produ vas) possui ampla
controvérsia no pensamento marxista, adota-se aqui a análise de Cohen (1978, especialmente
o capítulo II).

(16) Esses estabelecimentos foram transferidos para um novo local denominado Cidade dos
Automóveis.

(17) Cassin (1993) evidencia uma tradução possível de um autor grego cuja identidade ainda se
discute.

214 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012
 Brasília: as linhas retas pelo avesso ou no entrecortar do uso

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VIRILIO, P. (1993). O espaço crí co e as perspec vas do tempo real. Rio de Janeiro, Editora 34.

Texto recebido em 30/out/2011

Texto aprovado em 10/dez/2011

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 197-215, jan/jun 2012 215
 O planejamento urbano e as enchentes
em Dourados: a distância entre
a realidade e a legalidade
Urban planning and flooding in Dourados:
the distance between reality and legality
Resumo
As enchentes urbanas estão presentes na realida-
de de grande parte das cidades brasileiras. Oriun-
das do desenvolvimento desordenado e da falta
de planejamento, transformam-se em grandes de-
safios para os gestores, pois necessitam conciliar
desenvolvimento com gestão ambiental do meio
urbano. Este artigo apresenta um olhar sobre o
panorama das enchentes no município de Doura-
dos-MS, suas implicações, as medidas de controle
empregadas pelo poder público e a necessidade de
uma gestão integrada.
Palavras-chave: enchentes urbanas; planejamento ur-
bano; Dourados; crescimento populacional; legislação.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012
Bianca Rafaela Fiori Tamporoski
Maria Aparecida Martins Alves
Luciana Ferreira da Silva
Joelson Gonçalves Pereira
Abstract
Urban flooding is present in the reality of a large
number of Brazilian cities. The result of disorderly
development and lack of planning turns into
a challenge for administrators, however we
need to agree on development with urban
environment planning in mind. This article looks
at a panorama of fl ooding in the municipality of
Dourados, MS, Brazil, its implications, control
measures by the public powers and the need for
integral planning.
Key words : urban flooding; urban planning;
Dourados; populational growth; legislation.
Bianca Rafaela Fiori Tamporoski et al.
Introdução
O crescimento populacional, as mudanças nos
padrões produtivos e de consumo ao longo dos
últimos anos redefiniram o estado das águas,
do solo, do ar, da fauna e flora e as condições
socioambientais dos assentamentos urbanos.
O planejamento urbano, embora envolva fun-
damento interdisciplinar, na prática se realiza
no âmbito mais restrito do conhecimento e
não tem considerado aspectos fundamentais,
gerando grandes transtornos e custos para a
sociedade e para o meio ambiente.
No geral, as cidades brasileiras cresce-
ram sem o devido planejamento, fato que traz
aos gestores um custo muito elevado que se
faz sentir em todo o aparelhamento urbano.
Como a maioria dos municípios brasileiros está
próxima aos vales e margens dos rios, tornam-
-se fundamentais o planejamento, a legislação
e a fiscalização por parte dos governos munici-
pais para diminuir os riscos e danos causados
por desastres naturais, como os decorrentes
das inundações (Secretaria Nacional de Defesa
Civil, 2011).
As inundações são classificadas por
Tucci (2001) como enchentes em áreas ribei-
rinhas ou decorrentes do processo de urba-
nização. Nas áreas ribeirinhas trata-se de um
evento natural em que a água escoa do leito
menor para o leito maior de rios, riachos e
córregos. O impacto verificado neste evento
é devido à ocupação do vale de inundação
em períodos de estiagem ou de sequência de
anos secos. Já as inundações que decorrem do
processo de urbanização têm sua origem na
ocupação e impermeabilização do solo que
promovem aumento no volume e velocidade
218
do escoamento superficial e a magnitude e
frequência das enchentes.
O espectro das medidas aplicadas mun-
dialmente para a redução do potencial de pre-
juízos consequentes das inundações abrange
medidas de planejamento, ações construtivas,
operacionais e políticas. Trata-se de um conjun-
to de medidas preventivas e de métodos que
visam à minimização de prejuízos, caso ocorra
uma catástrofe. Os exemplos internacionais
demonstram de forma inequívoca que obras
fluviais de proteção e controle de cheias torna-
ram-se desacreditadas e que soluções univer-
sais inexistem (Frank, 1995).
Nos países desenvolvidos, o abasteci-
mento de água, o tratamento de esgoto e o
controle quantitativo da drenagem urbana
estão resolvidos por meio de mecanismos de
investimentos e legislação, que obrigam a po-
pulação a controlar na fonte os impactos de-
vidos à urbanização. No entanto, os países em
desenvolvimento ainda estão muito aquém
dessa realidade (Tucci, 2004).
O Brasil passou por profundas transfor-
mações econômicas, sociais e ambientais nas
últimas décadas, que resultaram em grande
pressão sobre os recursos naturais, tanto pe-
lo aumento da demanda, quanto pelas novas
modalidades de uso. No processo de desenvol-
vimento, o crescimento populacional e a urba-
nização sem planejamento trouxeram implica-
ções significativas ao ambiente urbano. Even-
tos da mais variada ordem resultam da falta de
planejamento e, dentre estes, estão as enchen-
tes que, independentemente de sua magnitude,
alteram toda a fisiologia e a dinâmica urbanas.
A prática de planejamento do uso e con-
servação dos recursos hídricos foi destacada
pelo governo federal na Lei nº 9.433, de 1997,
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012

que institui a Política Nacional de Recursos Hí-
dricos e o Sistema Nacional de Gerenciamen-
to de Recursos Hídricos. As quais representam
um significativo avanço ao criar um sistema de
gerenciamento descentralizado e participativo,
em que a bacia hidrográfica é considerada co-
mo a unidade territorial básica de implementa-
ção desta política (Bonn, 1997).
A política estabelece, ainda, como
ação do Poder Público, na esfera dos Poderes
Executivos Federal, Estaduais e do Distrito Fe-
deral, a promoção da integração da gestão de
recursos hídricos com a gestão ambiental; e,
no caso dos municípios e do Distrito Federal, a
integração das políticas locais de saneamento
básico, de uso, ocupação e conservação do solo
e do meio ambiente com as políticas federal e
estaduais de recursos hídricos (Schubart, 2000).
Quanto ao uso do solo, a Constituição
Federal, em seu Artigo 30, delega essa respon-
sabilidade ao município. Porém, os estados e a
União podem estabelecer normas para o dis-
ciplinamento do uso desse atributo visando à
proteção ambiental, controle da poluição, saú-
de pública e segurança (Brasil, 1988). Dessa
forma, observa-se que, no caso da drenagem
urbana que envolve o meio ambiente e o con-
trole da poluição, a matéria é de competência
concorrente entre Município, Estado e Fede-
ração. A tendência é dos municípios introdu-
zirem diretrizes de macrozoneamento urbano
nos seus Planos Diretores, incentivados pelos
Estados (Tucci, 2004). É por meio do Plano
Diretor que emerge/surge a oportunidade de
os municípios identificarem as áreas de risco
e estabelecerem regras quanto à urbanização
nessas localidades.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012
O planejamento urbano e as enchentes em Dourados
Em Dourados, o crescimento desor-
denado, a falta de planejamento urbano e
os assentamentos em áreas impróprias são
os fatores condicionantes de uma realidade
vivida por parte da população urbana, que
tem sido vítima sistemática da ocorrência
de inundações.
O processo de urbanização do município
de Dourados teve início com o apoio de iniciati-
vas governamentais e privadas de loteamento
rural na forma de colônias, com pensamento já
fixado na produção em escala, para a comer-
cialização num centro político-administrativo e
comercial (Calixto, 2004).
A elevada propagação da lavoura me-
canizada na região de Dourados desencadeou
transformações profundas no arranjo da es-
pacialização da população, afetando tanto o
meio rural, quanto o urbano. A expansão do
novo sistema agrícola determinou uma profun-
da inversão demográfica que se manifestou no
esvaziamento do campo e a consequente ur-
banização acelerada (Terra, 2004).
Essa nova perspectiva elevou as taxas
de ocupação humana no município; no entan-
to, esse fenômeno se deu de forma desordena-
da e sem nenhum planejamento e gestão am-
biental. Dourados, assim como outras cidades
brasileiras, respondeu às correntes migratórias
através das determinantes sociais e econômi-
cas, e a população mais pobre se dirigiu para
os espaços menos desejados, como as regiões
de fundo de vale (Alves, 2001).
Diante desse cenário, o presente traba-
lho se propõe a identificar os principais proble-
mas ocasionados pelas inundações em Doura-
dos/MS, e suas inter-relações setoriais.
219
Bianca Rafaela Fiori Tamporoski et al.
Metodologia
Para o desenvolvimento deste trabalho, foi rea-
lizado o levantamento bibliográfico sobre o
tema e da legislação que compõe o arcabouço
legal do município que ampara a tomada de
decisão do poder público quanto a gestão ur-
bana. Os dados sobre a pluviosidade, durante
os anos de 2009, 2010 e parte de 2011, foram
obtidos junto ao laboratório de meteorologia
da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuá-
ria – Embrapa CPAO.
Para obter informações sobre a ocorrên-
cia de inundações e seus efeitos para o mu-
nicípio de Dourados, foram elaborados ques-
tionários estruturados com questões abertas,
desenvolvidas especificamente para cada um
dos seguintes órgãos: Defesa Civil Municipal,
Secretarias Municipais de Meio Ambiente, de
Saúde e de Planejamento e Conselho Municipal
de Defesa do Meio Ambiente – Comdam. As
Secretarias Municipais de Meio Ambiente e de
Saúde não responderam os questionários.
Dourados: características
urbanas e legislação
Dourados é o segundo maior município de
Mato Grosso do Sul, com uma área territorial
de 4.086,244 km2 e com uma população de
196.035 habitantes, dentre os quais 92,36%
concentram-se na área urbana. O município está
a uma altitude de 430 metros, situando-se no
divisor d’água entre as bacias dos rios Brilhante
e Dourados, com solo de origem basáltica,
mais conhecido como latossolo (Gressler e
Swensson, 1988; IBGE, 2010). Na área urbana
220
estão os córregos Jaguapiru, Laranja Doce,
Água Boa, Rego D’água, Paragem, Chico Viegas,
Olho D’água (Dourados, 2003).
A Lei Orgânica do município de Dourados
prevê a proteção ao meio ambiente, a promo-
ção de programas de construção de moradias
e melhoria das condições habitacionais e de
saneamento básico, bem como o combate às
causas da pobreza e fatores de marginalização,
promovendo a integração social dos setores
desfavorecidos. Além disso, seu Plano Diretor
traz em suas diretrizes o controle do processo
da urbanização para possibilitar o equilíbrio
entre a população urbana e rural e o ambiente,
de acordo com os limites de sua competência
(Dourados Geo, 1990).
Segundo os princípios da política urba-
na municipal e territorial, considera-se que a
propriedade urbana cumpre sua função social
quando atende as exigências fundamentais de
ordenação da cidade (Dourados, 2003).
O atendimento aos interesses dos cida-
dãos é assegurado quando, simultaneamente,
a propriedade tiver aproveitamento para ati-
vidades urbanas compatíveis com os equipa-
mentos urbanos, ao preservar a qualidade do
meio ambiente e não prejudicar a saúde e a
segurança de seus usuários e da vizinhança e
quando não se encontrar subutilizada ou uti-
lizada de maneira especulativa e irracional
(Dourados, 2003).
Todo loteamento deve ser previamente
submetido à Prefeitura Municipal, para estu-
do de viabilidade e aprovação, amoldando-se
às exigências da legalidade e da saúde públi-
ca, além de obedecer às regras relativas ao
zoneamento e às edificações, assim como aos
parâmetros definidos em cada instrumento le-
gal, seja por lei ou regulamento. Entende-se por
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012

zona essencialmente urbana aquela já loteada
e que tenha sido beneficiada por serviços pú-
blicos, e por zona não essencialmente urbana
aquela compreendida nos limites urbanos, po-
rém em fase de expansão (Dourados, 1979b).
A aprovação de projetos de loteamento
em terrenos baixos e alagadiços está condi-
cionada à execução de obras de drenagem e
aterragem, por parte do loteador. Nos lotea-
mentos, as áreas de fundos de vales e onde
haja vegetação de porte devem ser respeitadas.
As áreas verdes não podem ser loteadas e as
edificações nestes locais só são permitidas em
casos especiais, conforme a Lei de Zoneamento
(Dourados, 1979a).
A execução de obras e edificações em
loteamentos sem aprovação oficial fica sujeita
à interdição administrativa e demolição, sem
prejuízo das demais cominações legais. A Pre-
feitura Municipal pode, ainda, promover o re-
loteamento de áreas já loteadas, para melhor
aproveitamento e enquadramento no zonea-
mento de uso do solo (Dourados, 1979a).
Instituído em 1979 pela Lei nº 1.067, o
Código de Posturas de Dourados dispõe sobre
as relações de polícia administrativa entre o
Poder Público Municipal e os munícipes.
Entretanto, as construções e reformas,
efetuadas por particulares ou entidades pú-
blicas, a qualquer título, são reguladas pela
lei municipal nº 1.391 (Código de Obras), de
1986, além de obedecerem às normas federais
e estaduais relativas à matéria, bem como a
Lei Municipal nº 1.040, de 1979, e legislações
complementares. Esta lei complementa as exi-
gências de caráter urbanístico estabelecidas
por legislação municipal que regula o uso e a
ocupação do solo e as características fixadas
para a paisagem urbana.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012
O planejamento urbano e as enchentes em Dourados
Além disso, o Código de Obras orien-
ta os projetos e a execução de edificação no
município, assegura a observância de padrões
mínimos de segurança, higiene, salubridade e
conforto das edificações de interesse para a
comunidade e promove a melhoria desses em
todas as edificações de seu território.
O uso e a ocupação do solo são defini-
dos pela lei complementar n° 008, de novem-
bro de 1991, que dispõe sobre o zoneamento
de uso do solo e do sistema viário municipal
em que constam os critérios estabelecidos
para os loteamentos e arruamentos em qual-
quer nível, as edificações, obras e serviços pú-
blicos ou particulares, de iniciativa ou a cargo
de quaisquer empresas ou entidades, mesmo
as de direito público, dependendo as constru-
ções de prévia licença da Administração Muni-
cipal (Dourados, 1991).
Segundo a lei municipal de uso do solo,
fundo de vale é a faixa não edificável no sen-
tido de proteção aos cursos de água, cuja lar-
gura tem no mínimo cinquenta metros em cada
margem, inclusive áreas alagadiças. As áreas
de fundo de vale dos loteamentos são de domí-
nio do poder público e cabe a esse regulamen-
tar seu uso (Dourados, 1991).
Dourados também possui uma Política
Municipal de Meio Ambiente, conhecida como
Lei Verde, instituída pela Lei Complementar n°
055, de dezembro de 2002, que objetiva manter
o meio ambiente equilibrado, através do desen-
volvimento socioeconômico orientado em bases
sustentáveis. Para tanto, em seus princípios es-
tão o planejamento e a fiscalização do uso dos
recursos naturais, a gestão do meio ambiente
com a participação da sociedade nos processos
decisórios sobre o uso dos recursos naturais e
nas ações de controle e de defesa ambiental.
221
Bianca Rafaela Fiori Tamporoski et al.
O município, de acordo com a Lei Verde,
deve adotar normas relativas ao desenvolvi-
mento urbano que levem em conta a proteção
ambiental, estabelecendo dentre as funções
da cidade, prioridade para aquelas que deem
suporte, no meio rural, ao desenvolvimento de
técnicas voltadas ao manejo sustentável dos
recursos naturais cerceando os vetores de ex-
pansão urbana em áreas ambientalmente frá-
geis ou de relevante interesse ambiental (Dou-
rados, 2002).
Além disso, esta Lei estabelece a neces-
sidade de programas permanentes de implan-
tação e manutenção da política de saneamen-
to básico, de preservação das áreas protegidas
do Município e a criação de outras necessárias
ao equilíbrio ecológico e ao bem-estar da po-
pulação, com ênfase para as áreas de manan-
ciais e para a recuperação dos corpos hídricos
poluídos ou assoreados e sua mata ciliar (Dou-
rados, 2002).
Para tanto, as áreas de proteção aos
mananciais devem ser demarcadas pelo poder
público através de lei específica e considerar
as ocupações e usos já existentes, as restri-
ções são impostas pelo zoneamento quanto
aos usos mais intensivos, bem como índices
de impermeabilização do solo e coeficientes
de ocupação máxima para cada propriedade
(Dourados, 2002).
O Poder Público Municipal pode estabe-
lecer consórcios intermunicipais para a recupe-
ração e preservação das bacias hidrográficas,
para tanto deve elaborar um programa prio-
ritário para a recuperação das matas ciliares
consideradas pelo Código Florestal como áreas
de preservação permanente, a despoluição e a
descontaminação dos corpos hídricos nas Áreas
de Proteção aos Mananciais (Dourados, 2002).
222
Resultados e discussão
A Defesa Civil de Dourados realizou, por exi-
gência da Lei Federal n° 12.340, um trabalho
de monitoramento no município no primeiro
semestre de 2011 com apoio da Secretaria
Municipal de Serviços Urbanos – Semsur, do
Planejamento, Assistência Social e Habitação,
com a finalidade de mapear as áreas de risco
e monitorar os danos provocados por desastres
naturais e socorrer as famílias que moram nes-
tas áreas (Dourados Agora, 2011).
O levantamento exigiu a criação de uma
comissão técnica de caráter multidisciplinar
(Mídia MS, 2011), com o objetivo de reivindi-
car recursos do Estado e da União para drenar
as áreas de risco de inundações e garantir a se-
gurança das famílias ribeirinhas (Lange, 2011).
Conforme informações do coordenador
da Defesa Civil de Dourados, o município sofre
sistematicamente com inundações em períodos
chuvosos. De acordo com o levantamento, fo-
ram identificados 20 pontos do perímetro urba-
no sujeitos a alagamentos (Tabela 1) e, atual-
mente, cerca de 600 famílias, aproximadamen-
te 2.500 pessoas, vivem em áreas de risco, às
margens de córregos, e precisam ser removidas
com urgência para regiões mais seguras (Mídia
MS, 2011).
De acordo com as informações obtidas,
as áreas consideradas com risco de inunda-
ção em Dourados localizam-se às margens dos
córregos Rego D’água, Paragem, Laranja Doce
e Água Boa. Como esses mananciais cortam
diversos bairros, uma das regiões mais atingi-
das por inundação ainda é o grande Cachoei-
rinha, o que corrobora com os resultados en-
contrados por Alves (2001) e com a ocorrência
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012
 O planejamento urbano e as enchentes em Dourados

Tabela 1 – Localização dos pontos de alagamentos

ocorridos devido a enxurradas ou inundações bruscas
em Dourados e distribuição de pessoas atingidas
Região de Subdivisão da Pontos de Moradias
Bairros atingidos Localidades/ruas dos bairros atingidos
Dourados Defesa Civil alagamento afetadas
Aurora Augusta e Cornélio Cerzósimo
Noroeste Setor 1 1 Chácara Flora 8
de Souza
I - Jardim Monte Líbano Ivinhema e Dom João VI 25
Norte Setor II 2 Hiran P. de Mattos, Maria da Glória e
II - Jardim dos Estados* 15
Antonio A. de Mattos
I - Jardim Santa Herminia Caburé 1
Oliveira Marques, Ciro Mello, Projetada
II - Residencial Caiman 16
“D” e Projetada “E”
Nordeste Setor III 6 III - Residencial Pantanal Rua das Garças e João Vicente Ferreira 4
IV - Vila Nova Esperança Jateí 8
V - Jardim Pelicano* Continental e Rua “N” 80
VI - Jardim Santa Maria Joaquim de Barros 4
Bolívar L. Rocha, José Martins, Manoel
I - Vila Cachoeirinha J. da Silva, Projetada C08C, Projetada 219
C10C e General Osório
Apepinos, Corredor 01 e Bolívar L.
Sudoeste Setor IV 5 II - Vila N. Sra. Aparecida 20
Rocha
III - Vila Bela Miguel Luiz de Oliveira 19
IV - Jardim Clímax Joaquim Távora, Cuiabá e Afonso Pena 69
V - Jardim Londrina Avenida da Liberdade 10
I - Jardim Santo André Humaitá 5
Rua das Ingazeiras, das Jaqueiras e das
II - Jardim Colibri 10
Sul Setor V 4 Mangueiras
III - Jardim Água Boa Vinte de Dezembro e Mato Grosso 17
IV - Jardim Guaicurus Rodovia MS 156 32
I - Jardim do Bosque Projetada 05 8
Vereador Ataulfo de Mattos, Jaime
Sudeste Setor VI 2
II - João Paulo II Moreira, João Borges e Antonio do 22
Amaral

Fonte: Defesa Civil Municipal, Dourados, 2011.

* Bairros que também sofreram desastres naturais de causa eólica além de alagamentos devido a enxurradas ou inundações
bruscas.

de atendimentos realizados pela Defesa Civil,
que se concentraram nos bairros Vila Cachoei-
rinha, Jardim Pelicano, Jardim Clímax e Jardim
Guaicurus em que foram atendidas respectiva-
mente 219, 80, 69, 32 moradias.
A incidência de inundações no bairro Vila
Cachoeirinha decorre primeiramente da dinâ-
mica natural dos córregos Rego D’água e Água
Boa, onde suas águas ocupam o leito maior
com a precipitação. Esse evento é agravado
pela impermeabilização do solo à montante
que acelera o escoamento superficial e inten-
sifica a magnitude de inundação em períodos
chuvosos. Outro fator importante é a existência
de moradias às margens de ambos os córre-
gos muito próximas do leito maior, bem como

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012 223
Bianca Rafaela Fiori Tamporoski et al.
o acúmulo de resíduos às suas margens que
ganham as águas facilmente e contribuem pa-
ra o estrangulamento de seu curso em pontos
estreitos e seu consequente transbordamento.
No Jardim Pelicano, as inundações decor-
rem de fatores como declive e velocidade da
água das chuvas que avolumam as enxurradas.
No Jardim Clímax, as inundações resultam do
aumento do volume das águas pluviais que
chegam ao córrego Água Boa por meio de ga-
lerias e contribuem para seu transbordamento.
Neste local, encontra-se o assentamento popu-
larmente conhecido como “Favela do Jardim
Clímax”, onde as moradias muito próximas das
galerias de águas pluviais são afetadas pelas
inundações em períodos chuvosos.
Para o Conselho Municipal de Defesa do
Meio Ambiente – Comdam, atualmente o maior
problema relacionado às inundações em Doura-
dos concentra-se nas margens do Córrego Rego
D’água, principalmente, na “Favela do Jardim
Clímax”, dados que corroboram as informações
obtidas junto à Secretaria Municipal de Plane-
jamento. Esta ocupação irregular teve início na
década de 1970 e persiste até os dias atuais. O
poder público municipal elaborou um projeto
para a construção de casas populares destina-
das a essas famílias e o incluiu no PAC – Progra-
ma de Aceleração do Crescimento do Governo
Federal em 2007. As casas estão sendo construí-
das no prolongamento do Jardim Flórida. Con-
tudo, com atrasos no cronograma desde 2009,
a cada chuva, as famílias que ali se encontram
continuam sofrendo com as inundações.
Segundo a Defesa Civil Municipal, os
principais períodos em que ocorrem os even-
tos mais significativos de cheias e alagamen-
tos estão entre os meses de outubro a março,
224
pois é no verão que a ocorrência de tempesta-
des e chuvas bruscas, de grande intensidade
e curta duração, contribuem para a incidência
de inundações.
Na Tabela 2, encontram-se os valores
para temperatura, umidade relativa do ar, ve-
locidade do vento e pluviosidade, onde é possí-
vel observar que a ocorrência dos períodos de
maior pluviosidade está concentrada nos me-
ses chuvosos que vão de janeiro a março e de
outubro a dezembro. Porém, no ano de 2009, a
chuva foi intensa nos meses de julho e agosto,
caracterizando um ano atípico de inverno chu-
voso. Em 2010 e parte de 2011, a ocorrência de
chuvas foi típica para a região, com delimitação
clara dos períodos de seca e chuva.
Outro problema no município são
os lotea mentos irregulares em áreas de
preservação ambiental, localizados ao lon-
go do Córrego Paragem e na região do alto
e médio Córrego Laranja Doce que eventual-
mente sofrem com inundações.
De acordo com a Secretaria Municipal
de Planejamento, em algumas das áreas de
risco, como ao longo do Córrego Paragem,
na região do Cachoeirinha e do Clímax, já
houve a remoção dos invasores para conjun-
tos habitacionais populares construídos para
essa finalidade. Entretanto, houve reinvasão
por novos moradores que, muitas vezes, são
familiares dos primeiros invasores. Isso de-
monstra que os instrumentos de controle so-
cial, de regulação e de fiscalização não estão
atuando de forma eficaz, quadro que repre-
senta um aspecto negativo para o município,
uma vez que o programa do Governo Federal
para solucionar este tipo de problema não
contempla reinvasão.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012
 O planejamento urbano e as enchentes em Dourados

Tabela 2 – Médias mensais de temperatura (T),

umidade relativa do ar (UR), umidade relativa máxima do ar (UR max),
umidade relativa mínima do ar (UR min), velocidade do vento (V. Vento)
a dois metros e o total da precipitação, de janeiro de 2009 a junho de 2011

Vel. vento Precipitação

Ano Mês T (ºC) UR (%) UR max. (%) UR min. (%)
(m/s) (mm)
janeiro 24,36 85,07 99,50 60,21 1,81 194,4

fevereiro 24,94 86,3 99,6 55,7 1,27 80

março 24,94 85,33 99,22 57,33 0,88 56,4

maio 19,87 87,71 99,57 66,14 1,91 55,4

junho 19,57 84,43 99,86 66,43 1,32 52,1

2009 julho 16,71 80,75 99,67 73,58 1,13 124,2

agosto 18,09 93,88 100 77,25 1,38 140,18

setembro 22,49 82,29 98,14 57,71 1,63 49,1

outubro 23,17 86,7 98,9 65,5 1,66 241,1

novembro 26,21 82,92 97,5 57,67 1,94 238,6

dezembro 24,7 83,5 94,93 56,79 1,42 337,9

janeiro 24,88 83,63 95 59,56 1,36 39,6

fevereiro 24,92 82,46 95,15 54,77 1,39 217,4

março 25,08 78 95,67 46,17 1,68 91,0

abril 23,07 86,67 96 62 1,68 24,2

maio 18,27 84,43 96,43 63,29 1,92 161,4

junho 21,1 84 96 63 1,38 2,0

2010
julho 13,55 81 95 65,5 1,73 49,8

agosto 14,65 87,5 96 70 1,45 35,8

setembro 19,96 86,38 97,25 68,13 1,44 177,4

outubro 20,81 80,5 97,13 54,5 1,70 84,2

novembro 22,73 78,71 97,29 52 1,47 117,4

dezembro 23,87 84,73 98,36 58,73 1,20 104,5

janeiro 25,17 83,07 98,8 52,33 1,1 289,6

fevereiro 24,65 85,89 99,26 55,05 1,07 196,4

março 23,69 86,73 97,87 63,27 1,31 126,6

2011
abril 22,24 85,89 99,11 57,56 1,20 214,8

maio 17,5 92 100 81 1,84 5,8

junho 14,05 86 97,5 68 1,85 122,9

Fonte: Embrapa/CPAO, 2011.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012 225
Bianca Rafaela Fiori Tamporoski et al.
As inundações também atingem os bair-
ros Estrela Porã, Novo Horizonte e Parque do
Lago II e no Jardim Caiman, e nesse último, em
algumas residências a água da chuva já atin-
giu cerca de um metro e meio de altura. As fa-
mílias ficaram isoladas, foram removidas pela
Defesa Civil e, posteriormente, encaminhadas
à Casa da Acolhida e ao Estádio Frédis Saldi-
var, até que pudessem retornar ao bairro. Nes-
sa região, o alagamento provocou a interdição
do Posto de Saúde da Família – PSF 34, devido
às inundações nas suas dependências. Outros
pontos inclusos no planejamento de contenção
de riscos encontram-se no Jardim João Paulo
II, no trecho da Rua Antônio do Amaral, onde
várias famílias ficam ilhadas em dias de chuva
forte (Lange, 2011).
Em 2009, foi feito um financiamento pela
prefeitura junto à Caixa Econômica Federal, no
valor de R$35.320.906,78 para custear as obras
e serviços relativos aos projetos de manejo de
águas pluviais para o controle e minimização de
inundações no âmbito do Plano de Aceleração
do Crescimento – PAC (Dourados, 2009).
Porém, na segunda quinzena do mês de
março desse ano, também ocorreram eventos
de inundações no túnel sob a BR-163 que liga
o Parque das Nações I ao Parque II, isolando
completamente os dois bairros. A manutenção
da rua que passa sob a rodovia é de responsa-
bilidade do município e as margens da BR são
de domínio da União, o que exigiu uma parce-
ria para a elaboração e execução de um projeto
definitivo para resolver os problemas de alaga-
mentos nesse local (Dourados News, 2011).
A solução do problema foi baseada em
medidas emergenciais como a limpeza da par-
te interna do túnel e a abertura de valetas,
em sistema de curva de nível, para facilitar o
226
escoamento da água, além da implantação de
tubulação de drenagem para desviar o grande
volume de água que desce do bairro Parque
das Nações I em direção ao túnel, desviando
a enxurrada para uma área de várzea próxima,
porém essas medidas não foram suficientes
para impedir as inundações no local (Dourados
News, 2011).
Nesse mesmo período, a área central
da cidade também sofreu com alagamentos
devido a falhas na manutenção e limpeza do
sistema de captação de água pluvial. Por essa
razão, a Secretaria de Serviços Urbanos tem
realizado a limpeza das galerias subterrâneas
(Dourados News, 2011).
A ocorrência de inundações no município
de Dourados revela que as ações por parte dos
gestores devem estar centradas em medidas de
controle e minimização desse tipo de impacto.
Tais medidas passam pelo o gerenciamento dos
recursos hídricos integrado ao planejamento
urbano, de modo a incorporar uma abordagem
que adote os aspectos ambientais, sociais, eco-
nômicos e políticos, destacando-se o primeiro,
pois a capacidade ambiental de dar suporte ao
desenvolvimento possui sempre um limite, a
partir do qual todos os outros aspectos serão
inevitavelmente afetados (Bonn, 1997).
O município dispõe de arcabouço legal
apropriado e de órgãos de controle e partici-
pação pública na figura dos conselhos muni-
cipais e secretaria de meio ambiente, os quais
têm pressionado o poder público no sentido de
cobrar a solução dos problemas relacionados à
defesa do meio ambiente e, consequentemente,
da invasão das áreas de preservação ambiental.
Dentre as medidas realizadas pelo
Comdam quanto às áreas de preservação am-
biental, está a notificação junto à prefeitura
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012

para uma maior atenção às Zonas Especiais de
Interesse Ambiental – ZEIA e Áreas de Preser-
vação Permanente – APP’s, pois a pressão para
construção de moradia, por parte da popula-
ção, é grande em Dourados e as áreas sujeitas
a inundações devem ser monitoradas e cerca-
das a fim de evitar a ocupação indevida. Além
disso, atualmente, este conselho está revendo a
“Lei Verde” e tencionando o poder público mu-
nicipal para que revise o Plano Diretor e a Lei
do Uso do Solo. Sabe-se que a legislação de-
ve passar por adequações quando necessário,
porém uma das necessidades mais prementes
é o poder público dotar a administração de
estrutura capaz de fiscalizar e fazer cumprir as
leis e normas que regem a sociedade.
Os recursos para atender a demanda
de habitação popular destinada à retirada de
pessoas residentes em áreas de risco são pro-
venientes do Governo Federal através do Mi-
nistério das Cidades, de fundos destinados a
programas sociais. O Estado pode entrar com
parcerias, como, por exemplo, nas obras de
saneamento básico. Ao Município cabe soli-
citar recursos por meio de projetos e, quando
atendido, é sua responsabilidade geri-los para
resolver as invasões em áreas de preservação
ambiental e de risco.
As áreas destinadas aos loteamentos
para construções de habitações populares
com o objetivo de remover as famílias residen-
tes em áreas de fundo de vale são adquiridas
pelo município, compradas de terceiros, onde
a Prefeitura deve implantar a infraestrutura
do novo loteamento.
De acordo com o último levantamento
da Prefeitura, são aproximadamente 7.500
pessoas, com renda de 0 a 3 salários, que ne-
cessitam de moradias. Atualmente, está em
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012
O planejamento urbano e as enchentes em Dourados
andamento o projeto de construção do Con-
junto Habitacional Ipê Roxo, com 186 mora-
dias que contemplarão famílias de baixa renda
que vivem em áreas de risco. Outro projeto em
andamento refere-se à urbanização da bacia
hidrográfica do córrego Paragem, que prevê a
remoção de invasores, e a implantação de um
parque linear. As obras relativas ao córrego
Rego D’água foram retomadas pela prefeitura.
O cercamento de todas as áreas de pre-
servação ambiental e a fiscalização das mes-
mas pela Polícia Ambiental não foram ações
elencadas como prioritárias pela atual adminis-
tração municipal, embora, segundo a Secretaria
de Planejamento, tais ações possam contribuir
preventivamente na redução de invasões e de
construções de moradias irregulares em áreas
de risco.
Dentre as próximas ações do governo
Municipal, está a alteração do Plano Diretor,
que teve início em agosto de 2011, com a parti-
cipação da sociedade. Também é objeto de dis-
cussão a expansão do perímetro urbano de 82
km2 para 205 km2 e, consequentemente, a revi-
são da Lei de Uso do Solo do Município, já que
uma ação está diretamente vinculada à outra.
Se a expansão da área urbanizada das cidades
sobre o território necessariamente implica al-
gum tipo de impacto sobre o meio ambiente,
quando ela ocorre de forma precária e incom-
pleta, mais impactos ainda ela provoca quando
não atende às exigências técnicas necessárias
ao parcelamento do solo não respeitando os
condicionantes do meio físico (Moretti e Fer-
nandes, 2000).
Outro grande problema da cidade de
Dourados corresponde à drenagem urbana e,
para atender a esta demanda, foram requeri-
dos recursos federais através da elaboração
227
Bianca Rafaela Fiori Tamporoski et al.
de projetos de drenagem pluvial que contem-
plam, inclusive, o estudo de impacto ambien-
tal dessas obras. Segundo a Secretaria de
Planejamento, na abertura de loteamentos as
ruas apenas são asfaltadas sem a instalação
de obras de drenagem. O asfaltamento sem
a devida infraestrutura de drenagem provoca
impactos em todo o aparelhamento urbano,
como se verifica no bairro Jardim Universitá-
rio, localizado atrás do Centro Universitário
da Grande Dourados – Unigran, onde existem
ruas destruídas pela erosão provocada pela
força da água das chuvas.
Para a Secretaria de Planejamento, as
inundações, além de causar muitos prejuízos à
população atingida, também causam impacto
sobre os trabalhos desenvolvidos em vários se-
tores e secretarias municipais. Contudo, sabe-
-se que as medidas preventivas necessárias pa-
ra que esse quadro seja sanado em Dourados
envolve o planejamento urbanístico e ambien-
tal da cidade, focando o bem comum e o futuro
de todos os cidadãos, não apenas os interesses
particulares de poucos.
A falta de integração entre os setores
que promovem a gestão municipal afeta di-
retamente o meio ambiente, a população e
onera os cofres públicos, pois as limitações
das ações do poder público em muitas cida-
des brasileiras estão indevidamente voltadas
para medidas estruturais com visão pontual
(Tucci, 1997a), o que resulta, dentre outros,
da incapacidade de conceber políticas públi-
cas que levem em conta não somente o efeito,
mas também suas causas de transformações
do espaço urbano (Tucci, 1997b). Esse distan-
ciamento também decorre do imenso passivo
socioambiental existente nessas cidades, onde
os problemas de degradação socioambiental
228
estão muito além da capacidade de seu equa-
cionamento (Silva e Travassos, 2008).
Diante dessa situação, o país necessita
desenvolver uma cultura de gestão integrada
das águas, pois, atualmente, o que existe é
uma multiplicidade de agentes, com objetivos
e responsabilidades conflitantes. Cada um vi-
sualiza uma única função e um único uso para
a água, de acordo com seus interesses e ne-
cessidades. O resultado é uma série de inter-
venções descoordenadas que frequentemente
geram significativos danos ao meio ambiente,
além de desperdiçar os recursos disponíveis
(Bonn, 1997).
Conclusão
O número de casos de alagamentos atendidos
pela Defesa Civil de Dourados apenas no pri-
meiro semestre de 2011 cresceu muito quando
comparado aos dois anos anteriores. Também
houve aumento no número de pessoas com
necessidade de remoção das áreas de preser-
vação ambiental e de risco, o que demanda a
construção de moradias populares, dependen-
do, assim, de recursos federais para a imple-
mentação das obras.
Do ponto de vista da gestão, o poder
público municipal trata o problema das inun-
dações de forma setorial quando retira e rea-
loca a população invasora de áreas de risco.
Uma perspectiva reducionista que enxerga
apenas a ocupação humana em regiões sujei-
tas a inundações ao contrário de contemplar
o planejamento urbano que considere a re-
dução da impermeabilização do solo confor-
me o crescimento populacional e que esteja
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012
 O planejamento urbano e as enchentes em Dourados

integrado a uma gestão ambiental focada no
manancial hídrico da cidade e desconsiderando
o retrato da realidade nacional.
Embora, saiba-se que o planejamento
urbano é o caminho mais curto e econômico
para solucionar os problemas com eventos de
inundações e todas suas consequências des-
truidoras e onerosas, o que se observa é uma
inabilidade dos gestores em fomentar um pla-
nejamento urbano e ambiental organizado de
forma intersetorial. Isto significa elaborar e de-
senvolver o planejamento urbano considerando
a cidade como um todo, de forma sistêmica e
integrada, levando em conta as interações entre
as intervenções humanas e o meio natural no
âmbito do manancial constituinte das bacias hi-
drográficas pertencentes ao território municipal,
diminuindo, assim, a distância entre a realidade
socioambiental do município e o discurso conti-
do nas agendas e documentos.

Bianca Rafaela Fiori Tamporoski

Graduada em Química, cursando Especialização Latu Sensu em Planejamento e Gestão Ambiental
na Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul. Dourados, Mato Grosso do Sul, Brasil.
bibirafaft@yahoo.com.br

Maria Aparecida Martins Alves

Graduada em Ciências Biológicas, Mestrado em Desenvolvimento Sustentável, professora auxiliar da
Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul. Dourados, Mato Grosso do Sul, Brasil.
magiovanetti@uems.br

Luciana Ferreira da Silva

Graduada em Matemática, Mestrado em Desenvolvimento Sustentável, Doutorado em Economia
Aplicada. Professora adjunta da Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul. Dourados, Mato
Grosso do Sul, Brasil.
lucianafsilva@uol.com.br

Joelson Gonçalves Pereira

Doutorado em Geografia Humana. Professor adjunto da Universidade Federal da Grande Dourados.
Mato Grosso do Sul, Brasil.
joelsonpereira@ufgd.edu.br

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012 229
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Texto recebido em 24/out/2011

Texto aprovado em 2/dez/2011

232 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 217-232, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional
das metrópoles brasileiras, 1991-2000
Changes in the socio-occupational structure
of the Brazilian metropolises, 1991-2000
Resumo
O trabalho apresenta os resultados de um estudo
comparativo com 10 metrópoles e uma aglome-
ração urbana no Brasil, procurando observar as
semelhanças e diferenças entre as estruturas so-
cioocupacionais das metrópoles estudadas e sua
evolução entre 1991 e 2000. Trata-se de responder
às questões: 1) como a reestruturação produtiva
afetou a estrutura sócio-ocupacional de cada me-
trópole no fim do século passado; 2) se a evolução
entre 1991 e 2000 foi semelhante nas aglomera-
ções estudadas; 3) quem são os componentes das
distintas categorias sócio-ocupacionas nas dife-
rentes metrópoles das grandes regiões brasileiras.
Todas as metrópoles estudadas tiveram crescimen-
to demográfico maior na periferia que no núcleo.
Embora as metrópoles sejam específicas, há certa
semelhança na sua estrutura: no ano 2000, em to-
das as ocupações médias predominam. No Sudeste,
é nítida a perda de dirigentes, mas apenas em São
Paulo percebeu-se aumento significativo da base
da pirâmide social.
Palavras-chave: estrutura sócio-ocupacional; me-
trópoles brasileiras; reestruturação produtiva nas
metrópoles.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
Suzana Pasternak
Abstract
The paper shows the results of a comparative study
with ten metropolises and an urban agglomeration
in Brazil, trying to observe the similarities and
differences among their socio-occupational
structures and their evolution between 1991 and
2000. It answers the following questions: 1) how
the productive restructuring affected the socio-
occupational structure of each metropolis at the
end of the last century; 2) whether the evolution
between 1991 and 2000 was similar in the
agglomerations that were studied; 3) who are the
components of the different socio-occupational
categories in the metropolises of the large Brazilian
regions. The demographic growth of all the studied
metropolises has been higher in the periphery
than in the central part of the city. Although the
metropolises are specific, there is a certain similarity
in their structures: in the year 2000, all the middle
jobs were predominating. In the Southeast, the
loss of leaders is clear, but only in São Paulo has
a meaningful increase in the basis of the social
pyramid been noticed.
Keywords: socio-occupational structure; Brazilian
metropolises; productive restructuring in the
metropolises.
Suzana Pasternak
Introdução
O Observatório das Metrópoles tem desenvol-
vido estudos e pesquisas que visam contribuir
teórica e metodologicamente para os deba-
tes, no âmbito da academia, das instituições
governamentais e não governamentais e dos
movimentos sociais, sobre os impactos sociais
produzidos pelas transformações econômicas
que ocorrem no Brasil, desde meados de 1980.
Esses impactos se externalizam particularmen-
te nas grandes cidades e nas regiões metro-
politanas, onde as transformações adquirem
maior significado. A polêmica que alimenta o
debate está centrada nos efeitos da reestrutu-
ração produtiva sobre o mercado de trabalho,
com significativas alterações na oposição entre
as classes sociais, que marcou a era industrial
fordista, e o surgimento de uma nova estrutura
social, marcada por uma crescente polarização
entre estratos superiores e inferiores da socie-
dade. Essas questões estão no centro das dis-
cussões sobre a global city (Sassen, 1998), cuja
hipótese central é a existência de nexos es-
truturais entre as mudanças em curso na eco-
nomia e a intensificação da dualização social.
Nesse processo, em que o Setor Terciário esta-
ria assumindo predominância diante de pro-
cessos simultâneos de modernização e relativa
retração no emprego do Setor Secundário, ha-
veria igualmente uma reconfiguração e um en-
colhimento das classes médias, tendo em vista
as mudanças na estrutura produtiva e nos pa-
drões organizacionais e tecnológicos. Algumas
ocupações típicas das classes médias estariam
em declínio, outras se desqualificariam, e surgi-
riam novas profissões ligadas à expansão das
funções de gestão (Sassen, 1998). A estrutura
234
social, alicerçada na indústria da informação,
em especial nas grandes metrópoles, estaria
assentada, de um lado, na existência de profis-
sionais altamente qualificados e bem remune-
rados e, de outro, em um contingente de tra-
balhadores menos qualificados e de não menos
importância, como secretárias, faxineiros e tra-
balhadores de manutenção, configurando uma
estrutura social no formato de ampulheta. Essa
imagem, que não encontra unanimidade junto
aos pesquisadores, estaria em contraposição
à de um ovo, que representa a predominância
das camadas médias e operárias na estrutura
social e a presença reduzida dos estratos supe-
riores e inferiores dessa estrutura.
Com base nesses pressupostos, e preten-
dendo verificar a procedência ou não das teses
da global city na realidade brasileira, foi ela-
borada uma hierarquia sócio-ocupacional com
a construção de um conjunto de categorias, a
partir das variáveis censitárias de ocupação se-
gundo a Classificação Brasileira de Ocupações
(CBO), criada de acordo com as diretrizes da
Classificação Internacional Uniforme de Ocupa-
ções (CIUO) da Organização Internacional do
Trabalho (OIT). Os dados censitários são os
únicos disponíveis, no Brasil, com capacidade
simultânea de comparabilidade no tempo e no
espaço, contemplando dados do mundo do tra-
balho. Como ponto de referência, foi utilizado o
sistema de classificação das profissões na Fran-
ça, adotado pelo Institut National d’Économie
et Statistique (INSEE), e o primeiro trabalho
comparativo realizado foi entre Paris e Rio de
Janeiro (Preitecelle e Ribeiro, 1998).
Essas pesquisas têm como ponto de
partida uma concepção multidimensional da
estruturação do espaço social, o que permi-
te alcançar uma compreensão mais refinada
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
das eventuais posições sociais que os grupos
de indivíduos ocupam e detectar as múltiplas
escalas de hierarquização no espaço social. A
estrutura social “[...] é entendida, simultanea-
mente, como um espaço de posições sociais
e um espaço de indivíduos ocupando esses
postos e dotados de atributos sociais desigual-
mente distribuídos e ligados às suas histórias”
(Ribeiro e Lago, 2000, p. 112), dentro de uma
articulação que remete ao pensamento de
Bourdieu (1989). O autor desenvolve a noção
de que os indivíduos ou agentes ocupam po-
sições relativas no espaço social, as quais se
encontram em oposição. É possível classificar
empiricamente essas posições relativas segun-
do os diferentes agrupamentos sociais, poden-
do ser identificadas pelo volume dos capitais
(econômicos, sociais e simbólicos) que eles de-
têm e pela estrutura desses capitais. Colocados
em posições semelhantes e estando sujeitos a
condicionamentos similares, há probabilidade
de que esses agentes ou indivíduos desenvol-
vam atitudes, interesses e práticas aproxima-
das. A incorporação desse esquema à pesquisa
sobre as metrópoles brasileiras está pautada
no pressuposto metodológico da centralidade
do trabalho como categoria estruturadora das
relações sociais (Ribeiro e Lago, 2000, p. 112).
As categorias sócio-ocupacionais, através
das quais é possível captar a segmenta-
ção social nas metrópoles brasileiras,
foram construídas a partir de alguns prin-
cípios gerais que se contrapõem e que es-
tão na base da organização da sociedade
capitalista, tais como: capital e trabalho,
grande e pequeno capital, assalariamen-
to e trabalho autônomo, trabalho manual
versus não manual e atividades de con-
trole e de execução. Também foi levada
em consideração a diferenciação entre
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
setores da produção, como o Secundário
e o Terciário, e, finalmente, entre os ocu-
pados no Setor Secundário, foi feita uma
distinção a partir da inserção dos traba-
lhadores nos segmentos modernos ou
tradicionais da indústria (Ribeiro e Lago,
2000). (Mammarella, 2007, p. 157)
Entre 1991 e 2000, o Censo modificou
sua forma de definir tanto o desemprego, co-
mo o tipo de ocupação, o que dificulta a com-
paração entre 1980, 1991 e 2000. Em 1991, o
período de referência para a verificação do es-
tado de emprego era de 12 meses, assim como
em 1980. E a condição de ocupação referia-se
a três possíveis estados: se trabalhou habitual-
mente ou eventualmente neste período de re-
ferência, ou se não trabalhou. No ano 2000,
o período de referência foi de uma semana,
e a questão foi mais detalhada: perguntava-
-se se trabalhou em atividade remunerada
ou não; em caso da resposta não, se estava
temporariamente afastado, se exerceu ativi-
dade não remunerada ou se, no período de 1
mês na data anterior ao Censo, tomou alguma
providência para conseguir trabalho. Assim, as
cifras de ocupados entre os anos 1980, 1991
e 2000 não são comparáveis: a adoção do pe-
ríodo de uma semana, em lugar de 12 meses,
pode induzir a uma ampliação da magnitude
do desemprego. De outro lado, atividades do-
miciliares como ajuda a outro, trabalho para
o autoconsumo, etc., reduzem o desemprego,
pois passam a ser computadas.
Em 2000, modificou-se também a for-
ma de classificar as ocupações, através da
utilização da CBO (Classificação Brasileira de
Ocupações) e da CNAE (Classificação Nacional
de Atividade Econômica). Na pesquisa, foi fei-
to um ajuste da classificação ocupacional de
235
Suzana Pasternak
1991 com a metodologia censitária de 2000, o
que possibilita a comparação entre estas duas
datas. Para 1980, entretanto, isso não foi feito.
Assim, qualquer comparação que envolve os 20
últimos anos do século XX só poderá ser feita
entre grandes grupos, e o percentual de popu-
lação ocupada em relação à total entre estas
três datas não é passível de comparação. Por
isso, a análise da evolução das categorias só-
cio-ocupacionais se concentra em 1991 e 2000.
E deve ser lembrado que o número absoluto
de ocupados de 1991 não é, rigorosamente,
Quadro 1 – Categorias sócio-ocupacionais
dirigentes
profissionais de nível superior
pequenos empregadores
ocupações médias
trabalhadores do terciário
trabalhadores do secundário
trabalhadores do terciário não especializado
236
obtido da mesma forma que o de 2000. Mesmo
assim optou-se por analisar a evolução, apesar
desta ressalva. A análise relativa dos percentu-
ais pode elucidar a evolução.
Foram verificadas também as altera-
ções no mercado de trabalho formal das me-
trópoles estudadas. Para tanto se utilizaram
dados da RAIS (Relação Anual de Informações
Sociais, Ministério do Trabalho), cobrindo o
mercado formal de 1991 e 2000, cotejando-os
com as informações censitárias sobre a popu-
lação ocupada.
grandes empregadores
dirigentes do setor público
dirigentes do setor privado
profissionais autônomos de nível superior
profissionais empregados de nível superior
profissionais estatutários de nível superior
professores de nível superior
pequenos empregadores
ocupações de escritório
ocupações de supervisão
ocupações técnicas
ocupações de saúde e educação
ocupações de segurança, justiça e correio
ocupações artísticas e similares
trabalhadores do comércio
trabalhadores de serviços especializados
trabalhadores manuais da indústria moderna
trabalhadores manuais da indústria tradicional
trabalhadores manuais de serviços auxiliares
trabalhadores manuais da construção civil
prestadores de serviços não especializados
empregados domésticos
ambulantes e biscateiros
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
Questões colocadas
As transformações que se processam na economia
brasileira têm provocado mudanças tecnológicas
na formatação social e na organização espacial.
Nesse movimento também foram alte-
radas situações que marcaram durante
muito tempo a organização espacial da
atividade econômica e o tipo de vínculo
existente entre as regiões. O território
se cobriu de redes de fluxos, tangíveis e
intangíveis, que intensificaram as rela-
ções entre as pessoas, as empresas e os
lugares, facilitando a possibilidade de
cooperação, mas aumentando também
a competição. Algumas regiões de anti-
ga tradição industrial perderam atrativo
como localização diante do aparecimen-
to de outras áreas emergentes. (Piquet,
2000, p. 97)
As consequências desse processo se fi-
zeram sentir também no mercado de trabalho,
provocando alterações no perfil do emprego.
Há algumas teorizações sobre essas mudan-
ças, entre as quais uma das mais conhecidas
é a de Sassen (1991) que propõe, como hipó-
tese central para as chamadas cidade globais,
“a existência de um vínculo estrutural entre o
tipo de transformação econômica caracterís-
tica dessas cidades e a intensificação de sua
dualização social e urbana” (Preteceille, 1994,
p. 66).
No Brasil, as consequências das trans-
formações econômicas mundial compeliram a
indústria, setor mais exposto à concorrência
internacional, sobretudo depois da abertura
comercial do governo Collor, nos anos 90, a
proceder a um vigoroso ajuste produtivo, que
resultou numa intensificação de capital nas
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
formas de produção e a uma eliminação de mi-
lhares de postos de trabalho. “Em consequên-
cia, sobre uma estrutura social já desigual e
excludente, ampliaram-se o desemprego e as
formas precárias de trabalho, tais como o tra-
balho sem carteira, o trabalho em tempo par-
cial, o de elevada rotatividade, etc.” (Piquet,
2000, p. 98). Tanto trabalhos produzidos sobre
esta dinâmica, como os dados da RAIS (Rela-
ção Anual de Informações Sociais, Ministério
do Trabalho), cobrindo o período de 1991 a
2000, atestam esta redução do mercado for-
mal nas metrópoles de São Paulo e Rio de Ja-
neiro, as maiores do país, onde o impacto da
reestruturação produtiva parece ser maior (a
taxa de crescimento dos empregos formais de
São Paulo no período foi de -0,28% ao ano,
e a do Rio de Janeiro, de -0,87% anuais). De-
ve também ser lembrado que a reengenharia
feita nestes anos, visando tornar os produtos
brasileiros mais competitivos, terceirizou parte
do trabalho não diretamente ligado à produ-
ção, antes computado como industrial, agora
como serviço. É o caso, entre outros, das ativi-
dades de manutenção, segurança, alimentação
e limpeza.
As sociedades do mundo desenvolvido
têm apresentado um processo de terceirização,
com transferência de empregos das atividades
da indústria de transformação para as ativida-
des de serviços. Alguns autores chamam a este
fenômeno passagem da fase industrial para
uma fase pós-industrial e, inclusive, acreditam
que um indicador como uma proporção de
mais da metade dos empregos em serviços po-
deria ser considerado como indicador positivo
de progresso econômico: o progresso se daria
pela passagem das sociedades pré-industriais
para outras, de caráter industrial, e destas para
237
Suzana Pasternak
pós-industriais. Para dar um exemplo na região
metropolitana de São Paulo, a proporção de
empregos formais em serviços em 1991 foi
de 45,23%, que passou para 59,26% no ano
2000). Segundo esta corrente, a RMSP estaria
num caminho positivo.
Essa visão de crescimento econômico
pode ser facilmente contestada: o setor de
serviços é extremamente heterogêneo. Há
os serviços à produção, com aumento das
tarefas prévias e posteriores à fabricação pro-
priamente dita, característicos das economias
avançadas. E há também o terciário como re-
fúgio, absorvente da mão de obra por ativi-
dades pouco qualificadas, comum em países
emergentes com problema de empregos.
Segundo o paradigma de Sassen, a rees-
truturação produtiva vigente estaria causan-
do um alto crescimento do emprego de baixa
qualificação, de caráter precário ou autônomo,
o que permitiria falar num processo de dualiza-
ção ocupacional. Essa visão
[...] leva à dupla hipótese da desindus-
trialização-terciarização e da dualização
do mercado de trabalho, evoluindo de
acordo com uma estrutura do tipo am-
pulheta, com a diminuição das categorias
médias (entre as quais os operários qua-
lificados), e o crescimento forte, de um
lado, das categorias superiores ligadas ao
conjunto das atividades terciárias domi-
nantes (finanças, serviços, etc.); de outro,
das categorias inferiores necessárias ao
funcionamento dessas atividades (peque-
nos empregos de escritório, mensageiros,
etc.) e ao funcionamento dos serviços de
consumo que garantem o luxuoso nível
de vida das categorias anteriores (restau-
rantes, hotéis, serviços domésticos, etc.).
(Preteceille, 1994, p. 71)
238
Outra visão, chamada de “industrial”,
destaca o declínio da grande indústria fordista
e sua transformação ou substituição por no-
vas formas de produção, nas quais cresceria
a parte do trabalho qualificado, intelectual,
e se reduziria o trabalho manual repetitivo.
Isso provocaria o crescimento de categorias
médias qualificadas, de categorias superiores
ligadas à pesquisa, ao design, ao marketing, e
um decréscimo das categorias tradicionais de
operários qualificados e não qualificados. Para
muitos, a estrutura geral da mão de obra não
mudaria, mudaria apenas a empresa controla-
dora e aconteceria uma dispersão da mão de
obra entre diferentes empresas e regiões. Au-
tores com Preteceille (1995), Hammett (1995),
Maldonado (2000) ressaltam que em Paris,
Londres e Madri não se deu um processo de
dualização social.
O resultado das mudanças sociais no seu
conjunto é a elevada profissionalização
das categorias sociais, embora se deva
levar em conta o fato de que se abrem ou-
tras linhas de desigualdade nas diferenças
marcadas pela idade, pelo gênero e pelo
território. Se, considerando a sociedade
no seu conjunto, houve uma certa dimi-
nuição das desigualdades na distribuição
de renda no período 1981-91 e um cres-
cimento das classes médias, em face de
uma diminuição dos trabalhadores, as
diferenças experimentadas pelos distintos
grupos de idade, a dificuldade das mulhe-
res para encontrar trabalho e a diferencia-
ção no assentamento dos grupos sociais
no território, marcado em grande parte
por um mercado imobiliário que seleciona
a distribuição dos grupos sociais, apon-
tam para um resultado matizado desses
avanços na diminuição das desigualda-
des. (Maldonado, 2000, pp. 177-178)
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
No Brasil, muitas grandes empresas ver-
ticalmente integradas estão sendo levadas,
por pressão do mercado, a terceirizar suas ati-
vidades complementares para comprá-las no
mercado concorrencial a menor preço. Assim,
muitas atividades antes integradas à grande
indústria passam a serem exercidas por peque-
nos empresários, autônomos, cooperativas,
o que transforma certo número de empregos
formais em ocupações precárias, sem garan-
tias e direitos trabalhistas. Há um claro pro-
cesso de precarização das relações de trabalho
nos anos 90, o que nem sempre significa dimi-
nuição do nível de rendimento.
O presente trabalho analisa a estru-
tura sócio-ocupacional em 11 regiões me-
tropolitanas brasileiras que compõem o
Observatório das Metrópoles (Belém não foi
analisada):
• no Sudeste, São Paulo, Rio de Janeiro e
Belo Horizonte;
• no Sul, Curitiba e Porto Alegre;
• no Nordeste, Nat al, For t aleza, Recife
e Salvador;
• no Centro Oeste, Goiânia;
• a aglomeração urbana de Maringá. Goiânia
e Maringá serão analisadas como áreas de
expansão.
Pretende-se verificar:
• semelhanças e diferenças entre as estruturas
sócio-ocupacionais das metrópoles por região;
• semelhanças e diferenças entre as mudanças
nesta estrutura nos ano 90, que marcam a re-
estruturação produtiva no país.
Tenta-se responder às questões:
• como a reestruturação produtiva afetou a es-
trutura social de cada metrópole brasileira?
• há semelhanças e diferenças nestas estrutu-
ras e por quê?
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
• as mudanças foram num mesmo sentido
em todas as metrópoles de cada segmento
espacial?
• há distinções marcantes entre as metrópoles
das diversas regiões?
•a precarização realmente aumentou na déca-
da? Ou seja, houve real aumento dos empregos
sem carteira e dos autônomos? A taxa de de-
semprego, por mudança no conceito, não pode
ser comparada.
• quem são os componentes das categorias só-
cio-ocupacionais em cada metrópole? Por exem-
plo: a elite nordestina é semelhante à elite das
metrópoles mais industriais? Quem são as cha-
mada camadas médias nas distintas metrópoles
brasileiras? A estrutura ocupacional dos traba-
lhadores manuais urbanos apresenta diferenças?
Escala e taxas de incremento
da população
As metrópoles estudadas pelo Observatório
apresentam tamanho populacional bem distin-
to: as três metrópoles do Sudeste – Belo Hori-
zonte, Rio de Janeiro e São Paulo – têm popula-
ção com mais de 4 milhões de habitantes. São
Paulo tinha, no ano 2000, mais de 17 milhões
e o Rio de Janeiro, quase 11 milhões. Porto Ale-
gre, no Sul, Recife e Salvador, no Nordeste, con-
tam com mais de 3 milhões; Fortaleza e Curiti-
ba apresentam tamanho demográfico de mais
de 2,5 milhões de pessoas, enquanto Belém,
Goiânia e Natal ficam na casa de 1 milhão. A
aglomeração urbana de Maringá não alcança-
va 500 mil pessoas no ano 2000. O tamanho da
população total apresenta, assim, uma enorme
amplitude, assim como a população ocupada.
239
Suzana Pasternak

Tabela 1 – Metrópoles, por tamanho da população total

e da população ocupada em 2000

Metrópole População total População ocupada Taxa de ocupação - %

São Paulo 17.834.664 7.115.257 39,90
Rio de Janeiro 10.872.768 4.119.788 37,89
Belo Horizonte 4.811.760 1.739.846 36,16
Porto Alegre 3.655.834 1.568.232 42,90
Recife 3.335.704 1.090.342 32,69
Salvador 3.018.285 1.115.958 36,97
Fortaleza 2.975.703 1.042.528 35,03
Curitiba 2.725.629 1.162.205 42,64
Belém 1.794.981 624.129 34,77
Goiânia 1.636.465 717.769 43,86
Natal 1.040.109 379.566 36,49
Maringá 473.898 211.459 44,62
Fonte: Sinopse Preliminar do Censo Demográfico de 2000; Censo de 2000.

Percebe-se que as taxas de ocupação as quatro metrópoles do Nordeste, a taxa de

são significantemente maiores nas metrópo-
les do Sul (Curitiba e Porto Alegre) e nas aglo-
merações de expansão (Goiânia e Maringá).
No Sudeste essa taxa fica em torno de 37%,
com São Paulo atingindo quase 40%. Entre
ocupação é menor e apresenta o valor míni-
mo no Recife e tendo valores mais altos em
Fortaleza e Salvador. Essa taxa de ocupação
varia com o nível de desemprego local e com
a estrutura etária.

Tabela 2 – Metrópoles, taxas anuais de crescimento populacional total,

do núcleo e da periferia entre 1991 e 2000, em percentagem
Metrópole População total População ocupada Taxa de ocupação - %
São Paulo 1,49 0,81 2,55
Rio de Janeiro 1,19 0,76 1,71
Belo Horizonte 3,84 1,16 6,91
Porto Alegre 2,12 0,93 2,89
Recife 1,64 1,03 2,11
Salvador 2,16 1,85 3,59
Fortaleza 2,92 2,17 5,12
Curitiba 3,15 2,13 5,80
Belém 3,37 0,31 21,68
Goiânia 3,24 1,91 6,57
Natal 2,61 1,80 4,22
Maringá 2,26 2,06 2,57
Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

240 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
Notou-se, em relação ao incremento po-
pulacional 1991-2000, que São Paulo e Rio de
Janeiro tiveram taxas modestas (1,19 e 1,49 %
anuais, respectivamente). No Sudeste, a única
metrópole com crescimento elevado foi Be-
lo Horizonte, com taxa de 3,84% anuais. Mas
essa taxa elevada deve-se principalmente ao
crescimento periférico, de 6,91% anuais. A taxa
do núcleo central, para as três metrópoles do
Sudeste, é baixa (0,76% para o Rio de Janeiro,
0, 81% para São Paulo e 1,16% para Belo Ho-
rizonte). Tanto no Rio, como em São Paulo, com
em Belo Horizonte, a periferia cresce bem mais
que o município capital.
O nível de crescimento total das metró-
poles do Sul é bem mais alto: Curitiba cresceu
a 3,51% ao ano no período, e Porto Alegre a
2,12%. Nas metrópoles do Sul, o crescimento
periférico também ultrapassou largamente o
do pólo central: em Curitiba foi 2,72 vezes o
da capital, e em Porto Alegre, 3,30 vezes. Porto
Alegre teve apenas 0,93% de taxa de cresci-
mento no núcleo.
No Nordeste, as taxas também foram ele-
vadas em Fortaleza (2,92% anuais) e Salvador
(2,16). Já no Recife o crescimento populacional
entre 1991 e 2000 foi de apenas 1,64. Mas nas
metrópoles do Nordeste o fenômeno do maior
crescimento dos municípios periféricos também
é visível, mesmo Recife apresentando taxa de
incremento na periferia de 2,11% anuais. Em
Fortaleza e Salvador, essas taxas ultrapassam
3,5% anuais. Em Natal, a taxa de crescimento
total atingiu 2,61% anuais no período, também
com a periferia crescendo 2,34 vezes o centro
(a taxa dos municípios periféricos foi de 4,22%
ao ano, e a do município central de Natal, de
1,80%). Em Goiânia, a taxa bastante alta de
crescimento total de 3,24% ao ano pode ser
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
dividida numa taxa de 1,91% para o núcleo
central e 6,57% para a periferia. Maringá, por
sua vez, cresce à taxa de 2,26, sendo a única
aglomeração que cresce de forma mais equili-
brada entre centro ( 2,06%) e periferia (2,57%)
Assim, todas as metrópoles estudadas
tiveram crescimento maior na periferia. As me-
trópoles do Sudeste mostram esvaziamento
populacional e funcional de áreas centrais con-
solidadas. Esta frente de urbanização periféri-
ca, não raro, se traduz em destruição de meio
ambiente. Em todas as metrópoles percebe-se
um movimento geral em direção a uma ur-
banização dispersa, com maior proporção de
população urbana e menos agricultores e uma
estrutura sócio-ocupacional mostrando perda
de trabalhadores industriais, ganho de traba-
lhadores de serviços (especializados e não es-
pecializados) e maior profissionalização.
Evolução do mercado
formal de empregos
A evolução dos empregos formais nas metró-
poles estudadas entre 1991 e 2000 se deu de
forma distinta: no Sudeste, São Paulo e Rio de
Janeiro apresentaram perda absoluta de postos
de trabalho formais, mais acentuada no Rio
que em São Paulo, enquanto em Belo Horizonte
o número absoluto de postos de trabalho su-
biu um pouco na década. No Sul, tanto Porto
Alegre como Curitiba tiveram aumento, grande
em Curitiba (a maior taxa de aumento entre
as metrópoles estudadas); no Nordeste, onde
todas as metrópoles apresentaram aumento, a
maior taxa de incremento aconteceu em Salva-
dor, com ganho de 1,98% anuais, num total de
241
Suzana Pasternak

113 mil novos empregos formais no período. As
duas áreas de expansão tiveram altas taxas de
incremento anual de empregos. Tanto Maringá
como Goiânia viram seus empregos formais
crescerem a taxas maiores que 3,5% anuais,
com Goiânia ganhando mais de 100 mil postos
de trabalho no período. A Tabela 2 abaixo mos-
tra os ganhos em Curitiba, Maringá, Salvador,
Fortaleza e Belo Horizonte, certa estagnação no
Recife, Natal e Porto Alegre e perda nas duas
maiores metrópoles, Rio de Janeiro e São Paulo.
No conjunto as metrópoles estudadas ganha-
ram 475 mil empregos formais no período. As
duas maiores metrópoles brasileiras, Rio de São
Paulo, perderam 257 mil postos de trabalho
nos anos 90.

Tabela 3 – Evolução dos empregos formais entre 1991 e 2000,

metrópoles estudadas

Empregos formais
Região RM
1991 2000 Diferença Taxa - %
Rio de Janeiro 2.355.039 2.117.078 -237.961 -0,87
Sudeste São Paulo 4.749.809 4.630.809 -119.000 -0,28
Belo Horizonte 1.018.915 1.192.068 173.153 1,76
Porto Alegre 884.943 953.005 68.062 0,83
Sul
Curitiba 505.113 730.814 225.701 4,19
Fortaleza 419.474 495.382 75.908 1,87
Natal 195.029 210.830 15.801 0,87
Nordeste
Recife 591.460 621.075 29.615 0,54
Salvador 588.685 702.172 113.514 1,98
Maringá 65.972 94.839 28.867 4,12
Expansão
Goiânia 281.826 384.024 102.198 3,50
Fonte: RAIS/MTE, 1991 e 2000.

As taxas de informalidade do trabalho, quase 53% da população ocupada não têm

estimadas a partir da comparação entre os
empregos formais e a população ocupada,
aumentaram em todas as metrópoles estu-
dadas no período. A mais baixa, de São Pau-
lo em 1991, alcançava, naquela data, o valor
de menos de 20%, aumentando para 35% no
ano 2000. No Rio de Janeiro, a taxa de infor-
malidade no ano 2000 tem um padrão “nor-
destino”, de quase 50%. Nas metrópoles do
Nordeste, o valor maior é o de Fortaleza, onde
vínculo formal de emprego. Em Salvador, esse
valor é menor que o de São Paulo. De qualquer
forma, o crescimento do assalariamento sem
carteira é generalizado nos anos 90. A evolu-
ção dos mercados de trabalho no que diz res-
peito a este item apresenta forte semelhança,
com a informalidade crescendo em todas as
metrópoles, com exceção de Maringá, onde a
taxa, que era extremamente elevada, caiu um
pouco no período.

242 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000

Tabela 4 – Estimativa da informalidade no trabalho

(empregos formais/população ocupada)

Região Metrópole 1991 - % 2000 - %

Sudeste Rio de Janeiro 35,54 47,20
São Paulo 19,24 34,92
Belo Horizonte 24,91 29,93
Sul Porto Alegre 50,43 52,90
Curitiba 34,40 34,71
Nordeste Fortaleza 49,45 52,68
Natal 32,83 43,93
Recife 38,70 43,04
Salvador 29,75 37,08
Expansão Maringá 63,84 58,95
Goiânia 41,62 44,17
Fonte: MTE/RAIS e IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

A estrutura dos empregos do mercado dentro da indústria, foram terceirizados. Entre

formal mostrou, para as metrópoles do Sudes-
te, forte queda dos empregos na indústria e
grande incremento relativo dos empregos nos
serviços. A metrópole mais industrial, São
Paulo, foi a que mais perdeu participação do
emprego formal na indústria (perda de 6,88
pontos percentuais), seguida pelo Rio de Ja-
neiro (perda de 5,96 pontos percentuais) e
por Belo Horizonte (perda de 3,22 pontos
percentuais). Mesmo assim, a participação
relativa da indústria na metrópole paulista é
ainda a maior do Sudeste. De outro lado, a
maior participação relativa nos serviços está
no Rio de Janeiro. Deve ser lembrado sempre
que no fim da década de 80 e início de 90,
com a abertura comercial, se intensificaram
os processos de reengenharia para ajuste de
custos e aguentar a concorrência com produ-
tos importados. Esta reengenharia implicava
redução de custos e terceirização de ativida-
des. Assim, muitos setores de atividade, antes
estes setores estão principalmente atividades
ligadas à segurança, limpeza e alimentação.
Esses postos de trabalho, antes computados
como industriais, passaram a ser terceirizados
e entraram nas estatísticas como serviços.
Acredita-se que parte da diminuição dos pos-
tos industriais deva-se a este fenômeno, o que
não exclui também uma perda real de empre-
gos na indústria.
Os subsetores industriais de São Paulo
mostraram pouca mudança relativa em 1991
e 2000: nas duas datas, os setores predomi-
nantes foram os das indústrias metalúrgica,
farmacêutica, têxtil e construção civil. Aliás,
houve aumento da participação relativa na
construção civil de 12,76% dos empregos for-
mais em 1991 para 16,35% em 2000. Os em-
pregos na indústria de matéria de transporte,
que alcançavam 10,48% dos empregos em
1991, caem para 8,77% no ano 2000. O perfil
dos empregos industriais no Rio é distinto do

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012 243
Suzana Pasternak

paulista: apresenta maior peso na construção
civil (19% dos empregos em 1991 e 23,19% no
ano 2000), a indústria metalúrgica é relativa-
mente menos importante do que em São Pau-
lo, mas a químico-farmacêutica e a têxtil tem
peso grande tanto em 1991 como em 2000.
Outras diferenças grandes surgem nos serviços
industriais de utilidade pública, que no Rio em-
pregam mais de 10% da força de trabalho for-
malmente empregada, enquanto em São Paulo
esse percentual passa de 2,61% para 3,52%,
entre 1991 e 2000 e na indústria de alimentos
e bebidas, no Rio com 12,65% dos empregos e
São Paulo com 7,28%.
O perfil dos empregos em Belo Horizon-
te apresenta grande peso na indústria meta-
lúrgica (mais de 22% em 1991), nos serviços
de utilidade pública (9,02% em 1991), na
indústria de bebidas e alimentos (10,78% no
ano 2000). O grande peso do emprego indus-
trial em Belo Horizonte é o da construção civil,
com 30,16% dos empregos em 1991 e 31,98%
em 2000. Belo Horizonte compartilha essa for-
te proporção de empregados na construção
civil com Recife (onde a proporção é 31,60%
no ano 2000), com Salvador 9,41% em 1991
e 42,7% em 2000) e Goiânia (43% em 1991 e
31% no ano 2000).

Tabela 5 – Estrutura do emprego formal nas metrópoles do Sudeste,

1991 e 2000, em %
Rio de Janeiro São Paulo Belo Horizonte
Setor
1991 2000 1991 2000 1991 2000
Indústria 21,10 15,14 35,22 25,34 24,90 21,68
Comércio 13,14 17,12 11,03 15,12 10,81 13,33
Serviços 56,54 67,54 45,23 59,26 54,35 64,14
Agropecuária 0,24 0,18 0,14 0,27 0,41 0,85
Outros/ig 8,98 0,00 8,37 0,00 9,52 0,00
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: MTE/RAIS, de 1991 e 2000.

No Sul também acontece uma queda na
proporção de empregos industriais. Porto Ale-
gre tem queda insignificante, de apenas 1,7
pontos percentuais, conservando seu perfil de
cidade operária. Curitiba, entretanto, que tinha
32,12% dos seus empregos formais na indús-
tria em 1991, perde mais de 11 pontos percen-
tuais e apresenta profunda transformação da
estrutura de emprego em 2000, com ganho de
18 pontos em serviços.

244 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000

O perfil industrial de Curitiba apre- químico-farmacêutica, a de alimentos e bebi-

senta uma grande transformação nos anos
90: os empregos na indústria de material de
transporte, que eram apenas 3,77% dos em-
pregos formais, sobem para 10,25% em 2000.
Em números absolutos, isso significou um ga-
nho de quase 12 mil postos de trabalho for-
mais. Provavelmente a instalação da Renault
na região metropolitana foi responsável por
esse ganho. Outros setores com nível grande
de emprego foram a indústria mecânica, a
das e a construção civil.
Porto Alegre tem perfil industrial mui-
to específico: 26,65% dos empregos formais
alocavam-se na indústria de calçados em
1991, proporção com pequena mudança pa-
ra 24% em 2000. Em números absolutos, a
indústria calçadista perde quase 7 mil em-
pregos no período, mas é ainda a grande em-
pregadora, com 1/4 dos empregos formais no
setor secundário.

Tabela 6 – Estrutura do emprego formal nas metrópoles do Sul,

1991 e 2000, em %
Curitiba Porto Alegre
Setor
1991 2000 1991 2000
Indústria 35,12 23,86 29,84 28,15
Comércio 13,58 15,20 12,36 13,88
Serviços 42,34 60,33 52,02 57,25
Agropecuária 0,38 0,60 0,40 0,71
Outros/ig 11,58 0,00 5,38 0,00
Total 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: MTE/RAIS, de 1991 e 2000.

Fortaleza surge como a metrópole nor-
destina com maior proporção de empregos for-
mais na indústria: 27% em 1991 e 26% no ano
2000. Natal e Recife ficam com cerca de 19%
de emprego industrial, e Salvador tem apenas
15% no ano 2000. De outro lado, Salvador apre-
senta mais de 70% de sua força de trabalho
formal nos serviços, mais que o Natal e Recife,
onde o percentual é de mais que 65%. Natal e
Recife têm estrutura de empregos muito seme-
lhante no ano 2000. Em Salvador e no Recife,
o aumento relativo dos empregos nos serviços
é alto. Já em Natal esta proporção já era alta
em 1991, subindo ligeiramente em 2000. Em
Fortaleza vai existir a menor proporção de em-
pregos formais em serviços entre as metrópoles
nordestinas, e o aumento entre 1991 e 2000 foi
de pouco mais de 4 pontos percentuais.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012 245
Suzana Pasternak

Tabela 7 – Estrutura do emprego formal, metrópoles do Nordeste,

1991 e 2000, em %
Fortaleza Natal Recife Salvador
Setor
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
Indústria 27,29 26,35 18,42 19,55 24,35 19,52 19,30 14,65
Comércio 11,36 14,46 7,76 14,10 11,36 13,92 11,02 13,66
Serviços 53,81 58,03 64,6 65,25 49,72 65,12 62,66 71,13
Agropec. 2,05 1,16 0,29 1,09 0,56 1,41 0,57 0,56
Outros/ig 5,49 0,00 8,67 0,00 14,01 0,00 6,45 0,00
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: MTE/RAIS, de 1991 e 2000.

O perfil industrial das metrópoles do
Nordeste é distinto das do Sul e Sudeste.
Nessas, a proporção dos empregos formais
na construção civil era de ordem de 20% em
2000, com exceção de Belo Horizonte, onde
alcançava 32%. Já Recife, Natal e Salvador
apresentam percentuais da ordem de 26% a
43% de emprego na construção civil. Forta-
leza diminui sua proporção de 23% em 1991
para 19% no ano 2000.
O outro ramo industrial com for te
proporção de empregos formais é o da
indústria têxtil: em Fortaleza alcança 35% em
2000 (45 mil pessoas), e em Natal, 38% (15,5
mil empregos).
Salvador e Recife têm em comum com
as outras metrópoles nordestinas a grande
proporção em construção civil (32% no Reci-
fe e 43% em Salvador). Diferem, entretanto,
de Fortaleza e Natal na distribuição dos ou-
tros setores industriais: no Recife, além da
construção civil, o outro ramo industrial com
alta proporção é o da indústria de produtos
alimentícios, com 25% dos empregos formais
na indústria em 1991 e 21% em 2000. Em Sal-
vador, 15% dos empregos na indústria estão
na indústria química, 10% nos produtos ali-
mentícios. Nessas duas metrópoles, cerca de
10% dos empregos formais encontram-se nos
serviços industriais de utilidade publica, dife-
rentemente de Fortaleza e Natal.
As duas aglomerações chamadas de
expansão: Goiânia e a aglomeração urbana
de Maringá apresentam perfil diverso. Goiâ-
nia tem pouco mais de 20% dos empregos
formais na indústria, enquanto Maringá che-
ga a quase 31%. De outro lado, o setor servi-
ços aparece com forte percentual em Goiânia
(61,5% em 2000), e em Maringá tem apenas
42,24% dos empregos. Entre 1991 e 2000,
as duas metrópoles se mantiveram com rela-
tiva estabilidade.

246 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000

Tabela 8 – Estrutura do emprego formal nas metrópoles de Goiânia e Maringá

Goiânia Maringá
Setor
1991 2000 1991 2000
Indústria 20,76 21,05 26,14 30,42
Comércio 12,01 16,62 18,06 23,01
Serviços 59,90 61,45 43,82 42,32
Agropecuária 0,41 0,88 5,74 4,24
Outros/ig 6,92 0,00 6,23 0,00
Total 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: MTE/RAIS, de 1991 e 2000.

O perfil industrial de cada uma dessas números absolutos, a indústria da madeira e

metrópoles é bem específico. Na RM de Goiâ-
nia, tal como nas metrópoles do Nordeste, a
proporção dos empregos formais na constru-
ção civil é elevada: 43% em 1991 e 31% no
ano 2000. A indústria têxtil aparece também
como grande empregadora, e crescente, com
proporção aumentando entre 1991 e 2000 de
8,60% para 14,85% dos empregos formais na
indústria subindo de 5 mil para 12 mil empre-
gos. Os empregos na indústria de produtos ali-
mentícios também sobem de 16% para 24%,
aumentando de 9 mil postos de trabalho pa-
ra 19 mil. De outro lado, o peso dos serviços
industriais de utilidade pública diminui, assim
como o número absoluto de empregados.
Entre construção civil, produtos alimentícios
e têxtil, estão 70% dos empregos formais no
setor secundário.
Já em Maringá, além da indústria da
construção civil (com 22% em 1991 e 24%
em 2000), alimentos e têxtil, tem grande peso
a indústria de madeira e mobiliário, com 10%
dos empregos em 1991 e 8% em 2000. Em
mobiliário passou de 1,7 mil para 2,3 mil em-
pregados, a têxtil de 3 mil para 6 mil e a cons-
trução civil de quase 4 mil para mais de 7 mil.
Concluindo, pode-se observar que a es-
trutura do mercado de trabalho formal apre-
senta diferenças entre as metrópoles estuda-
das. No Sul e Sudeste, São Paulo, Belo Horizon-
te, Curitiba e Porto Alegre têm mais de 20% do
seu emprego formal no setor secundário. Nas
áreas de expansão do emprego formal, onde
sua taxa de crescimento é superior a 3% ao
ano, acontece o mesmo: tanto Goiânia como
Maringá apresentam mais de 20% da força de
trabalho empregada formalmente na indústria.
No Rio de Janeiro, isso não acontece, com ape-
nas 15% do emprego formal no setor secundá-
rio no ano 2000.
Nas metrópoles do Nordeste, o perfil é
distinto: apenas Fortaleza aparece com mais de
20% do emprego formal na indústria. Recife e
Natal aproximam-se desta cifra, mas Salvador,
tal como o Rio de Janeiro, tem apenas cerca de
15% do emprego formal no setor secundário.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012 247
Suzana Pasternak
O perfil dos setores industriais onde se
aloca essa mão de obra também difere bastan-
te: no Sudeste, a não ser em Belo Horizonte, a
proporção de empregados na construção civil
fica inferior a 20% da mão de obra emprega-
da na indústria. O perfil dos empregos no setor
secundário é também específico, com concen-
tração nos setores de metalurgia, material de
transporte, indústria química e indústria têxtil,
no caso de São Paulo; química e têxtil e ser-
viços de utilidade pública, no caso do Rio de
Janeiro e metalúrgica e produtos alimentícios,
além da construção civil, para Belo Horizonte.
No Sul, chama a atenção a evolução da
mão de obra formal em Curitiba: material de
transporte, que empregava 6 mil pessoas em
1991, vai empregar 18 mil no ano 2000. A in-
dústria de alimentos, com 13 mil, passa a 18
mil também, no ano 2000. As indústrias de
material de transporte, químico-farmacêutica
e produtos alimentícios agregam 30% dos em-
pregos industrias. Já na RM de Porto Alegre,
domina a indústria de calçados, com cerca de
25% do total de empregos. Nas duas metró-
poles do Sul, o emprego formal na construção
civil não alcança 20% no ano 2000.
As metrópoles do Nordeste, como já foi
colocado, têm grande proporção de empregos
na construção civil diferentemente das outras
metrópoles. Em Salvador, o percentual chega a
43%, representando 44 mil empregos no ano
2000. Em 1991, o número absoluto era ainda
maior, 47 mil postos de trabalho. Salvador e
Recife apresentam, tal como o Rio de Janeiro,
10% dos empregos em serviços de utilidade
pública. Além da construção civil, a indústria
forte no Nordeste é a têxtil, a não ser em Salva-
dor, onde sua representação é pequena.
248
Goiânia e Maringá também têm grande
proporção de empregos na construção civil.
Mas o resto de seu perfil industrial é distinto:
em Maringá, nota-se a grande importância da
indústria de alimentos, têxtil e de madeira e
mobiliário. Em Goiânia, produtos alimentícios
e têxteis.
Essas estruturas distintas do emprego
formal e o perfil da economia de cada metró-
pole se refletirão na evolução das categorias
sócio-ocupacionais.
Estrutura sócio-ocupacional
nas Regiões Metropolitanas
do Brasil, 1991 e 2000
Para análise comparativa, sintetizou-se a es-
trutura sócio-ocupacional urbana em quatro
grandes grupos:
• categorias superiores, compreendendo os
dirigentes, profissionais de nível superior e pe-
quenos empregadores;
• categorias médias;
• categorias populares urbanas, com trabalha-
dores de terciário especializado, não especiali-
zado e secundários;
• agricultores.
Devido à impossibilidade de compara-
ção das proporções tal como se apresentam
nas tabelas, dado o conceito distinto utilizado
nos Censos de 1991 e 2000 para a definição
de ocupado, verificou-se apenas o incremento
relativo, colocando-se como limiar a porcenta-
gem de 20%. Assim, quando uma proporção
aumentava ou diminuía mais que 20%, consi-
derava-se relevante.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000

Estrutura sócio-ocupacional
das metrópoles do Sudeste

Tabela 9 – Estrutura sócio-ocupacional das metrópoles do Sudeste,

pelas 8 categorias e indicação de aumento/diminuição
maior que 20% no período

Rio de Janeiro São Paulo Belo Horizonte

Grandes categorias
1991 2000 1991 2000 1991 2000
Dirigentes 1,45 1,17 2,16 1,37 1,64 1,27
Profissionais nível superior 6,95 8,76 5,54 7,83 5,67 7,44
Pequenos empregadores 2,65 2,45 3,14 2,65 3,34 2,81
Categorias superiores 11,05 12,38 10,84 11,85 10,65 11,52
Categorias médias 30,36 27,78 32,03 28,15 29,01 26,13
Trabalhadores terciário especializado 16,68 20,72 15,19 19,34 15,48 19,05
Trabalhadores secundário 22,44 20,18 27,35 24,01 25,03 23,60
Trabalhadores terciário não especializado 18,43 18,39 13,71 16,16 18,33 18,55
Categorias populares urbanas 57,55 59,29 56,25 59,51 58,84 61,20
Agricultores 1,04 0,56 0,87 0,50 1,50 1,14
Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000. Tabulações especiais Observatório das Metrópoles.

Em vermelho = aumento maior que 20%

Em verde = diminuição menor que 20%

Nota-se semelhança entre as distribui-
ções sócio-ocupacionais nas metrópoles do Su-
deste e sua dinâmica na década de 90:
• nas três, a proporção de categorias superio-
res situa-se em torno de 10% em 1991, aumen-
tando em 2000;
• nas três, o peso dos dirigentes cai bastante
entre 1991 e 2000; a maior queda se dá em São
Paulo, onde a proporção era maior em 1991;
• nas três metrópoles, verifica-se nítido au-
mento dos profissionais de nível superior, maior
que 20% no período;
• tanto no Rio, como em São Paulo e em Be-
lo Horizonte, o maior peso entre as categorias
sócio-ocupacionais encontra-se entre as catego-
rias médias. Nas três metrópoles, essa proporção
diminui em 2000, passando de porcentagem em
torno de 30% para algo em volta de 27%;
• nas três metrópoles, a proporção de cate-
gorias populares urbanas aumentou, sobretu-
do devido ao aumento – superior a 20% – do
terciário especializado. Na metrópole de São
Paulo, notou-se também, e apenas nela, um in-
cremento do terciário não especializado;

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012 249
Suzana Pasternak

• nas três metrópoles, a proporção de agricul-
tores é pequena, e está com diminuição relati-
va acentuada, maior que 20%.
Lembrando a Tabela 4, pode-se asso-
ciar o enorme incremento do terciário não
especializado na metrópole paulista ao gran-
de aumento da estimativa de informalidade,
19% em 1991 e 35% no ano 2000. Foi São
Paulo a metrópole que mais perdeu partici-
pação no emprego formal. E as três metró-
poles tiveram forte queda nos empregos
formais na indústria e grande incremento
relativo nos empregos formais em serviços, o
que se refletirá no crescimento dos trabalha-
dores do terciário especializado, maior que
20% no período, e na queda dos trabalhado-
res do secundário. Percebe-se nas metrópo-
les do Sudeste:
• forte profissionalização;
• ligeira queda das categorias médias, de pa-
tamar maior que 30% para valores mais pró-
ximos de 27%;
• aumento de terciário especializado;
• diminuição dos agricultores.

Estrutura sócio-ocupacional
das metrópoles do Sul

Tabela 10 – Estrutura sócio-ocupacional das metrópoles do Sul,

pelas 8 categorias e indicação de aumento/diminuição maior que 20% no período

Porto Alegre Curitiba

Grandes categorias
1991 2000 1991 2000
Dirigentes 1,48 1,41 1,72 1,44
Profissionais nível superior 5,87 7,59 5,99 7,55
Pequenos empregadores 3,48 3,23 3,36 3,27
Categorias superiores 10,83 12,23 11,07 14,46
Categorias médias 29,50 26,94 28,39 27,28
Trabalhadores terciário especializado 14,90 17,42 15,22 18,15
Trabalhadores do secundário 29,23 27,35 26,10 25,13
Trabalhadores terciário não especializado 14,04 14,70 14,75 14,29
Categorias populares urbanas 58,17 59,47 56,07 57,57
Agricultores 1,50 1,35 4,47 2,68
Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000. Tabulações especiais Observatório das Metrópoles.

Em vermelho = aumento maior que 20%

Em verde = diminuição menor que 20%

250 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
Em relação às metrópoles do Sul, pode-
-se notar:
• tal como entre as metrópoles do Sudeste, há
um aumento das categorias superiores, sobre-
tudo devido a um forte incremento nos profis-
sionais de nível superior;
• percebe-se perda dos dirigentes, mas menos
acentuada que entre as metrópoles do Sudeste;
• embora perceba-se pequeno aumento das
categorias populares urbanas nas duas me-
trópoles, o incremento entre os trabalhadores
terciários especializados é menor que entre as
metrópoles do Sudeste;
• de outro lado, o peso dos trabalhadores do
secundário em Curitiba e em Porto Alegre é
maior que nas metrópoles do Sudeste;
• tal como nas metrópoles do Sudeste, há per-
da de trabalhadores do secundário, mas menos
acentuada.
• em Curitiba, em 1991, a proporção de agri-
cultores era considerável; quase 5% dos ocupa-
dos. Ela decresce fortemente em 2000, indo
para 2,7% dos ocupados.
Assim, sintetizando as mudanças na es-
trutura sócio-ocupacional do Sul, nota-se que:
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
• há maior estabilidade na estrutura das me-
trópoles no Sul que nas metrópoles do Sudeste;
• o peso dos trabalhadores industriais é maior
no Sul que no Sudeste;
• percebe-se também uma profissionalização
tanto em Curitiba como em Porto Alegre;
• há diminuição dos agricultores, mais forte
em Curitiba;
• as categorias médias caem, de quase 30%
para proporção mais próxima a 25%.
Os empregos formais cresceram nas me-
trópoles do Sul, diferentemente de São Paulo e
Rio de Janeiro. Em Curitiba, o saldo de empre-
gos formais entre 1991 e 2000 foi alto, de mais
de 200 mil postos de trabalho. As estimativas
de informalidade, embora aumentando no pe-
ríodo, cresceram muito pouco. Em Porto Alegre,
o peso dos empregos industriais formais caiu
minimamente, de 29,84% para 28,15%; já em
Curitiba a queda dos empregos formais indus-
triais foi grande, de mais de 11 pontos percen-
tuais. Essa queda nos empregos formais do
secundário não se reflete na proporção de tra-
balhadores do secundário de 2000 em Curitiba,
que ficou bem próxima da de 1991.
251
Suzana Pasternak

Estrutura sócio-ocupacional
das metrópoles do Nordeste

Tabela 11 – Estrutura sócio-ocupacional das metrópoles do Nordeste,

pelas 8 categorias e indicação de aumento/diminuição maior que 20% no período

Fortaleza Natal Recife Salvador

Grandes categorias
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
Dirigentes 0,79 1,10 0,90 1,21 0,40 1,21 0,48 0,40
Profissionais superiores 3,87 5,78 6,11 7,08 5,66 6,91 1,41 2,74
Pequenos empregadores 2,62 1,94 2,21 2,47 2,56 2,21 1,75 2,96
Categorias superiores 7,28 8,82 9,22 10,76 8,62 10,33 3,64 5,10
Categorias médias 23,18 22,89 26,06 25,39 26,61 26,43 18,67 19,83
Trabalhadores terciário especializado 15,77 20,89 16,87 20,23 16,44 21,54 15,87 20,51
Trabalhadores secundário 27,17 24,71 22,69 21,70 20,97 19,89 34,84 28,49
Trabalhadores terciário não especializado 19,43 19,41 18,43 17,26 19,88 20,04 20,86 21,05
Categorias populares urbanas 62,37 65,01 57,99 59,19 57,29 61,47 71,57 70,05
Agricultores 7,18 3,27 6,74 4,65 3,45 1,77 6,08 4,41

Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000. Tabulações especiais Observatório das Metrópoles.

Em vermelho = aumento maior que 20%

Em verde = diminuição menor que 20%

As estruturas sócio-ocupacionais das me-
trópoles nordestinas têm mais em comum en-
tre si que em relação às metrópoles do Sudeste
e do Sul:
• apenas em Natal não houve aumento maior
que 20% nas categorias superiores, embora
mesmo em Natal observa-se incremento nesta
proporção. A proporção de ocupados perten-
centes às categorias superiores era bem menor
em 1991 que nas metrópoles do Sudeste e Sul,
e mesmo em 2000 continua menor: no Sudeste
e no Sul, em 1991, a proporção de ocupados
das categorias superiores ficava em torno de
11%, e em 2000, de 12%; já nas metrópoles
do Nordeste, em 1991, Fortaleza, Natal e Re-
cife apresentavam proporções entre 7 a 9%, e
Salvador apenas de 3,6%, que sobe para 5%
em 2000; de outro lado, o peso dos agricultores
em Fortaleza, Natal e Salvador em 1991 alcan-
çava mais de 6%; além disso, nas metrópoles
do Nordeste há ganho entre os dirigentes, o
que não acontece no Sudeste e no Sul;
• no ano 2000, há uma aumento das cate-
gorias populares urbanas em todas as quatro
metrópoles nordestinas estudadas, assim como
uma redução das camadas médias, com exce-
ção de Salvador;
• a dinâmica 1991-2000 apresenta semelhan-
ças: todas as metrópoles do Nordeste apre-
sentam ganho significativo de trabalhadores
do terciário especializado e perda importante
dos agricultores;

252 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
• em relação às categorias superiores, a
evolução das metrópoles do Nordeste não é
uniforme: Fortaleza, Natal e Recife mostram
ganho significativo de dirigentes, o que não
acontece em Salvador; de outro lado, Fortale-
za, Recife e Salvador mostram crescente pro-
fissionalização, o que não sucede em Natal.
Fortaleza é a única metrópole que demonstra
perda de pequenos empregadores e Salvador,
ganho destes pequenos empregadores.
Nas metrópoles do Nordeste, há ganho
absoluto de empregos formais no período
1991-2000, com taxas anuais de quase 2% ao
ano em Fortaleza e Salvador. Apesar disso, há
forte aumento da informalidade nestas metró-
poles, com taxas maiores que 40% de traba-
lho informal (menos Salvador, com 37%). Per-
cebe-se assim nas metrópoles do Nordeste:
• aumento significativo dos dirigentes, dife-
rentemente das metrópoles do Sul e do Sudes-
te. A proporção é bem menor que nas outras
metrópoles, mas o incremento é significativo;
• profissionalização, com aumento da pro-
porção dos profissionais de nível superior. No
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
Nordeste, a porcentagem de ocupados classi-
ficados como profissionais de nível superior é
menor que no Sul (cerca de 7%) e no Sudeste
(cerca de 7,5%). Em Salvador, a porcentagem
não atinge 3%;
• aumento das categorias superiores como
um todo;
• a proporção de trabalhadores do terciário
especializado em 2000 alcança mais de 20%
dos ocupados em todas as quatro metrópo-
les; no Sul, era cerca de 17% e no Sudeste,
19%. Mas, tal qual nas outras regiões, en-
tre 1991 e 2000 essa proporção aumentou
significativamente;
• a proporção de trabalhadores do secun-
dário é alta em Fortaleza e em Salvador, tal
como em Curitiba e em Porto Alegre. No Re-
cife e em Natal, ela é bem menor, perto dos
20%;
• as categorias médias representam menos
de 20% em Salvador, 23% em Fortaleza e em
torno de 25% no Recife e em Natal. Nas me-
trópoles do Sudeste e do Sul, as proporções
são maiores, cerca de 27%.
253
Suzana Pasternak

Estrutura sócio-ocupacional
das metrópoles das áreas de expansão

Tabela 12 – Estrutura sócio-ocupacional das metrópoles das áreas de expansão,

pelas 8 categorias e indicação de aumento/diminuição maior que 20% no período

Maringá Goiânia
Grandes categorias
1991 2000 1991 2000
Dirigentes 1,75 1,25 1,45 1,62
Profissionais nível superior 4,00 5,39 5,37 6,53
Pequenos empregadores 5,32 4,16 4,05 3,44
Categorias superiores 11,07 10,80 10,87 11,58
Categorias médias 21,37 20,90 27,77 24,52
Trabalhadores terciário especializado 13,79 17,15 17,48 18,98
Trabalhadores do secundário 25,23 26,53 24,49 24,79
Trabalhadores terciário não especializado 16,71 16,42 17,49 18,10
Categorias populares urbanas 55,73 60,10 59,46 61,86
Agricultores 11,82 8,20 1,89 2,03
Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000. Tabulações especiais Observatório das Metrópoles.

Em vermelho = aumento maior que 20%

Em verde = diminuição menor que 20%

Maringá e Goiânia apresentam taxas de empregos formais na indústria, enquanto

anuais de crescimento populacional maiores que
2% no período 1991-2000. Foram chamadas de
expansão porque são as únicas, entre todas as
metrópoles estudadas, com taxa anual de cres-
cimento do emprego formal maiores que 3,5%
ao ano (Maringá com 4,12% anuais e Goiânia
com 3,55 ao ano). As duas aglomerações apre-
sentavam alta informalidade em 1991– Marin-
gá com mais de 60% e Goiânia com pouco mais
de 40%. Essa informalidade caiu em Maringá e
subiu ligeiramente em Goiânia.
Como já foi dito, o perfil dos empregos
formais nas duas metrópoles de expansão é
bem diverso: Goiânia tem pouco mais de 20%
em Maringá essa proporção chega a 31%. De
outro lado, o setor serviços aparece com forte
percentual em Goiânia, com 61,5% dos empre-
gos formais em 2000, enquanto em Maringá
atinge 42% dos empregos formais.
A estrutura sócio-ocupacional também
difere, com a proporção de categorias médias
em Goiânia bem superior à de Maringá. O per-
centual de agricultores de Maringá era bastan-
te alto em 1991 e continua alto em 2000, em-
bora com redução significativa.
A única comunalidade entre as duas
aglomerações é o forte aumento de profissio-
nais de nível superior.

254 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
Considerações finais sobre a estrutura
socioespacial e sua dinâmica
Todas as metrópoles estudadas tiveram cresci-
mento demográfico maior na periferia que no
núcleo e muitas apresentam esvaziamento po-
pulacional e funcional das áreas centrais mais
consolidadas. Não raro, o movimento geral em
direção a uma urbanização mais dispersa tem
forte impacto sobre o meio ambiente.
Embora as metrópoles apresentem espe-
cificidades, há certa semelhança nas suas es-
truturas: no ano 2000, em todas predominam
os ocupados nas ocupações médias, a partici-
pação das categorias superiores é reduzida, as-
sim como a dos agricultores. A comparação de
1991 com 2000 mostra a perda de agricultores,
a perda de trabalhadores industriais, o ganho
de trabalhadores de serviços e a maior profis-
sionalização com o aumento dos trabalhadores
de nível superior.
Surgem algumas diferenças na dinâmica
sócio-ocupacional entre o Sudeste e o Nordeste:
• no Sudeste, é nítida a perda de dirigentes,
enquanto no Nordeste percebe-se um ganho
nas categorias superiores e um ganho entre os
dirigentes;
• no Sudeste, percebe-se perda considerável
nas categorias médias, enquanto no Nordeste
há ganho em Salvador e perdas muito tênues
em Natal, Fortaleza e Recife;
• em São Paulo, houve aumento significativo
dos trabalhadores do terciário não especiali-
zado; no Rio, praticamente a proporção destes
trabalhadores se manteve. Tanto em Belo Hori-
zonte como nas metrópoles do Nordeste a pro-
porção dos não especializados diminui entre
1991 e 2000.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
O único local onde algo semelhante à
tendência descrita por Sassen se manifestou,
com aumento das categorias superiores e in-
feriores e perda das médias, foi na metrópo-
le paulista. Mesmo assim, a proporção que
aumentou entre as categorias superiores não
foi a dos dirigentes, mas a hierarquicamente
inferior – a dos profissionais de nível superior.
Mas em São Paulo existirá um certo achata-
mento das categorias médias e aumento das
populares urbanas, sobretudo devido ao au-
mento dos trabalhadores do terciário não es-
pecializado compensando a diminuição dos
trabalhadores do secundário. Nas outras duas
metrópoles do Sudeste, Rio de Janeiro e Belo
Horizonte, não se verificou aumento do terciá-
rio não especializado. Nas metrópoles do Nor-
deste, percebeu-se aumento das categorias
superiores, tanto dirigentes como profissionais
de nível superior e manutenção da proporção
do terciário não especializado.
Perfil de algumas categorias
sócio-ocupacionais
A questão básica à qual este item pretende res-
ponder liga-se às características dos componen-
tes das categorias sócio-ocupacionais em cada
grande região brasileira. Através de alguns in-
dicadores demográficos, socioeconômicos e da
moradia, pretende-se comparar perfis das diver-
sas categorias sócio-ocupacionais nas distintas
metrópoles, respondendo a questões como:
• quem são os componentes da elite? Serão
eles distintos nas metrópoles do Sudeste e do
Nordeste? Esta elite vem se modificando no
tempo?
255
Suzana Pasternak

• quais as características das categorias médias
nas diferentes metrópoles e nas distintas datas?
• qual o peso de cada categoria ocupacional
nos trabalhadores manuais urbanos de cada ti-
po de metrópole? Quem são estes trabalhado-
res manuais urbanos e suas características se
mantiveram na década?
Para embasar essas questões, utiliza-
ram-se alguns indicadores fornecidos pelos
Censos Demográficos de 1991 e 2000, re-
lacionadas à demografia, renda, trabalho,
educação e moradia. Algumas metrópo-
les não tiveram tempo hábil para o deta-
lhamento desses indicadores. Assim, esta
parte do texto reunirá informações de São
Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Por-
to Alegre, Curitiba, Natal, Recife, Fortaleza
e Salvador.

Perfil das categorias superiores

a) dirigentes

Quadro 2 – Indicadores para os dirigentes nas metrópoles do Sudeste

São Paulo Rio de Janeiro Belo Horizonte

Indicadores sintéticos
1991 2000 1991 2000 1991 2000
Demografia
– % homens 82,51 68,26 82,1 67,6 82,21 67,86
– % 65 anos e mais 3,54 4,39 4,4 6,1 3,48 4,28
– % brancos 85,68 87,78 86,5 84,3 81,69 81,35
– % nascidos no estrangeiro 22,84 30,79 – – 1,56 1,33
– % migrantes há menos de 5 anos no Estado 5,99 6,24 5,5 2,9 13,92 13,89
– tempo médio dos migrantes no Estado 5,11 5,09 – – 4,92 5,37
Renda
– média renda domiciliar sm 26,68 22,03 – 55,83 25,56 28,80
– média renda per capita sm 8,55 13,93 – – 7,99 11,78
Trabalho
– % de contribuintes à previdência 87,38 100,00 – 39,3 89,88 51,38
– % de conta própria sem previdência – – 0,00 0,1 0,00 0,00
Educação
– média de anos de estudo entre os que estudaram 11,86 13,14 12,0 13,3 11,96 13,10
Moradia
– % apartamentos 40,39 49,84 62,3 59,7 51,12 56,04
– % casas com saneamernto escoado 93,97 97,18 90,3 95,7 92,47 95,66
– média de banheiros 2,58 2,72 – – 2,87 2,89
Fonte: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

256 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
Há inúmeras comunalidades entre os
integrantes dos dirigentes nas metrópoles
do Sudeste:
• os homens são predominantementes, cerca
de 80% em 1991, com entrada de mulheres em
2000, quando a proporção masculina desce pa-
ra cerca de 67% nas três metrópoles;
• a proporção de pessoas com 65 anos e mais
é equivalente em São Paulo e Belo Horizonte
(perto de 3,5% em 1991 e 4,3% no ano 2000)
e mais elevada no Rio de Janeiro, onde chega a
6% em 2000;
• a elite é predominantemente branca nas
três metrópoles, com menor intensidade em
Belo Horizonte
• a grande diferença se encontrou na pro-
porção de nascidos no estrangeiro, mais que
20% em São Paulo em 1991 e subindo para
31% no ano 2000. Em Belo Horizonte, essa
proporção é ínfima, de pouco mais de 1%. A
presença de tantos nascidos em outros países
na elite da maior metrópole brasileira, nu-
ma época em que a migração internacional
é pequena, pode refletir a presença de altos
executivos de multinacionais sediados na
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
metrópole paulista, local preferencial da sede
de grandes corporações;
• em relação à migração, em Belo Horizonte
há migrantes mais recentes. Mas isso não se
reflete num tempo médio menor dos migrantes
no Estado, perto de 5 anos para as elites nas
metrópoles do Sudeste;
• a renda média domiciliar da elite no Rio de
Janeiro é quase o dobro que em São Paulo e
Belo Horizonte, o que é, no mínimo, estranho...
Pode ter havido algum erro no cômputo dessa
renda domiciliar carioca. As rendas domiciliares
e per capita de São Paulo e Belo Horizonte se
aproximam, com a domiciliar com cerca de 25
salários mínimos. Mas nota-se que em Belo Ho-
rizonte ela sobre entre 1991 e 2000, enquanto
a de São Paulo diminui;
• a média de anos de estudo é semelhante nas
três metrópoles, cerca de 12 anos, com tendên-
cia a aumentar em 2000;
• a verticalização da moradia é maior no Rio
de Janeiro, onde acontece o inverso das outras
metrópoles: nessas outras, a proporção das eli-
tes morando em apartamentos aumenta entre
1991 e 2000. No Rio, ela diminui.
257
Suzana Pasternak

Quadro 3 – Indicadores para os dirigentes nas metrópoles do Sul

Curitiba Porto Alegre

Indicadores sintéticos
1991 2000 1991 2000
Demografia
– % homens 80,8 67,8 81,43 64,42
– % 65 anos e mais 3,8 4,1 3,19 3,41
– % brancos 94,3 94,2 96,67 96,68
– % nascidos no estrangeiro 9,33 9,30 3,22 1,30
– % migrantes há menos de 5 anos no Estado 9,59 8,90 2,07 5,02
– tempo médio dos migrantes no Estado 4,87 5,00 5,11 4,52
Renda
– média renda domiciliar sm 24,9 19,9 22,63 27,57
– média renda per capita sm 7,6 10,7 7,6 11,52
Trabalho
– % de contribuintes à previdência 87,0 82,3 87,18 74,76
– % de conta própria sem previdência – – 0,00 0,00
Educação
– média de anos de estudo entre os que estudaram 11,7 13,0 11,47 12,93
Moradia
– % apartamentos 38,2 48,5 45,23 48,56
– % casas com saneamernto escoado 85,1 92,6 89,19 98,32
– média de banheiros 2,8 2,7 2,41 2,31
Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

Observando-se alguns indicadores para • em Porto Alegre, a proporção de nascidos no

as duas metrópoles do Sul, temos:
• a proporção de dirigentes do sexo masculi-
no é equivalente à das metrópoles do Sudeste,
assim como a tendência da diminuição dessa
proporção em 2000. Aliás, em 2000 a propor-
ção de homens entre dirigentes do Sul asseme-
lha-se à dos dirigentes do Sudeste;
• a proporção de pessoas com 65 anos e mais
também se assemelha à do Sudeste; é mais
elevada em Curitiba no ano 2000 que em Por-
to Alegre;
• a elite é quase totalmente branca, e os per-
centuais de brancos são ainda superiores aos
das metrópoles do Sudeste;
estrangeiro é mínima, como em Belo Horizonte;
já em Curitiba essa proporção atinge mais de
9% dos dirigentes. É alta, embora bem menor
que a de São Paulo. Mas atesta a presença de
migração de executivos para a metrópole;
• em relação à migração, em Curitiba há mais
migrantes recentes. Em Porto Alegre, a situação
migratória parece a de São Paulo: os tempos
médios dos migrantes no Estado, em volta de 5
anos, são iguais aos do Sudeste;
• a renda domiciliar média é um pouco menor
que a das metrópoles do Sudeste. Em Curitiba,
a dinâmica é como a paulista, com a renda mé-
dia de 2000 menor que a de 1991. Em Porto

258 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000

Alegre, como em Belo Horizonte, deu-se o fenô-
meno inverso. As rendas per capita aumentam,
o que indica tamanho menor de família, tal co-
mo no Sudeste;
• a média de anos de estudo aumenta e tem a
mesma grandeza que nas metrópoles do Sudeste;
• tanto em Curitiba como em Porto Alegre
a elite ainda mora em casas: a verticali-
zação de Curitiba aumenta, mas não atin-
ge 50% . Porto Alegre tem uma elite mais
verticalizada, mas em proporção menor que
o Rio de Janeiro.

Quadro 4 – Indicadores para os dirigentes nas metrópoles do Nordeste

Fortaleza Natal Recife Salvador
Indicadores sintéticos
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
Demografia
– % homens 79,31 82,59 82,59 60,76 80,45 61,01 80,71 63,07
– % 65 anos e mais 3,95 4,22 4,22 1,55 3,73 4,05 3,17 3,93
– % brancos 58,69 68,01 68,01 67,68 71,46 72,48 65,04 61,74
– % nascidos no estrangeiro 1,20 0,00 0,00 0,61 3,67 2,45 – 11,66
– % migrantes há menos de 5 anos no Estado 7,21 12,57 12,57 6,79 7,11 5,20 – 5,51
– tempo médio dos migrantes no Estado 33,07* 10,2 10,2 17,85 1,79 2,40 – 6,06
Renda
– média renda domiciliar sm 30,80 24,56 24,56 29,35 75,41* 21,94 – 57,25*
– média renda per capita sm 7,28 4,45 4,45 9,08 19,28 3,45 – 16,09
Trabalho
– % de contribuintes à previdência 78,38 76,52 76,52 61,11 80,81 46,02 85,20 82,52
– % de conta própria sem previdência 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Educação
– média de anos de estudo entre os que estudaram 9,76 11,91 11,91 13,34 23,91* 12,88 12,16 13,50
Moradia
– % apartamentos 43,25 23,64 23,64 19,46 58,03 62,00 64,25 70,67
– % casas com saneamernto escoado 40,92 33,60 33,60 92,34 68,12 83,18 96,95 89,44
– média de banheiros 2,62 3,03 3,03 2,91 5,48 2,72 2,81 2,93

Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

• Os valores marcados com * devem ter algum problema, estão muito fora do esperado. Assim, não entrarão para a análise.

Percebe-se que: no ano 2000. Nesse item, também não se per-

• nas metrópoles do Nordeste, a tendência ao
aumento da proporção de mulheres entre os di-
rigentes é semelhante ao Sudeste e ao Sul, com
porcentagem por volta de 80% em 1991 e 60%
no ano 2000;
• a proporção de pessoas com 65 anos e mais
fica em torno de 4%, aumentando ligeiramente
cebe diferença entre as elites nordestinas e as
do Sul-Sudeste;
• o percentual de brancos entre os membros
da elite é bem menor no Nordeste, com menos
de 70% em Natal e Fortaleza, pouco mais de
70% em Recife e 60% em Salvador. No Sul,
essa elite era quase que totalmente branca,

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012 259
Suzana Pasternak
e no Sudeste, essa proporção atingia mais de
80% em Belo Horizonte e quase 90% no Rio
e em São Paulo. Percebe-se a existência de
proporção significativa de não brancos na elite
do Nordeste;
• a proporção de nascidos no estrangeiro
entre a elite nordestina é ínfima, mesmo no
Recife, onde atinge um pouco mais (3,7%
em 1991). As únicas metrópoles com alta
proporção de nascidos no estrangeiro são
Curitiba e São Paulo. No Nordeste, a elite é
basicamente nacional, a não ser em Salvador,
onde 12% dos dirigentes em 2000 nasceram
no estrangeiro;
• percebe-se nas metrópoles nordestinas que
parcela considerável da elite é migrante recen-
te: em Natal, em 1991, mais de 12% estava na
cidade há menos de 5 anos. Mesmo em Forta-
leza a proporção de 7% dos membros da elite
há menos de 5 anos no Estado, assim como no
Recife, mostra uma elite que chegou há menos
260
tempo que no Sul ou no Sudeste, com exceção
de Belo Horizonte;
• a comparação com a renda média domiciliar
foi prejudicada pela constatação que alguns
valores podem estar superdimensionados. Mas
aparentemente em Fortaleza e em Natal atinge
valores maiores que no Sul e no Sudeste. Uma
hipótese é de que altos executivos migrantes
internos exijam salários e bonificações altas
para fixarem residência no Nordeste;
• a tendência ao aumento da média de anos
de estudo se mantém;
• outra grande diferença entre a elite do Nor-
deste e a do Sul Sudeste diz respeito às con-
dições de moradia: a não ser o Recife e em
Salvador, a verticalização é baixa. Em 1991, o
saneamento básico era precário, melhorando
em todas as metrópoles nordestinas no ano
2000. E o número de banheiros por domicílio
é também alto, tal qual as casas da elite no Sul
e no Sudeste.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000

b) profissionais de nível superior

Quadro 5 – Indicadores para os profissionais de nível superior

nas metrópoles do Sudeste
São Paulo Rio de Janeiro Belo Horizonte
Indicadores sintéticos
1991 2000 1991 2000 1991 2000
Demografia
– % homens 51,48 48,77 50,8 49,8 67,99 58,83
– % 65 anos e mais 1,72 2,00 2,4 3,1 2,09 2,98
– % brancos 86,21 83,48 82,7 79,9 69,15 74,55
– % nascidos no estrangeiro 8,20 12,97 – – 1,04 0,65
– % migrantes há menos de 5 anos no Estado 6,81 8,07 2,6 2,8 6,73 4,31
– tempo médio dos migrantes no Estado 5,09 5,03 – – 4,79 5,09
Renda
– média renda domiciliar sm 22,27 19,66 21,14 30,62 15,83 22,22
– média renda per capita sm 7,72 10,05 – – 4,96 8,30
Trabalho
– % de contribuintes à previdência 82,65 68,12 78,1 63,1 78,34 60,97
– % de conta própria sem previdência 28,65 40,38 6,0 11,1 34,00 54,38
Educação
– média de anos de estudo entre os que estudaram 14,87 14,33 15,0 14,6 11,03 12,46
Moradia
– % apartamentos 38,42 42,77 64,1 60,7 51,12 48,88
– % casas com saneamernto escoado 95,38 96,91 93,9 96,8 87,88 93,97
– média de banheiros 2,12 2,03 – – 1,97 2,17
Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

Analisando o Quadro 5, que se refere aos
profissionais de nível superior das metrópoles
do Sudeste, e comparando os indicadores aos
dos dirigentes, tem-se:
• a razão de sexo entre os profissionais de ní-
vel superior é distinta da razão de sexo entre os
dirigentes, com maior proporção de mulheres
nas três metrópoles, com tendência ao aumen-
to do peso para o sexo feminino, como para os
dirigentes. A ordem de grandeza dessa porcen-
tagem é de 50% para o Rio de Janeiro e São
Paulo, e 60% para Belo Horizonte;
• a proporção de pessoas com mais de 65
anos é menor que entre os dirigentes. No Rio
de Janeiro e em Belo Horizonte, está por volta
de 3%; já em São Paulo situa-se em 2%. Entre
os dirigentes, esse percentual era da ordem de
4,5%. Assim, os profissionais de nível superior
são mais jovens que os dirigentes;
• a proporção de brancos é dominante entre
os profissionais de nível superior das metrópo-
les no Sudeste, mas em nível inferior à dos di-
rigentes: entre esses, 85% eram brancos. Entre
os profissionais de nível superior, apenas em
São Paulo a proporção é equivalente. No Rio
e em Belo Horizonte, a proporção desce para
perto de 80%. Nas três metrópoles, ela é de-
crescente em 2000;

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012 261
Suzana Pasternak

• São Paulo continua com proporção alta de
nascidos no estrangeiro, 13% no ano 2000,
mas muito menor que entre os dirigentes;
• a proporção de migrantes há menos de 5
anos no estado é alta em São Paulo, onde
8% dos profissionais de nível superior estão
nesta condição no ano 2000. Para a mesma
metrópole, entre os dirigentes a proporção
era de 6% . Portanto da mesma ordem de
grandeza. Em Belo Horizonte, as porcentagens
são menores ;
• a renda média domiciliar dos profissionais
de nível superior de São Paulo e Belo Horizonte
está em torno de 20 salários mínimos, subindo
em Belo Horizonte e descendo em São Paulo no
período estudado. No Rio, apresenta-se mais
alta. Comparando essa renda média com a dos
dirigentes, observa-se que é mais baixa, já que
a dos dirigentes apresentava média de 25 salá-
rios mínimos;
• percebe-se, nas três metrópoles, uma preca-
rização das relações de trabalho: a proporção
de contribuintes à previdência decresce nas
três metrópoles, com decréscimo de 15 a 17
pontos percentuais;
• a média de anos de estudo é maior que entre
os dirigentes em São Paulo e no Rio;
• a moradia é pouquíssimo menos verticali-
zada que entre os dirigentes. E a proporção
dos moradores em apartamentos é maior no
Rio. As condições sanitárias das moradias são
boas, e a média de banheiros por domicílio é
perto de dois, menor que entre os dirigentes,
de 2,7.

Quadro 6 – Indicadores para os profissionais

de nível superior nas metrópoles do Sul

Curitiba Porto Alegre

Indicadores sintéticos
1991 2000 1991 2000
Demografia
– % homens 51,4 47,8 44,91 44,61
– % 65 anos e mais 3,8 1,8 1,50 2,02
– % brancos 92,0 91,8 95,95 95,13
– % nascidos no estrangeiro 7,16 6,8 0,86 1,31
– % migrantes há menos de 5 anos no Estado 9,83 10,9 4,73 5,74
– tempo médio dos migrantes no Estado 4,95 5,0 4,62 4,80
Renda
– média renda domiciliar sm 18,4 16,5 18,25 23,53
– média renda per capita sm 6,2 7,2 6,65 8,62
Trabalho
– % de contribuintes à previdência 83,3 64,1 84,36 70,30
– % de conta própria sem previdência 39,5 50,6 33,29 42,05
Educação
– média de anos de estudo entre os que estudaram 14,7 14,3 15,39 14,97
Moradia
– % apartamentos 49,2 51,4 65,71 63,16
– % casas com saneamernto escoado 89,9 95,8 92,85 98,16
– média de banheiros 2,2 2,0 1,91 1,76

Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

262 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
Caracterizando-se os profissionais de ní-
vel superior do Sul, percebe-se que:
• o perfil demográfico – proporção de homens
e de idosos – é bastante semelhante entre si
e com as metrópoles do Sudeste. Percebe-se
também que os profissionais de nível superior
têm maior proporção de mulheres e menor de
pessoas mais velhas que os dirigentes;
• a proporção de brancos é alta, da ordem de
95% em Porto Alegre e 92% em Curitiba;
• praticamente não há estrangeiros em Porto
Alegre, mas em Curitiba a proporção é signifi-
cativa, como em São Paulo;
• a renda média dos profissionais de nível su-
periores estava em torno de 18 salários míni-
mos em 1991. Em Curitiba, desce no ano 2000,
enquanto em Porto Alegre sobe para 23,5 salá-
rios mínimos. Nas metrópoles do Sudeste, essa
renda média situava-se por volta de 20 salários
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
mínimos. Para o Sul, a renda média dos dirigen-
tes foi de 23 salários mínimos;
• também é notável a precarização das rela-
ções de trabalho entre os profissionais de nível
superior no Sul, cerca de 19 pontos percentuais
em Curitiba e 15 em Porto Alegre. E a propor-
ção dos que trabalham por conta própria e não
têm previdência é de 50% em Curitiba e 42%
em Porto Alegre, equivalente, assim, à propor-
ção dos mineiros e paulistas;
• as condições sanitárias domiciliares são boas,
e a média de banheiros por domicílio é perto de
2, inferior à média dos dirigentes. Em Porto Ale-
gre, a verticalização das moradias é forte, com
mais de 605 dos profissionais de nível superior
residindo em apartamentos, mais que os diri-
gentes, ainda detentores de residências unifami-
liares. Em Curitiba, a proporção era menor, mas
também maior que a entre os dirigentes.
263
Suzana Pasternak

Quadro 7 – Indicadores para os profissionais de nível superior

nas metrópoles do Nordeste
Fortaleza Natal Recife Salvador
Indicadores sintéticos
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
Demografia
– % homens 47,09 46,56 44,51 45,70 46,36 45,76 46,14 45,57
– % 65 anos e mais 1,47 1,75 0,61 1,06 1,50 2,07 1,35 1,80
– % brancos 55,32 61,07 61,03 64,84 71,46 67,60 55,07 61,74
– % nascidos no estrangeiro 0,39 0,50 0,58 0,41 0,73 0,80 – 5,33
– % migrantes há menos de 5 anos no Estado 6,30 11,00 15,32 13,03 5,45 8,94 – 11,71
– tempo médio dos migrantes no Estado 14,3 16,09 3,18 2,50 – 4,66
Renda
– média renda domiciliar sm 11,84 28,59 16,74 8,81 34,96 12,71 – 27,38
– média renda per capita sm 2,82 7,50 2,92 – 9,58 4,81 – 8,28
Trabalho
– % de contribuintes à previdência 78,49 – 84,70 43,25 85,94 61,86 86,80 41,83
– % de conta própria sem previdência 55,01 62,77 – – 52,85 54,25
Educação
– média de anos de estudo entre os que estudaram 12,98 12,40 15,00 14,44 – 14,31 14,72 14,32
Moradia
– % apartamentos 25,14 42,03 27,94 18,52 50,95 55,68 57,47 68,63
– % casas com saneamernto escoado 34,60 83,68 25,86 88,80 67,81 82,55 97,77 89,06
– média de banheiros 1,97 2,02 2,4 2,46 4,25 2,23 2,25 2,32

Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

• Os valores marcados com * devem ter algum problema, estão muito fora do esperado. Assim, não entrarão para a análise.

Comparando-se os Quadros 5, 6 e 7, tem- • em relação à cor da pele, os profissio-

-se que:
• as proporções de homens entre os profissio-
nais de nível superior nas metrópoles do Sudes-
te, Sul e Nordeste são semelhantes, em torno
de 45 a 50%, mantendo-se na década. Há bem
mais mulheres entre esses profissionais que en-
tre os dirigentes, em que a proporção variava
em torno de 60 a 70%;
• a proporção de idosos é ligeiramente maior
no Rio de Janeiro e em Curitiba. Nas outras
metrópoles, quer do Sudeste quer do Sul ou do
Nordeste, é pequena, em torno de 1 a 2%;
nais de nível superior do Nordeste apresen-
tam menor proporção de brancos, cerca de
60% . Em Recife , essa porcentagem atinge
quase 70%. Nas metrópoles do Sul, as pro-
porções de brancos são altíssimas, de mais
de 90% . No Sudeste, um pouco menores,
da ordem de 80%. Mas deve ser notado que
em todas as metrópoles essa proporção é
menor entre os profissionais de nível supe-
rior que entre os dirigentes;
• não há estrangeiros no Nordeste, com ex-
ceção de Salvador, onde cerca de 55 dos

264 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
profissionais de nível superior nasceram fora
do Brasil. Mas apresentam proporção significa-
tiva em São Paulo e Curitiba. São metrópoles
industriais, com sedes de multinacionais. Mas
mesmo em São Paulo, Curitiba e em Salvador, a
proporção de nascidos no estrangeiro é maior
entre os dirigentes;
• a renda média dos profissionais de nível
superior parece ser maior no Sudeste que no
Sul, e nestas duas regiões quando comparadas
com o Nordeste. No Sudeste, a média ficou em
torno de 20 salários mínimos; no Sul, em torno
de 18 salários mínimos. E no Nordeste, embo-
ra alguns dados saiam da média, ela parece
se situar por volta de 15 salários mínimos. De
qualquer forma, há diferença significativa entre
a renda média dos dirigentes e a dos profissio-
nais de nível superior;
• a precarização das relações de trabalho
ocorre em todas as metrópoles, do Sudes-
te, Sul e Nordeste. Em Natal e em Curitiba,
ela é violenta, com queda na contribuição à
Previdência de cerca de 40 e 20 pontos percen-
tuais, respectivamente;
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
• a média de anos de estudo é semelhante em
todas as metrópoles, muitas vezes maior que
entre os dirigentes;
• as condições de moradia no Nordeste são
distintas do Sudeste e Sul: menor verticaliza-
ção, condições sanitárias precárias em 1991 e
melhorando em 2000.
Resumindo, as categorias superiores
possuem perfil demográfico bastante seme-
lhante. Destaca-se a presença de estrangeiros
em Curitiba, em São Paulo e, em proporção um
pouco menor, em Salvador. Em relação à cor da
pele, nas categorias superiores predominam os
brancos, embora nas metrópoles nordestinas a
proporção de não brancos seja mais elevada.
As rendas médias se situam num intervalo en-
tre 25 e 18 salários mínimos, sendo maior no
Sudeste. As médias de anos de estudo variaram
entre 12 e 15 anos. As relações de trabalho es-
tavam se precarizando em todas as metrópoles
na década de 1990. Além da cor e da renda,
outra distinção entre categorias superiores no
Sudeste, Sul e Nordeste diz respeito às condi-
ções de moradia.
265
Suzana Pasternak

Perfil das categoria médias

Quadro 8 – Indicadores para as categorias médias

nas metrópoles do Sudeste e do Sul
São Paulo Rio de Janeiro Belo Horizonte Curitiba Porto Alegre
Indicadores sintéticos
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000

Demografia
– % homens 58,35 53,10 60,2 55,4 56,09 52,12 58,6 53,9 58,36 53,84
– % 65 anos e mais 0,86 1,05 1,1 1,6 0,55 0,80 0,8 0,9 0,80 1,04
– % brancos 75,14 74,62 77,9 61,5 55,98 59,30 86,4 86,9 89,20 89,10
– % nascidos no estrangeiro 3,85 4,96 – – 0,21 0,28 4,17 2,3 0,58 0,37
– % migrantes há menos de 5 anos no Estado 7,93 7,30 5,0 1,2 4,41 4,80 9,40 10,2 3,79 4,15
– tempo médio dos migrantes no Estado 5,08 5,71 – – 4,98 5,17 4,66 5,0 4,98 4,93

Renda
– média renda domiciliar sm 12,55 14,26 9,68 14,99 10,15 14,02 10,1 10,9 9,39 14,01
– média renda per capita sm 3,80 5,24 – – 2,94 4,54 3,1 3,8 3,14 4,99

Trabalho
– % de contribuintes à previdência 81,75 70,63 84,4 72,5 86,10 67,73 84,6 73,2 84,72 68,77
– % de conta própria sem previdência 42,35 57,91 – – 35,40 61,21 49,6 62,7 41,71 54,48

Educação
– média de anos de estudo entre os que estudaram 9,54 10,80 10,1 10,8 9,86 10,75 9,9 10,7 9,80 10,74

Moradia
– % apartamentos 15,90 25,29 35,9 34,6 24,36 34,21 28,4 27,7 40,77 38,10
– % casas com saneamernto escoado 88,1 93,62 84,9 91,9 83,83 89,72 76,7 90,3 79,66 94,63
– média de banheiros 1,43 1,57 – – 1,48 1,57 1,5 1,5 1,25 1,32

Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

As camadas médias das metrópoles do • a proporção de migrantes há menos de 5

Sudeste e do Sul mostram semelhanças entre si,
e diferenças em relação às camadas superiores:
• os ocupados das categorias médias já não
são basicamente homens: em 2000, em todas
as cinco metrópoles do Quadro 8 percebe-se
que mais de 40% dos membros são do sexo
feminino. São mais jovens que as categorias
superiores;
• a proporção de brancos no Sudeste fica em
torno de 75% e no Sul, de 87%. Pode-se dizer
que o percentual de brancos nas camadas mé-
dias é superior ao do total da população das
metrópoles, mas inferior ao das categorias
superiores;
anos no estado continua mais alta em São Pau-
lo e em Curitiba, mas é menor nas categorias
superiores. O mesmo se dá na proporção de
nascidos no estrangeiro, significativa apenas
para São Paulo e Curitiba, mas bem menor en-
tre as categorias superiores;
• a renda média domiciliar é semelhante no
ano 2000 em todas as metrópoles, cerca de
14 salários mínimos, bem menor que entre os
dirigentes (25 s.m.) e entre os profissionais de
nível superior (20 s.m.);
• a escolaridade média fica em pouco me-
nos que 10 anos de estudo, para todas as
metrópoles;

266 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000

• entre as categorias médias também se veri-
fica a precarização das relações de trabalho na
década de 90, com perda de cerca de 15 pontos
percentuais em quase todas as metrópoles do
Sudeste e do Sul. E, entre os que trabalham por
conta própria, grande proporção já não con-
tribui para a previdência. Esta média era em
torno de 40% em 1991, subindo para mais de
55% no ano 2000;
• as camadas médias são menos verticalizadas
que as categorias superiores em todas as me-
trópoles do Sul e Sudeste. Sua maior proporção
de verticalização vai ocorrer no Rio de Janeiro e
em Porto Alegre, com percentuais em torno de
35 a 38% morando em apartamentos. Em to-
das as metrópoles, as condições sanitárias do-
miciliares são corretas e melhoraram em 1991.
A média de banheiros por domicílios é inferior
à das categorias superiores;
• pode-se concluir que as categorias média
das metrópoles do Sudeste e do Sul apresen-
tam muita semelhança entre si, e diferem das
categorias superiores em relação à cor, razão
de sexo, renda, escolaridade, precarização
maior das relações de trabalho, menor verticali-
zação e menos banheiros por moradia.

Quadro 9 – Indicadores para as categorias médias

nas metrópoles do Nordeste

Fortaleza Natal Recife Salvador

Indicadores sintéticos
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
Demografia
– % homens 54,37 51,29 56,26 51,57 57,34 51,55 54,29 50,16
– % 65 anos e mais 0,79 0,79 0,79 0,77 1,06 1,04 0,76 0,97
– % brancos 40,09 48,02 47,05 52,92 43,78 50,62 26,00 31,41
– % nascidos no estrangeiro 0,14 0,50 0,20 0,11 0,21 0,24 – 3,05
– % migrantes há menos de 5 anos no Estado 4,35 4,83 10,60 10,89 3,89 4,21 – 7,82
– tempo médio dos migrantes no Estado – – 16,8 17,52 2,29 2,60 – 4,76
Renda
– média renda domiciliar sm – 14,52 7,98 7,21 16,48 20,96 – 13,05
– média renda per capita sm – 3,59 1,56 3,41 4,39 4,08 – 3,63
Trabalho
– % de contribuintes à previdência 72,44 – 75,28 36,30 78,92 55,52 81,82 62,68
– % de conta própria sem previdência – – 74,66 80,62 – – 38,68 70,56
Educação
– média de anos de estudo entre os que estudaram 8,66 9,52 9,99 10,52 19,73 10,64 9,84 10,69
Moradia
– % apartamentos 16,04 19,29 10,28 19,93 28,30 29,8 22,72 46,05
– % casas com saneamernto escoado 23,09 70,79 15,02 74,67 48,32 65,69 93,55 84,18
– média de banheiros 1,39 1,48 1,50 1,68 2,88 1,57 1,42 1,61

Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012 267
Suzana Pasternak
Observando-se o perfil das categorias
médias do Nordeste, pode-se ver que:
• os ocupados das categorias médias apresen-
tam proporção de mulheres maior que entre as
categorias superiores, cerca de 40%. Essa pro-
porção cresceu entre 1991 e 2000. A razão de
sexo entre os ocupados das categorias médias
do Sul-Sudeste e do Nordeste é semelhante;
• a proporção de brancos entre as categorias
médias do Nordeste fica entre 40 e 50%. En-
tre as categorias superiores era de 60%. Assim,
têm em comum com as categorias médias do
Sul-Sudeste a diminuição de brancos em rela-
ção às categorias superiores. Mas, comparando
com as categorias médias do Sul-Sudeste, onde
a porcentagem de brancos era da ordem de 75-
85%, pode-se afirmar que os não brancos são
mais presentes no Nordeste. A grande exceção
é Salvador, com cerca de 30% de brancos no
ano 2000. Salvador é a metrópole com maior
proporção de não brancos tanto nas categorias
superiores como nas médias;
• quase não há estrangeiros, e a proporção
de migrantes há menos de 5 anos no estado
é pequena no Recife e em Fortaleza, um pouco
maior em Salvador, mas considerável em Natal,
onde esse percentual atinge mais de 10%;
• a renda média domiciliar alcança 7 salários
mínimos em Natal, mas chega a 14 em Forta-
leza e em Salvador e a 20 no Recife. Assim, em
Natal apresenta níveis inferiores aos do Sul-Su-
deste, mas no Recife, Salvador e em Fortaleza
têm níveis superiores;
• a escolaridade média fica em torno de 10
anos de estudo, tal como no Sul-Sudeste;
• a proporção de contribuintes à Previdência
decresce entre 1991 e 2000, tal como no Sul-
-Sudeste. Atinge, em 2000, níveis bem infe-
riores, como 36% em Natal e 55% no Recife.
268
No Sul-Sudeste, os porcentuais estão por vol-
ta de 70%;
• as categorias médias são menos verticaliza-
das que a superiores, com cerca de 20% mo-
rando em apartamentos em Natal e Fortaleza e
30% no Recife. No Sul-Sudeste, essa proporção
alcançou 38%. Em todas as metrópoles nordes-
tinas, as condições sanitárias melhoraram entre
1991 e 2000, mas são ainda bem inferiores às
das camadas médias do Sul-Sudeste;
• pode-se concluir que as categorias médias
do Nordeste apresentam muita semelhança en-
tre si, tal como as do Sul-Sudeste. A única com
diferença marcante é Salvador, com maior pro-
porção de não brancos e maior verticalização.
E, em relação a essas, apresentam poucas dife-
renças: têm maior proporção de não brancos e
moram com condições sanitárias piores. A ren-
da parece ser menor em Natal, mas os dados
de Recife e Fortaleza desmentem essas ideias,
mostrando renda maior.
Perfil das categorias
populares urbanas
a) Trabalhadores do secundário
Dado que o perfil do emprego formal difere en-
tre as metrópoles do Sul – onde a proporção
de empregos formais na indústria é maior; no
Sudeste – onde apenas São Paulo possui mais
de 25% de sua força de trabalho formal aloca-
da na indústria; e no Nordeste, onde Salvador,
Recife e Natal apresentam menos de 20% dos
empregos formais na indústria, enquanto For-
taleza surge como “polo industrial nordestino”,
com mais de 26% dos empregos formais neste
setor da economia – verificou-se a proporção
da população ocupada como trabalhadores do
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
Tabela 11 – Proporção de trabalhadores do secundário no total dos ocupados
das categorias urbanas populares, diversas metrópoles, 2000
Metrópole
Porto Alegre
Curitiba
São Paulo
Belo Horizonte
Fortaleza
Natal
Rio de Janeiro
Recife
Salvador
Fonte: IBGE:Censo de 2000.
secundário nas diversas metrópoles, o que indi-
caria composição distinta entre trabalhadores
do terciário especializado e não especializado e
trabalhadores do secundário nas aglomerações
brasileiras estudadas.
Observa-se que o peso dos ocupados no
secundário é bastante diverso nas diferentes
metrópoles, indo de percentuais elevados en-
tre as categorias populares urbanas, como nas
metrópoles do Sul, onde agrega cerca de 60%
desta categoria, passando por São Paulo, Belo
Horizonte e Fortaleza, com percentual apro-
ximado de 40%, Rio de Janeiro e Natal, com
35%, e Recife e Salvador, com cerca de 30%.
São quatro perfis de metrópole em relação ao
peso do secundário entre as categorias urba-
nas populares.
Mas vão existir diferenças dentro des-
ses perfis. As metrópoles do Sul, onde a pro-
porção de trabalhadores do secundário é alta,
de aproximadamente 60%, mostram uma dis-
tribuição destes trabalhadores entre os diver-
sos segmentos do secundário. Pela Tabela 12,
nota-se que em Curitiba os trabalhadores da
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
% dos trabalhadores do secundário
61,08
58,06
40,35
38,56
38,01
36,66
34,03
32,36
31,89
indústria tradicional representam apenas 16%
dos trabalhadores do secundário. O maior per-
centual encontra-se entre os trabalhadores da
construção civil. Já em Porto Alegre, a indústria
tradicional aparece com força, com 32,53%
dos operários. O polo calçadista tem presen-
ça indiscutível. Aliás, outra metrópole onde
a indústria tradicional lidera o percentual de
trabalhadores é Fortaleza. Nota-se que o cha-
mado perfil 2, com aproximadamente 40% das
categorias populares urbanas no secundário,
é bastante diverso: em São Paulo, a indústria
moderna aparece como grande empregadora,
com quase 30% dos trabalhadores do secun-
dário; já em Fortaleza, esse papel é desem-
penhado pela indústria tradicional e em Belo
Horizonte pela construção civil. Nas outras
metrópoles, tanto do perfil 3 (35% de traba-
lhadores das categorias populares urbanas no
secundário) como do perfil 4 (apenas 30% no
secundário) a construção civil é, indiscutivel-
mente, a grande empregadora entre os traba-
lhadores do secundário. Se a análise for feita
por grande região, o Rio de Janeiro apresenta
269
Suzana Pasternak

um perfil nordestino, enquanto Fortaleza fo- Salvador a construção civil empregue mais de
ge a este perfil. Chama a atenção que em 40% do total de trabalhadores do secundário.

Tabela 12 – Composição dos trabalhadores do secundário,

metrópoles dos perfis 1 e 2, em %

Categoria sócio-ocupacional Curitiba Porto Alegre São Paulo Belo Horizonte Fortaleza
Indústria moderna 24,20 23,26 29,59 23,89 15,06
Indústria tradicional 16,00 32,53 19,11 17,84 37,75
Serviços auxiliares 26,00 17,90 24,96 22,71 18,79
Construção civil 32,80 26,31 26,34 35,57 28,40
Total secundário 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Fonte: IBGE: Censo de 2000.

Tabela 13 – Composição dos trabalhadores do secundário,

metrópoles com perfis 3 e 4, em %
Categoria sócio-ocupacional Rio de Janeiro Natal Recife Salvador
Indústria moderna 19,34 17,45 21,03 21,03
Indústria tradicional 19,35 26,27 20,43 16,34
Serviços auxiliares 25,21 24,19 25,89 21,46
Construção civil 36,10 32,08 32,64 41,17
Total secundário 100,00 100,00 100,00 100,00

Fonte: IBGE: Censo de 2000.

Resumindo, há duas metrópoles com gran-
de peso de ocupação na indústria tradicional –
Porto Alegre e Fortaleza, com Natal surgindo como
possível centro da indústria tradicional, com 26%
dos ocupados do secundário. Apenas uma com
peso relativo maior na indústria moderna – São
Paulo, embora Curitiba e Belo Horizonte já apare-
çam com peso relativo digno de nota neste item.
Resta saber o perfil destes trabalhadores
do secundário.

270 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000

Quadro 10 – Perfil dos trabalhadores do secundário nas metrópoles

mais industrializadas (perfis 1 e 2)
Curitiba Porto Alegre São Paulo Belo Horizonte Fortaleza
Indicadores sintéticos
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000

Demografia
– % homens 86,6 87,8 78,12 80,46 81,05 84,12 74,50 75,17 72,38 73,45
– % 65 anos e mais 1,0 1,2 1,55 1,17 1,22 1,36 1,17 1,32 1,22 1,27
– % brancos 75,3 76,4 73,84 84,56 59,42 56,88 34,69 38,71 23,60 31,58
– % migrantes há menos de 5 anos no Estado 6,10 7,10 3,17 2,49 12,65 10,22 3,57 3,38 4,98 3,30
– tempo médio dos migrantes no Estado 4,80 5,10 4,94 5,66 4,84 5,81 4,90 5,59 – –

Renda
– média renda domiciliar SM 5,6 6,3 4,91 6,88 7,69 8,50 4,90 6,95 2,78 8,15
– média renda per capita SM 1,4 1,7 1,39 2,10 2,06 2,18 1,19 1,91 0,64 1,95

Trabalho
– % de contribuintes à previdência 67,0 56,7 76,70 64,23 65,80 50,17 80,76* – 49,86 43,28
– % de conta própria sem previdência 67,2 84,6 52,99 71,13 59,06 77,77 31,53 71,24 – –

Educação
– média de anos de estudo entre os que estudaram 5,5 6,6 5,36 6,36 5,68 6,72 5,41 6,47 3,95 5,41

Moradia
– % apartamentos 5,2 3,9 7,72 5,79 3,31 8,14 3,03 7,96 2,57 4,02
– % casas com saneamernto escoado 47,5 74,8 57,91 83,46 72,66 92,48 62,25 76,35 11,46 53,40
– média de banheiros 1,1 1,2 0,90 1,05 1,11 1,22 1,02 1,14 0,89 0,95

Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

* estimativa superdimensionada.

As características dos trabalhadores do em São Paulo, o percentual de brancos é menor

secundário nas metrópoles mais industrializa-
das mostram muitas semelhanças:
• em todas as cinco metrópoles a proporção
de homens entre os trabalhadores do secun-
dário era maior que a média da metrópole, e
maior que entre profissionais de nível superior
e categorias médias. É provável que os operá-
rios da construção civil, majoritariamente mas-
culinos, estejam afetando esse número;
• em todas as metrópoles o percentual de ido-
sos é mínimo;
• em relação à cor, os brancos dominam nas
metrópoles do Sul, Curitiba e Porto Alegre. Mas
mesmo nessas metrópoles, essas proporções
são menores que entre as categorias médias e
superiores. Em São Paulo, há quase a mesma
proporção de brancos e não brancos. Também
entre os trabalhadores do secundário que entre
os ocupados das categorias médias e superiores;
• em relação à migração, apenas em São Paulo
e em Curitiba ela aparece como fenômeno que
merece algum registro;
• a renda média domiciliar aumenta entre
1991 e 2000, para todas as metrópoles indus-
triais. É maior em São Paulo, onde atingiu, em
2000, 8,50 salários mínimos e a renda domi-
ciliar per capita de 2,18 salários mínimos. Em
Curitiba e Belo horizonte, a renda domiciliar per
capita não chega a dois salários mínimos, e em
Porto Alegre alcança 2,10 no ano 2000. O dado
de Fortaleza para o ano 2000 parece estar su-
perestimado, dado que a diferença entre 1991
e 2000 é enorme. E, em todas as metrópoles, é
menor que entre as categorias médias.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012 271
Suzana Pasternak

• sobre as relações de trabalho, em todas • a média de anos de estudo é maior que 6

as metrópoles percebe-se uma forte precari-
zação entre 1991 e 2000. Em Porto Alegre, o
nível de contribuição à previdência é maior,
e em Fortaleza, menor. A proporção dos
“por conta própria sem previdência” tam-
bém aumentou;
anos, e aumentou entre 1991 e 2000. Apenas
em Fortaleza tem valores menores que 6 no
ano 2000;
• as condições de moradia são melhores na
metrópole paulista e piores em Fortaleza. E a
moradia é predominantemente horizontal.

Quadro 11 – Perfil dos trabalhadores do secundário nas metrópoles

menos industrializadas (perfis 3 e 4)
Rio de Janeiro Natal Recife Salvador
Indicadores sintéticos
1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
Demografia
– % homens 81,8 86,9 78,82 83,36 85,53 86,84 87,46 88,85
– % 65 anos e mais 1,7 2,1 0,95 1,01 1,28 1,24 1,05 1,42
– % brancos 41,4 42,9 27,49 36,12 25,87 33,04 11,49 14,57
– % migrantes há menos de 5 anos no Estado 2,4 2,9 7,50 7,38 3,82 1,60 – 4,47
– tempo médio dos migrantes no Estado – – – – 2,11 2,67 – 5,36

Renda
– média renda domiciliar SM 4,93 6,99 4,34 5,67 6,75 – 5,67 5,72
– média renda per capita SM – – 0,64 1,35 2,12 3,84 – 1,46

Trabalho
– % de contribuintes à previdência 51,3 40,7 53,41 45,18 60,58 43,41 66,13 42,49
– % de conta própria sem previdência – – 76,61 90,37 – – 69,48 83,00

Educação
– média de anos de estudo entre os que estudaram 5,5 6,7 5,44 6,07 – 6,08 5,15 6,16

Moradia
– % apartamentos 10,4 9,6 1,15 17,00 6,64 7,18 5,23 17,48
– % casas com saneamernto escoado 66,9 78,4 8,70 50,65 21,83 39,36 75,25 69,36
– média de banheiros – – 1,1 1,22 1,90 1,04 0,97 1,12

Fonte: IBGE: Censos Demográficos de 1991 e 2000.

O perfil dos trabalhadores do secun- homens, também influenciados operários da

dário das metrópoles menos industrializa-
das difere em poucos pontos do perfil das
industrializadas:
• a razão de sexo favorece, como nas outras, o
sexo masculino. Pode-se afirmar que os traba-
lhadores do secundário são predominantemente
construção civil;
• a proporção de idosos é insignificante;
• o percentual de brancos não atinge 40% nas
metrópoles do Nordeste e apenas ultrapassa
esta cifra no Rio de Janeiro. Era maior em São
Paulo e nas metrópoles do Sul;

272 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000

• a migração aparece como significante ape-
nas em Natal;
• a renda média domiciliar é semelhante à das
metrópoles com perfil 1 e 2;
• as relações de trabalho estão mais precárias
em 2000 que em 1991 e têm ordem de gran-
deza inferior às metrópoles do Sul e São Paulo;
• a média de anos de estudo, tal como nas ou-
tras, está por volta de 6 anos, sendo maior em
2000 que em 1991;
• as condições de moradia são bastante precá-
rias em Natal e no Recife, embora o saneamen-
to básico tenha melhorado sensivelmente na
década. A moradia é quase sempre horizontal.

b) Trabalhadores do terciário não especializado

Quadro 12 – Alguns indicadores de 2000 para os trabalhadores

do terciário não especializado

Metrópole % homens % brancos Renda domiciliar Anos de estudo Previdência

Curitiba 32,80 73,20 5,70 6,00 44,50
Porto Alegre 32,14 75,62 6,56 6,05 55,03
São Paulo 36,42 52,49 7,58 6,03 81,75
Rio de Janeiro 36,60 38,50 6,99 6,00 40,60
Belo Horizonte 50,34 32,82 6,40 5,53 49,17
Fortaleza 42,38 30,33 6,07 4,50 –
Natal 38,67 34,64 5,72 5,68 44,53
Recife 39,01 32,33 – 5,16 –
Salvador 30,86 12,99 7,84 5,46 40,40
Fonte: IBGE: Censo Demográfico de 2000.

Alguns pontos podem ser enfatizados so-
bre os trabalhadores do terciário não especiali-
zado, a partir da observação de indicadores de
2000 para as metrópoles em estudo:
• a razão de sexo favorece as mulheres, com
exceção de Belo Horizonte, onde é pratica-
mente igual. Em Fortaleza, a proporção de ho-
mens alcança mais de 40%. Os trabalhadores
do terciário não especializado incluem domés-
ticos, ambulante e biscateiros e prestadores
de serviços não especializados. Nas metrópo-
les do Sul e em São Paulo e Rio de Janeiro,
a forte presença feminina deve estar ligada
ao contingente de trabalhadores domésticos.
É provável que em Fortaleza, Belo Horizonte,
Natal e Recife, além dos domésticos, a repre-
sentação dos prestadores de serviços não es-
pecializados, biscateiros e ambulantes tenha
forte componente masculino. Já em Salva-
dor, além dos domésticos, é provável grande

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012 273
Suzana Pasternak
presença de ambulantes do sexo feminino, re-
sultando na razão de sexo de 31% de homens.
Um ponto que deve ser enfatizado é que a
proporção de mulheres entre os trabalhadores
do terciário não especializado é sempre maior
que entre os demais ocupados, em todas as
metrópoles. Além disso, percebe-se que a
proporção de mulheres é bastante semelhante
entre as metrópoles;
• a proporção de brancos entre estes traba-
lhadores é a menor entre as categorias sócio-
-ocupacionais, para todas as metrópoles. Em-
bora os percentuais entre elas sejam diversos,
indo desde 75% de homens no Sul, passando
por 50% em São Paulo, cerca de 30% no Rio
de Janeiro e nas metrópoles nordestinas e al-
cançando apenas 13% em Salvador, isso refle-
te a proporção de não brancos em cada uma
dessas metrópoles;
• a renda domiciliar é mais alta em São Paulo
e em Salvador. Nas outras metrópoles fica por
volta de 6 a 7 salários mínimos. Chama a aten-
ção a grande estabilidade entre metrópoles.
Dois pontos escapam dessa estabilidade, São
Paulo e Salvador. Uma hipótese é que em São
Paulo realmente a renda seja mais alta acom-
panhando os pisos salariais da cidade, enquan-
to em Salvador a renda de ambulantes traria a
média para cima;
• os anos de estudo também são homogêneos
nas distintas metrópoles, em torno de 6 anos
no Sul/Sudeste a 5 no Nordeste. Em Fortaleza, a
média é menor, apenas 4,5 anos;
• a cobertura de previdência social é precária
em quase todas as metrópoles, a grande exce-
ção sendo São Paulo.
274
Considerações parciais sobre o perfil
das categorias sócio-ocupacionais
Como já foi apontado no item “Considerações
finais sobre a estrutura socioespacial e sua di-
nâmica”, a dinâmica sócio-ocupacional apre-
senta algumas diferenças claras entre as me-
trópoles do Sudeste e do Nordeste. No Sudeste,
há perda de dirigentes, enquanto no Nordeste
vai acontecer um ganho. Nas metrópoles das
duas regiões, há grande aumento relativo dos
profissionais de nível superior.
Em relação às camadas médias, no Su-
deste percebe-se significativa redução, enquan-
to no Nordeste houve ganho em Salvador e tê-
nue redução nas outras metrópoles.
Os trabalhadores do terciário não espe-
cializado apresentam aumento relativo apenas
na metrópole paulista. No Rio de Janeiro, seu
peso relativo se manteve, enquanto nas outras
metrópoles sua proporção diminui.
Havia uma hipótese que os perfis das
distintas categorias fossem heterogêneos en-
tre as diferentes metrópoles. O que se perce-
beu, entretanto, foi grande semelhança nestes
perfis entre metrópoles e grande distinção
entre as categorias dentro de cada metrópo-
le. Ou seja, há heterogeneidade entre distin-
tas categorias e homogeneidade na mesma
categoria entre diferentes metrópoles. É claro
que isto é uma tendência, que não oculta algu-
mas diferenças entre o perfil de determinada
categorias entre uma metrópole e outra. Mas
a tendência é maior heterogeneidade entre
categorias de uma mesma metrópole e maior
semelhança entre perfis da mesma categoria
entre distintas metrópoles.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
Entre as categorias superiores:
– para os dirigentes
• em todas as metrópoles há tendência de
maior proporção de mulheres em 2000 que em
1991. Não há diferença significativa nas distin-
tas metrópoles;
• a proporção de idosos fica em torno de
4%, também sem diferença visível entre as
metrópoles;
• o percentual de brancos entre os membros
da elite é bem menor no Nordeste. No Sul, a
elite é quase toda branca e, no Sudeste, a pro-
porção ficava por volta de 90%. Assim, nas
metrópoles do Nordeste percebe-se uma elite
não branca;
• nas metrópoles do Nordeste, percebe-se que
parte da elite é migrante recente. De outro la-
do, a parcela de nascidos no estrangeiro na eli-
te nordestina é ínfima, o que não acontece em
São Paulo e Curitiba. Salvador aparece como
exceção, com 12% de seus dirigentes nascidos
fora do Brasil;
• a renda média da elite nordestina é maior
que a da elite nas outras metrópoles. Uma hi-
pótese é que altos executivos migrantes inter-
nos exijam salários e bonificações para fixarem
residência no Nordeste;
• as condições de moradia são fortemente
condicionadas pelas condições da metrópole.
Assim era esperado que o perfil da moradia
fosse distinto. No Nordeste, a verticalização
tende a ser mais baixa e as condições de sa-
neamento, sobretudo em 1991, eram bastan-
te precárias.
– para os profissionais de nível superior
• a proporção de homens entre os profissionais
de nível superior é bastante semelhante entre
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
as metrópoles e diferente da porcentagem de
homens entre os dirigentes, que é maior;
• a proporção de idosos é ligeiramente su-
perior no Rio de Janeiro e em Curitiba. Mas é
sempre menor que entre os dirigentes;
• em relação à cor da pele, no Nordeste vai
existir menor proporção de brancos que no Su-
deste e no Sul. Mas é inferior, nas três metrópo-
les, a proporção de brancos entre os dirigentes;
• a proporção de estrangeiros continuava sig-
nificativa apenas em São Paulo e em Curitiba,
tal como entre os dirigentes. Mas, mesmo nes-
sas metrópoles, apresenta-se inferior à porcen-
tagem de estrangeiros entre os dirigentes;
• há diferença significativa entre a renda mé-
dia dos profissionais de nível superior e os di-
rigentes. E, entre estes profissionais de nível
superior, a renda média é maior no Sudeste que
no Sul e maior no Sul que no Nordeste;
• a precarização das relações de trabalho em
todas as metrópoles é violenta entre 1991 e
2000;
• a média de anos de estudo é semelhante en-
tre os profissionais de nível superior, em todas
as metrópoles, e maior que a dos dirigentes;
• as condições de moradia do Nordeste são
distintas das do Sul e Sudeste, com menor ver-
ticalização e pior condição sanitária.
Entre as categorias médias:
• a razão de sexo entre as categorias média
nas distintas metrópoles é semelhante, mas
distinta da razão entre as categorias superio-
res. Nas médias, a proporção de mulheres é
maior e cresceu entre 1991 e 2000;
• a proporção de brancos nas categorias mé-
dias do Nordeste fica entre 40 e 50%. No Sul e
no Sudeste, é maior. Mas todas as metrópoles
275
Suzana Pasternak
têm maior proporção de brancos entre as cate-
gorias superiores;
• quase não há estrangeiros e a proporção de
migrantes é pequena. A única exceção é em
Natal, onde cerca de 10% dos ocupados nas
categorias médias são migrantes;
• a renda domiciliar média das categorias mé-
dias é menor que das superiores. Há variabili-
dade de renda média entre Sul-Sudeste e Nor-
deste. A renda média do Nordeste é superior,
com exceção de Natal;
• a escolaridade é menor que nas categorias
superiores, mas semelhante entre as metrópo-
les, em torno de 10 anos de estudo;
• a contribuição à previdência cai entre 1991 e
2000 em todas as metrópoles. Em 2000, atinge
níveis muito baixos nas metrópoles do Nordeste;
• as condições de moradia apresentam menor
verticalização que entre as categorias supe-
riores. As condições sanitárias das moradias
do Nordeste melhoraram na década, mas ain-
da são inferiores às condições de moradia no
Sul-Sudeste.
Entre as categorias populares urbanas:
– trabalhadores do secundário
• a proporção de trabalhadores do secundá-
rio no total das categorias populares urbanas
é bastante distinta. Pode-se determinar quatro
tipos de perfil: o perfil 1, com cerca de 60% de
trabalhadores do secundário entre as catego-
rias populares urbanas em 2000 (Porto Alegre
e Curitiba); o perfil 2, com aproximadamente
40% de secundário (São Paulo, Belo Horizonte
e Fortaleza); o perfil 3, com 35% de secundá-
rios (Rio de Janeiro e Natal); e o perfil 4, com
cerca de 30% de trabalhadores do secundário
no total das categorias populares urbanas (Re-
cife e Salvador);
276
• dentro de cada um desses perfis, vão existir
distintas composições dentro dos trabalhadores
do secundário. Há duas metrópoles com grande
peso de ocupação na indústria tradicional: Por-
to Alegre e Fortaleza, com Natal despontando
como possível polo de emprego para operários
da indústria tradicional. Apenas uma metrópo-
le – São Paulo – caracteriza-se como centro de
emprego de operários da indústria moderna,
embora Curitiba e Belo Horizonte já apareçam
com peso relativo digno de nota nesse item.
Nas outras, o maior peso relativo encontra-se
na construção civil. Salvador chega a ter mais
de 40% dos seus ocupados no secundário na
construção civil;
• em todas as metrópoles, a proporção de ho-
mens entre os trabalhadores do secundário é
maior que a média da metrópole, e maior que
entre os profissionais de nível superior e as ca-
tegorias médias. É provável que os operários da
construção civil, majoritariamente masculinos,
estejam afetando esse porcentual;
• em todas as metrópoles, a proporção de ido-
sos é mínima;
• a proporção de brancos difere nas metrópo-
les do Sul, Sudeste e Nordeste. Mas é sempre
maior que entre as categorias médias;
• a renda domiciliar aumenta para todas entre
1991 e 2000, mas é menor que entre as cate-
gorias médias; é semelhante entre os diversos
perfis de taxa de industrialização;
• a média de anos de estudo e menor que en-
tre as categorias médias, mas é semelhante en-
tre as metrópoles, cerca de 6 anos;
• as condições de moradia são melhores em
São Paulo e piores em Fortaleza. São mais ho-
rizontais e com condições sanitárias piores que
entre as categorias médias;
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
 Mudanças na estrutura sócio-ocupacional das metrópoles brasileiras, 1991-2000
– trabalhadores do terciário não especializado
• os trabalhadores do terciário não especia-
lizado são predominantemente mulheres, em
todas as metrópoles. E sempre a proporção de
mulheres nesses trabalhadores é a maior entre
todas as categorias sócio-ocupacionais, e se-
melhante entre as metrópoles;
• a proporção de brancos é também a menor
entre todas as categorias. Varia por metrópole.
No Sul chega a 75%, enquanto no Nordeste é
menor, atingindo seu mínimo em Salvador, com
apenas 13% dos trabalhadores do terciário não
especializados brancos;
• a renda domiciliar fica entre 6 a 7 salários
mínimo. Apenas dois pontos escapam da esta-
bilidade: São Paulo e Salvador;
• a média de anos de estudo é também homo-
gênea, com cerca de 5 a 6 anos de estudo;
Suzana Pasternak
Professora titular da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo.
Pesquisadora do CNPq. Vice coordenadora do Observatório das Metrópoles.
suzanapasternak@uol.com.br
Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
• a cobertura da previdência é precária em to-
das as metrópoles.
Resumindo
• há diferenças marcantes na razão de sexo,
proporção de idosos, origem, escolaridade,
renda, condições de trabalho e de moradia
entre as categorias sócio-ocupacionais numa
mesma metrópole;
• há algumas diversidades em relação à cor,
renda e condição de moradia entre as mesmas
categorias sócio-ocupacionais nas distintas
metrópoles (sobretudo diferenças entre as me-
trópoles do Sul/Sudeste e do Nordeste);
• há inúmeras semelhanças entre os perfis das
mesmas categorias nas distintas metrópoles.
277
Suzana Pasternak

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SASSEN, S. (1991). The global city: New York, London, Tokyo. Princeton, Princeton University Press.

Texto recebido em 4/nov/2010

Texto aprovado em 15/dez/2010

278 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 27, pp. 233-278, jan/jun 2012
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AUTOR DO CAPÍTULO (ano de publicação). “Título do capítulo”. In: AUTOR DO LIVRO ou ORGANIZADOR
(org.). Título do livro. Cidade de edição, Editora.
Exemplo:
BRANDÃO, M. D. de A. (1981). “O último dia da criação: mercado, propriedade e uso do solo em Salva-
dor”. In: VALLADARES, L. do P. (org.). Habitação em questão. Rio de Janeiro, Zahar.

Artigos de periódicos
AUTOR DO ARTIGO (ano de publicação). Título do artigo. Título do periódico. Cidade, volume do perió-
dico, número do periódico, páginas inicial e final do artigo.
Exemplo:
TOURAINE, A. (2006). Na fronteira dos movimentos sociais. Sociedade e Estado. Dossiê Movimentos
Sociais. Brasília, v. 21, n. 1, pp. 17-28.
Trabalhos apresentados em eventos científicos
AUTOR DO TRABALHO (ano de publicação). Título do trabalho. In: NOME DO CONGRESSO, número, ano,
local de realização. Título da publicação. Cidade, Editora, páginas inicial e final.
Exemplo:
SALGADO, M. A. (1996). Políticas sociais na perspectiva da sociedade civil: mecanismos de controle
social, monitoramento e execução, parceiras e financiamento. In: SEMINÁRIO INTERNACIONAL EN-
VELHECIMENTO POPULACIONAL: UMA AGENDA PARA O FINAL DO SÉCULO. Anais. Brasília, MPAS/
SAS, pp. 193-207.

Teses, dissertações e monografias

AUTOR (ano de publicação). Título. Tese de doutorado ou Dissertação de mestrado. Cidade, Instituição.
Exemplo:
FUJIMOTO, N. (1994). A produção monopolista do espaço urbano e a desconcentração do terciário de
gestão na cidade de São Paulo. O caso da avenida Engenheiro Luís Carlos Berrini. Dissertação de
mestrado. São Paulo, FFLCH.

Textos retirados de Internet

AUTOR (ano de publicação). Título do texto. Disponível em. Data de acesso.
Exemplo:
FERREIRA, J. S. W. (2005). A cidade para poucos: breve história da propriedade urbana no Brasil. Dis-
ponível em: http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/index.html. Acesso em: 8 set 2005.
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