Introducción
La política pública industrial es, sin dudas, una herramienta insoslayable para el desarrollo
económico e inclusivo de un país. En el último cuarto del siglo XX, de claro predominio neoliberal,
Argentina asistió al triste espectáculo mediante el cual dicha herramienta fue desprestigiada y
abandonada. Desde el FMI y el Banco Mundial se planteaba que la misma sólo fomentaba prácticas
corruptas y que solamente el mercado era el único camino para una asignación eficiente de recursos.
La política pública industrial puede ser vista desde dos enfoques: a) como una respuesta a las
fallas de mercado y b) como una visión donde no se busca compensar distorsiones sino generar y
estimular determinados sectores para alterar y moldear una nueva estructura productiva. En el primer
caso, la intervención busca resolver, por ejemplo, las dificultades de acceso al crédito para las pymes,
la falta de mano de obra calificada, etc. En el segundo caso, la intervención pasa por la inexistencia de
determinados mercados y la acción directa del Estado para generarlos o promoverlos.
Desde la segunda perspectiva, que es la que adoptamos en el presente trabajo, la política
pública industrial se asume como una pieza imprescindible al momento de pensar un modelo de país
inclusivo. Y para esto, la mirada tiene que ir mucho más allá de la supuesta racionalidad del mercado.
Se trata de encauzar políticas de desarrollo industrial que coadyuven a generar empleos con salarios
dignos, promuevan el desarrollo y la integración regional, profundicen la innovación tecnológica
necesaria para la agregación continua de valor y generen una más justa distribución del ingreso. Las
experiencias internacionales más exitosas muestran que el camino al desarrollo es opuesto al que la
Argentina adoptó desde 1976 hasta 2003.
Primera Parte
El desmantelamiento de un país en crecimiento: la industria argentina antes y después de 1976
1 Trabajo realizado en el marco de la Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), Secretaría
de Gabinete, Jefatura de Gabinete de Ministros.
* Lic. en Ciencia Política (FSOC-UBA), Magister en Historia Económica y de las Políticas Económicas (FCE-UBA).
cuando el primer gobierno peronista otorgó una mayor protección industrial, confiriendo a este sector
una política de desarrollo a largo plazo.
Durante su primera fase de aplicación, 1946-1959, dicho modelo funcionó mediante la
imposición, por parte del Estado, de aranceles proteccionistas. Esta medida permitió a las empresas
absorber los mayores costos laborales sin perder rentabilidad. En este contexto, primaron las políticas
de inversión, gasto público y consumo de asalariados para atraer las demandas de bienes industriales.
Por otra parte, la segunda fase, entre los años 1959-1975, fue más expansiva pero altamente
inestable. El modelo se configuró sin reservas de mano de obra y con un movimiento obrero
fuertemente organizado, situación que sólo pudo ser contenida mediante diversos acuerdos políticos
con los sindicatos y las centrales obreras, inflación y regulación autoritaria. Según Canitrot, dicha crisis
presentó dos etapas: una primera, iniciada a mediados de 1969, que correspondió a la progresiva
disolución del sistema autoritario-militar, y que se caracterizó, en lo económico, por el descenso del
ritmo de crecimiento y el ascenso de las tasa de inflación. Y en una segunda etapa, comenzada en 1973
con el peronismo en el poder, durante la cual se intentó repetir, sobre bases políticas endebles, un
acuerdo de precios y salarios que finalizó en un proceso inflacionario galopante. (Canitrot 1980: 14-
15).
Si bien la industria argentina entró en crisis entre los años 1975-1976, en sus más óptimas
condiciones, ya en los años anteriores, existían importantes limitaciones estructurales. Las principales
debilidades se encontraban en aquellos sectores destinados a la producción de insumos industriales y de
bienes de capital, escenario que conducía a dos problemas: por un lado, se hacía necesario importar
dichos insumos, lo que afectaba la balanza comercial y producía inestabilidades perjudiciales en las
etapas de expansión. Por otra parte, se evidenciaba una importante falta de desarrollo en el propio
proceso de creación de tecnología, provocando con ello efectos comparativamente escasos en la
evolución de la productividad.
En este sentido, Diamand observaba que cada ciclo tenía un momento de auge y un momento de
caída. Y la explicación habitual era la insuficiencia del poder político para llevar adelante un programa
económico exitoso. Diamand discute esta explicación y argumenta que el problema se encontraba en
que el país mostraba una estructura productiva desequilibrada, con un sector agropecuario con alta
productividad, que producía a precios internacionales y exportaba; y un sector industrial con una
productividad más baja y con precios superiores a los del mercado mundial y, también, para el mercado
interno. En este aspecto, Diamand señalaba que en las economías con baja productividad industrial
(como Argentina), el tipo de cambio actuaba como un nivelador que permitía competir en el mercado
mundial (al costo de salarios más bajos). El tipo de cambio era fijado en función de los precios de la
producción agropecuaria, que era, además, el sector que proveía las divisas para importar los bienes de
capital. De esta manera, a los ojos del establishment, la industria era ineficiente y tendía a generar
sucesivas crisis en el sector externo. La estructura productiva desequilibrada, entonces, se caracterizaba
por una divergencia crónica entre el consumo de divisas y su generación. (Diamand 1972: 1-2).
Esta situación, además, era agravada por la particularidad de que en la economía argentina los
bienes exportables eran (y lo son aún hoy) bienes-salario, es decir, la canasta de consumo masivo es la
misma, esencialmente, que la de exportación, con lo cual, en esos años el aumento en la capacidad de
consumo interna generaba menor excedente exportable, al tiempo que se estancaba la producción
agropecuaria. Sin embargo, estas estrategias tendieron a generar rentas al empresariado beneficiario
que, lejos de ser transitorias, se transformaron en permanentes, y poco aportaron al desarrollo global
del país. Más aún, mientras la Argentina iniciaba su fase más profunda de desindustrialización, a partir
de 1976, muchos de estos grupos beneficiarios de la promoción industrial continuaron apropiándose de
rentas y las utilizaron para generarse reservas de mercado y beneficios extraordinarios en forma
permanente. Sectores como la siderurgia, el aluminio, el papel y otros, en los que a través de diversas
instancias de promoción industrial, el Estado invirtió procuraron preservar sus mercados en calidad de
monopolios u oligopolios sin avanzar en nuevas inversiones que profundizaran el desarrollo
productivo. De esta manera, durante esos años se generó un mecanismo de transferencia de recursos
hacia el sector industrial. Basta decir, para finalizar, que entre los años 1955 y 1976, la participación
del sector industrial en el Producto Bruto Interno fluctuó entre un mínimo de 29% al inicio del periodo
y un máximo del 36% hacia 1974, con caídas no muy pronunciadas en 1960 y 1963 (Rapoport 2000:
225).
3Se trata de los casos de Petroquímica Bahía Blanca, Celulosa Puerto Piray y Álcalis de la Patagonia.
4Se puede citar, por ejemplo, la creación de la terminal de ómnibus de la Ciudad de Buenos Aires, efectuada a través del grupo
Pescarmona ó bien la recolección de residuos a cargo del grupo Macri.
cambios políticos, económicos y sociales. En particular, las políticas económicas implementadas por la
dictadura militar provocaron una transformación radical del esquema de funcionamiento de la
economía argentina vigente desde la primera mitad del siglo XX.
El resultado fue un fuerte proceso de desindustrialización de la economía argentina. El plan
impulsado por Martínez de Hoz, fue un proyecto antipopular, excluyente, regresivo y represivo, el cual
apuntó a lograr una atomización social generalizada mediante el empleo de una profunda
reestructuración productiva y una modificación en la anterior organización de relaciones económicas y
políticas. Dicho plan, tuvo como principal objetivo abandonar definitivamente cualquier orientación
industrialista vigente en el país desde 1930. Este plan sería retomado en la década de los años noventa,
profundizado y mejorado, tal como veremos en la segunda parte.
Segunda parte
Mejorando a Martínez de Hoz: Convertibilidad y desindustrialización en los años ´90
5 Además de la liquidación del Banco Nacional de Desarrollo, la eliminación de leyes de desgravación impositivas y las medidas de
compre nacional.
En lo que respecta a evolución de la productividad laboral, la misma creció más de un 30%,
mientras que la productividad horaria se elevó un 32%, para descender ambas un 20% entre los años
1999 y 2002. Este aumento puede ser explicado por el masivo proceso de expulsión de mano de obra
que tuvo lugar durante esos años. Las horas obrero trabajadas, por su parte, disminuyeron casi al
mismo ritmo que el empleo. Por último, como muestra el gráfico 4, el salario medio industrial mostró
un aumento de más del 6% a partir de 1994, para comenzar a caer y situarse en 1999 en los mismos
niveles que en 1993; a partir de allí, el periodo recesivo lo hizo caer aún más, situándose en el año 2002
cerca de un 3% por debajo del nivel de 1993.
En lo relativo a los mecanismos de política industrial, muchos de los anteriores beneficiarios de
la promoción industrial se volcaron al negocio de las privatizaciones, al tiempo que procuraron
preservar sus rentas en el sector industrial. En términos globales, el proceso de cambio estructural que
se verificó en la distribución económica local reforzó las tendencias que el quiebre del proceso
sustitutivo trajo aparejadas, sobre todo las vinculadas a la utilización de las ventajas naturales, la
reprimarización del aparato productivo y el crecimiento de sectores ligados a los servicios públicos y
privados.
La declinación industrial fue acompañada por modificaciones en la composición sectorial, la
disminución de la integración local y la centralización de la producción. En términos de la composición
sectorial, la tendencia seguida entre mediados de los ochenta y el primer lustro de los noventa es hacia
un incremento en la participación de la producción de alimentos y refinación de petróleo, Es decir a un
incremento en la participación de algunas de las producciones industriales vinculadas a las ventajas
comparativas naturales a nivel internacional y a una pérdida en la importancia de las producciones de
bienes de capital y de las vinculadas a tecnologías más complejas, generando un marcado grado de
“primarización productiva”; una fuerte desintegración de la producción fabril local, en especial de
pymes derivada de la creciente importancia que asumió la compra en el exterior de insumos y/o
productos finales por parte de las firmas industriales, las de mayor tamaño relativo; la conformación de
una estructura de precios y rentabilidades relativas que tendió a desalentar la inversión en el ámbito
manufacturero.
Estas modificaciones sectoriales produjeron una profunda regresión en términos del grado de
integración nacional, en la importancia de la fabricación nacional de los insumos, es decir disminuyó el
grado de integración local, mutando cada vez más a ser una actividad de “armado” de bienes en base a
la provisión de insumos importados. Cabe señalar que esta característica se consolidó aún en las
actividades industriales que se expandieron acentuadamente durante la década como es el caso de la
industria automotriz. Finalmente, en el período 1998-2002, el producto industrial cae un 18%. Existe
coincidencia en señalar que este descenso del PBI industrial se produjo debido a los débiles impulsos a
la instrumentación de políticas de desarrollo industrial, en consonancia con los lineamientos del
Consenso de Washington.
Tercera parte
Salir del infierno: políticas públicas y reindustrialización 2003-2011
6 Las cadenas son, a saber: Alimentos, Cuero, calzado y marroquinería, Textil e indumentaria, Industria Forestal, Automotriz-autopartes,
Maquinaria agrícola, Bienes de capital, Materiales para la construcción, Química y petroquímica, Medicamentos, y Software y Servicios
Informáticos.
7 Para más datos, véase Plan Estratégico Industrial 2020. http://www.industria.gob.ar/plan-estrategico-2020/. Consultado el 27-6-2014.
bancaria llegue con más volumen al sector productivo, a través de bonificación de tasas, regímenes
específicos para cada cadena de valor y fomento de la banca especializada y regional.
Finalmente, el objetivo principal es la consolidación de una industria de nivel internacional, y
para esto se requiere de un salto exportador, principalmente de las cadenas de valor con mayor
capacidad de integrar eslabones y mayor valor agregado e innovación. Para eso, el desafío será
profundizar la integración de las cadenas productivas entre los países del Mercosur y la Unasur,
orientada a una industrialización más equilibrada entre los países miembros, utilizando tanto la
administración de comercio como a los incentivos a la inversión regional, sin dejar de aprovechar las
oportunidades que brindan los grandes mercados en alimentos, manufacturas y otros productos.
El último capítulo del PEI 2020 está dedicado a puntualizar los nueve consensos centrales
alcanzados acerca de las principales líneas estratégicas de política industrial propuestas. Sus
enunciados son los siguientes: Necesidad de un Estado presente que articule con el sector privado la
implementación de las políticas públicas; un mercado interno pujante es el pilar de la inversión, la
agregación del valor y el aumento de la competitividad; el crecimiento con inclusión implica
federalizar la industrialización; para consolidar de manera definitiva una industria a nivel internacional
es necesario dar un salto exportador, con el objetivo de alcanzar una escala de producción competitiva
en la agregación de valor y en la incorporación de conocimiento e innovación; una política de
abastecimiento de insumos difundidos de clase mundial; la competitividad de las cadenas de valor
basadas en materias primas agropecuarias requiere disponer de esos insumos en calidad, cantidad y
precios adecuados; acceso a mayor financiamiento para la inversión y el comercio exterior; ampliar y
profundizar la oferta de formación profesional y capacitación laboral de acuerdo con las demandas de
la industria e impulsar una política de apoyo a la generación y la incorporación de innovaciones, diseño
y marketing en cada eslabón de las cadenas de valor y en cada etapa de los procesos productivos.
8 Esto se explica porque en los años noventa, estos sectores estaban próximos ya al máximo de su capacidad instalada y requieren grandes
inversiones de lenta maduración.
En el mismo sentido, el gráfico 7 muestra que la capacidad productiva instalada comienza a
registrar incrementos a partir del año 2003 y hacia el año 2004 se revierte la tendencia de crecimiento a
un promedio del 5,2% anual hasta el año 2007. En el año 2008 el crecimiento se desacelera y sólo
alcanza un 3,9%, producto del estallido de la crisis financiera internacional a mediados de ese año. La
mayor aceleración del crecimiento se da entre los años 2006 y 2007, donde la capacidad instalada crece
más del 7% cada año.
La ampliación Capacidad Instalada (CI) comienza a crecer en 2004, cuando el crecimiento de la
actividad industrial presenta ritmos que, después de haber aprovechado la capacidad ociosa existente
hasta el momento, requieren ser sustentados con nuevas inversiones. En 2003, el aumento de la UCI
había sido de 16,6% y constituyó el 100% del impulso (la caída en la CI se debió a una tasa de
inversión neta negativa en 2002 y 2003).
El hecho de que la ampliación de la CI explique el 77% de la expansión de la actividad
manufacturera en 2008 indica que nuevos recursos productivos estaban permitiendo que el EMI
creciera al 5%. En el año 2009, por las mismas razones citadas en los párrafos anteriores, se produce
una reversión de la UCI que muestra un resultado negativo, mientras que la CI crece significativamente
menos que los años anteriores, para recuperar la tendencia creciente a partir de 2010.
En lo que respecta al empleo industrial, en este periodo el mismo mostró una tendencia
creciente, dando por terminado el proceso de expulsión de trabajadores industriales que se había
producido en las últimas décadas.
Como se muestra en el cuadro 2, el crecimiento del empleo mostró una tasa media anual del
4%. Aquí también se pueden distinguir dos etapas: una primera donde a partir del año 2002 se produce
un crecimiento a una tasa promedio del 7,2%, acompañando el crecimiento del volumen físico antes
descripto. Posteriormente, entre los años 2006 y 2007 el crecimiento se estabiliza en orden al 5% para
sufrir una caída, producto del impacto de la crisis financiera internacional, de poco más de dos puntos
en el año 2009. A partir de ese año y hasta 2011, se recupera el crecimiento a una tasa promedio del
2,7% Asimismo, en este contexto, también se produce un aumento de los salarios medios industriales,
que superan el promedio del resto de las actividades. Es así que entre los años 2003 y 2011, dicho
salario industrial aumenta a una tasa promedio del 25%.
En este contexto, el sector industrial se convirtió en la base de la recuperación económica; esta
recuperación y crecimiento fue acompañada, además, de un fuerte crecimiento del empleo y el salario.
Por otro lado, el incremento en la productividad del empleo también fue muy significativo entre 2003 y
2008 y especialmente en los años 2006 y 2007, donde se observan tasas mayores que en los años más
fuertes de la década de los noventa, situándose cerca del 23%. A partir de 2008, la misma continuó
creciendo a un ritmo promedio del 6,2% anual.
En este proceso de generación de empleo, las actividades que generaron mayor cantidad de
puestos de trabajo son aquéllas que más la habían expulsado entre 1998 y 2002, es decir, de ramas
intensivas en trabajo y orientadas al mercado interno. En cambio, los sectores exportadores o
productores de commodities industriales produjeron menor cantidad de expulsión durante la crisis y en
el periodo 2003-2011 ha sido el de menor dinamismo.
Hacia fines de 2011, la actividad industrial llevaba ya 25 meses de crecimiento ininterrumpido.
Entre enero y diciembre ese crecimiento acumuló una suba del 7,4% respecto al mismo período de
2010. Dentro de los bloques se destaca el dinamismo de los sectores de papel y cartón, vehículos
automotores, la industria metalmecánica (sin automotriz), las industrias metálicas básicas y los
productos minerales no metálicos. Todos esos bloques registraron incrementos por encima del
promedio de la industria con un 4,1 por ciento.
Como se produjo una expansión mayor de la producción industrial (reflejada en una suba
interanual del EMI del 4,1%) que de la utilización de la capacidad instalada, puede inferirse que la
inversión en el sector manufacturero siguió aumentando durante el 2011.
Además, la ampliación de la capacidad instalada durante 2011, es decir de la inversión
productiva, creció un 3 por ciento. En el caso de la inversión productiva, durante el mismo año la
misma alcanzó el 21,9% del PBI, mayor en 1,8 punto porcentual al mismo período de 2010. Este
proceso estuvo dinamizado por el Equipo Durable de Producción, que creció un 33,4%, mientras la
construcción se incrementó 8,8%. De esta manera, el Equipo Durable explicó el 48,4% de la inversión
y el 10,6% del PBI, marcando un nuevo récord en el periodo (INDEC 2012).
Bibliografía
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Kosacoff B. (ed). CEPAL.
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INDEC (2012): Estadísticas industriales.
Gráfico 1. Evolución del PBI total e industrial y participación de la industria en el PBI total, 1974-1983
Gráfico 3. Obreros Ocupados, Horas Obrero Trabajadas, Extensión Media de la Jornada Laboral. 1993-
2002. (1997=100)
Obreros Ocupados (OO), Horas Obrero Trabajadas (HOT), Extensión Media de la Jornada Laboral
(HOT/OO). 1993-2002 (1997=100). Fuente: elaboración propia en base a datos de INDEC-Encuesta
Industrial
Gráfico 4. Salario Medio Real Industrial 1993-2002 (1997=100)
2011
Fuente: Centro de Estudios de la Producción – Ministerio de Industria
Cuadro 3. Crecimiento del PBI, tasa de crecimiento y de inversión 1945-2010 (en pesos constantes de
1993)
Tasa de Inversión en
Crecimiento crecimiento Duración de la Tasa de Equipo
del PBI Promedio fase expansiva IBIF/PBI Durable /
acumulado anual PBI del PBI (años) promedio PBI
1946-1948 28,0% 8,5% 3 17,6% 5,1%
1953-1958 35,0% 5,1% 6 17,0% 4,1%
1964-1974 72,0% 5,0% 11 21,1% 6,7%
1991-1994 36,0% 7,9% 4 17,9% 6,5%
1996-1998 18,0% 5,8% 3 19,7% 8,0%
2003-2010 65,0% 7,4% 8 20,3% 8,1%
Fuente: Centro de Estudios para la Producción. Secretaría de Industria – Ministerio de Industria
Gráfico 8. Fuentes de financiamiento de la inversión (en % del PBI a precios corrientes) 1993-2010
Gráfico 9. Evolución de la Inversión Interna Bruta y composición (en millones de pesos y %), a precios
de 1993. 2003-2010
Resumen
La política pública industrial es, sin dudas, una herramienta insoslayable para el desarrollo
económico e inclusivo de un país. En los últimos 25 años del siglo XX, de claro predominio neoliberal,
el pueblo argentino asistió al triste espectáculo mediante el cual dicha herramienta fue desprestigiada y
abandonada. Desde el FMI y el Banco Mundial se planteaba que la misma sólo fomentaba prácticas
corruptas y que solamente el mercado era el único camino para una asignación eficiente de recursos.
La política pública industrial puede ser vista desde dos enfoques: a) como una respuesta a las
fallas de mercado y b) como una visión donde no busca compensar distorsiones sino generar y
estimular determinados sectores para alterar y moldear una nueva estructura productiva. En el primer
caso, la intervención busca resolver, por ejemplo, las dificultades de acceso al crédito para las pymes,
la falta de mano de obra calificada, etc. En el segundo caso, la intervención pasa por la inexistencia de
determinados mercados y la acción directa del Estado para generarlos o promoverlos. (Kulfas, M.
2009).
Desde la segunda perspectiva, que es la que adoptamos en el presente trabajo, la política
pública industrial se asume como una pieza imprescindible al momento de pensar un modelo de país
inclusivo. Y para esto, la mirada tiene que ir mucho más allá de la supuesta racionalidad del mercado.
Se trata de encauzar políticas de desarrollo industrial que coadyuven a generar empleos con salarios
dignos, promuevan el desarrollo y la integración regional, profundicen la innovación tecnológica
necesaria para la agregación continua de valor y generen una más justa distribución del ingreso.