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UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI MACERATA

Master di I livello in

FORMAZIONE, GESTIONE E CONSERVAZIONE DI ARCHIVI


DIGITALI IN AMBITO PUBBLICO E PRIVATO (FGCAD)

X EDIZIONE, ANNO ACCADEMICO 2016/2017

IL FATTORE UMANO
NELLA TRASFORMAZIONE DIGITALE
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Relatore: Candidata:
Chiar.mo Prof. Stefano Pigliapoco Dr.ssa Aurora Antonelli

ANNO ACCADEMICO 2016/17


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Indice

Introduzione ............................................................................................................................. 1
I. La trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione ........................................... 5
I.1. Dal paradigma burocratico al paradigma manageriale ..................................... 5
I.2. Definizione, finalità e iniziative della Pubblica Amministrazione digitale ....... 9
I.2.1. I servizi della Pubblica Amministrazione digitale al cittadino ................ 13
I.3. Il quadro normativo e la riforma del Codice dell’Amministrazione Digitale 16
I.3.1. Dalla centralità del cittadino ai diritti di cittadinanza digitale................. 17
I.3.2. Gli obiettivi di breve, medio e lungo periodo della riforma del C.A.D... 19
I.3.3. I capisaldi del D. lgs 179 del 2016: cittadinanza e cultura digitale ......... 21
I.4. Gli strumenti per la dematerializzazione ........................................................... 23
II. Il cambiamento organizzativo .......................................................................................... 25
II.1. Il processo di cambiamento ............................................................................... 25
II.1.1. Definizione di cambiamento .................................................................. 25
II.1.2. Le determinanti del cambiamento .......................................................... 26
II.1.2.1. I fattori emotivi ........................................................................ 28
II.1.2.2. La cultura organizzativa .......................................................... 31
II.2. La gestione del cambiamento ............................................................................. 35
II.2.1. Modelli di gestione del cambiamento .................................................... 37
I fattori che contrastano e quelli che favoriscono il cambiamento .................. 39
II.2.2. Il project management ............................................................................ 39
II.3. Il ruolo del leader ................................................................................................ 41
II.3.1 Le competenze del leader ........................................................................ 41
II.3.1.1. Knowledge society e lavoro manageriale ................................ 42
II.3.1.3. Kosmos e Taxis ........................................................................ 43
II.3.1.4. Knowledge governance ........................................................... 44
II.3.1.5 La competenza emotiva del leader ........................................... 44
II.3.2. La formazione del leader ........................................................................ 45
II.4. Le criticità del cambiamento nella Pubblica Amministrazione ..................... 46
III. L’aspetto formativo ......................................................................................................... 52
III.1. Dall’aula all’Empowerment .............................................................................. 52
III.1.1. La centralità della persona .................................................................... 54
III.2. La formazione nella Pubblica Amministrazione ............................................ 55
III.2.1. Lo stato attuale ...................................................................................... 59
III.3 Le attività formative dei Comuni ..................................................................... 62
Bibliografia .............................................................................................................................. 76
Introduzione
Da molte parti del mondo, osservatori e analisti considerano la trasformazione digitale
come una delle più importanti innovazioni del nostro tempo, che interessa da vicino ogni
organizzazione e aspetto della società: dalle istituzioni governative pubbliche, ai sistemi
d’informazione, alla ricerca scientifica, fino alle attività che appartengono alla sfera
personale.
Termini come automazione, informatizzazione, dematerializzazione,
virtualizzazione, cloud computing, internet delle cose, big-data, ecc. rappresentano il
nuovo alfabeto di riferimento per dialogare con il mondo.1

La diffusione di nuovi strumenti e la facilità nello stabilire connessioni impongono


un’accelerazione che ricade sulle organizzazioni, sollecitandole all’innovazione e invitandole
a ripensare la propria struttura per adeguarla alle nuove necessità. Esse passano dall’essere
centrate sulla gerarchia, costruita e stratificata attorno a concetti di potere, esperienza e
competenza pluriennale, all’essere fondate sull’informazione e orientate alla valorizzazione
delle risorse umane.2
La centralità delle persone rappresenta una delle grandi priorità nella gestione delle
organizzazioni e resterà l’elemento distintivo, anche in presenza dell’innovazione tecnologica.
Comprendere e valorizzare le persone sono capacità di importanza strategica: il digitale non

1
Gargiullo G., Parte SMAU con Giulio Gargiullo: si vende nel mondo con le news digitali, 2017, reperibile su:
http://www.comunicati-stampa.com/eventi/milano-eventi/parte-smau-con-giulio-gargiullo-si-vende-nel-mondo-
con-le-news-digitali-113210/ (consultato il 27.12.2017)
2
Battaglia A., Calleja M., Cannone G., Capuano R., Piscopo M. (a cura di), Salute in azienda. Le nuove malattie
ed il ruolo dell’HR. Il valore del benessere, Milano, ISTUD Business School, p. 14, reperibile su:
http://www.freeyourtalent.eu/blog/wp-content/uploads/2017/05/Salute-in-azienda.pdf (consultato il 27.12.2017)
1
cancella l’insostituibile apporto di ciascun dipendente all’organizzazione, al contrario,
consente crescenti interazioni che permettono di valorizzare l’intelligenza, la creatività e la
progettualità delle persone.3
La società odierna riceve molte sollecitazioni ed è soggetta a turbolenze, il percorso
verso il cambiamento, pur essendo improrogabile, non è sempre facile da governare.
L’incertezza riguarda indubbiamente l’organizzazione delle risorse umane e, in particolar
modo, l’integrazione tra generazioni segnate da culture digitali differenti, l’avvento di nuove
professionalità, la trasformazione di impieghi e funzioni, la gestione del tempo che viene
modificata dalle tecnologie.4
Si tratta di trasformazioni che richiedono l’introduzione di nuovi modelli operativi e di
gestione che pongano sotto esame ruoli, gestione delle competenze, leadership, management e
gerarchie consolidate.
Questo lavoro si inserisce nel contesto finora tratteggiato, nasce dalla volontà di
rispondere principalmente a un quesito e, in parte, a quelli che ne derivano: se le tecnologie
sono ormai mature, la normativa italiana ed europea sulle questioni che scaturiscono dalla
loro applicazione, come la sicurezza e la privacy, è corposa ed è stata pubblicata una ricca
documentazione sulla formazione del personale in enti pubblici e privati, sul management,
sulla leadership; perché si fa ancora molta fatica a programmare interventi complessi di
dematerializzazione e reengineering e a utilizzare le tecnologie a vantaggio delle persone,
specialmente nel settore pubblico, che dovrebbe essere orientato all’efficienza e all’efficacia
alla stessa stregua del privato?
Durante il periodo di stage curriculare presso un Comune di circa 37 000 abitanti, ho
potuto osservare come vengono gestiti alcuni procedimenti amministrativi, il modus operandi
che i dipendenti adottano, le iniziative di innovazione intraprese dai dirigenti e la cultura
organizzativa che promuovono. Ciò mi ha portato a riflettere su un denominatore comune che
potesse spiegare le inefficienze e le difficoltà di questa e di tante altre Pubbliche
Amministrazioni .
Nel primo capitolo viene tratteggiata la cornice storica e interpretativa in cui il
presente lavoro intende collocarsi, verrà brevemente delineato lo sviluppo della nuova
prospettiva della Pubblica Amministrazione (P.A), partendo dalla crisi del modello
burocratico per arrivare al modello ancora in divenire del New Public Management (N.P.M).
Da una cultura rigidamente formale e autoreferenziale, la scelta che la P.A. italiana è
chiamata a compiere è rivolta verso logiche di apertura, flessibilità e autonomia gestionale,
verso l’abbandono di modelli burocratici e gerarchici e la tendenza verso l’implementazione
di meccanismi di orientamento al risultato, simili a quelli di mercato.

3
Santambrogio G., Le risorse umane nell’era della trasformazione digitale, in Battaglia A., Calleja M., Cannone
G., Capuano R., Piscopo M. (a cura di), Salute in azienda. Op. cit., p. 15
4
Idem., Le risorse umane nell’era della trasformazione digitale, 2015, reperibile su:
https://rulingcompanies.org/le-risorse-umane-nellera-della-trasformazione-digitale/ (consultato il 27.12.2017)
2
Viene poi illustrata la recente riforma del Codice dell’Amministrazione Digitale
(C.A.D.) e vengono brevemente riepilogate le tecnologie a supporto dei procedimenti
amministrativi ormai consolidate, ma ancora poco sfruttate.
Nel secondo capitolo si focalizza l’attenzione sul tema del cambiamento e sulle
dinamiche a esso sottese. Poiché il contesto economico, storico, sociale e politico attuale è
caratterizzato da rapidità e imprevedibilità, la capacità delle persone e, quindi, delle
organizzazioni di gestire il cambiamento diventa determinante. Non solo sarà necessario
anticipare i cambiamenti per guidarli, e non subirli, ma anche mettere in discussione i
paradigmi individuali e organizzativi.
Tutti osserviamo la realtà secondo le nostre esperienze, secondo “costellazioni di
concetti, percezioni, consuetudini e valori che creano una particolare visione della realtà
economica”.5 Cambiare paradigma significa concettualizzare di nuovo il mondo, mettere in
discussione i nostri valori, consuetudini ed esperienze.6 È la somma dei comportamenti
individuali che determina la nuova vita dell’intera organizzazione.
Nel terzo capitolo si tenta di delineare alcune modalità che supportano il processo di
cambiamento. Poiché il futuro non è prevedibile, occorre mettere in atto strategie finalizzate
ad anticiparlo, che contribuiscano attivamente a generarlo, lavorando sulla capacità delle
persone e delle organizzazioni di fronteggiare l’incertezza. Occorre, pertanto, elaborare nuovi
schemi per interpretare il presente e per muoversi in una realtà che appare sempre più
complessa.
Come dimostrano i casi di organizzazioni che hanno saputo realizzare una visione
collettiva, il cambiamento è ormai una dimensione strutturale del divenire piuttosto che, come
si è creduto per molto tempo, un fenomeno occasionale ed eccezionale.
L’attenzione di studiosi ed esperti di modalità di organizzazione si focalizza sempre
più su modelli e strategie che privilegino e favoriscano l’apprendimento di nuovi paradigmi,
spostando l’interesse dalle componenti hard a quelle soft, dalle strutture ai processi, dalle
forme organizzative ai sistemi di relazione.7
In definitiva, se la ricerca dell’eccellenza si fonda sempre più su competenze e
capacità immateriali, diventa essenziale sviluppare tali capacità. “Solo la padronanza del
sapere, e soprattutto la padronanza del sapere fluido, relazionale, adattivo, consente di ridurre
il rischio in modo ragionevole e di darsi prospettive positive […]. E, parimenti, solo un sapere

5
Kuhn T. S., La Struttura delle Rivoluzioni Scientifiche, in Caruso E., L'impresa in un mercato che cambia.
Modelli e strumenti di gestione, Milano, Editore Tecniche Nuove, 2003, p. 31
6
Operare, come diceva Kuhn, una sorta di Gestalt switch. Ibidem
7
Russo S., Cambiamento organizzativo e gestione delle risorse umane: il caso Agenzia delle Entrate, Università
degli Studi di Salerno, 2010, p. 2, reperibile su: http://elea.unisa.it/jspui/handle/10556/162 (consultato il
20.12.2017)

3
che si rinnova continuamente, seguendo il passo dei cambiamenti tecnologici e delle
sperimentazioni compiute risulta interessante, utile e spendibile”.8

8
Margiotta U., Educazione e formazione nella società della conoscenza. Come cambia l’organizzazione del
sapere e della sua trasmissione e costruzione, in Italian Journal of Educational Technology, Genova, Institute of
Educational Technology - CNR, Vol. 13, n. 3, 2005, p. 7, reperibile su: http://ijet.itd.cnr.it/article/view/430/363
(consultato il 20.12.2017)
4
I. La trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione
Le trasformazioni economiche, sociali e politiche che hanno caratterizzato la moderna
società occidentale nell’ultimo ventennio hanno indotto un cambiamento nel modo di
interpretare il ruolo e le funzioni della P.A. con la necessità di una conseguente
riformulazione.
“Il settore delle amministrazioni pubbliche è costituito dalle unità istituzionali che
agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è
destinata a consumi collettivi e individuali e che sono finanziate da versamenti obbligatori
effettuati da unità appartenenti ad altri settori, nonché dalle unità istituzionali la cui funzione
principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese. Il settore
delle amministrazioni pubbliche è suddiviso in quattro sotto settori: amministrazioni
centrali; amministrazioni di Stati Federati, se previsti; amministrazioni locali; enti di
previdenza e assistenza sociale, se previsti”.9

I.1. Dal paradigma burocratico al paradigma manageriale


Storicamente le funzioni attribuite all’amministrazione della cosa pubblica hanno
subìto una serie di trasformazioni in correlazione ai cambiamenti del contesto politico, sociale
ed economico.
Nel XIX secolo, esse riguardavano principalmente le attività che facevano capo al
potere esecutivo, rivolte soprattutto alla tutela dell’ordine pubblico e alle relazioni con
l’estero, svolte da apparati dipendenti dal Governo.
Nel corso del XX secolo, i compiti della P.A. sono progressivamente aumentati: alle
funzioni esecutive si sono aggiunte attività di promozione del benessere sociale e di disciplina
economica, conducendo a una graduale autonomia del potere amministrativo distinto da
quello esecutivo. In virtù di un processo di autonomia e di decentramento, si sono sviluppate
le amministrazioni territoriali, politicamente indipendenti dal Governo centrale.10
I processi di mutamento messi in atto dalla modernizzazione e dalla contestazione a
partire dal 1968 diventano progressivamente sempre più significativi. Già alla fine degli anni
‘80, Crozier sottolinea come, “di fronte alle richieste di una società che si modifica, la P.A.
debba puntare a una maggiore de-burocratizzazione, che le consenta di creare flessibilità,
duttilità e uno spazio di discrezionalità a favore delle persone che lavorano al suo interno.”
Mentre per Weber l’efficienza della burocrazia si basa sulla divisione scientifica del
lavoro, Crozier sottolinea la negatività dell’imposizione gerarchica dei compiti ai livelli
inferiori e attribuisce importanza alle azioni strategiche messe in atto dai singoli lavoratori. La
razionalizzazione della struttura organizzativa in modelli di tipo gerarchico si tradurrebbe,

9
Statistiche di finanza pubblica, Commissione Europea, 2017, reperibile su:
http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Government_finance_statistics/it (consultato il
27.12.17)
10
Pubblica Amministrazione in Enciclopedia Treccani, reperibile su:
http://www.treccani.it/enciclopedia/pubblica-amministrazione (consultato il 28.01.18)
5
secondo l’autore, in un’inibizione delle capacità di risposta e di iniziativa dell’individuo e ciò
rappresenterebbe “una controindicazione per l’efficienza dell’organizzazione”.11
In tale prospettiva, le risorse umane diventano fondamentali, intorno ad esse ruotano
tutte le altre, la capacità creativa e di innovazione assume un ruolo di primo piano all’interno
delle organizzazioni pubbliche.12 Per questa ragione, è auspicabile creare forme moderne di
organizzazione in grado di valorizzare e di potenziare l’autonomia e lo spirito creativo del
personale attraverso metodi come l’ascolto, la formazione delle competenze e la costruzione
di uno scopo comune e di una cultura condivisa.
Nel corso degli anni Novanta, in seguito alle politiche comunitarie di
liberalizzazione, privatizzazione, de-burocratizzazione, già in essere in Gran Bretagna e negli
Stati Uniti, di interi settori economici, tra cui quelli che interessano i servizi pubblici, le
politiche di controllo del deficit e più recentemente quelle attuate per rispondere alla crisi
finanziaria del 2009, tutti i Paesi hanno dovuto affrontare il problema della riduzione della
spesa pubblica e della limitazione degli apparati burocratici.13
Le severe critiche cui sono state sottoposte le amministrazioni pubbliche nei Paesi
occidentali, circa l’autoreferenzialità delle gestioni, le insostenibili condizioni di inefficienza
e lo scarso orientamento alla soddisfazione degli utenti, hanno condotto gli studiosi e gli
operatori a considerare superato il modello burocratico, quale modello unico di
funzionamento della P.A., a favore di modelli di amministrazione più vicini alle logiche
manageriali.14
Inizia, così, a farsi strada un’idea di amministrazione sostenuta da un nuovo
orientamento culturale avente come riferimento “il paradigma manageriale”, cioè
l’introduzione nei sistemi amministrativi pubblici di regole e stili di lavoro mutuati dal settore
privato, basati su risultati e risorse.
Tale processo di assimilazione al privato, a livello internazionale, trova riscontro nelle
teorie del New Public Management. “Tale filone di studi è considerato in dottrina come il
movimento che ha sviluppato la tesi secondo cui il miglioramento dell’amministrazione
pubblica è attuabile attraverso l’utilizzo di logiche decisionali e strumenti operativi di
ispirazione privatistica, cioè i principi e le logiche tipiche dell’economia industriale

11
Crozier M., Il fenomeno burocratico, in Calafiore P. M., Antecedenti situazionali ed individuali dei
comportamenti di cittadinanza organizzativa orientati al cambiamento nella Pubblica Amministrazione,
Università degli Studi Palermo, 2015, pp. 15-16, reperibile su:
http://iris.unipa.it/bitstream/10447/162866/1/TESI FINALE DEFIINTIVA.pdf (consultato il 28.01.18)
12
Thompson J. D., Organizations in action: Social science bases of administrative theory, in Calafiore P. M.
Antecedenti situazionali ed individuali … Op. cit., p. 16
13
De Vergottini G., Liberalizzazione dei servizi nell'unione europea, in Enciclopedia Treccani, 2009, reperibile
su: http://www.treccani.it/enciclopedia/liberalizzazione-dei-servizi-nell-unione-europea_%28XXI-Secolo%29/;
Melis G., La burocrazia, in Encliclopedia Treccani, 2010, reperibile su: http://www.treccani.it/enciclopedia/la-
burocrazia_%28Dizionario-di-Storia%29/ (consultati 27.12.2017)
14
Scaletti A., L’evoluzione dell’approccio manageriale allo studio della P.A. in Idem, Il controllo economico
delle aziende dei sistemi sanitari regionali, Torino, Giappichelli Editore, 2010, pp. 2-3, reperibile su:
http://www.giappichelli.it/stralci/3481284.pdf (consultato il 28.01.18)
6
capitalistica, al fine di evidenziare meglio la differenziazione rispetto alle logiche tipiche
dell’economia pubblica”.15
Il N.P.M., dunque, sancisce il passaggio dal modello tradizionale di amministrazione
della P.A., basato sulla burocrazia e sul controllo verticistico e centralizzato, al modello di
gestione più vicino alle logiche economiche, quasi a voler sottolineare la mancanza di
differenze nella gestione delle attività economiche a prescindere della natura del soggetto
gestore.16
Il nuovo paradigma sollecita l’introduzione di concetti, metodologie e strumenti di
policy analysis di matrice macro-economica, come l’analisi costi-benefici, al fine di favorire
una maggiore razionalità nelle scelte pubbliche. Esso sottolinea l’importanza di superare i
vincoli burocratici, considerati alla base dell’inefficienza della P.A.. Le scarse performance
del settore pubblico non possono essere imputate alla scarsa qualità delle risorse umane che in
essa operano, ma alle regole e norme burocratiche che ne limitano gli spazi di manovra e di
autonomia. Pertanto si deve permettere ai manager pubblici di agire con più libertà in contesti
caratterizzati da un’elevata complessità.17
Il N.P.M. sottolinea, quindi, la necessità del passaggio da una logica di gestione per
atti a una per risultati, al fine di orientare i comportamenti della P.A. verso scelte più
economiche rispetto a nuovi scenari.18
Dalla metà degli anni Ottanta, l’esigenza di uno scambio continuo e proficuo di
esperienze, di un coordinamento delle iniziative nazionali e dello svolgimento di attività in
collaborazione nel campo della gestione pubblica ha spinto i Direttori Generali responsabili
della funzione pubblica prima, e i Ministri poi, a dare avvio a una Cooperazione europea nel
settore di tipo informale: European Public Administration Network (Eu.P.A.N). Essa
coinvolge i responsabili per la P.A. dei 28 Stati membri dell’UE che si riuniscono
periodicamente e stabiliscono il programma di lavoro, approvato dai Ministri e attuato dai
gruppi di lavoro dell’Eu.P.A.N, con strumenti, studi e ricerche su temi centrali per
migliorare le performance e la qualità delle amministrazioni pubbliche europee.
L’Eu.P.A.N. opera principalmente sui temi della e del miglioramento della performance
dei servizi pubblici.19

15
Scaletti A., L’evoluzione dell’approccio manageriale allo studio della Pubblica Amministrazione, in Idem, Il
controllo economico delle aziende dei sistemi sanitari regionali, Op. cit., p. 3; Santoro, P., La prospettiva
"organizzativa": dall’industria alle organizzazioni complesse, in D’Amico R., L’analisi della Pubblica
Amministrazione. Teorie, concetti e metodi, in Calafiore P. M., Antecedenti situazionali ed individuali dei
comportamenti di cittadinanza organizzativa orientati al cambiamento nella P.A., Op. cit., p. 24
16
Dunsire al riguardo definì tale teoria portavoce del concetto del value for money, cioè di un’amministrazione
pubblica più accorta all’utilizzo efficiente, efficace ed economico delle risorse ad essa destinate. Scaletti A.,
L’evoluzione dell’approccio manageriale allo studio della Pubblica Amministrazione, in Idem, Il controllo
economico delle aziende dei sistemi sanitari regionali, Op. cit., p. 4
17
Gore riteneva che i manager pubblici siano “good people trapped in bad systems”. Gore A., From Red Tape to
Results: Creating a Government that Works Better & Costs Less. National Performance Review (U.S.),
Collingdale (Pennsylvania), DIANE Publishing, 1993, p. 2
18
Scaletti A., L’evoluzione dell’approccio manageriale allo studio della P.A. Op. cit., pp. 5-7
19
EUPAN ed EIPA, Ministero per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, 28 Dicembre 2015,
reperibile su: http://www.funzionepubblica.gov.it/attivita-internazionali/eupan-ed-eipa (consultato il 25.01.2018)
7
Il Gruppo di Lavoro Risorse Umane (Human Resorces Group - HRG) segue in
modo specifico i temi relativi alla disciplina del personale con l’obiettivo di accrescere
l’efficienza, l’efficacia, i tempi e la qualità dei servizi offerti dalle amministrazioni
pubbliche a cittadini e imprese20.
Il Gruppo di Lavoro relativo al miglioramento si dedica allo studio e all’analisi di
dati e documenti relativi al Ciclo della performance, pubblicati dalle singole
amministrazioni, in un’ottica di accountability e trasparenza.21 Si occupa, inoltre, dei
sistemi di gestione interna e inter-istituzionale, promuove lo sviluppo dell’e-government e
la gestione delle risorse umane. Stila linee guida orientate alla realizzazione di iniziative
comuni riguardanti l’innovazione e la qualità dei servizi pubblici.22
Anche il Libro Bianco sulla Governance23definisce buone pratiche per il governo
della cosa pubblica secondo cinque principi. In primo luogo, le istituzioni europee devono
dare maggiore importanza alla trasparenza e alla comunicazione delle loro decisioni, devono
cioè essere più aperte. Inoltre, è opportuno coinvolgere in maniera più sistematica i cittadini
nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche. È necessario chiarire il ruolo di ciascuno
nel processo decisionale e ogni operatore interessato deve assumersi la responsabilità del
ruolo assegnatogli. Le decisioni devono essere prese al livello e nel momento adeguati e
produrre i risultati ricercati. Infine, le politiche intraprese dall’Unione sono estremamente
diverse e rendono necessario un grande sforzo di coerenza.24
Uno degli elementi di maggior rilievo tra i processi di riforma della gestione
dell’attività amministrativa è la dematerializzazione della documentazione prodotta in questo
ambito e costituisce una delle linee di azione più significative ai fini della riduzione della
spesa pubblica, sia per quanto riguarda i risparmi diretti (carta, spazi, ecc.) sia i risparmi
indiretti (tempo, efficienza, ecc.). I processi di gestione dei documenti su supporto cartaceo,
infatti, sono caratterizzati da eccessiva onerosità, difficoltà di condivisione e archiviazione,
mancanza di trasparenza, tempi di ricerca elevati, facilità di errori, smarrimenti, perdite e altre
più o meno costose inefficienze.25
Sin dall’apertura del mercato delle telecomunicazioni alla piena concorrenza, il 1°
gennaio 1998, e dall’inizio della sua attuazione, la strategia per il mercato unico digitale ha
presentato le principali proposte legislative individuate come priorità. In primo luogo, fornire

20
Lavoro pubblico in campo internazionale, Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione,
reperibile su: http://www.funzionepubblica.gov.it/lavoro-pubblico-e-organizzazione-pa/lavoro-pubblico-campo-
internazionale (consultato il 25.01.2018)
21
Il Portale della performance, Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, reperibile su:
http://www.funzionepubblica.gov.it/performance/il-portale-della-performance (consultato il 25.01.2018)
22
Calafiore M. P., Antecedenti situazionali ed individuali …, Op. cit., p. 30
23
La governance europea. Un libro bianco, Commissione delle Comunità Europee, 2001, reperibile su:
https://www.disp.uniroma1.it/sites/default/files/com2001_Libro%2520bianco.pdf (consultato il 25.01.2018)
24
Libro bianco sulla governance, Eur-Lex. Access to European Union Law, 2008, reperibile su: http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al10109 (consultato il 25.01.2018)
25
Respighi J. Dematerializzazione e digitalizzazione nella P.A.: il caso UNIPR, Università degli Studi di Parma,
2016. p. 5, reperibile su: http://www.procedamus.it/images/pdf/TesiRespighi2017.pdf (consultato il 25.01.2018)
8
ai consumatori e alle imprese un migliore accesso ai beni e servizi digitali in tutta Europa,
nonché dotare l’UE di un sistema avanzato in materia di diritti degli utenti e protezione dei
consumatori e delle imprese.
L’Italia ha iniziato a sentire il bisogno di adeguamento solo nel 2000, quando il
Governo della XIV legislatura ha posto all’interno del proprio programma politico una nuova
normativa che traeva le sue premesse negli straordinari progressi delle tecnologie
informatiche e delle telecomunicazioni, in alcune profonde trasformazioni economiche e
sociali, che modificano la nostra vita quotidiana e devono essere governate per migliorare le
nostre attività, le nostre capacità professionali, le nostre possibilità di informazione e di
comunicazione.
L’esempio di molti Paesi mostra i grandi vantaggi che si possono ottenere da efficaci
politiche informatiche in termini di crescita economica, di creazione di posti di lavoro, di
qualità dei servizi disponibili, di competitività generale. L’Italia parte certamente da una
posizione di ritardo, ma uno dei principali obiettivi che il Governo si è posto è stato portarla
in una posizione di leadership nell’ambito del digitale. In questo grande sforzo di
ammodernamento dell’Italia, la P.A. è stata il principale focus verso cui il Governo si è
rivolto.26

I.2. Definizione, finalità e iniziative della Pubblica Amministrazione digitale


La P.A. digitale costituisce una finalità complessiva cui si rivolgono gli sforzi
compiuti negli ultimi due decenni, per implementare compiutamente ed efficacemente le
moderne tecnologie digitali dell’informazione e della comunicazione (I.C.T.) in seno ai
processi decisionali pubblici.27 Queste nuove risorse vengono introdotte con l’obiettivo di
fornire servizi che vengano incontro a nuove esigenze espresse da una società profondamente
mutata negli ultimi anni, per articolazione e stili di vita.28
Con l’espressione “Amministrazione digitale” o “E-government” ci si riferisce all’uso
delle tecnologie I.C.T. per migliorare l’efficienza, l’efficacia, la trasparenza e la responsabilità
della P.A., semplificando i procedimenti amministrativi e migliorando la qualità del rapporto
con il cittadino.29 L’introduzione di nuovi strumenti di lavoro è stata percepita come
un’occasione per affrontare la riorganizzazione del processo burocratico, la diminuzione della
complessità del sistema, a vantaggio sia degli utenti interni che di quelli esterni.30

26
Senato della Repubblica, XIV Legislatura, 3ª Seduta Pubblica, Lunedì 18 giugno 2001, in Respighi J.
Dematerializzazione e digitalizzazione nella P.A. Op. cit., pp. 5-6
27
Salerno G. M., Semplificazione e dematerializzazione nel procedimento dell’Amministrazione Pubblica
Digitale, in Pigliapoco S. (a cura di), Conservare il digitale, Edizioni Università di Macerata, 2010, p. 91
28
E-government. Come modernizzare e rendere piu' efficiente la Pubblica Amministrazione, PAQ – Pubblica
Amministrazione di Qualità, 2014, reperibile su: http://qualitapa.gov.it/relazioni-con-i-cittadini/open-
government/e-government (consultato il 25.01.2018)
29
More about E-Government, World Bank Group, 2015, reperibile su:
http://www.worldbank.org/en/topic/ict/brief/e-gov-resources; E-government. Come modernizzare e rendere piu'
efficiente la Pubblica Amministrazione, Op. cit.
30
E-government. Come modernizzare e rendere piu' efficiente la Pubblica Amministrazione, Op. cit.
9
L’Amministrazione digitale non può essere considerata semplicemente come
un’operazione di spostamento dei servizi ai cittadini da offline a online, ma, piuttosto, come la
trasformazione della P.A. tradizionale, supportata dalle tecnologie, che miri a ridurre i costi,
promuovere lo sviluppo economico e la trasparenza nel Governo, migliorare l’offerta dei
servizi e facilitare lo sviluppo della società dell’informazione.
Automatizzare i servizi, in luogo di gestire le operazioni manualmente, permette,
innanzitutto, di ridurre i costi di elaborazione. Per raggiungere gli obiettivi di efficienza è
necessario attuare una semplificazione dei processi interni ed essere in grado di prendere
decisioni più rapidamente e consapevolmente.
La tecnologia consente, inoltre, ai governi di creare climi commerciali favorevoli
semplificando le relazioni con le imprese e riducendo le misure amministrative necessarie per
rispettare gli obblighi normativi. Esiste un impatto diretto sull’economia, come nel caso
dell’e-procurement, che crea una concorrenza più ampia e permette a più organizzazioni di
partecipare al mercato pubblico.
L’Amministrazione digitale favorisce la trasparenza dei processi decisionali, ad
esempio, pubblicando discussioni, verbali e dichiarazioni di bilancio, i risultati e le ragioni
delle decisioni fondamentali e, in alcuni casi, tracciando le attività delle applicazioni sul web;
rendendo, cioè, più accessibili le informazioni da parte del pubblico e della stampa. Tutto ciò
può portare, in ultima analisi, a una riduzione della corruzione.
L’offerta di servizi pubblici, nelle modalità tradizionali, richiede tempo, manca di
trasparenza e porta alla insoddisfazione dei cittadini e delle imprese. Spostando i servizi
governativi online, l’Amministrazione riduce la burocrazia e aumenta la qualità dei servizi in
termini di tempo, contenuto e accessibilità.
Le componenti amministrative del Governo elettronico, come i sistemi informativi di
gestione finanziaria integrata e i sistemi di gestione delle risorse umane, portano a una
maggiore efficienza nella P.A.. Questi servizi includono l’integrazione dei dati di spesa e di
ricezione, controllo delle spese, gestione delle risorse umane, audit intelligente attraverso
l’analisi e la pubblicazione dei dati finanziari.
Uno dei principali vantaggi dell’iniziativa di Amministrazione digitale consiste nella
promozione dell’uso delle I.C.T. anche in altri settori. Le capacità tecnologiche e gestionali
richieste per l’amministrazione incoraggiano, a loro volta, lo sviluppo di nuovi corsi di
formazione in scuole e università che tentano di fornire le competenze e le capacità richieste
dal mercato.
Il Governo elettronico descrive solitamente le relazioni in tre modalità:
1. Government to Citizen. La relazione G2C consente ai cittadini di accedere alle
informazioni e ai servizi del Governo immediatamente, comodamente, da ogni luogo,
utilizzando più canali.

10
2. Government to Business. L’opportunità di condurre transazioni online con le
amministrazioni riduce la burocrazie e semplifica i processi normativi, favorendo la
competitività delle imprese.
3. Government to Government: i livelli delle amministrazioni sono interdipendenti tra loro e
devono cooperare per offrire servizi efficaci, allocare le risorse e attribuire le responsabilità.
Nella promozione di servizi focalizzati sul cittadino, l’obiettivo finale è costituire un unico
punto di accesso all’Amministrazione, per cui è necessaria la cooperazione tra i diversi
dipartimenti e agenzie governative. G2G facilita la condivisione di database, risorse e
capacità, migliorando l’efficienza e l’efficacia dei processi.31
Il progetto di Amministrazione Digitale si inquadra nell’iniziativa più ampia
dell’Agenda Digitale Europea, una delle sette iniziative faro della Strategia EU2020, il cui
obiettivo generale, da raggiungere entro il 2020, è la crescita inclusiva, intelligente e
sostenibile dell’Unione. Lo scopo dell’Agenda Digitale è sfruttare al meglio il potenziale delle
I.C.T. per favorire l’innovazione, la crescita economica e la competitività.32
Gli ostacoli che, ad oggi, minano l’attuazione dell’Agenda Digitale sono la
frammentazione dei mercati digitali; la mancanza di interoperabilità tra i vari sistemi
informativi; l’aumento della criminalità informatica e il rischio di un calo della fiducia nelle
reti; la mancanza di investimenti nelle reti; l’impegno insufficiente nella ricerca e
nell’innovazione; la mancanza di alfabetizzazione digitale e di competenze informatiche; le
opportunità mancate nella risposta ai problemi della società.
Gli scopi dell’Agenda Digitale sono migliorare l’alfabetizzazione, le competenze e
l’inclusione nel mondo digitale. Benché Internet faccia ormai parte integrante della vita
quotidiana di molti europei, alcuni gruppi della popolazione sono ancora esclusi
dall’alfabetizzazione mediatica nell’ambiente digitale. L’UE, inoltre, soffre della carenza di
personale competente nel settore delle I.C.T.. Per favorire l’occupazione, in questo ambito, la
Commissione Europea propone di inserire l’alfabetizzazione e le competenze digitali fra le
priorità del Fondo Sociale Europeo. Essa intende, inoltre, sviluppare gli strumenti per
identificare e riconoscere le competenze dei tecnici e degli utenti delle I.C.T. e sviluppare un
quadro europeo per i professionisti.
L’Italia ha recepito l’Agenda Europea elaborando la propria strategia nazionale a
partire dal 2012. Nel 2014 è stata istituita a livello nazionale l’Agenzia per l’Italia Digitale
(AgID),33 l’unico soggetto preposto alla realizzazione degli obiettivi dell’Agenda Digitale
Italiana. Essa ha assunto il ruolo di coordinamento e di monitoraggio dell’attuazione dei piani
di I.C.T. nelle Pubbliche Amministrazioni. Tali attività pongono le loro basi sul Piano

31
More about E-Government, Op. cit.
32
EUROPA 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusive, Commissione Europea,
2010, reperibile su: http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET IT BARROSO - Europe 2020 - IT version.pdf
(consultato il 25.01.2018)
33
Sito ufficiale: www.agid.gov.it
11
triennale per l’informatica nella P.A.34 che viene redatto entro il 30 settembre di ogni
anno.35
In particolare, l’AgID coordina le attività dell’amministrazione statale, regionale e
locale, progettando e monitorando l’evoluzione del Sistema Informativo della P.A.; adotta
infrastrutture e standard che riducano i costi sostenuti dalle singole amministrazioni e
migliorino i servizi erogati a cittadini e imprese; definisce linee guida, regolamenti e standard;
svolge attività di progettazione e coordinamento di iniziative strategiche per un’efficace
erogazione di servizi online della P.A. a cittadini e imprese e assicura l’uniformità tecnica dei
sistemi informativi pubblici.
L’Agenzia collabora con le istituzioni e gli organismi europei, nazionali e regionali
aventi finalità comuni, stipulando accordi strategici, promuovendo l’alfabetizzazione digitale
di cittadini e imprese, creando nuove conoscenze e opportunità di sviluppo.
In collaborazione con l’AgID è stato istituito il Team per la Trasformazione
Digitale36 che ha l’obiettivo di rendere i servizi pubblici per cittadini e aziende accessibili
specialmente tramite dispositivi mobili (approccio “mobile first”), basati su interfacce
applicative (A.P.I.) chiaramente definite e di supportare le Pubbliche Amministrazioni nel
prendere decisioni migliori e basate su dati, grazie all’adozione delle più moderne
metodologie di analisi e sintesi dei dati su larga scala, quali Big Data, Machine Learning e
Data Mining.
Anche a livello locale vengono introdotti alcuni nuovi organismi. Gli enti devono
individuare un unico ufficio dirigenziale, detto Ufficio per la trasformazione digitale,
responsabile della riorganizzazione e della digitalizzazione (art. 17 del C.A.D.). Il Dirigente
ha il compito di gestire la transizione alla modalità operativa digitale e i conseguenti processi
di riorganizzazione dell’amministrazione.
Inoltre, è prevista dalle regole tecniche, ex D.P.C.M. 3 dicembre 2013, la figura del
Responsabile della gestione dei documenti informatici, che definisce le modalità di utilizzo
degli strumenti per la formazione dei documenti informatici, predispone il manuale di
gestione documentale e il piano di sicurezza.
L’art. 13 del C.A.D. prevede politiche di formazione volte allo sviluppo di competenze
tecnologiche e manageriali per la transizione digitale e l’art. 60 del D. lgs. 179 del 2016
prevede che con la riforma del pubblico impiego siano disciplinate sanzioni e incentivi per la
performance dirigenziale, con la costituzione del portale delle performance dirigenziali.37
Per rilanciare gli obiettivi dell’Agenda Digitale Italiana a partire dal 2014 sono stati
elaborati due piani nazionali in sinergia tra di loro, approvati nel 2015: la strategia italiana per
la banda ultralarga e la strategia per la crescita digitale 2014/2020. Questi due documenti sono

34
Sito ufficiale: pianotriennale-ict.italia.it
35
Canton M., La pubblica amministrazione digitale. Appunti per gli operatori della P.A., Edizione digitale
2017, p. 12
36
Sito ufficiale: teamdigitale.Governo.it
37
Canton M., La pubblica amministrazione digitale. Op. cit., p. 24
12
la base della programmazione dei fondi strutturali europei per il periodo 2014-2020 per tutto
ciò che riguarda le tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
La strategia per la banda ultra larga nasce dal presupposto che l’Italia è il Paese
europeo con la minor copertura di rete di nuova generazione, con solo il 21% del territorio
coperto da reti a 30 megabit per secondo, contro una media UE del 64%. Lo scopo è di
raggiungere gli obiettivi posti dall’Europa e garantire entro il 2020 una connettività a banda
ultralarga, cioè 100 megabit per secondo, almeno all’85% della popolazione italiana così da
rispettare il 50% di obiettivo definito dall’Unione Europea. La strategia si basa sulla
ripartizione del territorio italiano in gruppi omogenei in base alla dotazione infrastrutturale di
rete e identifica per ciascun gruppo omogeneo (cluster) una linea di intervento specifica da
parte dello Stato. Il piano prevede anche che nell’obiettivo di banda larga rientrino tutte le
sedi della P.A..
La strategia per la crescita digitale fotografa una situazione di grave ritardo per
l’Italia rispetto alla crescita e all’uso degli strumenti digitali. La situazione delle diverse
Regioni è comunque molto eterogenea. I territori più innovativi sono stati Lombardia,
Trentino, Emilia Romagna e Toscana, con una fascia intermedia rappresentata dalle altre
Regioni del Nord e del Centro Italia, mentre le Regioni del Mezzogiorno lamentano una
situazione ancora largamente deficitaria.38

I.2.1. I servizi della Pubblica Amministrazione digitale al cittadino39


La semplificazione e la dematerializzazione nella P.A. sono ambiti in cui si
confrontano obiettivi di innovazione e difficoltà operative. Nel periodo 2013-2014 sono state
identificate tre priorità per l’Italia digitale: il Sistema Pubblico di Identità Digitale e il
Domicilio Digitale (S.P.I.D.); l’Anagrafe Unica della Popolazione Residente (A.N.P.R.); la
Fatturazione Elettronica verso la P.A..
Oggi occorre, quindi, adeguare i propri sistemi di gestione documentale al fine di
garantire tali obiettivi e perseguire gli adempimenti relativi ai procedimenti informatizzati e la
conseguente progettazione di canali di comunicazione e di presentazione delle istanze che
siano improntati su tali strumenti.
La documentazione informatica ad oggi obbligatoria (contratti, fatture elettroniche,
documenti risultati da procedimenti informatizzati, ecc.) deve essere gestita e conservata
secondo le specifiche del D.P.C.M. del 3 dicembre 2013 recante Regole tecniche in materia di
sistema di conservazione e Regole tecniche per il protocollo informatico.

38
Ivi, p. 13
39
Il paragrafo è basato su informazioni reperite da: Informatizzazione della pubblica amministrazione,
Parlamento Italiano, reperibile su:
http://leg16.camera.it/465?area=28&tema=70&Informatizzazione+della+pubblica+amministrazione (consultato
il 25.01.2018); Canton M., La pubblica amministrazione digitale. Op. cit., pp. 11-17; Verso Italia Login,
Agenzia per l’Italia Digitale, reperibile su:
http://www.agid.gov.it/sites/default/files/documentazione/verso_italia_login_0.pdf (consultato il 25.01.2018)
13
Il D. lgs. 97 del 2016 (Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di
prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza), che modifica il 33 del 2013, pone le
nuove basi dell’accesso civico per il cittadino. La P.A. deve ripensare le modalità attraverso
cui garantire l’accesso ai cittadini tramite modalità telematiche: l’accesso civico deve essere
pensato e strutturato garantendo la tutela della privacy come richiesto dal nuovo regolamento
europeo, l’applicazione di tutte le misure di sicurezza inerenti al trattamento dei dati
personali, l’obbligo della dematerializzazione totale per la P.A. che dovrà garantire, per tutta
la documentazione originale prodotta, l’uso del solo supporto informatico.
La transizione al digitale dovrebbe essere progettata per ciascun Ente in maniera
specifica, facendo fronte ai vari adempimenti richiesti e allo stesso tempo individuando
all’interno dell’Ente alcune figure professionali di particolare importanza quali i responsabili:
della conservazione, della protezione dei dati personali, della sicurezza informatica, della
gestione documentale.
Altri strumenti per la cittadinanza digitale sono: la moneta elettronica; l’home
banking; la fattura elettronica; le firme elettroniche e la firma digitale; l’identità digitale; il
domicilio digitale.
A ottobre 2016 sono state avviate le attività per la creazione Italia Login, un punto di
accesso unico a tutti i servizi della P.A., la scuola, la mobilità, il fisco, la sanità, ecc., con
modalità innovative e collaborative. L’Italia è il solo Paese europeo a non avere un punto
unico di contatto con i servizi della P.A..
L’idea è che nel 2018 ogni cittadino possa accedere, tramite il sito o l’applicazione
mobile, a una interfaccia unica e restare connesso a tutta la P.A. italiana, per ricevere le
notifiche dal fisco, inviare i moduli di iscrizione alle scuole, comprare i biglietti della mobilità
pubblica, pagare le multe, ecc.
A seguito dell’emanazione del Regolamento eIDAS, che mira alla creazione di
un’Unione Europea digitale disciplinando le interazioni elettroniche che coinvolgono
cittadini, imprese e Pubbliche Amministrazioni e favorendo l’accettazione, da parte di ogni
singolo Stato membro, dei regimi d’identificazione elettronica in vigore negli Stati membri
dell’UE, l’Italia ha istituito il Sistema Pubblico di Identità Digitale (S.P.I.D.). Si tratta di un
insieme aperto di soggetti pubblici e privati i quali, previo accreditamento da parte dell’AgID,
identificano cittadini, imprese e Pubbliche Amministrazioni per consentire loro l’accesso ai
servizi in rete. Esso è costituito da tre livelli di identificazione elettronica, detti “basso”,
“significativo” ed “elevato”.40
Allo stato attuale, con il D.P.C.M. 24 ottobre 2014 e la Determinazione AgID 44 del
2015, sono state definite le caratteristiche, i tempi e le modalità di adozione dello S.P.I.D. da
parte delle Pubbliche Amministrazioni e delle imprese e i tempi di rilascio dell’Identità
Digitale.

40
Pigliapoco S., Progetto archivio digitale. Metodologia, sistemi, professionalità, Lucca, Civita Editoriale, 2017,
pp. 32-33
14
Il legislatore italiano, nell’ambito delle iniziative di e-government, con l’intento di
promuovere lo sviluppo dei servizi online delle Pubbliche Amministrazioni ha previsto il
rilascio della Carta d’identità elettronica (C.I.E.) in sostituzione di quella cartacea. La
C.I.E. è un documento d’identità munito di elementi per l’identificazione fisica del titolare,
rilasciato su supporto informatico dalle amministrazioni comunali per la prevalente finalità di
dimostrarne l’identità anagrafica.41
Nel 2004, vista la scarsa diffusione della C.I.E. a causa della dilatazione dei tempi di
progettazione delle misure di sicurezza, dell’inerzia delle Pubbliche Amministrazioni
coinvolte nell’iniziativa e soprattutto degli alti costi di realizzazione, il legislatore, nell’art. 2
c. 1, del D.P.R. 117 del 2004, ha previsto un altro strumento per l’identificazione informatica
e per la fruizione dei servizi pubblici: la Carta Nazionale dei Servizi (C.N.S.). A livello
tecnologico le due carte sono interoperabili e presentano le stesse caratteristiche funzionali,
ma a differenza della prima, la C.N.S. è utilizzabile soltanto con l’ausilio di un computer e
non richiede la presenza sull’involucro esterno di segni particolari, risultando così meno
costosa e più facile da emettere.
La Tessera Sanitaria Elettronica (T.S.- C.N.S.) rappresenta l’evoluzione tecnologica
della Tessera Sanitaria Nazionale (T.S.) in quanto permette l’accesso ai servizi in rete della
P.A. in condizioni di sicurezza e nel rispetto della privacy.42
All’art. 62 del C.A.D., viene istituita l’Anagrafe Nazionale della Popolazione
Residente (A.N.P.R.),43 cioè una banca dati con le informazioni anagrafiche della
popolazione residente a cui fanno riferimento i Comuni, la P.A. e i gestori di pubblici servizi.
L’Anagrafe Nazionale prenderà il posto delle oltre 8.000 anagrafi dei comuni italiani entro il
2017.
L’A.N.P.R. consentirà ai cittadini di effettuare cambi di residenza da qualsiasi comune
italiano e di richiedere certificati anagrafici anche in comuni diversi da quello di residenza e
renderà possibile il censimento continuo dei cittadini da parte dell’ISTAT, eliminando gli
onerosi costi dei censimenti periodici. Consentirà, inoltre, alle Pubbliche Amministrazioni di
acquisire informazioni anagrafiche consultando un’unica banca dati, evitando il
mantenimento di onerose banche anagrafiche in locale.
Per permettere a cittadini e imprese di effettuare pagamenti in modalità elettronica
verso Pubbliche Amministrazioni e gestori di servizi di pubblica utilità è stato istituito il
sistema Pago P.A..44 Vi aderiscono, come enti creditori, obbligatoriamente le Pubbliche
Amministrazioni, e facoltativamente i gestori di pubblici servizi e i prestatori di servizi di
pagamento.

41
Definizione di Carta d’identità elettronica riportata nell’art. 1, c. 1 lettera c) del CAD. Pigliapoco S., Progetto
archivio digitale, Op. cit., p. 34 (nota 58)
42
Pigliapoco S., Progetto archivio digitale, Op. cit., pp. 35-36
43
Sito ufficiale: www.anpr.interno.it/portale
44
Sito ufficiale: portal.pagopa.gov.it/pda-fa-portal/login
15
Le regole, gli standard, le strutture organizzative e le infrastrutture tecnologiche sono
rese pubbliche da AgID per garantire l’interconnessione e l’interoperabilità tra la P.A. e i
Prestatori di Servizi di Pagamento (P.S.P.) abilitati, al fine di dare attuazione all’art. 5 del
C.A.D..
Questi servizi si basano sul concetto di Open Data, ovvero dati resi pubblici per
favorirne il riutilizzo.45 A tal fine sono fondamentali aspetti quali: licenze, standardizzazione,
qualità, accessibilità anche attraverso applicazioni automatizzate. Ogni amministrazione è
tenuta a rilasciare “dati aperti” per contribuire alla valorizzazione del patrimonio informativo
pubblico, in linea con le politiche internazionali e nazionali sugli Open Data.46
Attraverso apposite linee guida redatte da AgID, le amministrazioni ricevono
indicazioni specifiche sui dataset (insiemi di dati strutturati in forma relazionale) da esporre,
sulle modalità di produzione e di rilascio a livello nazionale. Essi vengono usati per
alimentare il catalogo nazionale dei dati aperti,47 pienamente interoperabile con il portale
paneuropeo.48 Per il cittadino sono utili strumenti di lettura e navigazione. Le amministrazioni
dovranno garantire l’aggiornamento costante di questi dati accompagnato dalla data.
Per risolvere il problema dell’alfabetizzazione digitale del Paese è stata istituita la
Coalizione per le Competenze digitali, lo strumento principale della “Strategia per la
crescita digitale per il sostegno alle iniziative di alfabetizzazione digitale del Paese”.
Attraverso la piattaforma Competenze Digitali, AgID promuove e supporta i progetti sulle
competenze digitali attivi sul territorio nazionale, creando una rete di condivisione e di
valorizzazione per il successo delle iniziative e per l’impostazione di nuovi progetti e di
nuove partnership.49

I.3. Il quadro normativo e la riforma del Codice dell’Amministrazione Digitale


È evidente che una così profonda trasformazione non tocca soltanto gli aspetti tecnici
e professionali del lavoro pubblico, ma, più in generale, coinvolge direttamente i profili
organizzativi e funzionali delle Amministrazioni Pubbliche. Essa dunque non ha potuto
prescindere dall’impianto normativo che regge le molteplici modalità di azione e di
conformazione delle istituzioni, così come le forme di intervento dei soggetti che, in vario
modo, partecipano allo svolgimento delle funzioni di interesse pubblico.

45
Cosa sono i dati aperti (open data)?, Open Data Handbook, 2011, reperibile su:
http://opendatahandbook.org/guide/it/what-is-open-data (consultato il 25.01.2018)
46
Open Definition 2.1, Open Knowledge International, reperibile su: http://opendefinition.org/od/2.0/en
(consultato il 25.01.2018)
47
Sito ufficiale: dati.gov.it
48
Sito ufficiale: europeandataportal.eu
49
Coalizione per le competenze digitali, Agenzia per l’Italia Digitale, Settembre 2017, reperibile su:
http://www.agid.gov.it/agenda-digitale/competenze-digitali/coalizione-nazionale-competenze-digitali (consultato
il 25.01.2018)
16
Conseguentemente, è evidente che la digitalizzazione non può essere intesa come una
questione limitata alla sfera interna delle Pubbliche Amministrazioni, trattandosi invece di un
fenomeno che si riflette sul concreto esercizio dei diritti di cittadinanza.50
In Italia si è iniziato formalmente a parlare di “digitalizzazione della P.A.” con il D.
lgs. 82 del 7 marzo 2005, detto “Codice dell’Amministrazione Digitale” (C.A.D.). L’art. 40
del decreto prevedeva l’obbligo per tutte le Pubbliche Amministrazioni di formare i propri
documenti con mezzi informatici.

Art. 40. Formazione di documenti informatici – Le Pubbliche Amministrazioni


formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le
disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all’articolo 71.

Questo articolo è rimasto sostanzialmente inapplicato sino alla pubblicazione delle regole
tecniche, avvenuta con il D.P.C.M. del 13 novembre 2014. Esso fissa le regole per la
formazione, l’archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e
telematici sia per i privati che per le Pubbliche Amministrazioni in applicazione del C.A.D.. Il
decreto stabilisce tutte le modalità con le quali produrre un documento digitale che abbia
pieno valore legale, che si tratti di un certificato o di qualsiasi altro atto amministrativo,
prevedendo che il passaggio dal cartaceo al digitale dovesse avvenire in 18 mesi (entro il 12
agosto 2016). Questo termine è trascorso infruttuosamente e soltanto una piccola percentuale
delle Amministrazioni Pubbliche ha portato a termine il cambiamento.51

I.3.1. Dalla centralità del cittadino ai diritti di cittadinanza digitale


Con la legge 124 del 2015 (Legge Madia), il Governo è stato delegato a modificare e
integrare il C.A.D.. Queste operazioni perseguono il “fine di garantire ai cittadini e alle
imprese, anche attraverso l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, il
diritto di accesso a tutti i dati, i documenti e i servizi di loro interesse in modalità digitale,
nonché il fine di garantire la semplificazione dell’accesso ai servizi alla persona”. Ogni
cittadino o impresa, cioè, dovrebbe essere in grado di partecipare ai procedimenti
amministrativi, di verificarne i termini previsti ed effettivi e il relativo stato di avanzamento e
di individuare l’ufficio e il funzionario responsabile del procedimento.52
Tutti i cittadini e le imprese hanno quindi il diritto all’assegnazione di un’identità
digitale attraverso la quale accedere e utilizzare i servizi erogati in rete dalla P.A. e tutti gli
iscritti all’A.N.P.R. hanno il diritto di essere identificati dalle Pubbliche Amministrazioni

50
Salerno G. M., Semplificazione e dematerializzazione nel procedimento dell’Amministrazione Pubblica
Digitale, in Pigliapoco S. (a cura di), Conservare il digitale, Op. cit., p. 92
51
Canton M., La pubblica amministrazione digitale. Op. cit., p. 8
52
Trojani F., Riforma Codice Amministrazione Digitale: transizione, modalità operativa digitale, fiducia degli
operatori, ottobre 2016, reperibile su: https://www.leggioggi.it/2016/10/12/riforma-codice-amministrazione-
digitale-transizione-modalita-operativa-digitale-fiducia-degli-operatori (consultato il 25.01.2018)
17
tramite la loro identità digitale, nonché di inviare comunicazioni e documenti alle Pubbliche
Amministrazioni e di riceverne dalle stesse tramite un domicilio digitale.53
Il legislatore si è occupato della cittadinanza digitale e della transizione alla modalità
operativa digitale, al fine di favorire un processo di innovazione e di crescita, in un momento
in cui occorre razionalizzare le risorse pubbliche e favorire la semplificazione delle relazioni
tra P.A. e cittadini o imprese. Il Parlamento ha deciso di mantenere l’impianto normativo
consolidato in tema di digitalizzazione amministrativa, nonostante esso, in alcuni casi,
rimanga ancora frammentato.54
Il nuovo C.A.D. introduce due definizioni interessanti. La prima è quella di domicilio
digitale (art. 1, punto n-ter), che viene definito come l’indirizzo di posta elettronica certificata
o altro servizio elettronico di recapito certificato qualificato di cui al Regolamento UE n. 910
del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 2014 (Regolamento eIDAS), in materia
di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato
interno.55
L’altra è quella di identità digitale (art. 1, c. 1) che viene definita come la
rappresentazione informatica della corrispondenza tra un utente e i suoi attributi identificativi,
verificata attraverso l’insieme dei dati raccolti e registrati in forma digitale secondo le
modalità fissate nei decreti attuativi dello S.P.I.D..56
A seguito, dunque, dell’adozione del D. lgs. 179 del 26 agosto 2016, in vigore dal 14
settembre 2016, rimangono in vigore le disposizioni in tema di documentazione
amministrativa, contenute nel D.P.R. 445 del 2000, e le regole in materia di conservazione di
archivi e documenti, di cui al D. lgs. 42 del 2004.
Si interviene, invece, su diverse disposizioni del C.A.D., al fine di rendere agevole la
“transizione alla modalità operativa digitale” (art. 1, c. 1 lettera n. della legge 124 del 2015 e
artt. 13 e 17, c. 1bis del nuovo C.A.D.) e si modificano anche testi ormai “anacronistici”,
prevedendo opportune abrogazioni delle disposizioni contenute nel D. lgs. 39 del 1993
(Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche) e nei
decreti d’urgenza, adottati al fine di recepire nel nostro ordinamento l’Agenda Digitale
Europea (D.L. 5 del 2012 - Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo - e
D.L. 179 del 2012 - Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese).
L’obiettivo della delega è di porre il cittadino al centro, sollevandolo da una serie di
doveri e di oneri. In quest’ottica, il decreto legislativo 179 del 2016 sposta l’attenzione e
l’ambito di intervento dal procedimento amministrativo ai diritti dei cittadini e pone le sue
basi sulla loro posizione di favor nel rapporto con la P.A..

53
Canton M., La pubblica amministrazione digitale. Op. cit., pp. 21-22
54
Trojani F., Riforma Codice Amministrazione Digitale: transizione, modalità operativa digitale, fiducia degli
operatori, Op. cit.
55
Ivi, p. 21
56
Art. 1, c. 1, CAD. Pigliapoco S., Progetto archivio digitale, Op. cit., p. 32 (nota 55)
18
Il fondamento della riforma dal lato delle Pubbliche Amministrazioni è, quindi, quello
di promuovere i processi di riorganizzazione finalizzati alla realizzazione di
un’amministrazione digitale aperta. Questo processo di transizione deve avvenire tramite due
diversi approcci. In primo luogo, si dovrebbero attuare una ridefinizione e una
semplificazione dei procedimenti amministrativi, mediante una disciplina basata sulla loro
digitalizzazione, fondate sul principio del “digital first”, secondo il quale il digitale è il canale
principale per tutte le attività amministrative, salva la facoltà di scelta da parte del cittadino.
Inoltre, dovrebbe aver luogo una reingegnerizzazione dei processi, nel rispetto del
principio del “digital switch off”, ossia rendere il digitale l’unico ed esclusivo canale di
comunicazione tra la P.A. e i cittadini o le imprese (un esempio al riguardo è rinvenibile
nell’obbligo della fatturazione elettronica e con riferimento all’accesso ai servizi erogati
dall’INPS).57

I.3.2. Gli obiettivi di breve, medio e lungo periodo della riforma del C.A.D.58
Con la riforma del C.A.D., come riportato nel parere del Consiglio di Stato del 17
marzo 2016, sullo schema di decreto legislativo predisposto dal Governo, si intende
raggiungere una serie di obiettivi specifici, differenziati in base al termine di attuazione.
Nel breve periodo, si vorrebbero implementare il diritto all’assegnazione di
un’identità digitale e il diritto di eleggere un proprio domicilio digitale, inserito
nell’A.N.P.R.
Nel medio periodo, si intende riconoscere il diritto di utilizzare le soluzioni e gli
strumenti informatico-giuridici nei rapporti con le Pubbliche Amministrazioni, ai fini della
partecipazione al procedimento amministrativo. Si mira, inoltre, a favorire i pagamenti verso
le Pubbliche Amministrazioni attraverso i servizi di pagamento elettronico, (art. 5 del
C.A.D.) ivi inclusi, per i micro-pagamenti, quelli basati sull’uso del credito telefonico. In
terzo luogo, si riscontra la necessità di ridefinire il Sistema Pubblico di Connettività (S.P.C.) e
di definire dei criteri di misurazione e valutazione della performance. Infine, si vuole rendere
disponibile la connettività a banda larga e ultralarga e l’accesso alla rete Internet presso gli
uffici pubblici, anche attraverso una rete Wi-Fi ad accesso libero.
Nel lungo periodo, si auspica il superamento delle problematiche connesse al gap del
Paese rispetto al resto d’Europa in materia di digitalizzazione, che vede l’Italia al
venticinquesimo posto in Europa nella diffusione della connessione Internet tramite banda
larga, nell’utilizzo di Internet, nella diffusione delle competenze digitali, nel livello di
innovazione digitale delle piccole e medie imprese e nella disponibilità di servizi pubblici
digitali.

57
Trojani F., Riforma Codice Amministrazione Digitale: transizione, modalità operativa digitale, fiducia degli
operatori, Op. cit.
58
Dove non diversamente specificato, il paragrafo è rielaborato da: Trojani F., Riforma Codice Amministrazione
Digitale: transizione, modalità operativa digitale, fiducia degli operatori, Op. cit.
19
Ciò riguarda anche il problema del digital divide, cioè il divario esistente tra chi ha
accesso effettivo alle tecnologie dell’informazione e chi ne è escluso, in modo parziale o
totale, in ragione delle proprie condizioni economiche, del livello di istruzione, della qualità
delle infrastrutture e della provenienza geografica.
Pertanto, il D.lgs. 179 del 2016, prevede, agli artt. 2 e 3, che lo Stato, le Regioni e le
autonomie locali assicurino la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la
conservazione e la fruibilità dell’informazione in modalità digitale e si organizzino e agiscano
a tal fine con le modalità più appropriate e nel modo più adeguato al soddisfacimento degli
interessi degli utenti.59 Lo Stato, in virtù di quanto previsto dall’Agenda Digitale Europea e
anche dall’ Agenda Digitale Italiana, si propone di creare le condizioni adatte a contrastare
l’inefficienza delle Amministrazioni, tentando di ridurre l’uso della carta nel loro normale
funzionamento; di arginare la complessità e l’incompletezza della vigente disciplina in
materia di domicilio digitale dei cittadini e delle imprese; di contrastare l’uso di software non
aperti e dipendenti da specifiche tecnologie proprietarie, differenti per ciascuna
amministrazione; di favorire forme d’integrazione dei soggetti interessati con i sistemi
informativi; di fornire un’identità digitale che permetta l’uso dei servizi erogati dalle
Amministrazioni; di supportare i principi di cittadinanza digitale; di ostacolare
l’analfabetismo digitale della cittadinanza, con particolare riguardo alle categorie a rischio di
esclusione; di favorire la diffusione delle modalità di pagamento online; di risolvere il
problema dell’incompetenza tecnologica dei dirigenti pubblici nell’attuare la transizione verso
la modalità operativa digitale; di facilitare la navigazione sui siti Internet delle Pubbliche
Amministrazioni, per la ricerca di documenti e informazioni pubbliche.
Il 12 gennaio 2018 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il D. lgs. 217 del 13
dicembre 2017, con il quale sono state emanate disposizioni integrative e correttive al D. lgs.
179 del 2016, concernente modifiche e integrazioni al C.A.D.. L’originario testo del D. lgs. 82
del 2005 ha subito nel tempo diverse modifiche e integrazioni, da parte di numerosi interventi
normativi, ma nonostante tali riforme la situazione della P.A. sul fronte dell’innovazione è
sempre rimasta al palo e il tanto auspicato cambio epocale verso la digitalizzazione, per il
momento, rimane una chimera.60

59
Canton M., La pubblica amministrazione digitale. Op. cit., p. 21
60
Iaselli M., Codice dell'amministrazione digitale: l'ennesima riforma in Gazzetta, gennaio 2018, reperibile su:
http://www.altalex.com/documents/leggi/2018/01/15/modifica-cad (consultato il 25.01.2018); Corso M.,
Correttivo CAD, le cinque novità principali, 21 dicembre 2017, reperibile su:
https://www.agendadigitale.eu/cultura-digitale/correttivo-cad-le-cinque-novita-principali (consultato il
25.01.2018); Manca G., Il CAD numero 6 è in Gazzetta Ufficiale, che succede ora, 12 gennaio 2018, reperibile
su: https://www.agendadigitale.eu/cittadinanza-digitale/il-cad-numero-6-e-in-gazzetta-ufficiale-che-succede-ora
(consultato il 25.01.2018)
20
I.3.3. I capisaldi del D. lgs 179 del 2016: cittadinanza e cultura digitale61
L’art. 1 della legge 124 del 2015 si concentra sulla cittadinanza digitale, che
rappresenta uno status, ossia il complesso dei diritti d’uso delle I.C.T. nella relazione tra
cittadini o imprese e la P.A., ai fini della fruizione dei servizi pubblici e dell’accesso ai dati e
ai documenti in modalità dematerializzata. Si tratta del fulcro della riforma, che trova i propri
capisaldi nella modifica degli articoli 3, 3bis, 5, 64 e 65 del C.A.D..
La cittadinanza digitale, come status, al fine di essere pienamente effettiva,
presuppone che siano adottate azioni concrete, tese al superamento sia dei possibili ostacoli di
natura tecnologia, che dei problemi di competenza individuale. Si deve cioè prevedere che
qualunque interazione con i soggetti pubblici possa avvenire mediante l’uso delle I.C.T..
Esempi di interazione possono essere: presentare domande, istanze e dichiarazioni; uso di
sistemi di pagamento elettronico; ricevimento delle comunicazioni elettroniche. Il cittadino
ha, inoltre, la facoltà di non dover conservare documenti, che per legge devono essere
conservati dalle Pubbliche Amministrazioni.
In quest’ottica, negli articoli 8 e 9 del C.A.D., l’espressione alfabetizzazione
informatica è stata sostituita da quella più ampia di cultura digitale. Nell’art. 13, dopo il c. 1,
è stato introdotto il c. 1bis, che dispone che “le politiche di formazione di cui al c. 1 sono
altresì volte allo sviluppo delle competenze tecnologiche e manageriali dei dirigenti, per la
transizione alla modalità operativa digitale”.
Quanto alla cultura digitale, il Governo, nel 2014, ha adottato il “Programma
nazionale per la cultura, la formazione e le competenze digitali”, avente un orizzonte
temporale che coincide con la programmazione europea (2014-2020), a cui contribuisce per la
definizione dell’Asse Strategico “Competenze digitali”.
Il Programma nazionale si propone di definire il quadro strategico e operativo entro
cui sviluppare la cultura e le competenze digitali del Paese. Si tratta di uno strumento che
intende raccordare e porre in rete le iniziative territoriali e settoriali già esistenti: un lavoro in
progress, che deve recepire le nuove esigenze della cittadinanza e mantenere un allineamento
costante tra scelte strategiche, le direttrici operative e il piano di azione.
Lo sviluppo delle competenze digitali e in generale della consapevolezza digitale è
fondamentale per il nostro Paese, che soffre su questo campo di uno svantaggio molto grave
nei confronti della gran parte dei Paesi Europei, come rilevato da diversi rapporti
internazionali. L’Italia paga, infatti, le conseguenze di ciò sul fronte dello sviluppo
economico-sociale, ma anche dell’inclusione e dell’esercizio dei diritti democratici.
Le competenze digitali, in continua evoluzione, sono necessarie per un utilizzo
efficace degli strumenti e dei servizi digitali nella vita quotidiana compreso l’ambito
lavorativo, senza finalità professionali specifiche. Il nesso con il concetto di cittadinanza
digitale nasce proprio dall’idea che saper utilizzare strumenti e servizi digitali a un livello

61
Il paragrafo è rielaborato da: Trojani F., Riforma Codice Amministrazione Digitale: transizione, modalità
operativa digitale, fiducia degli operatori, Op. cit.
21
anche basilare, ma comunque adeguato allo scopo, sia una condizione necessaria per
partecipare alle dinamiche sociali, economiche e politiche della realtà in cui viviamo e
esercitare i nuovi diritti legati proprio alla pervasività del digitale.
Il Programma Nazionale della cultura e delle competenze digitali promuove, dunque,
l’incontro di iniziative di innovazione, anche oltre il digitale, in grado di innescare un circolo
virtuoso tra cittadini sempre più competenti e coprogettisti dei servizi, un settore pubblico
sempre più consapevole dell’esigenza di servizi di qualità e un settore privato sempre più
affamato di innovatori e di competenze tecnologiche qualificate, per soddisfare e anticipare le
richieste di cittadini e amministrazioni.
L’intento dell’ultima riforma del C.A.D., contenuta nel D. lgs. 217 del 2017, è di
integrare e modificare alcune disposizioni al fine di accelerare l’attuazione, a livello
nazionale, dell’Agenda Digitale Europea. Innanzitutto l’intervento legislativo mira a
proseguire l’opera di razionalizzazione delle disposizioni contenute nel C.A.D.,
semplificandolo, anche nel linguaggio, sostituendo le regole tecniche con delle linee guida la
cui adozione viene affidata direttamente all’AgID, in modo da rendere l’attuazione tecnico-
operativa delle disposizioni di legge capace di stare al passo con la continua evoluzione
tecnologica, scongiurando il rischio che le regole finiscano per costringere Amministrazione e
cittadini a utilizzare soluzioni e servizi meno moderni di quelli disponibili sul mercato.
In secondo luogo, si intende sottolineare con maggior forza il diritto di cittadini e
imprese a un’identità e a un domicilio digitale, alla fruizione di servizi pubblici online in
maniera semplice e mobile-oriented, a partecipare effettivamente al procedimento
amministrativo per via elettronica e a effettuare pagamenti online.
Inoltre, si vuole promuovere l’integrazione e l’interoperabilità tra i servizi pubblici
erogati dalle diverse amministrazioni in modo da garantire a cittadini e imprese il diritto a
fruirne in maniera semplice e moderna anche grazie all’opportunità di gestire i diversi
strumenti informatici e giuridici di dialogo con le amministrazioni attraverso un’unica
interfaccia di cittadinanza digitale.
Altra importante modifica è finalizzata a garantire maggiore certezza giuridica in
materia di formazione, gestione e conservazione dei documenti digitali prevedendo che non
solo quelli firmati digitalmente, o con altra firma elettronica qualificata, ma anche quelli
firmati con firme elettroniche diverse, al ricorrere di specifiche condizioni identificate
dall’AgID, possano produrre gli stessi effetti giuridici e disporre della stessa efficacia
probatoria senza che un giudice debba valutare caso per caso.
Infine, si vuole promuovere un processo di autentica valorizzazione del patrimonio
informativo pubblico riconducendo tale obiettivo tra le finalità istituzionali di ogni
Amministrazione e disegnando un contesto normativo che, nel rispetto della disciplina in
materia di privacy e tutela dei dati personali, garantisca un utilizzo più efficace dei dati

22
pubblici attraverso moderne soluzioni di data analysis. Per l’attuazione di tale obiettivo, per il
momento, non esistono disposizioni concrete.62
Sono state avanzate, tuttavia, delle critiche a questa riforma i cui contenuti, benché in
linea teorica accettabili, nella maggior parte dei casi rimangono privi di effettiva incisività in
quanto subordinati a successivi interventi regolatori, come nel caso delle linee guida
dell’AgID. Servono ancora interventi mirati ad agevolare la comprensione delle norme e della
necessità di digitalizzare e a fornire strumenti non solo economici, ma anche culturali agli
operatori della P.A..63

I.4. Gli strumenti per la dematerializzazione64


Lo sviluppo di sistemi documentari informatici ha trasformato sia l’ambito tecnologico
che organizzativo all’interno delle amministrazioni, tramite lo sviluppo di tecnologie di rete
per il trattamento dei documenti condivisi, l’interoperabilità in ambiente web, la
comunicazione attraverso e-mail, con nuove funzioni operative, di coordinamento e di
controllo.
In questo contesto, gli strumenti archivistici tradizionali hanno subìto aggiornamenti e
trasformazioni, ma non nei principi che ne regolano il funzionamento e le finalità.
Con l’introduzione dei sistemi di protocollazione informatica, obbligatori per la P.A.,
la registrazione di protocollo continua a essere lo strumento fondamentale per
l’identificazione univoca dei documenti formati e acquisiti, anche attraverso la
semplificazione e razionalizzazione dei modelli organizzativi.
Requisito vincolante di un sistema documentario informatico è la classificazione,
intesa come organizzazione funzionale e ordinamento di tutti i documenti di un soggetto. Essa
consente la corretta ed efficiente formazione dei fascicoli, l’integrazione con i piani di
conservazione, di sicurezza e con la gestione dei processi, il recupero rapido ed efficiente dei
documenti sulla base delle relazioni funzionali che si sono costituite nel corso dell’attività
amministrativa.
La strutturazione e l’introduzione all’interno delle amministrazioni di sistemi
documentari informatici presenta problemi e criticità di natura organizzativa, tecnologica e
archivistica. Vanno ridefiniti strutture e responsabilità, all’interno di nuove architetture
informatiche e vanno definiti modelli di gestione dei flussi documentali e metodi di
conservazione.
I requisiti di un sistema documentario informatico devono garantire un’adeguata
formazione del documento e permetterne un’identificazione certa, comprensiva delle relazioni

62
Iaselli M., Codice dell'amministrazione digitale… Op. cit.; Corso M., Correttivo CAD, le cinque novità
principali, Op. cit.; Manca G., Il CAD numero 6 è in Gazzetta Ufficiale, che succede ora, Op. cit.
63
Iaselli M., Codice dell'amministrazione digitale… Op. cit.
64
Il paragrafo è tratto da: La dematerializzazione della documentazione amministrativa, I Quaderni CNIPA,
aprile 2006, p. 49, reperibile su:
http://www.agid.gov.it/sites/default/files/documenti_indirizzo/dematerilizzazione_della_documentazione_ammin
istrativa.pdf (consultato il 25.01.2018)
23
con il soggetto produttore, nonché garantire l’accessibilità nel tempo, con il mantenimento
della leggibilità e intelligibilità dei documenti.
Le criticità della fase di transizione riguardano in particolare la gestione dei sistemi
ibridi e la conservazione a lungo termine. In particolare quest’ultima rappresenta uno dei
passaggi decisivi, in quanto esige cambiamenti radicali in termini operativi e di mentalità.
La conservazione in ambiente digitale è una funzione attiva e continua nel tempo, per la quale
non sono ancora stati sviluppati metodi condivisi e completamente regolamentati, per la quale
è necessario intervenire sin dalle prime fasi di produzione e gestione dei documenti.
Le soluzioni possibili in una fase di transizione che si prospetta decisamente di lunga
durata dovrebbero essere indirizzate all’applicazione diffusa e sistematica di tutti gli strumenti
disponibili a garantire l’autenticità dei documenti e all’adozione di sistemi di classificazione
dettagliati che includano procedure per la conservazione e la selezione dei documenti.

24
II. Il cambiamento organizzativo

II.1. Il processo di cambiamento


Il cambiamento è una delle esperienze più comuni della nostra vita: si affrontano
continuamente dei mutamenti a livello personale, familiare, sociale, scolastico e
professionale. L’insieme dei cambiamenti economici, sociali e organizzativi di questi anni ha
indotto un radicale mutamento culturale nella società, nelle persone e nelle organizzazioni.
Ciò ha suscitato la sensazione di vivere in un contesto più complesso rispetto al passato e di
essere coinvolti in compiti più impegnativi, da svolgere contemporaneamente e, spesso,
avendo a disposizione meno risorse.65
Cambiare le organizzazioni continua, così, a rappresentare una sfida dei nostri tempi,
che coinvolge molti soggetti poiché svariate sono le discipline, le conoscenze e le competenze
che entrano nei processi di trasformazione.
Il processo di cambiamento si può, quindi, definire un insieme di attività e compiti
ordinati, progettati ed eseguiti in una sequenza predeterminata, che, come ogni percorso
svolto nelle organizzazioni, incorre in rallentamenti e difficoltà di cui bisognerebbe tenere
conto fin dall’inizio.66

II.1.1. Definizione di cambiamento


Umberto Galimberti definisce il cambiamento come “trasformazione di un individuo
interpretata o processo di autorealizzazione o risultato della tendenza alla mutazione e delle
resistenze a essa”.
La prima tesi ha come suo maggior esponente Goldstein per il quale “il
comportamento normale corrisponde a un continuo cambiamento di tensione tale per cui
viene raggiunto, in una successione di fasi, uno stato di tensione che permette e spinge
l’organismo a realizzare se stesso in ulteriori attività, secondo la sua natura”.67
La seconda tesi è stata invece sviluppata da Lewin, per il quale il cambiamento
implica da un lato il concetto di forza e dall’altro il concetto di resistenza ed è il risultato
dell’interazione tra queste due componenti.68
La nozione di cambiamento muta a seconda dei vari modelli psicologici al cui interno
viene definita. Secondo il Modello Comportamentista il cambiamento è la modificazione
adattiva del comportamento in risposta a stimoli ambientali. Il Modello Psicodinamico
intende il cambiamento come conseguimento di una maggiore consapevolezza di sé e degli
altri. Il Modello Psico-Sociale sottolinea la consapevolezza e l’intenzionalità nei processi di

65
Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Pensare e realizzare il cambiamento,
Torino, Giappichelli Editore, 2013, p. 74
66
Ivi, p. 37
67
Goldstein K., Der Aufbau des Organismus, in Galimberti U., Dizionario di Psicologia, Roma, Gruppo
Editoriale L’Espresso, marzo 2006, p. 308
68
Lewin K., Principi di psicologia topologica, in Galimberti U., Dizionario di Psicologia, Op. cit., p. 308
25
cambiamento. Secondo Asch il cambiamento è il risultato dell’interazione dell’individuo con
il gruppo che consente “l’introiezione nel singolo dei pensieri, delle emozioni e dei
presupposti degli altri.” Questi lo aiutano a estendere il suo mondo ben oltre ciò che egli
possa raggiungere da solo.69 Infine, il Modello Sistemico connette il concetto di cambiamento
a quello di comunicazione, che influisce sul rapporto dei comunicanti attivando un processo
di cambiamento o di resistenza al cambiamento le cui linee di svolgimento sono descritte e
prescritte dalle regole del gioco e non dagli altri attori che giocano. Il modello sistemico
sostituisce ai concetti di causalità lineare, determinismo e libertà, quello di circolarità e di
interazione. Il cambiamento non va considerato come una modificazione dell’individuo, ma
come un particolare modello di relazione.70

II.1.2. Le determinanti del cambiamento


I processi di cambiamento organizzativo hanno le loro radici e le loro fondamentali
forze motivanti nell’incessante riprodursi e rinnovarsi delle relazioni tra organizzazioni e
ambiente. I fattori motivanti del cambiamento strategico e organizzativo possono essere
raggruppati in due distinti gruppi, capaci di generare, rispettivamente, tensione strategica e
tensione sulle risorse.71
La tensione strategica deriva dalle condizioni di variabilità e incertezza presenti
nell’ambiente, che generano opportunità e minacce per il futuro dell’organizzazione e
comportano l’esigenza di governare una complessità informativa più o meno rilevante. La
tensione sulle risorse deriva da vincoli e restrizioni che limitano la disponibilità delle risorse
(finanziarie, tecnologiche, umane) per alimentare il funzionamento del sistema organizzativo
e il suo adattamento alle esigenze e opportunità che si manifestano.72
Nelle organizzazioni i cambiamenti possono essere di diverso tipo e avere una diversa
collocazione temporale:
1. cambiamenti anticipativi: si cambia per anticipare un evento che potrebbe mettere in
difficoltà la struttura;
2. cambiamenti reattivi: si cambia per reagire a eventi non previsti e quindi contrastare con
rapidità una situazione pericolosa e inaccettabile;
3. cambiamenti incrementali: utili a definire un processo finalizzato al raggiungimento di un
obiettivo;
4. cambiamenti radicali: necessari quando la situazione richiede un forte ripensamento che
provoca una riconfigurazione dell’organizzazione;

69
Asch S. E., Psicologia sociale, in Galimberti U., Dizionario di Psicologia, Op. cit., p. 309
70
Galimberti U., Dizionario di Psicologia, Op. cit., pp. 307-310
71
Lawrence P. R., Dyer D., Renewing American Industry; Normann R., Le condizioni di sviluppo delle imprese;
Pralahad C. K., Hamel G.,The Core Competence of the Corporation in Butera F., Rebora G. (a cura di), Il
change management nelle imprese e nelle pubbliche amministrazioni, Roma, Aracne editrice, 2007, p. 42
72
Butera F., Rebora G. (a cura di), Il change management nelle imprese, Op. cit., pp. 42-43
26
5. cambiamenti personali: necessari e fondamentali a sostenere un progetto di cambiamento
che può concretizzarsi e durare nel tempo.73
La maggioranza dei processi di cambiamento si scontra con diversi elementi
(resistenze) che hanno in sé una maggiore o minore capacità di determinarne l’evoluzione
positiva. Si riportano qui i più significativi: l’inerzia dell’organizzazione, l’entropia del
sistema e la gestione del potere.74

Gli elementi che ostacolano il cambiamento nelle organizzazioni.75

La conoscenza accumulata sul funzionamento delle organizzazioni appartenenti alle


più diverse tipologie mostra che esse acquisiscono una propria soggettività, parzialmente
autonoma rispetto alle variabili di ordine ambientale e istituzionale. Le organizzazioni
risentono di dinamiche autonome di espansione dimensionale, di tutela della continuità e della
stabilità, di sensibilità a interessi e fini differenti, anche non istituzionali o non legittimi.76
Per inerzia si può intendere la tendenza delle forme e funzioni organizzative esistenti
a perdurare, anche quando inefficienti e non funzionali rispetto agli scopi ufficiali.77 L’inerzia
organizzativa non significa solo impermeabilità e resistenza al cambiamento e alle ragioni che
lo legittimano e lo richiedono, ma, piuttosto, che la logica stessa del cambiamento è soggetta
alle condizioni d’inerzia e quindi il suo procedere può trovarsi facilmente indirizzato e deviato
da istanze e fini non istituzionali.78

73
Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Op. cit., pp. 12-13
74
Ivi, 34-35
75
Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Op. cit., p. 35
76
Rebora G., L'efficacia organizzativa nella P.A., in Butera F., Rebora G. (a cura di), Il change management
nelle imprese … Op. cit., p. 35
77
Rumelt R. P., Inertia and Transformation, in Montgomery C.A., Resource-based and Evolutionary Theories of
the Firm, in Butera F., Rebora G. (a cura di), Il change management nelle imprese … Op. cit., p. 35
78
Butera F., Rebora G. (a cura di), Il change management nelle imprese … Op. cit., p. 36
27
Per superare le forme di inerzia, fondamentale è il ruolo degli attori organizzativi, non
solo una figura di leader forte e autorevole ma anche figure diversificate di agenti del
cambiamento che non sono leader veri e propri, ma possono svolgere ruoli critici
intervenendo negli snodi fondamentali dei processi.79
L’entropia è la naturale tendenza al disordine: un sistema lasciato libero di evolvere
senza l’introduzione di energia e senza una decisa e robusta conduzione si muoverà in modo
da fare aumentare il livello del caos e della disorganizzazione.
La gestione del potere è il terzo fattore ed è connessa ai diversi interessi difesi dal
potere e ai diversi obiettivi il cui perseguimento è ritenuto vitale dai “portatori di interesse”
(stakeholder).80Il potere è esposto alle tentazioni dell’opportunismo tutte le volte in cui è
considerato e gestito come una risorsa in sé, che consente l’appropriazione di vantaggi
personali, indipendentemente dal ruolo giocato verso il conseguimento di risultati positivi per
l’organizzazione.81

II.1.2.1. I fattori emotivi


Nella gestione dei processi di cambiamento organizzativo occorre sempre tenere
presente che l’uomo è un essere con “razionalità limitata”, in cui sono le emozioni, piuttosto
che i ragionamenti logici, a governare scelte, motivazioni, orientamenti e comportamenti. Il
predominio dei fattori emotivi su quelli razionali spiega perché cambiamenti apparentemente
logici e necessari incontrino ostilità. Non si spiegherebbe altrimenti la resistenza che si
osserva nell’applicare nuove metodologie o nell’utilizzare nuovi strumenti, quando questi
sarebbero positivi, salvo però richiedere alle persone adattamenti interiori vissuti come
emotivamente faticosi. Il cambiamento comporta una fatica emotiva derivante dalla messa in
discussione di sé e attiva sempre ansie di perdita, di insicurezza, di timore dell’ignoto; paure,
ansie e timori rispetto al nuovo.82
Rebora riporta tre circuiti inibitori che fungono da resistenza al cambiamento: non so,
non posso, non voglio. Se la prima forma di resistenza è legata a una carenza di conoscenze
colmabile con una opportuna formazione e la seconda ha a che fare con un gap di capacità
possedute rispetto a quelle richieste, anch’esso colmabile con iniziative formative,
affiancamenti, programmi di istruzione, la terza ha a che vedere con problemi motivazionali
sostanzialmente emotivi.83
Ovviamente esiste una soggettività con cui si interpretano le situazioni fonte di stress,
si può dire che non è tanto importante l’evento in sé, ma il modo in cui esso viene percepito,
essendo la valutazione dell’evento un processo cognitivo influenzato a sua volta da processi
emotivi.

79
Ivi, pp. 36 e 41
80
Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Op. cit., p. 36
81
Butera F., Rebora G. (a cura di), Il change management nelle imprese … Op. cit., pp. 32-33
82
Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Op. cit., p. 77
83
Ibidem
28
Questa percezione soggettiva che si ha del mondo determina la forma che l’esperienza
assume di volta in volta, fornendo consistenza e continuità al nostro senso di individualità e
unicità personale. Secondo il modello elaborato da Guidano “il Sé è considerato come un
processo che si svolge continuamente e l’esperienza umana è concepita come il prodotto
emergente di un processo di regolazione reciproca continuamente oscillante fra due livelli,
quello dell’esperienza immediata e quello dell’attribuzione di significato all’esperienza stessa.
Nel corso di questo processo, l’esperienza immediata viene attivamente riordinata secondo
regole caratterizzate da una certa coerenza. Il modello postula che ogni individuo sia
caratterizzato da una coerenza, attraverso la quale riordina continuamente le esperienze
passate e presenti in modo che ne risulti un senso di continuità personale.”
Il concetto di organizzazione di significato personale esprime l’idea che ogni
individuo sviluppi nel tempo una modalità di costruzione del suo punto di vista assolutamente
unica ed esclusivamente soggettiva, pur vivendo in una realtà sociale oggettivamente
condivisibile. Ogni osservazione è quindi autoreferenziale e riflette l’ordine percettivo di chi
osserva, piuttosto che le qualità intrinseche dell’oggetto percepito.84

Modello dei processi conoscitivi.85

84
Picardi A., Mannino G., Le organizzazioni di significato personale: verso una validazione empirica, in Rivista
di psichiatria, Vol. 36, n. 4, Roma, Istituto di Psicologia e Psicoterapia Cognitiva Post-Razionalista (IPRA),
2001, p. 224; Guidano V. F., La complessità del sé. Un approccio sistemico-processuale alla psicopatologia e
alla terapia cognitiva, Torino, Bollati-Boringhieri, 1988, p. 99-100; Guidano V. F., Il Sé nel suo divenire. Verso
una terapia cognitiva post-razionalista, Torino, Bollati-Boringhieri, 2004, pp. 32-33
85
Guidano V. F., La complessità del sé. Op. cit., p. 100
29
L’azione è quindi l’output di un processo complesso che presuppone la percezione e
l’interpretazione del dato sensoriale. Se l’interpretazione della realtà esterna è quella di una
minaccia (anche se non oggettiva), si attiverà una risposta difensiva attraverso strategie di
evitamento e/o di difesa utili a contenere il timore che il cambiamento danneggi l’integrità del
proprio sé. Qualora, invece, la stessa realtà venga vista con aspetti positivi, l’azione potrà
essere proattiva mostrando impegno, dedizione e motivazione a superare le difficoltà.
Influenzare la percezione dell’evento significa predisporre il soggetto a una reazione più
positiva e funzionale al cambiamento medesimo.86
È una sorta di rivoluzione copernicana, poiché anziché cambiare la realtà e poi
spiegare alle persone i motivi per cui il cambiamento è stato necessario, impegnandosi in
un’opera di persuasione e motivazione, si lavora con le persone per analizzare la realtà e gli
schemi mentali utilizzati per percepirla e se ne introducono di nuovi facendo vedere le cose
da un altro punto di vista. Così il cambiamento apparirà necessario e le resistenze potrebbero
indebolirsi, potrebbero essere le persone stesse a richiedere il cambiamento e a farsi
promotrici di innovazione poiché intrinsecamente consapevoli della necessità di cambiare.87
Le persone che non riescono a sostenere una situazione di difficoltà possono mettere
in atto meccanismi di difesa che si traducono con l’acquiescenza, l’opposizione passiva, la
resistenza attiva, fino a giungere all’abbandono del posto di lavoro, nei casi estremi. Ciò
avviene quando decadono le certezze derivanti dalla routine e dall’abitudine e si sprofonda
nell’insicurezza e nell’incertezza. A livello di gruppo, invece, potrebbero decadere le
consolidate dinamiche di ruolo e affiorare la necessità di ristabilire altre dinamiche di potere e
una nuova cultura organizzativa.88
È importante, da parte del management cooperativo, valutare e anticipare le resistenze.
Nei cambiamenti organizzativi, vengono spesso dedicati grandi sforzi e investimenti a
spiegare il cambiamento e pochissimi ad aiutare le persone a riflettere sul modo in cui la
realtà che deve cambiare viene percepita. Se si cerca di imporre un cambiamento senza aver
lavorato sulla realtà interna, se non cambia la percezione scattano le resistenze poiché il
cambiamento è vissuto come inutile o impossibile.89

86
Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Op. cit., p. 94
87
Ivi, 89-90
88
Marcozzi S., Mazzoleni M., Resistenza al cambiamento nei processi di innovazione nelle piccole e medie
cooperative, ottobre 2013, p. 5, reperibile su:
http://www.mmsolutions.eu/images/mmsolutions/PDF_cooperative/stefi/Resistenza_al_Cambiamento.pdf
(consultato il 25.01.2018)
89
Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Op. cit., p. 90
30
Le reazioni individuali al cambiamento di Furnham.90

II.1.2.2. La cultura organizzativa


La cultura organizzativa è l’insieme dei valori, delle opinioni e delle conoscenze che
sono condivise dai membri di un’organizzazione, e che forniscono a questi ultimi le linee
guida di comportamento in una serie di circostanze, sia quotidiane che straordinarie.
Nelle organizzazioni esiste un livello di conoscenze esplicite che possono trovare
espressione numerica e verbale ed essere comunicate e condivise facilmente sotto forma di
procedure, formule, assiomi. Tuttavia, esiste anche un importante livello di conoscenze tacite,
scarsamente formalizzabili, come schemi, modelli mentali, credenze e percezioni soggettive
consolidate. Si tratta dei valori di riferimento o, più semplicemente, dell’insieme delle abilità
esprimibili con il termine know-how, che determinano il nostro modo di percepire il mondo
circostante.
Sarati considera la cultura come un processo continuo di produzione e riproduzione da
parte degli attori sociali di significati, di linguaggi, di valori che si incontrano, confliggono, si
ridefiniscono e quindi rafforzano, respingono, interpretano o introiettano, in forme sempre
variabili, un sistema di valori e di simboli già presente in un sistema sociale, contribuendo a
modificarlo.
Non esiste dunque “la cultura” come qualcosa di oggettivo, a prescindere dall’azione
dei soggetti, e neppure come qualcosa che risiede nella loro mente. Essa è un continuo
processo di rielaborazione e ridefinizione, che potremmo chiamare “tensione comunicativa”
tra soggetti, gruppi ed elementi simbolici già presenti nel contesto.91
Gagliardi e Monaci definiscono la cultura organizzativa come “un sistema di
cognizioni socialmente acquisite e condivise, che forniscono agli attori gli schemi mentali per

90
Marcozzi S., Mazzoleni M., Resistenza al cambiamento nei processi di innovazione nelle piccole e medie
cooperative, ottobre 2013, p. 5
91
Sarati E., Cultura, identità e cambiamento. Una chiave di lettura per l’analisi delle organizzazioni e per
l’azione del consulente-formatore, in Dialoghi. Rivista di studi sulla formazione e lo sviluppo organizzativo,
rivista online, anno 1, n. 1, settembre 2010, p. 4, reperibile su: http://www.dialoghi.org/numero-1---2010.html
(consultato il 25.01.2018)
31
percepire-interpretare-valutare-agire.” È una dimensione simbolica, è “la struttura di
significato nei termini della quale gli esseri umani interpretano la propria esperienza e
dirigono la propria azione.”92
Secondo Schein, la cultura organizzativa è “un modello di assunzioni inventate,
scoperte o sviluppate da un gruppo determinato nel momento in cui apprende come far fronte
ai suoi problemi di adattamento esterno e d’integrazione interna. Esso ha funzionato
abbastanza bene da poter essere considerato valido, e perciò tale da essere insegnato ai nuovi
membri come modo corretto di percepire, pensare e sentire in relazione a situazioni
analoghe.”93
Schein afferma che “la cultura è importante perché è un insieme di forze potenti,
nascoste e spesso inconsce, che determinano il nostro comportamento individuale e collettivo,
i modi della percezione, lo schema del pensiero e i valori. La cultura organizzativa in
particolare è importante perché gli elementi culturali determinano strategie, obiettivi e modi di
agire. I valori e lo schema di pensiero di leader e dirigenti sono in parte determinati dal loro
bagaglio culturale e dalle loro esperienze comuni. Se si vuole rendere una organizzazione più
efficiente ed efficace, allora si deve comprendere il ruolo giocato dalla cultura nella vita
organizzativa”.94
La cultura organizzativa si esprime a più livelli, di cui quelli più profondi sono i più
complessi da capire e gestire.

92
Gagliardi P., Monaci M., La cultura, in Cerica R., Cultura organizzativa e performance economico-
finanziarie, Firenze University Press, 2010, p. 41
93
Schein E. H., Culture di impresa, in Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Op.
cit., pp. 77-78; Schein E. H., Organisational culture and leadership, in Cerica R., Cultura organizzativa e
performance economico-finanziarie. Op. cit., p. 41
94
Schein E. H., Culture d’Impresa. Come affrontare con successo le transizioni e i cambiamenti organizzativi,
Milano, Raffaello Cortina Editore, 2000, p. 17
32
L’iceberg della cultura organizzativa.95

Il primo livello è quello degli artefatti. Si tratta del livello più immediato di
osservazione, ciò che si vede, si ascolta e si prova quando si entra in un’organizzazione, ad
esempio l’arredamento, il clima e le modalità relazionali, l’abbigliamento e la mimica del
personale. Da questo, si possono intuire i modi di funzionamento delle diverse organizzazioni.
A questo livello, la cultura è molto chiara e ha un immediato impatto emotivo, ma non si
riesce ancora a capire perché i membri dell’organizzazione assumano determinati
comportamenti e perché l’organizzazione sia costruita in un certo modo.96 Non si può, cioè,
realmente intuire cosa stia capitando soltanto attraverso l’osservazione, bisogna conoscere le
persone che lavorano all’interno dell’organizzazione e porre domande su quanto si osserva e
si percepisce. Ciò porta al successivo livello di cultura97costituito dai valori dichiarati. Le
credenze e i valori rappresentano il modo secondo il quale i membri dell’organizzazione
interpretano ciò che accade, sia all’interno che all’esterno di essa. Le credenze rappresentano
la sfera cognitiva sulla quale si basa il giudizio di ciò che è vero e di ciò che non lo è, mentre i
valori appartengono alla sfera morale delle convinzioni e dei giudizi di preferibilità e di
fattibilità.98

95
Richard L. Daft., Organizzazione aziendale, in Monteduro F., Moi S., Salerno I., Cultura organizzativa,
innovazione e cambiamento, Università di Roma Tor Vergata, p. 1, reperibile su:
http://didattica.uniroma2.it/assets/uploads/corsi/135289/Dispensa_lezione_7_cultura_organizzativa,_innovazione
_e_cambiamento.pdf (consultato il 25.01.2018)
96
Schein E. H., Culture d’Impresa, Op. cit., p. 19
97
Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Op. cit., p. 41
98
Cerica R., Cultura organizzativa e performance economico-finanziarie, Op. cit, p. 43
33
Esiste un livello ancora più profondo di pensiero e percezione che guida il
comportamento pubblico, quello degli assunti taciti condivisi, che potrebbero anche non
essere congruenti con i valori e i principi dichiarati.
Per comprendere questo aspetto, si deve pensare all’organizzazione secondo una
prospettiva storica: bisogna andare a ricercare quali erano i valori, le convinzioni e gli assunti
dei fondatori e dei leader che ne hanno determinato il successo.99 Se essi non sono in linea
con ciò che l’ambiente dell’organizzazione permette e offre, essa non avrà successo e non
svilupperà mai una cultura.100 In altre parole, l’essenza della cultura è costituita da valori,
convinzioni e assunti, imparati attraverso un processo congiunto di apprendimento, che
divengono comuni e che operano senza che i membri ne siano consapevoli, mentre
l’organizzazione continua a funzionare con successo. Ciò che in origine era soltanto nella
mente del fondatore e dei leader, diventa patrimonio comune quando i nuovi membri
dell’organizzazione comprendono che sono state le convinzioni, i valori e gli assunti dei loro
fondatori a condurre al successo, e che quindi sono da ritenere “giusti”.101
La cultura organizzativa influenza tutte le azioni e i comportamenti aziendali, le
relazioni di scambio, di condivisione e di potere poiché, essa delinea modelli affettivi ed
emozionali comuni, definisce il senso di appartenenza delle persone ai valori e ai codici
morali ed etici presenti in un’organizzazione, stimola l’identificazione del personale
nell’organizzazione stessa, definisce i confini aziendali, le condizioni e le premesse di base
da cui discendono le decisioni.
Una parte della letteratura sulla cultura organizzativa, tende a dare una
rappresentazione sempre positiva di questa dimensione aziendale e presuppone una capacità
illimitata del management di manipolarla in funzione della strategia. Tuttavia non sempre è
così: la cultura organizzativa può entrare in contraddizione con la strategia, quando questa
cambia sulla spinta dei mutamenti ambientali. La cultura aziendale, tanto più è radicata e
condivisa, quanto più è difficile da cambiare, e se si riesce nell’intento, è necessario molto
tempo: questo può risultare dannoso per l’organizzazione che non riesce ad adattarsi
rapidamente al cambiamento. La cultura organizzativa può essere, quindi, una risorsa, ma
anche un problema, causa di un suo vero e proprio fallimento, soprattutto nelle situazioni di
rapido e radicale cambiamento.102
Esiste un forte legame tra cultura organizzativa, strategia aziendale e progettazione
organizzativa. La cultura dovrebbe, infatti, sostenere la strategia e la struttura di cui
l’organizzazione necessita per operare con efficacia, ad esempio, se l’ambiente esterno
richiede flessibilità, la cultura dovrebbe incoraggiarla, il corretto rapporto tra valori culturali,
strategia organizzativa, struttura e ambiente può migliorare le performance organizzative.

99
Schein E. H., Organisational culture and leadership, in Cerica R., Cultura organizzativa e performance
economico-finanziarie. Op. cit., p. 44
100
Cerica R., Cultura organizzativa e performance economico-finanziarie. Op. cit., p. 43
101
Ibidem
102
Ivi, p. 45
34
Analizzando la cultura in conformità a due specifiche variabili, cioè il grado di
flessibilità o stabilità richiesto dall’ambiente, e la misura in cui il focus strategico e i punti di
forza sono interni o esterni, si individuano quattro tipologie di cultura aziendale.
La cultura adattiva o imprenditoriale è caratterizzata da un focus strategico incentrato
sull’ambiente esterno, che incoraggia la flessibilità e l’adattamento ai cambiamenti, al fine di
soddisfare prontamente le esigenze dei clienti. Le organizzazioni che adottano questo tipo di
cultura, non si limitano a rispondere velocemente al cambiamento, ma lo creano attivamente
incoraggiando, la creatività e l’innovazione.103
La cultura della missione è adottata dalle organizzazioni che si rivolgono a un
mercato specifico e che non hanno la necessità di cambiamenti rapidi. È caratterizzata da una
chiara definizione degli obiettivi dell’organizzazione. La responsabilità delle risorse umane,
sta nel raggiungere un certo livello di performance per il quale l’organizzazione prevede in
cambio una determinata ricompensa. I manager orientano la visione, definiscono gli obiettivi
misurabili valutano le prestazioni dei dipendenti.104
La cultura del clan è generalmente adottata in presenza di un ambiente esterno nel
quale le aspettative cambiano rapidamente. Si concentra principalmente sul coinvolgimento e
sulla partecipazione dei membri dell’organizzazione, creando un senso di responsabilità e di
appartenenza che facilitano il raggiungimento di alte performance. Prendersi cura delle
persone, in modo tale che siano soddisfatte e motivate, rappresenta un valore fondamentale.
Seguendo questa cultura, la gerarchia si riduce, i dipendenti si identificano negli obiettivi
dell’organizzazione e i rapporti sono fortemente impostati sulla fiducia e sul principio di
lealtà.
La cultura burocratica è orientata verso un ambiente stabile, adotta un approccio più
metodico per il raggiungimento dei propri obiettivi in coerenza con la tradizione e
l’osservanza di politiche e prassi consolidate. Il coinvolgimento del personale è più debole
rispetto alle culture precedentemente descritte, ma questo aspetto è controbilanciato da un
elevato livello di coerenza, di conformità e di collaborazione tra i membri che consente il
raggiungimento del successo operando in modo integrato ed efficiente. Attualmente la cultura
burocratica è quasi completamente abbandonata a causa della richiesta di maggiore flessibilità
e adattamento in relazione ai cambiamenti del mercato.105

II.2. La gestione del cambiamento


I cambiamenti non sempre vengono accolti dalle organizzazioni e dalle persone che vi
operano con favore, anzi, in molte circostanze, si osservano resistenze, tensioni, reazioni di
difesa, ostacoli, che rendono il cambiamento stesso faticoso e impegnativo e che, in alcuni
casi, lo impediscono. Come precedentemente accennato, Lewin, uno dei primi psicologi

103
Ivi, p. 46
104
Ivi, p. 47
105
Ivi, p. 46
35
sociali che si interrogò su queste dinamiche, evidenziava come la resistenza al cambiamento
sia connaturata alle dinamiche dei gruppi e come “le forze che spingono nella direzione del
cambiamento generano un sistema di forze uguali che vi si oppongono”.106 Nei processi di
cambiamento si dovrà, quindi, considerare un’inerzia che produce resistenza, anche quando le
forme organizzative da cambiare non sono efficienti, né funzionali agli scopi
dell’organizzazione. Il cambiamento costa fatica, richiede modificazioni di abitudini, messa in
discussione di stili di lavoro e paradossalmente, anche in casi di inadeguatezza, esiste una
tendenza a opporsi all’innovazione. Sappiamo, infatti, che i sistemi umani, come le
organizzazioni e i gruppi di lavoro, raggiungono dei punti di equilibrio omeostatico che
tendono a preservarsi, proprio perché il cambiamento richiede un riassetto complessivo e la
faticosa ricerca di un nuovo equilibrio.107
Ogni processo di cambiamento è scandito da cinque passi chiave:
• Envisioning: la capacità di immaginare e rappresentare il futuro visualizzando e
raffigurando attività che sono profondamente legate al progetto che verrà messo in
campo. La conoscenza progettuale è caratterizzata dalla capacità di immaginare soluzioni
che la distinguono da altre forme di conoscenza.
• Accountability: rappresenta la capacità di assumersi responsabilità personali facendosi
carico del problema in modo esaustivo e comprensibile utilizzando le risorse in modo
corretto per consegnare risultati in linea con gli scopi dell’organizzazione.
• Commitment: la capacità di identificarsi in un obiettivo e di mantenere gli impegni su
cui si è deciso di lasciarsi coinvolgere.
• Engagement: fa riferimento alla volontà di impegnarsi e di lasciarsi coinvolgere.
Esprime il comportamento di persone fortemente orientate all’investimento personale nel
lavoro e nell’organizzazione che, oltre a “farsi carico della propria parte”, raggiungono
risultati che vanno oltre le loro responsabilità.
• Execution: sottolinea la fondamentale determinazione di far accadere quanto è stato
concordato percorrendo il processo di cambiamento fino al suo totale completamento.108
Nello specifico, affrontare un processo di cambiamento significa intervenire in quattro
direzioni. Innanzitutto, bisogna tenere conto dei fattori psicologici che influenzano il
cambiamento e le possibili resistenze, bisogna, poi, prevedere processi di apprendimento
durante tutto il percorso di cambiamento, ridefinire il luogo di lavoro, i ruoli, le funzioni e le
responsabilità associate e, infine, misurare le performance secondo specifici indicatori. Per
fornire gli strumenti più efficaci per il change management, le azioni organizzative dovranno,
quindi, integrarsi con quelle emotive e relazionali.109

106
Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Op. cit., pp. 75-76
107
Guidare il cambiamento, Roma, HumanWare Management Consulting, Ottobre 2017, reperibile su:
http://www.humanwareonline.com/wordpress/?p=5248 (consultato il 25.01.2018)
108
Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Op. cit., pp. 33-34
109
Modelli di gestione del cambiamento, Roma, Project Management Center, HumanWare Management
Consulting, novembre 2012, reperibile su: http://www.humanwareonline.com/wordpress/?p=5248 (consultato il
25.01.2018)
36
II.2.1. Modelli di gestione del cambiamento
Da diversi anni, molti studi si sono focalizzati sulla capacità di un’organizzazione di
gestire i cambiamenti. Il change management si è, quindi, articolato in un insieme di metodi e
di strumenti utili a impostare, sotto forma di progetto, il percorso evolutivo per il
raggiungimento del nuovo stadio desiderato, affrontando sia le sfide poste dal contesto che le
possibili resistenze interne alla trasformazione dei processi e dei comportamenti organizzativi.
Come l’essere umano deve comprendere chi sia, cosa desidera, quali sono i valori e le
credenze che orientano il proprio comportamento e agiscono nel processo di scelta, così, il
management deve impegnarsi a condividere e chiarire con i collaboratori la mission, la vision
e i principi basilari per attraversare tutte le fasi del processo di costruzione dell’identità di
un’organizzazione.110
Le metodologie di change management si sono concentrate particolarmente sulle
modalità di comunicazione e sui programmi di formazione per preparare il personale ai
cambiamenti operativi e costituire un quadro più attraente e motivante, rappresentato in modo
chiaro e articolato, che permetta un cambiamento più rapido ed efficace. Fondamentale, in
questo ambito, è la figura di un leader che sappia facilitare l’interiorizzazione da parte delle
persone di nuovi modelli di valori e di comportamento.
Nel momento in cui la nuova vision viene acquisita dall’organizzazione è possibile
realizzarla attraverso un progetto concreto affidato a un team di persone motivate e desiderose
di raggiungere nel più breve tempo possibile il nuovo modello operativo.
Pur essendo importanti l’aggiornamento delle strutture, dei processi e delle tecnologie
per facilitare il cambiamento, di per sé non sono sufficienti a determinarlo. Come sottolineato
in precedenza, le persone sono, allo stesso tempo, soggetto e oggetto del cambiamento. La
condivisione delle motivazioni che spingono verso il cambiamento è fondamentale, altrimenti
ogni sforzo viene vanificato da resistenze che si traducono in insuccesso specialmente se
l’obiettivo non è ben definito.
Diversi sono i modelli di gestione del cambiamento che si sono susseguiti nel tempo.
In primo luogo, il modello di Lewin prevede una prima fase in cui occorre “scongelare” la
situazione, coinvolgendo il personale attraverso la rimozione delle resistenze, l’illustrazione
di obiettivi e motivazioni; una seconda fase in cui introdurre e finalizzare i cambiamenti
previsti; una terza in cui “ricongelare” la situazione, istituzionalizzando i cambiamenti
introdotti e i nuovi modelli operativi.
Il modello di Kotter è più dettagliato e si articola in più fasi, anche se ha molti punti
in comune con il primo. Inizialmente vengono creati un senso di necessità e urgenza, un
gruppo di agenti di cambiamento e una visione comune del cambiamento. Poi vengono
comunicati gli obiettivi e le modalità del cambiamento, vengono rimosse le resistenze e gli

110
Marcozzi S., Mazzoleni M., Resistenza al cambiamento nei processi di innovazione nelle piccole e medie
cooperative, Op. cit., p. 1
37
ostacoli, puntando alle mete più facilmente raggiungibili, per poi passare a quelle più
ambiziose. Infine, occorre costruire sui primi successi e consolidare i cambiamenti ottenuti.111
Secondo un modello più recente, sviluppato da Rebora, il change management pone
l’esigenza di un linguaggio condiviso e di una capacità di lettura integrata delle diverse
situazioni organizzative. Richiede, inoltre, lo sviluppo di un’adeguata conoscenza, di un
sistema concettuale e cognitivo di riferimento, di competenze legate alle abilità relazionali e
comportamentali, di volontà e motivazione.
L’estrema variabilità e mutevolezza delle situazioni profilabili e i ricchissimi risvolti
di natura multidisciplinare rendono però quanto mai arduo e arbitrario pervenire a conclusioni
generali, specialmente in forma di enunciazione di “leggi” o “teorie generali”, oppure in
termini direttamente normativi.112 Butera afferma, in sintesi, che sono tre i processi essenziali
del cambiamento organizzativo, che, pur esprimendo logiche e andamenti differenti, si
intrecciano e si condizionano reciprocamente, producendo un risultato d’insieme. Si tratta dei
processi di apprendimento, di gestione del sistema di potere e di sviluppo delle risorse
organizzative.113
Partendo da quest’ultimo, si può affermare che ogni organizzazione non è altro che un
sistema di risorse, attività o capacità critiche, che fondano il successo aziendale ma pongono
anche limiti ai processi di cambiamento.
Cruciale è il coinvolgimento di tutti gli interessati nella preparazione al cambiamento,
attraverso la formazione, costituita da seminari, pubblicazioni interne, mediazione di
consulenti specializzati, presenti per lunghi periodi in affiancamento alle strutture
operative.114 Per quanto riguarda la gestione del potere, è auspicabile che chi detiene il
controllo dell’organizzazione sostenga in prima persona il progetto, dia una spinta forte e crei
condizioni favorevoli.115
Le dinamiche di cambiamento insite in questo modello si esplicitano in molteplici
percorsi possibili, sia in senso costruttivo che distruttivo. L’uso del potere è l’ambito critico e
il momento di verità delle organizzazioni sociali. I vizi e le degenerazioni trovano alimento
nel carattere chiuso di un sistema, nell’impossibilità di rinnovamento, impulso attraverso
nuovi rapporti, idee, culture. Il bigottismo, l’ipocrisia, la lunga coltivazione di illusioni o idee
fisse formano il contesto che favorisce la spirale negativa dell’apprendimento, la concezione
di sfruttamento delle risorse, l’utilizzo opportunistico del potere. Il potere è esposto alle
tentazioni dell’opportunismo tutte le volte in cui è considerato e gestito come una risorsa in

111
Modelli di gestione del cambiamento, Op.cit.
112
Butera F., Rebora G. (a cura di), Il change management nelle imprese e nelle pubbliche amministrazioni. Atti
del workshop di Castellanza, Università Carlo Cattaneo - LIUC, 5-6 giugno 2006 , p. 18, reperibile su:
http://www.aracneeditrice.it/pdf/9788854812215.pdf (consultato il 25.01.2018)
113
Butera F., Rebora G. (a cura di), Il change management nelle imprese e nelle pubbliche amministrazioni, Op.
cit., p. 20
114
Ivi, pp. 24-26
115
Ivi, p. 27
38
sé, che consente l’appropriazione di vantaggi personali, indipendentemente dal ruolo giocato
verso il conseguimento di risultati positivi per l’organizzazione.116

I fattori che contrastano e quelli che favoriscono il cambiamento117

II.2.2. Il project management


I meccanismi visti finora si applicano anche a livello di un singolo progetto di
cambiamento e miglioramento organizzativo. Un progetto di reengineering dei processi, dei
sistemi e delle procedure di un’organizzazione presenta sempre una serie di difficoltà legate
alle diverse modalità di cambiamento che si intende adottare.
Una prima tipologia è il cambiamento incrementale, che si realizza operando nel
tempo piccole modifiche alle prassi esistenti. Ciò può avvenire nelle fasi iniziali di un più
ampio progetto di cambiamento oppure in situazioni in cui il contesto risulta ancora
sufficientemente stabile e prevedibile. In generale si tratta di un approccio valido quando è
possibile definire le specifiche di ciò che va modificato e il tempo per progettare è sufficiente.
La seconda tipologia è il cambiamento sostitutivo, che si impone quando è
consigliabile sostituire, piuttosto che migliorare, un processo, introducendone uno più
performante; oppure quando il tempo per produrre innovazione è breve o quando è importante
dare un segnale di svolta attuando, con decisione, modalità sperimentate con successo in
situazioni analoghe.

116
Ivi, p. 32-33
117
Magnone R., Tartaglia F., Cambiamento: una faticosa opportunità. Op. cit., p. 43
39
Infine il cambiamento trasformazionale, si rende necessario quando non si può più
procedere nella continuità ma occorre un cambiamento di paradigma. In questo caso, non
viene ricercato solo un miglioramento operativo, ma cambia proprio il modo in cui
l’organizzazione pensa se stessa. Spesso si accompagna a una ridefinizione della vision e
mission aziendali ed è propedeutico a successivi cambiamenti incrementali.118
Tradurre la gestione del cambiamento in un progetto di miglioramento organizzativo
applicando a esso una metodologia di project management con particolare riferimento alle
gestione dei rischi che accompagnano questa tipologia di progetti, chiama in causa tutte le
problematiche legate alla pianificazione del cambiamento e alla reazione psicologica dei
soggetti coinvolti, descritte finora.119
Il Project Management Body of Knowledge (P.M.B.O.K.) descrive l’insieme delle
prassi standard per la gestione di progetti così come definite dal Project Management
Institute, che costituisce il principale organismo internazionale di standardizzazione in materia
di project management.
Il valore di questo standard consiste in un insieme di processi applicabili in tutti i tipi
di organizzazioni che intendono intraprendere progetti. Può essere efficacemente impiegato
per indirizzare e guidare progetti in organizzazioni private, senza scopo di lucro e
amministrazioni pubbliche. Si tratta di un punto fermo che aiuta gli attori coinvolti in un
progetto a sfruttare le risorse, senza dissipare energie inutilmente.
I processi di project management descritti nel P.M.B.O.K. sono 47 ripartiti in 5 gruppi
e illustrano ciò che occorre fare per governare un progetto o una fase di un progetto.
Le prime fasi di un progetto sono detti “di avvio”. Esse sono finalizzate a selezionare
un progetto in relazione a specifici obiettivi di business, a produrre un business case, a
incaricare il Project Manager trasferendogli informazioni strutturate sugli obiettivi e sulle
modalità di gestione del progetto.
Si passa poi ai processi di pianificazione, finalizzati a circoscrivere l’ambito ed i
deliverables120 del progetto, a definire i requisiti di ciascun deliverable, a definire il Piano di
Project Management contenenti i piani di dettaglio che comprendono tempi, risorse, costi,
qualità, rischi, comunicazione e approvvigionamenti.
I processi di esecuzione hanno lo scopo di gestire e sviluppare il team di progetto, di
produrre i deliverables concordati, di verificare l’applicazione degli standard di produzione, a
gestire il processo di consegna al cliente.
Prima della chiusura, durante la quale si rilasciano le risorse e si chiudono i contratti di
fornitura, si verificano i processi di monitoraggio e controllo, finalizzati a valutare

118
Progetti di cambiamento e miglioramento organizzativo, Project Management Center, reperibile su:
http://www.humanwareonline.com/project-management/center/progetti-cambiamento-miglioramento-
organizzativo (consultato il 25.01.2018)
119
Modelli di gestione del cambiamento, Op. cit.
120
Un oggetto materiale o immateriale realizzato come risultato di un'attività del progetto. Deliverable, Project
Management Knowledge, reperibile su: https://project-management-knowledge.com/definitions/d/deliverable
(consultato il 25.01.2018)
40
l’avanzamento dei lavori, a gestire le eventuali modifiche, a verificare la qualità di quanto
realizzato.121

II.3. Il ruolo del leader122


I profondi mutamenti in ambito socio-economico e politico-culturale, l’instabilità dei
sistemi complessi e la vorticosa crescita del neocapitalismo cibernetico, il tentativo di de-
burocratizzazione delle Istituzioni, impongono una crescente attenzione sull’emergenza di
nuove figure di leader capaci di sostenere ulteriori e complesse sfide per il futuro, e di
navigare la rotta di un cambiamento di cui sembra sempre più arduo identificare il profilo e il
destino.
Se nell’impresa del passato o in un’organizzazione di stampo burocratico (Università,
Scuola, Ospedale, ecc.), la struttura di tipo gerarchico del potere consentiva al leader, per il
potere conferitogli, di sopravvivere senza troppi sforzi, ai nostri giorni la centralizzazione del
controllo non è più un punto di forza; anzi, a dire il vero, sembra proprio che, in un contesto
di “azioni manageriali” destinate all’innovazione, la presenza di un leader “capo” che vuole
accentrare il potere su di sé, confidando eccessivamente sul ruolo acquisito o sulle proprie
competenze tecniche, sia deleteria per la sopravvivenza dell’organizzazione stessa.
È possibile, anzi, scrive Schein, che l’unico compito realmente importante dei leader
consista nel creare e gestire la cultura d’azienda e che di conseguenza l’unico talento che i
leader devono possedere sia saper gestire la cultura.123 Cultura e leadership possono, quindi,
essere viste come due facce della stessa medaglia.124

II.3.1 Le competenze del leader125


Attualmente, nelle organizzazioni, conviene puntare a sviluppare l’arte di governare il
meno possibile. Essere liberali significa essere progressisti, cioè permettere un continuo
adattamento dell’ordine legale alle scoperte scientifiche, ai progressi dell’organizzazione e
delle tecniche economiche, ai mutamenti della struttura della società, alle esigenze più
attuali.126

121
PMBOK e Processi di Project Management, Roma, Project Management Center, HumanWare Management
Consulting, reperibile su: http://www.humanwareonline.com/project-management/center/processi-project-
management-pmbok (consultato il 25.01.2018)
122
Dove non espressamente specificato questo paragrafo è tratto da Nanetti F., La leadership situazionale tra
immaginario e realtà, in Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della conoscenza e formazione,
Milano, Franco Angeli, 2006, pp. 150-175
123
Schein E. H., Cultura d’azienda e leadership, in Pompella G., Edgar Schein: il primato della cultura
organizzativa. Op. cit.
124
Pompella G., Edgar Schein: il primato della cultura organizzativa, Op. cit.
125
Salvetti F., Knowledge governance e dintorni: il futuro prossimo venturo del lavoro manageriale, in Bertagni
B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della conoscenza e formazione, Op. cit., pp. 71-83
126
McKinlay A., Starkey K., Foucault, management and organisation theory: from Panopticon to Technologies
of self, in Salvetti F., Knowledge governance e dintorni: il futuro prossimo venturo del lavoro manageriale, in
Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della conoscenza e formazione, Op. cit., p. 71
41
Serve una forma di riflessione critica a favore del Governo minimo, come principio di
funzionamento della knowledge governance nelle aziende e in generale nelle organizzazioni
che investono in formazione, sviluppo delle competenze, sistemi e strumenti di gestione del
capitale umano, di knowledge management, ecc.127

II.3.1.1. Knowledge society e lavoro manageriale


Chi governa spesso non percepisce abbastanza bene che “rischia di governare sempre
troppo”. Nella società della conoscenza, i picchi di efficienza ed efficacia sembrano
appartenere alle organizzazioni che operano sulla base di modelli reticolari, capaci di
anticipare la mutevolezza dell’ambiente esterno con elevata creatività e flessibilità. In
un’economia prevalentemente immateriale, troviamo configurazioni che riducono la gerarchia
come forma di coordinamento e controllo e dove, invece, l’integrazione decentrata e la rete
divengono i principi organizzativi fondamentali.
Uno dei più importanti fattori di differenziazione competitiva tra le organizzazioni è
costituito dalla capacità di coltivare e accrescere gli assets intangibili: l’intelligenza,
l’esperienza, l’immaginazione e, più in generale, le soft skills, oltre alle competenze
specialistiche e trasversali, al know-how e al know-what.128
Le conoscenze, le capacità e l’immaginazione, così come la collaborazione per la
messa a fattor comune di esperienze, capacità e conoscenze, ovvero la capacità di apprendere,
contano più dei capitali fisici, tecnologici e finanziari tradizionalmente al centro degli scenari
economici e organizzativi.
Negli scenari attuali, la risorsa economica di base sono le relazioni, le conoscenze e il
capitale umano e intellettuale.129 Solo negli ultimi anni, i managers hanno cominciato a
vedere conoscenze e competenze come risorse strategiche che dovrebbero gestire allo stesso
modo in cui gestiscono i flussi di cassa, le risorse umane o le materie prime.
Il lavoro manageriale del futuro prossimo sarà connotato, ben più di oggi, in termini di
sviluppo del capitale umano e intellettuale: creazione di conoscenza organizzativa, gestione e
sviluppo delle conoscenze, delle capacità e delle abilità, per diffonderle all’interno/esterno
delle organizzazioni e tradurle in prodotti, servizi e sistemi.130
L’economia della conoscenza sembra favorire le organizzazioni strutturate con un
modello reticolare, capaci di anticipare la mutevolezza dell’ambiente esterno con elevata
creatività e flessibilità. Le organizzazioni flessibili possono essere efficaci e proattive.
Affinché le organizzazioni possano svilupparsi lungo questa direttrice occorrono
un’articolazione in piccole e medie unità produttive basate su team interfunzionali autogestiti,

127
Salvetti F., Knowledge governance e dintorni: il futuro prossimo venturo del lavoro manageriale, in Bertagni
B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della conoscenza e formazione, Op. cit., p. 71
128
Ivi, p. 72
129
Ivi, p. 73
130
Ivi, p. 74
42
l’implementazione di reti informatiche integrate, l’uso attivo del cervello del maggior numero
di persone disponibili.131

II.3.1.3. Kosmos e Taxis


L’organizzazione non è un concetto assoluto, in quanto implica la possibilità di
elaborare una strategia e un insieme di tattiche operative per cercare di assicurare la
produttività, senza dimenticare il benessere delle persone che lavorano. Non esistono ricette
organizzative sicuramente efficaci, utilizzabili in ogni contesto e non esistono organizzazioni
perfette, esistono, però, organizzazioni efficaci, in grado di elaborare e tradurre in pratica
strategie di successo in ambienti complessi e in costante cambiamento. Organizzazioni
sempre meno gestite da un vertice con funzioni di totale controllo sull’indirizzo strategico e
sui processi organizzativi e produttivi, sempre più guidate da leader in grado di influenzare e
incanalare attività e processi nei gruppi di lavoro interni e all’esterno dei tradizionali confini
organizzativi e di integrare i teams operativi di altre strutture connesse in rete. Organizzazioni
orientate al cambiamento, caratterizzate da condizioni di lavoro motivanti e soddisfacenti,
attente al benessere del personale.132
In altri termini, il lavoro rappresenta un luogo privilegiato per la definizione della
propria identità – personale e professionale – e per la creazione del proprio benessere
attraverso un processo multisfaccettato, denso di significati simbolici sia individuali che
collettivi.133 Sarebbe, perciò, opportuno costruire un contesto sempre meno governato da
taxis, termine che deriva dal greco e significa ordine costituito attraverso una rigorosa
pianificazione razionale e un rigido controllo verticistico, e sempre più da kosmos, ordine
spontaneo che emerge dallo stesso sistema organizzativo e si manifesta nella capacità degli
attori di generare non solo non risposte adattive all’ambiente, ma anche strategie e tattiche da
utilizzare in situazioni complesse.134
La presenza di più prospettive appartiene a un altro universo, dove l’istanza gerarchica
viene non certo cancellata, ma mediata e indebolita da altri principi organizzativi, come il
coordinamento e il team interfunzionale, l’integrazione, la negoziazione per la definizione
degli obiettivi e per la ripartizione dei carichi di lavoro, la negoziazione delle risorse e dei
criteri per la loro allocazione. Un universo in cui le organizzazioni vengono considerate
sistemi costituti da conoscenze parziali, interpretazioni provvisorie e contestuali e, quindi, da
processi in evoluzione,135 sintesi instabili di taxis che si apre al kosmos.

131
Ivi, p. 77
132
Ibidem
133
Sangiorgi G., (a cura di), Management e governance nella Pubblica Amministrazione, Milano, Franco Angeli,
2008, p. 79
134
Salvetti F., Knowledge governance e dintorni: il futuro prossimo venturo del lavoro manageriale, in Bertagni
B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della conoscenza e formazione, Op. cit., p. 78
135
Ivi, p. 79
43
II.3.1.4. Knowledge governance
Knowledge governance significa non solo ingegnerizzare e presidiare processi e
procedure, quanto piuttosto apprendere a creare e gestire conoscenza dotata di valore
competitivo. L’organizzazione lavorativa knowledge driven si configura quindi come una
dimensione cognitiva e sociale caratterizzata da processi in costante evoluzione, dove
“conoscere” non vuol dire tanto “apprendere qualcosa di dato e di ‘esterno a noi’ ”, quanto
piuttosto percorrere i molteplici percorsi che possono consentire di creare nuovi modi di
pensare e di agire, nuovi orizzonti e scenari, all’interno dei limiti e delle forme consentite
dalla struttura organizzativa entro cui si opera.136
La sfida principale è utilizzare la conoscenza dispersa, spesso incompleta o
contraddittoria, di cui dispongono i singoli individui per progettare organizzazioni flessibili,
elastiche e creative come una mente umana, perché le organizzazioni di successo sono in
grado di svolgere con efficacia le attività di raccolta, immagazzinamento, distribuzione e
utilizzo delle informazioni.

II.3.1.5 La competenza emotiva del leader137


Il ruolo dei nuovi leader non verte più sul mantenimento dello status quo, ma è
proiettato sull’essere navigatori di un sempre possibile cambiamento, che può essere
perseguito solo attraverso una spiccata predisposizione alla flessibilità e alla capacità di
rischiare. In questa direzione al nuovo leader non basta più il talento innato o il semplice
possesso di conoscenze su condotte di mercato, strategie di investimento o altro; il suo saper-
fare, in termini tecnici, non è più sufficiente. Al nuovo leader si chiedono nuove competenze,
più centrate sul saper essere, ossia di tipo relazionale basate sulla capacità di mobilitare
consenso, di gestire risorse umane, di rischiare nella ricerca di nuove prospettive e soluzioni
inesplorate e di tipo esistenziale, come l’entusiasmo, la passione, la coerenza, l’empatia,
l’indipendenza di pensiero, l’autenticità, la ricchezza morale, l’affidabilità.
Il successo del nuovo leader non sta più nello sviluppo di una logica fredda e astratta,
ma nel potenziamento di un’intelligenza emotiva,138 che si rivela caratteristica fondamentale
propria di chi sa negoziare con modalità assertive, sa stabilire, anche attraverso l’intuizione e
la consapevolezza di sé, relazioni empatiche e sa perseguire un certo grado d’adattabilità
senza conformismo e un ottimismo fecondo e ricco di prospettive,139 pur senza inutili
illusioni.

136
Ivi, p. 83
137
Il paragrafo è stato rielaborato da: Nanetti F., La leadership situazionale tra immaginario e realtà, in Bertagni
B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della conoscenza e formazione, Op. cit., pp. 151-152
138
Goleman D., Lavorare con l’intelligenza emotiva, in Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società
della conoscenza e formazione, Op. cit., p. 151
139
Salovey P., Mayer J. D., Emotional Intelligence, in Nanetti F., La leadership situazionale tra immaginario e
realtà, Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della conoscenza e formazione, Op. cit., pp. 151
44
La figura del nuovo leader non corrisponde più all’immagine del decisionista, del capo
fermo e autoritario, ma si definisce prevalentemente nel ruolo di chi sa emotivamente
interagire con gli altri, per motivarli a diventare leader di se stessi.
La competenza emotiva del leader adattivo o situazionale si comprende nella
capacità di riconoscere, esprimere e condividere sentimenti e stati d’animo, di persuadere e di
comunicare con efficacia, di iniziare e dirigere cambiamenti, di gestire conflitti, di cooperare
e costruire legami, di avere padronanza di sé e delle proprie risorse.

II.3.2. La formazione del leader140


La competenza emotiva è conseguenza di un processo di ampliamento della
consapevolezza di sé, dei propri vissuti e delle proprie rappresentazioni, dei propri punti di
forza e dei propri limiti.
In questa direzione, la formazione dei nuovi leader non passa più esclusivamente
attraverso l’apprendimento di conoscenze e abilità, ma piuttosto attraverso un costante
monitoraggio di dinamiche intrapsichiche e interpersonali, funzionale a “formare” i nuovi
leader al dialogo interiore, alla capacità di decidere e rischiare, e alla competenza
relazionale, intesa come potenzialità idonea a gestire risorse umane e ad ampliare la
disponibilità al dialogo autentico, e come attitudine alla comprensione di sé e dell’altro
all’interno dell’interazione comunicativa esplicita o implicita.
La conoscenza della dinamiche intrapsichiche, delle intenzioni sommerse, delle
aspettative, delle convinzioni, delle rappresentazioni interne in relazione al ruolo assunto e
alla spirale affettiva che lo sostiene, costituisce pertanto, per il leader, una necessità sia al fine
di una corretta individuazione della propria vocazione, sia per promuovere azioni utili ad
arginare meccanismi di rigidità dei propri schemi comunicativi.
È importante ricordare che molte virtù e molti vizi del “buon leader” non derivano
dalla sua volontà, ma sono il prodotto di dinamiche inconsce, il riscatto di debolezze, o
presunte tali, di conflitti interni mai totalmente elaborati, di angosce arcaiche mai dimenticate.
Egli, tramite un gioco di identificazioni, rivive e talvolta porta a parziale soluzione paure e
difese dalla propria impotenza e solitudine, retaggio delle sue primitive esperienze infantili.141
Da qui la necessità che il leader assertivo, come lo definisce Nanetti, mantenga viva una certa
dialettica con il proprio mondo interno. È, infatti, un’adeguata consapevolezza delle
proprie potenzialità e dei propri limiti, delle proprie risorse e delle proprie paure, che, da un
lato, rende capace il nuovo leader di modulare un potere non per sé ma attraverso di sé e di
rischiare l’imprevisto, e, dall’altro, di passare da uno stile comunicativo coartato a uno
intenzionale, funzionale a una corretta gestione delle risorse umane.

140
Il paragrafo è stato rielaborato da: Nanetti F., La leadership situazionale tra immaginario e realtà, Bertagni
B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della conoscenza e formazione, Op. cit., pp. 150-174
141
Kets de Vries M., Leader, giullari e impostori. Sulla psicologia della leadership, in Nanetti F., La leadership
situazionale tra immaginario e realtà, Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della conoscenza
e formazione, Op. cit., p. 152
45
Le sorti di ogni leadership, quindi, non sono influenzate soltanto dalle competenze
tecniche e dalle scelte strategiche di intervento, ma in particolare dal modo in cui ogni “buon
leader” comunica e si relaziona.
In questi ultimi decenni, si sono imposti modelli di leadership a razionalità limitata.
Secondo Lindblom e Simon si è potuto osservare che il modello razionalistico è irreale e
funziona solo nella soluzione di compiti semplici. Di fatto, di fronte a compiti complessi, gli
obiettivi sono spesso conflittuali e difficilmente gerarchizzabili e non tutte le alternative sono
conoscibili e controllabili, per cui è molto più efficace valutare le alternative una alla volta e
scegliere la soluzione più soddisfacente, in termini tattico-operativi. Tale evoluzione non sta a
significare che debba essere svalutata la programmazione razionale degli obiettivi a lungo
termine: le due prospettive dovrebbero integrarsi o alternarsi a seconda delle necessità e dei
vincoli di contesto.142
Inoltre, è bene porsi nelle condizioni di raggiungere obiettivi concreti e realizzabili,
evitando la tendenza a mirare al raggiungimento di obiettivi straordinari e illusori. Essere
assertivi significa agire concretamente, cioè accettare in modo attivo e costruttivo le proprie
contraddizioni e le proprie inevitabili mancanze, da un lato, e ampliare la fiducia nelle proprie
capacità e risorse, dall’altro. Le azioni del leader assertivo-negoziale sono guidate dalla
volontà di essere coerente con le proprie idee e le proprie convinzioni; il “buon leader” non
cerca né il dominio né l’apparenza, ma sa che la sua autenticità e il suo entusiasmo sono in
grado di risvegliare negli altri la forza di raggiungere grandi mete.
Il leader assertivo è anche visionario. Occorre che egli abbracci, in relazione a
specifici valori, principi e credenze, un quadro progettuale, per il quale coinvolgere tutti i
collaboratori. Non impone, quindi, le sue decisioni, ma si confronta con umanità e umiltà, sa
agire in autonomia, ma sa chiedere, quando è necessario, la collaborazione di tutti, per
raggiungere mete condivise, sa far fronte con ottimismo a momenti difficili, motivando i
propri collaboratori, affinché ognuno possa riconoscersi nel proprio valore e nel rispetto della
propria unicità e diversità.
Il leader che crede in se stesso, sa riconoscersi nei valori dell’autenticità,
dell’entusiasmo e dell’impegno, del metodo e della passione. Essere autentici significa
trovare un accordo interiore tra emozioni, pensieri e comportamenti, per perseguire
un’intenzionalità che prende origine da desideri e convinzioni profondi.

II.4. Le criticità del cambiamento nella Pubblica Amministrazione


La scelta che la P.A. italiana è chiamata a compiere, in questo periodo di inizio
millennio, è tra la rigida stabilità di un passato già sperimentato e la flessibile mutevolezza di

142
Yildiz E., Bounded Rationality and Incrementalism. Simon and Lindblom, in Nanetti F., La leadership
situazionale tra immaginario e realtà, Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della conoscenza
e formazione, Op. cit., p. 171
46
un futuro ormai prossimo. Da un lato, sussistono modelli di gestione burocratici e gerarchici e
dall’altro prendono piede logiche orientate ai risultati.
Nella P.A., da alcuni anni, è in atto un movimento irreversibile che spinge ogni singola
Amministrazione a darsi un’identità, a valorizzare la propria specificità e il proprio ruolo nel
territorio di competenza, mettendo in atto processi di trasformazione interna, di apertura e
adattamento al proprio ambiente.
Chi governa le Amministrazioni Pubbliche appare spesso impegnato nel difficile
compito di costruire un “sistema aziendale”, nel dare cioè all’ente una missione specifica, dei
confini organizzativi più precisi, degli strumenti di gestione manageriale, delle regole che
possano orientare l’insieme verso obiettivi comuni. Ciò si scontra molto spesso con le logiche
e gli assetti organizzativi preesistenti, con tradizioni, culture, assetti strutturali, ruoli e
professionalità sedimentati, che faticano ad acquisire e a tradurre in pratica nuove modalità
d’azione, con leader che richiedono al personale soprattutto di eseguire e scoraggiano ogni
iniziativa che vada nella direzione della libertà di pensiero e di critica. La spiegazione di
questi fenomeni va ricercata anche nel delicato intreccio tra conservazione di nicchie di potere
e presenza di ansie e difese di ordine emotivo.143
Il percorso verso la managerialità della P.A. è particolarmente faticoso a causa
dell’esistenza di quattro principali zavorre che gravano sulle sue spalle.
In primo luogo, la zavorra storica è costituita dagli assetti organizzativi lasciati in
eredità dal passato. Se si prendeva in considerazione la grande maggioranza dei modelli
organizzativi che caratterizzavano gli enti pubblici del nostro Paese, ci si trovava di fronte al
regno dell’assurdo: strutture organizzative prive di ogni logica, spesso frammentate,
disarticolate, squilibrate, gratuitamente complesse; processi di lavoro tortuosi e spesso
inspiegabili; sistemi di programmazione, controllo e valutazione disegnati unicamente per
rispondere a dettati normativi, e mai costruiti con l’intento di aiutare chi dirige a operare
meglio e con più consapevolezza; criteri di selezione del personale e percorsi di carriera
imperniati sull’accertamento delle conoscenze invece che delle capacità; assenza di politiche
di sviluppo e formazione delle risorse umane (se non di tipo esclusivamente tecnico-
amministrativo); sistemi retributivi complessi e soprattutto quasi impermeabili a
considerazioni di tipo meritocratico. Nel complesso, emergeva il quadro di una P.A.
ostinatamente allergica alle logiche e ai dettami anche più elementari della razionalità
organizzativa.
In secondo luogo, sulla P.A. pesa una zavorra tecnica. Le pratiche di management
trovano nel mondo delle imprese un terreno ben più fertile e congeniale di quanto non accada
nell’ambiente pubblico. Questa differenza non è casuale, ma semplicemente inevitabile. Per
sua stessa natura, l’attività degli enti della P.A. è condizionata da vincoli ineliminabili che
rendono più problematica l’applicazione di strumenti gestionali analoghi a quelli che si sono

143
Guidare il cambiamento, Op. cit., p. 88
47
diffusi nelle imprese. Le attività pubbliche infatti sono di regola difficili da misurare (ad
esempio, come si può apprezzare l’attività di un Ministero?) e, anche dove si possano
identificare delle misure di output, queste possono risultare indicatori ambigui (ad esempio,
l’aumento delle contravvenzioni è indice di prestazione positiva, perché segnala maggiore
efficacia nel sanzionare gli abusi, o negativa, in quanto esprime un aumento delle infrazioni?).
Poiché gli enti impegnano risorse pubbliche, devono operare all’insegna della trasparenza ed
essere assoggettati a regole e controlli che possono ridurre l’efficienza e la qualità dei processi
di gestione. Inoltre, le attività pubbliche riguardano esigenze sociali particolarmente delicate e
rilevanti sotto profili difficilmente riconducibili a parametri oggettivi (si pensi ai servizi di
protezione civile, ai servizi di assistenza psichiatrica, alle prestazioni mediche, e così via).
Spesso, infine, le iniziative pubbliche rientrano nell’ambito di competenza e responsabilità
della politica, che ne può significativamente condizionare la continuità, l’efficienza, la
razionalità.
In terzo luogo, la nostra cultura soffre il peso di una zavorra individualistica. Il
nostro Paese può vantare un gran numero di imprenditori che, grazie a doti, come l’iniziativa,
l’intraprendenza, la creatività, la capacità artistica o artigianale. Tuttavia, si dovrebbe anche
riconoscere che la sensibilità organizzativa e le competenze in cui questa si traduce (capacità
di gestire risorse, di organizzare il lavoro, di delegare, di pianificare, di ragionare per obiettivi,
ecc.) non fanno parte del nostro patrimonio naturale.
Così, tra le nostre imprese si possono rintracciare infiniti brillanti esempi di
imprenditorialità, mentre è assai raro poter identificare casi di eccellenza sotto il profilo
manageriale e organizzativo. Accade facilmente, infatti, che il successo di una impresa sia il
risultato di eccezionali qualità individuali, spesso istintive, e non sia assistito da adeguati
supporti organizzativi. Non a caso tante nostre imprese eccezionalmente performanti si sono
rivelate, al tempo stesso, estremamente fragili.
Il nostro DNA appare piuttosto povero di disciplina organizzativa, di propensione a
programmare, di predisposizione a far prevalere una logica professionale e meritocratica
invece che relazionale, famigliare o clientelare nel selezionare, allocare e premiare le persone.
A ciò si aggiungano una storia antica e una scuola (anche moderna) che hanno
promosso conoscenze e qualità del tutto individuali, ponendo in secondo piano le ragioni e i
principi dell’organizzazione del lavoro.
In sintesi, le imprese stesse si connotano come ambienti dove il valore della
managerialità è poco coltivato e poco riconosciuto, dove alberga una forte improvvisazione in
ambito organizzativo, e dove strumenti, come piani strategici, programmi, budget, reporting,
controllo di gestione, comitati, valutazione delle posizioni e delle prestazioni, ecc., che in altri
contesti sono ritenuti un supporto indispensabile, sono accettati, nella migliore delle ipotesi,
come un ostacolo necessario.144

144
Donna G., La gestione del cambiamento nella Pubblica Amministrazione, Impresa Progetto - Electronic
Journal of Management, n. 1, 2011, pp. 5-7, reperibile su:
48
Alla nostra P.A. si chiede di affrontare problemi che molte imprese quasi non
conoscono, e di operare secondo criteri e regole che poche imprese rispettano e in cui
pochissime eccellono. In generale nella letteratura emerge chiaramente che la principale
differenza tra organizzazioni pubbliche e private è data dal contesto politico democratico in
cui operano (Parlamento, Governo, politici e politiche) e dal contesto legislativo e
istituzionale (legislazione, norme, strutture burocratiche, ecc.).145
Il problema essenziale, tuttavia, è dato dal fatto che nelle organizzazioni pubbliche la
natura dei risultati del cambiamento (sia in termini di visioni sia di obiettivi più precisi) non è
molto facile da esplicitare, per motivi di carattere politico e di tipo valoriale. La prima
tipologia è costituita dalla necessità di gestire i diversi interlocutori sociali che hanno interessi
differenti e talora divergenti, esplicitare troppo il cambiamento cercato può significare perdita
di consenso per la leadership politica e difficoltà operative per quella amministrativa. La
seconda tipologia deriva dal fatto che, date le sue finalità di interesse generale, la dialettica tra
i valori tradizionali della P.A. (equità, legittimità, conformità, imparzialità, responsabilità,
legalità) e quelli più recenti o “economicisti” (efficacia, efficienza, economicità, valore per il
cliente) derivanti dalle logiche di N.P.M. è ancora molto intensa ancorché tutti i diversi valori
siano accettati. Questa dialettica genera contrasti valoriali tra i diversi soggetti interessati al
cambiamento (lavoratori pubblici, organi politici, cittadini ecc.), tanto nell’implementazione
del cambiamento quanto nella sua valutazione. 146
Infine, occorre ricordare un problema culturale che, pur non essendo peculiare del
nostro Paese, probabilmente assume da noi una rilevanza superiore a quanto accade altrove.
Nelle imprese i meccanismi organizzativi e il linguaggio economico rappresentano un tessuto
connettivo fondamentale per creare gioco di squadra tra figure con diversa estrazione
professionale e con alle spalle diversi percorsi formativi. Grazie a quei meccanismi e a quel
linguaggio dovrebbero così poter cooperare e dialogare costruttivamente persone dotate di
peculiari competenze nei campi più svariati, che altrimenti troverebbero difficile
comprendersi e interagire
Sotto questo profilo, le nostre organizzazioni tradizionalmente non brillano. Tra i
motivi, sicuramente va annoverato anche l’impianto della nostra istruzione superiore, in
particolare a livello universitario, di regola imperniato su percorsi formativi fortemente
specialistici, che confinano in spazi marginali o riservano a percorsi anch’essi specialistici la
trasmissione di quelle conoscenze che, invece di appartenere a pochi addetti ai lavori,
dovrebbero essere condivise da tutti coloro che convivono in un’organizzazione.

https://www.impresaprogetto.it/sites/impresaprogetto.it/files/articles/1-2011_saggio_donna.pdf (consultato il
25.01.2018)
145
Ruffini R., Il cambiamento organizzativo nella P.A., in Rebora G. (a cura di), Il cambiamento organizzativo.
Pratiche, competenze, politiche, I Quaderni di sviluppo e organizzazione, n. 22, Milano, E.S.T.E., 2016, p. 150-
151
146
Hood C., A Public Management for all Seasons?; Pollitt C., Bouckaert G., Public Management Reform. A
comparative analysis, in Rebora G., Il cambiamento organizzativo. Op. cit., p. 153
49
Nella P.A. si trovano a operare, con responsabilità organizzative ed economiche
spesso molto complesse, persone della più diversa provenienza (ingegneristica, giuridica,
medica, contabile, urbanistica, informatica, pedagogica, sociologica, ecc.) selezionate e
promosse prevalentemente sulla base delle conoscenze specialistiche possedute, piuttosto che
della loro sensibilità organizzativa.
Per di più, a causa della sua natura prettamente burocratica, la P.A. ha, spesso,
costruito un proprio tessuto attraverso il linguaggio giuridico, arrivato a permeare il contesto
organizzativo in misura ben superiore a quanto gli dovrebbe competere. Ciò deve aggiungersi
al fatto che nella nostra P.A. è fortemente prevalente, più di quanto accade negli altri Paesi, la
presenza di dirigenti con formazione giuridica, e ciò ha profondamente condizionato lo
sviluppo di un’adeguata cultura organizzativa ed economica.
Come giustamente sostengono gli esperti, burocrazia è un termine sano e in sé
positivo, che anche per questi motivi ha assunto, nell’accezione comune, una connotazione
negativa.
Le zavorre citate sono indubbiamente pesanti: l’eredità derivante dal passato
presentava profonde criticità e inadeguatezze; il problema è oggettivamente arduo, data la
natura delle attività da assoggettare alle logiche e tecniche manageriali; si tratta di un ambito
nel quale non possiamo vantare tradizioni di eccellenza; occorre fare i conti con linguaggi e
culture, in qualche misura alternative, fortemente radicate.147
Se questo è il contesto, per la P.A. il tema del cambiamento organizzativo è cruciale in
quanto, proprio nel settore pubblico, appare anacronistica la persistenza di una cultura
rigidamente formale, burocratica e autoreferenziale, a fronte delle mutate esigenze dei
cittadini, in termini di offerta e qualità dei servizi, e degli stessi sistemi amministrativi, volti al
recupero di efficienza, alla razionalizzazione delle strutture, a una maggiore competitività con
altri potenziali concorrenti pubblici o privati, anche in ragione della scarsità di risorse.
L’attenzione degli studiosi delle dinamiche organizzative muove sempre più dalle
strutture ai processi, dalle forme organizzative ai sistemi di relazione, dalle componenti hard a
quelle soft. Se la ricerca dell’eccellenza si fonda sempre più su competenze e capacità
immateriali, il problema organizzativo diventa essenzialmente come sviluppare tali capacità.
È proprio per questo che i processi di riorganizzazione, investendo in primis le persone, vanno
gestiti e governati, soprattutto nelle componenti immateriali (atteggiamento, clima, ideologie,
valori,…) che caratterizzano nel profondo il modo d’essere e di operare di un’organizzazione
pubblica, costituendone il tratto distintivo.
L’adeguamento strutturale e strategico della P.A. all’evoluzione della società e
dell’ambiente, esterno e interno, risulta allora fondamentale. La “ricerca dell’eccellenza”
passa attraverso l’instabilità, l’innovazione permanente, la messa in discussione continua delle
routine e delle soluzioni sperimentate in passato. La consapevolezza che un’organizzazione

147
Donna G., La gestione del cambiamento nella P.A., Op. cit., pp. 8-9
50
pubblica debba costantemente reagire o anticipare continue spinte al cambiamento,
contrastare minacce, sfruttare opportunità, per non correre il rischio di soccombere a una
competizione sempre maggiore, è ormai consolidata dall’esperienza.
Per decifrare il futuro, insomma, occorre elaborare schemi nuovi per interpretare il
presente, per muoversi in una realtà che appare sempre più complessa, il cambiamento è
ormai una dimensione strutturale del divenire piuttosto che, come si è creduto per molto
tempo, un fenomeno occasionale ed eccezionale. Benché se ne parli e lo si invochi a gran
voce, il cambiamento appare al tempo stesso “necessario e impossibile”, per sottolineare, con
una felice espressione di Crozier, un paradosso di difficile soluzione: da un lato la necessità di
cambiare per evitare il blocco e la crisi del sistema, dall’altro l’incapacità di farlo, di trovare
la direzione giusta, il sentiero efficace.148
Dalla riduzione delle risorse a disposizione e dalla mancata capacità di utilizzarle
adeguatamente ha avuto origine un continuo incremento del debito pubblico, ponendo in
primo piano l’esigenza di valutare, oltre all’efficacia dei risultati delle politiche e dei
programmi, anche le risorse umane e la dirigenza.
L’ondata di riforme, che negli anni Ottanta e Novanta ha investito le Amministrazioni
Pubbliche in Italia, impone una riflessione relativa all’impatto del cambiamento organizzativo
sul personale pubblico.
Il successo e la sopravvivenza dei sistemi organizzativi complessi dipendono dalla
capacità di attuare i cambiamenti necessari per fronteggiare, da un lato, l’evoluzione del
contesto ambientale e normativo e, dall’altro, la domanda sempre più differenziata di servizi
da parte dei cittadini.149

148
Crozier M., Stato modesto, stato moderno. Strategie per un cambiamento diverso, in Russo S., Silvestri G.,
P.A., innovazione e cambiamento organizzativo. Il caso Agenzia delle Entrate, Roma, ARACNE editrice, 2012,
p. 11
149
Russo S., Silvestri G., Pubblica Amministrazione., innovazione e cambiamento organizzativo. Op. cit., pp. 11-
12
51
III. L’aspetto formativo
L’esigenza di un rinnovamento profondo della cultura della formazione tende ormai da
alcuni anni, osserva Lipari, a configurarsi come un bisogno diffuso in una crescente varietà di
contesti tecnici e professionali.150
Ciò che appare decisivo, per le organizzazioni, è la capacità di innovare e di
trasformare. E poiché l’innovazione è in larga misura legata alla possibilità di organizzare e
attivare capacità riflessive sull’esperienza accumulata nelle pratiche consolidate, emerge con
forza la priorità e la centralità del capitale intellettuale, dell’investimento in ricerca e in
conoscenze innovative. Si delinea dunque in modo sempre più definito una nuova logica,
opposta a quella della razionalizzazione, basata sull’interazione di alcune dimensioni
essenziali: la capacità di innovazione, il capovolgimento del rapporto quantità-qualità e
l’aumento del valore della qualità, la centralità della risorsa umana, la capacità di ascolto e di
apprendimento.151

III.1. Dall’aula all’Empowerment


In anni recenti, come scrivono Boldizzoni e Nacamulli, si è assistito al declino della
formazione in aula a favore di nuovi metodi fuori dall’aula.152 Vi rientrano a pieno titolo le
modalità primarie, informali e non strutturate, costituite dalla reingegnerizzazione di processi
e dei luoghi di lavoro, che possono assicurare lo sviluppo delle opportunità di informazione,
valutazione e accumulazione delle competenze nel corso del lavoro quotidiano (tutoring,
mentoring, peer review, circoli di qualità e focus group, affiancamento, rotazione delle
mansioni ecc.).153 Un ulteriore fenomeno strettamente legato all’influsso delle tecnologie
dell’informazione e della comunicazione è la progressiva ibridazione fra attività di
formazione e di comunicazione.154
Il percorso formativo di un individuo nella sua globalità integra metodologie e
strumenti di diversa natura e diventa impossibile tracciare una netta distinzione tra lavoratore

150
Lipari D., Logiche di azione formativa nelle organizzazioni, in Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura
di), Società della Conoscenza e Formazione, Op. cit., p. 19; Lipari D. (a cura di), Formatori Etnografia di un
arcipelago professionale, in Agnesa G., Calvaruso A., Malaguti A., Vidotto E., Rilanciare la formazione della
P.A.. Analisi, riflessioni e proposte, 15° rapporto sulla formazione nella P.A., Scuola Nazionale
dell’Amministrazione, 2011, p. 72, reperibile su: http://sna.gov.it/fileadmin/files/sna/15-Rapporto_Sintesi.pdf
(consultato il 25.01.2018)
151
Montedoro C., Pepe D., Serra F., La formazione oggi: ruolo e prospettive, in Bertagni B., La Rosa M.,
Salvetti F. (a cura di), Società della Conoscenza e Formazion, Op. cit., p. 19
152
Boldizzoni D., Le contaminazioni formative, in Boldizzoni E., Nacamulli R. C. D. (a cura di), Oltre l’aula.
Strategie di formazione nell’economia della conoscenza, in Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di),
Società della Conoscenza e Formazione, Op. cit., pp. 24-25
153
Agnesa G., Calvaruso A., Malaguti A., Vidotto E., Rilanciare la formazione della P.A.. Analisi, riflessioni e
proposte, Op. cit., p. 74
154
Barbiero A., Come gestire i limiti alla spesa per la formazione delle risorse umane nelle amministrazioni
pubbliche (art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010), maggio 2012, reperibile su:
http://www.dirittodeiservizipubblici.it/articoli/articolo.asp?sezione=dettarticolo&id=481 (consultato il
25.01.2018)

52
e persona in apprendimento visto che l’e-learning diventa un aspetto essenziale dell’attività
lavorativa oltre che dell’apprendimento durante tutto l’arco della vita (lifelonglearning).
Quest’ultimo è uno dei temi più cari alle politiche dell’Unione Europea anche se il
cammino è ancora agli inizi, viste le numerose difficoltà legate all’alfabetizzazione di massa
sul piano informatico e alle questioni di accessibilità per tutti i cittadini. Nella P.A., le nuove
tecnologie si vanno diffondendo progressivamente anche se tendono ad attecchire più
velocemente negli ambienti meno burocratizzati, come le imprese private e le scuole di alta
formazione o i master.155
Quaglino delinea tre approcci alla formazione. La formazione per le competenze o
per l’organizzazione presenta un carattere prevalentemente addestrativo e istruttivo e si
colloca in una prospettiva di sviluppo delle risorse umane o di qualifica professionale. La
formazione per il cambiamento o in organizzazione è, invece, progettata al fine di
sostenere processi di sviluppo organizzativo, ossia concepita soprattutto come momento per il
supporto del cambiamento culturale e strategico. Si tratta di una formazione il cui orizzonte
temporale è il medio periodo, che si fa carico anche dell’elaborazione della relazione tra
individuo e organizzazione e alla ricerca di possibilità di crescita per entrambi. Infine, la
formazione per lo sviluppo personale o oltre l’organizzazione conduce la persona “verso
un orizzonte di esistenza piena e autentica, per mutuazione di istanze educative, per percorsi e
traiettorie di lungo periodo al di là di contenuti e processi, verso la riappropriazione
dell’individualità del progetto di sé ovvero verso la coltivazione di sé, la conoscenza e la cura,
in una prospettiva di continuità e autonomia.”156
Piccardo e Benozzo propongono un quarto approccio definito formazione con
l’organizzazione, la cui finalità è l’evoluzione, la crescita e il cambiamento
contemporaneamente dell’organizzazione e del singolo. I suoi obiettivi fanno riferimento
all’acquisizione di consapevolezza circa i processi di costruzione culturale sedimentatisi nel
tempo, i modelli agiti, le teorie sposate e le teorie in uso. Il contenuto è rappresentato dai
processi di azione e di decisione, dalle attività lavorative dei soggetti e dai “mestieri” dei
singoli inseriti in una comunità di pratiche. Quest’ultima è costituita da un insieme di
persone, che hanno costruito una rete di relazioni e definito, implicitamente o esplicitamente,
anche le modalità attraverso le quali lavorare, agire, interagire e interpretare gli eventi. In essa
si sottolinea maggiormente l’importanza delle attività pratiche, specialmente quelle lavorative
condivise, unitamente alla dinamica affettiva che accompagna i soggetti nello svolgimento
dell’attività lavorativa. La comunità di pratiche è un costrutto in parte analogo a quello di

155
Montedoro C., Pepe D., Serra F., La formazione oggi: ruolo e prospettive, in Bertagni B., La Rosa M.,
Salvetti F. (a cura di), Società della Conoscenza e Formazione, Op. cit., pp. 25-26
156
Quaglino G. P., Fare formazione. I fondamenti della formazione e i nuovi traguardi, in Benozzo A., Piccardo
C., Lo spazio della formazione per le comunità di pratiche, in Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di),
Società della Conoscenza e Formazione, Op. cit., pp. 115-116
53
cultura organizzativa,157 nella quale viene soprattutto considerata la dimensione comunitaria;
e, anzi si può dire che una cultura possa contenere una comunità di pratiche.158
Il metodo di questo quarto approccio richiede la co-costruzione di contesti per
l’apprendimento, emancipanti e partecipati, frutto di processi di ricerca sociale e di
un’alleanza profonda tra professionista della formazione e numerosi attori organizzativi,
collocati ai diversi livelli di potere e in diverse funzioni.159

III.1.1. La centralità della persona


In ambito istituzionale e organizzativo così come in ambito formativo si è reso
progressivamente necessario rivolgere l’attenzione verso l’individuo, le sue risorse, le sue
capacità, la sua energia, le sue possibilità reali di influenzare ciò che lo riguarda, il suo potere.
Tale termine non si riferisce al potere esercitato da qualcuno su qualcun altro, bensì
all’empowerment, caratteristico del mondo interiore della persona.
Diverse competenze e metacompetenze assumono grande rilevanza in relazione alla
dimensione dell’individuo e al rafforzamento della sua sfera interiore: la responsabilizzazione,
la fiducia nell’uso delle proprie competenze, il pensiero operativo positivo, la capacità di
saper valutare e gestire le risorse disponibili, la fiducia verso il futuro, controllabile e non
controllabile. Metacompetenze teoriche e applicative ricorrono all’interno di una logica
fortemente interattiva. Alcune competenze di base sono “alimentatrici, per non dire conditio
sine qua non, di diverse metacompetenze applicative quali l’orientamento ad apprendere, la
flessibilità, l’innovatività, la responsabilizzazione, la posizione proattiva”.160 Tutto questo
comporta la definizione di dispositivi e modelli attivi di formazione in cui giocano un ruolo
centrale l’individuo in formazione e il processo stesso di apprendimento.
Nella formazione professionale, il principale movente della domanda di
metacompetenze è rappresentato dall’esigenza di acquisire strumenti di gestione
dell’incertezza: sono i giovani, i disoccupati, le categorie svantaggiate, coloro che, superati i
cinquant’anni di età, devono affrontare nuove transizioni nel mondo del lavoro, ad avanzare la
richiesta di formazione di metacompetenze. La capacità da parte degli individui, di costruire
nuove competenze durante il percorso di formazione, sembra trarre origine da un processo di
evoluzione individuale che permette di superare la percezione di uno spazio limitato e di
delinearne uno aperto, nel quale rimettere in gioco le proprie capacità di orientamento e le

157
Barley S., Semiotics and the Study of Occupational and Organizational Cultures, Qualitative Research; Van
Maanen J., Barley S., Occupational communities, in Staw B.M., Cummings L.C. (a cura di), Research in
organizational behaviour; Kunda G., Engineering culture: control and commitment in a high-tech organization,
in Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della Conoscenza e Formazione, Op. cit., p. 118
158
Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della Conoscenza e Formazione, Op. cit., p. 117
159
Benozzo A., Piccardo C., Lo spazio della formazione per le comunità di pratiche, in Bertagni B., La Rosa M.,
Salvetti F. (a cura di), Società della Conoscenza e Formazione, Op. cit., p. 116
160
Bruscaglioni M., La formazione dei formatori per l’acquisizione di metacompetenze, in AA. VV.,
Apprendimento di competenze strategiche. L'innovazione dei processi formativi nella società della conoscenza
in Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della Conoscenza e Formazione, Op. cit., p. 21
54
possibilità di ricostruire e di ridefinire strumenti di conoscenza e di azione.161 È grazie a
questo percorso, scrivono Verdi Vighetti e Bertucci, che l’individuo acquisisce una
metacompetenza fondamentale: l’apprendere ad apprendere.162
Il percorso di formazione alle metacompetenze deve essere posto in relazione con
l’istituzione, al fine di identificare quelle aree di sviluppo organizzativo che consentono la
realizzazione di progetti imprenditoriali in tempi e modalità congruenti con le dinamiche di
cambiamento.
La logica del lifelonglearning dovrebbe permettere alle persone di rimanere in una
condizione di occupabilità e di inserire il proprio percorso di lavoro e di realizzazione
personale all’interno di contesti organizzativi e sociali ampi e in rapida evoluzione.163
Per le organizzazioni si tratta di un netto aumento dell’efficacia delle azioni formative,
per le persone, di un sicuro miglioramento delle capacità di affrontare il cambiamento, di
un’accresciuta possibilità di occupazione durevole, di una più equilibrata integrazione delle
attività professionali nei progetti di vita.164

III.2. La formazione nella Pubblica Amministrazione165


Dal XV Rapporto sulla formazione della P.A., pubblicato nel 2011, emerge che
all’interno di questo ambito rimangono insuperati vecchi problemi come la mancanza di una
cultura della formazione da parte di molti decisori pubblici, e al contempo se ne manifestano
di nuovi, ad esempio quelli causati dalla drastica riduzione delle risorse per le iniziative
formative.
Un altro aspetto evidenziato è l’imprescindibile necessità di legare la formazione
all’applicazione concreta, all’utilità, al miglioramento continuo di processi e servizi mediante
un approccio più induttivo ed esperienziale. La formazione che genera apprendimento
efficace, è quella mirata, tracciabile, condivisa, che intercetta visioni, strategie generali,
aspettative e desideri personali. La formazione come atto fine a se stesso, come acquisizione
di nozioni, confinate alla sfera del sapere non applicato è sostanzialmente tramontata, anche a
causa della riduzione della disponibilità di risorse.
La formazione rivolta al personale della P.A. viene quasi sempre concepita come
strumentale all’applicazione di un modello organizzativo scaturente da una norma. Spesso i
progetti di riforma, pur nella diversità di aree di intervento e di soggetti coinvolti, sono stati
basati su una concezione giuridico-formale. Tale concezione porta a credere che una volta
fissata la “norma” il percorso per arrivare ai risultati ne derivi di conseguenza. In effetti, è

161
Verdi Vighetti L., Per un orientamento di qualità: il ruolo strategico dell’orientamento non formale, in
Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della Conoscenza e Formazione, Op. cit., p. 21
162
Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della Conoscenza e Formazione, Op. cit., p. 21
163
Ivi, p. 22
164
Bertini G., L’apprendimento autogestito, in Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della
Conoscenza e Formazione, Op. cit., p. 22
165
Il paragrafo è rielaborato da: Agnesa G., Calvaruso A., Malaguti A., Vidotto E., Rilanciare la formazione
della P.A.. Analisi, riflessioni e proposte, Op. cit., pp. 63-69
55
assai più facile cambiare la norma che non i processi reali di un’organizzazione. Spesso gli
attori del cambiamento ignorano o sono indotti a ignorare la natura complessa delle
organizzazioni.166 Per quanto valido possa essere il modello a cui la norma si riferisce, esso
rappresenta una realtà semplificata, che considera un numero limitato di aspetti, trascurando il
fatto che la realtà nella quale si opera e si apprende ogni giorno è molto più complessa. Gli
stessi meccanismi di apprendimento afferiscono a un sistema molto articolato in cui diversi
elementi fisici, biologici, culturali, sociali, potremmo dire contingenti e fenomenologici,
interagiscono indissolubilmente a vari livelli.
Ancora troppo spesso la formazione viene relegata a mero strumento di
trasferimento di conoscenza e attivazione pedissequa dell’azione pratica, mentre dovrebbe
più opportunamente favorire lo stimolo a trovare interessi, curiosità, sensibilità al fine di
supportare uno sviluppo mentale e morale della persona. Ancor più questo compito spetta alla
formazione rivolta alla P.A.. Una formazione che deve coinvolgere i partecipanti alla
percezione della realtà in modo globale, interno alla propria organizzazione, ma attento a
produrre effetti sul contesto, ormai straordinariamente dilatato dai processi di
internazionalizzazione e globalizzazione. Una formazione, quindi, capace di sollecitare un
interesse alla totalità delle cose concrete che si incontrano nella vita quotidiana; il contrario di
ciò che avviene in molti progetti formativi. Queste considerazioni spiegano l’importanza della
formazione esperienziale, che vada ad arricchire il patrimonio soft delle organizzazioni
inducendole a imparare dimensioni tacite non facilmente trasferibili. In questo senso la
formazione e la valorizzazione delle competenze di un individuo non possono basarsi solo sui
metodi didattici tradizionali. Vanno, piuttosto, messi a punto approcci che richiedono
l’integrazione tra accademia e bottega, tra teoria e pratica e che spostano soprattutto il focus
della formazione da un’impostazione top-down a una bottom-up. È basilare, cioè, il
coinvolgimento e la partecipazione del personale nei processi formativi, per la crescita e lo
sviluppo di un’organizzazione.167
Quando la formazione non viene percepita come propria, rispondente a bisogni definiti
o latenti della singola persona partecipante, ma viene percepita come strumentale alla
applicazione di un modello normato, magari estraneo alla realtà quotidiana e alla sue
problematiche, allora diventa una costrizione, un’imposizione dell’organizzazione perdendo
così qualsiasi valore educativo. La migliore formazione è invece quella che facilita il
partecipante a prendere conoscenza della realtà e trasformare in conquista ogni sua
percezione. Gli elementi principali non sono quindi i contenuti, ma le diverse possibilità di far

166
March, J. G., Olsen, J. P., Rediscovering institutions. The Organizational Basis of Politics, in Butera F., Il
change management strutturale nella Pubblica Amministrazione, in Studi Organizzativi, n. 1, 2007, p. 5
167
Miccoli G., Valorizzare le risorse umane attraverso percorsi innovativi di formazione, in Formazione e
cambiamento, Roma, Bottega Filosofica srl, 2009, p. 1, reperibile su:
http://www.eurosportello.eu/sites/default/files/Miccoli_Valorizzare le risorse umane attraverso la
formazione.doc (consultato il 25.01.2018); Idem, Cambiare il processo di apprendimento nella Pubblica
Amministrazione, Milano, Associazione Italiana per l'informatica ed il Calcolo Automatico, p. 1, reperibile su:
http://www.aicanet.it/documents/10776/1476921/Didamatica17_paper_31.pdf (consultato il 25.01.2018)
56
esprimere la persona all’interno di processi sperimentali, opportunamente concettualizzati e
trasferibili nella realtà operativa quotidiana. Quando si interviene sul personale della P.A.,
deputato a supportare lo sviluppo del sistema territoriale di pertinenza, occorre ragionare su
come sia possibile raccordare un mondo in cui regnano le novità, l’interesse, con una serie di
disfunzioni quotidiane, spesso generate dalla meccanica applicazione di norme, talvolta
frammentarie, contraddittorie e volatili, che generano incertezza, distacco e immobilismo.
Solo una formazione capace di promuovere un processo educazionale e
motivazionale può generare meccanismi nuovi a supporto dello sviluppo sociale ed
economico. Solo una formazione che contribuisca, quindi, a far scomparire complessi e
frustrazioni del lavoro pubblico e ridurre il rancore, l’insofferenza, il malessere tra le persone
può sortire effetti duraturi e significativi.
Piuttosto che compilare voluminosi piani formativi, ricchi di percorsi di tecniche
giuridiche, amministrative, di ingegnerizzazione di processi e di misurazione delle
performance, occorre sviluppare ambienti di apprendimento permanente, in grado di
generare nelle persone curiosità e spirito critico, motivazione, sentimento di sincerità,
proattività e coraggio. È necessario alimentare le tendenze creatrici e costruttive delle
persone, anche attraverso ambienti organizzativi dove la benevolenza e la comprensione
responsabile sostituiscano la misurazione insensata, il controllo passivo e la sensazione della
punizione in agguato. Eliminando dai percorsi formativi noia e dogmatismo, ipocrisia e
soggezione, rituale ripetizione di argomenti scarsamente pregnanti, è probabile che si possano
raggiungere obiettivi di rinnovamento personale, organizzativo e sociale.
Il cambiamento assumerebbe così significato, consentendo a ogni singola persona di
comprenderne il senso e percepire le modalità con cui poter offrire il proprio contributo.
Proprio la mancanza di senso pregiudica una molteplicità di programmi formativi che si
attuano magari proprio in quei contesti in cui la leva formativa è chiamata a produrre effetti
determinanti. In questi casi, spesso, anziché generare apprendimento e miglioramento, si
trasmette frustrazione e sensazione di inutilità. Il ruolo della formazione è invece quello di
mediare tra l’esigenza dello sviluppo, aiutando i partecipanti a coltivare le proprie risorse
psicologiche per favorire lo slancio interno, e l’esigenza di adattamento ai modelli scaturenti
dalle norme, offrendo un senso alla propria vita di dipendente pubblico, incaricato di aiutare
le altre persone a diventare cittadini consapevoli di una società in continuo miglioramento.
Per calarsi nella dimensione personale, la formazione del dipendente pubblico
finalizzata a gestire il cambiamento organizzativo deve essere concepita anche dal punto di
vista della salute psichica. Ogni percorso formativo deve perciò tenere conto del legame
stabilito tra lo sviluppo individuale del partecipante, in quanto dipendente inserito in un
percorso di carriera, con specifiche responsabilità e la funzione che dovrà svolgere nella
società, in quanto legato alla credibilità dell’Istituzione di appartenenza, alla missione che
l’Amministrazione è chiamata a svolgere, all’utilità e alla qualità dei servizi erogati, alla
visibilità del contributo apportato alla collettività.

57
Pur non essendo una formazione esclusivamente votata allo sviluppo della persona, la
formazione al cambiamento dovrà pur sempre essere un intervento che promette di vegliare
sull’interesse dell’individuo, riconoscendone il valore, indicando le forme accessibili e
concrete di soddisfazione delle sue aspirazioni, favorendo il suo evolversi nella società. Se la
formazione nella P.A. continua a rivestire solo il ruolo di strumento di adattamento
dell’individuo alle esigenze dell’evoluzione dell’organizzazione normata, rifiutando di
affrontare tutto ciò che rappresenta il conflitto tra il singolo dipendente e l’ambiente
circostante, non uscirà mai dalla trappola di un addestramento mascherato da formazione,
strumento di perpetuazione del conformismo e fattore efficace di immobilismo permanente.
Si deve dunque arricchire il modello normato di contenuti pregnanti, che facciano
percepire come il benessere futuro sia condizionato dallo sforzo del lavoro di oggi, dalla
visione chiara degli errori e delle lacune attuali, delle responsabilità diffuse e personali.
Bisogna dirigere la critica, lo scetticismo, il malcontento verso azioni positive, concrete e
verificabili, che esigono sforzo e impegno personale.
Per realizzare un programma di sviluppo delle potenzialità dei dipendenti pubblici,
piuttosto che di una loro circoscritta professionalizzazione, si devono risolvere alcuni
problemi fondamentali. Un primo è legato ai processi di apprendimento tecnico, nei quali
vanno introdotti elementi nuovi: la formazione tecnica da sola non basta, deve essere
arricchita da una formazione sociale, che supporti la creazione di senso, che appare tuttora
molto trascurata.
La formazione sociale è molto importante non solo per rendere significante il processo
di cambiamento normato, ma anche per facilitare la comprensione della complessa transizione
verso altre forme di lavoro, ancora da scoprire, che attendono anche l’ambito pubblico. Da
questo punto di vista i principi di sostenibilità, cooperazione, collaborazione e coesione
sociale devono interessare qualunque azione formativa proposta.
Un ulteriore problema riguarda la necessità di riportare all’interno dei percorsi
formativi i grandi ideali universali e sociali che hanno guidato lo sviluppo dell’umanità.
Molto spesso i percorsi formativi rivolti al personale della P.A. trascurano la nobiltà del ruolo
che l’Ente pubblico riveste nel circolo virtuoso, costituito dalle interazioni tra cittadino,
tecnostruttura e politica, che rappresenta il motore del miglioramento della qualità della vita e
dello sviluppo dei territori.
Soprattutto nella P.A. diventa indispensabile coltivare l’emozione, il sentimento, il
senso di responsabilità, l’intelligenza ecologica, per consentire di aiutare poi il cittadino a
organizzare la propria vita in modo diverso. Si pensi alle difficoltà ancora oggi esistenti nel
far decollare i servizi sociali, i servizi di raccolta differenziata, i programmi di mobilità
sostenibile, i servizi di cura alla persona, che sono in parte determinati dalla scarsa
convinzione sulla loro utilità proprio da parte di chi dovrebbe promuoverli.
La formazione della P.A. trova senso se connette i pubblici dipendenti ai cittadini.
Solo così si può raggiungere una formazione nella quale qualità della vita e ideale di società si

58
uniscano in maniera creatrice e dinamica, riempiendo di senso modelli, processi e ruoli che
troppo spesso vengono percepiti come fardelli da portare sulle spalle fino al momento del
pensionamento.

III.2.1. Lo stato attuale168


Nel panorama della formazione pubblica gli aspetti organizzativi generali sono
caratterizzati da tre macro-elementi di criticità.
In primo luogo, l’esaurimento di una fase, durata un quindicennio, caratterizzata da
una sistematica azione di formazione di base, con la conseguente necessità di evolvere
l’offerta formativa. La formazione basica ha caratterizzato i piani di molte Amministrazioni,
negli anni in cui sono aumentati gli investimenti in essa. Ora serve una formazione più
concreta e le Amministrazioni necessitano di adeguati strumenti di supporto.
In secondo luogo, la riduzione delle risorse destinate alla formazione del personale,
prevista dalla manovra 2010, è sintomo di un malessere più profondo, che non si limita alla
semplice necessità di recuperare risorse. Il malessere trae origine dal mancato raggiungimento
dell’obiettivo delineato dalle precedenti Direttive sulla formazione del Dipartimento della
funzione pubblica e dai contratti nazionali di lavoro da parte della maggior parte delle
Pubbliche Amministrazioni ed è conseguente a una riduzione degli investimenti, già operata
autonomamente da parte di molte Amministrazioni nell’ultimo quinquennio. La necessità di
recuperare risorse per far fronte alla gravità della crisi economica in atto, può accentuare
ulteriormente questa tendenza negativa. Si rende pertanto necessario destinare fondi alla
formazione del personale.
In terzo luogo, la mancanza di strumenti di indirizzo successivi alla riforma del Titolo
V della Costituzione e la successiva pronuncia della Corte costituzionale, che hanno attribuito
alle Regioni la competenza esclusiva in materia di formazione, ha determinato la necessità di
assicurare unitarietà di indirizzi al sistema formativo della P.A..
Per quanto riguarda gli apparati tecnico-amministrativi, tra le Pubbliche
Amministrazioni locali sono insorte ulteriori differenziazioni, prima di tutto di consistenza:
nel numero dei dipendenti impegnati, nell’articolazione degli stessi uffici formazione, nelle
risorse in bilancio e nelle attività erogate. Chi aveva già un servizio formazione attivo e
maturo ha teso a conservarne la funzione, magari diminuendo il budget ma mantenendo le
principali attività. Chi invece già faticava prima di questo complesso triennio 2009-2012, ha
semplicemente smesso di preoccuparsi della formazione dei dipendenti, riservando al
massimo per le categorie di dirigenti e funzionari un piccolo budget per la partecipazione ad
attività seminariali esterne.
In virtù di queste differenze strutturali, la qualità della formazione erogata all’interno
del sistema pubblico resta quindi molto diversificata: la situazione, per l’osservatore

168
Il paragrafo è rielaborato da: Agnesa G., Calvaruso A., Malaguti A., Vidotto E., Rilanciare la formazione
della P.A.. Analisi, riflessioni e proposte, Op. cit., pp. 73-78
59
decentrato, è quella di una formazione a macchie di leopardo. In alcune Pubbliche
Amministrazioni, probabilmente anche per i metodi utilizzati nell’analisi dei fabbisogni,
troviamo spesso una formazione datata, con una quota eccessivamente alta di interventi
frontali in aula e con contenuti che privilegiano l’aggiornamento normativo e
l’addestramento all’uso di strumenti normativi, amministrativi, economici e tecnologici,
escludendo temi e modalità capaci di modificare le logiche e i modi di lavorare, come se le
culture organizzative della P.A. si fossero fermate a prima delle riforme degli anni ‘90.
Le competenze necessarie per esercitare molte professioni pubbliche, con l’esclusione
di quelle che richiedono titoli di studio obbligatori, vengono interpretate spesso
genericamente dalle Amministrazioni. Il problema delle competenze non accertate né
mappate è un primo nodo da affrontare, in generale nella P.A.. L’accesso al lavoro pubblico
non potrebbe che migliorare se l’accertamento di tutte le competenze necessarie allo
svolgimento di un’attività complessa e di responsabilità avvenisse all’atto dei concorsi
pubblici. Ciò favorirebbe la selezione del personale più idoneo, faciliterebbe la collocazione
all’interno dell’organizzazione e alleggerirebbe la formazione da impossibili recuperi di
competenze e defatiganti percorsi di riqualificazione.
Eppure molte Pubbliche Amministrazioni continuano a selezionare funzionari e
dirigenti accertandone soprattutto la conoscenza teorica di tipo giuridico, talvolta quella
economico-finanziaria, aggiungendo, al più, una prova di inglese e l’idoneità nell’uso di
strumenti di office automation. A queste persone, tuttavia, viene poi richiesto di essere
risolutori di problemi, gestori di persone e di reti, di assumere rapidamente decisioni, di
costruire assetti organizzativi intra- e interistituzionali, di essere valutatori e motivatori, di
saper generare benessere organizzativo e cooperazione nonché, naturalmente, di saper
comunicare in modo efficace e autorevole.
Secondo questa prassi, molti funzionari amministrativi, anche volonterosi, esperti però
di procedure burocratiche e di normative, vengono impegnati, invece, in compiti,
continuamente mutevoli, di analisi, pianificazione, valutazione, organizzazione e gestione.
Così azioni complesse e di alto valore strategico, ai fini del cambiamento dell’apparato
pubblico, si appiattiscono in programmi di formazione-corsificio o acquisti a catalogo.
Definito il ruolo strategico della formazione, codificate le competenze da possedere (o
da sviluppare) da parte di coloro che copriranno il ruolo di responsabili della funzione di
formazione, si dovrebbe dar seguito a un’azione di sistema che crei, finalmente, una
generazione di training manager davvero competenti, consapevoli del ruolo e, anche per
questo, più motivati.
È evidente, dunque, l’esigenza di dotare le Pubbliche Amministrazioni di personale
competente nel campo della gestione di processi formativi, secondo una visione strategica
coerente e unitaria, a livello di sistema pubblico, assumendo come paradigma professionale
un minimo comune denominatore, un set di competenze specifiche e trasversali, con alto
valore organizzativo. Tale azione costituisce un passaggio fondamentale per accrescere il

60
valore e l’efficacia della stessa formazione a supporto del cambiamento e del miglioramento
dell’intero sistema della P.A.. Per quanto detto in precedenza, chi si occupa di gestione dei
processi formativi, sia che si tratti di personale interno, sia che si tratti di nuovo personale,
prima di essere formato, andrebbe selezionato in funzione del possesso di un insieme di
competenze e attitudini mirate e non di generali conoscenze nozionistiche.
La valutazione rappresenta, infatti, uno degli aspetti critici della formazione pubblica.
Se è vero che quasi tutte le Amministrazioni effettuano a fine corso la valutazione di
gradimento, ben diversa è la situazione per gli altri livelli valutativi. Solo alcune
Amministrazioni (limitatamente ad una parte delle attività formative) valutano
l’apprendimento dei partecipanti. Pochissime sono poi le esperienze di valutazione degli
effetti e della ricaduta sul sistema organizzativo. Occorre pertanto incentivare una cultura
della valutazione della formazione che non sia limitata al gradimento e alla costatazione
formale delle evidenze di erogazione dei servizi, ma che si dimostri strumento di verifica
dell’efficacia. La valutazione non può prescindere dalla verifica dell’apprendimento e
dell’acquisizione di competenze, in un’ottica di valorizzazione delle risorse interne.
Analogamente, è strategica la verifica degli effetti sulle performance delle strutture
amministrative, in un’ottica di miglioramento della qualità dei servizi erogati.
Le criticità sono evidenti, ma è nei momenti difficili che la P.A., ricca di straordinari
esempi di eccellenza, deve tornare a credere in se stessa e nella sua capacità di rinnovarsi. “Le
amministrazioni pubbliche sono organizzazioni ad alta densità di lavoro intellettuale. Negli
ultimi anni, questa risorsa straordinaria è stata umiliata in molti modi. Occorre recuperare la
fiducia e la dignità delle persone che lavorano nelle amministrazioni.”169È necessaria la
motivazione che trae origine nelle proprie competenze, l’orgoglio di svolgere un ruolo
indispensabile al servizio dei cittadini. La formazione deve accompagnare questo processo.
Molto è cambiato rispetto ai primi anni ‘90, ma la sensazione è che tutto avvenga
troppo lentamente per un Paese che deve ancora superare problemi atavici e misurarsi in
modo competitivo con il nuovo e mutevole contesto globalizzato. È, per questo, necessario
imprimere un’accelerazione alla formazione, promuovendo e facendo emergere i valori e il
senso del lavoro pubblico.
Le nuove frontiere dell’apprendimento possono da subito essere sostenute e promosse
nella formazione della P.A. attraverso azioni sistematiche e condivise tra Stato, Regioni ed
Enti locali. Azioni ad alto valore aggiunto, ma leggere in quanto a investimento, perché
favoriscono lo sviluppo della conoscenza e delle competenze facendo muovere le idee, le
energie e le esperienze nelle reti locali, connesse a scala nazionale ed europea.

169
Bonaretti M., Dieci idee per innovare la P.A. (in modo rapido e fattibile) in Mattalucci L. (a cura di),
Dialoghi sulla Pubblica Amministrazione territoriale, Rivista di studi sulla formazione e sullo sviluppo
organizzativo, Anno III, Maggio 2012, p. 16
61
III.3 Le attività formative dei Comuni170
In questo paragrafo ci si concentra sulla situazione dei Comuni poiché, come
accennato nell’introduzione, la realtà nella quale ho svolto il tirocinio e che si vuole prendere
in esame in questo lavoro è quella di un Comune di 37 000 abitanti.
L’indagine illustrata nel XVI rapporto sulla formazione nella P.A., pubblicato a
giugno 2015, è stata realizzata su un campione di 484 Comuni con più di 10.000 abitanti.
Il drastico ridimensionamento delle strutture interne dedicate alla gestione della
formazione avvenuto negli ultimi anni e conseguente alla significativa riduzione dei
finanziamenti, sembra ora in fase di assestamento. Il forte aumento dei Comuni che, tra il
2010 e il 2011, hanno rinunciato a una struttura dedicata alla formazione si arresta e si
riscontra qualche piccolo segno di recupero. Continua, però, il ridimensionamento degli uffici
formazione a vantaggio delle unità organizzative.
I Comuni sprovvisti di una struttura dedicata alla formazione si attestano sul 39%,
mentre le unità organizzative (scese dal 56% dei Comuni nel 2010 al 41% nel 2012) segnano
un piccolo recupero al 46%. Gli uffici formazione sono presenti nel 16% dei Comuni.
La distribuzione territoriale conferma la diffusa sottodotazione dei Comuni
meridionali (il 57% è sprovvisto di strutture incaricate della formazione). Le unità
organizzative sono molto più frequenti nel Nord Ovest e nel Centro, dove operano in più della
metà dei Comuni (rispettivamente, il 58% e il 54%). Gli uffici formazione sono relativamente
più frequenti tra i Comuni del Nord-Est (22%). (Grafico 1)

Graf. 1 – Comuni. Presenza di strutture preposte alla formazione per area geografica e per
dimensione demografica (valori %). Elaborazione su 484 Comuni

170
Il paragrafo è basato su informazioni reperite da: Bevilacqua N. (a cura di), 16° Rapporto nazionale sulla
formazione nella P.A. lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali, Scuola Nazionale
dell’Amministrazione, Giugno 2015, pp. 14-43, reperibile su:
http://focus.formez.it/sites/all/files/16rapportoformazione.pdf (consultato il 25.01.2018)
62
I 100.000 abitanti si confermano come la soglia demografica oltre la quale prevalgono
i Comuni dotati di un ufficio formazione. Le unità organizzative, formula più snella,
prevalgono nei Comuni sotto i 100.000 abitanti. I Comuni del tutto sprovvisti di strutture
specifiche sono tutti sotto i 100.000 abitanti e pesano molto nella fascia delle amministrazioni
minori (tra i 10.000 e i 50.000 abitanti), delle quali rappresentano poco meno dalla metà.
Oltre al flusso annuale delle persone formate in rapporto ai dipendenti in recupero, si
osserva che tra i Comuni, si registrano un limitatocalo del numero medio di corsisti per
ciascun intervento formativo e una diminuzione del numero medio di giornate per corso.
Ne consegue una riduzione del numero di giornate di formazione erogata per ciascun
corsista.In questo contesto, quindi, i Comuni hanno contenuto la diminuzione delle persone
formate, ma hanno dimezzato le giornate di formazione.
Rimane sostanzialmente stabile l’affidamento della competenza su interventi
formativi ai dirigenti dei diversi settori delle amministrazioni, con risorse finanziarie da
gestire autonomamente, diffuso nella metà circa dei Comuni. Si tratta di una prassi
tradizionalmente più frequente nei Comuni minori.
I rapporti dei dirigenti che gestiscono direttamente budget per la formazione con le
strutture dedicate sono abbastanza collaborativi. Nella metà dei Comuni dotati di un servizio
formazione ci sono scambi di informazioni sulle iniziative realizzate e una programmazione
concertata degli interventi formativi da attuare.
Nonostante la sostanziale stabilità delle strutture per la formazione, è continuata una
limitata riduzione delle risorse umane impegnate in esse. Il personale a tempo pieno è
presente solo negli uffici formazione ed è in diminuzione a favore di personale part-time.
Calano anche i formatori interni, di circa il 10% nell’ultimo anno.
Nel 2013, l’investimento formativo dei Comuni ha recuperato i livelli anteriori al
taglio delle risorse finanziarie, almeno per l’ampiezza della platea dei formati. Questo denota
che un aggiustamento è stato raggiunto, almeno sul piano quantitativo della capacità di
coinvolgere il personale nella formazione. Con questo aggiustamento cambia anche la
composizione delle persone formate, in ragione della distribuzione territoriale e
dell’ampiezza demografica dei Comuni. Resta stabile soltanto la composizione per qualifica
dei formati: per un piccolo segmento (4%) composto da dirigenti, per un terzo da funzionari
direttivi, per due terzi circa dalle altre categorie professionali.
Scende vistosamente la parte di corsisti proveniente dai Comuni dell’Italia centrale e
meridionale rispetto a quella Settentrionale (si tenga conto che nel 2011 raggiungevano il 19%
del totale).Mentre la quota di corsisti formati dai Comuni oltre 100.000 abitanti resta
sostanzialmente stabile, diminuisce quella dei Comuni da 50.000 a 100.000 abitanti (dal 18%
sul totale dei 2011 al 14% del 2013), mentre i corsisti dei Comuni minori raggiungono il 28%.
Come da tendenza consolidata, l’investimento formativo è molto più alto sul
personale dirigente e direttivo, ma è, comunque, in aumento per tutte le qualifiche.

63
Seguendo la tendenza generale, aumenta il personale formato nell’area tematica tecnico-
specialistica e nelle discipline giuridiche. Si riduce, rispetto al 2012, il personale formato nelle
altre discipline. (Grafico 2)

Graf. 2 – Comuni. Corsisti per area tematica (valori %). Elaborazione su 438 Comuni

Rispetto al totale dei dipendenti, i dirigenti sono più orientati verso i corsi
manageriali e le tematiche economico finanziarie, i direttivi e l’altro personale verso i
corsi di informatica e telematica. Le altre categorie professionali sono molto più presenti tra
i corsisti nell’area tematica tecnico-specialistica.
La partecipazione ad altre attività formative, come stage, convegni e conferenze resta
abbastanza minoritaria. Si può ipotizzare che queste esperienze formative, che hanno
carattere evidentemente integrativo, siano motivate dalla maggioresnellezza organizzativa, è
più facile, infatti, conciliarle con gli impegni e con l’organizzazione del lavoro, e da fattori di
costo.
Molto esigua appare la quota dei corsi attuati dall’Università, che assume una qualche
visibilità soprattutto nelle lingue.
La configurazione delle modalità di erogazione dei corsi è tra gli aspetti più costanti
dell’attività formativa dei Comuni. La quasi totalità dei corsi (84%), quanto a metodologia
didattica, è basata sulla lezione frontale in aula. Per una parte minore combinata anche con il
laboratorio informatico. Tutte le altre modalità (autoapprendimento, videoconferenza, e-
learning, videoconferenze, learning on the job) sono applicate in un molto ridotto numero di
casi.
La grande predominanza della lezione in aula lascia poco spazio agli altri metodi
didattici. Il laboratorio informatico ha rilievo nella propria disciplina, gli altri sono confinati
in una dimensione prevalentemente sperimentale. L’e-learning, come per il recente passato,
trova, perlopiù, spazio nelle discipline manageriali.
64
Come negli ultimi anni, l’indagine ha anche cercato di esplicitare le motivazioni della
scarsa diffusione dell’e-learning: preferenza per la metodologia d’aula e mancanza di un
finanziamento dedicato a questa metodologia.
Le innovazioni normative del recente passato hanno riconfigurato le priorità della
formazione. Le attività formative più efficaci per il processo di innovazione sono indicate nel
grafico 3 e sono segnalate da oltre il 40% delle Amministrazioni:
• la trasparenza organizzativa e il controllo digestione;
• il supporto alla digitalizzazione della Pubblica Amministrazione;
• la misurazione e valutazione delle performance;

Graf. 3 – Interventi formativi di particolare impatto per l’innovazione (valori %).


Elaborazione su 484 Comuni

Rispetto all’ampiezza demografica e alla complessità organizzativa, le città medio


piccole (da 50.000 a 100.000 abitanti) si caratterizzano maggiormenteper un’attività formativa
orientata alla misurazione e alla valutazione delle performance e alla semplificazione.Sopra i
100.000 abitanti con maggiore frequenza sono indicate come prioritarie tre aree di intervento:

65
la trasparenza organizzativa e il controllo di gestione; l’etica e la trasparenza; l’accesso ai
fondi comunitari e la loro gestione.
Dal punto di vista territoriale, i Comuni meridionali si caratterizzano per una
frequenza significativamente inferiore di attività formative riguardanti i temi precedentemente
esposti.
Come ostacolo alla formazione, le Amministrazione percepiscono in ordine di
importanza: l’insufficienza delle risorse finanziarie; le incompatibilità tra l’attività di
formazione e gli impegni di lavoro; la limitata capacità di riconoscere l’importanza della
formazione per la performance dell’organizzazione; il ridotto interesse delle sedi decisionali
politiche e delle dirigenze; le carenze dell’offerta formativa proposta dal mercato. (Grafico 4)

Graf. 4 – Comuni. Fattori critici nella gestione della formazione (valori %.) Elaborazione su
484 Comuni

I Comuni del Nord, in particolare, faticano a reperire sul mercato prodotti e


servizi informativi tarati sulle proprie esigenze, nonostante operino in contesti economici con
una gamma di offerta superiore a quella delle altre aree.
IComuni del Sud avvertono maggiormente un’insufficiente importanza assegnata
alle politiche formative e l’inadeguatezza delle risorse professionali impegnate nella gestione
della formazione.
È uno scenario stabile da molti anni, in cui la principale variazione è stata introdotta
dai provvedimenti che hanno ridotto i finanziamenti.Negli ultimi anni, le normative e i
programmi di ammodernamento della P.A. si sono aggiunti alle domande provenienti dalle
società locali, accrescendo gli impegni degli interventi formativi, con una simultanea e
considerevole riduzione delle risorse finanziarie. Queste condizioni portano le
Amministrazioni a chiedere, per le attività formative, ricadute efficaci
66
sull’organizzazionee un legame tangibile con gli obiettivi di performance, come la
semplificazione, la trasparenza, la valutazione delle politiche ecc..
Un ulteriore passo verso un maggior controllo sulla domanda formativa è stato fatto
nel 2013: rispetto all’anno precedente, nei Comuni aumenta la richiesta di corsi progettati
su specifiche esigenze delle Amministrazioni, mentre si riduce la richiesta di corsi sulla
basedi cataloghi offerti dal mercato e, in parte, si ridimensionano anche i corsi su richiesta
dei dipendenti.
Le restrizioni finanziarie sembrano aver incentivato l’uso di modalità alternative per
favorire i processi di apprendimento.Oggi, gli strumenti preferiti per la formazione sono
(grafico 5):
• l’affiancamento di esperti, superiori,colleghi;
• il lavoro digruppo;
• la promozione delle dinamiche informali di trasmissione delle conoscenze.

Graf. 5 – Comuni. Diffusione modalità alternative per l’apprendimento (valori %)Nota:


elaborazione su 484 Comuni
Altre modalità (come la rotazione delle mansioni, i focus group, i circoli di qualità o
gruppi di miglioramento della qualità del lavoro, le Comunità di apprendimento o di lavoro in
rete, l’autoapprendimento tramite learningobject e aule virtuali) hanno avuto applicazione
molto più ridotta, oppure circoscritta ad ambiti specifici.
Con più frequenza emergono orientamenti, quali la tematica della sicurezza nelle
esperienze di adeguamento professionale;l’associazionismo, in funzione del contenimento dei
costi ma anche della sperimentazione di una formazione innovativa;la valorizzazione delle
risorse interne e il loro coinvolgimento nell’attività formativa.

67
Conclusioni
Nell’introduzione a questo lavoro ci si chiedeva perché si fa ancora molta fatica a
programmare interventi complessi di dematerializzazione e reengineering e a utilizzare le
tecnologie a vantaggio delle persone, nel settore pubblico, che dovrebbe essere orientato
all’efficienza e all’efficacia alla stessa stregua del privato.
Come abbiamo potuto vedere, i problemi che affliggono la P.A. sono molti e di
diversa natura sia in senso assoluto che rispetto a quelli che interessano il settore privato.
Alla nostra P.A., come si diceva alla fine del secondo capitolo, si chiede di affrontare
problemi che molte imprese quasi non conoscono e di operare secondo criteri e regole che
poche di esse rispettano. Il settore privato, cioè, non è immune da criticità organizzative che
impediscono, in alcuni casi, di eleggerlo ad esempio di buone pratiche e opera in una realtà
più limitata e per certi versi meno complessa della P.A.. Non si vuole, quindi, in questo
lavoro, equiparare e assimilare questi due settori che per natura sono diversi. Si vuole, invece,
evidenziare il concetto che orientamenti che l’impresa segue normalmente possono essere
validi anche per il settore pubblico. Esso, pur avendone riconosciuto il valore, continua in
molti casi a essere in ritardo nell’assimilazione dei progressi e refrattario a nuove vedute e al
cambiamento.
Un primo livello di risposta al quesito iniziale è rappresentato proprio da questo
concetto: la trasformazione digitale è frenata dalla resistenza al cambiamento. Un’indagine
condotta dalla società di ricerca IDC per conto di CornestoneOnDemand,171 che ha preso in
considerazione oltre 1.400 professionisti delle risorse umane e business manager di 14 Paesi
europei, Italia compresa, ha rivelato come per la maggior parte di essi la principale barriera
alla trasformazione digitale sia la resistenza delle persone al cambiamento. Anche nel caso
italiano il 46% dei rispondenti si è espresso in questi termini.172
Questa tendenza è dovuta a fattori oggettivi di programmazione del cambiamento che
nasconde di per sé delle difficoltà e, inoltre, non tutti sono in grado di metterla in atto.
Esistono però, anche fattori emozionali, come abbiamo delineato nel capitolo due, che
impediscono alle persone di attuare il cambiamento. Poiché questo implica una componente di
incertezza, le persone sono, per natura, restie e refrattarie ad esso. I fattori psicologici hanno,
infatti, nella vita delle persone lo stesso peso delle difficoltà oggettive, se non superiore.
Dall’altro lato il cambiamento è necessario, poiché è connaturato alla vita. Anche se si
scegliesse di vivere nell’immobilismo, ci si renderebbe presto conto dell’impossibilità di
realizzare questo proposito. A questo punto vengono in aiuto gli studi sulla gestione del
cambiamento e sulle strategie che le organizzazione possono usare per diminuirne l’impatto e,

171
Azienda americana specializzata nel campo dei software per la gestione del capitale umano.
172
Azienda del futuro e trasformazione digitale: sfide e opportunità per sprigionare i talenti.
Focus sull’Italia, Cornerstone OnDemand Inc., Santa Monica, California, Stati Uniti, 2017, reperibile su:
https://www.cornerstoneondemand.co.uk/idc-survey-2017 (consultato il 25.01.2018)
68
soprattutto per renderlo il più razionale possibile, onde evitare di ottenere risultati parziali e
inefficienti.
In un’organizzazione, il change management coinvolge sia la classe dirigente che la
classe lavoratrice. Da un lato, gran parte degli organici delle amministrazioni pubbliche è
composto da soggetti che svolgono attività professionali con livelli di competenze e gradi di
specializzazione piuttosto elevati. Le specificità professionali, l’elevato grado di competenze
acquisibili solo con anni di lavoro e la necessità di svolgere anche un ruolo di tutela della
funzione pubblica rendono il personale pubblico strutturalmente poco flessibile e quindi
tendenzialmente conservatore rispetto ai processi di cambiamento.173 Tuttavia, il ruolo dei
manager nello sviluppo e nell’implementazione delle strategie necessarie è determinante.
Come abbiamo visto il manager, deve guidare e motivare l’organizzazione senza imporsi
arbitrariamente. Deve creare un terreno fertile, che, in un certo senso, legittimi il suo potere
dal punto di vista relazionale, una sorta di accordo tacito con i suoi subordinati che
riconoscono la sua autorevolezza e sono propensi a rispettare le sue direttive. Deve, inoltre,
favorire il cambiamento e arginare il suo impatto sul personale.
Dall’altro lato, bisogna mantenere vivo nella classe lavoratrice il senso del servizio per
il bene dell’organizzazione. Questo problema, come visto, affligge i pubblici funzionari
italiani che hanno perso fiducia nel sistema, così come i cittadini, e non riconoscono più la
nobiltà del ruolo che l’Ente pubblico riveste nel miglioramento della qualità della vita e dello
sviluppo dei territori.
Questa perdita di ideali e questa sfiducia dell’opinione pubblica nell’apparato
amministrativo deriva anche dalla turbolenza del contesto politico istituzionale e dal conflitto
tra management e impegno politico. Le repentine e imprevedibili trasformazioni nei gruppi di
controllo e di Governo delle amministrazioni, le ripercussioni delle evoluzioni del contesto
politico e istituzionale, i comportamenti manageriali più orientati alla costruzione di alleanze
e coalizioni che alla realizzazione di risultati e programmi, creano spesso una tensione che
avvolge e limita le iniziative di cambiamento. L’implementazione dei progetti di sviluppo
organizzativo è spesso ostacolata dal continuo rimescolarsi delle carte e delle caratteristiche
del potere politico che controlla e determina le trasformazioni realmente perseguite.174
In pratica, l’influenza della politica e delle sue logiche decisionali, nonché la difficoltà
di valutare l’effettivo valore pubblico prodotto, il cui giudizio dipende molto dai divergenti
interessi in gioco, fa sì che l’adeguamento ai bisogni emergenti avvenga in modo non lineare
e con continue mediazioni secondo una razionalità politica piuttosto che con una chiara

173
Rebora G., Il cambiamento organizzativo, Op. cit., p. 155
174
Mercurio R., Il cambiamento organizzativo nei processi di Spending Review delle pubbliche amministrazioni,
novembre 2015, reperibile su: http://prospettiveinorganizzazione.assioa.it/il-cambiamento-organizzativo-nei-
processi-di-spending-review-delle-pubbliche-amministrazioni-mercurio/ (consultato il 25.01.2018)
69
visione strategica. Da ciò dipende il fatto che le riforme siano spesso più annunciate che non
attuate.175
Come sostiene Coppola, deputato P.D. e presidente della Commissione d’inchiesta
parlamentare sulla digitalizzazione della P.A., “la radice di tutti i mali della Pubblica
Amministrazione è la mancanza di competenza. Impossibile fare la trasformazione digitale
senza persone che la capiscano”.176 Nella P.A. esistono troppe resistenze, è carente la capacità
di capire le reali opportunità del digitale, che potrebbe far risparmiare almeno 200 miliardi
l’anno. Per digitalizzarsi essa ne ha spesi 5, ma con scarsi risultati.177
Questa mancanza di competenza si ritrova nei controlli sull’attuazione del C.A.D., nel
quale era previsto l’obbligo di nomina di un responsabile per la trasformazione digitale in
ogni Amministrazione Pubblica, ma molti non l’hanno nominato, e, comunque, nessuno
propone una vera strategia di trasformazione digitale. Ciò indica, meglio di ogni dato, quanto
la P.A. la sottovaluti a tutti i livelli.
In un’intervista, un autorevole e competente parlamentare, a una domanda su cosa
verrà proposto, in tema di digitale, in vista delle prossime elezione, ha risposto: “In questo
momento, questo tema non è nel radar della politica”. Opinione di altri politici è che si è speso
troppo, che il digitale non serva, essi ritengono che altre questioni siano più importanti e utili
per ottenere consenso.178 L’Italia è così indietro perché i livelli apicali non hanno compreso
appieno cos’è la trasformazione digitale. Essa è lo strumento perfetto per combattere la
corruzione. Il vero ostacolo alla digitalizzazione non sono le risorse finanziarie o le tecnologie
in sé, ma la resistenza al cambiamento di chi difende lo status quo, il proprio interesse, il
proprio potere acquisito dal ruolo di dipendente pubblico, e tutto questo a danno dei cittadini e
dello Stato. Riprendendo le parole di Coppola, “il digitale serve a portare benefici e a
risparmiare sui costi, ma chi decide cosa comprare e quali servizi digitali appaltare non sa che
cosa serve, cosa sta comprando, né quello che ha ricevuto dai fornitori.” Raramente si è
consapevoli dei benefici ottenuti, e, difficilmente, si misurano i risparmi.179
La fiducia delle persone e la difficoltà nell’implementare i progetti è data anche da un
impianto normativo spesso frammentario e lacunoso, non semplice da interpretare e da
seguire. In molti casi, le norme non vengono raccordate alla realtà oggettiva e non guardano il

175
Ruffini R., Fondamenti di economia delle aziende e delle Amministrazioni Pubbliche; Ruffini R.,
Mastrogiuseppe P. (a cura di), La riforma del lavoro pubblico tra continuità e innovazione; Peters G., Savoie D.
G. (a cura di), Taking stock: assessing public sector reforms, in Rebora G. (a cura di), Il cambiamento
organizzativo. Op. cit., p. 154
176
Coppola P. in Rociola A., Corruzione e paura: perché i burocrati italiani non vogliono il digitale, novembre
2017, reperibile su: https://www.agi.it/politica/paolo_coppola_commissione_inchiesta_digitale_pa-
2322893/news/2017-11-04/ (consultato il 25.01.2018)
177
Rociola A., Lo stato del digitale in Italia: 5,5 miliardi di spese, risultati zero o quasi. Un’inchiesta, novembre
2017, reperibile su:
https://www.agi.it/economia/digitalizzazione_pubblica_amministrazione_commissione_inchiesta_parlamentare-
2319785/news/2017-11-04/ (consultato il 25.01.2018)
178
Fuggetta A., Fuggetta: “Per innovare l’Italia ciò che serve è una buona politica”, dicembre 2017, reperibile
su: https://www.agendadigitale.eu/cultura-digitale/fuggetta-ce-bisogno-di-una-buona-politica-nel-2018-per-
innovare-davvero (consultato il 25.01.2018)
179
Rociola A., Corruzione e paura: perché i burocrati italiani non vogliono il digitale, Op. cit.
70
problema che cercano di risolvere da un punto di vista ampio, finendo per concentrarsi su di
esso senza averlo inserito nel contesto in cui nasce e si sviluppa. Ciò rende difficile
l’applicazione delle leggi, specialmente a livello locale dove la realtà si fa complessa, entrano
in gioco innumerevoli variabili e dirigere capillarmente le attività partendo dall’alto diventa
un’illusione. Probabilmente lo stato della realtà oggettiva non riesce, o riesce solo
parzialmente, ad arrivare ai tavoli di decisione che, comunque, sono influenzati, da altri e
diversi interessi rispetto a quelli del cittadino sul quale gli effetti di quelle leggi ricadono.
La trasformazione digitale coinvolge tutti gli aspetti considerati finora. Non si tratta di
una mera applicazione di nuove tecnologie, ma di ripensare completamente l’organizzazione.
In assenza di un progetto che coinvolga tutti i dipendenti, tutti i manager e tutti i settori,
l’implementazione delle tecnologie si rivela controproducente, poiché provoca un aumento
del carico di lavoro, spesso già consistente, specialmente nel caso della P.A..
Durante la mia attività di stage presso un Comune di circa 37 000 abitanti, come si
diceva nell’introduzione, ho potuto osservare le criticità del lavoro pubblico a livello locale. I
problemi fondamentali che ho notato e che impediscono di svolgere le attività in modo
efficiente sono la fiducia riposta nel supporto cartaceo, che permette un controllo tangibile
sulla gestione documentale, a fronte di una sfiducia in quello digitale; la mancanza di
adeguata comunicazione tra i livelli alti e bassi della gerarchia, e, a volte, tra gli stessi colleghi
di lavoro; l’assenza di un progetto che inglobi le singole iniziative verso la digitalizzazione,
che quindi finiscono per naufragare; la scarsità di competenze organizzative; la rincorsa delle
prescrizioni normative che sfocia in meri adempimenti percepiti, a volte, come iniziative
innovative; la prevalenza di personale di età medio-avanzata; la limitata diffusione di software
interoperabili. In effetti, quindi, ho potuto riscontrare, nella realtà con la quale sono venuta a
contatto, i meccanismi di resistenza e le problematiche illustrate precedentemente in questo
lavoro.
La presenza, nella P.A., di personale in età medio-avanzata è una tendenza nazionale.
L’Italia ha il più basso tasso di personale sotto i 35 anni (2% contro il 18% media OCSE) e la
più alta percentuale di dipendenti sopra i 54 anni (45% contro il 22% media OCSE), come
testimoniano i dati riportati in Government at a Glance 2017, pubblicazione annuale
dell’OCSE sullo stato delle Pubbliche Amministrazioni dei 32 Paesi membri.180
La ragione per la quale il personale prevalente è di età medio-avanzata è rintracciabile
nello scarso ricambio dei dipendenti che, dopo il pensionamento, non vengono sostituiti. Ciò
impedisce di attuare progetti di miglioramento basato sulle tecnologie, che per quanto possano
essere progettate in modo semplice, anche tenendo conto delle esigenze di persone non
abituate ad esse, suscitano, comunque, una senso di inadeguatezza e vengono sentite come
sconosciute e inaffidabili. Il ricambio permetterebbe di destinare dipendenti più giovani
all’uso di strumenti più recenti e a cui sono avvezzi e di attribuire ai più anziani compiti che

180
Government at glance 2017, Paris, OECD Publishing, 2017: http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en
(consultato il 25.01.2018)
71
richiedono esperienza. In tal modo, i primi condividerebbero con gli altri il carico di lavoro e i
secondi li aiuterebbero a completare e affinare le loro conoscenze e la loro esperienza.
Anche i ruoli apicali della P.A., oggi, sono rivestiti da persone di una generazione che
si è dimostrata restia ai cambiamenti, o per pigrizia, o per paura di uno sconvolgimento del
loro quotidiano. Di contro, i giovani che hanno competenze adeguate alla media europea non
trovano spazio.181
La mancanza di comunicazione, di competenze organizzative e l’assenza di un
progetto possono essere arginate attraverso la formazione. Edgar Morin scrive che la
formazione ha “il compito di colmare il senso di vuoto e di inadeguatezza e di facilitare il
rinnovamento rapido del proprio modo di guardare al mondo. La formazione e, in particolare,
quella di tipo lifelong diventa in ultima analisi uno strumento capace di sostenere l’individuo
nell’incertezza.”182 Il momento formativo è un’essenziale risposta a una situazione
problematica, legata ad una carenza di saperi, conoscenze, competenze considerate necessarie
per affrontarla.
Ad oggi, gli obiettivi della formazione e dell’orientamento tendono sempre più a porre
l’accento sulle capacità di azione degli individui. Quella di oggi è una formazione capace di
andare oltre l’organizzazione, come afferma Quaglino e come abbiamo descritto all’inizio del
capitolo tre.
Il lavoro rappresenta un aspetto privilegiato della vita per la definizione della propria
identità, perciò esso dovrebbe poter offrire alla persona gli strumenti per realizzarsi in modo
più pieno, dovrebbe, oltre che chiedere degli sforzi, anche offrire delle soddisfazioni. In
questo modo, ognuno può fornire pienamente il suo contributo per il benessere
dell’organizzazione. Essa è, infatti, una realtà sociale basata su ruoli e regole ma anche su
relazioni identificanti, richiede riconoscimenti reciproci, è percorsa da emozioni, correnti di
giudizi, che attraversano confini artificiali e strumentali: insomma, vive.183
Sulla base di tutto ciò, ritengo che, anche nella realtà in cui ho svolto il tirocinio, al
fine di risolvere i problemi precedentemente descritti, si debba riportare l’attenzione sulla
persona e sulle doti umane. Durante lo svolgimento delle attività quotidiane, la classe
dirigente dovrebbe essere aperta al confronto e offrire al personale sicuramente una
formazione tecnico-professionale, ma anche una formazione relazionale e organizzativa.
Dovrebbe, specialmente, creare una piattaforma comune di pensiero dalla quale le persone
possano trarre una vision e obiettivi condivisi. Ciò permetterebbe ai leader di riportare tutti
sulla stessa strada per intraprendere un progetto comune e per affrontare cambiamenti anche
totalizzanti come la trasformazione digitale e la dematerializzazione, di rendere ognuno

181
Rociola A., Corruzione e paura: perché i burocrati italiani non vogliono il digitale, Op. cit.
182
Morin E., I sette saperi necessari all’educazione del futuro, in Montedoro C., Pepe D., Serra F., La
formazione oggi: ruolo e prospettive, in Bertagni B., La Rosa M., Salvetti F. (a cura di), Società della
conoscenza e formazione, Op. cit., p. 17
183
Frigelli U., Guidare il cambiamento organizzativo. Potere, razionalità, emozioni, Milano, Edizioni FS, 2017,
p. 10
72
consapevole dell’importanza del suo ruolo e di infondergli nuovamente il senso del servizio
pubblico. Il personale, da parte sua, dovrebbe, anch’esso, essere aperto al confronto e mirare
alla collaborazione per raggiungere obiettivi comuni che conducano al benessere
dell’organizzazione e, in ultima analisi, a quello del cittadino.
Sul piano pratico, l’attuazione di questi principi, anche a partire dall’osservazione
delle dinamiche interne all’ente che ha ospitato il mio tirocinio, dovrebbe iniziare con una
ricognizione delle risorse umane e tecnologiche presenti nell’organizzazione. Lo scopo di
questa attività sarebbe quello di prendere coscienza dello stato attuale degli enti distribuiti sul
territorio, di delimitare, quindi, un terreno sul quale fondare le eventuali iniziative di
innovazione e aggiornamento delle competenze, e di dare una direzione definita agli
investimenti.
Le lacune di competenze si possono colmare, in un primo tempo, tramite
l’autoformazione: coloro che lavorano in ciascun ente si possono mettere al pari dei colleghi
in autonomia. Oppure coloro che possiedono competenze più avanzate potrebbero affiancare
gli altri o tenere corsi interni, senza necessariamente ricorrere a un supporto formativo
esterno, a conclusione dei quali tutti i dipendenti si trovino sullo stesso livello, sia in fatto di
digitalizzazione, che di altri ambiti di conoscenza in base alle esigenze specifiche.
Ciò è coerente agli obiettivi formativi illustrati nel Piano Triennale per l’informatica
nella Pubblica Amministrazione 2017-2019, che prescrive che le amministrazioni formino il
proprio personale per un utilizzo ottimale dei servizi e identifichino percorsi specialistici per
rafforzare le competenze digitali interne.184
Con riferimento al contesto dove ho svolto il tirocinio, il primo obiettivo dovrebbe
riguardare una alfabetizzazione informatica di tutto il personale in relazione ai processi più
semplici, in modo da consentire un dialogo comprensibile trasversalmente. È inutile insegnare
a utilizzare tecnologie avanzate, quando molti non sanno usare appieno i programmi basilari.
Ciascun utente dovrebbe, in ogni caso, essere affiancato sul campo dai colleghi o dai
formatori, in modo da prendere fisicamente confidenza con strumenti nuovi e sentirsi
supportato e non abbandonato. Un piano formativo efficace dovrebbe, inoltre, prevedere la
continuità nel tempo in modo da consentire gradualmente l’avvicinamento all’uso delle
tecnologie transitando dalla formazione in aula, alla formazione con le tecnologie
(piattaforma e-learning, facilitazione, video-corsi, esercitazioni, simulazioni ecc.), favorire
momenti di scambio e apprendimento collaborativo, finalizzati a rendere le persone sensibili
alla costruzione di una nuova cultura organizzativa.185
Infine, con uno sguardo rivolto al cittadino, in collaborazione con le associazioni
locali e con le scuole di primo e secondo livello, si potrebbero proporre e impostare campagne
informative, focalizzate sulla sensibilizzazione dei cittadini all’uso delle tecnologie per

184
Piano triennale per l’informatica nella Pubblica amministrazione 2017-2019, reperibile su:
https://pianotriennale-ict.readthedocs.io/it/latest/doc/12_indicazioni-per-la-pa.html#indicazioni-sulle-attivita-di-
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185
Miccoli G., Cambiare il processo di apprendimento nella Pubblica Amministrazione, Op. cit., p.
73
usufruire dei servizi offerti dalla P.A.. Si verrebbe a colmare, così, la generale mancanza di
cultura rispetto ai benefici di cui l’utente finale può usufruire. I mezzi di comunicazione di
massa, tra cui televisione e social network, possono svolgere un ruolo importante per
diffondere al meglio la comunicazione e raggiungere il maggior numero di persone.
Nel 2018, a due anni dalla nascita del Piano Nazionale Scuola Digitale, il Miur ha
lanciato il Curriculum di Educazione Civica Digitale, una delle azioni chiave nella definizione
del rapporto tra il nostro sistema educativi e l’innovazione tecnologica. L’idea è di
evidenziare una nuova dimensione della cittadinanza e di definire obiettivi formativi
commisurati alla rivoluzione digitale in corso.186
Dal Quaderno AGI-Censis, frutto di due indagini svolte su un campione
rappresentativo di 2.000 italiani dai 18 agli 80 anni, emerge che quasi un terzo della
popolazione si sente svantaggiato a causa delle difficoltà che ha nell’uso delle tecnologie
digitali: è in atto un processo di "solidarietà intergenerazionale" fra chi è in grado di utilizzare
i servizi digitali e chi non riesce a rimanere al passo con le innovazioni. Nell’ipotesi in cui in
futuro alcuni servizi pubblici venissero resi accessibili esclusivamente via web, circa il 23%
del campione non saprebbe come risolvere il problema.
Resta, inoltre, radicato in tutte le fasce di popolazione un pregiudizio nei confronti
della P.A.. Oltre la metà dei cittadini giudica il suo operato in modo negativo, servizi lenti e
quasi mai rispondenti alle richieste. Per questo “è importante che i servizi, soprattutto quelli
erogati attraverso la rete, abbiano come obiettivo principale la semplificazione. Ed è per
questo che i servizi online che aggiungono ulteriori livelli, procedure e adempimenti sono
anche quelli che meno sono utilizzati dagli utenti finali”, spiega il rapporto. Non a caso,
proprio la semplificazione, intesa come riduzione del peso della burocrazia, è una delle due
priorità segnalate da quasi la metà della popolazione per rendere efficiente la Pubblica
amministrazione nel suo complesso.
È necessario snellire le procedure perfezionando al contempo la user experience,
agendo anche “sull’educazione informatica e digitale delle fasce di popolazione che più hanno
subito il passaggio ad un mondo non più analogico.” Resta ancora un grande scetticismo nei
confronti dei servizi digitali: circa il 30% della popolazione afferma di non avere ricevuto
sostanzialmente nessun vantaggio rispetto ai servizi erogati tradizionalmente. Il valore
aggiunto dei servizi online è, per una grande fetta della popolazione, sostanzialmente
assente.187

186
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all’Italia, gennaio 2018, reperibile su: https://www.agendadigitale.eu/cittadinanza-digitale/cose-curriculum-
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25.01.2018)
74
Perciò è importante puntare sull’informazione dei cittadini, mostrare loro i vantaggi
di cui potrebbero godere dall’innovazione dei rapporti con la P.A., influenzare positivamente
la loro opinione, per compiere scelte più consapevoli.

75
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