CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. INSPEÇÃO NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS. DETERMINAÇÃO DE CUMPRIMENTO DE ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (ACÓRDÃO N. 621/2010-TCU-PLENÁRIO): SUPRESSÃO DE VANTAGENS PESSOAIS E RESTITUIÇÃO AO ERÁRIO DE PARCELAS REMUNERATÓRIAS. INTERPOSIÇÃO DE RECURSOS COM EFEITO SUSPENSIVO EX LEGE. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DO ATO DETERMINADO (ACÓRDÃO N. 3.094/2012-TCU-PLENÁRIO): AUSÊNCIA DE LESIVIDADE DO ATO IMPUGNADO. JORNADA DE TRABALHO DOS SERVIDORES NO CARGO DE AGENTES DE SEGURANÇA. CUMPRIMENTO DA JORNADA DE 40 HORAS SEMANAIS (ITEM 1.1.6 DO ACÓRDÃO N. 621/2010). DETERMINAÇÃO AUTÔNOMA. INOCORRÊNCIA DE OFENSA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL E AO POSTULADO DA SEGURANÇA JURÍDICA. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA DENEGADO.
Relatório
1. Mandado de Segurança coletivo, impetrado em 7.7.2010 pelo
Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário e Ministério Público da União no Distrito Federal - SINDJUS/DF contra ato do Presidente do Conselho Nacional de Justiça, que, no Auto Circunstanciado de Inspeção Preventiva-Portaria n. 231/2009 (Processo n. 0005425-23.2009.2.00.0000), teria determinado a supressão de vantagens pessoais pagas aos substituídos do Impetrante e a restituição ao erário de parcelas remuneratórias. O caso
2. O Sindicato Impetrante relata ter o Tribunal de Contas da União
realizado auditoria no Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, de 21.1.2008 a 6.2.2009, para verificar a higidez no pagamento a magistrados e servidores (processo n. 001.205/2008-6), resultando no Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário, no qual determinados o desfazimento e a revisão de algumas situações, “tudo de forma cogente e sem garantir o contraditório e a ampla defesa dos interessados” (fl. 6).
Noticia ter oposto embargos de declaração contra esse acórdão. A
Associação dos Servidores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – Assejus apresentou pedido de reexame ao Plenário do Tribunal de Contas da União.
Rejeitados os embargos no Acórdão-TCU n. 1.246/2010, o Sindicato
Impetrante também interpôs pedido de reexame, cujo efeito suspensivo, previsto nos arts. 48, da Lei n. 8.443/1992, e 285 e 286, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União), impediu “a administração do Tribunal de Justiça (...) de aplicar as determinações do Tribunal de Contas da União” contidas no Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário (fl. 7).
Segundo o Impetrante, tomando conhecimento do resultado da
fiscalização do Tribunal de Contas da União no âmbito do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, o Conselho Nacional de Justiça teria determinado que este informasse à Corregedoria Nacional de Justiça, a cada trinta (30) dias, sobre as providências adotadas para o cumprimento do Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário, e, ainda, que o Tribunal distrital regularizasse a escala de trabalho dos Agentes de Segurança, de forma a cumprir jornada de trabalho igual à dos demais servidores do quadro do Tribunal (Auto Circunstanciado de Inspeção Preventiva-Portaria n. 231, de 30.9.2009).
As determinações alegadamente extraídas do Acórdão n. 621/2010
do Tribunal de Contas da União consistiriam na ordem de restituição de valores relativos ao pagamento irregular de recomposição salarial, quintos/décimos incorporados, gratificações e da inobservância do teto constitucional remuneratório. 3. Daí o presente mandado de segurança, no qual o Sindicato Impetrante afirma que a “decisão do Conselho Nacional de Justiça, a exemplo do acórdão do Tribunal de Contas da União, promove o desfazimento e a revisão de vários direitos constituídos em favor dos servidores ativos e inativos e pensionistas, bem como a revogação e a anulação dos diversos atos, a cobrança e a adoção de outras providências, tudo de forma cogente, nos termos do artigo 103-B, § 4º, II, da Constituição da República. Ou seja, mediante apreciação de ofício, o Conselho Nacional analisou atos administrativos de órgãos do Poder Judiciário, desconstitui alguns, reviu outros e fixou prazo para adoção de providências, sem prejudicar a competência do Tribunal de Contas da União” (fl. 10-11, grifos no original).
Sustenta a tempestividade da impetração, argumentando que,
“somente quando a Presidência do Tribunal de Justiça, ao receber a decisão do Conselho Nacional de Justiça, determinou autuar o processo administrativo n. 10.921/2010 com cópia do Auto Circunstanciado e a Certidão de Julgamento do CNJ (cópia inclusa), em 9 de junho de 2010, é que se tornaram conhecidas as deliberações da inspeção” (fl. 11, grifos no original).
Alega ser “nítido que o conteúdo do Auto Circunstanciado, embora trate
de inspeção, tendo natureza objetiva, atinge interesses ou direitos subjetivos individuais e concretos de terceiros, já que, a administração do TJDFT terá de cumprir as determinações, no prazo estipulado, sem possibilidade de decidir de modo diverso” (fl. 15).
Aduz violação ao devido processo legal, contraditório e ampla
defesa, “vez que não houve a prévia notificação dos interessados no procedimento (servidores ativos e inativos e pensionistas vinculados ao TJDFT), que ao final foram atingidos pelas várias deliberações oriundas da inspeção” (fl. 14), suscitando, ainda, desrespeito à Súmula Vinculante n. 3, que reputa aplicável por analogia ao Conselho Nacional de Justiça.
Realça a possibilidade de identificação dos beneficiários em cada
situação abarcada pelo Acórdão n. 621/2010 do Tribunal de Contas da União, afirmando que “todos os beneficiários indicados nos autos daquele procedimento que tramita perante o TCU – a cujo conteúdo teve acesso o CNJ, já que o auto de inspeção nele se baseia – têm a nítida condição de interessados, tanto mais que contra eles houve o desfazimento e a revisão de vários direitos constituídos. Notadamente, houve a revogação e a anulação de atos administrativos que lhes beneficiavam, bem como a cobrança de valores que se supõe devidos” (fl. 16).
Suscita violação ao princípio da segurança jurídica, “que imped[iria] o
desfazimento de atos administrativos reconhecedores de direitos, recebidos com absoluta boa-fé” (fl. 21).
Afirma que “o cumprimento da determinação imposta ao TJDFT pelo ato
coator tem o condão de violar a coisa julgada, vez que o reajustamento dos quintos e décimos incorporados pelos substituídos, na forma tida por ilegal pelo CNJ, se deu em cumprimento de decisão judicial definitiva” (fl. 40), proferida pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios no julgamento do Mandado de Segurança n. 4.325.
Quanto à determinação de devolução dos valores discutidos,
assevera que “a previsão de reposição ou indenização ao erário contida no artigo 46 [da Lei n. 8.112/1990] não se enquadra nas possibilidades de desconto em folha sem autorização, na disciplina do artigo 45” (fl. 31), alegando, ainda, ser inexigível a devolução de parcelas alimentares recebidas de boa-fé.
Requer a concessão da ordem para “(e.1) anular os itens 1.1, 1.1.1,
1.1.2, 1.1.4, 1.1.5 e 1.1.6 do Auto Circunstanciado da Inspeção n. 0005425- 23.2009.2.00.0000, do Conselho Nacional de Justiça, aprovado em 1º de junho de 2010, ou, sucessivamente, anular apenas as determinações ali contidas que impõe a reposição ao erário dos valores recebidos indevidamente; (e.2) determinar que a autoridade coatora se abstenha de exigir da administração do TJDFT o cumprimento desses itens, para deixar de adotar as determinações contra os servidores das Justiças de Primeiro e Segundo Graus do Distrito Federal, ou, sucessivamente, para determinar que se abstenha de exigir a reposição ao erário dos valores recebidos indevidamente; e (e.3) determinar a restituição dos valores eventualmente excluídos ou descontados das remunerações e proventos dos substituídos processuais em razão do cumprimento do ato coator pela administração do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios” (fl. 46).
4. Em 9.7.2010, o Vice-Presidente deste Supremo Tribunal, Ministro
Ayres Britto, deferiu parcialmente a medida liminar requerida nos autos para: “a) sustar o corte das sobrepagas em questão; b) por igual, suspender a devolução dos valores aparentemente objeto da decisão do CNJ” (fl. 591), tendo a União interposto agravo regimental em 23.8.2010 (fl. 621). 5. Em 26.7.2010, o Presidente do Conselho Nacional de Justiça prestou informações (fls. 610-612).
6. Em 27.9.2010, determinei vista ao Procurador-Geral da República.
7. Em 11.9.2013, o Sindicato Impetrante noticiou que, “após a
impetração, a Corte de Contas, no Acórdão 3.094/2012 (anexo), julg[ando] pedido de reexame interposto contra o Acórdão 621/2010, suspendeu alguns dos seus comandos que versavam sobre a devolução de verbas, mas não encerrou a tramitação, pois pendia o julgamento de mérito” (Petição avulsa n. 45.134/2013).
O Impetrante argumenta que esse fato não deve interferir na eficácia
da liminar concedida, enfatizando que “o objeto da impetração é ato do Conselho Nacional de Justiça que, autônoma e coercitivamente, determinou o desfazimento e a revisão de vários direitos constituídos em favor dos servidores ativos e inativos e pensionistas, bem como a revogação e a anulação de diversos atos administrativos, a cobrança e a adoção de outras providências, nos termos do inciso II do § 4º do artigo 103-B da Constituição da República”.
Requereu a manutenção da liminar e o processamento do mandado
de segurança.
8. Em 16.10.2013, a Procuradoria-Geral da República apresentou
parecer, opinando pela concessão parcial da ordem, “exclusivamente para que se garanta aos servidores que tenham recebido valores de forma irregular, conforme apontado pelo TCU, o direito ao contraditório e à ampla defesa em seu processo administrativo individual” (fl. 655).
Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
9. Busca-se com a presente impetração a nulidade dos itens ns. 1.1,
1.1.1, 1.1.2, 1.1.4, 1.1.5 e 1.1.6 do Auto Circunstanciado de Inspeção n. 0005425-23.2009.2.00.0000, aprovado pelo Conselho Nacional de Justiça em 1º.6.2010 (DJe 4.6.2010 – fl. 79) e resultante das irregularidades administrativas e financeiras constatadas durante inspeção realizada pela Corregedoria Nacional de Justiça, de 13 a 16.10.2009, na gestão de unidades jurisdicionais de primeiro e segundo graus do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios.
10. Conforme expresso no ato impugnado, “[a]o iniciar os trabalhos de
inspeção no Tribunal de Justiça do Distrito Federal, a equipe de inspeção tomou conhecimento da Fiscalização 686/2007 realizada pelo Tribunal de Contas da União no período de 24.11.2008 a 06.02.2009”, tendo esse órgão de controle externo da Administração Pública Federal “identific[ado] diversas irregularidades na folha de pagamento do TJDFT, em especial quanto a quintos, VPNI, teto constitucional, cessão de servidores, parcelas indevidas a servidores, magistrados e inativos”, resultando no Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário, proferido no julgamento do Relatório de Auditoria em 31.3.2010 (Processo n. 001.205/2008-8), no qual determinada a adoção de medidas por parte do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios visando, dentre outras, a revisão de “todos os valores pagos a título de VPNI, decorrente de parcelas incorporadas de quintos ou décimos” (item 9.3.3 – fl. 102); a revogação de “todos os atos que efetuaram reajustes em desacordo com o parágrafo único do art. 62-A da Lei n. 8.112/90 e sobre os quais ainda não tenha operado a decadência, a que se refere o art. 54 da Lei n. 9.784/99” (item 9.3.4); a cobrança administrativa “das quantias recebidas a maior, devidamente atualizadas, referentes ao incorreto reajuste das parcelas incorporadas de quintos ou décimos” (item 9.3.4.2 – fl. 103); a apuração da correta atualização das parcelas de quintos ou décimos incorporadas à remuneração dos magistrados, verificando “se a vantagem foi totalmente absorvida pela instituição do subsídio ou por seus aumentos posteriores” (item 9.3.5); a cobrança administrativa das quantias recebidas no caso de a vantagem ter sido totalmente absorvida pela instituição do subsídio ou por seus reajustes posteriores, devidamente atualizadas (item 9.3.5.3); a regularização dos pagamentos das remunerações que se situem acima do teto constitucional, “qual seja, o subsídios mensal percebido pelos Ministros do STF, e providencie, nos termos do art. 46 e 47 da Lei 8.112/90, o ressarcimento dos valores pagos indevidamente desde a vigência da Resolução n. 14/2006” (item 9.3.6).
Fundado na premissa de descumprimento do que assentado pelo
Tribunal de Contas da União, com a “continuidade de pagamentos considerados ilegais, trazendo prejuízos ao erário” (fl. 105), o Plenário do Conselho Nacional de Justiça, com base no inc. II do § 4º do art. 103-B da Constituição da República, determinou que o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios informasse à Corregedoria Nacional de Justiça as providências adotadas para: o cumprimento das determinações do Tribunal de Contas da União no Acórdão n. 621/2010, até que fossem completamente atendidas (item 1.1); a restituição dos valores pagos indevidamente a título da recomposição salarial concedida pela Medida Provisória n. 1.953/1995 (atual Lei 10.192/2001), nos termos da deliberação do Tribunal de Contas da União nos Acórdãos ns. 582/2003 e 1.006/2005 (item 1.1.1); “conformar à lei os valores pagos a título de quintos/décimos incorporados, bem como para o ressarcimento dos valores indevidamente pagos, com planilha detalhada dos valores por servidor” (item 1.1.2 – fl. 14); suspender “no pagamento de proventos dos notários, tabeliães e oficiais de registro, titulares de serventias extrajudiciais do Distrito Federal, admitidos antes da Lei n. 8.935/1994 e aposentados com proventos à conta da União”, a “inclusão do adicional de tempo de serviço, aplicação de índices do APJ e da GAJ sobre o valor da função, em desobediência à lei”, conforme constatado pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão n. 633/2007 (item 1.1.4 – fl. 15); “a observância do teto remuneratório, bem como para o ressarcimento dos valores pagos indevidamente” (item 1.1.5).
Como realçado pelo Sindicato Impetrante na petição inicial deste
mandado de segurança (fl. 9), das determinações impugnadas, a única não lastreada no Acórdão n. 621/2010 do Tribunal de Contas da União é a jornada de trabalho dos servidores ocupantes do cargo de Agentes de Segurança, tendo o Conselho Nacional de Justiça imposto o cumprimento “igual à dos demais servidores do quadro do Tribunal [distrital], respeitadas as escalas decorrentes de plantões noturnos, observados os preceitos da Resolução 88 do CNJ” (item 1.1.6 – fl. 16).
11. No julgamento dos pedidos de reexame interpostos pelos
magistrados do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, pela Associação dos Servidores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – Assejus e pelo ora Impetrante, o Tribunal de Contas da União suspendeu os efeitos dos itens 9.2.1, 9.2.2, 9.2.3, 9.2.4, 9.2.5, 9.3.1, 9.3.3, 9.3.4, 9.3.5, 9.3.5.1, 9.3.5.2, 9.3.5.3, 9.3.6, 9.3.7, 9.3.8, 9.3.9, 9.3.14 e 9.5 do Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário, até a apreciação do mérito dos três recursos administrativos (Acórdão n. 3.094/2012-TCU-Plenário, fl. 739), cujos julgamentos foram sobrestados até a conclusão do Mandado de Segurança n. 28.935/DF (Acórdão n. 2.286/20013-TCU-Plenário, fl. 743). Pelo que julgado nesses pedidos de reexame, foram suspensos os itens do Acórdão n. 621/2010-TCU relacionados ao presente mandado de segurança, pelo que a determinação do Conselho Nacional de Justiça para o seu cumprimento não pode subsistir, sob pena de desconsideração do efeito suspensivo atribuído ao recurso administrativo pelo caput do art. 48 da Lei n. 8.443/1992, que dispõe:
“Art. 48. De decisão proferida em processos concernentes às
matérias de que tratam as Seções III e IV [fiscalização de atos e contratos] deste capítulo caberá pedido de reexame, que terá efeito suspensivo.”
Ainda sobre o pedido de reexame, consta o seguinte no Regimento
Interno do Tribunal de Contas da União:
“Art. 286. Cabe pedido de reexame de decisão de mérito
proferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a fiscalização de atos e contratos. Parágrafo único. Ao pedido de reexame aplicam-se as disposições do caput e dos parágrafos do art. 285.”
O art. 285 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União
determina que “[d]e decisão definitiva em processo de prestação ou tomada contas, inclusive especial, cabe recurso de reconsideração, com efeito suspensivo, para apreciação do colegiado que houver proferido a decisão recorrida, podendo ser formulado uma só vez e por escrito, pela parte ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias, contados na forma prevista no art. 183”.
O § 1º do dispositivo mencionado estabelece que, “[s]e o recurso
versar sobre item específico do acórdão, os demais itens não recorridos não sofrem o efeito suspensivo, caso em que deverá ser constituído processo apartado para prosseguimento da execução das decisões”.
12. Essa regra evidencia que a inexequibilidade e a inoperatividade
da decisão recorrida se dá a partir da interposição do recurso, sendo despicienda, para a ocorrência do efeito suspensivo ex lege, a análise de sua admissão pelo órgão competente para o seu julgamento. Nesse sentido, a lição de Luiz Guilherme Marinoni e Sérgio Cruz Arenhart: “Na realidade, quando se afirma que determinado recurso possui efeito suspensivo, não se permite que a decisão que por ele possa ser recorrida produza efeitos após sua publicação. Uma decisão impugnável por recurso que possui efeito suspensivo somente pode produzir efeitos após escoado o prazo recursal, ou a partir do momento em que a parte aceitar a decisão ou renunciar ao direito de recorrer. É preciso notar que o chamado efeito suspensivo deve ser pensado como algo que deve conciliar dois polos: o da segurança – evitando que a decisão impugnada produza efeitos na pendência de recurso que pode revertê-la, e o da tempestividade – que objetiva impedir que o tempo do processo prejudique a parte que tem razão, e assim estimular a interposição de recursos sem qualquer fundamento. Se o efeito suspensivo privilegia a segurança, sua não previsão serve para dar ênfase à necessidade de tempestividade. São as circunstâncias de direito substancial que devem iluminar a eventual dispensa do efeito suspensivo. Porém, como muitas vezes é necessário considerar as particularidades do caso concreto, costuma-se também deixar ao juiz a possibilidade de conferir efeito suspensivo ao recurso. Nesse caso, o efeito suspensivo é denominado ope iudicis (por exemplo, a possibilidade de o juiz dar efeito suspensivo ao agravo – art. 558 do CPC), em oposição ao efeito suspensivo que é atribuído pela lei a determinado recurso (efeito suspensivo ex lege, por exemplo, o efeito suspensivo atribuído ao recurso de apelação – art. 520 do CPC)” (in Processo de Conhecimento. Vol. 2, 10ª ed. – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012, p. 515).
13. Nesses termos, quando exarado o ato do Conselho Nacional de
Justiça (em 1º.6.2010), o acórdão do Tribunal de Contas da União em que se fundava não produzia efeitos, pois interpostos recursos com efeito suspensivo ex lege pelo Sindicato Impetrante (Embargos de Declaração em 16.4.2010 – fl. 380 e ss.) e pela Associação dos Servidores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – ASSEJUS (Pedido de Reexame em 22.4.2010).
A despeito do que assentado pelo Conselho Nacional de Justiça no
ato impugnado, as determinações do Tribunal de Contas da União objeto dos recursos administrativos interpostos não podiam ser cumpridas pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, porque inoperantes e inexequíveis por força de lei (arts. 34, § 2º, e 48 da Lei n. 8.443/1992). 14. Apesar de os órgãos de controle mencionados terem atribuições constitucionais distintas, é inegável que a atuação do Conselho Nacional de Justiça na espécie está pautada pelo resultado da inspeção realizada pelo Tribunal de Contas da União no Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, não havendo cogitar de autonomia do objeto desta impetração, conforme asseverou o próprio Sindicato Impetrante na petição inicial: “Além de tratar doutras questões impertinentes a esta lide, o auto circunstanciado aprovado pelo Plenário, da lavra do Corregedor Nacional de Justiça, determina várias providências à administração do Tribunal de Justiça, contra os interesses dos servidores do órgão, quase todas tomadas de empréstimo do acórdão n. 621, de 2010, do Tribunal de Contas da União. (...) Daí se seguem outras determinações específicas para a administração do Tribunal de Justiça, as quais, com exceção da última (item 1.1.6), são todas extraídas do acórdão n. 621, de 2010, do Tribunal de Contas (p. 10 a 13 do Auto Circunstanciado)” (fl. 9 da petição inicial, grifos nossos).
O acerto da conclusão do Impetrante é comprovado pela
circunstância de o Conselho Nacional de Justiça não especificar as providências a serem adotadas pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios para sanar as ilegalidades constatadas pelo Tribunal de Contas da União, tendo-se limitado a determinar a prestação de informações à Corregedoria Nacional de Justiça sobre as providências adotadas para o cumprimento das determinações exaradas pelo Tribunal de Contas da União, até que fossem atendidas.
A vinculação entre as decisões dos órgãos de controle também está
reconhecida no Acórdão n. 3.094/2012-TCU-Plenário, quando analisada a admissibilidade dos pedidos de reexame interpostos contra o Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário. Afirmou, então, o Ministro Revisor:
“27. Por oportuno, registro que, na véspera da Sessão de
26/09/2012, o procurador da Assejus distribuiu memorial ao meu Gabinete informando que, com base na decisão do TCU ora recorrida, o Conselho Nacional de Justiça teria instaurado o Auto Circunstanciado de Inspeção Preventiva n. 0005425-23.2009.2.00.000 exigindo do TJDFT o cumprimento integral do Acórdão n. 621/2010- TCU-Plenário, ora recorrido (fls. 127/130, anexo 23). 28. Contudo, no mesmo memorial há a informação de que essa deliberação do CNJ fora suspensa por decisão liminar proferida no Mandado de Segurança n. 28.935/DF, em trâmite no STF. Em razão disso, a Assejus propôs a este Tribunal que sobrestasse o julgamento deste processo até que o STF decida o mérito daquele. 29. Sem embargo, verifico que nas minutas de relatório, voto e acórdão, previamente disponibilizadas aos gabinetes pela nobre Relatora na Sessão de 26/09/2010, tais informações não foram suscitadas no mérito, porém tal fato não causou qualquer prejuízo aos interessados. Primeiro, porque memoriais não vinculam o relator; segundo, porque o processo sequer chegou a ser julgado, em razão do meu pedido de vista. 30. Contudo, o que há de relevante nas informações do processo do CNJ, que foram confirmadas pela minha assessoria, é o fato de a decisão do TCU estar temporariamente com sua eficácia suspensa, ante a decisão liminar do STF. Em outras palavras, mesmo que este Tribunal negue provimento a todos os recursos ora sob análise, a eficácia de sua decisão dependerá do que sobrevier da decisão de mérito do STF no referido mandado de segurança” (fl. 735, grifos nossos).
Não é juridicamente plausível, portanto, que, ao ser informado da
suspensão dos efeitos do Acórdão n. 621/2010-TCU pela interposição de recursos administrativos com efeito suspensivo por disposição expressa de lei, o Conselho Nacional de Justiça mantivesse a determinação de seu cumprimento.
15. Nesses termos, a inexequibilidade e a inoperatividade das
determinações do Tribunal de Contas da União retiraram do ato do Conselho Nacional de Justiça, na parte que mantém relação com o Acórdão n. 621/2010-TCU, a coercitividade capaz de alterar a situação jurídica dos substituídos pelo Impetrante.
Concluir de forma diversa possibilitaria o surgimento de decisões
administrativas conflitantes sobre os mesmos fatos, gerando situação de insegurança jurídica. 16. Não se há de alegar que o sobrestamento do processo administrativo no Tribunal de Contas da União até a conclusão do julgamento do Mandado de Segurança n. 28.953/DF (Acórdão n. 2.286/2013-TCU-Plenário), impetrado pela Associação dos Servidores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – Assejus contra o ato impugnado (Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário), serviria para prevenir o risco mencionado.
A adoção desse procedimento heterodoxo importou na transferência
do julgamento das teses submetidas nos recursos administrativos, dotados de efeito suspensivo, a este Supremo Tribunal, em instrumento processual de cognoscibilidade estreita e vocacionado a afastar lesão ou ameaça real e iminente a direito líquido e certo, o que se mostra descabido, não somente pela ausência de lesividade no ato impugnado, mas também porque a liminar deferida neste e no Mandado de Segurança n. 28.935/DF não alcançou o TC 001.205/2008-8, como afirmado no Acórdão n. 3.094/2012-TCU-Plenário.
No ponto, reproduzo o que assentado pelo Ministro Ayres Britto, no
exercício da Presidência deste Supremo Tribunal, quando deferiu em parte a liminar requerida no Mandado de Segurança n. 28.935/DF:
“5. Diante dessa leitura, e num juízo prefacial, próprio das
decisões cautelares, não estou plenamente convencido de que o Conselho Nacional de Justiça compareça nestes autos como autoridade coatora, para os fins da impetração. Todavia, diante das alegações de que o direito à percepção das verbas remuneratórias questionadas tem a respaldá-lo decisões judiciais, e considerando o caráter alimentar de tais verbas, concedo parcialmente a liminar. O que faço, tão-somente, para: a) sustar o corte das sobrepagas em questão, exceção feita ao item 1.15 da decisão impetrada; b) por igual, suspender a devolução dos valores aparentemente objeto da decisão do CNJ. Provimentos, esses, a ser reavaliados após o recebimento das informações” (DJe 2.8.2010, grifos nossos). Percebe-se, então, que naquela oportunidade Sua Excelência manifestou dúvida sobre a lesividade do ato do Conselho Nacional de Justiça, tendo deferido a liminar pela plausibilidade de argumento submetido à análise do Tribunal de Contas da União nos pedidos de reexame interpostos contra o Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário, a saber, a existência de coisa julgada favorável aos servidores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios.
O deferimento da liminar pelo Ministro Ayres Britto também se
justificava diante da decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios de 10.6.2010, pela qual determinada a adoção de “medidas necessárias e adequadas ao estrito cumprimento das determinações e recomendações do Conselho Nacional de Justiça”, realçando que, “[i]nclusive quanto a algumas questões que atualmente estão sob a jurisdição administrativa do Tribunal de Contas da União, o Auto Circunstanciado de Inspeção Preventiva, invocando a competência própria do Conselho Nacional de Justiça acerca de matérias administrativas no âmbito do Poder Judiciário, traz deliberações autônomas e desvinculadas daquelas emanadas da Corte de Contas” (fl. 212).
Essa decisão, entretanto, não considerou a impossibilidade de se
observar a determinação do Conselho Nacional de Justiça para cumprir o Acórdão n. 621/2010 do Tribunal de Contas da União pela suspensão dos seus efeitos, sendo certo que o advento do Acórdão 3.094/2012-TCU- Plenário enfatizou essa circunstância.
17. Não se há de ignorar o vínculo entre o ato impugnado neste
mandado de segurança e os pedidos de reexame mencionados, pois eventual provimento desses tornaria aquele prejudicado, pela impossibilidade jurídica de a Administração Pública cumprir determinação que deixou de existir, sob pena de afrontar o princípio da legalidade.
Quanto ao tema, leciona Hely Lopes Meirelles, na obra Direito
Administrativo Brasileiro, 19ª ed.:
“A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37,
caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.”
Importante realçar que a mesma relação de dependência não se
verifica quanto aos recursos administrativos em relação ao ato do Conselho Nacional de Justiça, pois, se eventualmente concedida ordem neste mandado de segurança, essa decisão serviria apenas como precedente jurisprudencial para o Tribunal de Contas da União, considerado o objeto da impetração.
18. Nem se cogite da inclusão do Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário
como objeto deste mandado de segurança, pois, além da inviabilidade da medida nessa fase processual, ter-se-ia a incidência do óbice previsto no inc. I do art. 5º da Lei n. 12.016/2009, que dispõe:
“Art. 5º Não se concederá mandado de segurança quando se
tratar: I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução;”
Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles esclarece:
“Quando a lei veda se impetre mandado de segurança contra
‘ato de que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo (...)’, não está obrigando o particular a exaurir a via administrativa para, após, utilizar-se da via judiciária. Está, apenas, condicionando a impetração à operatividade ou exequibilidade do ato a ser impugnado perante o Judiciário. Se o recurso suspensivo for utilizado, ter-se-á que aguardar seu julgamento, para atacar-se o ato final; se transcorre o prazo para o recurso, ou se a parte renuncia à sua interposição, o ato se torna operante e exequível pela Administração, ensejando desde logo a impetração. O que não se admite é a concomitância do recurso administrativo (com efeito suspensivo) com o mandado de segurança, porque, se os efeitos do ato já estão sobrestados pelo recurso hierárquico, nenhuma lesão produzirá enquanto não se tornar exequível e operante. Só então poderá o prejudicado pedir o amparo judicial contra a lesão ou ameaça a seu direito. O que se exige sempre – em qualquer caso – é a exequibilidade ou a operatividade do ato a ser atacado pela segurança: a exequibilidade surge no momento em que cessam as oportunidades para os recursos suspensivos; a operatividade começa no momento em que o ato pode ser executado pela Administração ou pelo seu beneficiário” (Mandado de Segurança. 29ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 43-44, grifos nossos).
Na mesma linha, são precedentes as seguintes decisões
monocráticas: Mandado de Segurança n. 26.737/DF, de minha relatoria, DJ 8.8.2007; Mandado de Segurança n. 27.681/DF, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ 20.11.2008; Mandado de Segurança n. 26.290/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ 10.5.2007; Mandado de Segurança n. 26.077/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJ 2.4.2007; Mandado de Segurança n. 26.165/DF, Relator o Ministro Eros Grau, DJ 14.2.2007; Mandado de Segurança n. 26.002/AP, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJ 9.11.2006; Mandado de Segurança n. 25.740, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJ 5.4.2006; Mandado de Segurança n. 25.755/DF, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJ 10.2.2006; e Mandado de Segurança n. 25.597/DF, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 2.2.2006.
19. Mostra-se, portanto, inócua a determinação do Conselho
Nacional de Justiça para que o Tribunal distrital cumpra as determinações constantes do Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário, notadamente pela sua reforma pelo Acórdão n. 3.094/2012, ficando, assim, prejudicado o presente mandado de segurança no ponto.
Nesse sentido, decisão proferida no Mandado de Segurança n.
28.920, transitada em julgado em 12.8.2013 e com a seguinte ementa:
“MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO CONSELHO
NACIONAL DE JUSTIÇA QUE SUSPENDEU O PAGAMENTO DE VANTAGEM A MAGISTRADOS E PENSIONISTAS DO TJDFT, COM BASE EM JULGADO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, POSTERIORMENTE REFORMADO. PERDA DE OBJETO. MANDADO DE SEGURANÇA PREJUDICADO.” (DJe 27.6.2013).
20. Examino, então, a única determinação constante do ato
impugnado desvinculada do Acórdão 621/2010 do Tribunal de Contas da União, a saber, o item 1.1.6 do acórdão do Conselho Nacional de Justiça na Inspeção n. 2009.10.00.005425-0, de 1º.6.2010, exarado nesses termos:
“1.1.6 – Carga horária de agentes de segurança
Há Técnicos Judiciários, área Administrativa, especialidade Segurança, cumprindo jornada de trabalho em escalas de 12h x 60h. A exemplo, os servidores de matrículas 310650, 314597 e 313510, que foram indicados para cumprir jornada de 12 x 60, diurna, no Fórum Júlio Leal, a partir de 08/10/2009. A modalidade de jornada adotada pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios impede o cumprimento da jornada semanal de quarenta horas de trabalho determinada pela lei. DETERMINAÇÃO: o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios deve, no prazo de trinta dias, regularizar a escala de trabalho dos Agentes de Segurança, de forma que cumpram jornada igual à dos demais servidores do quadro do Tribunal, respeitadas as escalas decorrentes de plantões noturnos, observados os preceitos da Resolução 88 do CNJ” (fl. 109).
Esses fundamentos não foram refutados pelo Sindicato Impetrante
no presente mandado de segurança, tendo-se limitado a suscitar, de forma genérica, violação ao devido processo legal e desrespeito à segurança jurídica.
21. Contudo, o ato impugnado, consubstanciado na determinação do
cumprimento da lei, sem averiguação das especificidades de casos concretos, traz matéria unicamente de direito, inexistindo questões fáticas que pudessem requerer a instauração de contraditório e ampla defesa de forma individualizada.
Nessa linha, o Ministro Ayres Britto, ao indeferir requerimento de
liminar no Mandado de Segurança n. 27.733, asseverou que “[p]osição diversa significaria negar às leis o atributo da auto-executoriedade” (DJe 2.2.2009).
Fundado nesse entendimento, o Ministro Luiz Fux afastou a
pretensa violação ao devido processo legal suscitada no Mandado de Segurança n. 31.259/DF, impetrado pela Associação dos Servidores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – ASSEJUS contra atos praticados pelo Tribunal de Contas da União no processo TC 000.947/2004-9 (decisão monocrática, DJe 25.9.2013).
22. Quanto à alegada ofensa à segurança jurídica, não se tem, no
ponto discutido, ordem de devolução de valores recebidos de boa-fé pelos servidores nos cargos de Técnicos Judiciários – Área Administrativa, Especialidade Segurança, mas apenas a determinação de observância da jornada de trabalho fixada na legislação aplicável, sem retroação de efeitos da determinação. Mostra-se, assim, descabida a invocação de boa-fé na espécie, sendo inadmissível a utilização do princípio da segurança jurídica, de forma genérica e impessoal, para persistência de situações contrárias ao que expressamente estipulado em lei.
23. Tampouco o Impetrante indicou existirem decisões judiciais
reconhecendo o alegado direito à manutenção da carga horária alterada, sendo legítimo, assim, o exercício da autotutela pela Administração Pública, a qual, constando ilegalidade, tem o dever de anular seus próprios atos sem que isso importe em desrespeito aos princípios da segurança jurídica ou da confiança. Esse entendimento está pacificado nesta Suprema Corte, estando consubstanciado nas Súmulas STF nºs 346 e 473: “A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos” (Súmula 346).
“A administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial” (Súmula 473).
24. Realço que, com a edição da Emenda Regimental n. 28, de
18.2.2009, este Supremo Tribunal delegou expressa competência ao Relator da causa para, monocraticamente, denegar ou conceder mandado de segurança, quando a matéria versada na impetração constitua objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal (art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
25. Pelo exposto, na esteira da consolidada jurisprudência sobre a
matéria, denego a segurança (arts. 6º, § 5º, da Lei n. 12.016/2009, c/c art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), cassando a liminar antes parcialmente concedida, tornando, por óbvio, prejudicado o agravo regimental contra ela interposto.