Resumen
Abstract
Introducción
En este marco, un factor importante a tener en cuenta para la comprensión de las lógicas
de expansión geográfica de las universidades en la Argentina es el hecho de que el
sistema de educación superior en nuestro país es binario. Está conformado por
instituciones universitarias (universidades e institutos universitarios, según tipifica la ley
24.521 de 1995) e Instituciones de Educación Superior No Universitaria, según la misma
ley y Instituciones de Educación Superior (IES), a secas, según la nueva Ley de
Educación Nacional (N° 26.206 de 2006). A su vez, las IES asumen tres modalidades, de
formación docente, de formación técnico profesional y mixtas, las que ofrecen carreras
adscriptas a ambos campos.
La creación de sedes propias fue una estrategia muy común para dar una respuesta
geográficamente extendida, de parte de las universidades estatales desde la creación de
las universidades provinciales de Santa Fe (luego Litoral), y del Tucumán. Esto se hizo
principalmente con la modalidad de radicación descentralizada de sus diversas facultades
(es la tipología más habitual) y, en otros casos, más cerca de una concepción de sedes
como “campus”, es decir, organizaciones descentralizadas en términos geográficos pero
sin unidad disciplinar. En realidad, entre las universidades que no pertenecen al primer
modelo, lo más común es una combinación, como se da en San Luis, Patagonia San Juan
Bosco y Comahue. El caso más claro de la segunda tipología es Patagonia Austral e,
históricamente, los Institutos Universitarios que mantuvo durante un par de décadas la
Universidad Nacional del Sur en alianza con Estados Provinciales o empresas privadas).
Esta estrategia de radicación de sedes fue muy productiva en tanto fue dando origen a
nuevas universidades como dijimos arriba y, más allá de este proceso de amputación,
actualmente casi todas las universidades estatales tienen más de una sede en su
jurisdicción(2) más evidente, es decir, en la provincia en la que está radicado su
rectorado. La excepción son apenas algunas universidades de la región metropolitana de
Buenos Aires y la Universidad Nacional de Río Cuarto.
En el sector privado hubo siempre muchas restricciones para la creación de sedes. Hubo,
sin embargo, casos en los que algunas universidades privadas confesionales lograron
utilizar la estrategia de creación de sedes para compensar, de alguna manera, la veda
establecida para la creación de nuevas instituciones privadas que rigió entre los primeros
años setenta y fines de los ochenta.
A partir de 1990 algunas nuevas Universidades Privadas fueron autorizadas con sedes
incluidas en sus proyectos institucionales. Salvo dos casos,(3) no se trata de la
conformación de un sistema regional, sino más bien de alguna sede satélite radicada en
centros urbanos importantes en población y, casi siempre, ya que es la otra condición de
posibilidad, en la disponibilidad de recursos humanos académicos.
Otra modalidad a la que se recurre para desarrollar un sistema son los centros de apoyo
para educación a distancia. En estos casos la universidad, por su cuenta o mediante
acuerdos o alianzas con otras instituciones, establece una sede permanente en la que se
realizan actividades de difusión, reclutamiento de estudiantes y alumnos dentro de un
sistema de educación a distancia. Los que estamos llamando centros de apoyo distantes
(reciben nombres diversos según las universidades) no están normalizados y adquieren
diferentes características según sea el modelo pedagógico adoptado por la universidad
para su sistema de educación a distancia, las actividades que realizan, la infraestructura,
los servicios académicos que ofrecen (tutorías, atención administrativa, facilitación de
medios tecnológicos, teleconferencias, exámenes presenciales, dictado concentrado de
clases, provisión de bibliografía, acceso a bibliotecas virtuales, etc.). En algunos casos
realizan también otras actividades por cuenta de la contraparte local, en las que la
universidad no está directamente involucrada pero que, para el público, se ubican en una
zona de ambigüedad para nada prolija.
Algunas universidades han expandido su sistema más allá de los límites regionales, de
manera oportunista (en el sentido biológico de la palabra), es decir, estableciendo centros
de apoyo en donde encontraron un espacio de mercado a partir de socios locales
extendiendo su influencia a enclaves puntuales y dispersos de la geografía nacional.
Unas pocas universidades públicas y privadas han desarrollado una presencia sistemática
sin límites geográficos, es decir, abarcando varias regiones o virtualmente todo el
territorio nacional. Para esto utilizan tanto la estrategia de los centros de apoyo distantes
como la articulación con Instituciones de Educación Superior (IES).
Aunque era una práctica que existía previamente, la Ley de Educación Superior (24.521)
estableció que la articulación entre los dos subsistemas que integran la educación superior
(universitario y no universitario) se realiza mediante convenios entre las instituciones.
Las pautas para estos convenios debían ser dictadas por el Consejo Federal de Cultura y
Educación y por el Consejo de Universidades, cosa que nunca ocurrió. En cambio fue en
los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior donde estos criterios
se discutieron en los primeros años de vigencia de la L.E.S., aunque no alcanzaron rango
normativo. Sí se reglamentó, mediante un decreto (455/97) la relación entre las
universidades y los Colegios Universitarios, figura institucional que introdujo la L.E.S. y
que se constituye justamente a partir de la relación de una institución no universitaria con
una universidad. La primera reglamentación fue rigurosa, detallada y exigente. En síntesis
podría decirse que la Universidad asumía bajo su tutela académica al Colegio
Universitario (una institución nueva o una IES que se transformaba) y establecía los
criterios para la adecuación de los planes y del cuerpo docente. El problema práctico para
esta nueva figura institucional era, según hemos dicho en un trabajo anterior (Pérez
Rasetti: 2005) que el modelo estaba incluido de manera forzada en nuestra tradición de
educación superior, no respondía a una necesidad concreta y, lo que es más grave,
cualquiera de las ventajas que ofrecía era asequibles, sin cambiar la figura institucional,
desde una IES y mediante un convenio que tenía ninguna presión controladora y ni
requisitos. Aunque el decreto fue modificado posteriormente por otro más flexible, la
situación no cambió demasiado y, en el conjunto de las IES, los Colegios Universitarios
constituyen actualmente un pequeño porcentaje.
También se ha utilizado esta modalidad para carreras de grado, pero casi exclusivamente
entre instituciones públicas. Otras veces el procedimiento se verifica de hecho, pero sin
convenios que formalicen la relación entre las universidades sino apoyado en la relación
de la institución receptora con grupos de profesores.
Un caso que debiéramos reseñar aquí es el de Redes Universitarias, al menos para dejar
aclarado por qué entendemos que no es propiamente una estrategia de expansión. Una red
supone un tipo de cooperación en la que las universidades intervinientes asumen
responsabilidades en todos los aspectos de la carrera que implementan conjuntamente:
gestión administrativa, gestión curricular, planes de estudio, emisión de títulos, etc.,
aunque no todas aporten exactamente en la misma medida.
Si bien no hay una normativa específica que regule la constitución de redes universitarias,
existe sí una tradición al respecto y, al menos, dos antecedentes al respecto, el dictamen
de una Comisión Asesora de la CONEAU para Postgrados Interinstitucionales y una
definición en la Resolución Ministerial N° 1170/02 , en el marco del tratamiento de un
caso particular. Ambos antecedentes hacen referencia al Decreto 1047/99 en el que las
redes universitarias quedan exceptuadas de las regulaciones relativas a la implementación
de carreras en regiones distintas a las de pertenencia; ambas manejan el mismo criterio
respecto de lo que es una red. El concepto puesto en juego es que, en realidad, una carrera
desarrollada en red, en tanto esto supone corresponsabilidad de gestión y académica,
pertenece por igual a cada una de las universidades que la implementan y, por lo tanto, no
resulta externa en ninguno de sus emplazamientos.
Con todo, la excepción al Decreto 1047/99 motiva una invocación abusiva de la categoría
de red en algunos casos que corresponden a la descripción realizada en el primer párrafo
de este apartado.
f) Asociación con organismos públicos
Las alianzas con colegios o asociaciones profesionales, con gremios, con fundaciones y,
en menor medida, con otras organizaciones, funcionan de manera parecida a la estrategia
descripta en el apartado anterior. Los colegios profesionales más activos en vinculaciones
universitarias para la implementación de propuestas de postgrados destinados a sus
miembros, han sido los de abogados, escribanos, magistrados judiciales y contadores.
También las asociaciones de especialidades médicas en convenio con instituciones
hospitalarias, o estas últimas por si mismas. Los colegios de escribanos tienen una muy
particular relación con la Universidad Notarial Argentina, de gestión privada, ya que son
considerados delegaciones de esta institución y configuran una virtual red de extensión.
Redes también, aunque no de la categoría “redes interuniversitarias”, se constituyen
cuando los postgrados implementados son estables. En muchos casos, según ha verificado
la CONEAU en sus evaluaciones, estos postgrados dependen más de la iniciativa y la
responsabilidad de las instituciones no académicas que de las universidades que les
prestan su respaldo. Dado el perfil profesionalista, esto no siempre es un problema para la
calidad, pero produce una evidente interpelación a las normas vigentes, a las
universidades en tanto agotan en la formalidad un vínculo que debería involucrarlas en su
condición de instituciones destinadas a producir, organizar y distribuir el conocimiento.
Una muestra
Las solicitudes de regularización presentadas en este marco alcanzaron a 149 carreras (28
de postgrado, 101 de grado y 20 carreras cortas)(4) correspondientes a 22 universidades
(8 nacionales y 14 privadas) ubicadas en un total de 97 localidades. La distribución de las
carreras por localidad o sede varía mucho. Hay una importante cantidad de ofertas
aisladas desde el punto de vista institucional;(5) se trata de universidades que dictan una
sola oferta en una localidad y son una tercera parte del total de las presentadas: 47 casos.
Otras catorce (14) sedes ofrecen dos carreras. Pero también existen, desde el punto de
vista de la cantidad de ofertas, núcleos de magnitud, una con doce (12), tres con siete (7)
y una con seis (6). Completan el panorama dos sedes con cuatro (4) y cinco (5) carreras
respectivamente y cuatro con tres (3) .(6) Se trata de una pequeña muestra de la dinámica
de expansión que afecta al sistema universitario ya que, como dijimos arriba, aquí no se
incluyen ni los llamados “centros de apoyo distante” para carreras semi presenciales o a
distancia pero con apoyo local, ni las carreras que durante estos años cumplieron con la
reglamentación ( una decena en el período 1999-2005 y otras 10 en 2006).
En cuanto a las modalidades de expansión que presentan estos casos, predominan los
convenios con Institutos de Educación Superior privados, con cincuenta (50) casos; le
siguen, en número, los convenios con Fundaciones o Asociaciones Civiles, con treinta y
un (31) casos, con una importante participación de los Colegios de Escribanos con los
cuales sistemáticamente concierta la distribución geográfica de su oferta de posgrado la
Universidad Notarial Argentina cuya sede principal está en la ciudad de La Plata,
Provincia de Buenos Aires. Son veintiuna las ofertas convenidas con organismos públicos
nacionales o provinciales, concretamente se trata del Ministerio de Desarrollo Social de la
Nación y de Ministerios provinciales; en once (11) de ellas los acuerdos incluyen a un
Instituto de Educación Superior Estatal en el que se implementa la oferta; en dos casos se
trata de una política pública de formación de recursos humanos, en un caso de grado, para
la carrera de enfermería y en otro de posgrado, para la cual los gobiernos han
seleccionado una universidad con la cual llevarla a cabo en varias sedes. En diecisiete
(17) casos la implementación de la oferta distante se realiza en acuerdo con una
universidad de la región hacia la que se realiza la expansión; se trata generalmente de
carreras de posgrado y constituye una estrategia de cooperación entre universidades para
la formación de recursos humanos, ya sea para la propia universidad receptora o para la
región, en un campo en el que la universidad local no tiene suficiente experiencia.
Cuando se trata de acuerdos de implementación de carreras de grado la cooperación suele
limitarse al aporte de instalaciones y, eventualmente, de algún apoyo administrativo, por
parte de la universidad receptora. En ocho casos (8) las ofertas universitarias se acuerdan
con centros de estudios o de investigación y en cinco (5) con Municipios. En los casos
restantes (14) las ofertas distantes se implementan sin la colaboración formal de otras
instituciones, en sedes de las que se hace cargo la universidad ofertante o la información
presentada no permite determinar exactamente cuál es la situación, pero seguramente no
existe un convenio con contraparte alguna.
La muestra constituida por las presentaciones que efectuaron las universidades no resulta
representativa del total de las sedes distantes o extensiones áulicas existentes, ya que no
incluye aquellas que se emplazan dentro de la región a la que pertenece cada universidad
que no están sujetas a regulación. Sí lo es de los casos comprendidos dentro de las
regulaciones establecidas por el Decreto 1047/99, aunque no es exhaustiva, es decir, ya
que se han registrado casos abarcados por ese Decreto y la Resolución 1671/06 que no
fueron regularizados por las universidades y actualmente el Ministerio de Educación está
realizando actuaciones que involucran a una treintena de carreras.
Como dijimos antes, tampoco están incluidas las subsedes o extensiones áulicas que las
universidades han ido creando dentro de su región con las mismas características que
presentan las ofertas que enumeramos y sobre las cuales no hay hasta ahora información
fehaciente ya que, como también adelantamos arriba, los estudiantes son informados
como integrantes de la matrícula de la sede principal. El Registro de Experiencias de
Articulación y Convenios de Asociación está, mientras escribimos esto, ofreciendo los
primeros resultados que permitirán construir y sistematizar buena parte de esta
información. Los CPRES, por su parte, están relevando la distribución geográfica de las
universidades en cada región con fines de planeamiento y, para el caso de las
universidades públicas, el C.I.N. está realizando una tarea similar.
En octubre de 2007 las Comisiones Permanentes de Evaluación de cada uno de los siete
CPRS habían analizado todos estos casos presentados para su regularización en el marco
de la Resolución N° 1671/06 y produjeron treinta y cuatro (34) dictámenes con
recomendación positiva, ochenta y cuatro con recomendación negativa, es decir,
proponiendo al Consejo de Universidades y al Ministerio de Educación que ordene el
cese de actividades de las carreras, y en otros dieciocho casos, solicitando información
ampliatoria a las autoridades de la universidad. En los casos en los que las Comisiones
Permanentes de Evaluación ya se habían pronunciado, los Plenarios de cada uno de los
CPRES examinaron los dictámenes y los antecedentes y a fines de diciembre de 2007 ya
se habían dictado todos los Acuerdos correspondientes en los que prevalece
absolutamente una decisión coincidente con lo propuesto por las Comisiones.(7)
Bibliografía
Notas
1 Para realizar este análisis se han revisado los Informes de Evaluación Externa
de la CONEAU (www.coneau.gov.ar) y los dictámenes de las Comisiones
Permanentes de Evaluación de los siete Consejos Regionales de Planificación
de la Educación Superior realizados en 2007 sobre 146 carreras
implementadas fuera del CPRES de origen
http://www.me.gov.ar/spu/guia_tematica/CPRES/
2 Al hablar de “jurisdicción” hacemos esta salvedad porque ya veremos que se
trata de un criterio que se explicitó bastante tardíamente.
3 Universidad de la Cuenca del Plata y Universidad Atlántida Argentina.
4 Las carreras cortas están incluidas sólo si articulan con una carrera de grado.
5 Decimos esto porque en por lo menos la mitad de los casos, las ofertas
distantes se implementan en ciudades en las que hay otras universidades
instaladas.
6 Datos suministrados por la Secretaría Ejecutiva de los CPRES, SPU,
Ministerio de Educación.
7 Información de la Secretaría Ejecutiva de los Consejos Regionales de
Planificación de la Educación Superior, SPU, Ministerio de Educación.
Gestión Universitaria Vol.:01
ISSN 1852-1487 Nro.:01
Buenos Aires, 15-11-2008
http://www.gestuniv.com.ar
Recibido el: 15-10-2008 ; Aprobado el: 05/11/200807-11-2008
URL http://www.gestuniv.com.ar/gu_01/v1n1a1.htm