POLÍTICA FISCAL Y PRECIOS AGRÍCOLAS: La política del gasto fiscal puede influir sobre los

precios agrícolas al productor a través de la disponibilidad de infraestructura básica:

instalaciones portuarias que permitan un mejor acceso a los mercados de exportación, centros
de acopio y facilidades de almacenamiento que incrementen el acceso a los mercados
nacionales, caminos rurales que reduzcan el costo de transporte, riego para producir durante
la temporada seca o en zonas áridas, nuevas variedades de cultivos para aumentar la
producción, etc. Tales inversiones influyen en los precios al incrementar la oferta en los
mercados. A veces aumentan los precios a los productores, abriéndoles el acceso a nuevos
mercados o reduciendo los costos del mercadeo. Especialmente para los productos que no se
importan o exportan directamente, las inversiones tienden a reducir los precios a largo plazo al
incrementar la oferta en los mercados nacionales. Los efectos sobre los precios son directos e
inmediatos en el caso de algunos tipos de política fiscal: imposición sobre productos y
regulación de los precios a través de monopolios paraestatales con fines de recaudación. Ha
sido práctica común gravar a los cultivos de exportación, en parte por la comodidad para
recaudar en países donde el sistema de impuestos sobre la renta no está muy desarrollado, y
en parte por la convicción de que tal imposición no afecta mucho los niveles de producción. En
décadas pasadas, Argentina aplicó una política impositiva sobre la carne bovina que redujo los
precios e ingresos de los ganaderos[137]. La República Dominicana gravó al sector azucarero y
otros cultivos de plantación, y muchos otros países pusieron en marcha políticas impositivas
similares. Sin embargo, los impuestos a determinados bienes distorsionan los incentivos de la
misma manera que los aranceles desiguales: originan tasas de protección económica que
difieren entre productos y, de este modo, se rompe la vinculación entre los precios relativos
internos (entre productos) y los precios relativos externos. La imposición implícita a través de
precios fijados por organismos paraestatales tiene el mismo efecto y ha sido bastante
difundido. En Haití en la década de los años ochenta, las empresas paraestatales compraron a
los productores a precios artificialmente bajos y vendieron a los consumidores a precios
inflados, para generar ingresos fiscales adicionales[138]. En la República Dominicana el
organismo de procesamiento y mercadeo estatal implícitamente gravó los aceites vegetales, a
través de bajos precios a los productores, para financiar los subsidios a los granos importados,
deprimiendo de este modo también los precios que recibían los productores de granos[139].

Cuando la capacidad para recaudar es limitada, la imposición sobre bienes es una opción
conveniente desde el punto de vista administrativo, particularmente en el caso de las
exportaciones tradicionales procesadas y vendidas en pocos sitios. Además de la facilidad para
recaudar, a menudo se citan otros tres argumentos en defensa de tales prácticas impositivas:

La respuesta a corto plazo de los cultivos de exportación tradicional (su elasticidad de oferta)
es baja.

Los productores de bienes sujetos a cuotas internacionales obtienen rentas (ganancias por
encima de la tasa normal), las que pueden ser transferidas al sector público a través de
impuestos sin reducir la oferta de estos productos.

Con frecuencia, la agricultura no contribuye a la recaudación fiscal en la misma medida que lo

hacen los sectores urbanos: los impuestos sobre los bienes ofrecen una forma de compensar
esa diferencia.
A continuación se examinan estos argumentos. El primero pasa por alto el hecho de que la
respuesta de la oferta a largo plazo de los productos agrícolas, incluyendo los cultivos de
plantación, está lejos de ser despreciable. De hecho muchas de las elasticidades de la oferta a
largo plazo están más cerca de uno que de cero, lo que sugiere que la producción subirá o
bajará aproximadamente en proporción a los cambios de los precios[140]. Una segunda
deficiencia del argumento es que los precios relativos tienen consecuencias para la
distribución intersectorial del bienestar económico. En otras palabras, aún si la oferta no
responde a los precios, gravar las exportaciones agrícolas reduce los ingresos agrícolas con
relación a los de otros sectores. Dado que las familias rurales son más pobres que las urbanas
en la mayoría de los países, este tipo de impuesto es regresivo.

El segundo argumento, que la oferta de productos sujetos a cuotas en los acuerdos

internacionales es fija, puede sostenerse en algunos casos especiales y dentro de un abanico
limitado de variación de precios, pero no es generalmente verdadero. En El Salvador la
protección económica negativa sobre el café, que alcanzó un valor extremo de -67 por ciento
en 1987[141], redujo drásticamente su producción. En 1975, Honduras y El Salvador
exportaban aproximadamente las mismas cantidades de café (del mismo tipo); en 1988 las
exportaciones de El Salvador habían declinado hasta aproximadamente un cuarto de las de
Honduras (esta tendencia no fue el resultado de la guerra, ya que las zonas donde se siembra
el café no estaban afectadas por el conflicto). Como consecuencia, las cuotas de café
hondureñas fueron renegociadas hacia arriba y las cuotas salvadoreñas hacia abajo. De esta
manera, las cuotas no necesariamente determinan los montos vendidos, ni tampoco son
inalterables.

Con respecto a la transferencia de rentas económicas al sector público, muchos productores

de cultivos de plantación son pequeños propietarios, entre otros, los cultivadores de café de
Honduras, El Salvador y el sur de México, los cosechadores de palma aceitera silvestre en
Nigeria, los productores de banano en el Caribe Oriental, y los cultivadores y productores
independientes de plátano en Honduras. De modo que las transferencias fuera del sector de
rentas presuntas se realizan a expensas de hogares relativamente pobres. Luego de una baja
sostenida de los precios del azúcar (otro cultivo sujeto a cuotas internacionales), varios
ingenios azucareros cerraron en República Dominicana, Perú, Panamá y otros países. Si la
renta hubiera representado una parte significativa del precio, dicha baja no habría causado
estos cierres.

El tercer argumento, que la agricultura no paga su propia cuota de impuestos, puede ser
correcto en muchos casos, pero debe ser evaluado en el contexto de mecanismos de políticas
de precios, directos e indirectos, que frecuentemente incluyen tributos implícitos a la
agricultura. Si el aumento de los ingresos fiscales cobrados a la agricultura es un objetivo
principal, es importante tener presente que los impuestos sobre los factores primarios de la
producción (tierra, trabajo, capital), o sobre el ingreso, que es el rendimiento del conjunto de
los factores, no distorsionan las decisiones sobre asignación de recursos entre productos. Por
lo tanto, desde el punto de vista de la eficiencia económica, es preferible gravar los factores
primarios y no los bienes.

Así, puede apreciarse que carecen de base las justificaciones tradicionales para gravar los
bienes agrícolas. Amén de la preocupación básica sobre la carga fiscal, tales impuestos son
dañinos para la eficiencia económica del sector y por lo tanto para sus posibilidades de
crecimiento; también tienden a hacer más desigual la distribución del ingreso rural-urbano.
Como se comenta en el Capítulo 5, en muchas circunstancias la forma más apropiada de gravar
a la agricultura es el impuesto a la tierra.