FACULDADE INTERCIONAL SIGNORELLI

DIREITO ADMINISTRATIVO

DANYELLE TERCIANE MEDEIROS

Monografia de Pós-Graduação em
Direito Administrativo da Faculdade
Internacional Signorelli, apresentada
como Trabalho de Conclusão de Curso.

MOSSORÓ
Setembro/2014
 SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO.......................................................................................................3
2. JUSTIFICATIVA.....................................................................................................5
3. OBJETIVOS...........................................................................................................6
3.1Objetivo Geral.........................................................................................................6
3.2 Objetivos Específicos............................................................................................6
4. METODOLOGIA....................................................................................................7
5. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO......................................................8
5.1 Breve Abordagem da Evolução da Responsabilidade Civil do Estado………......9
5.1.1 Teoria da Irresponsabilidade............................................................................9
5.1.2 Teoria da Culpa Administrativa.......................................................................10
5.1.3 Teoria do Risco Administrativo.......................................................................11
5.1.4 Teoria do Risco Integral..................................................................................12
5.1.5 O § 6º do Artigo 37 da Constituição de 1988..................................................13
5.1.6 A teoria aplicada no ordenamento jurídico brasileiro......................................15
6. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NOS CASOS DE
OMISSÃO………………………………………………………………………………16
6.1 Definição de ato omissivo e apresentação do tema............................................16
6.2 Responsabilidade Civil por Omissão Estatal: Discussões Doutrinárias e
Jurisprudenciais………………………………………………………………………19
7. CONCLUS ÃO..................................... ............... .........................31
8.REFERENCI AS BIBLIOGRÁFICAS ........................... ....................32
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1. INTRODUÇÃO

É cediço que a responsabilidade extracontratual do Estado trata-se de uma

obrigação legal que lhe é atribuída para ressarcir os indivíduos, de forma econômica,
pelos danos causados, sejam eles de ordem material ou moral, por seus
comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos.
Isto porque, é em decorrência de um Estado Constitucional de Direito que
todas as pessoas – sejam elas públicas ou privadas – subordinam-se à ordem jurídica;
portanto, de maneira geral, determinada lesão a bem jurídico de terceiro acarreta para
o autor do dano a obrigação de repará-lo.
Nesse sentido, assevere-se que a Constituição Federal de 1988 consagrou
a teoria objetiva da responsabilidade civil do Estado no § 6º, do seu art. 37:

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado

prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Analisando-se a regra supracitada, observa-se que se trata de pessoa

jurídica de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos. Assim,
é certo que a referida redação constitucional pôs fim às divergências doutrinárias em
relação à aplicação da responsabilidade objetiva quando estivesse em questão
entidades de direito privado prestadores de serviços públicos.
Tal responsabilidade do Estado deve ser cabível tanto na seara
administrativa, jurisdicional e legislativa. Todavia, a mais conhecida e comum é a
responsabilidade por ações lesivas da Administração Pública, uma vez que no que
tange à esfera judiciária e legislativa, esse tipo de comportamentos acontecem com
menos frequência.
Ressalte-se que muitos doutrinadores do Direito Administrativo referem-se
à responsabilidade do Estado como responsabilidade da Administração Pública.
Entretanto, sobre isso, é de suma importância o esclarecimento de Maria Sylvia
Zanella Di Pietro ao aduzir que “[...] a responsabilidade é do Estado, pessoa jurídica;
 4

por isso é errado falar em responsabilidade da Administração Pública, já que esta não
tem personalidade jurídica, não é titular de direitos e obrigações na ordem civil.”
Nesse sentido, saliente-se, ainda, que a responsabilidade do Estado não
deve ser confundida com as situações em que o Poder Público deve indenizar em
virtude de uma atividade legítima, como ocorre nos casos de desapropriação, de
requisição e de execução compulsória de medidas sanitárias.
No que diz respeito ao aspecto histórico, de um modo geral, deve-se
afirmar que a regra adotada por muito tempo foi a da irresponsabilidade do Estado;
em seguida, caminhou-se para a responsabilidade subjetiva – a qual pressupõe a
ocorrência de culpa –, e que atualmente é aceita em determinadas situações; e, ao
final, passou-se a admitir a teoria da responsabilidade objetiva.
No direito administrativo, particularmente, deve-se afirmar que a
Administração Pública só pode realizar suas atividades por meio de seus agentes, ou
seja, a responsabilidade civil do Estado é consequência da ação dos agentes
encarregados de formular e manifestar a vontade estatal.
Dessa forma, pode ocorrer que, o Poder Público, na realização de suas
funções, cause danos aos administrados (individual ou coletivamente), ou, até
mesmo, a outros entes públicos. Nesta senda, saliente-se que tais prejuízos
ocasionados pelo Estado são frutos de comportamentos despendidos para
desempenhar tarefas no interesse da sociedade como um todo, razão pela qual não
é razoável que apenas algum arque com os respectivos prejuízos.
Em razão disso, a responsabilidade civil do Estado está sujeita a um regime
próprio, com características peculiares de sua composição, devendo ser adequada às
espécies de danos que suas ações ou omissões, materiais ou jurídicas, lícitas ou
ilícitas, podem gerar.
Finalmente, cumpre destacar que até se chegar à concepção
contemporânea de responsabilidade do Estado, muitas teorias tentaram desenvolver
a responsabilidade do Poder Público. Nesse contexto, importa esclarecer que o
presente trabalho abordará a controvérsia existente acerca da responsabilidade civil
do Estado por atos omissivos, ou seja, será analisado o § 6º, do art. 37, da
Constituição Federal e os danos causados por omissão do Estado.
 5

2. JUSTIFICATIV A

O presente estudo possui por escopo examinar de maneira crítica a

temática suscitada, esclarecendo de forma sucinta alguns tópicos e demonstrar para
os interessados a relevância da discussão do assunto para a sociedade atual.
Trata-se de tema bastante atual, cujo debate é polêmico e instigante, em
razão de não haver consenso, em meio às posições doutrinárias, bem como às
discussões jurisprudenciais sobre ele, não existindo entendimento pacífico, tornando-
se, assim, imperiosa a sua investigação.
Desse modo, ante o caráter dinâmico que possui o direito, ou seja, não
devendo permanecer estático diante das modificações sociais, consiste esse trabalho
em investigar profundamente o instituto da responsabilidade civil no que atine aos atos
omissivos do estado, produzindo um estudo aperfeiçoado, em consonância com as
tendências atuais sobre esse tema, com o escopo de contribuir para o deslinde da
questão aqui em exame.
Portanto, de se ressaltar a importância deste trabalho tanto para aqueles
que buscam pesquisar sobre o tema, como para a sociedade como um todo. Isto
porque, o estudo não terá o intuito de trazer novas acepções, mas sim, destacar a
relevância do debate sobre o tema, de maneira que sirva para enriquecer o
conhecimento dos seus pesquisadores, deixando, assim, um legado para aqueles que
de alguma forma, pensem em escrever sobre o mesmo assunto em tela.
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3. OBJETIVOS

Objetivo Geral:

Analisar o instituto da responsabilidade civil do Estado por atos omissivos

e, consequentemente, as controvérsias geradas por tal tema, investigando a sua
possibilidade e como deve se efetivar tal responsabilidade, sob o manto da lei, dos
ensinamentos doutrinários e das tendências jurisprudenciais atuais.

Objetivos Específicos:

1. Descrever a evolução histórica da responsabilidade civil do Estado, bem

como a efetuar a análise de suas teorias.
2. Compreender em quais casos se dará a responsabilidade por omissão.
3. Analisar as funções atribuídas à reparação civil nas situações que
configure atos omissivos do Estado.
4. Discutir acerca da mensuração do dano moral na hipótese de omissão
estatal.
5. Demonstrar as tendências atuais nas decisões dos tribunais.
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4. METODOLOGI A

Primeiramente, cumpre esclarecer que a metodologia consiste numa

explicação detalhada, rigorosa e precisa de toda ação desenvolvida no trabalho de
pesquisa. É certo que sua existência é imprescindível para que se possa sistematizar
de forma concisa a linha de raciocínio da pesquisa, explicando o tipo de pesquisa, os
instrumentos técnicos, os métodos de procedimentos, as técnicas de abordagem e as
técnicas de pesquisa.
O estudo em comento será desenvolvido por meio de pesquisa explicativa,
com o escopo de propiciar um estudo satisfatório e eficaz no que pertine à
responsabilidade civil por omissão do Estado, facilitando o entendimento dos conflitos
existentes no âmbito doutrinário e jurisprudencial, objetivando um posicionamento que
melhor se adéque às situações de omissão estatal.
No que concerne aos procedimentos empregados serão utilizados,
inicialmente, o bibliográfico, por meio de doutrinas específicas, livros referentes à
discussão em torno do tema e artigos científicos direcionados, além da pesquisa
documental que terá como base a pesquisa jurisprudencial e legislativa.
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1 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

No presente estudo debater-se-á sobre a responsabilidade civil do Estado

decorrente de sua conduta omissiva e, com o fito de uma melhor compreensão faz-se
mister um breve exame do conceito de responsabilidade civil.
Ressalte-se que a responsabilidade civil encontra guarida no Código Civil,
nos artigos 186 e 927, in verbis:

Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou

imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente
moral, comete ato ilícito.

Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem,
fica obrigado a repará-lo.

Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente

de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente
desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os
direitos de outrem.

Dessa forma, para a configuração da responsabilidade civil, é necessária a

existência de três requisitos, quais sejam, a conduta, o dano e o nexo causal, sendo
este último elemento imprescindível à imputação da obrigação de indenizar ao Estado.
Sendo assim, a mera existência de uma lesão, não é suficiente para pleitear a
responsabilização civil do Estado. Se assim ocorresse, o Poder Público deveria
ressarcir qualquer prejuízo, haja acontecido ou não algum ato seu neste sentido, o
que acarretaria graves transtornos para o erário público, além de caracterizar-se uma
injustiça.
Acerca do fato gerador da responsabilidade, convém trazer a lição de José
Santos de Carvalho Filho (2012, p. 409), que aduz o seguinte:

No que diz respeito ao fato gerador da responsabilidade, não está ele atrelado
ao aspecto da licitude ou ilicitude. Como regra, é verdade, o fato ilícito é que
acarreta a responsabilidade, mas, em ocasiões especiais, o ordenamento
jurídico faz nascer a responsabilidade até mesmo de fatos lícitos. Nesse
ponto, a caracterização do fato como gerador obedece ao que a lei
estabelecer a respeito.
 9

Por isso, embora pareça que o ato do agente público que poderia gerar um
dano seria obrigatoriamente ilícito, é de se ressaltar que há condutas que mesmo
dentro da licitude, são aptas de serem indenizadas, consoante disciplina a lei.
Portanto, é cediço que o Estado será responsabilizado civilmente em razão
de condutas danosas praticadas por seus agentes, no exercício de suas atividades, a
seus administrados. Destarte, o ato será comissivo, quando ocorre uma ação positiva
por parte do agente, isto é, praticar algo que resultou em um dano a alguém, ou
omissivo, nos casos em que o agente público, devendo agir, por determinação legal,
assim não o faz, sendo esta omissão prejudicial à coletividade.

1.2 Breve Abordagem da Evolução da Responsabilidade Civil do Estado

Hodiernamente, a prestação de serviços públicos, ainda que indiretamente,

ganhou uma amplitude surpreendente, exigindo, desta forma, mudanças no sentido
de se tentar resolver os problemas que surgiam neste âmbito. Posteriormente, a ideia
da responsabilidade civil do Estado também modificou-se, adotando diversas teorias,
de acordo com os avanços alcançados pela sociedade.
Desse modo, cumpre mencionar que muitas são as teorias apresentadas
pelos doutrinadores, assim, é preciso sintetizar a sua análise, razão pela qual, serão
elencadas neste capítulo apenas as mais relevantes.

1.2.1 Teoria da irresponsabilidade

Foi adotada por Estados absolutistas, em meados do século XIX, para esta
teoria, o Estado não respondia por seus atos, já que se caracterizava pela soberania,
estando acima de tudo e de todos. Vigorava o princípio de que the king can do no
wrong / le roi ne peut mal faire (o rei não pode errar), e quod principi placuit habet legis
vigorem (aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei). Por essa razão, com
fundamento em tal soberania, em que jamais o Estado se igualaria a seus súditos, é
que sequer se imaginaria que ele pudesse ser responsabilizado civilmente.
 10

Segundo tal teoria, os agentes públicos também não seriam

responsabilizados, uma vez que eram representantes do rei, ou seja, seus atos seriam
como se fossem do rei, não podendo ser considerados lesivos aos súditos.
(Alexandrino; Paulo, 2012).
Por sua vez, há quem entenda que a única possibilidade de
responsabilização civil seria em face dos funcionários do Estado, assim, devem ser
as condutas devendo os atos ilícitos ser atribuídos tão somente a estes. É este o
pensamento de Sergio Cavalieri Filho (2009), ao aduzir que o Estado e o agente são
sujeitos diferentes, e a conduta deste último, seja excedendo ou abusando de sua
competência, não é capaz de obrigar a Administração.
Entretanto, ressalte-se que a referida teoria não logrou êxito, já que a
injustiça ocasionada por ela era evidente, conforme afirma Maria Sylvia Zanella Di
Pietro (2012, p.699):

Essa teoria logo começou a ser combatida, por sua evidente injustiça; se o
Estado deve tutelar o direito, não pode deixar de responder quando, por sua
ação ou omissão, causar danos a terceiros, mesmo porque, sendo pessoa
jurídica, é titular de direitos e obrigações.

Na doutrina, alguns defendem que tal teoria nunca teria sido aplicada em
nosso país. É esse o pensamento de Yussef Said Cahali, afirmando que de acordo
com as normas positivadas pelo Brasil, “o princípio da responsabilidade civil do Estado
jamais foi posto em dúvida.” (2012, p. 28). Todavia, não há dúvidas sobre a existência
desta teoria no direito brasileiro, embora não tenha persistido por muito tempo.

1.2.2 Teoria da culpa administrativa

Designada por alguns juristas como teoria do acidente administrativo, culpa

anônima ou falta do serviço, a teoria da culpa administrativa, é tida como uma
responsabilidade subjetiva do Estado, uma vez que, como sugere sua denominação,
é baseada na ideia de culpa.
Nesse sentido, leciona Dirley da Cunha Júnior (2012, p. 373):
[...] A peculiaridade que existe aqui é que, em razão dos princípios do direito
público, não se trata de uma culpa qualquer ou individual do agente público,
mas de uma culpa anônima do serviço, sem individualização pessoal,
caracterizada pela presença de qualquer uma daquelas três situações citadas
 11

acima (o serviço não funcionou ou funcionou mal ou funcionou atrasado), que

descortina o proceder ilícito da Administração, próprio da responsabilidade
subjetiva.

Destarte, não se leva em consideração a culpa subjetiva do agente público,

mas sim a falta do serviço público, onde a culpa estaria implícita. Aqui, o que se
analisa é o serviço público objetivamente.
Destaque-se, ainda, que a tradução correta da palavra “faute” é a de culpa,
e, não, falta (ausência), que transmite a ideia de algo objetivo. Ademais, saliente-se
que em inúmeros casos de responsabilidade por “faute du service” haverá uma
presunção de culpa; todavia, tal presunção não afasta o caráter subjetivo desta
responsabilidade.
É cediço que alguns doutrinadores apresentam críticas à teoria da culpa
administrativa, como é o caso de Hely Lopes Meirelles (2009), ao ensinar que para
que a vítima seja indenizada por uma lesão que sofreu de forma injusta, é
imprescindível a comprovação da falta do serviço.
Portanto, consoante essa teoria, a responsabilidade civil do Estado surge
quando, devendo atuar, e de acordo com determinados padrões, não atua ou atua
insuficientemente para deter o evento lesivo.

1.2.3 Teoria do risco administrativo

Por sua vez, na teoria do risco administrativo, originada por Leon Duguit,
cujo surgimento deu-se no parágrafo único do artigo 194 da Constituição de 1946,
diferentemente da teoria estudada anteriormente, não há a análise nem da culpa dos
agentes, nem da falta do serviço público.
Nesta teoria, o dever de indenizar decorre diretamente da lesão ocasionada
pela Administração Pública, ou seja, ela enseja a obrigação de indenizar o prejuízo
atribuído à vítima, tenha havido ou não falta do serviço ou culpa de seus agentes.
Desse modo, ao passo que na teoria do risco administrativo (que cuida do
fato do serviço) a culpa é presumida, na teoria da culpa administrativa (que abrange
a falta do serviço) a culpa é inferida do fato lesivo do Estado, é aí que observa-se a
distinção entre elas.
 12

Urge esclarecer, entretanto, que embora se dispense a prova de que o

Estado agiu com culpa, a teoria do risco administrativo permite que a Administração
Pública comprove se houve culpa por parte da vítima, de modo que se possa excluir
ou mitigar a indenização.
Nessa linha, assevera Sérgio Cavalieri Filho que a teoria do risco
administrativo “[...] permite ao Estado afastar a sua responsabilidade nos casos de
exclusão no nexo causal – fato exclusivo da vítima, caso fortuito, força maior e fato
exclusivo de terceiro”. (2009, p. 232).
Sendo assim, ao contrário da teoria do risco integral, na teoria do risco
administrativo, o Estado pode se eximir do dever de indenizar ou amenizar esta
obrigação caso demonstre que houve culpa exclusiva da vítima ou algum percentual
de culpa desta na lesão causada, já para a teoria do risco integral, esse raciocínio não
se aplica.
Portanto, como se verá a seguir, a distinção entre a teoria do risco
administrativo da do risco integral denota-se, sobretudo, no fato de poder-se excluir o
nexo de causalidade.
Ademais, de acordo com a lição de Hely Lopes Meirelles (2009), tal teoria,
como a própria denominação indica, fundamenta-se no risco que a atividade pública
gera para os administrados e na possibilidade de ocasionar danos a certos indivíduos,
impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais.
Outrossim, a referida teoria possui embasamento no princípio da repartição
igualitária das cargas públicas, segundo o qual quando é ocasionado certo risco pelo
Poder Público, toda a sociedade deverá arcar com os ônus de forma igualitária.

1.2.4 Teoria do risco integral

A teoria do risco integral constitui-se como modalidade extremada da

doutrina do risco administrativo, já que conforme já assinalado, ela admite o dever de
indenizar mesmo nos casos de culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso fortuito
ou de força maior. Nela não há nenhuma possibilidade de se apresentar excludentes
ou atenuantes da responsabilidade civil do Estado. Configura-se, assim, como o
exagero da responsabilização civil do Poder Público.
Hely Lopes Meirelles (2009, p. 624) nega o acolhimento de tal teoria no
Direito Brasileiro, “por conduzir ao abuso e à iniquidade social.” Entretanto, alguns
 13

autores afirmam a presença da teoria do risco integral no artigo 194 da Constituição

Federal de 1946, que teve seu teor acompanhado pela Constituição de 1969, em seu
artigo 107.
Na hipótese de se aplicar tal concepção radical, o Estado ficaria obrigado
a ressarcir qualquer dano suportado por terceiro, ainda que resultante de culpa ou
dolo da vítima. Comportar-se-ia o Estado, assim, como segurador universal,
indenizando o particular na hipótese de dano, embora não haja os elementos
necessários (conduta e nexo causal).
Por fim, cumpre observar que a teoria do risco integral foi abandonada na
prática, visto que conduz ao abuso e à injustiça social.

1.2.5. O § 6º do Artigo 37 da Constituição de 1988

Antes de se efetuar o exame do § 6º do artigo 37 da constituição de 1988,

convém tecer algumas linhas acerca do instituto da responsabilidade civil do Estado
no Brasil.
É inquestionável a utilização do instituto da responsabilidade civil na ordem
jurídica brasileira. Não havendo dúvidas, assim, que nosso ordenamento jurídico
nunca adotou a teoria da irresponsabilidade do Estado.
Todavia, cumpre mencionar que o primeiro dispositivo legal que cuidou
especificamente da responsabilidade civil do Estado foi o art. 15 do Código Civil de
1916. A esse respeito, é de se registrar que, apesar de certos civilistas considerarem
a redação deste dispositivo ambígua, a doutrina majoritária acabou seguindo o
entendimento de que a teoria consagrada era a da responsabilidade subjetiva.
Dessa forma, observou-se que a teoria da responsabilidade objetiva foi
adotada expressamente somente pela Constituição Federal de 1946, no seu art. 194,
com a seguinte redação: “As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente
responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a
terceiros”. A partir desse momento, desde que introduzida no texto constitucional
brasileiro, a teoria da responsabilidade objetiva sempre foi respaldada.
Nesse sentido, a partir da Constituição de 1946, a responsabilidade do
Estado passou a ser objetiva – alicerçada na teoria do risco administrativo. Por esse
motivo, não mais era necessária a arguição da culpa para demonstrar o dano
 14

suportado pelo particular, devendo a vítima ser ressarcida integralmente pelo evento
lesivo causado pelo poder público, desde que demonstrado o nexo de causalidade.
Vislumbra-se, a teoria objetiva da responsabilidade civil do Estado,
insculpida § 6º, do art. 37 da nossa Carta Magna, ipsis litteris:

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de

serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.

Compulsando-se a regra positivada no dispositivo supracitado, observa-se,

primeiramente, que se cuide de pessoa jurídica de direito público ou de direito privado
prestadora de serviços públicos. Assim, tal redação constitucional pôs fim às
divergências doutrinárias no que tange à utilização da responsabilidade objetiva
quando se discutir-se sobre entidades de direito privado prestadores de serviços
públicos.
Insta salientar, ainda, a expressão “prestadoras de serviços público”, visto
que as empresas que executam atividade econômica – tais como: Petrobrás, Banco
do Brasil, etc. – são abrangidas pelo regime jurídico das empresas privadas, sendo
enquadradas, como regra, pela responsabilidade subjetiva, e, objetivamente, somente
de forma excepcional, com base no Código de Defesa do Consumidor.
Noutro passo, cumpre esclarecer que a Constituição Federal fez uso do
vocábulo “agente”, com o fito de demonstrar que a responsabilidade do Estado não
se restringe àquele que ocupa cargo público, mas também deve se estender ao ato
praticado por servidor contratado ou funcionário terceirizado, seja lá qual for a forma
de sua escolha ou investidura. (Sérgio Cavalieri Filho, 2009).
Por último, acerca do vocábulo “terceiros”, Sérgio Cavalieri (2009, p. 239)
aduz que:

O texto constitucional alude ao vocábulo “terceiros”, dando conta de que seja

alguém estranho ao Poder Público, cujo Estado não possui qualquer vínculo
jurídico preexistente. Extrai-se, daqui, a ideia de que o § 6º, do art. 37 só
aplica à responsabilidade extracontratual do Estado, porquanto aquele que
contrata com a Administração Pública não pode ser tido como “terceiro”.

Demais disso, o § 6º, do art. 37 da Constituição Federal prevê que quem

responde perante a vítima é a entidade que ocasionou o dano, possuindo o direito de
regresso contra o seu agente, desde que este tenha agido com dolo ou culpa.
 15

Ressalta-se que há muitas controvérsias sobre tal disposição tanto na

doutrina como na jurisprudência, no sentido de que as principais divergências são
acerca da aplicação, a essa hipótese, do art. 70, III, do CPC, que assevera que seja
feita a denunciação da lide àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a
indenizar em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda.
Contudo, vale destacar que este trabalho não possui por escopo solucionar
os impasses existentes em relação ao polo passivo/denunciação da lide da ação
indenizatória de responsabilidade civil do Estado, uma vez que, a seguir, serão
explanadas as problemáticas que surgem a respeito da reparação da lesão por conta
de certas omissões da Administração Pública.

1.2.6 A teoria aplicada no ordenamento jurídico brasileiro

É sabido que, de todas as teorias elencadas, os doutrinadores adotam a do

risco administrativo, já que é a teoria mais proporcional e razoável, haja vista que
conforme ela estabelece, Administração poderá excluir ou atenuar sua suposta
responsabilidade, devendo, assim, provar que o fato é decorrente exclusivamente ou
parcialmente de ato da vítima, o que não aconteceria caso fosse aplicada a teoria do
risco integral.
Entretanto, uma corrente minoritária defende que entendem ser a teoria do
risco integral a aplicada em sede de responsabilização civil estatal. A respeito disso,
Yussef Said Cahali pontua que:

Não se pode negar que a teoria do risco integral é a que mais se identifica
com a responsabilidade objetiva, já que se esgota na simples verificação do
nexo de causalidade material: o prejuízo sofrido pelo particular é a
consequência do funcionamento (regular ou irregular) do serviço público.
(2012, p.33).

Na opinião de Caio Mário da Silva Pereira, a teoria mais plausível a ser

aplicada seria a do risco criado, no qual o simples fato de alguém, no caso o Estado,
pôr uma atividade em funcionamento já responderia por todos os eventuais danos que
viessem a ocorrer.
 16

Portanto, embora haja autores que não corroboram com o entendimento da

teoria do risco administrativo, esta é a doutrina efetivamente aplicada em sede de
responsabilização civil estatal.

2 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NOS CASOS DE OMISSÃO

2.1 Definição de ato omissivo e apresentação do tema

Neste capítulo, finalmente, haverá o debate da questão da

responsabilidade civil do Estado por omissão. Saliente-se que tal discussão será
baseada no exame da doutrina e de decisões jurisprudenciais.
De início, tecer uma breve noção sobre ato ou conduta omissiva.
A esse respeito, convém trazer a seguinte lição:

Não há dúvida, entretanto, agora já examinada a omissão pelo aspecto

normativo, de que o Direito nos impõe, muitas vezes, o dever de agir, casos
em que nos omitindo, além de violar dever jurídico, deixamos de impedir a
ocorrência de um resultado[...].
Ora, não impedir significa permitir que a causa opere. O omitente, portanto,
coopera na realização do evento com uma condição negativa: ou deixando
de se movimentar, ou impedindo que o resultado se concretize. Responde
por esse resultado não porque o causou com a omissão, mas porque não o
impediu, realizando a conduta a que estava obrigado.
Conclui-se, do exposto, que a omissão adquire relevância causal porque a
norma lhe empresta esse sopro vital, impondo ao sujeito um determinado
comportamento. Quando não houver esse dever jurídico de agir, a omissão
não terá relevância causal e, consequentemente, nem jurídica. (CAVALIERI
FILHO, 2012, P. 67-68).

Sendo assim, é sabido que a omissão estatal ocorre quando há uma

ausência de uma ação, ou seja, quando a prestação de certo serviço público não
acontece ou quando essa prestação é defeituosa.
E para que se responsabilize a Administração Pública, é necessário que o
ato omissivo gere dano, ou seja, que ela tivesse o dever individualizado de agir, mas
não o tendo feito ou o fazendo de forma deficitária, tenha proporcionado um prejuízo
ao administrado.
Superada a devida explanação a respeito do que seja ato omissivo, cabe
agora demonstrar que, no momento em que foi introduzida a responsabilidade objetiva
 17

do Estado no ordenamento jurídico nacional, surgiu com ela a incômoda questão de

definir se esta responsabilidade objetiva seria a sistemática regente sobre a
responsabilização civil por atos omissivos.
Desse modo, segundo Sérgio Cavalieri Filho (2012), apesar de nos ser
informado que a responsabilidade objetiva estatal teve surgimento por meio da
jurisprudência antes de ser prescrita em lei, na verdade, tal aparecimento se deu com
o artigo 194 da Constituição de 1946 que asseverou de maneira definitiva a
responsabilidade objetiva do Estado no Brasil.
Assim expressava o mencionado artigo: “Art. 194. As pessoas jurídicas de
direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus
funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.”
Em vista disso, observa-se que o dispositivo constitucional, em momento
algum, aludia, direta ou indiretamente, à necessidade de culpa na atuação do poder
público. Sendo assim, solidificou-se como regra a responsabilidade civil objetiva do
Estado, que continuou presente também nos artigos 105 e 107 das Constituições de
1967 e 1969, respectivamente, e ainda hoje se encontra expressa no conhecido
parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição de 1988, já estudado no capítulo anterior
deste trabalho.
Da análise do dispositivo supra, não restam dúvidas sobre a ocorrência da
responsabilização objetiva do Estado nos casos de atos comissivos, entretanto, isso
não ocorre com as situações omissivas, uma vez que o artigo não é claro o suficiente
no que concerne à responsabilidade quanto às situações de omissão estatal.
A esse respeito, é de enorme valia colacionar um trecho da obra de Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo (2012, p.782-783), in verbis:

A Constituição de 1988 não traz qualquer regra expressa relativa à

responsabilidade civil por eventuais danos ocasionados por omissões do
Poder Público. Nossa jurisprudência, entretanto, com amplo respaldo da
doutrina administrativa, construiu o entendimento de que é possível, sim,
resultar configurada responsabilidade extracontratual do Estado nos casos
de danos ensejados por omissão do Poder Público. Nessas hipóteses,
segundo a citada jurisprudência, responde o Estado com base na teoria da
culpa administrativa. Trata-se, portanto, de modalidade de responsabilidade
civil subjetiva, mas à pessoa que sofreu o dano basta prova (o ônus da prova
é dela) que houve falta na prestação de um serviço que deveria ter sido
prestado pelo Estado, provando, também, que existe nexo causal entre o
dano e essa omissão estatal.
 18

Como já analisado anteriormente, na responsabilização objetiva, deve

haver a configuração do dano e do nexo causal entre a conduta e o prejuízo causado,
essa relação é mais bem percebida nos atos comissivos. Por sua vez, a relação entre
nexo causal e dano nos comportamentos omissivos não se verifica tão bem delineada.
A esse respeito, saliente-se que, dependendo da teoria sobre a relação de
causalidade adotada, a conduta omissiva não pode ser tida causa do evento danoso,
já que este tem relação direta e imediata com acontecimento natural ou
comportamento de terceiro não vinculado ao ente estatal.
Nesse caso, a caracterização da responsabilidade do Estado se daria em
razão da inércia do Estado, quando deixou de evitar ou amenizar os efeitos de alguma
conduta natural ou humana causadora do dano. Ou seja, a responsabilidade tem
fundamento numa falta de conduta do Estado, tornando-se, assim, imprescindível a
prova de que a conduta estatal para a não ocorrência do dano não foi razoavelmente
esperada.
Nesse sentido, importa destacar a lição do jurista Dirley da Cunha Júnior,
a seguir:

Só existe a responsabilidade do Estado, insista-se, quando houver uma

correlativa obrigação de agir (há, em contrapartida, um dever de agir do
Estado para evitar o dano). A omissão do Estado gera uma responsabilidade
subjetiva, por culpa anônima, caracterizada pela faute du service. Deve-se,
portanto, demonstrar a culpa administrativa ou do serviço (mas não a culpa
ou o dolo individual do agente). Assim ocorre, por exemplo, quando o Estado
não desentope as galerias pluviais e os bueiros de escoamento das águas,
de modo que, em razão de chuva torrencial, se provoca uma enchente que
alaga toda a área, causando danos a proprietários de veículos e de imóveis;
neste caso, o Estado será responsável pelos danos, por culpa do serviço (o
serviço não funcionou), respondendo, entretanto, subjetivamente. A
jurisprudência tem entendido que, aplicando-se por analogia o art. 6º do CDC,
o juiz poderá inverter o ônus da prova diante da impossibilidade de se
comprovar que o serviço inexistiu ou existiu de forma insuficiente ou
retardada. (2012, p. 379-380).

É certo que nas situações comissivas, a responsabilidade incidirá em atos

lícitos ou ilícitos, já nos casos omissivos, o Estado somente será responsabilizado se
a conduta configurar-se ilícita.
Cumpre mencionar, ainda, de acordo com os ensinamentos do autor
supracitado, os fatos geradores da responsabilidade por omissão do Estado são: fato
da natureza; comportamento material de terceiros e responsabilidade em razão de
atuação positiva do Estado. No primeiro caso, temos como exemplo um alagamento
 19

ocasionado pela falta do serviço de escoamento das águas das chuvas; como
exemplo da segunda hipótese tem os casos de crimes realizados na presença de
policiais inertes. Merece destaque o terceiro fato gerador elencado, uma vez que,
embora o Estado não seja o causador direto do dano, ele propicia uma situação que
gera o risco de dano. Neste caso, a responsabilidade será objetiva. Como exemplo,
pode-se citar um acidente de trânsito ocasionado por problemas nos semáforos ou
danos gerados em residências vizinhas a presídios por presidiários em fuga.
Verifica-se, no mesmo passo, o entendimento de Maria Sylvia di Pietro
(2012), ao afirmar que os danos gerados pela omissão do Estado em regra não são
causados por agentes públicos, mas sim por fatos da natureza ou fatos de terceiros,
que poderiam ser evitados ou amenizados se o Estado exercesse seu dever de agir.
Pela explanação apresentada, verificou-se uma análise sobre as noções
gerais sobre o ato omissivo e em quais situações serão evidenciados o dano gerado
pela a omissão do Estado, para que haja sua devida responsabilização.

2.2 Responsabilidade Civil por Omissão Estatal: Discussões Doutrinárias e

Jurisprudenciais

Pelas linhas transcritas no capítulo anterior, no que diz respeito à

responsabilidade civil do Estado, dúvidas não há de que esta abrange tanto as
condutas comissivas como as hipóteses de omissão.
A controvérsia reside na análise dos elementos presentes na ação e na
omissão da Administração Pública, os quais ensejam a responsabilização civil. Ou
seja, em averiguar se estes são idênticos ou não.
É certo que o dispositivo 37, § 6º da Carta Magna cuida da responsabilidade
objetiva tanto das pessoas jurídicas de direito público como das pessoas jurídicas de
direito privado prestadoras de serviço público. Entretanto, conforme já esclarecido
oportunamente, em certos casos essa responsabilidade não será objetiva. Sendo
assim, será imprescindível que se diferencie os atos comissivos das hipóteses de
omissão. Portanto, a priori, a responsabilidade do Estado somente se configurará na
forma objetiva, quando o dano tiver origem em uma situação comissiva.
 20

Importa relembrar que na responsabilidade objetiva não há necessidade de

que a culpa seja comprovada, assim, basta que a vítima prove a existência de relação
causal entre o dano e a conduta do agente, para que possa obter a indenização.
Registre-se, ainda, que em tal responsabilidade deve-se levar em conta a
existência de duas relações. Uma delas configura-se entre o Poder Público e a vítima
e a outra se estabelece entre o Estado e o agente que ocasionou o prejuízo.
No primeiro caso, pelo menos em relação às situações comissivas, de
início, não há exame da culpa. Por sua vez, a responsabilidade se dará na forma
subjetiva, na relação entre o Estado e seu agente, já que haverá responsabilização
do agente público no caso de se comprovar-se que sua ação foi dolosa ou culposa.
Desse modo, o Estado acionará o agente com o fito de que este devolva o quantum
indenizatório pago à vítima, por meio de ação regressiva, visto que o ente estatal não
poderá ser onerado em decorrência de nenhum comportamento culposo ou doloso de
um agente público.
Superado o debate relativo à responsabilização nas situações comissivas,
cumpre discorrer a respeito da responsabilidade configurada nos atos omissivos.
Para a doutrina majoritária, a teoria da responsabilidade subjetiva deverá
ser aplicada nas condutas omissivas. Recorde-se que, de acordo com essa teoria,
para que sobrevenha a obrigação de indenizar, a vítima terá que provar a conduta
culposa ou dolosa do agente, o dano causado e o nexo de causalidade entre uma e
outro.
O jurista Celso Antônio Bandeira de Mello coaduna com este entendimento,
conforme denota sua lição, a seguir:

Quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o

serviço não funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente) é de aplicar-se
a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não
pode ser ele, logicamente, o autor do dano. E, se não foi o autor do dano, só
cabe responsabilizá-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz
sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar
ao evento lesivo.
[...] Logo, a responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre
responsabilidade por comportamento ilícito. E, sendo responsabilidade por
ilícito, é necessariamente responsabilidade subjetiva, pois não há conduta
ilícita do Estado (embora do particular possa haver) que não seja proveniente
de negligência, imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado
propósito de violar a norma que o constituía em dada obrigação (dolo). Culpa
e dolo são justamente as modalidades de responsabilidade subjetiva. (2012,
p.1012-1013).
 21

Semelhante é o posicionamento adotado por Maria Sylvia di Pietro (2012),

ao aduzir que, assim como Celso Antônio Bandeira de Mello, aceita a tese da
responsabilidade subjetiva, por existir uma presunção de culpa do Poder Público,
cabendo a ele demonstrar que agiu com diligência.
Segundo ela, também são adeptos da teoria da responsabilidade subjetiva
nos casos de omissão, José Cretella Júnior (1970, v.8:210), Yussef Said Cahali
(1995:282-283), Álvaro Lazzarini (RTJSP 117/16), Oswaldo Aranha Bandeira de Mello
(1979, vol.II:487), Celso Antônio Bandeira de Mello (RT 552/14).
Por seu turno, minoritariamente, Diógenes Gasparini (2012) entende que o
art. 37, § 6º da Carta Magna deve ser aplicado tanto nas situações comissivas como
nas hipóteses de omissão, devendo para ambos os casos, ser utilizada a teoria da
responsabilidade objetiva.
Para ele, o que interessa é se o causador do dano estava em exercício.
Todavia, para a doutrina majoritária, somente para as hipóteses comissivas é que será
aplicada a responsabilidade objetiva, já para as omissões a teoria ideal seria a da
responsabilidade subjetiva.
A discussão reside em saber se o art. 37, §6º abrange mesmo tantos as
condutas positivas como as omissivas. Alguns entendem que por causar sugerir um
comportamento positivo, nas situações omissivas, a teoria utilizada deverá ser a
subjetiva, pois, quando o agente se omite, ele não está agindo positivamente.
Conforme aduz Celso Antônio Bandeira de Mello (2010), pode-se dizer que
causa é o fenômeno que gera algum resultado. Sendo assim, se o Estado não é o
autor do dano, não se deve afirmar que foi ele que o ocasionou.
Para o renomado jurista, a omissão não seria causa, mas se configuraria
como condição do dano. Dessa forma, a ausência de tal condição é que acarretaria o
aparecimento do dano. Portanto, é certo que quando na ocorrência de um ato
omissivo, o dano não é gerado pelo Poder Público, e sim por algum fator estranho a
ele.
Do entendimento supra, pode-se extrair que o Estado pratica conduta ilícita
quando possui o dever legal de agir e se omite ou age negligentemente, ou seja, o
comportamento por ele adotado fica abaixo do padrão legal exigível, dando ensejo a
sua responsabilização.
Acerca disso, importa transcrever a seguinte lição:
 22

Não há resposta a priori quanto ao que seria o padrão normal tipificador da

obrigação a que estaria legalmente adstrito. Cabe indicar, no entanto, que a
normalidade da eficiência há de ser apurada em função do meio social, do
estágio de desenvolvimento tecnológico, cultural, econômico e da conjuntura
da época, isto é, das possibilidades reais médias dentro do ambiente em que
se produziu o fato danoso.
Como indício dessas possibilidades há que levar em conta o procedimento
do Estado em casos e situações análogas e o nível de expectativa comum da
sociedade (não o nível de aspirações), bem como o nível de expectativa do
próprio Estado em relação ao serviço increpado de omisso, insuficiente e
inadequado.
[…]
Em síntese: se o Estado, devendo agir por imposição legal, não o fez ou fez
deficientemente, comportando-se abaixo dos padrões legais que
normalmente deveriam caracterizá-lo, responde por esta incúria, negligência
ou deficiência, que traduzem um ilícito ensejador do dano não evitado
quando, de direito, devia sê-lo. (MELLO, 2010, p. 1013-1014).

Diante disso, infere-se que somente examinando o caso concreto, é que se

pode analisar se a conduta estatal se enquadra ou não nos moldes do padrão legal
exigível.
Registre-se também que há situações em que o ente público deve ser
responsabilizado, mesmo quando o prejuízo causado à vítima for efetuado em
decorrência da conduta de terceiros. Isso ocorre quando é dever legal do Estado
impedir tal fato e não o fez, ou fez de maneira insatisfatória. Pode-se citar como
exemplo, um crime que ocorra na presença de policiais que, não obstante, possuam
a obrigação de evitar o delito, com base na lei, nada façam para impedir sua
ocorrência.
De se ressaltar, ainda, que ocorre a responsabilidade civil do Estado por
omissão quando o dano decorre de fato da natureza que deveria ter sido impedido
pelo Estado, porém não o impediu, e se tentou, foi de modo insuficiente.
Urge destacar, ainda, que a responsabilidade do estado é excluída pelo
caso fortuito, todavia para tal exclusão, é imprescindível que não haja culpa por parte
do agente estatal. A esse respeito, saliente-se que quando restar provado que houve
omissão de um dever legal, não se trata de fortuito e, portanto, não haverá causa
excludente. Desse modo, conclui-se que, mesmo que a obrigação prescrita em lei for
cumprida, sendo o serviço público prestado adequadamente, ocorrer prejuízo à vítima,
restará afastada a responsabilidade do Estado, em razão do fortuito.
Em vista disso, percebe-se que a responsabilidade civil do Estado por atos
omissivos possui duas principais correntes doutrinárias. Para a primeira, é possível
 23

que ocorra a responsabilização objetiva nas condutas omissivas, ao contrário da

segunda, em que os autores sustentam a teoria subjetiva para tais condutas. Noutro
passo, alguns doutrinadores afirmam que a teoria objetiva deverá ser aplicada apenas
em alguns atos omissivos, designados atos omissivos específicos, e para os
omissivos genéricos restaria a responsabilidade subjetiva
É nessa linha o raciocínio de Sérgio Cavalieri Filho (2012), ao asseverar
que quando o dano é resultado de um ato omissivo específico do Poder Público, este
responderá de forma objetiva, é o que ocorre quando da morte de detento em presídio,
por exemplo.
Conforme já dito anteriormente, Celso Antônio Bandeira de Mello é um dos
principais defensores da corrente que sustenta a teoria da responsabilização subjetiva
para situações omissivas, ressaltando que tal responsabilidade ocorre por atos ilícitos.

Quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o

serviço não funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente), é de aplicar-se
a teoria de responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não
pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se não foi o autor do dano, só
cabe responsabilizá-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz
sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar
ao evento lesivo.
Deveras, caso o Poder Público não estivesse obrigado a impedir o
acontecimento danoso, faltaria razão para impor-lhe o encargo de suportar
patrimonialmente as conseqüências da lesão. Logo, a responsabilidade
estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade por ilícito, e
necessariamente responsabilidade subjetiva, pois não há conduta ilícita do
Estado (embora do particular possa haver) que não seja proveniente de
negligência, imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado propósito
de violar a norma que o constituía em dada obrigação (dolo). Culpa e dolo
são justamente as modalidades de responsabilidade subjetiva. [51]

Outrossim, a administrativista Maria Sylvia Zanella Di Pietro corrobora com

este raciocínio, assim como José dos Santos Carvalho que entendem também
vislumbra a necessidade da presença do elemento ‘culpa’ nos atos omissivos estatais
para que possa se dar à responsabilização, mas, discordando expressamente de
Bandeira de Mello, não entende que por isto haveria responsabilidade estatal
subjetiva.
Defende Carvalho Filho, in verbis:
A conseqüência, dessa maneira, reside em que a responsabilidade civil do
Estado, no caso de conduta omissiva, só se desenhará quando presentes estiverem
os elementos que caracterizam a culpa. A culpa origina-se, na espécie, do
 24

descumprimento do dever legal, atribuído ao Poder Público, de impedir a consumação

do dano.
(...)
O único ponto discutível na lição do grande publicista é aquele em que
considera aplicável, na espécie, a teoria da responsabilidade subjetiva. Em nosso
entender, se é verdadeiro que a omissão estatal é sempre caracterizada como
conduta culposa, não é menos verdade que a responsabilidade objetiva, sendo um
plus em relação à responsabilidade subjetiva, pode ser sempre a aplicável para
condutas estatais, ainda que estas sejam revestidas de culpa. Mesmo que culposa a
conduta, estarão presentes os pressupostos suficientes para caracterizar a
responsabilidade objetiva do Estado. [52]

Ressalve-se que Celso Antônio Bandeira de Mello, apesar de conhecido

como defensor da responsabilidade subjetiva para os atos omissivos estatais, ao
contrário do que defendem alguns doutrinadores [53] também coloca temperamento
semelhante à idéia de responsabilidade objetiva na omissão específica, ao defender
a responsabilidade objetiva do Estado nos casos que chama de “danos dependentes
de situação produzida pelo Estado diretamente propiciatória”.
Explica o autor:
Há determinados casos em que a ação danosa, propriamente dita, não é
efetuada por agente do Estado, contudo, é o Estado quem produz a situação da qual
o dano depende. Vale dizer: são hipóteses nas quais é o Poder Público quem constitui,
por ato comissivo seu, os fatores que propiciarão decisivamente a emergência de
dano. Tais casos, a nosso ver, assimilam-se aos danos produzidos pela própria ação
do Estado e por isso ensejam, tanto quanto estes, a aplicação do princípio da
responsabilidade objetiva.
(...)
A guarda de coisas ou pessoas perigosas, conforme se observou
inicialmente, é a hipótese mais comum, mas não é a única prefiguradora de danos
dependentes de situação criada pelo Estado e propiciatória da lesão. Há outros casos
em que o Poder Público expõe terceiro a situação igualmente inevitável onde o risco
de dano é totalmente assumido pelo Estado.
 25

Sirva de exemplo o acidente de trânsito causado por sinal semafórico que

acende concomitantemente para os dois ângulos de um cruzamento (ainda que o
defeito se deva a curto-circuito provocado há poucos segundos por um raio incidente
sobre o sistema central de controle dos semáforos). Não há cogitar, aqui, de ‘falta de
serviço’ para cuja composição seria necessária a culpa ou dolo do Poder Público. Com
efeito, em situações deste jaez aplica-se a responsabilidade objetiva, pois o Estado
expôs terceiros ao risco oriundo do acatamento do sinal luminoso. [54]

A jurisprudência tem entendido que nos casos de omissão vigora a teoria

subjetiva, devendo ficar comprovada a exigibilidade da conduta estatal, exceto quando
a Administração tenha um dever individualizado de agir que, não o fazendo, cause um
dano ao administrado.
Nesse sentido:
A Administração Pública responde civilmente pela inércia em atender a
uma situação que exija a sua presença para evitar a ocorrência danosa. (STF – 2ª T.
RE – relator Themistocles Cavalcanti – j. 29.5.68 – RDA 97/177)

Recurso especial. DNER. Responsabilidade Civil por acidente causado em

rodovia federal. Legitimidade passiva. Omissão do Estado.
Responsabilidade
subjetiva. Má conservação da rodovia federal. Culpa da autarquia.
Indenização
por danos morais. Redução. 300 salários mínimos. Precedentes.
(...)
A referida autarquia federal é responsável pela conservação das rodovias
federais
e pelos danos causados a terceiros em decorrência de sua má
preservação.
No campo da responsabilidade civil do Estado, se o prejuízo adveio de uma
omissão do Estado, invoca-se a teoria da responsabilidade subjetiva. Como
leciona
Celso Antonio Bandeira de Mello, “se o Estado não agiu, não pode
logicamente,
 26

ser ele o autor do dano. E, se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo

caso esteja
obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz sentido responsabilizá-lo se
descumpriu
dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo” ("Curso de direito
administrativo",
Malheiros Editores, São Paulo, 2002, p. 855).
Na espécie, a Corte de origem e o Juízo de primeiro grau concluíram, com
base
no exame acurado das provas dos autos, que o acidente que levou à morte
da vítima
foi provocado por buracos na rodovia federal, que levaram ao esvaziamento
dos
pneus do veículo acidentado e o conseqüente descontrole de sua direção.
Dessa forma, impõe-se a condenação à indenização por danos morais ao
DNER,
responsável pela conservação das rodovias federais, nos termos do
Decreto-lei
n. 512/69. Com efeito, cumpria àquela autarquia zelar pelo bom estado das
rodovias e proporcionar
satisfatórias condições de segurança aos seus usuários.
(...)
(RESP 549812 / CE ; Recurso Especial 2003/0099286-0 Ministro Franciulli
Netto
(1117) DJ 31.05.2004 p.00273)

Ação ordinária. Responsabilidade civil da Administração Pública. Morte

decorrente de assalto em sinal de trânsito. Situação em que não se pode atribuir
responsabilidade por falha do serviço, uma vez que não caracterizada a omissão dos
agentes do Estado, não presentes no momento do fato. A segurança pública, prevista
constitucionalmente, é de ser entendida como "segurança coletivamente considerada"
e não como pessoal, se não há atuação, comissiva ou omissiva da autoridade.
Distinção entre omissão genérica e específica. Sentença de improcedência. Recurso
 27

não provido. (Apelação Cível 2004.001.01658 Décima Primeira Câmara Cível. Des.
Henrique Magalhães de Almeida . Julgado em 19/05/2004)

Nega-se provimento ao recurso, adotando-se a fundamentação da r.

sentença da lavra do M.M. juiz Rui Stoco: A responsabilidade por falta de serviço,
falha do serviço ou culpa do serviço é subjetiva, porque baseada na culpa (ou dolo).
Caracterizará sempre responsabilidade por comportamento ilícito quando o Estado,
devendo atuar segundo certos critérios ou padrões, não o faz ou atua de modo
insuficiente. O Estado tanto pode responder pelo dano causado em razão da
responsabilidade objetiva consagrada no art. 37, § 6º da Constituição da República
(se a atividade da qual decorreu o gravame foi ilícita) como pela teoria subjetiva da
culpa (se a atividade foi ilícita ou em virtude da faute de service).(RJTJESP 156/90).

Quando provada a culpa por omissão ou falta de diligência das autoridades

policiais, o Estado responde civilmente pelos danos decorrentes de depredações
praticadas pela multidão enfurecida. (STF – 1ª T – RE – relator Barros Barreto –
11/10/51 – RT 225/581)

Na avaliação do ato omissivo do Poder Público não se aplica a teoria da

responsabilidade objetiva do Estado, por tratar-se de responsabilidade subjetiva,
apreciável segundo os critérios do caso fortuito e as regras da concorrência de causas.
(Ap. 76.928-1, Minas Gerais II 19/08/89, p. 1, e Repert. IOB de jurispr. 3/3.159)

Responsabilidade civil do Estado – Desmoronamento de construção – Fato

provocado por infiltração de água – Drenagem inadequada – Ação de indenização
proposta contra a Municipalidade – Motivo de força maior por estar alegado – Não
comprovação – Culpa por omissão – Verba devida – Comprovada a omissão da
Municipalidade, justifica-se plenamente a procedência da ação indenizatória contra
este movida. (TJSP 7ª Cam. Ap. – Nelson Hanada – j. 26/02/86 – RT 609/91)

Administrativo. Responsabilidade civil do Estado. Força Maior. A força

maior exclui a responsabilidade civil do Estado, quando descaracteriza o nexo de
causalidade entre o evento danoso e o serviço público; não se qualifica com tal a
 28

tentativa de roubo de veículo apreendido por trafegar sem licença, que se encontrava
sob a guarda de repartição pública, porque nesse caso o Estado deve estar preparado
para enfrentar a pequena criminalidade. Responsabilidade pelos danos causados no
veículo. Recurso Especial não conhecido. (Resp. 135259/SP STJ 2ª T. Relator Ari
Pargendler. Julgado em 05/02/98. DJ 02/03/98)

Responsabilidade Civil do Estado. Art. 37, § 6º da Constituição. Homicídio

praticado por preso, em regime semi-aberto, que, há meses, deixara de responder à
conferência. Hipótese de responsabilidade subjetiva, que não pode ser reconhecida
sem a prova, não produzida, de culpa da Administração, e, conseqüentemente, do
nexo de causalidade entre o evento danoso e a falha no sistema de vigilância. Recurso
conhecido e provido. (RE 184118/RS. STF 1ª Turma. Relator: Ilmar Galvão)

Duplo grau obrigatório de jurisdição. Aplicação da teoria do risco

administrativo, cabendo ao Estado a responsabilidade decorrente da atividade
administrativa de guarda de pessoas perigosas. Nexo de causalidade entre a omissão
específica do Estado, que deixou de cuidar da integridade física dos detentos, não
reprimindo organização criminosa atuante no Sistema Penitenciário e a morte das
vítimas. Sentença confirmada. DUPLO GRAU OBRIGATORIO DE JURIS. (Processo
nº 2000.009.00370 Órgão Julgador: décima Câmara Cível. Des. Gilberto Fernandes.
Julgado em 26/03/2003)

Apelação Cível. Responsabilidade civil. Omissão específica da

Administração. Responsabilidade objetiva. Dever de indenizar. Restando comprovada
nos autos a omissão específica da Administração Pública, consubstanciada na falha
da sinalização de trânsito, tem-se por caracterizado o seu dever objetivo de indenizar
pelos eventos lesivos daí decorrentes. Recurso improvido. (Apelação Cível nº
2002.001.23030. Órgão Julgador: Décima Primeira Câmara Cível. Des. Jose C.
Figueiredo. Julgado em 26/02/2003)

Como se pode notar, a jurisprudência está em consonância com a maior

parte da doutrina que entende que, nos casos de omissão, não se aplica a
responsabilidade objetiva do Estado para todas as situações que surgem.
 29

Ademais, como se pôde observar anteriormente através das transcrições

jurisprudenciais, uma questão que deve ser lembrada é que no caso de danos
decorrentes de fenômenos da Natureza ou fato de terceiro, a responsabilidade estatal
não é objetiva, tendo em vista que a Constituição fala nos danos que os agentes
públicos causarem, mas não responsabiliza o Estado por danos causados por
terceiros nem por fenômenos da Natureza. Assim, o vento, a chuva, o assaltante, não
são agentes do Estado e este só poderá ser responsabilizado se restar comprovada
sua omissão.
Celso Antônio Bandeira de Mello vem esclarecer mais uma vez a matéria:
Ademais, solução diversa conduziria a absurdos. É que, em princípio,
cumpre ao Estado prover a todos os interesses da coletividade. Ante qualquer evento
lesivo causado por terceiro, como um assalto em via pública, uma enchente qualquer,
uma agressão sofrida em local público, o lesado poderia sempre argüir que o ‘serviço
não funcionou’. A admitir-se a responsabilidade objetiva nestas hipóteses, o Estado
estaria erigido em segurador universal! Razoável que responda pela lesão patrimonial
da vítima de um assalto se agentes policiais relapsos assistiram à ocorrência inertes
e desinteressados ou se alertados a tempo de evitá-lo omitiram-se na adoção de
providências cautelares. Razoável que o Estado responda por danos oriundos de uma
enchente se as galerias pluviais e os bueiros de escoamento das águas estavam
entupidos ou sujos, propiciando o acúmulo da água. Nestas situações, sim, terá
havido descumprimento do dever legal na adoção de providências obrigatórias.
Faltando, entretanto, este cunho de injuridicidade, que advém do dolo, ou da culpa
tipificada na negligência, na imprudência ou na imperícia, não há cogitar de
responsabilidade pública. [55]

Vale relembrar o entendimento de Sérgio Cavalieri, quando ressalta, ainda,

que só no caso da omissão genérica é que a responsabilidade será subjetiva. Na
hipótese da omissão específica, quando há o dever individualizado de agir, o Estado
responderá objetivamente [56].
Nesse sentido:
Ação ordinária de indenização proposta contra o Estado por beneficiários
de vítimas de assalto em via pública – Culpa objetiva do Estado – Não pode configurá-
la o ato predatório de terceiro – Ininvocabilidade da teoria do risco administrativo, no
 30

art. 107 da CF prevista, se a omissão em que incorreu a autoridade – relacionada com

o dever de, através de policiamento eficaz, proporcionar à população segurança
efetiva – foi genérica e não específica, em relação às vítimas – Improcedência
mantida. (TJRJ, 4ª C. Civil. Relatora Des. Áurea Pimentel, DJE 06/02/86)

1 [39] CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. 2.

ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1999.
 31

9. CONCLUS ÃO :

O presente estudo teve a finalidade de mostra à importância da

logística em conjunto com a Administração de materiais para a sociedade
contemporânea. Fica claro que se estruturas acessórias também não
forem viabilizadas fica difícil de fazer um bom sistema logístico. A
sociedade moderna parece que ainda não se deu conta de quanto o
assunto é vital no seu dia -a-dia. Governos e sociedade tem um papel
fundamental na exploração do assunto. A sociedade como consumidora
de bens e serviços, o Governo como legítimo viabilizador do sistema
pode proporcionar a essa sociedade, mecanismos que ajudem melhorar
e a sistematizar os meios de transporte e produção para que com
facilidade os produtos consigam chegar à determinada população, seja
local, ou nacional. Por outro lado, no sistema de estoques foram
verificados a parte de armazenagem e distribuição, mecanismos de
controle e suas finalidades, como também sua importância para todo o
contexto de uma organização. Através de pesqu isa bibliográfica
pesquisamos também os processos e suas contribuições para uma
organização. A finalidade deste trabalho também foi verificar como o
sistema logístico comporta -se na sociedade atual. Suas implicações
dentro de um contexto que pode levar em situações pontuais, a falta de
material para alguma comunidade, já que a sociedade atual, por conta
de incentivos sociais juntamente com carências de consumo que foram
superadas nas últimas décadas, aumentou e muito o seu consumo. Por
tanto, não foi só estudado a administração de materiais, seus
subsistemas, e a logística, simplesmente como registros, mas sim, como
 32

esses temas têm importância no mundo contemporâneo, e seus reflexos

na sociedade, que cada dia que passa carece sempre mais de um fluxo
de insumos na velocidade de sua demanda, Por tanto, verifica -se que
esta pesquisa não tem uma finalidade somente administrativa, mas sim,
contribuir para que outros segmentos interessados no assunto possam
obter mais fonte de pesquisa.

10.REFERENCI AS BIBLIOGRÁFICAS:

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