Komplit

BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Kawasan Bandung Utara (KBU) merupakan sebuah kawasan yang
diperuntukkan sebagai Kawasan Lindung dan Kawasan Budidaya
sebagaimana disebutkan dalam Surat Keputusan Gubernur Jawa Barat No.
181/1982 Tentang Peruntukkan Lahan di Wilayah Inti Bandung Raya Bagian
Utara. Adapun luas wilayah KBU ini sebesar 42.315,321 ha dan ditetapkan
sebesar 68,69% untuk Kawasan Lindung dan 31,31% sebagai Kawasan
Budidaya yang kemudian pada tahun 1998 direvisi melalui Rancangan Umum
Tata Ruang (RUTR) Kawasan Bandung Utara menjadi 72,44% untuk Kawasan
Lindung dan 17,56% untuk Kawasan Budidaya.2 Melihat peruntukkannya
tersebut dapat dilihat bahwa KBU memegang peranan dan fungsi vital
terhadap wilayah di sekitarnya. Kawasan ini sendiri berada di sebelah utara
Kota Bandung dan menjadi menarik karena melintasi empat (4) wilayah
administratif kota dan kabupaten yang berbeda, yaitu Kota Bandung,
Kabupaten Bandung, Kabupaten Bandung Barat, dan Kota Cimahi. Fungsi
1 Humas Bappeda Jabar, “Titik Terang Revisi Perda KBU”,
http://bappeda.jabarprov.go.id/titik-terang-revisi-perda-kbu/ [diakses pada 10/1/2017]

2 Endang Hernawan (et.al.), Prinsip Pembagian Biaya-Manfaat Menggunakan Model
Pembelian Hak Membangun (PDR) Purchase of Development Rights (PDR) Mechanism

Application on Cost-Benefit Sharing Principles, JMHT Vol. XVI, (2): 73-83, 2010, hlm. 73
diunduh dari http://journal.ipb.ac.id/index.php/jmht/article/viewFile/1982/924
1
2
utama KBU terhadap kota dan kabupaten dibawahnya begitu penting karena
KBU merupakan daerah resapan air yang artinya selain berfungsi sebagai
penghalang terjadinya banjir juga merupakan sumber mata air utama daerah
Bandung Raya bahkan daerah Jawa Barat secara keseluruhan.3
Namun fungsi vital yang dimiliki KBU terhadap daerah-daerah di
sekelilingnya tersebut tetap tidak mengahalangi maraknya pengalihfungsian
lahan di kawasan ini. Pengalihfungsian lahan seperti pembangunan tempat
pemukiman, bisnis perhotelan hingga pembukaan usaha pertambangan tetap
terjadi. Baik yang dilakukan secara legal ataupun illegal dan terjadi baik di
Kawasan Budidaya maupun Kawasan Lindung yang seharusnya sama sekali
tidak diperkenankan adanya pengalihfungsian lahan. Berdasarkan data Badan
Informasi Geospasial, pada 2014, 80 persen dari total luas wilayah di Kawasan
Bandung Utara beralihfungsi menjadi bangunan maupun lahan pribadi dan
hanya menyisakan 20% lahan yang minim resapan air yang pada akhirnya
dapat dilihat salah satu dampaknya yakni banjir di daerah Bandung Selatan.4
Hal ini sempat menimbulkan pertanyaan dimanakah peran dan fungsi
pemerintah baik Pemerintah Provinsi Jawa Barat maupun Pemerintah
Kota/Kabupaten yang memiliki kepentingan di KBU terhadap masalah
pengalihfungsian KBU yang telah mengakibatkan dampak nyata terhadap
3Endang Hermawan (et.al.), Ibid., hlm. 73.

4http://www.pikiran-rakyat.com/foto/2016/11/14/80-persen-lahan-di-kawasan-
bandung-utara-beralih-fungsi-384781 [diakses pada tanggal 05/01/2017 pukul 00.49 WIB]
3
lingkungan dan masyarakat di sekitarnya. Apabila kita telisik lebih lanjut
sebenarnya pemerintah, baik Pemerintah Provinsi Jawa Barat maupun
Pemerintah Kota/Kabupaten yang memiliki kepentingan di KBU setidaknya
sejak tahun 2008 telah memperketat pengeluaran izin terkait pembangunan
serta pemanfaatan ruang di KBU. Pembangunan yang dilakukan di KBU
disyaratkan harus tetap mepertahankan bahkan memperkuat hakikat KBU
sebagai Kawasan Lindung dan Kawasan Budidaya.
Komitmen ini dapat dilihat dari lahirnya Peraturan Daerah Provinsi Jawa
Barat Nomor 1 Tahun 2008 Tentang Pengendalian Pemanfaatan Ruang
Kawasan Bandung Utara yang kemudian dirubah menjadi Peraturan Daerah
Provinsi Jawa Barat Nomor 2 Tahun 2016. Dimana pada Pasal 20 Perda 2008
terdapat klausul persyaratan yang mengatakan dalam hal memperoleh izin
pemanfaatan ruang KBU pihak pembangun atau pemrakarsa harus
menerapkan rekayasa teknik dan/atau eko arsitektur dan/atau rekayasa
vegetatif untuk menghindari penurunan kapasitas penyerapan air ke dalam
tanah dan meminimalkan potensi bencana kelongsoran tanah serta dilengkapi
dokumen analisis dampak lingkungan (amdal). Selain itu terdapat satu hal
yang menarik pada peraturan daerah tersebut, yakni selain syarat-syarat
perizinan yang dijelaskan sebelumnya, izin pemanfaatan ruang di KBU
mensyaratkan adanya surat rekomendasi yang dikeluarkan oleh Gubernur
Jawa Barat sebelum walikota atau bupati yang bagian daerahnya di wilayah
KBU dijadikan tempat pembangunan dapat menerbitkan izin pemanfaatan

4
ruang. Perihal surat rekomendasi Gubernur Jawa Barat sebagai syarat izin
pemanfaatan ruang KBU ini dapat dilihat pada Pasal 54 Perda Jawa Barat
Nomor 2 Tahun 2016 yang secara jelas menyatakan “Setiap orang yang
melakukan pemanfaatan ruang KBU wajib memperoleh rekomendasi
Gubernur dan izin pemanfaatan ruang dari bupati/wali kota, sesuai ketentuan
peraturan perundang-undangan”. Adanya frasa ‘wajib’ dari Perda Jabar Nomor
2 Tahun 2016 ini seakan menguatkan kedudukan surat rekomendasi sebagai
syarat dikeluarkannya izin pemanfaatan ruang di KBU dari yang sebelumnya
diatur dalam Pasal 21 Perda Jabar Nomor 1 Tahun 2008 yang berbunyi
“Sebelum Bupati/Wali Kota menerbitkan izin pemanfaatan ruang di KBU
sebagaimana dimaksud pada ayat (1), perlu mendapat rekomendasi dari
Gubernur. Perubahan frasa ‘perlu’ menjadi ‘wajib’ ini seakan menjadi penegas
kedudukan surat rekomendasi Gubernur Jawa Barat sebagai pihak yang
memberikan rekomendasi untuk kemudian surat rekomendasi diberikan
kepada bupati/wali kota daerah terkait sebagai pihak akhir yang memberikan
finalisasi atau menerbitkan izin.
Meski demikian surat Rekomendasi Gubernur Jawa Barat dari sisi
bentuknya menimbulkan pertanyaan apakah sebenarnya merupakan izin
karena sifat rekomendasi ini wajib sebagai persyaratan terbitnya izin
pemanfaatan ruang oleh bupati atau walikota terkait namun di sisi lain bentuk
formalnya tidak mencerminkan demikian karena bukan merupakan sebuah
Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) yang bersifat final melainkan lebih
5
berupa proses salah satu proses verifikasi untuk mendapatkan izin. Hal ini
dapat dilihat berdasarkan Peraturan Gubernur Jawa Barat Nomor 58 Tahun
2011 Tentang Perubahan Atas Peraturan Gubernur Jawa Barat Nomor 21
Tahun 2009 Tentang Petunjuk Pelaksanaan Peraturan Daerah Provinsi Jawa
Barat Nomor 1 Tahun 2008 Tentang Pedoman Pengendalian Kawasan
Bandung Utara Sebagai Kawasan Strategis Provinsi Jawa Barat, rekomendasi
Gubernur Jawa Barat ini berbentuk sebagai dokumen pelengkap untuk
memverifikasi terhadap pengajuan izin yang telah diproses. Proses
verifikasinya sendiri dilakukan oleh Badan Pelayanan Perizinan Terpadu
(BPPT) dan Dinas Pemukiman dan Perumahan Provinsi Jawa Barat yang
kemudian menyerahkannya kepada Badan Koordinasi Penataaan Ruang
Daerah (BKPRD) Jawa Barat untuk dibahas bersama pakar serta perwakilan
masyarakat untuk selanjutnya dokumen tersebut apakah disetujui atau tidak
oleh Gubernur Jawa Barat. Apabila disetujui surat rekomendasi tersebut tidak
serta merta dapat menjadi dasar hukum untuk pemanfaatan lahan layaknya
izin, pemohon izin masih harus mendapatkan izin dari bupati/wali kota terkait
untuk melakukan kegiatannya hal itulah mengapa rekomendasi bukan
instrumen yang bersifat final layaknya izin.
Jika dilihat fungsi rekomendasi tersebut merupakan bentuk pengawasan
Pemerintah Provinsi Jawa Barat terhadap segala bentuk pemanfaatan dan
pembangunan di KBU. Memang benar bahwa sudah ada pengawasan dari
pemerintah kota/kabupaten yang daerahnya termasuk di dalam KBU, namun

6
mengingat fungsi vital KBU serta apabila terjadi kerusakan dampaknya akan
melintas ke daerah di sekelilingnya, kiranya memang diperlukan perhatian
serta pengawasan yang lebih dari Pemerintah Provinsi Jawa Barat yang
memiliki kedudukan serta kewenangan yang lebih dibanding dengan empat
pemerintahan kota dan kabupaten yang daerahnya termasuk di dalam KBU.
Namun, pada tataran pengimplementasian terkait izin KBU ditemukan
banyak ketidaksesuaian terhadap apa yang sudah diatur pada Perda Jabar
Nomor 2 Tahun 2016 khususnya terkait masalah syarat rekomendasi gubernur
yang sebenarnya diwajibkan sebagai persyaratan izin. Beberapa kali
ditemukan kasus bahwa pengembang maupun masyarakat melakukan
kegiatan pengalihfungsian lahan di KBU tanpa mengantongi rekomendasi
gubernur. Seperti kasus pembangunan tiga apartemen di Desa Gudang
Kahuripan, Kecamatan Lembang5, pembangunan delapan rumah mantan
rektor ITB di sekitaran Taman Hutan Raya Ir. Djuanda6 dan masih banyak
kasus lainnya yang menunjukkan bahwa pembangunan tidak didasari oleh
adanya rekomendasi gubernur.
Apabila diperhatikan memang banyak faktor yang dapat menjadi
penyebab terjadinya hal tersebut. Secara sederhana hal ini bisa disebabkan
5 “3 Apartemen Belum Kantongi Izin” http://bandungekspres.co.id/2015/3-apartemen-

belum-kantongi-izin/ [diakses pada 04/01/2017]
6 Cecep Wijaya Sari, “Bangunan Milik Mantan Rektor ITB di KBU tidak Kantongi IMB”
http://www.pikiran-rakyat.com/bandung-raya/2015/05/26/328682/bangunan-milik-mantan-
rektor-itb-di-kbu-tidak-kantongi-imb [diakses pada 04/01/2017]
7
oleh ketaatan hukum masyarakat yang masih rendah, juga bisa disebabkan
oleh memang sistem perizinan yang ada saat ini menimbulkan kebingungan
karena seakan terdapat dua jenis rezim perizinan, yakni surat rekomendasi
yang seakan merupakan izin dari gubernur serta izin dari bupati/wali kota untuk
melakukan pemanfaatan ruang di KBU. Anggapan bahwa jika sudah
mendapatkan salah satu izin maka sudah dapat melakukan pembangunan di
KBU dapat ditenggarai sebagai penyebab terjadinya masalah tersebut. Selain
itu dari sisi prosedur formal administrasinya pun juga menimbulkan pertanyaan
karena rekomendasi justru datangnya dari atas, yakni gubernur menuju ke
bawah, yakni bupati/wali kota terkait, dan apabila demikian apakah
dimungkinkan bupati/wali kota tersebut dapat menolak rekomendasi gubernur
tersebut jika ternyata terdapat perbedaan persepsi atau penilaian antara dua
instansi pemerintahan daerah yang jika terjadi demikian akan bertentangan
dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB) yang salah satunya
mencakup kepastian hukum. Menurut penulis masalah ketidakjelasan
perizinan wilayah KBU terutama adanya persyaratan surat rekomendasi
Gubernur Jawa Barat di yang demikian sangat memungkinkan munculnya
masalah lingkungan yang berdampak luas kepada masyarakat apabila tidak
segera diperbaiki.
Berdasarkan pengamatan dan penelitian dokumen yang penulis lakukan
di Perpustakaan Mochtar Kusumaatmadja Universitas Padjadjaran, belum ada

8
tugas akhir yang membahas mengenai kedudukan surat rekomendasi
Gubernur Jawa Barat terkait izin pemanfaatan lahan di daerah Kawasan
Bandung Utara. Atas latar belakang yang telah dipaparkan diatas, maka
penulis mencoba membahasnya didalam bentuk usulan penelitian yang
berjudul ”KEDUDUKAN SURAT REKOMENDASI GUBERNUR JAWA
BARAT TERKAIT IZIN PEMANFAATAN RUANG DALAM PEMBANGUNAN
KAWASAN BANDUNG UTARA (KBU)”
B. Identifikasi Masalah
1. Bagaimanakah bentuk surat rekomendasi dilihat dalam praktik
administrasi negara terkait ketetapan yang dikeluarkan oleh pejabat
tata usaha negara?
2. Bagaimanakah kedudukan Surat Rekomendasi Gubernur Jawa Barat
sebagai syarat izin pemanfaatan ruang dalam pembangunan di
Kawasan Bandung Utara dengan kaitannya terhadap kewenangan
pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota untuk menerbitkan
izin pemanfaatan ruang yang diatur dalam undang-undang?
C. Tujuan Penelitian
Adapun yang menjadi tujuan penelitian dari usulan penelitian ini
adalah sebagai berikut:

9
1. Mengetahui dan menganalisis bentuk dan kedudukan surat
rekomendasi gubernur terkait proses perizinan dalam Hukum
Administrasi Negara.
2. Mengetahui dan menganalisis kedudukan Surat Rekomendasi
Gubernur Jawa Barat terhadap pemberian izin pemanfaatan ruang
Kawasan Bandung Utara berdasarkan peraturan perundang-undangan.
D. Kegunaan Penelitian
Penelitian ini juga mempunyai manfaat dari segi kegunaan teoritis dan
kegunaan praktis, yaitu:
1. Manfaat Teoritis
Manfaat teoritis dari penelitian ini, yaitu:
a. Memberikan sumbangan pemikiran dalam usaha mengembangkan
Ilmu Hukum pada umumnya, khususnya mengenai masalah
kedudukan surat rekomendasi dalam suatu proses perizinan
b. Penelitian ini diharapkan juga dapat digunakan sebagai referensi
bagi penelitian-penelitian lanjutan untuk penelitian berikutnya di
bidang yang sejenis.

10
2. Manfaat Praktis
Adapun manfaat praktis dari penelitian ini, yaitu:
a. Memberikan saran bagi Pemerintah khususnya Pemerintah Daerah
Provinsi Jawa Barat serta satuan pemerintahan yang berada
dibawahnya yang memiliki kepentingan terhadap Kawasan
Bandung Utara dalam hal tata cara penerbitan izin pemanfaatan
ruang di daerah Kawasan Bandung Utara juga menjelaskan
bagaimana seharusnya kedudukan surat rekomendasi sebagai
syarat perizinan dalam tata cara admnistrasi perizinan. Serta bagi
kalangan akademik, sehingga dapat dijadikan tolak ukur atau
sebagai pembanding.
b. Memberikan informasi serta pertimbangan bagi Gubernur Jawa
Barat dan para kepala daerah yang memiliki kepentingan di KBU
mengenai perlu atau tidaknya surat rekomendasi sebagai syarat
penerbitan izin serta bagaimana sepatutnya kedudukan surat
rekomendasi tersebut.
E. Kerangka Pemikiran
Pasal 1 ayat 2 dan 3 Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun
1945 telah secara jelas menyatakan bahwa Indonesia adalah negara
berkedaulatan rakyat dan berdasarkan hukum (rechstaat). Hal ini berarti
bahwa hukum merupakan penopang utama negara dan tidak ada yang lebih
11
tinggi dari hukum atau yang kita kenal dengan istilah supremasi hukum.
Supremasi hukum berarti bahwa tidak ada arbitrary power, kekuasaan yang
sewenang-wenang. Baik rakyat (yang diperintah) maupun raja (yang
memerintah) kedua-duanya tunduk pada hukum.7
Hal tersebut dalam konteks negara saat ini, termasuk kepada segala
tindakan dan kebijakan yang dibuat pemerintah sebagai alat negara harus
mengacu kepada hukum yang berlaku supaya terhindar dari perbuatan yang
sewenang-wenang. Maka dari itu diperlukan legalitas atas segala tindakan
penguasa sebagai tanda persetujuan rakyat sebagai pemegang kedaulatan
tertinggi. Hal yang sama juga berlaku kepada masyarakat sebagai salah satu
unsur negara. Pada sudut pandang masyarakat, hukum adalah persetujuan
diantara mereka dan oleh karena itu harus ditaati ataupun dipatuhi. Oleh
karena itu dalam segala tingkah laku dalam pergaulan hidup bermasyarakat
harus memperhatikan hukum sebagai pedoman bermasyarakat demi
terciptanya keteraturan dan ketertiban dalam praktik bernegara.
Selanjutnya apabila dilihat pada konteks ketatanegaraan, seperti telah
dikatakan sebelumnya bahwa rakyat merupakan pemegang kekuasaan
tertinggi, hubungan antara pemerintah dan rakyat adalah hubungan melayani
dan dilayani. Sebagaimana pendapat Prof. Sondang Siagian8, pemerintah
7. Djokosoetono, Kuliah Ilmu Negara, Penerbit In Hill Co, 2006, hlm.. 106.
8. Sondang Siagian, Administrasi dan Pembangunan Konsep, Dimensi, dan
Strateginya, PT Bumi Aksara, 2009, hlm.. 139.
12
merupakan abdi negara juga abdi masyarakat. Adapun dengan sudut pandang
yang demikian negara mendapat predikat sebagai negara administratif
(Administrative State). Arti negara sebagai administrative state adalah dalam
penyelenggaraan fungsi pemerintahan sebagai pemegang kekuasaan yang
didelegasikan oleh rakyat, pemerintah memiliki fungsi-fungsi seperti fungsi
politik, diplomasi, fungsi penegakan hukum dan lainnya. Dalam
perkembangannya kini terdapat dua fungsi baru dan juga menonjol yakni
fungsi pengaturan (regulatory functions) dan fungsi pelayanan kepada
masyarakat atau pelayanan publik (public service functions).9
Salah satu bentuk fungsi pengaturan pemerintah sebagai pelaksana
tugas administratif guna terciptanya keteraturan dan ketertiban adalah melalui
fungsi penerbitan izin. Perizinan diperlukan sebagai pengaturan yang berada
di tingkat akhir yang merupakan pemberian dan perluasan kesempatan bagi
warga masyarakat melakukan kegiatan-kegiatan tertentu sekaligus terdapat
pembatasan-pembatasan yang dibutuhkan demi kepentingan rakyat sebagai
keseluruhan.10 Menurut Sjachran Basah izin adalah perbuatan hukum
administrasi negara bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan dalam hal
konkreto berdasarkan persyaratan dan prosedur sebagaimana ditetapkan oleh
peraturan perundang-undangan.11 Lebih lanjut N.M. Spelt dan J.B.J.M ten
9
Sondang Siagian, Loc.cit.
10
Ibid.
11 Ridwan H.R., Hukum Administrasi Negara, Rajagrafindo Persada, 2014,
hlm. 198.
13
Berge membagi izin dalam arti luas dan arti sempit. Berdasarkan pendapat
keduanya, secara luas izin ialah suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan
undang-undang atau peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu
menyimpang dari ketentuan-ketentuan larangan perundangan. Dengan
memberi izin, penguasa memperkenalkan orang memohonnya untuk
melakukan tindakan-tindakan tertentu yang sebenarnya dilarang. Ini
menyangkut perkenaan bagi suatu tindakan yang demi kepentingan umum
mengharuskan pengawasan khusus atasnya.12 Sedangkan secara sempit izin
adalah pengikatan-pengikatan pada suatu peraturan izin pada umumnya
didasarkan pada keinginan pembuat undang-undang untuk dapat mencapai
suatu tatanan tertentu atau menghalangi keadaan-keadaan yang buruk.13 Hal
ini selaras dari fungsi izin itu sendiri. Menurut Adrian Sutedi, dalam bukunya
dikatakan bahwa izin memiliki tiga fungsi utama yakni sebagai instrumen
rekayasa pembangunan, fungsi keuangan (budgetering), dan fungsi
pengaturan (reguleren).
Izin sendiri merupakan salah satu jenis Ketetapan Tata Usaha Negara
(KTUN) atau beschikking. Izin termasuk sebagai ketetapan yang bersifat
konstitutif, yakni ketetapan yang menimbulkan hak baru yang sebelumnya
tidak dimiliki oleh seseorang yang namanya tercantum dalam ketetapan itu,
atau “beschikkingen welke iets toestaan wat tevoren niet geoorloofd was”
12 Ridwan H.R., Loc.cit.

14
(ketetapan yang memperkenankan sesuatu yang sebelumnya tidak
dibolehkan).14 Dengan demikian izin merupakan instrumen yuridis dalam
bentuk ketetapan yang bersifat konstitutif dan yang digunakan oleh pemerintah
untuk menghadapi atau menetapkan peristiwa konkret. Adapun di dalam suirat
izin berisi:15
1) Organ yang Berwenang
2) Yang Dialamatkan
3) Diktum
4) Ketentuan-Ketentuan, Pembatasan-Pembatasan, dan Syarat-Syarat
5) Pemberian Alasan
6) Pemberitahuan-Pemberitahuan Tambahan.
Oleh karena bentuknya yang berupa KTUN yang bersifat individual, konkret
dan final maka izin yang dikeluarkan pejabat administratif termasuk objek
sengketa PTUN.
Adapun dari segi unsurnya menurut Ridwan HR dalam Adrian Sutedi, izin
memiliki beberapa unsur:16
1) Wewenang;
2) Izin sebagai bentuk Ketetapan;
14 Agus Ngadino, Perizinan dalam Rangka Negara Hukum Demokratis, Fakultas
Hukum Universitas Sriwijaya

http://eprints.unsri.ac.id/4012/1/Perizinan_Dalam_Kerangka_Negara_Hukum_Demokratis.pdf
[diakses pada 05/01/2017]
15 Ridwan H.R., Op.cit (Note 11), hlm.. 219-222.
16 Adrian Sutedi, Hukum Perizinan dalam Sektor Pelayanan Publik, Sinar Grafika,
hlm.. 179-192.
15
3) Lembaga Pemerintah;
4) Peristiwa Konkret;
5) Proses dan Prosedur;
6) Persyaratan;
7) Waktu Penyelesaian Izin;
8) Biaya Perizinan;
9) Pengawasan Penyelenggaraan Izin;
10) Penyelesaian Pengaduan dan Sengketa;
11) Sanksi; dan
12) Hak dan Kewajiban.
Terkait unsur dasar kewenangan dan siapa lembaga pemerintahah yang
menerbitkan izin oleh pejabat administrasi dalam hal ini eksekutif, tidak ada
undang-undang yang secara komprehensif atau spesifik mengatur mengenai
izin secara keseluruhan. Masing-masing izin bersifat sektoral atau diatur
berdasarkan peraturan yang terkait masing-masing bidang yang diatur. Seperti
izin mendirikan perseroan diatur sendiri dalam undang-undang perseroan
terbatas, izin usaha pertambangan diatur dalam undang-undang mineral dan
batu bara dan sebagainya. Adapun terkait pemanfaatan wilayah atau ruang
khususnya di wilayah administratif provinsi atau kabupaten/kota saat ini
kewenangan antara pemerintah pusat, pemerintah daerah provinsi dan
kabupaten/kota secara garis besar diatur secara khusus pada Undang-Undang
Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah (UU Pemda).

16
Sebagaimana diketahui bahwa Indonesia yang berbentuk negara
kesatuan telah memilih asas desentralisasi sebagai asas utama dalam
menjalankan moda pemerintahan. Artinya dalam beberapa hal tertentu
pemerintah daerah memiliki hak otonom untuk wilayahnya termasuk dalam hal
izin pemanfaatan ruang pemerintah daerah diberikan wewenang yang lebih
untuk mengatur daerahnya sendiri. Pemerintah daerah sendiri setidaknya
terbagi dalam dua jenis pemerintahan, yakni pemerintahan daerah provinsi dan
pemerintahan daerah kabupaten atau kota, meskipun kini tidak dapat
dipungkiri terdapat entitas pemerintahan yang baru diakui di dalam perundang-
undangan yakni pemerintahan desa. Namun berdasarkan Undang-Undang
Pemda mengenai kewenangan terhadap izin terkait pemanfaatan ruang tidak
terdapat pada tangan pemerintah desa.
Pemerintah provinsi dikepalai oleh seorang gubernur dan pemerintah
kabupaten/kota dikepalai oleh bupati/wali kota. Secara sederhana pola
hubungan antara pemerintah provinsi dan pemerintah daerah kabupaten/kota
ialah vertikal. Meskipun tidak dapat dikatakan sepenuhnya vertikal karena
meskipun pada konsepnya pemerintah daerah memang merupakan
subordinat dari pemerintahan provinsi yang merupakan wakil pemerintah pusat
di daerah akan tetapi kepala daerah kabupaten/kota memiliki mandat dan
legitimasi langsung dari rakyat di daerah. Namun, demikian pemerintah
provinsi dapat dikatakan memiliki kedudukan yang lebih tinggi dibanding
pemerintah kabupaten/kota, namun terkait kewenangan dapat dikatakan

17
bahwa pemerintah kapupaten/kota memiliki kewenangan yang hampir setara
dan lebih spesifik. Mengenai hal tersebut dapat dipahami merupakan
pengejawantahan dari semangat asas desentralisasi dan juga tugas
pembantuan yang diamanatkan pada UU Pemda.
Lebih jauh mengenai hubungan yang bersifat vertikal antara pemerintah
daerah provinsi dapat dilihat melalui Pasal 373 UU Pemda mengenai
pembinaan dan pengawasan pemerintah daerah. Dalam Pasal 373 ayat (1)
disebutkan ”Pemerintah Pusat melakukan pembinaan dan pengawasan
terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Provinsi.”Kemudian pada
ayat (2) dijelaskan “Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat melakukan
pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan
Daerah kabupaten/kota.” Hal ini dapat dikatakan bahwa Undang-Undang
Nomor 23 Tahun 2014 memiliki desain bahwa sejatinya hubungan pemerintah
pusat, pemerintah daerah provinsi, dan pemerintah daerah kota/kabupaten
bersifat satu garis lurus berbentuk vertikal dan saling berhubungan. Bentuk
yang demikian dipandang penting agar otonomi daerah tetap berjalan sesuai
dengan arah kebijakan nasional yang disusun oleh pemerintah pusat. Adapun
kedudukan pemerintah daerah kabupaten/kota berada pada bagian terbawah
dari hirarki. Kedudukan hirarkis ini semakin diperkuat dengan fungsi
pemerintah daerah provinsi yang dapat membatalkan keputusan pemerintah

18
daerah kota/kabupaten serta pemerintah pusat dapat membatalkan
pemerintah provinsi apabila dinilai bertentangan.17
Seperti yang sudah disebutkan sebelumnya bahwa pada praktik
pemerintahan daerah saat ini mengedepankan asas desentralisasi yang
berarti pemerintah daerah memliki kewenangan untuk mengatur daerah sendiri
atau yang dikenal dengan otonomi daerah. Daerah memiliki kewenangan
terhadap urusan konkuren juga urusan absolut pemerintah pusat yang
didelegasikan ke pemerintah daerah melalui prinsip pembantuan. Adapun
beberapa kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah daerah baik pemerintah
provinsi atau kabupaten/kota yang bersifat strategis adalah mengenai
pengelolaan pembangunan di daerah masing-masing. Wewenang yang
dimaksud yang bersifat vital antara lain adalah mengenai penataan ruang,
lingkungan hidup dan kawasan strategis daerah serta yang bersifat
fundamental dalam suatu proses pembangunan yakni menerbitkan izin
pemanfaatan ruang. Izin pemanfaatan ruang merupakan pangkal atas segala
sesuatu yang berkaitan dengan pembangunan. Adapun menurut Undang-
Undang Nomor 26 Tahun 2007 Tentang Pemanfaatan Ruang, izin
pemanfaatan adalah izin yang dipersyaratkan dalam kegiatan pemanfaatan
ruang sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan. Dalam
17Lihat: Pasal 251 dan 252 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang
Pemerintah Daerah.
19
lampiran mengenai pembagian urusan antara pemerintah pusat dengan
daerah perihal kewenangan-kewenangan tersebut dapat dilihat pada:
1) Huruf C mengenai Bidang Pekerjaan Umum dan dan Penataan Ruang
angka 8 mengenai sub urusan penataan bagunan dan lingkungan,
sebagai berikut:
No Sub Urusan Pemerintah Pusat Daerah Provinsi Daerah
Kabupaten/Kota
8. Penataan a. Penetapan Penyelenggaraan Penyelenggaraan
Bangunan dan pengembangan penataan penataan bangunan
Lingkungannya sistem penataan bangunan dan dan lingkungannya di
bangunan dan lingkungannya di daerah
lingkungannya kawasan kabupaten/kota
secara strategis daerah
nasional. provinsi dan
b. Penyelenggaraan penataan
penataan bangunan dan
bangunan dan lingkungannya
lingkungannya di lintas daerah
kawasan strategis kabupaten/kota
nasional
20
2) Huruf J mengenai Bidang Pertanahan angka 1 mengenai sub urusan Izin
Lokasi, sebagai berikut:
Kabupaten/Kota
1 Izin Lokasi Pemberian izin Pemberian izin Pemberian izin lokasi
lokasi lintas Daerah lokasi lintas dalam 1 (satu)
provinsi Daerah daerah
kabupaten/kota kabupaten/kota
dalam 1 (satu)
Daerah
provinsi
3) Huruf K mengenai Bidang Lingkungan Hidup angka 3 mengenai
Pengendalian Pencemaran dan/atau kerusakan lingkngan lingkungan
hidup
Kabupaten/Kota
3 Pengendalian Pencegahan, Pencegahan, Pencegahan,
Pencemaran penangguhan dan penanggulangan penanggulangan dan
dan/atau pemulihan dan/atau pemulihan

21
Kerusakan pencemaran kerusakan pencemaran dan/atau
Lingkungan dan/atau kerusakan lingkungan hidup kerusakan lingkungan
Hidup lingkungan hidup lintas Daerah hidup dalam daerah
lintas Daerah provinsi kabupaten/kota kabupaten kota.
dan/atau lintas batas dalam 1 (satu)
negara. Daerah provinsi.
Dari tabel pembagian tugas tersebut dapat dilihat bahwa Daerah Provinsi
dan Daerah Kabupaten/kota memiliki otonomi pada daerahnya masing-
masing. Batas kewenangan diantara keduanya adalah bahwa pemerintah
kabupaten/kota memiliki kewenangan selama itu masih ada di daerah mereka.
Sedangkan kewenangan pemerintah provinsi masuk sesuai perannya sebagai
wakil pemerintah pusat di daerah dengan fungsi pengawasan dan pembina
kota/kabupaten ketika terdapat persinggungan antara masing-masing
kabupaten/kota di masing-masing wilayah.
Pengawasan dan pembinaan yang oleh pemerintah provinsi terhadap
pemerintah kabupaten/kota dapat dilakukan dengan berbagai tindakan. Oleh
karena setiap tindakan hukum itu harus didasarkan pada peraturan perundang
– undangan yang berlaku,18 maka instrumen yuridis yang digunakan adalah
berupa ketetapan tata usaha negara (KTUN), yaitu berbentuk lisensi, konsesi,
18 Ridwan H.R., Op.cit (Note 11), hlm. 111.

22
atau izin. Adapun pada praktik tata usaha negara saat ini dikenal terdapat
instrumen selain ketiganya yakni surat rekomendasi. Instrumen Surat
Rekomendasi sendiri dalam tata usaha negara dikenal sebagai salah satu
syarat untuk membuat keputusan. Seperti dalam Peraturan Pemerintah Nomor
78 Tahun 2015 Tentang Pengupahan. Bahwa sebelum Gubernur menetapkan
Upah Minimum Provinsi harus memperhatikan rekomendasi dari Dewan
Pengupahan Provinsi (DPP) sebelum menerbitkan Upah Minimum Provinsi.
Begitu pun untuk menerbitkan keputusan mengenai Upah Minimum
Kota/Kabupaten, Gubernur harus memperhatikan rekomendasi bupati/wali
kota sebelum pada tahap akhirnya membuat suatu keputusan tata usaha
negara. Dari bentuk nomenklaturnya rekomendasi adalah sebatas saran.
Seperti dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) rekomendasi berarti: hal
minta perhatian bahwa orang yang disebut dapat dipercaya dengan baik (biasa
dinyatakan dengan surat) atau penyungguhan saran yang menganjurkan
(membenarkan, menguatkan) 19. Dikarenakan sifatnya yang menguatkan ini
pada umumnya rekomendasi datang dari jabatan yang lebih rendah kepada
jabatan yang lebih tinggi (hirarkis) yang memiliki kewenangan menyetujui.
Sehingga idealnya rekomendasi tidak bersifat final dan mengikat apalagi
menyandera kewenangan pemilik wewenang aslinya.
“Arti kata ‘rekomendasi’” https://kbbi.kemdikbud.go.id/entri/rekomendasi [diakses

19
pada 05/01/2017]
23
Namun demikian pada praktik penerbitan perizinan pemanfaatan ruang
di wilayah Kawasan Bandung Utara terdapat anomali bahwa justru
rekomendasi datang dari atas yakni Gubernur Jawa Barat kepada kepala
daerah kabupaten/kota serta sifatnya yang mengikat untuk ditindaklanjuti oleh
bupati/wali kota terkait. Anomali yang demikian selain menimbulkan
pertanyaan dari sisi prosedural administrasi juga berimplikasi pada wilayah
KBU dan sekitarnya seperti banjir besar pada musim hujan dan bencana
lingkungan lainnya apabila tidak segera ditindaklanjuti.
F. Metode Penelitian
Metode yang digunakan oleh peneliti dalam penelitian ini adalah
sebagai berikut.
1. Metode Pendekatan
Metode pendekatan yang digunakan dalam penulisan usulan
penelitian ini adalah penelitian hukum Normatif (Yuridis Normatif), yaitu
penelitian yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka atau
disebut juga penelitian kepustakaan, penelitian ini bertujuan untuk
memahami adanya hubungan antara hukum positif serta norma-norma
yang berlaku dalam masyarakat.20 Untuk itu, penulisan usulan
20 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif (Suatu Tinjauan
Singkat), Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2003, hlm. 13.
24
penelitian ini didasari oleh peraturan Perundang-undangangan yang
berlaku. Selain itu, penelitian ini terkategori sebagai penelitian hukum
normatif karena penelitian ini secara akademik melakukan kajian
terhadap masalah hukum dan penerapan hukum mengenai
Keududukan Surat Rekomendasi Gubernur dalam suatu proses
perizinan.
2. Sifat Penelitian
Penelitian ini bersifat Deskriptif Analitis, dengan menggambarkan
fakta-fakta, situasi dan kondisi objek penelitian yang diteliti dalam hal
ini mengenai kedudukan surat rekomendasi gubernur dalam praktik
pemberian izin pemanfaatan ruang.21 Penelitian bersifat deskriptif
bertujuan menggambarkan secara tepat sifat-sifat suatu individu,
keadaan, gejala, atau kelompok tertentu, atau untuk menentukan
frekuensi atau penyebaran suatu gejala atau frekuensi adanya
hubungan tertentu antara suatu gejala dengan gejala lain dalam
masyarakat. Dalam hal ini mungkin adanya hipotesis-hipotesis,
mungkin belum. Tergantung dari sedikit banyaknya pengetahuan
tentang masalah yang bersangkutan.22
21
Soerjono Soekanto, Ibid., hlm. 62.
22Soerjono Soekanto dan Abdurrahman, Metode Penelitian Suatu Pemikiran dan
Penerapan, Jakarta: PT Rineka Cipta, 1999, hlm. 22.
25
3. Tahap Penelitian
Data yang diperlukan dalam penelitian ini, diperoleh melalui cara-
cara sebagai berikut:
a. Studi Kepustakaan
Penelitian kepustakaan adalah suatu upaya pengumpulan data
sekunder dengan menggunakan bahan hukum primer, sekunder
dan tersier. Data sekunder terdiri dari:23
1) Bahan Hukum Primer, yaitu bahan hukum yang sifatnya
mengikat di Indonesia yang berupa peraturan Perundang-
undangangan, antara lain:
a. Undang – Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945
b. Undang - Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang
Administrasi Pemerintahan
c. Undang - Undang Nomor 9 Tahun 2015 Tentang Perubahan
Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
Tentang Pemerintahan Daerah.
d. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang
Pemerintahan Daerah.
23 Soejono Soekanto, Ibid., hlm. 14.

26
e. Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 Tentang Penataan
Ruang.
f. Peraturan Pemerintah Nomor 15 Tahun 2010 Tentang
Penyelenggaraan Pemanfaatan Ruang.
g. Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 2 Tahun
2016 Tentang Pedoman Pengendalian Kawasan Bandung
Utara Sebagai Kawasan Strategis Provinsi Jawa Barat.
h. Peraturan Daerah Jawa Barat Nomor 22 Tahun 2010
Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Jawa Barat
Tahun 2009-2029.
i. Peraturan Gubernur Jawa Barat Nomor 21 Tahun 2009
Tentang Petunjuk Pelaksanaan Peraturan Daerah Provinsi
Jawa Barat Nomor 1 Tahun 2008 Tentang Pengendalian
Pemanfaatan Ruang Kawasan Bandung Utara.
j. Peraturan Gubernur Jawa Barat Nomor 58 Tahun 2011
Tentang Perubahan Atas Peraturan Gubernur Jawa Barat
Nomor 21 Tahun 2009 Tentang Petunjuk Pelaksanaan
Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 1 Tahun
2008 Tentang Pengendalian Pemanfaatan Ruang Kawasan
Bandung Utara.
2) Bahan Hukum Sekunder, yaitu merupakan bahan-bahan yang
erat hubungannya dengan bahan hukum primer dan dapat

27
membantu menganalisis dan memahami bahan hukum
primer24, yang berbentuk buku bacaan/literatur yang
berkaitan/membahas tentang hukum administrasi negara
secara umum, kedudukan pejabat pemerintahan daerah,
ketetapan tata usaha negara (KTUN), perizinan serta
pendapat para ahli hukum dan berbagai bahan yang di dapat
dari karya ilmiah, hasil penelitian, jurnal, media massa, dan
internet akan mendukung pembahasan yang berkaitan
dengan masalah yang ada dalam usulan penelitian ini.
3) Bahan Hukum Tersier merupakan bahan-bahan yang
memberikan informasi tentang bahan hukum primer dan
bahan hukum sekunder25, yang berupa Kamus Hukum dan
Kamus Besar Bahasa Indonesia.
b. Penelitian Lapangan
Penelitian lapangan ini dilakukan untuk memperoleh data primer.
Data primer ini digunakan sebagai dari penunjang data sekunder
yang telah diperoleh oleh peneliti. Penelitian lapangan ini dilakukan
terhadap pejabat pemerintahan dalam aspek perizinan
24 Ronny Hanitijo Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum dan Jurimetri, Cetakan

Ketiga, Jakarta: Ghalia Indonesia, 1988, hlm. 12.
25 Ronny Hanitijo Soemitro, Loc.cit.
28
pemanfaatan ruang khususnya pada Kawasan Bandung Utara
untuk mengisi kekurangan data sekunder.
4. Teknik Pengumpulan Data
Pengumpulan data lapangan digunakan teknik studi dokumen
dan teknik wawancara.
a. Teknik Studi Dokumen melalui kepustakaan, yaitu dengan cara
mengumpulkan data-data yang relevan dengan permasalahan
penelitian, melalui penelusuran literatur-literatur terkait dan
melakukan pencatatan bahan-bahan hukum.
b. Teknik Wawancara, yaitu teknik dengan mewawancari informan
dengan memberikan beberapa pertanyaaan secara sistematis dan
telah disiapkan sebelumnya yang berupa pedoman wawancara
yang berkaitan dengan permasalahan yang akan dibahas.
5. Metode Analisis Data
Metode analisis data yang digunakan adalah analisis normatif
kualitatif. Dalam penelitian hukum normatif, penelitian terhadap asas-
asas hukum dilakukan terhadap norma-norma hukum yaitu yang
merupakan patokan-patokan untuk bertingkah laku atau melakukan
perbuatan yang pantas.26 Analisis secara kualitatif (analisis normatif-
26 Ronny Hanitijo Soemitro, Ibid., hlm. 15.

29
kualitatif) karena datanya bersifat kualitatif.27 Jadi, analisis normatif
kualitatif, yaitu metode penelitian yang bertitik tolak dari norma-norma,
asas-asas dan peraturan Perundang-undangangan yang ada dijadikan
sebagai norma hukum positif yang kemudian dianalisis secara kualitatif.
6. Lokasi Penelitian
Penelitian ini dilakukan di Perpustakaan Mochtar
Kusumaatmadja Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran dan Badan
Penanaman Modal dan Perizinan Terpadu Provinsi Jawa Barat.
27 Rianto Adi, Metodologi Penelitian Sosial dan Hukum, Jakarta: Granit, 2004, hlm. 92.
30
BAB II
TINJAUAN TEORI NEGARA ADMINISTRATIF, INSTRUMEN
PERIZINAN, DAN KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH DALAM
PENATAAN RUANG
A. Negara Administratif (Administrative State) dalam Kerangka
Negara Hukum Modern (Welvaarstaat)
Sebagaimana hakikat negara hukum modern yang bertujuan
membangun kesejahteraan masyarakat dalam rangka mewujudkannya
terdapat pembagian tugas-tugas negara dan pemerintahan. Pembagian ini
dilandasi oleh kenyataan historis bahwa pemusatan kekuasaan negara kepada
satu tangan atau satu lembaga telah membawa bencana bagi kehidupan
demokrasi dan kemasyarakatan serta terlanggarnya hak-hak asasi warga
negara.28 Pentingnya pemencaran dan pemisahan kekuasaan inilah yang
kemudian melahirkan teori pemencaran kekuasaan atau pemisahan
kekuasaan (spreiding van machten of machtensscheiding).29 Sejarah mencatat
John Locke pertama kali yang mengemukakan teori yang memisahkan antara
kekuasaan eksekutif, legislatif, dan federatif (kemanan dan hubungan luar
negeri. Kemudian Montesquieu, lewat bukunya berjudul L’Esprit de Lois (The
28 Ridwan H.R. Op.Cit. (Note 11), hlm. 12.

29 Ridwan H.R. Loc.cit.
31
Spirit of The Law) mengemukakan bahwa dalam suatu negara terdapat tiga
organ dan fungsi utama pemerintahan yakni, legislatif, eksekutif, dan yudikatif
yang dikenal sebagai trias politica. Selain pembagian kekuasaan menurut teori
John Locke dan trias politica Montesquieu terdapat pendapat sarjana lain yang
membagi tugas negara dalam hal ini pemerintah (dalam arti luas).
Menurut Presthus tugas negara meliputi dua hal: (a) policy making, ialah
penentuan haluan negara, (b) task executing, yaitu pelaksanaan tugas
menurut haluan yang telah ditetapkan oleh negara. 30 Selanjutnya hal senada
juga dikemukakan oleh Logemann yang juga membagi tugas negara menjadi
dua hal yaitu: (a) juistie doeleinden, doelstelling/taskstelling (menentukan
tujuan yang tepat) dan (b) nastreven op de juiste wijze, verwerlijking
(melaksanakan tujuan tersebut secara tepat pula).31 Berbeda dengan
pembagian kekuasaan oleh kedua ahli sebelumnya, Van Vollenhoven
membagi kekuasaan dan tugas negara kedalam empat jenis yang dikenal juga
sebagai teori catur praja, yaitu:32
a) Regeling, yaitu fungsi membuat peraturan dalam bentuk undang-
undang baik dalam arti formal maupun arti materil;
b) Bestuur, yaitu pemerintahan dalam arti secara nyata memelihara
kepentingan umum;
30
Ridwan H.R., Ibid. Hlm. 13
31
Ridwan H.R., Ibid. Hlm. 14
32
Ridwan H.R., Loc.Cit.
32
c) Yustitusi, yaitu penyelesaian sengketa dalam peradilan perdata;
d) Politie, mempertahankan ketertiban umum baik secara preventif
ataupun represif.
Negara dalam menjalankan fungsinya terutama fungsi bestuur menurut
Prof. Sondang Siagian dilatarbelakangi oleh fakta dimana manusia modern
yang salah satu cirinya adalah memiliki akses pendidikan sehingga menjadi
makhluk terdidik menjadi semakin paham akan hak dan kewajibannya sebagai
masyarakat. Dalam konteks ini pulalah menurut Prof. Sondang Siagian, harus
dilihat peran negara sebagai negara hukum. Demikian pula halnya dengan
kehidupan ekonomi dan politik yang demokratis karena melalui proses
demokratisasi itulah rakyat diberdayakan. Pada kedua proses inilah salah satu
manifestasi utama dari pemberdayaan masyarakat yakni masyarakat diberi
kesempatan untuk turut serta dalam proses pengambilan keputusan,
khususnya keputusan yang menyangku “nasibnya”. Dengan kata lain
pemberdayaan menjadikan masyarakat sebagai pemilik kedaulatan dan
bahwa pemerintah dengan seluruh jajarannya merupakan abdi negara dan
abdi masyarakat.33 Dari sudut pandang yang demikian negara mendapat
predikat lain yakni predikat negara administratif (administrative state).34
Dengan predikat demikian fungsi-fungsi pemerintah selaku penerima delegasi
kekuasaan dari rakyat memiliki fungsi baru dan menonjol yakni fungsi
33 Sondang Siagian, Op.Cit. (Note 8), hlm. 139.

34 Sondang Siagian, Loc.cit.
33
pengaturan (regulatory functions) dan fungsi pelayanan kepada masyarakat
(public service functions).
Adapun dalam fungsinya sebagai pelayanan masyarakat, sebagai abdi
negara dan abdi masyarakat diwujudkan melalui pemberian berbagai jenis
pelayanan yang diperlukan oleh masyarakat melalui satuan kerja
pemerintahan seperti kementerian, departemen, direktorat jenderal, badan,
biro, dan lain sebagainya, sebagian diantaranya mempunyai satuan-satuan
kerja di seluruh wilayah kekuasaan negara.
Pada berbagai satuan kerja yang tersebar ini kita kenal dengan
nomenklatur seperti provinsi, kabupaten, kecamatan, kelurahan, dan desa.
Terlepas dari sistem pemerintahan negara yang diterapkan, keseluruhan
jajaran pemerintahan negara tersebut merupakan suatu kesatuan birokrasi
pemerintahan yang juga dikenal dengan istilah ”civil service”.35 Sedangkan
dalam fungsi pengaturan yang pada tataran kekuasaan eksekutif disebut juga
sebagai kebijakan meliputi dua hal yaitu tindakan serta keputusan administrasi
negara. Salah satu bentuk fungsi pengaturan yang paling konkret dan paling
banyak digunakan oleh penyelenggara pemerintahan adalah fungsi perizinan
yang dijadikan sebagai instrumen hukum paling dasar dan juga dasar hukum
bagi kegiatan-kegiatan masyarakat guna mencapai pembangunan negara
secara keseluruhan.
35 Sondang Siagian, Ibid., hlm. 141.

34
B. Tinjauan Teroritis Tentang Instrumen Perizinan
1. Izin sebagai Ketetapan Tata Usaha Negara (KTUN)
Dalam menjalankan tugas dan fungsinya pemerintah memiliki instrumen
pemerintahan, yakni alat-alat atau sarana-sarana yang digunakan oleh
pemerintah atau administrasi negara dalam melaksanakan tugas-tugasnya.36
Di samping itu, pemerintah menggunakan berbagai instrumen yuridis dalam
menjalankan kegiatan mengatur dan menjalankan urusan pemerintahan dan
kemasyarakatan, seperti peraturan perundang-undangan, keputusan-
keputusan, peraturan kebijaksanaan, perizinan, instrumen hukum
keperdataan, dan sebagainya.
Adapun perizinan sebagai instrumen pemerintahan yang bersifat yuridis
dirumuskan melalui ketetapan tata usaha negara (beschikking). Syachran
Basah merumuskan bahwa beschikking adalah keputusan tertulis dari
administrasi negara yang memiliki akibat hukum.37 Ketetapan tata usaha
negara dalam hukum positif Indonesia diatur dalam Pasal 1 angka 9 Undang-
Undang Nomor 51 Tahun 2009 jo Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 jo
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara
yang berbunyi:
36 Ridwan H.R., Op.Cit. (Note 11), hlm. 129.

37 Ridwan H.R., ibid., hlm. 148.
35
“Ketetapan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan
tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha
negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang
berdasarkan peraturan perundangundangan yang berlaku, yang
bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat
hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.”
Dengan melihat pasal tersebut dapat diuraikan unsur-unsur dari sebuah
KTUN meliputi: (a) penetapan tertulis, (b) dikeluarkan oleh Badan/Pejabat
TUN, (c) Berisi tindakan hukum, (d) berdasarkan peraturan perundang-
undangan yang berlaku, (e) bersifat konkret, individual, dan final, (f)
menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.38
2. Definisi Izin dalam Hukum Administrasi Negara
Sebagaimana istilah hukum yang dijabarkan berbeda-beda oleh para ahli
hukum, izin (vergunning) yang merupakan salah satu instrumen hukum dalam
terminologi hukum juga didefinisikan berbeda-beda. Dalam masing-masing
pendapat ahli hukum, definisi izin dibagi kedalam dua golongan, yaitu izin
merupakan suatu persetujuan dari suatu yang dilarang dan izin merupakan
38 Indroharto, Usaha Memahami Undang Undang Tentang Peradilan Tata Usaha

Negara Buku 1: Beberapa Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha Negara, Jakarta: Pustaka
Sinar Harapan, 2000, hlm. 163.
36
suatu persetujuan dari yang memang pada awalnya dibolehkan menurut
hukum. Namun, pada bagian ini penulis tidak akan membawa pembahasan
kepada arah perdebatan mengenai definisi izin yang dipandang oleh para ahli
berbeda melainkan akan menggabungkan beberapa pendapat ahli hukum
mengenai definisi izin khususnya dalam perspektif Hukum Administrasi
Negara.
Sebelum menyentuh mengenai definisi izin yang akan dipaparkan oleh
para ahli hukum, terlebih dahulu akan dikemukakan beberapa istilah lain yang
memiliki padanan kata yang dapat disejajarkan dengan izin, yakni dispensasi,
lisensi, dan konsensi. Secara sederhana dispensasi merupakan tindakan
pemerintahan yang menyebabkan suatu peraturan perundang-undangan
menjadi tidak berlaku bagi sesuatu hal yang istimewa (rasio legis).39
Sedangkan lisensi adalah suatu izin yang memberikan hak untuk
menyelenggarakan suatu perusahaan. Lisensi digunakan untuk menyatakan
suatu izin yang memperkenankan seseorang untuk menjalankan suatu
perusahaan dengan izin khusus atau istimewa.40 Sementara konsensi adalah
izin berhubungan dengan pekerjaan yang besar dimana kepentingan umum
terlibat erat sehingga sebenarnya pekerjaan itu menjadi tugas pemerintah,
39 W.F. Prins dan R. Kosim Adisapoetra dalam: Ridwan H.R., Op.Cit. (Note 11) hlm.
205.
40 Ridwan H.R., Ibid., hlm. 206.
37
tetapi oleh pemerintah diberikan hak penyelenggaraannya kepada
konsesionaris (pemegang izin) yang bukan pejabat pemerintah.41
Setelah mengetahui perbedaan ketiganya, selanjutnya definisi izin sendiri
menurut beberapa ahli adalah sebagai berikut:
1) Ateng Syafrudin:
Izin bertujuan menghilangkan halangan, hal yang dilarang menjadi
boleh atau als opheffing van een algemene verbodsregel in her
concrete geval (sebagai peniadaan ketentuan larangan umum
dalam peristiwa konkret.42
2) Sjachran Basah:
Izin adalah perbuatan hukum administrasi negara bersegi satu yang
mengaplikasikan peraturan dalam hal konkret berdasarkan
persyaratan dan prosedur sebagaimana ditetapkan oleh peraturan
perundang-undangan.43
3) Bagir Manan:
Izin dalam arti luas berarti persetujuan dari penguasa berdasarkan
peraturan perundang-undangan untuk memperbolehkan melakukan
tindakan atau perbuatan tertentu yang secara umum dilarang.44
41
Ateng Syafrudin dalam: Ridwan H.R. Loc.cit.
42
Ridwan H.R., Ibid, hlm. 207.
43 Sjachran Basah, dalam: Ridwan H.R., Ibid., hlm. 206.
44 Bagir Manan, Ketentuan-Ketentuan Mengenai Pengaturan, Penyelenggaraan Hak
Kemerdekaan Berkumpul Ditinjau dari Perspektif UUD 1945, dalam: Ridwan H.R. Ibid., hlm.
207-208.
38
4) N.M. Spelt dan J.B.J.M ten Berge:
Keduanya membagi pengertian izin dalam arti luas, yakni izin adalah
persetujuan dari penguasa berdasarkan undang-undang atau
peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu menyimpang
dari ketentuan-ketentuan larangan perundangan. Sedangkan dalam
arti sempit adalah pengikatan-pengikatan pada suatu peraturan. Izin
pada umumnya didasarkan pada keinginan pembuat undang-
undang untuk mencapai suatu tatana tertentu atau untuk
menghalangi keadaan-keadaan yang buruk.45
5) E. Utrecht:
Bila pembuat peraturan umumnya tidak melarang suatu perbuatan,
tapi masih juga memperkenankannya asal saja diadakan secara
yang ditentukan untuk masing-masing hal konkret, keputusan
administrasi negara yang memperkenankan perbuatan tersebut
bersifat suatu izin (vergunning).46
Selain dari pemaparan definisi izin dari beberapa ahli hukum, Adrian
Sutedi lebih memilih menggunakan kata perizinan dibandingkan izin untuk
menggambarkan salah satu bentuk pelaksanaan fungsi pengaturan dan
45 N.M. Spelt dan J.B.J.M ten Berge, Pengantar Hukum Perizinan, disunting oleh
Philipus M. Hadjon dalam Ridwan H.R., Ibid., hlm. 208.
46 E. Utrecht, Pengantar Dalam Hukum Indonesia, dalam: Ridwan H.R., Ibid., hlm.
207.
39
bersifat pengendalian yang dimiliki oleh Pemerintah terhadap kegiatan-
kegiatan yang dilakukan oleh masyarakat.47 Perizinan dapat berbentuk
pendaftaran, rekomendasi, sertifikasi, penentuan kuota, dan izin untuk
melakukan sesuatu usaha yang biasanya harus dimiliki atau diperoleh suatu
organisasi perusahaan atau seseorang sebelum yang bersangkutan dapat
melakukan suatu kegiatan atau tindakan.48 Dari uraian-uraian diatas secara
sederhana bahwa izin keputusan atau tindakan administrasi negara atas suatu
keadaan konkret atau kegiatan yang secara khusus disyaratkan oleh ketentuan
Undang-Undang. Izin atau perizinan sendiri mengacu kepada proses serta
bentuk dari keputusan atau tindakan pemerintah sebagai instrumen
pengaturan dan pengendalian terhadap kegiatan masyarakat.
3. Unsur-Unsur Perizinan
Sebagai sebuah instrumen yang banyak digunakan oleh administrasi
negara dalam rangka pembangunan negara dan penyejahteraan masyarakat
izin memiliki unsur atau elemen yang menjadi ciri khasnya dibanding ketetapan
tata usaha negara lainnya. Berikut ini akan dipaparkan beberapa unsur atau
elemen izin berdasarkan pendapat ahli:
1) Ridwan H.R. dalam bukunya menguraikan unsur-unsur perizinan,
yaitu:
47 Adrian Sutedi, Op.Cit. (Note 16), hlm. 168.

48 Adrian Sutedi, Loc.cit.
40
A. Instrumen Yuridis49
Dalam negara hukum modern, tugas kewenangan pemerintah
tidak hanya sekedar menjaga ketertiban dan keamanan (rust en
orde), tetapi juga mengupayakan kesejahteraan umum
(bestuurszorg). Dalam rangka menjaga ketertiban dan
mempertahankan kemanan, instrumen yuridis yang lahir untuk
menghadapi peristiwa individual dan konkret adalah berbentuk
ketetapan. Izin sendiri merupakan bagian dari ketetapan yang
bersifat konstitutif yakni ketetapan yang menimbulkan hak baru
yang sebelumnya tidak dimiliki oleh seseorang yang namanya
tercantum dalam ketetapan itu, atau memperkenankan sesuatu
yang sebelumnya tidak dibolehkan.
B. Peraturan Perundang-Undangan50
Prinsip dalam negara hukum (rechtstaat) adalah wetmatigheid
van bestuur atau pemerintahan berdasarkan peraturan
perundang-undangan. Artinya, dalam menjalankan fungsi
pelayanan dan fungsi pengaturan harus didasarkan pada
wewenang yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan
yang berlaku. Begitupun dengan pembuatan dan penerbitan izin
yang merupakan tindakan hukum pemerintahan. Sebagai

41
tindakan hukum, maka harus ada wewenang yang diberikan oleh
peraturan perundang-undangan atau berdasarkan legalitas.
Akan tetapi terdapat pengecualian dalam penerapannya.
Menurut Marcus Lukman, kewenangan pemerintah dalam bidang
izin itu bersifat diskresionare power atau berupa kewenangan
untuk mempertimbangkan atas dasar inisiatif sendiri hal-hal yang
berkaitan dengan izin, misalnya pertimbangan tentang:
a. Kondisi-kondisi apa yang memungkinkan suatu izin dapat
diberikan kepada pemohon;
b. Begaimana mempertimbangkan kondisi-kondisi tersebut;
c. Konsekuensi yuridis yang mungkin timbul akibat pemberian
atau penolakan izin dikaitkan dengan pembatasan peraturan
perundang-undangan yang berlaku;
d. Prosedur apa yang harus diikuti atau dipersiapkan pada saat
dan sesudah keputusan diberikan baik penerimaan maupun
penolakan pemberian izin.51
C. Organ Pemerintah52
Menurut Sjachran Basah berdasarkan penelusuran berbagai
ketentuan penyelenggaraan pemerintahan dapat diketahui
51 Markus Lukman, Eksistensi Peraturan Kebijaksanaan dalam Bidang Perencanaan

dan Pelaksanaan Rencana Pembangunan di Daerah serta Dampaknya terhadap
Pembangunan Materi Hukum Tertulis Nasional, dalam Ridwan H.R., Ibid., hlm. 213.
42
bahwa mulai dari administrasi negara tertinggi (presiden) sampai
dengan administrasi negara terendah (lurah) memiliki wewenang
untuk mengeluarkan izin. Namun, yang harus digarisbawahi
terlepas dari beragamnya pejabat atau jabatan yang dapat
mengeluarkan izin berdasarkan N.M. Spelt dan J.B.J.M ten
Berge izin hanya boleh dikeluarkan oleh organ pemerintahan
atau administrasi negara.
D. Peristiwa Konkret53
Peristiwa Konkret artinya adalah peristiwa yang terjadi pada
suatu waktur tertentu, orang tertentu, tempat tertentu, dan fakta
hukum tertentu. Karena peristiwa konkret ini beragam, sejalan
dengan keragaman perkembangan masyarakat, izin pun
memiliki berbagai keragaman. Keberagaman izin meliputi
prosedur yang berkaitan dengan kewenangan pejabat yang
mengeluarkannya, macam izin dan struktur organisasi instansi
yang mengeluarkannya.
E. Prosedur dan Persyaratan54
Menurut Soehino, syarat-syarat dalam izin bersifat konstitutif dan
kondisional. Bersifat konstitutif, karena ditentukan suatu
perbuatan atau tingkah laku tertentu harus (terlebih dahulu)

43
dipenuhi, artinya dalam hal pemberian izin itu ditentukan suatu
perbuatan konkret, dan bila tidak dipenuhi dapat dikenai sanksi.
Bersifat kondisional, karena penilaian tersebut baru ada dan
dapat dilihat serta dapat dinilai setelah perbuatan atau tingkah
laku yang disyaratkan itu terjadi.55 Adapun penentuan prosedur
dan persyaratan izin merupakan kewenangan mutlak pemerintah
sebagai penyelenggara fungsi administrasi negara. Namun, yang
digarisbawahi prosedur dan persyaratan tersebut tidak boleh
sewenang-wenang (arbiter), tetapi harus sejalan dengan apa
yang telah diamanatkan oleh perundang-undangan yang menjadi
dasar perizinan tersebut.
2) Adrian Sutedi dalam bukunya juga menguraikan elemen-elemen
izin. Secara spesifik ia membagi elemen izin kedalam dua belas
poin, yakni:
A. Wewenang
B. Izin Sebagai Bentuk Ketetapan
C. Lembaga Pemerintah
D. Peristiwa Konkret
E. Proses dan Prosedur
55 Soehino, Asas-Asas Hukum Tata Pemerintahan, dalam Ridwan H.R., Ibid., hlm.
217.
44
F. Persyaratan
G. Waktu Penyelesaian izin
H. Biaya Perizinan
I. Pengawasan Penyelenggaraan izin
J. Penyelesaian Pengaduan dan Sengketa
K. Sanksi
L. Hak dan Kewajiban56
Dari elemen izin yang disampaikan diatas sebenarnya memiliki kesamaan
dengan unsur izin yang dipaparkan oleh Ridwan H.R. Namun, yang menjadi
pembeda adalah pada elemen izin yang dikemukakan oleh Adrian Sutedi lebih
spesifik dan menitikberatkan juga kepada penyelenggaraan izin (setelah
proses persetujuan) dan penegakan hukum terhadap pelanggaran izin. Selain
itu, juga pada elemen izin tersebut juga terdapat elemen biaya perizinan. Hal
ini perlu dipahami bahwa memang pada perkembangannya, kini izin juga
memiliki fungsi budgetair, yang berarti izin dapat digunakan sebagai salah satu
pos penerimaan asli daerah ataupun pusat. Meskipun perlu dicatat bahwa tidak
semua izin mewajibkan penarikan biaya atas permohonan yang diajukan.
Sehingga dalam beberapa kasus unsur perizinan yang demikian tidak dapat
dijadikan unsur mutlak dari suatu perizinan. Terakhir yang menjadi perhatian
adalah bahwa terdapat elemen waktu penyelesaian izin. Hal ini sebetulnya
56 Adrian Sutedi, Op.Cit. (Note 16), hlm. 176-192.

45
berkaitan dengan proses dan prosedur izin. Namun, Adrian Sutedi
menekankan bahwa pada perkembangannya kini terutama izin yang berkaitan
dengan masalah ekonomis, harus memiliki perincian waktu untuk kepentingan
kepastian bagi pemohon izin.
4. Fungsi dan Tujuan Izin
Sebagai suatu instrumen yuridis, izin berfungsi selaku ujung tombak
instrumen hukum sebagai pengarah, perekayasa, dan perancang masyarakat
adil dan makmur itu dijelmakan.57 Hal ini berarti lewat izin dapat diketahui
bagaimana gambaran masyarakat adil dan makmur itu terwujud. Ini berarti
persyaratan-persyaratan, yang terkandung dalam izin merupakan pengendali
dalam memfungsikan izin itu sendiri.
Adapun secara garis besar tujuan izin antara lain yaitu:58
a. Keinginan mengarahkan aktivitas-aktivitas tertentu;
b. Mencegah bahaya bagi lingkungan;
c. Keinginan melindungi objek-objek tertentu;
d. Membagi benda-benda/objek yang sedikit; dan
e. Menyeleksi orang-orang dan aktivitas-aktivitas.
Berdasarkan tujuan tersebut selanjutnya Adrian Sutedi mengemukakan
tiga fungsi utama izin, yaitu:

46
1) Instrumen Rekayasa Pembangunan
Perizinan adalah instrumen yang manfaatnya ditentukan oleh tujuan
dan prosedur yang ditetapkan oleh pemerintah.59 Maksudnya
adalah perizinan tidak dapat hanya ditujukan sebagai sumber
income daerah. Jika paradigma yang demikian yang dipakai maka
akan menjadi disisentif terhadap pembangunan daerah. Izin
sebagai instrumen yang berada di tingkat paling bawah sangat
menentukan apakah suatu kegiatan atau pembangunan dapat
dilaksanakan. Adapun proses perizinan yang dimaksud sebagai
instrumen rekayasa pembangunan haruslah yang berasaskan
kemudahan, cepat, dan transparan.
2) Budgetering (Anggaran)
Pada perkembangannya, selain fungsi utamanya sebagai instrumen
rekayasa pembangunan izin juga memiliki fungsi pendapatan
(Budgetering) bagi daerah ataupun negara. Fungsi ini diperoleh
salah satunya melalui pemberian lisensi dan izin kepada
masyarakat dengan kontraprestasi retribusi perizinan.60
3) Reguleren (Pengaturan)
Perizinan memiliki fungsi pengaturan (reguleren), yaitu menjadi
instrumen pengaturan tindakan dan perilaku masyarakat.
59 Adrian Sutedi, Op.Cit. (Note 16), hlm. 198.

60 Adrian Sutedi, Ibid., hlm. 199.
47
Sebagaimana juga prinsip pemungutan pajak, maka perizinan dapat
mengatur pilihan-pilihan tindakan dan perilaku masyarakat. Jika
perizinan terkait dengan pengaturan untuk pengelolaan sumber
daya alam, lingkungan, tata ruang, dan aspek strategis lainnya,
maka prosedur dan syarat yang harus ditetapkan oleh peraturan
perundang-undangan harus pula terkait dengan pertimbangan-
pertimbangan strategis tersebut.61
C. Tinjauan Umum Mengenai Kewenangan Pemerintah Daerah Dalam
Bidang Penataan Ruang
1. Tinjauan Teoritis Mengenai Kewenangan
Secara teoritik terdapat perbedaan pengertian antara ‘kewenangan’ dan
‘wewenang’. Wewenang secara umum merupakan kekuasaan untuk
melakukan suatu tindakan hukum publik. Sedangkan kewenangan itu terdiri
dari banyak wewenang.62 Menurut Peter Leyland, kewenangan publik
mempunyai dua ciri, yaitu (i) Setiap keputusan yang dibuat oleh pejabat
pemerintah mempunyai kekuatan mengikat kepada seluruh anggota
masyarakat dan (2) setiap keputusan yang dibuat oleh pejabat pemerintah
mempunyai fungsi publik.63
61 Adrian Sutedi, Ibid., hlm. 200.

62 A.M. Yunus Wahid, Pengantar Hukum Tata Ruang, Jakarta: Prenadamedia Grup,
2014, hlm. 11.
63 A.M Yunus Wahid, Loc.cit.
48
Jika dikontekstualkan dalam praktik administrasi Indonesia, telah
disebutkan bahwa Negara Indonesia menganut prinsip negara hukum
bercorak Eropa-Kontinental (rechstaat) yang prinsip utamanya yaitu
memegang teguh asas legalitas, maka dalam setiap tindakan pemerintahan
pun juga harus memiliki dasar hukum (legitimasi), yaitu kewenangan yang
diberikan oleh undang-undang64. Dengan demikian, substansi asas legalitas
adalah kewenangan. “Het vermogen tot het verrichten van bepaalde
rechtshandelingen”, yaitu kemampuan untuk melakukan tindakan-tindakan
hukum tertentu.65 Secara teoritis, kewenangan yang bersumber dari peraturan
perundang-undangan tersebut diperoleh melalui tiga cara yaitu atribusi,
delegasi, dan mandat.
Indroharto mengatakan dalam atribusi tejadi pemberian wewenang yang
baru oleh suatu ketentuan dalam perundang-undangan atau proses legislasi.
Adapun bahwa legislator yang kompeten untuk memberikan atribusi
wewenang pemerintahan itu dibedakan antara yang berkedudukan sebagai (i)
original legislator, dalam negara Indonesia yaitu di pusat adalah MPR dan DPR
dan DPD dan di tingkat daerah adalah DPRD bersama Pemda dan (ii)
delegated legislator seperti presiden yang berdasar pada suatu ketentuan
undang-undang mengeluarkan peraturan pemerintah di mana diciptakan
wewenang-wewenang pemerintahan kepada badan atau jabatan tata usaha

65 P. Nicolai, dalam Ridwan H.R. Ibid., hlm. 101.
49
negara tertentu. Atau dengan kata lain pada atribusi terjadi pemberian
wewenang pemerintahan oleh pembuat undang-undang kepada organ
pemerintahan.66
Pada delegasi terjadilah pelimpahan suatu wewenang yang telah ada oleh
badan atau jabatan tata usaha negara yang telah memperoleh wewenang
pemerintahan secara atributif kepada badan atau jabatan tata usaha negara
lainnya. Jadi suatu delegasi selalu didahului oleh atribusi wewenang.67
Sedangkan mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan
kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya. 68
2. Tinjauan Singkat Mengenai Penataan Ruang
Ruang sebagai pengertian (conseptio) terdiri dari unsur: bumi, air, dan
udara, mempunyai tiga dimensi.69 Menurut Karmono Mangunsukarjo ruang
adalah wadah kehidupan manusia beserta sumber-sumber daya alam yang
terkandung di dalamnya, meliputi bumi, air, dan udara sebagai satu kesatuan.70
Tata ruang adalah wujud struktur ruang dan pola ruang.71 Struktur ruang itu
sendiri adalah susunan pusat-pusat permukiman dan sistem jaringan
prasarana dan sarana yang berfungsi sebagai pendukung kegiatan sosial
66 H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt dalam Ridwan H.R., Ibid., hlm. 105.
67 Indoharto dalam Ridwan H.R., Ibid., hlm. 104.
68 H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt dalam Ridwan H.R. Ibid., hlm. 105.
69 A.M. Yunus Wahid, Op.Cit., (Note 59), hlm. 1.
70 A.M. Yunus Wahid, Loc.cit.
71 Lihat: Pasal 1 Angka 2 Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 Tentang Penataan
Ruang
50
ekonomi masyarakat yang secara hierarkis memiliki hubungan fungsional.72
Adapun pola ruang adalah distribusi peruntukkan ruang suatu wilayah yang
meliputi peruntukkan ruang untuk fungsi lindung dan peruntukkan ruang untuk
fungsi budi daya.73
Sedangkan penataan ruang adalah suatu sistem proses perencanaan tata
ruang, pemanfaatan tata ruang dan pengendalian pemanfaatan ruang.74
Penataan ruang sebagai suatu sistem tersebut mengandung makna bahwa
perencanaan, pemanfaatan dan pengendalian pemanfaatan ruang sesuai
dengan peruntukkan yang ditetapkan dalam Rencana Tata Ruang Wilayah
(RTRW) nasional, provinsi, atau kabupaten/kota harus dipahami sebagai satu
kesatuan yang tidak terpisahkan.75 Dengan demikian RTRW tersebut dapat
berperan untuk:
a) Mewujudkan pemanfaatan ruang yang berdaya guna dan berhasil
guna serta mampu mendukung perlindungan dan pengelolaan
lingkungan hidup (PPLH) secara berkelanjutan;
b) Mencegah atau menghindari pemborosan pemanfaatan ruang;
c) Mencegah terjadinya penurunan kualitas ruang.
72 Ibid., Pasal 1 Angka 3.

75 A.M Yunus Wahid, Op.Cit., (Note 59), hlm. 9.
51
Jadi dapat disimpulkan bahwa penataan ruang adalah keseluruhan proses
proses yang berkaitan dengan struktur ruang dan pola ruang untuk
kepentingan pemanfaatan ruang yang efektif dan berkelanjutan.
Adapun dalam penataan ruang didasarkan pada asas-asas:
a) Keterpaduan
Yang dimaksud dengan “keterpaduan” adalah bahwa penataan
ruang diselenggarakan dengan mengintegrasikan berbagai
kepentingan yang bersifat lintas sektor, lintas wilayah, dan lintas
pemangku kepentingan. Pemangku kepentingan, antara lain, adalah
Pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat
b) Keserasian, keselearasan, dan keseimbangan
Yang dimaksud dengan “keserasian, keselarasan, dan
keseimbangan” adalah bahwa penataan ruang diselenggarakan
dengan mewujudkan keserasian antara struktur ruang dan pola
ruang, keselarasan antara kehidupan manusia dengan
lingkungannya, keseimbangan pertumbuhan dan perkembangan
antardaerah serta antara kawasan perkotaan dan kawasan
perdesaan.
c) Keberlanjutan
Yang dimaksud dengan “keberlanjutan” adalah bahwa penataan
ruang diselenggarakan dengan menjamin kelestarian dan

52
kelangsungan daya dukung dan daya tampung lingkungan dengan
memperhatikan kepentingan generasi mendatang.
d) Keberdayagunaan dan keberhasilgunaan
Yang dimaksud dengan “keberdayagunaan dan keberhasilgunaan”
adalah bahwa penataan ruang diselenggarakan dengan
mengoptimalkan manfaat ruang dan sumber daya yang terkandung
di dalamnya serta menjamin terwujudnya tata ruang yang
berkualitas.
e) Keterbukaan
Yang dimaksud dengan “keterbukaan” adalah bahwa penataan
ruang diselenggarakan dengan memberikan akses yang seluas-
luasnya kepada masyarakat untuk mendapatkan informasi yang
berkaitan dengan penataan ruang.
f) Kebersamaan dan kemitraan
Yang dimaksud dengan “kebersamaan dan kemitraan” adalah
bahwa penataan ruang diselenggarakan dengan melibatkan seluruh
pemangku kepentingan.
g) Perlindungan kepentingan umum
Yang dimaksud dengan “pelindungan kepentingan umum” adalah
bahwa penataan ruang diselenggarakan dengan mengutamakan
kepentingan masyarakat.
53
h) Kepastian hukum dan keadilan
Yang dimaksud dengan “kepastian hukum dan keadilan” adalah
bahwa penataan ruang diselenggarakan dengan berlandaskan
hukum/ketentuan peraturan perundangundangan dan bahwa
penataan ruang dilaksanakan dengan mempertimbangkan rasa
keadilan masyarakat serta melindungi hak dan kewajiban semua
pihak secara adil dengan jaminan kepastian hukum.
i) Akuntabilitas
Yang dimaksud dengan “akuntabilitas” adalah bahwa
penyelenggaraan penataan ruang dapat dipertanggungjawabkan,
baik prosesnya, pembiayaannya, maupun hasilnya.
Semua asas-asas ini diamanatkan langsung pada Undang-Undang
Penataan Ruang dan oleh karenanya wajib diimplementasikan dalam segala
tindakan yang berkaitan dengan pemanfaatan ruang.
3. Tinjauan Umum Mengenai Kewenangan Pemerintah Daerah
Dalam Penataan Ruang
Sejalan dengan otonomi daerah, wewenang penyelenggaraan penataan
ruang (PR) oleh pemerintah dan pemerintah daerah mencakup: 1) Pengaturan;

54
2) Pembinaan ; 3) Pelaksanaan dan Pengawasan Penataan Ruang 76.
Kewenangan pemerintah terhadap tiga hal tersebut didasarkan pada
pendekatan wilayah dengan batas wilayah administratif. Dengan demikian
dalam penataan ruang seluruh wilayah negara Indonesia dibagi ke dalam
empat zona, yaitu:
a. Penataan ruang wilayah nasional;
b. Penataan ruang wilayah provinsi;
c. Penataan ruang wilayah kabupaten; dan
d. Penataan ruang wilayah kota77
Pada setiap zona ini terdapat sumber daya manusia (SDM) dengan
berbagai macam aktivitas penggunaan sumber daya alam (SDA) dengan
tingkat pemanfaatan ruang yang berbeda-beda. Apabila tidak ditata dengan
baik, dapat mendorong ke arah timbulnya ketimpangan pembangunan
antarwilayah dan ketidaksinambungan pemanfaatan ruang. Oleh karena ada
beberapa subjek (pemerintah dan pemerintah daerah) yang harus terlibat
dalam penataan ruang tersebut, maka perlu adanya kejelasan tentang
kewenangan dalam penataan ruang.78.
76 A.M Yunus Wahid, Ibid., hlm. 111.

55
Dalam hukum positif Indonesia pengaturan mengenai kewenangan
penataan ruang secara umum diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun
2014 Tentang Pemerintah Daerah (“UU Pemda”) dan Undang-Undang Nomor
26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang (“UUPR”). Dalam hal ini UU Pemda
sebagai lex generalis secara umum memuat pembagian kewenangan
penataan ruang pemerintah pusat, pemerintah daerah provinsi, dan
pemerintah daerah kabupaten/kota dan UUPR sebagai lex specialis mengatur
lebih spesifik tentang pembagian diantara ketiga utamanya mengenai zonasi
dan wilayah administratif masing-masing pemerintahan.
Secara umum pembagian kewenangan dan urursan mengenai
pemanfaatan ruang antar pemerintahan pada UU Pemda dapat dilihat pada
bagian penjelasan undang-undang, yakni sebagai berikut:79
angka 8 mengenai sub urusan penataan bagunan dan lingkungan,
sebagai berikut:
Kabupaten/Kota
8. Penataan c. Penetapan Penyelenggaraan Penyelenggaraan
79
Lihat: lampiran Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah
Daerah mengenai pembagian urusan dan sub urusan antar pemerintahan.
56
d. Penyelenggaraan penataan
penataan bangunan dan
bangunan dan lingkungannya
lingkungannya di lintas daerah
kawasan strategis kabupaten/kota
nasional
5) Huruf J mengenai Bidang Pertanahan angka 1 mengenai sub urusan Izin
Lokasi, sebagai berikut:
Kabupaten/Kota
lokasi lintas Daerah lokasi lintas dalam 1 (satu) daerah
provinsi Daerah kabupaten/kota
kabupaten/kota
dalam 1 (satu)
Daerah provinsi
57
Pengendalian Pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan hidup
Kabupaten/Kota
Dalam tiga bagan pembagian urusan antar pemerintahan pada UU Pemda
diatas dapat dilihat, terlepas dari peran pusat dengan menganut asas
desentralisasi, Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/kota memiliki otonomi
pada daerahnya masing-masing terkait urusan Penataan Bangunan dan
Lingkungannya, Izin Lokasi, dan Pengendalian Pencemaran dan/atau

58
Kerusakan Lingkungan Hidup. Ketiga hal tersebut memiliki kaitan langsung
dengan praktik pemanfaatan ruang di tingkat daerah provinsi dan
kabupaten/kota.
Dari pembagian kewenangan mengenai urusan penataan ruang baik di
dalam UU Pemda ataupun UUPR, dapat disimpulkan bahwa kewenangan
diantara kedua pemerintah daerah adalah pemerintah kabupaten/kota memiliki
kewenangan sendiri untuk mengurus penataan ruang wilayahnya sepanjang
itu masih ada di wilayah administratifnya sebagai suatu kabupaten/kota yang
otonom.
Sedangkan kewenangan pemerintah provinsi yang dapat disimpulkan
pada bagan pembagian urusan UU Pemda, muncul sesuai perannya sebagai
wakil pemerintah pusat di daerah dengan fungsi pengawasan dan pembina
kota/kabupaten, ketika terdapat persinggungan antara wilayah administratif
masing-masing kabupaten/kota di masing-masing wilayah namun tetap tanpa
mengeliminasi kemandirian daerah untuk mengolah wilayahnya sendiri.

59
BAB III
SURAT REKOMENDASI GUBERNUR JAWA BARAT SEBAGAI
PERSYARATAN PENERBITAN IZIN PEMANFAATAN RUANG WILAYAH
KAWASAN BANDUNG UTARA
A. Peraturan-Peraturan Terkait Surat Rekomendasi Gubernur Jawa
Barat Sebagai Syarat Izin Pemanfaatan Ruang di Wilayah KBU
Pegaturan mengenai pengendalian pemanfaatan ruang di wilayah
Kawasan Bandung Utara (KBU) telah ada sejak tahun 1982 yang pada saat itu
terdapat Surat Keputusan Gubernur Jawa Barat No. 181/1982 tentang
Peruntukkan Lahan di Wilayah Inti Bandung Raya Bagian Utara. Pada
peraturan a quo terdapat pembagian peruntukkan wilayah KBU yang dibagi
atas dua jenis, yakni kawasan budidaya dan kawasan lindung. Kawasan
budidaya dapat diartikan sebagai wilayah yang ditetapkan dengan fungsi
utama untuk dibudidayakan atas dasar kondisi dan potensi sumber daya alam,
sumber daya manusia, dan sumber daya buatan.80 Sedangkan kawasan
lindung adalah wilayah yang ditetapkan dengan fungsi utama melindungi
80 Lihat: Pasal 1 angka 22 Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 Tentang Penataan

Ruang.
60
kelestarian lingkungan hidup yang mencakup sumber daya sebagai alam dan
sumber daya buatan.81
Pada perkembanganya sejalan dengan gaung asas desentralisasi pada
praktik pemerintahan di berbagai bidang termasuk bidang penataan ruang
yang dimulai sejak era reformasi, lahir Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat
Nomor 1 Tahun 2008 Tentang Pengendalian Pemanfaatan Ruang Kawasan
Bandung Utara (“Perda 1/2008”) yang salah satu poin terpentingnya adalah
memuculkan surat rekomendasi Gubernur Jawa Barat sebagai syarat izin
pemanfaatan ruang. Klausul rekomendasi ini tertuang pada Pasal 21 Perda
aquo yang berbunyi “Sebelum Bupati/Wali Kota menerbitkan izin pemanfaatan
ruang di KBU sebagaimana dimaksud pada ayat (1), perlu mendapat
rekomendasi dari Gubernur.” Adanya klausul ini menandakan adanya campur
tangan Pemerintah Provinsi Jawa Barat terkait pemanfaatan ruang di Wilayah
KBU.
Hal ini sebenarnya dapat dipahami mengingat Kawasan Bandung Utara
merupakah wilayah strategis yang memiliki fungsi vital yaitu sebagai daerah
resapan air yang berarti merupakan sumber mata air sekaligus instrumen
mitigasi bencana seperti banjir dan dan tanah longsor. Dikatakan strategis
karena secara geografis letak Kawasan Bandung Utara berada diantara empat
wilayah kabupaten dan kota, yaitu wilayah Daerah Kabupaten Bandung,
81 Lihat: Pasal 1 angka 21 Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 Tentang Penataan

Ruang.
61
Daerah Kota Bandung, Daerah Kota Cimahi, dan Daerah Kabupaten Bandung
Barat.82
Namun meski memiliki fungsi yang begitu strategis dan telah ada campur
tangan Pemerintah Provinsi Jawa Barat untuk menjaga pengalihfungsian lahan
yang dapat menyebabkan penurunan fungsi KBU tidak mampu membendung
pengalihfungsian lahan KBU baik kawasan lindung maupun budidaya. Pada
tahun 2013 tercatat kerusakan lahan KBU akibat pembangunan semakin parah
hingga mengakibatkan 75% lahan KBU yang memiliki luasan 38.543 hektare
tersebut dalam kondisi kritis.83 Walhi Jabar pada tahun yang sama
memperkirakan sekitar 3.000 bangunan komersil di Kawasan Bandung Utara,
dan diperkirakan sekitar 30% bangunan bermasalah dari aspek perizinan tata
ruang dan lingkungan hidup.
Berdasarkan hal tersebut Pemerintah Provinsi Jawa Barat mengeluarkan
Peraturan Daerah Nomor 2 Tahun 2016 Tentang Pedoman Pengendalian
Kawasan Bandung Utara Sebagai Kawasan Strategis Provinsi Jawa Barat
(“Perda 2/2016”) yang menggantikan Perda 1/2008. Salah satu unsur yang
menjadi poin penting pada Perda baru ini adalah mengenai penguatan
kedudukan surat rekomendasi Gubernur Jawa Barat sebagai syarat izin
pemanfaatan ruang yang dikeluarkan pemerintah kabupaten/kota terkait.
82 Lihat: Pasal 8 Peraturan Daerah Nomor 2 Tahun 2016 Tentang Pedoman

Pengendalian Kawasan Bandung Utara Sebagai Kawasan Strategis Provinsi Jawa Barat.
83 “Audit Bangunan di Kawasan Bandung Utara”, http://sp.beritasatu.com/home/audit-
bangunan-di-kawasan-bandung-utara/46262 [diakses pada 14/06/2017]

62
Adapun letak penguatan kedudukan surat rekomendasi Gubernur Jawa
Barat dapat dilihat pada Pasal 54 Perda 2/2016 yang menyatakan “Setiap
orang yang melakukan pemanfaatan ruang KBU wajib memperoleh
rekomendasi Gubernur dan izin pemanfaatan ruang dari bupati/wali kota,
sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan”. Berikut perbedaan bunyi
pasal terkait persyaratan surat rekomendasi sebagai syarat izin pada kedua
Perda mengenai penataan ruang Kawasan Bandung Utara:
Pasal 21 Peraturan Daerah Jawa Pasal 54 Peraturan Daerah Jawa
Barat No. 1 Tahun 2008 Barat No. 2 Tahun 2016
“Sebelum Bupati/Wali kota “Setiap orang yang melakukan
menerbitkan izin pemanfaatan pemanfaatan ruang KBU wajib
ruang di KBU sebagaimana memperoleh rekomendasi
dimaksud pada ayat (1), perlu Gubernur dan izin pemanfaatan
mendapat rekomendasi dari ruang dari Bupati/Wali Kota,
Gubernur.” sesuai ketentuan peraturan
perundang-undangan”
Dapat dilihat Perda 2/2016 menitikberatkan bahwa setiap orang yang
melakukan pemanfaatan ruang (pemrakarsa) dibebankan kewajiban untuk
memperoleh izin dari Gubernur Jawa Barat terlebih dahulu untuk mendapatkan
63
izin dari bupati/wali kota. Pasal ini menggeser paradigma surat rekomendasi
pada Perda 1/2008 yang seakan beban untuk mendapatkan surat rekomendasi
berada pada bupati/wali kota.
Adapun dalam peraturan pelaksana yang lebih rinci yang mengatur
mengenai penataan ruang KBU secara umum dan rekomendasi secara lebih
spesifik, meskipun telah ada Perda 2/2016 saat ini masih mengacu kepada
Peraturan Gubernur Jawa Barat Nomor 21 Tahun 2009 Tentang Petunjuk
Pelaksanaan Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 1 Tahun 2008
(“Pergub 21/2009”) Tentang Pengendalian Pemanfaatan Ruang Kawasan
Bandung Utara dan perubahannya yaitu Peraturan Gubernur Jawa Barat
Nomor 58 Tahun 2011 Tentang Perubahan Atas Peraturan Gubernur Jawa
Barat Nomor 21 Tahun 2009 Tentang Petunjuk Pelaksanaan Peraturan Daerah
Provinsi Jawa Barat Nomor 1 Tahun 2008 Tentang Pengendalian
Pemanfaatan Ruang Kawasan Bandung Utara (Pergub 58/2011) dimana
perihal persyaratan surat rekomendasi terletak pada Pasal 22 Pergub 21/2009
yaitu:
Ayat (1) “Persyaratan yuridis sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20
huruf b adalah persyaratan yang diperlukan dalam pemenuhan aspek
keabsahan untuk suatu usaha/kegiatan.”; dan
Ayat (2) “Persyaratan yuridis sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
meliputi:
a. akta pendirian;
64
b. kartu tanda peduduk;
c. rekomendasi;
d. dokumen AMDAL atau UKL/UPL;
e. izin-izin lain yang terkait;
f. pernyataan tidak keberatan dari masyarakat yang terkena
dampak; dan
g. dokumen hukum lainnya sesuai ketentuan peraturan perundang-
undangan.”
Dalam Pergub 58/2011 diatur juga bahwa dalam menerbitkan surat
rekomendasi yang merupakan wewenang gubernur didelegasikan kepada
Badan Pelayanan Perizinan Terpadu (BPPT) Provinsi Jawa Barat yang saat ini
berubah nomenklaturnya menjadi Badan Penanaman Modal dan Perizinan
Terpadu (BPMPT) Provinsi Jawa Barat.
B. Bentuk dan Isi Surat Rekomedasi Gubernur Jawa Barat sebagai
Syarat Izin Pemanfaatan Ruang Kawasan Bandung Utara
Surat rekomendasi Gubernur Jawa Barat sebagai syarat untuk
dikeluarkannya izin pemanfaatan ruang di wilayah KBU saat ini diproses dan
dikeluarkan oleh Badan Penanaman Modal dan Perizinan Terpadu (BPMPT)
Provinsi Jawa Barat yang mendapat kewenangan delegasi dari Gubernur Jawa
65
Barat sebagaimana tertuang pada Pasal 32 ayat (1) dan Pasal 36 ayat (2)
Pergub 58/2011. Berikut adalah salah satu contoh surat rekomendasi
sebagaimana dimaksud pada Perda 2/2016:
Gambar 1.1 Halaman 1 Surat Rekomendasi

66
Gambar 1.2. Halaman 2 Surat Rekomendasi

67
Gambar 1.3. Halaman 3 Surat Rekomendasi

68
Gambar 1.4 Halaman 4 Surat Rekomendasi

69
Jika dilihat bentuk surat rekomendasi tersebut tidak ada ubahnya seperti
surat izin pada umumnya. Dari segi isi surat rekomendasi Gubernur Jawa Barat
ini dapat dibagi kedalam lima bagian utama, yaitu:
1) Kepala Surat
Pada bagian paling atas terdapat nama instansi yang memiliki
wewenang untuk menerbitkan surat rekomendasi, yaitu BPMPT
Provinsi Jawa Barat.
2) Bagian Pembuka
Bagian Pembuka pada surat rekomendasi berisi nomor surat, tanggal,
serta kalimat pembuka surat rekomendasi yang umumnya berbunyi
“Menindaklanjuti permohonan perizinan nomor xxxxx tertanggal xx-
xx-xxxx ........ (Pertimbangan Pemberian Rekomendasi) ..... Bersama
ini disampaikan pada prinsipnya Kami memberikan Rekomendasi
Pemanfaatan Ruang Kawasan Bandung Utara kepada:”
3) Identitas Pemohon dan Objek Permohonan
Pada bagian ini disebutkan secara singkat nama lengkap
pemohon/pemrakarasa serta objek/lahan yang dimohonkan untuk
mendapatkan rekomendasi. Pada bagian ini objek permohonan
dijelaskan melalui:
a. Koordinat Lokasi;
b. Ketinggian Lokasi;
c. Rencana Peruntukkan;
70
d. Perizinan yang Dimohon;
e. Status Lahan;
f. Luas Lahan; dan
g. Kondisi Lahan
4) Persyaratan
Selayaknya surat izin, pada bagian ini terdapat syarat-syarat apa saja
yang perlu diperhatikan oleh pemohon/pemrakarsa izin untuk
diperhatikan dan dipenuhi seperti kesesuaian dengan RTRW
kabupaten/kota terkait, jenis bangunan apa yang boleh dibangun,
penetapan Ruang Terbuka Hijau (RTH), dan persyaratan teknis
lainnya.
5) Bagian Penutup
Pada bagian penutup terdapat masa berlaku surat rekomendasi,
kalimat penutup surat serta dilengkapi tanda tangan Kepala BPMPT
selaku penerima wewenang delegasi dari Gubernur Jawa Barat.
C. Kawasan Bandung Utara dan Permasalahan Terkait Perizinan
Pembangunannya
Kawasan Bandung Utara (KBU), merupakan kawasan perbukitan yang
berada dalam wilayah adminisitratif empat kabupaten/kota, yaitu Kabupaten
Bandung, Kabupaten Bandung Barat, Kota Bandung dan Kota Cimahi. Sejak
71
jaman kolonial, KBU sudah ditetapkan sebagai kawasan konservasi yang
bertujuan memberikan perlindungan lingkungan alam bagi aktivitas kehidupan
dan perkembangan kota metropolitan (Bandung Raya) yang berada di
bawahnya.84 KBU ditetapkan sebagai Kawasan Strategis Provinsi (KSP) dalam
RTRW Provinsi Jawa Barat 2009-2029. KBU berfungsi sebagai daerah
resapan air yang menyuplai sedikitnya 60% kebutuhan air daerah sekitarnya,
dan juga berpotensi menimbulkan masalah lingkungan. Berdasarkan fungsi
konservasi dan potensi kebencanaan lingkungan yang dampaknya bersifat
lintas kabupaten/kota.85
Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2008 tentang pengendalian
pemanfaatan KBU, yang kemudian direvisi dengan Perda Nomor 2 Tahun
2016, berupaya melindungi KBU dengan mengharuskan pembangunan fisik
hanya 20% dari luas lahan dan sisanya untuk ruang terbuka hijau serta
resapan air. Namun demikian, penerbitan Perda tersebut tidak menyurutkan
proses kegiatan pembangunan di kawasan KBU. Pembangunan bangunan liar
masih marak berdiri tanpa izin dari pemerintah daerah setempat, baik
bangunan untuk perusahaan dan apartemen. Meskipun pemerintah sudah
84 Novie Indrawati Sagita, Strategi Gerakan Kelompok Kepentingan Dalam

Pengawasan Pengendalian Pemanfaatan Ruang Kawasan Bandung Utara, Departemen Ilmu
Pemerintahan Universitas Padjadjaran, Jurnal Wacana Politik Vol. 1, No. 2, Oktober 2016
hlm. 9.
85 Novie Indrawati Sagita, Loc.cit.
72
menegur pemilik bangunan untuk memenuhi mekanisme perizinan,
pembangunan pun tetap berlanjut.
Terdapat dua masalah yang terjadi di wilayah KBU, yaitu bangunan yang
berdiri di lahan negara dan bangunan yang berdiri di lahan milik pribadi yang
pelaksanaan pembangunan keduanya melanggar ketentuan pemanfaatan
ruang yang telah ditetapkan juga bangunan yang melanggar prosedur
perizinan.86 Banyak bangunan di KBU yang berdiri tanpa memiliki IMB dan
tidak mengantongi rekomendasi gubernur. Namun tidak sedikit pula bangunan
yang berdiri meskipun memiliki IMB, namun tidak mengantongi rekomendasi
gubernur.87
Hal ini dapat dilihat dari sekitar 38 ribu hektare luas lahan KBU
sebagaimana tercantum dalam Perda yang merupakan kawasan lindung,
namun kenyataanya 80 persennya sudah diintervensi oleh pemukiman, hotel,
dan lain sebagainya.88 Fakta di lapangan juga menunjukkan, dalam dua
dekade terakhir kerusakan KBU berdampak langsung pada Cekungan
Bandung. Kota Bandung yang merupakan ”pusat peradaban modern”
Cekungan Bandung kini merasakan apa yang 20 tahun lalu tidak pernah terjadi
pada musim hujan, yakni banjir di kawasan Jalan Dago dan Jalan Pasteur yang
86 Pernyataan Wakil Gubernur Jawa Barat, pada
https://m.tempo.co/read/news/2014/08/20/058601022/penertiban-bangunan-liar-dibandung
utara-mandek, [diakses pada 18/06/2017].
87 Novie Indrawati Sagita, Op.Cit. (Note 82), hlm. 97.
88 “Daerah Resapan Air di Bandung Tergerus Terbitlah Banjir”
http://www.bbc.com/indonesia/majalah-38132331 [diakses pada 18/06/2017].

73
berubah menjadi ”sungai”. Di Jalan Dago, saat intensitas hujan paling tinggi
pada periode Desember-Februari, ribuan kubik air meluap dari gorong-gorong
jalan, memenuhi badan jalan, dan mengalir sangat deras menuju daerah
selatan.89
Sebagai wilayah tangkapan air hujan (catchment area), KBU pun
mengalami degradasi setiap tahun. Menurut Taufan Suranto, penggiat
lingkungan DPKLTS, koefisien run-off KBU pada 1960 sebesar 25 persen,
yang berarti 75 persen air hujan meresap ke dalam tanah dan 25 persen
sisanya terbuang menjadi aliran permukaan, di antaranya menuju sungai.
Namun, pada 2004, koefisien run-off KBU menjadi 65 persen, yang berarti
hanya 35 persen yang meresap ke dalam tanah. Kondisi yang sama
ditunjukkan oleh penelitian ahli hidrologi Institut Teknologi Bandung, Arwin
Sabar, pada 1995, di mana wilayah KBU yang bisa berfungsi sebagai resapan
air tinggal 30-40 persen.90
Rusaknya 70 persen lebih wilayah KBU juga membuat Cekungan
Bandung mengalami degradasi jumlah hari bersih secara masif. Hari bersih
adalah rata-rata hari tanpa polusi udara dan debu selama setahun. Menurut
Mubiar, dua tahun lalu, hari bersih di Cekungan Bandung rata-rata 55 hari per
tahun. Tahun 2011 rata-ratanya turun menjadi 32 hari. Jika diasumsikan
89 Anton Sanjoyo, “Bencana Mengintai Dari Bandung Utara”,

http://olahraga.kompas.com/read/2012/09/14/03230926/Bencana.Mengintai.dari.Bandung.Ut
ara [diakses pada 18/06/2017].
90 Iden Wildensyah, Kompas, 29 Januari 2010.
74
penurunannya secara gradual pada tahun 2017 dapat dikatakan tidak ada lagi
hari bersih di daerah cekungan Bandung. Kondisi ini terkait terus berkurangnya
kawasan hijau dan areal hutan KBU.91 Secara sederaha tutupan lahan semakin
bertambah di KBU karena bertambahnya bangunan-bangunan yang terus
menjamur.
Dari sampling yang dilakukan pada 2010, ditemukan hanya 20 persen
bangunan di KBU yang memiliki izin. Dengan demikian, bangunan tak berizin
di KBU mencapai 80 persen.92 Berbagai penurunan kualitas lingkungan
tersebut yang masih berlanjut hingga hari ini memperlihatkan rekomendasi
gubernur terkait pembangunan di Kawasan Bandung Utara tidak mendapatkan
perhatian dan perlu mendapat evaluasi.93 Hal ini menjadi urgensi demi
terjaganya kelestarian KBU sebagai wilayah strategis bagi wilayah Bandung
Raya.
91 Anton Sanjoyo, Op.Cit. (Note 87)

92 Dikutip dari Pernyataan Kepala Seksi Pengendalian dan Pengawasan Dinas
Permukiman dan Perumahan (Diskimrum) Pemerintah Provinsi (Pemprov) Jawa Barat,
Muhamad Eko kepada Pikiran Rakyat pada tahun 2013, http://www.pikiran-
rakyat.com/bandung-raya/2013/05/30/236800/pembangunan-di-kawasan-bandung-utara-
semakin-marak [diakses pada 19/06/2017]
93 Dikutip dari Pernyataan Anggota Dewan Pakar Dewan Pemerhati Kehutanan dan
Lingkungan Tatar Sunda (DPLKTS) Sobirin Supardiono, http://sp.beritasatu.com/home/audit-

bangunan-di-kawasan-bandung-utara/46262 [diakses pada 19/06/2017]
75
BAB IV
ANALISIS BENTUK DAN KEDUDUKAN SURAT REKOMENDASI
GUBERNUR JAWA BARAT TERKAIT IZIN PEMANFAATAN RUANG
DALAM PEMBANGUNAN KAWASAN BANDUNG UTARA (KBU)
A. Analisis Bentuk Surat Rekomendasi Gubernur Jawa Barat Terkait Izin
Pemanfaatan Ruang Wilayah Kawasan Bandung Utara
Dalam praktik administrasi negara yang berjalan seiring roda besar
pemerintahan secara umum (eksekutif-legislatif-yudikatif), keputusan dan/atau
tindakan administrasi negara merupakan suatu hal yang lumrah dan pasti
ditemui pada kehidupan sehari-hari terutama di negara hukum (rechstaat).
Rechstaat yang berarti segala tindakan pemerintah harus selalu didasari dasar
hukum maka dalam bentuk konkretnya diwujudkan melalui tindakan dan/atau
keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) yang menimbulkan akibat hukum
tertentu.
Adapun tindakan pemerintahan dibagi atas dua macam, yakni tindakan
nyata (feijtelijkhandelingen) maupun tindakan hukum (rechtelijkhandelingen).94
Secara singkat perbedaan keduanya adalah tindakan nyata tidak memiliki
akibat-akibat hukum sedangkan tindakan hukum pasti menimbulkan akibat-
94 Ridwan H.R. Op.Cit. (Note 11), hlm. 113.

76
akibat hukum. Apabila dihubungkan dengan penjelasan pada bagian
sebelumnya dapat dikatakan bahwa tindakan hukum pemerintah merupakan
bagian dari KTUN. Hal ini sejalan dengan pengertian KTUN berdasarkan Pasal
1 angka 9 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 yang menyatakan bahwa:
“Ketetapan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan
tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha
negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang
berdasarkan peraturan perundangundangan yang berlaku, yang
bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat
hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.”
Definisi KTUN tersebut diwujudkan salah satunya melalui format atau
bentuk formil KTUN baik berupa surat keputusan pengangkatan,
pemberhentian, izin, lisensi, konsensi ataupun lainnya. Hal ini penting terkait
dengan kepastian hukum. Jika dihubungkan dengan konsep negara rechtstaat
maka bentuk formil sebuah KTUN menunjukkan legalitas yang diberikan oleh
administrasi negara kepada pihak yang ditujukan KTUN tersebut maka dari itu
dalam mengeluarkan surat keputusan yang mengakibatkan akibat hukum
suatu instansi atau pejabat harus mencerminkan bentuk KTUN. Selain itu
bentuk formil dari KTUN menjadi hal yang penting sebagai objek sengketa
PTUN apabila terjadi sengketa di kemudian hari.

77
Selanjutnya untuk melihat apakah surat rekomendasi Gubernur Jawa
Barat yang merupakan syarat izin pemanfaatan ruang KBU dapat
dikategorikan sebagai KTUN atau bahkan sebagai instrumen izin, dapat
dianilisis pada unsur-unsur KTUN, yaitu:
1) Penetapan tertulis.
Berdasarkan penjelasan Pasal 1 angka 3 UU No. 5 tahun 1986, istilah
“penetapan tertulis” menunjukan kepada isi dan bukan kepada bentuk
keputusan yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN. Keputusan itu
memang diharuskan tertulis namun yang diisyaratkan tertulis bukanlah bentuk
formatnya seperti surat keputusan pengangkatan dan sebagainya.
Persyaratan tertulis itu diharuskan untuk kemudahan segi pembuktian. Oleh
karena itu, sebuah memo atau nota dapat memenuhi syarat tertulis tersebut
dan akan merupakan keputusan badan atau pejabat tata usaha Negara
menurut UU ini apabila sudah jelas: (i) Badan atau pejabat TUN yang
mengeluarkannya (ii) Maksud serta mengenai hal apa isi tulisan tersebut (iii)
Kepada siapa tulisan itu ditujukan dan apa yang ditetapkan di dalamnya. Jika
dianalisis berdasarkan unsur ini sesuai dengan bentuknya rekomendasi
Gubernur Jawa Barat sebagai syarat izin pemanfaatan ruang KBU berbentuk
surat merupakan penetapan yang berbentuk fisik dan tertulis sedangkan isinya
bertujuan sebagai syarat penerbitan izin pemanfaatan ruang oleh bupati/wali
kota.
78
2) Dikeluarkan oleh badan/pejabat TUN.
Berdasarkan penjelasan Pasal 1 angka 9 UU No. 51 tahun 2009, Badan
atau Pejabat Tata Usaha Negara adalah Badan atau Pejabat di pusat dan
daerah yang melakukan kegiatan yang bersifat eksekutif. Dalam hal ini
sebagaimana bunyi Pasal 54 ayat (1) Perda 2/2016 yakni:
“Setiap orang yang melakukan pemanfaatan ruang KBU
wajib memperoleh rekomendasi Gubernur dan izin pemanfaatan
ruang dari bupati/wali kota, sesuai ketentuan peraturan
perundang-undangan”
juncto Pasal 55 Perda 2/2016 yakni
“Proses pemberian rekomendasi sebagaimana dimaksud
dalam Pasal 54 dilaksanakan oleh Badan Penanaman Modal dan
Perizinan Terpadu Provinsi Jawa Barat.”
Dari bunyi pasal tersebut apabila melihat surat rekomendasi Gubernur
Jawa Barat yang menjadi syarat izin pemanfaatan ruang, dapat disimpulkan
badan/pejabat TUN yang berwenang menerbitkan surat rekomendasi adalah
Gubernur Jawa Barat yang kemudian pada pelaksanaannya didelegasikan
kepada BPMPT Provinsi Jawa Barat.
3) Bersifat konkret, individual, dan final
Istilah konkret yang dimaksud adalah tidak bersifat abstrak objeknya,
yang mungkin terbatas pada waktu atau tempatnya. Individual berarti tidak
79
bersifat umum, tertentu berdasarkan apa yang dituju oleh keputusan itu. 95
Serta final berarti sudah definitif sehingga dapat menimbulkan akibat hukum.96
Ketetapan yang masih memerlukan persetujuan instansi atasan atau instansi
lain belum bersifat final sehingga belum dapat menimbulkan suatu hak atau
kewajiban pada pihak yang bersangkutan.97 Jika ditinjau surat rekomendasi
Gubernur Jawa Barat yang merupakan syarat izin pemanfaatan ruang di KBU
dapat dsimpulkan bahwa surat rekomendasi tersebut memenuhi unsur konkret
individual final. Individual dan konkret karena pada rekomendasi memutuskan
mengenai hal tertentu yakni kelayakan pemohon tertentu izin atas izin
pemanfaatan ruang. Sedangkan bersifat final karena pada dasanya
sebagaimana ketentuan Perda 2/2016 yang berhak mengeluarkannya adalah
Gubernur untuk selanjutnya dijadikan bahan pertimbangan yang mengikat bagi
bupati/wali kota terkait. Adapun akibat hukum apabila tidak terpenuhinya syarat
rekomendasi adalah izin pemanfaatan ruang akan cacat formil dan berdampak
pada batal demi hukum sebagaimana tercantum pada Pasal 56 Perda 2/2016,
yaitu
“Dalam hal Bupati/Wali Kota menerbitkan izin pemanfaatan
ruang di KBU tidak berdasarkan rekomendasi Gubernur, maka
keputusan izin dinyatakan batal demi hukum”
95H.D van Wijk/Willem Konijnenbelt, dalam Ridwan H.R., Ibid., hlm. 159.
96Lihat: Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 Tentang Peradilan
Tata Usaha Negara.
97 Ridwan H.R., Op.Cit. (Note 11) hlm. 160.
80
4) Menimbulkan akibat hukum
Menimbulkan akibat hukum dalam hal ini berarti menimbulkan suatu
perubahan dalam suasana hubungan hukum yang telah ada.98 Pada kasus
surat rekomendasin Gubernur Jawa Barat ini maka akibat hukum yang
ditimbulkan adalah sebagaimana bunyi Pasal 56 Perda 2/2016 yang apabila
ditafsirkan secara a contrario maka kewenangan bupati/wali kota yang memiliki
kepentingan di KBU untuk menerbitkan izin baru lahir secara sempurna apabila
telah ada dan harus berdasarkan surat rekomendasi. Hal ini sebagaimana
pendapat Indroharto yang menyatakan:
“Sebagai suatu tindakan hukum, Penetapan Tertulis

(KTUN) harus mampu menimbulkan suatu perubahan dalam
hubungan-hubungan hukum yang telah ada, umpama melahirkan
hubungan hukum baru, menghapuskan hubungan hukum yang
telah ada, menetapkan suatu status, dan sebagainya. Juga
apabila suatu Penetapan Tertulis itu melahirkan suatu wewenang
bagi suatu Badan atau Jabatan TUN yang lain untuk berbuat
sesuatu, atau menyebabkan diubahnya atau dicabutnya
wewenang yang pernah dimiliki oleh suatu Badan atau Jabatan
TUN, maka di situ juga dapat dikatakan, bahwa Penetapan
Tertulis tersebut telah menimbukan akibat hukum.”
Dengan melihat unsur-unsur diatas maka dapat simpulkan bahwa surat
rekomendasi Gubernur Jawa Barat Barat sebagai syarat izin pemanfaatan
ruang Kawasan Bandung Utara dapat dikatakan sebagai Ketetapan Tata
Usaha Negara sebagaimana dimaksud pada Pasal 1 angka 9 UU PTUN.
98 Indroharto, Op.Cit. (Note 35), hlm. 174.

81
Selanjutnya apabila dianalisis lebih jauh terdapat hal yang menarik pada
bagian surat rekomendasi Gubernur Jawa Barat terkait izin pemanfaatan ruang
tersebut. Pada bagian surat rekomendasi yang dikeluarkan terdapat bagian
persyaratan. Hal ini menarik karena seperti yang diketahui bahwa unsur
persyaratan lazim ditemui pada instrumen surat izin. Hal ini menimbulkan
kebingungan apakah surat rekomendasi ini dapat digolongkan hanya sebagai
syarat dari izin pemanfaatan ruang ataukah izin dari Gubernur Jawa Barat
sebagai pihak yang memiliki kepentingan di KBU.
Pada bagian persyaratan surat rekomendasi terdapat syarat-syarat yang
bersifat teknis. Hal ini contohnya dapat dilihat pada Surat Rekomendasi
Pemanfaatan Ruang Kawasan Bandung Utara Nomor
640284/17.2.02.0/BPMPT. Pada bagian persyaratan tersebut ditandai sebagai
berikut “Rekomendasi ini diberikan dengan catatan yang bersangkutan harus
memperhatikan hal-hal sebagai berikut:
1. Peruntukkan lokasi kegiatan dan rencana kegiatan harus sesuai
dengan RDTR, Peraturan Zonasi, dan/atau RTRW Kabupaten
Bandung, serta tidak mempunyai masalah agraria (pertanahan);
2. Mempertahankan Koefisien Dasar Bangunan (KDB) sebesar 25,1%
dari luas lahan atau seluas 90,86 m2 untuk luas tapak bangunan (lihat
lampiran).
Peletakan bangunan harus pada lahan dengan kelerengan <30%;

82
3. Mempertahankan Ruang Terbuka kawasan sebesar 271,14 m 2,
berupa:
- Ruang Terbuka Hijau Abadi (RTHA) berupa taman/lahan yang
ditanami pohon/tanaman keras seluas minimal 108,46 m2
- Area terbuka yang masih dapat meresapkan air (a.I; area parkir)
seluas maksimal 162,68 m2 dengan bahan perkerasan
grassblock/pavingblok/polietilen
.......... “
Dari kutipan bagian persyaratan diatas dapat dilihat syarat-syarat yang
bersifat teknis dan individual. Hal ini pada umumnya dapat dilihat pada
instrumen izin. Dengan adanya bagian persyaratan pada rekomendasi hal ini
seolah mencerminkan bahwa surat rekomendasi Gubernur Jawa Barat terkait
pemanfaatan bukan hanya sebatas surat rekomendasi biasa karena
mensyaratkan beberapa hal yang mewajibkan pemrakarsa untuk melakukan
hal tertentu. Dengan adanya persyaratan-persyaratan ini menunjukkan bahwa
rekomendasi tidak ubahnya dengan izin itu sendiri. Karena pada hakikatnya
frasa rekomendasi itu sendiri memiliki padanan dengan kata ‘saran’.
Sebagaimana berdasarkan Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI)
rekomendasi berarti berarti “hal minta perhatian bahwa orang yang disebut
dapat dipercaya dengan baik (biasa dinyatakan dengan surat) atau

83
penyungguhan saran yang menganjurkan (membenarkan, menguatkan)”.99
Saran atau rekomendasi tidak bersifat mengikat dan oleh karena itu kurang
ideal apabila dalam praktiknya pada bagian surat rekomendasi terdapat
persyaratan yang mewajibkan pihak lain untuk melakukan suatu tindakan
tertentu.
Pada praktik administrasi negara sendiri penggunaan surat rekomendasi
sudah dilakukan dalam beberapa bidang lain. Rekomendasi biasanya
dibutuhkan oleh suatu pejabat atau instansi sebelum mengambil suatu
keputusan konkret. Pada praktiknya pun surat rekomendasi, karena sifatnya
yang berupa penguatan, biasanya berasal dari instansi/pejabat yang lebih
rendah kepada instansi/pejabat yang lebih tinggi (bottom-up). Hal ini logis
mengingat bahwa instansi/pejabat yang lebih tinggi memiliki kewenangan yang
lebih dalam mengambil suatu keputusan.
Contoh konkret dari penggunaan surat rekomendasi yang bersifat
bottom-up dalam administrasi negara dapat dilihat pada pengambilan
keputusan terkait penetapan Upah Minimum Kabupaten/Kota (UMK)
sebagaimana diatur pada Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2015
Tentang Pengupahan (“PP 78/2015”). Pada Pasal 47 ayat 2 PP 78/2015
disebutkan bahwa:
99 https://kbbi.kemdikbud.go.id/entri/rekomendasi [diakses pada 17/06/2017].

84
“Dalam hal telah dilakukan peninjauan kebutuhan hidup
layak sebagaimana dimaksud dalam Pasal 43 ayat (5), gubernur
menetapkan Upah minimum kabupaten/kota dengan
memperhatikan rekomendasi bupati/wali kota serta saran dan
pertimbangan dewan pengupahan provinsi.”
Pada bunyi pasal diatas dijelaskan bahwa gubernur dalam hal
menetapkan UMK harus mempertimbangkan rekomendasi dari bupati/wali
kota dan dewan pengupahan provinsi (DPP) yang terdiri dari perwakilan
pengusaha serta pekerja. Selain itu yang perlu digarisbawahi juga bahwa
dalam surat rekomendasi bupati/wali kota terkait UMK tidak terdapat bagian
persyaratan melainkan hanya berisi pernyataan penetapan rekomendasi
angka minimal UMK setiap kabupaten/kota yang dihitung berdasarkan formula
penghitungan dari PP 78/2015 untuk kemudian diajukan kepada gubernur.
Dapat disimpulkan bahwa rekomendasi terkait penetapan UMK datang dari
bawah, yakni bupati/wali kota yang merupakan pejabat wilayah administratif
yang berada di bawah wilayah administratif provinsi ke atasan pejabatnya,
yakni gubernur. Hal ini berbeda apabila dibandingkan dengan praktik surat
rekomendasi Gubernur Jawa Barat terkait pemanfaatan ruang KBU yang
selain berisikan persyaratan juga justru bersifat top-down. Dalam hal ini berarti
surat rekomendasi gubernur ditujukan kepada pejabat yang berada di
bawahnya yakni bupati/wali kota.

85
Dari penjelasan dan perbandingan diatas dapat ditarik kesimpulan bahwa
dengan adanya bagian persyaratan di dalam tubuh surat rekomendasi
gubernur Jawa Barat sebagai syarat pemanfaatan ruang KBU memperlihatkan
kerancuan bentuk surat rekomendasi itu sendiri yang justru lebih mengarah
kepada bentuk surat izin. Selain itu, melihat unsur-unsur surat rekomendasi
yang memenuhi syarat-syarat sebagai sebuah KTUN maka dapat dikatakan
surat rekomendasi berisi tindakan hukum (rechtelijkhandelingen) yang dapat
menimbulkan akibat-akibat hukum
B. Analisis Kedudukan Surat Rekomendasi Gubernur Jawa Barat
Sebagai Syarat Izin Pemanfaatan Ruang di Wilayah Kawasan
Bandung Utara (KBU) Dikaitkan dengan Sumber Kewenangan
Pemerintah Provinsi Jawa Barat Dalam Menerbitkan Izin
Untuk memudahkan analisa pada bagian ini akan dipaparkan terlebih
dahulu sumber kewenangan Pemerintah Provinsi Jawa Barat dalam
penyelenggaraan perizinan penataan ruang termasuk dasar kewenangan
menerbitkan rekomendasi sebagai syarat izin pemanfaatan ruang.
Sebagaimana diketahui Indonesia sebagai negara hukum yang juga
merupakan negara administratif yang berarti semua dasar kewenangan
badan/instansi dan pejabat pusat maupun daerah harus bersumber kepada
hukum tertulis atau undang-undang. Tak terkecuali dalam hal penerbitan izin
86
yang secara umum saat ini diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun
2014 Tentang Pemerintahan Daerah (UU 23/2014). UU 23/2014 secara garis
besar membagi jenis urusan pemerintahan serta bagaimana pembagian
kewenangan terhadap urusan-urusan yang dapat dibagi tersebut. Sebelum
lebih jauh membahas mengenai pembagian urusan, perlu diketahui bahwa UU
23/2014 mengamanatkan asas otonomi dan tugas pembantuan sebagai corak
utama pemerintahan. Hal ini dapat dilihat pada Pasal 1 angka 2 Undang-
Undang a quo yakni
“Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan
pemerintahan oleh pemerintah daerah dan dewan perwakilan
rakyat daerah menurut asas otonomi dan tugas pembantuan
dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip
Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud
dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945.”
Adapun pada urusan penyelenggaraan pemerintahan di daerah
berasaskan asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan
sebagaimana bunyi Pasal 5 ayat (4) menyatakan:
“Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan sebagaimana
dimaksud pada ayat (2) di Daerah dilaksanakan berdasarkan
asas Desentralisasi, Dekonsentrasi, dan Tugas Pembantuan.”

87
Pada UU 23/2014 secara rinci dijelaskan bahwa urusan pemerintahan
terbagi menjadi tiga macam yakni urusan absolut, yaitu urusan yang
sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah pusat yang meliputi urusan
politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional,
dan agama.100 Urusan konkuren yakni urusan pemerintahan yang dibagi
pemerintah pusat dan daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota. Serta
urursan pemerintahan umum yang merupakan kewenangan presiden yaitu
meliputi:
a. pembinaan wawasan kebangsaan dan ketahanan nasional dalam
rangka memantapkan pengamalan Pancasila, pelaksanaan Undang-
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pelestarian
Bhinneka Tunggal Ika serta pemertahanan dan pemeliharaan
keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
b. pembinaan persatuan dan kesatuan bangsa;
c. pembinaan kerukunan antarsuku dan intrasuku, umat beragama, ras,
dan golongan lainnya guna mewujudkan stabilitas kemanan lokal,
regional, dan nasional;
d. penanganan konflik sosial sesuai ketentuan peraturan perundang-
undangan.
100 Lihat: Pasal 10 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan

Daerah.
88
e. koordinasi pelaksanaan tugas antar instansi pemerintahan yang ada
di wilayah Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota untuk
menyelesaikan permasalahan yang timbul dengan memperhatikan
prinsip demokrasi, hak asasi manusia, pemerataan, keadilan,
keistimewaan dan kekhususan, potensi serta keanekaragaman
Daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
f. pengembangan kehidupan demokrasi berdasarkan Pancasila; dan
g. pelaksanaan semua Urusan Pemerintahan yang bukan merupakan
kewenangan Daerah dan tidak dilaksanakan oleh Instansi Vertikal.101
Pada titik ini dapat disimpulkan bahwa penerbitan izin pemanfaatan ruang
tidak termasuk ke dalam urusan pemerintahan absolut yang merupakan
domain pemerintah pusat maupun urusan pemerintahan umum yang
merupakan kewenangan presiden. Oleh demikian terkait kewenangan
penerbitan izin termasuk ke dalam urusan pemerintahan konkuren yang berarti
terjadi pembagian kewenangan antara kewenangan pemerintah pusat,
pemerintah daerah provinsi, dan pemerintahan daerah kabupaten/kota.
Pembagian urusan serta kewenangan antar pemerintahan secara detail dapat
dilihat pada bagian lampiran UU 23/2014 dimana terdapat bagan pembagian
kewenangan yang berdasarkan pada jenis urusan.
101 Lihat: Pasal 25 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan

Daerah.
89
Selanjutnya, mengenai dasar pemberian kewenangan daerah terkait
penyelenggaran perizinan termaktub pada Pasal 350 UU 23/2014 yang
menyatakan bahwa:
“(1) Kepala daerah wajib memberikan pelayanan
perizinan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan.
(2) Dalam memberikan pelayanan perizinan sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) Daerah membentuk unit pelayanan
terpadu satu pintu.
(3) Pembentukan unit pelayanan terpadu satu pintu
sebagaimana yang dimaksudkan pada ayat (2) berpedoman
pada ketentuan peraturan perundang-undangan.
(4) Kepala daerah yang tidak memberikan pelayanan
perizinan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dikenai sanksi
administratif
(5) ....
(6) ....”
Dari bunyi ayat (1) dapat dianalisis bahwa urusan penyelenggaraan
perizinan di daerah merupakan kewajiban pemerintah daerah. Adapun
pemerintah daerah yang dimaksud adalah pemerintah daerah provinsi dan
pemerintah daerah kabupaten/kota. Pada ayat (2) dan (3) disebutkan dalam
penyelenggaraannya dapat diberikan kepada unit kerja atau badan terpadu

90
yang jika dikontekstualisasikan pada penyelenggaraan perizinan di Provinsi
Jawa Barat, Gubernur Jawa Barat melalui Peraturan Daerah Nomor 2 Tahun
2016 medelegasikan penyelenggaraan perizinan kepada BPMPT Jawa Barat.
Adapun pemerintah daerah kabupaten/kota yang berada di wilayah
administratif Jawa Barat juga mendirikan Badan Perizinan Terpadu di masing-
masing wilayah kerjanya untuk urusan perizinan yang berada di wilayah
administratif kabupaten/kota. Penyelenggaraan perizinan di daerah ini
merupakan bentuk dari perwujudan asas desentralisasi dan otonomi di daerah
yang bahkan begitu pentingnya kewajiban pemerintah daerah dalam
penyelenggaraan izin memiliki konsekuensi sanksi administratif apabila kepala
daerah tidak menjalankan sebagaimana diamanatkan pada ayat (4) Undang-
Undang a quo.
Jenis izin yang berada di tingkat daerah sangat beragam dan memiliki
hubungan dengan peraturan perundang-undangan lainnya yang bersifat
sektoral dan spesifik. Seperti izin usaha pertambangan mineral dan batu bara
akan mengacu kepada Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 Tentang
Pertambangan Mineral dan Batu Bara yang merupakan lex specialist dari
pengaturan izin pertambangan yang ada pada UU Pemda sebagai lex
generalis. Apabila ditinjau terkait izin pemanfaatan ruang maka pengaturan
yang spesifik mengenai penataan ruang lex specialist-nya dapat dilihat pada
Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang (“UUPR”).
Dalam urusan penataan ruang para pihak yang berkepentingan harus

91
memperhatikan asas-asas penataan ruang yang antara lain terdiri dari
keterpaduan, keselarasan, keberlanjutan, kepastian hukum serta akuntabilitas.
Adapun mengenai pembagian kewenangan antara pemerintah pusat,
daerah provinsi, dan daerah kabupaten/kota terdapat pada pasal:
a. Pemerintah Pusat (Pasal 8 UUTR)
“(1) Wewenang Pemerintah dalam penyelenggaraan
penataan ruang meliputi:
a. pengaturan, pembinaan, dan pengawasan terhadap
pelaksanaan penataan ruang wilayah nasional, provinsi, dan
kabupaten/kota, serta terhadap pelaksanaan penataan ruang
kawasan strategis nasional, provinsi, dan kabupaten/kota;
b. pelaksanaan penataan ruang wilayah nasional;
c. pelaksanaan penataan ruang kawasan strategis nasional;
dan
d. kerja sama penataan ruang antarnegara dan
pemfasilitasan kerja sama penataan ruang antarprovinsi.
(2) Wewenang Pemerintah dalam pelaksanaan penataan
ruang nasional meliputi:
a. perencanaan tata ruang wilayah nasional;
b. pemanfaatan ruang wilayah nasional; dan
c. pengendalian pemanfaatan ruang wilayah nasional.

92
(3) Wewenang Pemerintah dalam pelaksanaan penataan
ruang kawasan strategis nasional meliputi:
a. penetapan kawasan strategis nasional;
b. perencanaan tata ruang kawasan strategis nasional;
c. pemanfaatan ruang kawasan strategis nasional; dan
d. pengendalian pemanfaatan ruang kawasan strategis
nasional.
(4) Pelaksanaan pemanfaatan ruang dan pengendalian
pemanfaatan ruang kawasan strategis nasional sebagaimana
dimaksud pada ayat (3) huruf c dan huruf d dapat dilaksanakan
pemerintah daerah melalui dekonsentrasi dan/atau tugas
pembantuan.
(5) Dalam rangka penyelenggaraan penataan ruang,
Pemerintah berwenang menyusun dan menetapkan pedoman
bidang penataan ruang.”
b. Pemerintah Provinsi (Pasal 10 UUTR)
“(1) Wewenang pemerintah daerah provinsi dalam
penyelenggaraan penataan ruang meliputi:
a. Pengaturan, pembinaan, dan pengawasan terhadap
pelaksanaan penataan ruang wilayah provinsi, dan

93
kabupaten/kota, serta terhadap pelaksanaan penataan ruang
kawasan strategis provinsi, dan kabupaten/kota;
b. Pelaksanaan penataan ruang wilayah provinsi;
c. Pelaksanaan penataan ruang kawasan strategis provinsi; dan
d. Kerja sama penataan ruang antar provinsi dan pemfasilitasan
kerja sama penataan ruang antar kabupaten/kota.
(2) Wewenang pemerintah daerah provinsi dalam
pelaksanaan penataan ruang wilayah provinsi sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) huruf b meliputi:
a. Perencanaan tata ruang wilayah provinsi;
b. Pemanfaatan ruang wilayah provinsi;
c. Pengendalian pemanfaatan ruang wilayah provinsi;
(3) Dalam penataan ruang kawasan strategis provinsi
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c, pemerintah daerah
provinsi melaksanakan:
a. Penetapan kawasan strategis provinsi;
b. Perencanaan tata ruang kawasan strategis provinsi;
c. Pemanfaatan ruang kawasan strategis provinsi;
d. Pengendalian pemanfaatan ruang kawasan strategis provinsi.

94
(4) Pelaksanaan pemanfaatan ruang dan pengendalian
pemanfaatan ruang kawasan strategis provinsi sebagaimana
dimaksud pada ayat (3) huruf c dapat dilaksanakan oleh
pemerintah daerah kabupaten/kota melalui tugas pembantuan
(5) Dalam rangka penyelenggaraan penataan ruang
wilayah provinsi, pemerintah daerah provinsi dapat menyusun
petunjuk pelaksanaan bidang-bidang penataan ruang pada
tingkat provinsi dan kabupaten/kota.”
c. Pemerintah Kabupaten/Kota (Pasal 11 UUPR)
“(1) Wewenang pemerintah daerah kabupaten/kota dalam
penyelenggaraan penataan ruang meliputi:
a. Pengaturan, pembinaan, dan pengawasan terhadap
pelaksanaan penataan ruang wilayah kabupaten/kota, dan
kawasan strategis kabupaten/kota;
b. Pelaksanaan penataan ruang wilayah kabupaten/kota;
c. Pelaksanaan penataan ruang kawasan strategis kabupaten/kota;
dan
d. Kerja sama penataan ruang antar kabupaten/kota.
(2) Wewenang pemerintah daerah kabupaten/kota dalam
pelaksanaan penataan ruang wilayah kabupaten/kota
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b meliputi:

95
a. Perencanaan tata ruang wilayah kabupaten/kota;
b. Pemanfaatan ruang wilayah kabupaten/kota;
c. Pengendalian pemanfaatan ruang wilayah kabupaten/kota;
(3) Dalam penataan ruang kawasan strategis
kabupaten/kota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c,
pemerintah daerah kabupaten/kota melaksanakan:
e. Penetapan kawasan strategis kabupaten/kota;
a. Perencanaan tata ruang kawasan strategis kabupaten/kota;
b. Pemanfaatan ruang kawasan strategis kabupaten/kota;
c. Pengendalian pemanfaatan ruang kawasan strategis
kabupaten/kota.”
Apabila dianalisis pada ketiga pasal tersebut dapat diambil kesimpulan
bahwa pada dasarnya pengaturan kewenangan penataan ruang merupakan
kewenangan yang berasal dari pemerintah pusat sebagai pemegang
kedaulatan tertinggi pemerintahan. Hal ini dapat dilihat pada Pasal 8 ayat (2)
yang menyatakan Pemerintah (pusat) memiliki kewenangan untuk membuat
perencanaan tata ruang wilayah nasional. Perencanaan tata ruang nasional ini
menjadi dasar sekaligus pedoman bagi pemerintah daerah provinsi maupun
pemerintah daerah kabupaten/kota (secara tidak langsung) dalam menyusun
perencanaan tata ruang wilayahnya masing-masing. Pengaturan yang
demikian dapat ditafsirkan sebagai kehendak untuk mewujudkan keselarasan

96
pembangunan dari pusat hingga daerah sebagaimana amanat asas Undang-
Undang Penataan Ruang.
Selanjutnya meskipun terkesan pemerintah pusat ikut campur tangan
dalam urusan otonomi penataan ruang daerah, namun perlu diingat dengan
berlandaskan otonomi daerah terdapat batasan-batasan antara tiga tingkat
pemerintahan tersebut. Jika ditinjau dari bunyi Pasal 8, 9, dan 10 UUPR diatas
dapat diperoleh kesimpulan:
a. Pemerintah pusat memiliki kewenangan dalam penataan dan
penyelenggaraan ruang nasional secara umum. Selain itu Pemerintah
Pusat dapat turun tangan dalam penyelenggaraan penataan ruang
apabila terdapat singgungan penyelenggaraan wilayah daerah yang
lintas provinsi.
b. Pemerintah provinsi memiliki kewenangan dan otonominya sendiri
dalam penataan dan penyelenggaran ruang di daerah dengan tetap
mengacu pada rencana tata ruang wilayah nasional. Pemerintah
provinsi juga memiliki kewenangan untuk menetapkan kawasan
strategis provinsi. Selain itu pemerintah provinsi dapat turun tangan
dalam penyelenggaraan penataan ruang apabila terdapat singgungan
penyelenggaraan wilayah daerah yang lintas kabupaten/kota.
c. Pemerintah kabupaten/kota memiliki kewenangan berdasarkan
prinsip otonomi dalam penataan dan penyelenggaran ruang di
daerahnya dengan tetap mengacu kepada pada rencana tata ruang

97
wilayah provinsi. Pemerintah kabupaten/kota juga dapat menetapkan
kawasan strategis kabupaten/kota.
Apabila dikontekstualisasikan pada penyelenggaraan perizinan di
Kawasan Bandung Utara, mengingat fungsi serta potensi dampak lingkungan
yang ditimbulkan KBU pada daerah di sekitarnya maka Pemerintah Provinsi
Jawa Barat sudah menetapkan KBU sebagai Kawasan Strategis Provinsi
(KSP).102 Adapun KSP adalah wilayah yang penataan ruangnya diprioritaskan
karena mempunyai pengaruh sangat penting secara regional dalam aspek
pertahanan keamanan negara, ekonomi, sosial budaya, lingkungan, dan/atau
pendayagunaan sumberdaya alam dan teknologi tinggi.103 Apabila dilihat
secara kewilayahan tindakan ini sudah tepat mengingat posisi KBU yang
sangat strategis serta memiliki fungsi vital terutama fungsi penyerapan air dan
penyimpan air bersih untuk menunjang kehidupan masyarakat di sekitarnya
bahkan masyarakat Provinsi Jawa Barat secara umum . Selain itu perlu dilihat
kepentingan ekonomis yang dimiliki oleh KBU yang juga merupakan pusat
pariwisata di Jawa Barat yang berarti KBU juga menjadi sumber pendapatan
tidak hanya bagi masyarakat juga pemerintah secara umum. Maka dari itu
102 Mengenai penetapan KBU sebagai kawasan strategis Provinsi Jawa Barat telah
ditetapkan pada Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 22 Tahun 2010 Tentang
Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Jawa Barat Tahun 2009-2029.
103 Lihat: Pasal 1 angka 9 Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 22 Tahun
2010 Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Jawa Barat Tahun 2009-2029.
98
perlu adanya kesinambungan antara kepentingan lingkungan dan ekonomi
agar KBU dapat terjaga dengan baik.
Dijadikannya KBU sebagai KSP berimplikasi bahwa penyelenggaraan
penataan ruang KBU khususnya terkait pendirian bangunan dan penataan
lingkungan termasuk di dalamnya kewenangan penerbitan izin baik izin lokasi
ataupun izin pemanfaatan ruang lainnya dapat dipegang oleh Pemerintah
Provinsi Jawa Barat. Hal ini sejalan dengan amanat UU Pemda yang dapat
dilihat pada bagan yang dikutip dari pembagian urusan antar pemerintahan
yang terdapat pada UU Pemda sebagai berikut:
angka 8 mengenai sub urusan penataan bagunan dan lingkungan
Kabupaten/Kota
8. Penataan e. Penetapan Penyelenggaraan Penyelenggaraan
penataan
99
f. Penyelenggaraan bangunan dan
penataan lingkungannya
bangunan dan lintas daerah
lingkungannya di kabupaten/kota
kawasan strategis
nasional
2) Huruf J mengenai Bidang Pertanahan angka 1 mengenai sub urusan
Izin Lokasi
Kabupaten/Kota
lokasi lintas Daerah lokasi lintas dalam 1 (satu)
provinsi Daerah daerah
kabupaten/kota kabupaten/kota
dalam 1 (satu)
Daerah
provinsi
100
Pengendalian Pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan hidup
Kabupaten/Kota
Hal tersebut relevan mengingat selain ditinjau dari fakta bahwa KBU
merupakan KSP, pada segi kewilayahan di dalam KBU sendiri terdapat 4
(empat) wilayah administratif kota/kabupaten, yakni Kota Bandung, Kota
Cimahi, Kabupaten Bandung, dan Kabupaten Bandung Barat yang saling
berbagi wilayahnya di KBU. Letak KBU yang berada diantara empat wilayah
administratif kabupaten/kota ini juga berarti bahwa apabila terdapat kerusakan
lingkungan akibat pembangunan di satu wilayah maka dampaknya tidak hanya

101
berpotensi dirasakan satu wilayah kabupaten/kota melainkan dirasakan oleh
wilayah lainnya. Mengingat hal yang demikian maka lebih tepat apabila
pendekatan yang dilakukan terhadap penyelenggaraan perizinan pemanfaatan
ruang di wilayah KBU dilaksanakan dengan pendekatan wilayah administratif
provinsi bukan pendekatan wilayah administratif masing-masing
kabupaten/kota seperti keadaan status quo. Dengan dipegangnya
kewenangan penerbitan izin pemanfaatan oleh Gubernur Jawa Barat maka
singgungan kepentingan masing-masing pemerintah dapat dihindarkan serta
proses pengendalian akan lebih terarah yakni melalui satu pintu yakni pintu
Pemerintah Provinsi Jawa Barat.
Lebih lanjut apabila mengamati keadaan sekarang, mengenai
kewenangan Pemerintah Provinsi Jawa Barat yang saat ini “hanya” memiliki
kewenangan menerbitkan surat rekomendasi sebagai syarat penerbitan izin
pemanfaatan ruang di KBU selain menimbulkan pertanyaan dari segi
bentuknya sebagaimana dipaparkan pada bagian pertama bab dari segi
kedudukannya pun dipertanyakan. Untuk mengetahui kedudukan surat
rekomendasi dapat dilihat pada Pasal 22 Pergub 21/2009 mengenai syarat
yuridis yang tercantum sebagai berikut:
“(1) Persyaratan yuridis sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 20 huruf b adalah persyaratan yang diperlukan dalam
pemenuhan aspek keabsahan untuk suatu usaha/kegiatan.

102
(2) Persyaratan yuridis sebagaimana dimaksud pada ayat
(1) meliputi:
a. akta pendirian;
b. kartu tanda peduduk;
c. rekomendasi;
d. dokumen AMDAL atau UKL/UPL;
e. izin-izin lain yang terkait;
f. pernyataan tidak keberatan dari masyarakat yang terkena
dampak; dan
g. dokumen hukum lainnya sesuai ketentuan peraturan
perundangundangan.”
Dengan dimasukkannya rekomendasi sebagai syarat yuridis diatas
menandakan bahwa regulator dalam hal ini Pemerintah Provinsi Jawa Barat
menghendaki adanya instrumen yang mengikat dan mengakibatkan akibat
hukum. Hal ini dapat dilihat dari bentuknya karena menyerupai surat izin serta
bersifat final dan menimbulkan akibat hukum namun sejatinya hanya sebatas
surat rekomendasi. Dengan kata ‘rekomendasi’ yang menempel pada
instrumen ini juga seringkali pemrakarsa yang mayoritasnya merupakan
masyarakat tidak jarang melewati prosedur tersebut padahal pada hakikatnya
Pemerintah Provinsi Jawa Barat ingin memiliki peran yang lebih strategis pada
prosedur pemanfaatan ruang di KBU. Hal ini bertolak belakang dengan

103
kedudukan surat rekomendasi yang apabila dianalogikan dengan hirarki maka
berada di bawah izin pemanfaatan ruang itu sendiri. Sehingga kurang tepat
apabila instrumen yang sebenarnya hanya menguatkan justru datangnya dari
jabatan yang paling tinggi kepada jabatan di bawahnya di daerah dalam urusan
penyelenggaraan izin ataupun penataan lingkungan hidup sebagaimana
tercantum dalam UU Pemda.

104
BAB V
PENUTUP
A. KESIMPULAN
Berdasarkan hasil analisis mengenai kedudukan surat rekomendasi
Gubernur Jawa Barat terkait izin pemanfaatan ruang dalam pembangunan
Kawasan Bandung Utara (KBU), dapat diperoleh kesimpulan terkait 2 (dua)
hal, yaitu:
1. Mengenai bentuk surat rekomendasi Gubernur Jawa Barat
sebagaimana yang diatur pada Peraturan Daerah Provinsi Jawa
Barat Nomor 2 Tahun 2016 secara formil dan materil merupakan
KTUN yang justru hal tersebut menimbulkan kesan ketidak-
konsistenan Pemerintah Provinsi Jawa Barat (Pemprov Jabar).
Pada satu sisi Pemprov Jabar dengan hanya terlibat pada masalah
terkait penerbitan rekomendasi mengindikasikan Pemprov tidak
ingin mengambil kewenangan serta tanggung jawab termasuk
tanggung gugat terhadap penerbitan izin kawasan strategis KBU
dari pemerintah kabupaten/kota yang berkepentingan. Namun pada
sisi lain bentuk dari surat rekomendasi tersebut justru menyerupai
izin. Hal ini dapat dilihat dengan terdapatnya bagian persyaratan
pada batang tubuh surat rekomendasi. Selain itu dengan adanya

105
klausul Pasal 56 Perda 2/2016 yang menyatakan bahwa izin
pemanfaatan ruang yang diterbitkan bupati/wali kota tanpa
berdasarkan rekomendasi maka berakibat batal demi hukum
menimbulkan kesan terjadi penyaderaan kewenangan oleh
Pemerintah Provinsi Jawa Barat kepada Pemerintah
Kabupaten/Kota di bawahnya. Hal ini dikarenakan pada hakikat
surat rekomendasi merupakan dokumen yang berfungsi untuk
menyarankan/menguatkan agar terbitnya suatu izin pemanfaatan
ruang adapun mengenai kewenangan menerbitkannya ada pada
instansi lain yakni pemerintah kabupaten/kota terkait.
2. Pada dasarnya apabila mengacu kepada Undang-Undang Nomor 23
Tahun 2014 serta Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 menganut
asas otonomi daerah, terkait urusan dalam menerbitkan izin
pemanfaatan daerah di wilayah kabupaten/kota merupakan
kewenangan penuh pemerintah kabupaten/kota. Namun, pada kasus
KBU hal ini sedikit berbeda yaitu terdapat campur tangan Pemerintah
Provinsi Jawa Barat terkait urusan penerbitan izin pemanfaatan
ruang. Hal ini dikarenakan fungsi vital KBU sendiri yang berada di
kawasan strategis cekungan Bandung yang melintasi 4 (empat)
pemerintahan kabupaten/kota di Bandung Raya. Kewenangan
Pemerintah Provinsi Jawa Barat lahir seiring dijadikannya KBU

106
sebagai Kawasan Strategis Provinsi melalui Peraturan Daerah
Provinsi Jawa Barat Nomor 22 Tahun 2010 Tentang Rencana Tata
Ruang Wilayah Provinsi Jawa Barat Tahun 2009-2029. Dengan
lahirnya kewenangan tersebut pemerintah provinsi seharusnya dapat
memainkan peranan yang lebih strategis terkait izin pemanfaatan
ruang termasuk masalah penataan bangunan dan lingkungan yang
sudah menjadi permasalahan besar di KBU. Namun, melihat
keadaan saat ini justru tidak mencerminkan demikian, pemerintah
provinsi yang secara hirarki memiliki kedudukan yang lebih tinggi dari
pemerintah kabupaten/kota justru hanya menggunakan instrumen
rekomendasi untuk diberikan kepada pemerintahan dibawahnya (top-
down) bukan sebaliknya (bottom-up).
B. SARAN
Berdasarkan kesimpulan diatas, penulis mengajukan beberapa saran
terkait kedudukan surat rekomendasi Gubernur Jawa Barat terkait izin
pemanfaatan ruang dalam pembangunan Kawasan Bandung Utara (KBU)
terutama kepada DPRD Provinsi Jawa Barat dan Pemerintah Provinsi Jawa
Barat sebagai pemegang kewenangan dalam merubah peraturan daerah, yaitu
sebagai berikut:
107
1) Menggeser paradigma yang saat ini menggunakan pendekatan
penyelenggaraan perizinan di KBU masih diserahkan kepada masing-
masing wilayah kabupaten/kota secara terpisah-pisah menjadi
pendekatan perizinan termasuk penataan bangunan dan lingkungan
KBU menjadi pendekatan kewilayahan yang terpadu yang berpusat
kepada Pemerintah Provinsi Jawa Barat. Hal ini penting supaya
prosedural pemanfaatan izin KBU dapat selaras dengan perencanaan
kewilayahan yang telah disusun Pemerintah Provinsi Jawa Barat dan
menghindarkan dari pemanfaatan bangunan liar akibat kerancuan
sistem saat ini.
2) Merubah sistem prosedural perizinan yang saat ini pada Peraturan
Daerah Nomor 2 Tahun 2016 dan peraturan-peraturan pelaksananya
yang mengatur kewenangan Gubernur Provinsi Jawa Barat
menerbitkan surat rekomendasi untuk kemudian diberikan kepada
bupati/wali kota terkait (sistem Top-Down) menjadi bupati/wali kota
yang terkait daerahnya di KBU akan dilakukan pembangunan yang
menerbitkan surat rekomendasi untuk diserahkan kepada Gubernur
Jawa Barat sebagai pemegang akhir kebijakan yaitu kewenangan
menerbitkan izin pemanfaatan ruang KBU (sistem Bottom-Up).
Dengan demikian juga menyarankan untuk merubah bentuk surat
rekomendasi terutama menghilangkan bagian persyaratan karena hal

108
tersebut lebih merupakan isi dari sebuah instrumen izin supaya tidak
terjadi tumpang tindih persyaratan yang sudah ada pada dokumen
AMDAL dan izin pemanfaatan ruang.

Komplit

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Komplit

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

BAB I

Kawasan Bandung Utara (KBU) merupakan sebuah kawasan yang

diperuntukkan sebagai Kawasan Lindung dan Kawasan Budidaya

sebagaimana disebutkan dalam Surat Keputusan Gubernur Jawa Barat No.

181/1982 Tentang Peruntukkan Lahan di Wilayah Inti Bandung Raya Bagian

sebesar 68,69% untuk Kawasan Lindung dan 31,31% sebagai Kawasan

Lindung dan 17,56% untuk Kawasan Budidaya.2 Melihat peruntukkannya

terhadap wilayah di sekitarnya. Kawasan ini sendiri berada di sebelah utara

administratif kota dan kabupaten yang berbeda, yaitu Kota Bandung,

Kabupaten Bandung, Kabupaten Bandung Barat, dan Kota Cimahi. Fungsi

1 Humas Bappeda Jabar, “Titik Terang Revisi Perda KBU”,

http://bappeda.jabarprov.go.id/titik-terang-revisi-perda-kbu/ [diakses pada 10/1/2017]

Pembelian Hak Membangun (PDR) Purchase of Development Rights (PDR) Mechanism

Bandung Raya bahkan daerah Jawa Barat secara keseluruhan.3

Namun fungsi vital yang dimiliki KBU terhadap daerah-daerah di

sekelilingnya tersebut tetap tidak mengahalangi maraknya pengalihfungsian

lahan di kawasan ini. Pengalihfungsian lahan seperti pembangunan tempat

pemukiman, bisnis perhotelan hingga pembukaan usaha pertambangan tetap

Kawasan Budidaya maupun Kawasan Lindung yang seharusnya sama sekali

tidak diperkenankan adanya pengalihfungsian lahan. Berdasarkan data Badan

Bandung Utara beralihfungsi menjadi bangunan maupun lahan pribadi dan

Hal ini sempat menimbulkan pertanyaan dimanakah peran dan fungsi

pemerintah baik Pemerintah Provinsi Jawa Barat maupun Pemerintah

Kota/Kabupaten yang memiliki kepentingan di KBU terhadap masalah

pengalihfungsian KBU yang telah mengakibatkan dampak nyata terhadap

3Endang Hermawan (et.al.), Ibid., hlm. 73.

lingkungan dan masyarakat di sekitarnya. Apabila kita telisik lebih lanjut

sebenarnya pemerintah, baik Pemerintah Provinsi Jawa Barat maupun

Pemerintah Kota/Kabupaten yang memiliki kepentingan di KBU setidaknya

sejak tahun 2008 telah memperketat pengeluaran izin terkait pembangunan

serta pemanfaatan ruang di KBU. Pembangunan yang dilakukan di KBU

disyaratkan harus tetap mepertahankan bahkan memperkuat hakikat KBU

sebagai Kawasan Lindung dan Kawasan Budidaya.

Barat Nomor 1 Tahun 2008 Tentang Pengendalian Pemanfaatan Ruang

Kawasan Bandung Utara yang kemudian dirubah menjadi Peraturan Daerah

terdapat klausul persyaratan yang mengatakan dalam hal memperoleh izin

pemanfaatan ruang KBU pihak pembangun atau pemrakarsa harus

menerapkan rekayasa teknik dan/atau eko arsitektur dan/atau rekayasa

vegetatif untuk menghindari penurunan kapasitas penyerapan air ke dalam

tanah dan meminimalkan potensi bencana kelongsoran tanah serta dilengkapi

yang menarik pada peraturan daerah tersebut, yakni selain syarat-syarat

perizinan yang dijelaskan sebelumnya, izin pemanfaatan ruang di KBU

mensyaratkan adanya surat rekomendasi yang dikeluarkan oleh Gubernur

KBU dijadikan tempat pembangunan dapat menerbitkan izin pemanfaatan

melakukan pemanfaatan ruang KBU wajib memperoleh rekomendasi

peraturan perundang-undangan”. Adanya frasa ‘wajib’ dari Perda Jabar Nomor

2 Tahun 2016 ini seakan menguatkan kedudukan surat rekomendasi sebagai

syarat dikeluarkannya izin pemanfaatan ruang di KBU dari yang sebelumnya

“Sebelum Bupati/Wali Kota menerbitkan izin pemanfaatan ruang di KBU

sebagaimana dimaksud pada ayat (1), perlu mendapat rekomendasi dari

kedudukan surat rekomendasi Gubernur Jawa Barat sebagai pihak yang

memberikan rekomendasi untuk kemudian surat rekomendasi diberikan

finalisasi atau menerbitkan izin.

Meski demikian surat Rekomendasi Gubernur Jawa Barat dari sisi

bentuknya menimbulkan pertanyaan apakah sebenarnya merupakan izin

karena sifat rekomendasi ini wajib sebagai persyaratan terbitnya izin

formalnya tidak mencerminkan demikian karena bukan merupakan sebuah

dapat dilihat berdasarkan Peraturan Gubernur Jawa Barat Nomor 58 Tahun

2011 Tentang Perubahan Atas Peraturan Gubernur Jawa Barat Nomor 21

Tahun 2009 Tentang Petunjuk Pelaksanaan Peraturan Daerah Provinsi Jawa

Barat Nomor 1 Tahun 2008 Tentang Pedoman Pengendalian Kawasan

Bandung Utara Sebagai Kawasan Strategis Provinsi Jawa Barat, rekomendasi

Gubernur Jawa Barat ini berbentuk sebagai dokumen pelengkap untuk