SURYA KEADILAN

Universitas Muhammadiyah Bengkulu

P-ISSN : 2599-2252; E-ISSN :2622-5166
Vol.2, No. 2, November 2018

Pencantuman Klausul Pengaman dalam Pembuatan Keputusan tata usaha

negara di Provinsi Bengkulu Ditinjau Berdasarkan Asas Praduga
Keabsahan (Het Vermoeden Van Rechtmatigheids)

The Inclusion Of Security Clauses

In Making State Administrative decisions In Bengkulu Province
Reviewed Based On The Principle Of Presumption Of Validity
(Het Vermoeden Van Rechtmatigheids)

Irwan Sayuti
Email: irwan.sayuti@gmail.com
Pemerintahan Daerah Kabupaten Kepahiang-Bengkulu

ABSTRAK

Jumlah Tata Usaha negara meningkatkan potensi perselisihan. Untuk mengantisipasi

keputusan Tata Usaha negara (beschikking), dikeluarkan klausul pengaman.
Ironisnya, klausul sengketa termasuk, masih sengketa Tata Usaha negara. Jika
klausul pengaman memiliki fungsi pengaman, sengketa tidak boleh terjadi. Klausul
pengaman juga memberi kesan bahwa beschikking ditarik atau diubah setiap saat.
Hal ini bertentangan dengan aturan hukum, prinsip anggapan iustea causa dan
keakuratan hukum. Sementara itu, dilihat dari perspektif praktik peradilan, klausul
pengaman tidak memiliki fungsi untuk melakukan peninjauan terhadap sengketa
beschikking yang telah dimasukkan di pengadilan Tata Usaha Negara, tetapi
pengecualian dapat dibuat dengan ketentuan bahwa penggugat setuju. Posisi klausul
pengaman dalam beschikking lebih tepat dianggap sebagai prinsip hukum yang tidak
perlu normatifisasi dalam beschikking karena klausul pengaman bertujuan untuk
memberikan gambaran umum yang tidak normatif dan berfungsi sebagai penetralisir
kekakuan prinsip kaidah aturan hukum dan anggapan iustea causa. Sementara
implikasi dari dimasukkannya klausul pengaman dalam beschikking pada prinsipnya
tidak memiliki pengaruh, mengingat beschikking merupakan tindakan hukum sepihak
dari Tata Usaha negara.

Keywords: Klausul Pengaman, Penetapan Administrasi, Praduga Keabsahan

ABSTRACT
Amount of State Administration increases the potential for disputes. To anticipate
state administrative decisions (beschikking), a security clause was issued. Ironically,
the dispute clause included, still a State Administrative dispute. If the security clause
has a safety function, the dispute may not occur. The safety clause also gives the
impression that the beschikking is withdrawn or changed at any time. This is contrary
Irwan Sayuti 446
Pencantuman Klausul Pengaman dalam Pembuatan Keputusan Tata Usaha Negara
Di Propinsi Bengkulu....

to the rule of law, the principle of the assumption of iustea causa and legal accuracy.
Meanwhile, viewed from the perspective of judicial practice, the security clause does
not have a function to conduct a review of the beschikking dispute that has been
included in the State Administrative Court, but an exception can be made provided
that the plaintiff agrees. The position of the security clause in beschikking is more
appropriate to be regarded as a legal principle that does not need normativeisation in
beschikking because the security clause aims to provide a non-normative general
picture and serves as a neutralizing rigidity of the rule of law principles and the
assumption of iustea causa. While the implications of the inclusion of a security
clause in beschikking in principle does not have effect, given that beschikking is a
unilateral legal action of the State Administration.

Keywords: Safety Clause, Administration Determination, Presumption of Validity

Keywords: Law Enforcement, Child Protection Law, Child Divorce Victim

PENDAHULUAN memunculkan potensi terjadinya

Penetapan administrasi sengketa TUN, baik yang disebabkan
(beschikking) atau yang lazim disebut kelalaian atau kesalahan dalam
Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) menerbitkan keputusan/penetapan
merupakan salah satu obyek studi administrasi maupun disebabkan oleh
penting dalam Hukum Administrasi, urgensi kepentingan publik. Dalam
karena merupakan obyek sengketa mengantisipasi adanya kemungkinan
yang menjadi kompetensi absolut potensi sengketa, administrasi negara
peradilan administrasi mengingat mensiasati KTUN yang diterbitkan
keputusan sebagai salah satu dengan mencantumkan klausul
instrumen yuridis pemerintahan dalam pengaman di dalamnya. Klausul
bertindak. Tindakan hukum pengaman yang dimaksud biasanya
pemerintah/administrasi negara berbunyi:
didominasi oleh tindakan hukum yang “Keputusan ini mulai berlaku
bersifat formil, di mana keputusan pada tanggal ditetapkan, dengan
merupakan bentuk kongkrit dari ketentuan apabila dikemudian hari
tindakan formil tersebut. ternyata ditemukan adanya
Banyaknya urusan, tugas dan kekeliruan, maka akan diperbaiki
wewenang administrasi negara sebagaimana mestinya”.
Surya Keadilan 447
P-ISSN : 2599-2252, E-ISSN : 2622-5166
Vol. 2, No. 2, November 2018

Pencantuman klausul pengaman, atau kekeliruan, maka KTUN tersebut

merupakan suatu kelaziman yang tidak perlu menjadi obyek sengketa di
sering kali ditemukan dalam KTUN yang pengadilan, namun cukup diselesaikan
bentuk formilnya berupa surat di luar pengadilan melalui perbaikan
keputusan (SK). Berdasarkan observasi atau pencabutan keputusan. Dengan
yang dilakukan, diketahui bahwa demikian, motif pencantuman klausul
hampir SK yang diterbitkan oleh pihak pengaman di dalam KTUN tidak jelas,
pemerintah pusat mencantumkan dan sampai saat ini pun belum
klausul pengaman. Demikian pula ditemukan adanya dasar yuridis yang
terjadi di tingkat pemerintahan daerah. mewajibkan untuk mencantumkan
Tanpa klausul pengaman, administrasi klausul pengaman ke dalam KTUN.
negara tidak mau menandatangani atau Di samping permasalahan
memparaf konsep SK yang akan tersebut, klausul pengaman
diterbitkan dengan alasan untuk menimbulkan kesan seolah-olah suatu
menghindari kesalahan maka klausul waktu SK tersebut dapat ditarik atau
pengaman harus dicantumkan, agar diubah oleh pejabat atau organ jabatan
ada keleluasaan untuk melakukan yang menerbitkan keputusan tersebut.
perubahan atau perbaikan terhadap Hal ini menimbulkan keraguan terhadap
surat keputusan tersebut. kepastian hukum, karena ada asumsi di
Ironinya, walaupun di dalam kalangan masyarakat bahwa
suatu KTUN sudah mencantumkan administrasi negara mempunyai otoritas
klausul pengaman, jarang sekali suatu yang besar dan kuat dalam
keputusan yang bermasalah ditarik menerbitkan suatu keputusan, yang
kembali untuk diperbaiki atau dicabut pada akhirnya ditakutkan akan
guna menghindari akibat hukum yang menimbulkan kesewenang-wenangan.
merugikan. Hal ini dapat dilihat masih Padahal dalam negara hukum yang
banyaknya sengketa tata usaha negara menjunjung tinggi asas legalitas,
yang harus diselesaikan melalui jalur kepastian hukum merupakan icon
litigasi di PTUN. supremasi hukum. Selain asas legalitas,
Seharusnya, kalau memang di dalam hukum administrasi dikenal
klausul pengaman tersebut memiliki adanya asas praduga rechtmatig (het
fungsi pengaman terhadap kesalahan vermoeden van
Irwan Sayuti 448
Pencantuman Klausul Pengaman dalam Pembuatan Keputusan Tata Usaha Negara
Di Propinsi Bengkulu....

rechtmatigheids/presupmtion iustae 1. Apakah yang menjadi dasar

causa), setiap keputusan (beschikking) pertimbangan pencantuman klausul
dianggap sah dan berlaku sebelum pengaman dalam pembuatan KTUN
dinyatakan batal oleh pengadilan. oleh administrasi negara di
Adanya asas praduga rechtmatig lingkungan pemerintah daerah
tersebut memberi jaminan kepastian dalam wilayah Provinsi Bengkulu?
hukum kepada warga negara dan juga 2. Bagaimanakah kedudukan hukum
memberikan jaminan kepada klausul pengaman dan implikasinya
administrasi negara agar tidak perlu terhadap kemungkinan dicabut atau
takut terhadap kekeliruan atau diubahnya KTUN ditinjau dari asas
kesalahan dalam pengambilan praduga keabsahan (het
keputusan. Namun, bukan berarti vermoeden van rechtmatigheids)?
administrasi negara boleh mengabaikan
ketentuan peraturan perundang- METODE PENELITIAN
undangan yang berlaku (asas legalitas) Penelitian ini adalah penelitian
dan asas-asas umum pemerintahan hukum empiris, yaitu penelitian hukum
yang layak. Oleh karena walaupun yang meneliti data primer dan data
1
kepastian hukum harus dicapai, namun sekunder. Penelitian ini bersifat
hak asasi warga negara juga tidak deskriptif analitis, sedangkan
boleh dilanggar. Nyatanya administrasi pendekatan yang digunakan adalah
negara masih memuat klausul pendekatan perundang-undangan
pengaman di dalam keputusannya. Hal (aproach statute), pendekatan kasus
ini dikarenakan ketidakpahaman (approach case), dan pendekatan
administrasi negara akan makna, perbandingan (comparative approach).
kedudukan dan fungsi asas praduga Adapun analisis data dilakukan melalui
rechtmatig. metode interpretasi hukum.
Berdasarkan pada uraian
tersebut di atas, permasalahan yang HASIL PENELITIAN DAN
akan diteliti atau dikaji dalam tulisan ini PEMBAHASAN
yaitu: 1
Soerdjono Soekanto dan Sri Mamudji,
“ Penelitian Hukum Normatif”, Jakarta: Rajawali
Pers, 1996, Hlm. 14.
Surya Keadilan 449
P-ISSN : 2599-2252, E-ISSN : 2622-5166
Vol. 2, No. 2, November 2018

1. Dasar Pertimbangan pemberian izin. Lebih lanjut

Pencantuman Klausul Pengaman dijelaskan bahwa format atau bentuk
Dalam KTUN surat keputusan khususnya
Salah satu kata kunci penting pemberian izin sudah ditentukan
dalam suatu KTUN yaitu adanya secara baku, bahkan sebagian besar
kewenangan yang menjadi dasar substansi atau isi dari surat
berpijak bagi administrasi negara keputusan sudah ada tersendiri. Jadi
untuk melakukan tindakan-tindakan petugas pada Kantor Pelayanan
hukum dan khususnya menerbitkan Perizinan Terpadu hanya mengisi
keputusan-keputusan TUN sebagai bagian-bagian tertentu saja seperti,
salah satu instrumen yuridis dalam bagian diktum yang memuat
menjalankan pemerintahan. 2 Potensi pemberian izin kepada yang
sengketa TUN yang paling besar dan bersangkutan, sedangkan jenis-jenis
banyak adalah potensi sengketa izin yang diberikan sudah termuat,
yang timbul akibat diterbitkannya termasuk juga klausul pengaman
KTUN yang langsung bersentuhan pada diktum terakhir.
dengan kepentingan masyarakat Adapun dasar pertimbangan
umum misalnya masalah di bidang dicantumkannya klausul pengaman
perizinan. dalam surat keputusan di bidang
Menurut Kepala Kantor perizinan tersebut, adalah sebagai
Pelayanan Perizinan Terpadu Provinsi antisipasi dan instrumen koreksi
Bengkulu, izin dibuat berdasarkan terhadap kekeliruan atau kesalahan.
hasil verifikasi persyaratan Bahkan ada kalanya keputusan yang
administrasi yang ditentukan dalam diterbitkan telah sesuai dengan
perundang-undangan dan hasil perundang-undangan namun dalam
survey lapangan yang kemudian tataran implementasinya mengalami
ditindaklanjuti dengan penerbitan penyalahgunaan sehingga mendapat
surat keputusan penerimaan protes dari masyarakat sekitarnya,
permohonan izin atau penolakan untuk mengeliminir dampak negatif
yang ditimbulkan akibat
2
Paulus Effendi Lotulung, “Hukum Tata diterbitkannya KTUN tersebut Kantor
Usaha dan Kekuasaan, Jakarta: Salemba
Humanika, 2013, Hlm. 28. Pelayanan Perizinan Terpadu perlu
Irwan Sayuti 450
Pencantuman Klausul Pengaman dalam Pembuatan Keputusan Tata Usaha Negara
Di Propinsi Bengkulu....

meninjau kembali KTUN tersebut. Penggugat. Di satu sisi Pemerintah

Klausul pengaman menjadi dasar Kabupaten Kepahiang menilai bahwa
peninjauan kembali KTUN tersebut. KTUN yang diterbitkan sudah sesuai
Dengan demikian, dasar dengan perundang-undangan yang
pertimbangan pencatuman klausul berlaku, namun di sisi lain pihak
pengaman dalam KTUN tidak Penggugat menilai KTUN yang
didasarkan pada pertimbangan diterbitkan bertentangan dengan
hukum (rechtmatigheids) melainkan perundang-undangan yang berlaku.
didasarkan pada aspek kemanfaatan Sebagai solusinya maka diselesaikan
hukum semata (doelmatigheids). melalui PTUN Bengkulu. Sebaliknya
Sejalan dengan pendapat apabila setelah dipelajari ternyata
tersebut, Kepala Bagian Hukum ditemukan kesalahan atau kekeliruan
Sekretariat Daerah Kabupaten dalam penerbitan KTUN tersebut
Kepahiang mengatakan bahwa dasar maka KTUN tersebut akan diperbaiki.
pertimbangan pencantuman klausul Dasar pertimbangan perbaikan ini
pengaman karena berfungsi sebagai adalah Klausul Pengaman yang
instrumen antisipasi terhadap tercantum dalam KTUN tersebut.
kesalahan dan kekeliruan dalam
Di lain pihak, Kepala Bagian
penerbitan KTUN. Terkait dengan
Hukum Sekretariat Daerah
beberapa sengketa TUN yang
Kabupaten Mukomuko mengatakan
diselesaikan melalui PTUN, Kepala
bahwa klausul pengaman dalam
Bagian Hukum menjelaskan bahwa
KTUN tidak menjamin sengketa TUN
dalam sengketa TUN tersebut
akan diselesaikan melalui jalur non
memang tidak dilakukan peninjauan
litigasi. Hal ini tergantung dengan
kembali atau perbaikan terhadap
administrasi negara yang
KTUN tersebut. Hal ini bukan
bersangkutan apakah akan
disebabkan tidak adanya klausul
melakukan perubahan terhadap
pengaman dalam KTUN tersebut,
KTUN atau tidak. Dalam hal
namun karena terdapat perbedaan
administrasi negara menganggap
persepsi antara Pemerintah
KTUN yang diterbitkan telah sesuai
Kabupaten Kepahiang dengan pihak
dengan prosedur dan perundang-
Surya Keadilan 451
P-ISSN : 2599-2252, E-ISSN : 2622-5166
Vol. 2, No. 2, November 2018

undangan yang berlaku, maka KTUN ermessens) memiliki konsekuensi

tersebut tidak akan diperbaiki bahwa administrasi negara dapat
sehingga klausul pengaman tersebut mencantumkan atau tidak
tidak berfungsi untuk memperbaiki mencantumkan klausul pengaman.
atau mengubah KTUN yang sudah Tidak diaturnya pencantuman klausul
ada. Konsekuensinya sengketa akan pengaman dalam peraturan tentang
diselesaikan melalui PTUN. petunjuk pembuatan SK dianggap
Sebaliknya, tidak sedikit pula KTUN sebagai kekosongan hukum. Jadi
yang diubah atau diperbaiki karena pencantuman klausul pengaman
terdapat kekeliruan atau kesalahan walaupun tidak ditemukan dasar
di dalamnya. hukumnya namun dapat dimuat
dalam KTUN dengan alasan karena
Menurut Kepala Bagian
pencantuman klausul pengaman
Hukum Sekretariat Daerah
bermanfaat bagi pemerintah sebagai
Kabupaten Rejang Lebong, dasar
dasar untuk melakukan perubahan
pertimbangan pencantuman klausul
atau perbaikan terhadap SK.
pengaman dalam KTUN pada
Menurut Kepala Biro Hukum
prinsipnya tidak ditemukan dalam
Sekretariat Daerah Provinsi
peraturan tentang petunjuk atau
Bengkulu, seyogyanya substansi SK
pedoman pembuatan suatu Surat
termasuk klausul pengaman di
Keputusan (SK), melainkan hanya
dalamnya tidak diatur dalam
didasarkan pada kebijakan semata
peraturan pedoman pembuatan SK,
dengan tujuan agar SK yang
karena norma yang dicantumkan
terdapat kekeliruan atau kesalahan
harus disesuaikan dengan kebijakan
dapat diubah dan diperbaiki.
yang akan ditetapkan. Dalam
Lebih lanjut dijelaskan bahwa,
praktiknya pada Pemerintah Provinsi
di dalam hukum administrasi negara
Bengkulu, klausul pengaman selalu
dikenal adanya kebijaksanaan yang
dicantumkan dan menjadi pelengkap
bersumber pada kewenangan bebas
norma hukum dalam KTUN.
atau diskresi untuk mengisi
Apabila memang klausul
kekosongan hukum. Adanya
pengaman dibutuhkan dapat saja
kewenangan diskresi (freies
dicantumkan oleh administrasi
Irwan Sayuti 452
Pencantuman Klausul Pengaman dalam Pembuatan Keputusan Tata Usaha Negara
Di Propinsi Bengkulu....

negara yang bersangkutan. Bahkan undangan yang mengatur teknis

dimungkinkan untuk diatur secara pembuatan SK yang isinya melarang
baku layaknya norma hukum untuk mencantumkan klausul
ketentuan penutup pada undang- pengaman. Dijelaskan pula bahwa
undang, peraturan pemerintah, dalam konteks negara hukum yang
peraturan menteri, peraturan menganut asas legalitas sebagai
daerah, dan peraturan kepala daerah sarana mencapai supremasi hukum,
yang diatur secara tegas dan sama. maka setiap tindakan harus
Hal ini dapat dilihat pada Undang- berdasarkan pada hukum,
Undang Nomor 12 Tahun 2011 sedangkan apabila tidak ada
tentang Pembentukan Peraturan hukumnya yang mengatur, maka
Perundang-Undangan yang dapat diatur berdasarkan kebijakan.3
mengatur norma penutup suatu Jadi secara a contrario dimaknai
peraturan yang bersifat baku yang bahwa sesuatu yang dilakukan tanpa
berbunyi: ada peraturan yang melarang
“(undang- bukanlah suatu kesalahan. Dengan
undang/PP/Permen/Perda/Perkada) demikian pencantuman klausul
ini mulai berlaku pada tanggal pengaman dalam SK bukan
diundangkan”. “Agar setiap orang kesalahan namun merupakan upaya
mengetahuinya memerintahkan normatifisasi yang diperbolehkan.
pengundangan (undang-undang /PP/
Kebijakan tidak selalu
Permen/ Perda/ Perkada) ini dalam
direalisasikan dalam bentuk
lembaran negara/daerah/berita
peraturan, tetapi juga dengan KTUN
negara/berita daerah”.
bahkan dengan tindakan atau tidak
Di lingkungan Pemerintah
dengan tindakan. Khusus dalam
Provinsi Bengkulu, klausul pengaman
konteks peraturan kebijakan dan
selalu dicantumkan dalam norma
KTUN, maksud dari adanya kebijakan
penutup pada SK. Adapun dasar
adalah supaya diketahui oleh
yuridis pencantuman klausul
khalayak (publik); naar buiten
pengaman tersebut karena tidak
satupun norma hukum perundang-
3
Ibid.
Surya Keadilan 453
P-ISSN : 2599-2252, E-ISSN : 2622-5166
Vol. 2, No. 2, November 2018

gebarcht schriftelijk beleid (secara antara lain Permendagri Nomor 54

harfiahnya berarti menampakkan ke Tahun 2009 tentang Pedoman Tata
4
luar suatu kebijakan tertulis). Naskah Dinas di Lingkungan
Walaupun pokok pembahasan dalam Pemerintah Daerah, Permendagri
tulisan ini adalah klausul pengaman Nomor 55 Tahun 2010 tentang
dalam KTUN, namun mengingat Pedoman Tata Naskah Dinas di
klausul pengaman dibentuk atas Lingkungan Kementerian Dalam
dasar kewenangan bebas yang lazim Negeri, Permendagri Nomor 53
dituangkan dalam peraturan Tahun 2011 tentang Produk Hukum
kebijaksanaan, maka eksistensi Daerah, hanya memuat sebatas
klausul pengaman dalam KTUN syarat formil suatu SK.6
dapat dipadankan dengan ciri utama Menurut Rusli K. Iskandar
peraturan kebijaksanaan yang tidak dalam SF. Marbun dkk menjelaskan
didasarkan pada ketentuan yang ruang lingkup normatifisasi yaitu:7
secara tegas-tegas bersumber dari 1. Normatifisasi akan
menyangkut bentuk hukum
atribusi atau delegasi perundang-
sebagai wadah dan tata
undangan namun pembentukannya cara atau prosedur
pelembagaan;
bersumber dari kewenangan bebas,
2. Normatifisasi akan
atau karena undang-undang yang menyangkut isi dari
lapangan administrasi yang
sangat bersifat umum dan
akan dilembagakan;
memberikan ruang kebijaksanaan 3. Normatifisasi akan
menyangkut akibat hukum
untuk mengambil inisiatif sendiri,
yang mungkin timbul dari
berupa tindakan hukum publik yang normatifisasi itu;
4. Normatifisasi menyangkut
bersifat penetapan.5
penyelesaian akibat hukum
tersebut.
Berdasarkan hasil penelitian,
substansi beberapa peraturan
pedoman pembuatan SK, yaitu 6
Lihat Lampiran Permenkum HAM
Nomor 5 Tahun 2012 tentang Tata Naskah
4
Krishna D. Darumurti, “Kekuasaan Dinas di Lingkungan Kementerian Hukum dan
Diskresi Pemerintah”, Bandung: Citra Aditya HAM.
7
Bakti, 2012, Hlm. 24. Rusli K. Iskandar, “Normatifisasi
5
Lihat SF. Marbun, “Peradilan Hukum Administrasi Negara”, Editorial SF.
Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Marbun dkk, “Dimensi-Dimensi Hukum
Indonesia, Yogyakarta: Liberty, 1997, Hlm. Administrasi Negara”, Yogyakarta: UII Press,
380-381 2004, Hlm. 187.
Irwan Sayuti 454
Pencantuman Klausul Pengaman dalam Pembuatan Keputusan Tata Usaha Negara
Di Propinsi Bengkulu....

Apabila merujuk pada dapat dipelajari dari berbagai kasus

pendapat Rusli K Iskandar tersebut yang diselesaikan melalui Peradilan
di atas, maka penormaan klausul Tata Usaha Negara.
pengaman dalam bentuk baku dapat 2. Kedudukan Klausul Pengaman
diatur dalam wadah tersendiri dan Implikasi Hukumnya
sebagai upaya pelembagaan Berdasarkan uraian tersebut di
sekaligus sebagai petunjuk teknis atas, keberadaan klausul pengaman
atau pedoman pembuatan SK. dalam KTUN dilatarbelakangi dari
Klausul pengaman adalah kemungkinan perubahan situasi dan
merupakan wadah yang berfungsi kondisi atau kelalaian dalam
memperluas fungsi hukum yaitu penerbitan KTUN yang tidak dapat
fungsi antisipatif dan korektif atas diprediksikan oleh administrasi
KTUN yang diterbitkan, sekaligus negara, di mana dalam rangka
sebagai pengaturan penyelesaian kontinuitas penyelenggaraan
sengketa atas akibat hukum yang pemerintahan tetap harus dijalankan
ditimbulkan. walaupun dalam pelaksanaan nanti
Berdasarkan uraian tersebut di dikemudian hari baru ditemukan
atas jelaslah bahwa peraturan yang terdapat adanya kesalahan atau
menjadi pedoman pembuatan surat kekeliruan, maka pada saat itulah
keputusan hanya mengatur justifikasi terhadap klausul
mengenai syarat formil suatu SK, pengaman dapat dibenarkan.
sedangkan syarat materil tidak diatur Menurut Ketua PTUN
secara tegas dalam peraturan Bengkulu, konsep klausul pengaman
tersebut. Hal itu menunjukan bahwa akan dilihat sebagai norma hukum
klausul pengaman bukan merupakan dikarenakan suatu kondisi yang
persyaratan yuridis dari suatu dituntut oleh administrasi negara
keputusan. Walaupun peraturan- untuk diadakan, yang dalam kondisi
peraturan tersebut tidak mengatur tertentu menimbulkan kontradiksi
syarat materil suatu SK, namun dengan asas kepastian hukum, asas
sebagai rujukan dalam merumuskan kecermatan, dan asas praduga
isi norma hukum dalam keputusan keabsahan. Artikulasi makna klausul
Surya Keadilan 455
P-ISSN : 2599-2252, E-ISSN : 2622-5166
Vol. 2, No. 2, November 2018

pengaman dalam KTUN klausul pengaman merupakan dua

mengakibatkan terjadinya pernyataan yang kontradiktif tentang
pergeseran peranan asas kepastian satu isu, di mana pernyataan
hukum, asas kecermatan dan asas pertama dalam hal ini yaitu asas
praduga keabsahan. Ketika klausul praduga keabsahan, asas kepastian
pengaman dicantumkan dalam hukum dan asas kecermatan tetap
KTUN, tidak berarti asas kepastian valid sementara pernyataan kedua
hukum, asas kecermatan dan asas yaitu klausul pengaman bersifat
praduga keabsahan menjadi hilang, pengecualian atas pernyataan
namun hanya bergeser dari sifat pertama dan sifat pengecualian itu
yang kaku menjadi lebih luwes. hanya dalam keadaan-keadaan
Klausul pengaman hanyalah bersifat tertentu saja dan tidak bersifat
8
komplementer pada norma hukum mutlak. Keadaan tertentu di sini
lainnya dan solusi bagi asas adalah keadaan yang tidak dapat
kepastian hukum dan asas praduga diprediksi akan terjadi, misalnya izin
keabsahan yang berkarakter kaku di mendirikan bangunan (IMB) yang
mana asas-asas tersebut tidak harus diubah karena adanya renovasi
mampu mengantisipasi perubahan bangunan yang mengakibatkan
keadaan krusial yang terjadi. Dengan perubahan pada struktur bangunan.
demikian, kedudukan klausul Eksistensi klausul pengaman
pengaman adalah untuk membuat lebih tepat tidak dituangkan dalam
penyelesaian dan bukan memberikan diktum KTUN sebagai norma hukum,
kebebasan atau kewenangan kepada namun dijadikan sebagai asas
administrasi negara terhadap hukum karena tujuan dari klausul
tindakan yang dapat melanggar hak- pengaman sendiri sebenarnya hanya
hak asasi warga negara dengan sekedar memberikan ikhtisar, tidak
sewenang-wenangan menarik atau normatif sifatnya dan bukan hukum
mengubah KTUN yang telah positif.9
dikeluarkan.
Hubungan antara asas 8
Ibid.
9
praduga keabsahan, asas kepastian Lihat Sudikno Mertokusumo,
“Mengenal Hukum Suatu Pengantar”,
hukum dan asas kecermatan dengan Yogyakarta: Liberty, 2003, Hlm. 34.
Irwan Sayuti 456
Pencantuman Klausul Pengaman dalam Pembuatan Keputusan Tata Usaha Negara
Di Propinsi Bengkulu....

Menurut Van Eikema Hommes itu terjadi. 12 Dengan kata lain asas
dalam Sudikno Mertokusumo tersebut merupakan asas larangan
menjelaskan bahwa:10 berlaku surut.
Asas hukum itu tidak boleh Adapun bentuk penyimpangan
dianggap sebagai norma-
lain dalam hukum administrasi
norma hukum yang konkret,
akan tetapi perlu dipandang negara yaitu adanya kewenangan
sebagai dasar-dasar umum
bebas yang bersumber dari asas
atau petunjuk-petunjuk bagi
hukum yang berlaku. Dengan freies ermessens/dicretionary of
kata lain asas-asas hukum
power di samping kewenangan
ialah dasar-dasar atau
petunjuk ke arah dalam atribusi dan kewenangan delegasi
pembentukan hukum positif.
yang bersumber dari asas wet
Asas hukum mempunyai sifat matigheids van bestuur. Selain itu,
instrumental. Sifat instrumental asas asas praduga keabsahan tidak
hukum yaitu asas hukum mengakui berlaku mutlak, misalnya
adanya kemungkinan-kemungkinan dimungkinkan adanya penundaan
adanya penyimpangan- pelaksanaan keputusan. Demikian
penyimpangan, sehingga membuat juga dengan klausul pengaman yang
11
sistem hukum itu luwes. menyimpangi asas praduga
Penyimpangan tersebut dapat saja keabsahan dan asas kepastian
terjadi atau mungkin bersifat hukum yang mencabut atau
kontradiktif, misalnya dalam hukum mengubah suatu KTUN yang telah
pidana dikenal adanya asas “nullum definitif guna melakukan perbaikan
delictum noela poena praviae sine agar sesuai dengan perundang-
lege poenali” yang artinya: tiada undangan yang berlaku dan asas-
suatu perbuatan dapat di pidana asas umum pemerintahan yang
melainkan atas kekuatan ketentuan baik.13
pidana dalam perundang-undangan Kedudukan klausul pengaman
yang telah ada sebelum perbuatan lebih tepat disetarakan dengan asas
hukum karena mengandung

12
Pasal 1 Kitab Undang-Undang Hukum
10
Ibid. Pidana.
11 13
Ibid, Hlm. 35. Ibid.
Surya Keadilan 457
P-ISSN : 2599-2252, E-ISSN : 2622-5166
Vol. 2, No. 2, November 2018

penyimpangan dari asas lainnya yang ditimbulkan oleh isi keputusan

yang berfungsi untuk menetralisir itu dan yang ditimbulkan oleh
kekakuan asas praduga keabsahan perundang-undangan yang
dan asas kepastian hukum, layaknya bersangkutan.15 Prins dalam Ni Gusti
asas retroaktif sebagai penetralisir Ayu berpendapat bahwa menarik
asas legalitas atau asas freies kembali suatu keputusan yang telah
ermessen sebagai penyeimbang asas dibuat, harus memperhatikan 6
wet matigheids van bestuur.14 (enam) asas, kecuali kalau undang-
Konsekuensi selanjutnya undang dengan tegas melarang
klausul pengaman yang telah menarik kembali keputusan itu.
dianggap sebagai asas tersebut tidak Keenam asas tersebut adalah:16
tepat dicantumkan dalam KTUN 1. Suatu keputusan yang
dibuat karena yang
sebagai norma hukum, karena pada
berkepentingan
prinsipnya asas hukum lebih tinggi menggunakan tipuan,
senantiasa dapat ditiadakan
kedudukannya dari norma hukum
ab.ovo (dari permulaan
karena asas hukum merupakan dianggap tidak ada);
2. Suatu keputusan yang
pokok pikiran yang melatarbelakangi
isinya belum
terbentuknya norma hukum. diberitahukan kepada
yang bersangkutan jadi
Walaupun dalam konteks tertentu
suatu keputusan yang
banyak asas hukum yang belum menjadi suatu
perbuatan yang sunguh-
dinormatifkan.
sungguh dalam pergaulan
Sedangkan implikasi hukum dapat ditiadakan ab
ovo;
pencantuman klausul pengaman
3. Suatu keputusan yang
dapat dipahami dari pendapat bermanfaat bagi yang
dikenainya dan yang diberi
Kranenburg dan Vegting dalam Ni
kepada yang dikenai itu
Gusti Ayu yang menyebutkan bahwa dengan beberapa syarat
tertentu, dapat ditarik
ukuran yang seharusnya dipakai
kembali pada waktu yang
untuk menentukan apakah suatu dikenai keputusan tersebut
keputusan dapat ditarik atau tidak 15
Ni Gusti Ayu Hendryani Sukma
adalah sifat dan corak akibat hukum Lestari, Eksistensi Klausul Pengaman Dalam
Keputusan Gubernur Bali Yang Berkarakter Tata
Usaha Negara, Tesis: Program Pascasarjana
Universitas Udayana Bali, 2008, Hlm. 100.
14 16
Ibid. Ibid.
Irwan Sayuti 458
Pencantuman Klausul Pengaman dalam Pembuatan Keputusan Tata Usaha Negara
Di Propinsi Bengkulu....

tidak memenuhi syarat- telah diterbitkan. Apalagi jika ditinjau

syarat yang ditentukan itu .
dari asas praduga keabsahan yang
4. Suatu ketetapan yang
bermanfaat bagi yang menganggap semua KTUN sah dan
dikenainya tidak boleh
memiliki kekuataan hukum untuk
ditarik kembali setelah
sesuatu jangka tertentu dilaksanakan sebelum mendapat
(sudah) lewat, bila oleh
pembatalan oleh Pengadilan.
karena menarik kembali
tersebut suatu keadaan Ketetapan yang sah dan
yang layak di bawah
sudah dinyatakan berlaku adalah
kekuasaan ketetapan yang
bermanfaat itu (setelah dianggap mempunyai kekuatan
adanya menarik kembali
hukum formal, mempunyai kekuatan
tersebut) menjadi keadaan
yang tidak layak. hukum material, dan melahirkan
5. Oleh karena suatu
prinsip praduga rechtmatig (het
keputusan yang tidak
benar, terjadi suatu vermoeden van rechtmatigheid atau
keadaan yang tidak layak.
presumptio justea causa).
Keadaan ini tidak boleh
ditiadakan, bilamana Ketetapan yang telah memiliki
menarik kembali keputusan
kekuatan hukum formal tidak dapat
yang bersangkutan
membawa kepada yang dibantah baik oleh pihak yang
dikenainya suatu kerugian
berkepentingan, organ pemerintah
yang sangat lebih besar
dari pada kerugian yang yang lebih tinggi, maupun organ
oleh negara diderita karena
yang membuat KTUN. Ketetapan
keadaan yang tidak layak
tersebut. mempunyai kekuatan hukum
6. Menarik kembali atau
material bila KTUN itu tidak lagi
mengubah suatu keputusan
harus diadakan menurut dapat ditiadakan oleh alat negara
acara (formaliteit) yang
yang membuatnya, kecuali
sama sebagaimana pada
saat pembentukan perundang-undangan memberikan
keputusan tersebut (asas:
kemungkinan kepada administrasi
contrarius actus).
negara untuk meniadakan KTUN

Berdasarkan uraian tersebut, itu.17

administrasi negara yang telah

mengeluarkan KTUN tidak dapat 17
Ibnu Rochim, “Instrumen
sebebasnya menarik KTUN yang Pemerintahan”, www.achluddin.com, diakses
pada tanggal 31 Agustus 2013.
Surya Keadilan 459
P-ISSN : 2599-2252, E-ISSN : 2622-5166
Vol. 2, No. 2, November 2018

Het vermoeden van Adanya klausul pengaman

rechtmatigheids/presumtio justea dalam praktik administrasi di
causa artinya setiap KTUN yang Indonesia justru menyimpang dari
dikeluarkan oleh pemerintah kedua asas tersebut di atas. Klausul
dianggap sah menurut hukum. pengaman tersebut mengandung
Dengan konsekuensi setiap kebebasan organ jabatan TUN untuk
ketetapan yang dikeluarkan oleh mencabut atau mengubah KTUN
pemerintah tidak untuk dicabut yang telah dikeluarkan, sehingga
kembali, kecuali setelah ada seolah-olah tidak memberikan
pembatalan dari pengadilan, setiap jaminan kepastian hukum kepada
ketetapan yang dikeluarkan oleh pihak yang memperoleh akibat
pemerintah tidak dapat ditunda hukum dari KTUN tersebut.
pelaksanaannya, meskipun terdapat
Di samping bertentangan
keberatan, banding, perlawanan atau
dengan asas kepastian hukum dan
gugatan terhadap KTUN oleh pihak
asas praduga keabsahan, klausul
yang dikenai KTUN tersebut. Asas
pengaman bertentangan dengan
praduga keabsahan berkaitan
asas kecermatan dan kehati-hatian.
dengan asas kepastian hukum (salah
Kaitannya dengan asas kecermatan,
18
satu AAUPL), karena asas ini
bila asas kecermatan ini telah
menghendaki dihormatinya hak yang
diperhatikan dan diterapkan dalam
telah diperoleh seseorang
pembuatan suatu keputusan, maka
berdasarkan suatu keputusan
tidak diperlukan lagi adanya suatu
pemerintah, meskipun keputusan itu
klausul pengaman dalam KTUN.
salah. Dalam banyak keadaan, asas
Adanya klausul pengaman ini juga
kepastian hukum menghalangi badan
bertentangan dengan salah satu
pemerintahan untuk menarik kembali
unsur KTUN, yaitu unsur final.
suatu keputusan atau
mengubahnya untuk kerugian Unsur final sendiri sesuai
yang berkepentingan.19 dengan ketentuan Penjelasan
Undang-Undang Nomor 5 Tahun
18
Ibid. 1986 tentang Peradilan Tata Usaha
19
Ni Gusti Ayu Hendrayani Sukma
Lestari, Op.Cit, Hlm. 95. Negara berarti sudah definitif
Irwan Sayuti 460
Pencantuman Klausul Pengaman dalam Pembuatan Keputusan Tata Usaha Negara
Di Propinsi Bengkulu....

sehingga tidak dapat diubah lagi untuk mengedepankan asas

apalagi dicabut atau ditarik dan kepastian hukum.21
karenanya dapat menimbulkan
akibat hukum. PENUTUP
Berdasarkan uraian tersebut di
Terkait dengan hal tersebut,
atas, dapat diambil disimpulkan bahwa:
Hakim PTUN Bengkulu menjelaskan
1. Dasar pertimbangan pencantuman
bahwa meskipun asas kepastian
klausul pengaman dalam KTUN
hukum dan asas praduga keabsahan
yaitu didasarkan pada
penting dalam rangka menjamin
pertimbangan semata-mata untuk
kepastian hukum, namun asas
melakukan peninjauan kembali
tersebut tidak berarti meniadakan
terhadap KTUN dan adanya
sama sekali kemungkinan perubahan
karakter norma hukum yang
atau pencabutan suatu KTUN.
memberikan peluang normatifisasi
Perubahan atau pencabutan tetap
hukum.
dapat dilakukan dengan beberapa
2. Adapun kedudukan klausul
alasan serta mengikuti kaidah
pengaman dalam KTUN lebih tepat
prosedur hukum yang berlaku.20
sebagai asas hukum sehingga tidak
Senada dengan pendapat
perlu dinormatifkan dalam KTUN,
Hakim PTUN Bengkulu tersebut,
karena klausul pengaman bertujuan
Ridwan HR menjelaskan bahwa
untuk memberikan ikhtisar yang
suatu ketetapan yang secara jelas
tidak bersifat normatif serta
dan diketahui mengandung
berfungsi sebagai penetralisir dari
kesalahan atau kekeliruan sudah
kekakuan dari asas kepastian
barang tentu tidak boleh dibiarkan
hukum dan asas praduga
tanpa dilakukan perubahan atau
keabsahan. Sedangkan implikasi
pencabutan, hanya karena keinginan
pencantuman klausul pengaman
dalam KTUN pada prinsipnya tidak
memiliki pengaruh apa-apa,

20
Hasil wawancara dengan Hakim
21
PTUN Bengkulu pada tanggal 10 September Ridwan HR, Hukum Administrasi
2013. Negara, Jakarta: Rajawali Pers, 2007, Hlm. 330.
Surya Keadilan 461
P-ISSN : 2599-2252, E-ISSN : 2622-5166
Vol. 2, No. 2, November 2018

mengingat KTUN merupakan Rusli K. Iskandar, “Normatifisasi Hukum

tindakan hukum sepihak dari Administrasi Negara”, Editorial
SF. Marbun dkk, “Dimensi-
administrasi negara. Namun dalam
Dimensi Hukum Administrasi
keadaan tertentu, klausul Negara”, Yogyakarta: UII Press,
pengaman sebagai asas dapat 2004.

menunda atau mencabut Soerdjono Soekanto dan Sri Mamudji, “

pelaksanaan keputusan Penelitian Hukum Normatif”,
Jakarta: Rajawali Pers, 1996.
berdasarkan asas (contrarius
actus). Sudikno Mertokusumo, “Mengenal
Hukum Suatu Pengantar”,
Yogyakarta: Liberty, 2003.
DAFTAR PUSTAKA
Peraturan Perundang Undang-
Krishna D. Darumurti, “Kekuasaan Undangan:
Diskresi Pemerintah”, Bandung:
Citra Aditya Bakti, 2012. Kitab Undang-Undang Hukum Pidana.

Marbun, SF., “Peradilan Administrasi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1965

Negara dan Upaya Administratif tentang Peradilan Tata Usaha
di Indonesia, Yogyakarta:
Negara.
Liberty, 1997.

Ni Gusti Ayu Hendryani Sukma Lestari,

Eksistensi Klausul Pengaman
Dalam Keputusan Gubernur Bali
Yang Berkarakter Tata Usaha
Negara, Tesis: Program
Pascasarjana Universitas
Udayana Bali, 2008.

Paulus Effendi Lotulung, “Hukum Tata

Usaha dan Kekuasaan,
Jakarta: Salemba Humanika,
2013.

Ridwan HR, Hukum Administrasi

Negara, Jakarta: Rajawali Pers,
2007.