LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS.

GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

ÍNDICE

1. LEY ORGÁNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL, DE

ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD
FINANCIERA.

1.1. Introducción

1.2. Ámbito de aplicación

1.3. Principios generales

1.3.1. Principio de estabilidad presupuestaria

1.3.2. Principio de sostenibilidad financiera

1.3.3. Principio de plurianualidad

1.3.4. Principio de transparencia

1.3.5. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de

los recursos públicos

1.3.6. Principio de responsabilidad

1.3.7. Principio de lealtad institucional

1.4. Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

1.4.1. Instrumentación del principio de estabilidad

presupuestaria

1.4.2. Regla de gasto

1.4.3. Instrumentación del principio de sostenibilidad

financiera.

1.4.4. Prioridad absoluta de pago de la deuda pública

1.4.5. Establecimiento de los objetivos de estabilidad

presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de
Administraciones Públicas

1
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

1.4.6. Establecimiento de los objetivos individuales para las

Comunidades Autónomas

2. PRINCIPIOS DE GESTIÓN PRESUPUESTARIA

2.1. Principio de competencia: la reserva de ley presupuestaria

2.2. Principio de unidad

2.3. Principio de universalidad

2.4. Principio de no afectación de recursos

2.5. Principio de Especialidad

2.5.1. Limitación cualitativa

2.5.2. Limitación cuantitativa

2.5.3. Limitación temporal

2.6. Principio de anualidad

2
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

1. LEY ORGÁNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL, DE

ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD
FINANCIERA.

1.1. Introducción

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) responde a la reforma del artículo 135 de
la Constitución Española de septiembre de 2011 que introdujo una regla fiscal
que limita el déficit público de carácter estructural en nuestro país y limita
la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de
la Unión Europea.

La Ley regula en un texto único la estabilidad presupuestaria y

sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, tanto del
Estado como de las Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y
Seguridad Social.

Esto mejora la coherencia en la regulación jurídica, supone una mayor

claridad de la Ley y transmite una idea de igualdad en las exigencias
presupuestarias, de responsabilidad y lealtad institucional entre todas las
Administraciones Públicas tanto del Estado como de las Comunidades
Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social.

Los objetivos de la Ley son:

Desarrollar el artículo 135 de la Constitución Española

Garantizar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de

todas las Administraciones Públicas. Todos los niveles de las
Administraciones Públicas están obligadas al cumplimiento de la
LOEPSF.

Fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española,

permitiendo mejorar la percepción de los inversores e instituciones
internacionales bajo un nuevo marco institucional de la política fiscal.

3
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

Reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de

estabilidad presupuestaria, al incorporar el Tratado fiscal en nuestro
ordenamiento jurídico interno en paralelo a su aprobación en la Unión
Europea.

La Ley incorpora la sostenibilidad financiera como principio rector de

la actuación económica financiera de todas las Administraciones Públicas
españolas

El capítulo II de la Ley (Principios generales) mantiene los cuatro

principios de la legislación anterior –estabilidad presupuestaria, plurianualidad,
transparencia y eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos–,
e introduce tres nuevos principios: sostenibilidad financiera, responsabilidad
y lealtad institucional. Los principios de estabilidad presupuestaria y de
sostenibilidad financiera vienen apoyados por el cumplimiento de tres reglas
fiscales.

Por último, se contemplan los informes sobre cumplimiento de los

objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de la regla de
gasto. La verificación del cumplimiento en las fases previas a la ejecución
permitirá una actuación preventiva en caso de riesgo y la adopción, si fuera
necesario, de medidas de corrección. Las medidas pueden ser, de acuerdo con
la clasificación de la Ley: preventivas, correctivas, coercitivas y de
cumplimiento forzoso.

1.2. Ámbito de aplicación

Constituye el objeto de la Ley el establecimiento de los principios

rectores, que vinculan a todos los poderes públicos, a los que deberá
adecuarse la política presupuestaria del sector público orientada a la
estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, como garantía del
crecimiento económico sostenido y la creación de empleo, en desarrollo del
artículo 135 de la Constitución Española.

4
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

Asimismo, se establecen los procedimientos necesarios para la

aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y de
sostenibilidad financiera, en los que se garantiza la participación de los
órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en
materia de política fiscal y financiera; el establecimiento de los límites de déficit
y deuda, los supuestos excepcionales en que pueden superarse y los
mecanismos de corrección de las desviaciones; y los instrumentos para hacer
efectiva la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de
incumplimiento, en desarrollo del artículo 135 de la Constitución
Española y en el marco de la normativa europea.

En relación al ámbito subjetivo de aplicación, el sector público se

considera integrado por

1) El sector Administraciones Públicas, que incluye los siguientes

subsectores:

a) Administración central, que comprende el Estado y los

organismos de la administración central.

b) Comunidades Autónomas.

c) Corporaciones Locales.

d) Administraciones de Seguridad Social.

2) El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades

mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las
administraciones públicas, no incluidas en el apartado anterior, tendrán
asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo
dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a
las mismas.

5
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

1.3. Principios generales

1.3.1. Principio de estabilidad presupuestaria

La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás

actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos
comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco
de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea.

Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones

Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural.

En relación las entidades públicas empresariales, sociedades

mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las
administraciones públicas entenderá por estabilidad presupuestaria la
posición de equilibrio financiero.

1.3.2. Principio de sostenibilidad financiera

Las actuaciones de las Administraciones Públicas y demás sujetos

comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley estarán sujetas al
principio de sostenibilidad financiera.

Se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar

compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit,
deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en
esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea.

Se entiende que existe sostenibilidad de la deuda comercial, cuando el

periodo medio de pago a los proveedores no supere el plazo máximo previsto
en la normativa sobre morosidad.

Para el cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera las

operaciones financieras se someterán al principio de prudencia financiera.

6
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

1.3.3. Principio de plurianualidad

La elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas y

demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se
encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el
principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los
Presupuestos, de conformidad con la normativa europea.

1.3.4. Principio de transparencia

La contabilidad de las Administraciones Públicas y demás sujetos

comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley, así como sus
Presupuestos y liquidaciones, deberán contener información suficiente y
adecuada que permita verificar su situación financiera, el cumplimiento de
los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la
observancia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta
materia. A este respecto, los Presupuestos y cuentas generales de las distintas
Administraciones integrarán información sobre todos los sujetos y entidades
comprendidos en el ámbito de aplicación de esta ley.

Las Administraciones Públicas suministrarán toda la información

necesaria para el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de las
normas y acuerdos que se adopten en su desarrollo, y garantizarán la
coherencia de las normas y procedimientos contables, así como la integridad
de los sistemas de recopilación y tratamiento de datos.

Igualmente estarán sometidas a disponibilidad pública las previsiones

utilizadas para la planificación presupuestaria, así como la metodología,
supuestos y parámetros en los que se basen.

7
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

1.3.5. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los

recursos públicos

Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de

planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo
a la situación económica, a los objetivos de política económica y al
cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera.

La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la

eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de
racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.

Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y

aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de
colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el
ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos
presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse
de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

1.3.6. Principio de responsabilidad

Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones

contenidas en esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a producir
el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la
normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios
internacionales de los que España sea parte, asumirán en la parte que les sea
imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen
derivado.

El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las

Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes
vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías
financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.

8
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de los

compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o
dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la
realización conjunta de proyectos específicos.

1.3.7. Principio de lealtad institucional

Las Administraciones Públicas se adecuarán en sus actuaciones al

principio de lealtad institucional. Cada Administración deberá:

a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que
se refiere esta Ley, pudieran provocar en el resto de
Administraciones Públicas.

b) Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada

Administración Pública tenga atribuidas.

c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de

los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya
gestión esté encomendada a otras Administraciones Públicas.

d) Facilitar al resto de Administraciones Públicas la información que

precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus
propias competencias y, en particular, la que se derive del
cumplimiento de las obligaciones de suministro de información y
transparencia en el marco de esta Ley y de otras disposiciones
nacionales y comunitarias.

e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que

el resto de Administraciones Públicas pudieran recabar para el eficaz
ejercicio de sus competencias.

9
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

1.4. Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

1.4.1. Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria

Como ya se ha visto anteriormente, la elaboración, aprobación y

ejecución de los Presupuestos, así como las políticas de ingresos y gastos se
someterán al principio de estabilidad presupuestaria.

Para llegar a la estabilidad la LOEPSF dispone que ninguna

Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural.

El déficit estructural es una expresión que se utiliza en el contexto

económico, para definir al déficit público de naturaleza constante, que se
origina independientemente de la influencia del periodo económico, sobre la
renta y los gastos. Este tipo de déficit resulta negativo para la economía de
cualquier país, indicando un mal manejo en las políticas económicas del
mismo.

No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos

presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá
alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural
del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos
nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior.

Además, excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas

podrán incurrir en déficit estructural en caso de

 catástrofes naturales,

 recesión económica grave

 o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control

de las Administraciones Públicas

apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los

Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro la
sostenibilidad fiscal a medio plazo.

10
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

A los efectos anteriores la recesión económica grave se define de

conformidad con lo dispuesto en la normativa europea.

En cualquier caso, será necesario que se dé una tasa de crecimiento

real anual negativa del Producto Interior Bruto, según las cuentas anuales de la
contabilidad nacional.

En estos casos deberá aprobarse un plan de reequilibrio que permita

la corrección del déficit estructural teniendo en cuenta la circunstancia
excepcional que originó el incumplimiento.

1.4.2. Regla de gasto

Aun cuando no se adscribe a ningún principio concreto, ni trae origen del

artículo 135 de la Carta Magna, en el que se omite cualquier mención a ella, la
Ley incorpora la denominada regla de gasto, según la cual «la variación del
gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades
Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de
referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la
economía española».

El origen de la regla de gasto lo encontramos en el Reglamento (CE)

1466/1997, modificado recientemente por el Reglamento (UE) 1175/2011. Hay
que detenerse en dos definiciones: la de gasto computable y la de tasa de
referencia:

Se entienden por gasto computable los empleos no financieros

definidos en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y
Regionales, excluidos

 los intereses de la deuda,

 el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo,

 la parte del gasto financiado con fondos finalistas

procedentes de la UE o de otras Administraciones Públicas

11
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

 y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las

Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de
financiación.

Por su parte, la tasa de referencia, a la que se dará publicidad, se

calculará por el Ministerio de Economía y Competitividad, conforme a los
criterios empleados por la Comisión Europea. La LOEPSF encarga al
Ministerio de Economía y Competitividad, además del cálculo en sí, el
desarrollo de la aplicación de la metodología para el cálculo de la tasa
de referencia de crecimiento.

Sin embargo, cuando exista un desequilibrio estructural en las cuentas

públicas o una deuda pública superior al objetivo establecido, el crecimiento del
gasto público computable se ajustará a la senda establecida por las medidas
correctivas previstas en la LOEPSF (planes económico-financieros y de
reequilibrio), que se analizan con posterioridad. Los ingresos que se obtengan
por encima de lo previsto se destinarán íntegramente a reducir el nivel de
deuda pública.

Por último se regulan dos posibles variaciones del gasto computable,

que podrán ser:

- Cuando se aprueben cambios normativos que supongan

aumentos permanentes de la recaudación, el nivel de gasto
computable resultante de la aplicación de la regla en los años
en que se obtengan los aumentos de recaudación podrá
aumentar en la cuantía equivalente.

- Cuando se aprueben cambios normativos que supongan

disminuciones de la recaudación, el nivel de gasto computable
resultante de la aplicación de la regla en los años en que se
produzcan las disminuciones de recaudación deberá
disminuirse en la cuantía equivalente.

Además, los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se

destinarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública.

12
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

1.4.3. Instrumentación del principio de sostenibilidad financiera.

Recordemos que una de las novedades de la Ley Orgánica 2/2012 es la

incorporación de otro principio esencial, como es el de sostenibilidad financiera,
entendida como «la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes
y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública», con respeto, además
de al ordenamiento jurídico español, a la normativa europea.

El volumen de deuda pública del conjunto de Administraciones Públicas

no podrá superar el 60 por ciento del Producto Interior Bruto nacional
expresado en términos nominales, o el que se establezca por la normativa
europea.

Este límite se distribuirá de acuerdo con los siguientes porcentajes,

expresados en términos nominales del Producto Interior Bruto nacional:

 44 por ciento para la Administración central,

 13 por ciento para el conjunto de Comunidades Autónomas

 y 3 por ciento para el conjunto de Corporaciones Locales.

Si, como consecuencia de las obligaciones derivadas de la normativa

europea, resultase un límite de deuda distinto al 60 por ciento, el reparto del
mismo entre Administración central, Comunidades Autónomas y Corporaciones
Locales respetará las proporciones anteriormente expuestas.

El límite de deuda pública de cada una de las Comunidades

Autónomas no podrá superar el 13 por ciento de su Producto Interior Bruto
regional.

La Administración Pública que supere su límite de deuda pública no

podrá realizar operaciones de endeudamiento neto.

Los límites de deuda pública solo podrán superarse en caso de

 catástrofes naturales,

 recesión económica grave

13
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

 o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las

Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación
financiera o su sostenibilidad económica o social,

apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los

Diputados

En estos casos deberá aprobarse un plan de reequilibrio que permita

alcanzar el límite de deuda teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que
originó el incumplimiento.

El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados

por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

La autorización del Estado a las Comunidades Autónomas para realizar

operaciones de crédito y emisiones de deuda, en cumplimiento de lo
establecido en el artículo 14.3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre,
de Financiación de las Comunidades Autónomas, tendrá en cuenta el
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública,
así como al cumplimiento de los principios y el resto de las obligaciones que se
derivan de la aplicación de esta Ley.

Punto importante de esta Ley en cuanto a la sostenibilidad financiera es

el cumplimiento por parte de Las Administraciones Públicas del periodo
de pago establecido para los proveedores (30 días)

Para este control deberán publicar su periodo medio de pago a

proveedores y disponer de un plan de tesorería que incluirá, al menos,
información relativa a la previsión de pago a proveedores de forma que se
garantice el cumplimiento del plazo máximo que fija la normativa sobre
morosidad.

Las Administraciones Públicas velarán por la adecuación de su ritmo de

asunción de compromisos de gasto a la ejecución del plan de tesorería.

Cuando el período medio de pago de una Administración Pública, de

acuerdo con los datos publicados, supere el plazo máximo previsto en la
normativa sobre morosidad, la Administración deberá incluir, en la actualización

14
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

de su plan de tesorería inmediatamente posterior a la mencionada publicación,

como parte de dicho plan lo siguiente:

a) El importe de los recursos que va a dedicar mensualmente al pago a

proveedores para poder reducir su periodo medio de pago hasta el
plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.

b) El compromiso de adoptar las medidas cuantificadas de reducción

de gastos, incremento de ingresos u otras medidas de gestión de
cobros y pagos, que le permita generar la tesorería necesaria para la
reducción de su periodo medio de pago a proveedores hasta el plazo
máximo que fija la normativa sobre morosidad.

1.4.4. Prioridad absoluta de pago de la deuda pública

Los créditos presupuestarios para satisfacer los intereses y el capital de la

deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el
estado de gastos de sus Presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o
modificación mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.

El pago de los intereses y el capital de la deuda pública de las

Administraciones Públicas gozará de prioridad absoluta frente a cualquier otro
gasto.

1.4.5. Establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y

de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas

En el primer semestre de cada año, el Gobierno, mediante acuerdo del

Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones
Públicas y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las
Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local
en cuanto al ámbito de las mismas, fijará los objetivos de estabilidad
presupuestaria, en términos de capacidad o necesidad de financiación de
acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas
Nacionales y Regionales, y el objetivo de deuda pública referidos a los tres
ejercicios siguientes, tanto para el conjunto de Administraciones Públicas como

15
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

para cada uno de sus subsectores. Dichos objetivos estarán expresados en

términos porcentuales del Producto Interior Bruto nacional nominal.

A los efectos previstos en el párrafo anterior, antes del 1 de abril de cada

año el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas remitirá las
respectivas propuestas de objetivos al Consejo de Política Fiscal y Financiera
de las Comunidades Autónomas y a la Comisión Nacional de Administración
Local, que deberán emitir sus informes en un plazo máximo de 15 días a contar
desde la fecha de recepción de las propuestas en la Secretaría General del
Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y en la
secretaría de la Comisión Nacional de Administración Local.

Para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria se tendrá en

cuenta

 la regla de gasto recogida en

 y el saldo estructural alcanzado en el ejercicio inmediato anterior.

La fijación del objetivo de deuda pública será coherente con el objetivo

de estabilidad presupuestaria establecido.

Para la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de

deuda pública se tendrán en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas
por las instituciones de la Unión Europea sobre el Programa de Estabilidad de
España o como consecuencia del resto de mecanismos de supervisión
europea.

1.4.6. Establecimiento de los objetivos individuales para las

Comunidades Autónomas

Aprobados por el Gobierno los objetivos de estabilidad presupuestaria y

de deuda pública, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, previo
informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, formulará
una propuesta de objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública
para cada una de las Comunidades Autónomas.

16
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

A partir de la mencionada propuesta, el Gobierno previo informe de

Consejo de Política Fiscal y Financiera que deberá pronunciarse en el plazo
improrrogable de quince días desde la recepción de la propuesta en la
Secretaría del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades
Autónomas, fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda
pública para cada una de ellas.

2. PRINCIPIOS DE GESTIÓN PRESUPUESTARIA

Los principios presupuestarios son un conjunto de reglas que disciplinan

la institución presupuestaria y afectan a las distintas fases del ciclo
presupuestario, esto es, a la elaboración, aprobación, ejecución y control del
presupuesto, tratando de asegurar sobre todo un adecuado proceso de
asignación y ejecución de los recursos públicos

2.1. Principio de competencia: la reserva de ley presupuestaria

El principio de competencia presupuestaria aparece regulado tanto en la

Constitución Española como en los Estatutos de Autonomías de las
Comunidades Autónomas.

Este principio viene a significar lo siguiente:

La exigencia de que las decisiones sobre los gastos públicos, por su

relevancia para los ciudadanos, sean adoptadas por la norma jurídica de
mayor rango jerárquico (una ley) emanada del órgano de máxima
representación de los ciudadanos (parlamentos), asegurando así el
control democrático de los gastos

La determinación de que los entes públicos solo cuando estén

autorizados o habilitados por una ley podrán realizar gastos públicos

Como se ha explicado antes, este principio viene expresado en la

Constitución Española cuando se determina que las Cortes Generales ejercen
la potestad legislativa del Estado y aprueban los presupuestos y que
corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del
Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación

17
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

A continuación, se señalan los artículos de la Constitución Española que

plasman el principio de reserva de ley en materia presupuestaria

Art. 134.1 “Corresponde al gobierno la elaboración de los presupuestos

generales del estado y a las cortes generales su examen, enmienda y
aprobación”

Art. 134.4 “Las administraciones públicas sólo podrán contraer

obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las
leyes”

Art. 66.2. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del

Estado; aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del
Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la
Constitución

De la misma manera, por ejemplo, en el Estatuto de Autonomía de la

Comunidad Autónoma de Extremadura se consagra estatutariamente lo
establecido constitucionalmente, de tal manera que corresponde a la Junta de
Extremadura la tarea de elaborar y ejecutar el presupuesto y a la Asamblea de
Extremadura la aprobación del mismo.

Los artículos del Estatuto de Autonomía que expresan lo anterior son los
siguientes:

Art. 16. “Corresponde a la Asamblea aprobar los presupuestos de

la Comunidad Autónoma de Extremadura”

Art. 32. “Corresponde a la Junta de Extremadura ejecutar el

presupuesto”

Añadir que la reserva de ley en materia presupuestaria se plasma

formalmente en la necesidad de una ley ordinaria para la aprobación y
posterior modificación de los presupuestos aprobados y, también, en la
necesidad de una ley para aprobar determinados créditos extraordinarios,
es decir, los presupuestos se aprueban mediante ley, solo podrán ser
modificados mediante ley y los créditos extraordinarios, que es la modificación

18
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

presupuestaria que incrementaría el gasto ya aprobado, en algunos caso, se ha

de aprobar mediante ley de la Asamblea de Extremadura.

Por último, la tramitación de la ley de presupuesto tiene las siguientes

características que la diferencia de la tramitación de una ley ordinaria

No puede delegarse la potestad legislativa en la Comisiones para

la ley de presupuesto.

No puede ser objeto de un Decreto-Ley

Tampoco puede ser objeto de delegación legislativa

Posee un procedimiento específico para su elaboración,

aprobación, ejecución y control

Eficacia temporal, salvo en algunos aspectos

Los créditos aprobados en la ley de presupuestos sólo pueden

modificarse en los supuestos tasados en la Ley 5/2007, de 19 de
abril General de Hacienda de Extremadura

2.2. Principio de unidad

Este principio de unidad se refiere a la forma de presentación del

presupuesto y exige que exista un único documento presupuestario, para poder
conocer con claridad y rapidez toda la información que ofrece sobre la actividad
financiera pública. Por ello, el principio de unidad se opone a la existencia de
presupuestos especiales, anejos y/o extraordinarios, que sustraigan a
determinados entes públicos del bloque de legalidad presupuestaria.

Por lo tanto, el principio de unidad postula la inclusión de la

totalidad de gastos e ingresos en un solo presupuesto. De este modo, se
pone coto a la eventual existencia de presupuestos extraordinarios o
especiales ya que le principio de unidad es indispensable para asegurar el
control parlamentario

En este sentido, el Tribunal Constitucional es su Sentencia 3/2003, de 22

de enero, sostiene que la efectividad del control que se predica del acto de
aprobación de los presupuestos depende "(...) del cumplimiento del art. 134.2

19
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

Constitución que establece que los presupuestos generales del Estado

"incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal",
recogiendo de este modo los principios de unidad (los presupuestos deben
contenerse en un solo documento) y universalidad (ese documento debe
acoger la totalidad de los gastos e ingresos del sector público).

Las previsiones de la Constitución Española han sido trasladas a los

Estatutos de Autonomía determinándose en ellos que “Todos los ingresos y
gastos de la deben estar previstos en un presupuesto anual y único”.

Igualmente, la previsión de la Constitución se plasma en las diferentes

leyes de hacienda pública de las Comunidades Autónomas. Así, por ejemplo,
en el art. 45 de la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de Hacienda Pública de
Extremadura al determinar la existencia de un presupuesto único integrado por

Los presupuestos de la Administración General, de sus

organismos autónomos, de las entidades del sector público
autonómico con presupuesto limitativo

Los presupuestos de explotación y capital de las entidades del

sector público autonómico empresarial y fundacional

Los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se

efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales de
la Comunidad Autónoma de Extremadura

2.3. Principio de universalidad

El principio de universalidad es un aspecto complementario del principio

de unidad. Significa que todos los ingresos previstos y gastos que vayan a ser
reconocidos durante el ejercicio han de figurar en el presupuesto, sin que
pueda existir previa compensación entre ellos

El principio de universalidad se refleja en las disposiciones legislativas

que determinan que los “Presupuestos Generales constituyen la expresión
cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante
el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del
sector público autonómico.”

20
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

Igualmente, se prevé en el ordenamiento la prohibición de la

compensación ente ingresos y gastos como norma general, dejando, no
obstante, la posibilidad de la misma en los casos que una norma con rango de
ley así lo autorice:

Art. 36.4. Ley 5/2007 de Hacienda de Extremadura Los

derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a
los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan
atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a
liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo
expreso

2.4. Principio de no afectación de recursos

Íntimamente ligado al principio de universalidad, el principio de no

afectación de recursos viene a significar que los ingresos públicos se
destinan de manera indistinta y global a satisfacer el conjunto de los
gastos públicos, de tal manera que, por ejemplo, los ingresos obtenidos por el
impuesto de la caza no están afectados, es decir, que los mismos se
ingresarán en la Tesorería General y serán los órganos de gobierno los que
prioricen los gastos de acuerdo con el presupuesto aprobado.

Este principio se expresa al determinar que “Los recursos de la

Hacienda Pública se destinarán a satisfacer el conjunto de sus obligaciones,
salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados

Observamos que, al igual que en el caso anterior, se añade la excepción

a este principio de no afectación, dejando la posibilidad que una ley pueda
afectar ingresos a un determinado gasto específico.

No obstante, a lo largo de la normativa presupuestaria encontramos dos

excepciones al principio de no afectación:

1) La primera son los créditos con financiación afectada, es decir

aquellos créditos que en la ley de presupuesto se especifican con
financiación TE (transferencias del Estado), FD (Fondos Europeos)

21
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

ya que son créditos destinadas a un fin determinado por el agente de

la financiación y no pudiéndose emplear en otro gasto.

2) El segundo caso de esta afectación de los ingresos aparece en los

créditos extraordinarios, pues si recurrimos al endeudamiento para
financiar un crédito extraordinario las actuaciones del mismo sólo
pueden ser para gastos de inversión, no cabiendo más actuaciones
que esas, es decir, se afecta el ingreso del endeudamiento a un fin
concreto, las inversiones

2.5. Principio de Especialidad

Por lo que se refiere al significado del principio de especialidad, hay que

partir de la idea de que los créditos presupuestarios suponen una autorización
y a la vez un límite para los entes u órganos encargados de la realización del
gasto público, por lo que el crédito presupuestario debe estar determinado
cualitativa, cuantitativa y temporalmente.

Es decir, que los créditos del presupuesto de gasto tienen una limitación
cualitativa, cuantitativa y temporal

2.5.1. Limitación cualitativa

acuerdo con este principio, los créditos para gastos se destinarán

exclusivamente a la finalidad específica para la cual hayan sido autorizados en
los Presupuestos o por sus modificaciones.

Esto impide que los órganos gestores utilicen los fondos presupuestarios
discrecionalmente, posibilitando que los administrados conozcan el destino de
los recursos financieros que cada Ente tiene a su disposición para cumplir los
fines públicos que le han sido encomendados.

Este principio aparece recogido en todas las leyes autonómicas sobre la

materia de hacienda. Así en la Comunidad Autónoma de Extremadura en el
artículo 59 de la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de Hacienda Pública de
Extremadura al expresar que “los créditos para gastos se destinarán
exclusivamente a la finalidad orgánica, funcional y económica para la que
hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales de la

22
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

Comunidad Autónoma o por las modificaciones aprobadas conforme a esta

Ley”

Pero ¿qué quiere decir este principio a efectos prácticos?

Supongamos que, en el presupuesto aprobado por ley de la Asamblea, en el

Servicio Extremeño de Salud en el programa de gasto de Atención
Especializada se han aprobado en la aplicación presupuestaria
11.100.212C.212 destinada a Mantenimiento y reparación de edificios, créditos
por importe de 4.889.260 €.

Es decir que de acuerdo con el principio de especialidad cualitativa ese

crédito solo podrá destinarse al mantenimiento y reparación de edificios para
los Centros de Atención Especializada, a no ser que se apruebe una
modificación de crédito para destinar ese crédito a otro fin o se amplíe el mismo
a través de alguna modificación presupuestaria

Sin embargo, esto no es del todo cierto pues nos faltaría responder a la
pregunta de cuál es el límite de la especialidad cualitativa, cuya respuesta
aparece en el artículo 59 de la Ley 5/2007, al determinar que “el carácter
limitativo de los créditos será el correspondiente al nivel de vinculación
con que se especifique”.

Como se verá más adelante, la norma general en nuestra Comunidad

Autónoma es que la vinculación es a nivel de artículo por lo que el límite de
gasto anterior vendrá determinado por todos los conceptos presupuestarios del
artículo de gasto 21, como, por ejemplo, las siguientes aplicaciones:

- 11.100.212C.210. Infraestructuras y bienes naturales.

- 11.100.212C.213. Maquinaria, instalaciones y utillaje

2.5.2. Limitación cuantitativa

Unido a lo anterior la limitación cuantitativa supone una vinculación para

la Administración respecto al quantum o cantidades de dinero de que se
dispone para la realización del gasto público, en virtud de la autorización
conferida por un determinado crédito presupuestario

23
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

Este principio supone que no puede gastarse mayor cantidad de

fondos para una finalidad que aquella que haya sido aprobada, siendo nulos
de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que
infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya
lugar.

Nos encontramos con la misma casuística que en la limitación

cualitativa ¿cuál es el límite cuantitativo de gasto de un determinado
crédito aprobado por la ley anual de presupuesto? Pues, al igual que lo
anterior, el límite vendrá determinado por el nivel de vinculación de los créditos.

Aparece de nuevo un concepto importante en el que es necesario

detenernos: la vinculación de los créditos, que, aunque se explicará en la
unidad didáctica correspondiente es necesario detenernos momentáneamente.

La vinculación de los créditos significa que dentro de la misma Sección

Presupuestaria (Consejería), del mismo Servicio (Dirección General, Secretaria
General, Organismo Autónomo) e igualmente dentro del mismo programa
presupuestario, los créditos tienen carácter vinculante a nivel de artículo.

Veamos un ejemplo:

En base al cuadro siguiente ¿cuál es el importe máximo que se podría

gastar en el concepto 223 “Transportes?

Concepto/Sub-
Sección Servicio Programa concepto Texto Importe
11 100 212B 222.00 Serv. Comunicaciones 33.232
11 100 212B 223 Transporte 957.283
11 100 212B 212 Mantenimiento Edificios 4.889.260
11 100 212B 221.09 Banco de Sangre 50.044.361

La aplicación presupuestaria de transporte es 11.100.212B.223, por lo que el

límite de gasto en este concepto presupuestario será la suma de todas las
aplicaciones que:

- Que pertenezca a la misma Sección o Consejería (dígitos 11)

- Que pertenezca al mismo Servicio Presupuestario (dígitos 100)

24
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

- Que pertenezcan al mismo programa presupuestario (dígitos

212B)

- Y que tengan el mismo artículo, en este caso el 22.

Por lo tanto, el límite de gasto en transportes en el concepto 223 será

51.034.876 € que es la suma de todas las aplicaciones presupuestarias que
están vinculadas que son las siguientes:

Concepto/Sub-
Sección Servicio Programa concepto Importe
11 100 212B 222.00 33.232,00
11 100 212B 223 957.283,00
11 100 212B 221.09 50.044.361,00

2.5.3. Limitación temporal

El aspecto temporal del principio de especialidad establece el período en

el que deben realizarse los contenidos cualitativo y cuantitativo en que consiste
la autorización para realizar gastos públicos que todo crédito presupuestario
comporta

Significa por tanto que los créditos presupuestarios aprobados han de

ser ejecutados a lo largo del ejercicio presupuestario, el cual determina su
vigencia, de ahí que las leyes de presupuestos solo tengan una vigencia
anual, debiéndose aprobar cada año por los parlamentos respectivos una
nueva ley de presupuesto o, en caso contrario, prorrogar los presupuestos
anteriores

Este principio se recoge en las diferentes legislaciones de las

Comunidades Autónomas y en resumen se dispone lo siguientes

El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y a él se

imputarán:

a) Los derechos económicos liquidados durante el ejercicio,

cualquiera que sea el período del que deriven.

25
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de

diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras,
servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro
del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos, sin perjuicio
de lo establecido en el artículo siguiente.

Como vemos de esta definición, la limitación temporal presupuestaria

está referida a los gastos, pues los ingresos (los derechos económicos) se
imputarán al ejercicio en el que éste se produzca, con independencia del
periodo del que deriven.

En cambio, en los gastos se establece que se imputarán al ejercicio

corriente las obligaciones reconocidas hasta el 31 de diciembre de gastos
realizados durante el ejercicio

Pero entonces, ¿qué ocurre con los gastos que provengan de otro
ejercicio presupuestario?

Se establecen tres excepciones a la limitación temporal de los

gastos que provengan de otro ejercicio presupuestario, estableciéndose una
serie de gastos que se imputarán al ejercicio corriente, aunque provengan de
otros. Se tratan de los siguientes gastos:

1) Las que resulten de la liquidación de atrasos de personal.

Los gastos de personal derivan de obligaciones establecidas nacidas

de la relación funcionarial o estatutario, por lo que el pago de atrasos de
personal se han de imputar sin mayor problemática al año en que
efectivamente se abonan, con independencia del periodo del que derive

2) Las que tengan su origen en resoluciones judiciales.

Igualmente, el abono de las sentencias judiciales se han de producir en

el año en curso, provengan del periodo que sea.

26
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

3) Las generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de

compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el
ordenamiento jurídico, para los que hubiera crédito disponible
en el ejercicio de procedencia.

En este caso se trata de atender gastos en el ejercicio corriente provenientes

de otros ejercicios.

Para comprender mejor este último punto pongamos unos ejemplos:

Ejemplo Nº 1.

¿A qué presupuesto se imputa la siguiente factura de la limpieza del

complejo hospitalario si el gasto fue comprometido en junio de 2018, la
factura del mes de diciembre presentada el 14 de diciembre de 2018 y se
reconoce la obligación el 3 de enero de 2019?

Solución

Se trata de un gasto comprometido en el ejercicio presupuestario 20,

cuya realización se ha producido igualmente en el año 20, pero dado que el
reconocimiento de la obligación se ha producido en enero de 2019 el gasto se
imputa al ejercicio 2019.

Hay que tener en cuenta que, en este caso, el abono de un gasto en el

ejercicio corriente proveniente de otro ejercicio supondrá una merma en el
presupuesto corriente, pues se imputa al mismo gastos que no son del
ejercicio.

Ejemplo Nº 2.

¿a qué presupuesto se imputa la siguiente factura de la limpieza del

complejo hospitalario si el gasto fue comprometido en junio de 2018, la
factura del mes de diciembre presentada el 14 de diciembre de 2018, se
reconoce la obligación 16 de diciembre de 2018, pero el pago efectivo no
se produce por tesorería hasta el 18 de enero de 2019?

27
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

Solución

Al igual que en el caso anterior se trata de un gasto comprometido en el año

2018 pero que en este caso se reconoce la obligación en el mismo ejercicio,
aunque el pago efectivo por Tesorería se produce en el año 2019

Por tanto, el gasto se imputará en el ejercicio 2018 pues, a la hora de

determinar la imputación presupuestaria a un ejercicio u otro se habrá de estar
al año en el que se reconoce la obligación, no al momento en que la Tesorería
haga efectivo el pago

2.6. Principio de anualidad

Las leyes y las normas jurídicas nacen, en general, sin plazo de

vigencia. Por el contrario, se conciben pensando que regirán hasta que otra
norma de igual jerarquía o mayor rango la deje sin efecto. Sin embargo, existen
otras normas que tienen un periodo de vida establecido.

Las leyes de presupuestos tienen como carácter distintivo de otras

normas su vigencia determinada, que es de un año y que coincide con el año
natural, del 1 de enero al 31 de diciembre. Así por el principio de anualidad se
entiende que el presupuesto prevé los recursos y los gastos de un año, a cuyo
término la ley pierde su vigencia.

La regla de la anualidad nace en Inglaterra en el siglo XVII y su principal

razón de ser era el poder mantener un control regular de la Hacienda por parte
del Parlamento.

Por lo tanto, la anualidad presupuestaria se refiere al período de tiempo

en que el presupuesto despliega sus efectos jurídicos, de manera que “los
Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma tendrán carácter anual...”;
concretándose que el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural.

28
 LOS PRESUPUESTOS: PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. GESTIÓN Y CONTROL
UNIDAD 1

Ahora bien, la aplicación estricta de la anualidad en la aprobación del

presupuesto suscita básicamente dos problemas:

Los derivados de la falta de Ley de Presupuestos al inicio del ejercicio

presupuestario.

Los derivados de la necesidad de efectuar gastos públicos con una

duración superior al año.

Respecto al primer punto, la falta de ley de presupuestos se suple con la

prórroga de los anteriores, si a la fecha de 31 de diciembre no se ha aprobado
el presupuesto del ejercicio siguiente:

Artículo 58 Prórroga de los Presupuestos. Ley 5/2007.de 19

de abril. Si la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad
Autónoma no se aprobara antes del primer día del ejercicio
económico correspondiente, se considerarán automáticamente
prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior
hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el Diario
Oficial de Extremadura

Por último, respecto al problema de los gastos plurianuales se ha

resuelto mediante la inclusión en las diferentes leyes de hacienda de la
posibilidad legal de efectuar gastos con carácter plurianual.

En la normativa autonómica de Extremadura, esta posibilidad aparece

en el art.69 de la Ley 5/2007 que regula los compromisos de gastos
plurianuales, estableciéndose una serie de limitaciones a los mismos, que
serán estudiadas y analizadas en las Unidades siguientes.

29