Guía Riesgos Desastres

ORIENTACIONES PARA LA PREVENCIÓN Y
ATENCIÓN DE DESASTRES:
CÓMO INCORPORAR LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA
PLANIFICACIÓN TERRITORIAL,
CÓMO FORMULAR PLANES DE EMERGENCIA Y

OPERACIONES DE RESPUESTA,
CÓMO COMUNICAR EN EMERGENCIAS
Portoviejo, Ecuador, 2005

© by CISP
CISP - Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli
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CISP-CRIC-TN, Orientaciones para la prevención y atención de desastres:

cómo incorporar la gestión del riesgo en la planificación territorial, cómo
formular planes de emergencia y operaciones de respuesta, cómo comunicar
en emergencias, Portoviejo, 2005.
La presente publicación fue realizada en el marco del Proyecto “Reducción
de la vulnerabilidad frente a riesgos de inundación en dos áreas homogéneas
piloto de la costa ecuatoriana, orientado a la formulación de un modelo
sostenible de coordinación interinstitucional para la prevención y atención
de desastres”
ECHO/TPS/219/2003/04004.
Tercer Plan de Acción DIPECHO para la Comunidad Andina
Con el apoyo financiero del Departamento de Ayuda Humanitaria de la
Unión Europea. El contenido del libro es responsabilidad de CISP, CRIC y
TERRA NUOVA y no necesariamente refleja la opinión de la
Unión Europea.
Primera edición, Portoviejo, Ecuador, 2005
Diseño e impresión:
Impreso en Ecuador
Printed in Ecuador
ÍNDICE
PRESENTACIÓN 13
PRIMERA PARTE 17
GUÍA PARA LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN
DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 19
Marco Antonio Giraldo Rincón
INTRODUCCIÓN 19
CAPÍTULO I. ASPECTOS GENERALES Y CONCEPTOS 21
1.1 CONCEPTOS GENERALES 21
1.1.1. LOS COMPONENTES DEL “RIESGO” 21
1.1.2 LA GESTIÓN DEL RIESGO: 25
“LA MEJOR ALTERNATIVA”
a) Escenarios de acción 26
b) Componentes de la gestión del riesgo 27
c) El carácter dinámico del riesgo 29
1.1.3 LOS PROCESOS DE DESARROLLO Y EL 29
RIESGO DE DESASTRE
1.1.4 LA VISIÓN DEL DESARROLLO: 31
“EL CAMBIO DE PERSPECTIVA”
CAPÍTULO II. LÍNEAS DE ACTIVIDAD PARA LA GESTIÓN 32
DEL RIESGO EN EL TERRITORIO
2.1 CONOCIMIENTO DEL ÁREA 32
2.2 LA EVALUACIÓN DEL RIESGO 33
2.2.1 APROXIMACIÓN A LA AMENAZ A 34
Pasos para una aproximación a la amenaza 34
2.2.2 APROXIMACIÓN A LA VULNERABILIDAD 37
Pasos para una aproximación a la vulnerabilidad 38
2.2.3 LA IDENTIFICACIÓN Y APROXIMACIÓN 44
AL RIESGO
Pasos para una aproximación al riesgo 44
2.3 LA PLANIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO DEL 47
TERRITORIO
Pasos para la incorporación del riesgo en la planificación 49
2.4 ESTRATEGIAS PARA LA REDUCCIÓN DE RIESGOS 51
2.4.1 PREVENCIÓN 52
2.4.2 MITIGACIÓN 52
Pasos para prevención-mitigación 54
CAPÍTULO III. INSTRUMENTOS DE APLICACIÓN 57
3.1 EL PLAN DE DESARROLLO 57
3.1.1 MECANISMOS PARA INCORPORAR LA 58
GESTIÓN DEL RIESGO EN LOS PLANES DE
DESARROLLO
Pasos para la incorporación 60
3.2 EL PLAN INTEGRAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS 64
3.2.1 COMPONENTES DEL PLAN INTEGRAL PARA 65
LA GESTIÓN DEL RIESGO
3.2.2 ESTRATEGIAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 66
DEL PLAN:
Pasos para la implementación del Plan 67
3.2.3 PROPUESTA DE CONTENIDO DEL PLAN PARA 70
LA REDUCCIÓN DEL RIESGO
3.3. NORMATIVIDAD Y CÓDIGOS 71
BIBLIOGRAFÍA 74
SEGUNDA PARTE 76
GUÍA PARA LA DE FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL 79
PLAN DE EMERGENCIA Y MODELO OPERATIVO DE RESPUESTA
INTRODUCCIÓN 79
CAPÍTULO 1. PLAN DE EMERGENCIA 81
1.1 DEFINICIÓN 81
1.2 OBJETIVOS DEL PLAN 82
1.3 CONCEPTOS GENERALES DE LA GESTIÓN DEL RIESGO 82
1.4 NIVELES DE IMPACTO 83
1.5 CAPACIDAD DE RESPUESTA 84
1.6 ÁREA HOMOGÉNEA 86
1.7 NIVELES DE COORDINACIÓN 86
1.7.1 EL CENTRO OPERATIVO DE EMERGENCIAS (COE) 88
1.7.1.1 Conformación del COE 88
1.7.1.2 Condiciones de operación del COE 89
1.7.1.3 Acciones prioritarias del COE 89
CAPÍTULO 2. MODELO OPERATIVO DE INTERVENCIÓN 90
2.1 CENTRO DE OPERACIONES DE EMERGENCIA (COE) 92
2.1.1 CENTRO DE COMANDO 92
2.1.1.1 Coordinación institucional 94
2.1.1.2 Asuntos jurídicos 94
2.1.1.3 Asuntos financieros 95
2.1.1.4 Medios de comunicación 96
2.1.1.5 Asistencia externa 96
2.1.2 SALA DE OPERACIONES 97
2.1.2.1 Coordinación logística 98
2.1.2.2 Centro de información 99
2.1.2.3 Telecomunicaciones 101
2.2 PUESTO DE MANDO UNIFICADO (PMU) 102
2.2.1 ÁREA DE INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS 103
2.2.1.1 Evaluación y monitoreo de eventos 104
2.2.1.2 Evaluación de daños en estructuras 105
2.2.1.3 Rehabilitación de líneas vitales 106
2.2.1.4 Manejo de escombros 106
2.2.2 ÁREA DE SALVAMENTO 107
2.2.2.1 Búsqueda y rescate 108
2.2.2.2 Atención prehospitalaria básica 109
2.2.3 ÁREA DE SALUD 110
2.2.3.1 Atención prehospitalaria en módulos de Triage 111
2.2.3.2 Atención hospitalaria 111
2.2.3.3 Atención psico-social 112
2.2.3.4 Saneamiento ambiental 113
2.2.3.5 Vigilancia epidemiológica 114
2.2.3.6 Manejo de personas fallecidas 114
2.2.4 ÁREA DE SEGURIDAD 115
2.2.4.1 Control del orden público 116
2.2.4.2 Aislamiento de áreas 117
2.2.4.3 Evacuación 117
2.2.4.4 Control de eventos conexos 119
2.2.4.5 Habilitación de vías 120
2.2.5 ASISTENCIA SOCIAL 121
2.2.5.1 Censo poblacional 122
2.2.5.2 Alojamientos temporales 123
2.2.5.3 Abastecimientos, agua y provisiones 124
2.2.5.4 Trabajo social y comunitario 126
CAPÍTULO 3. MOMENTOS DE LA RESPUESTA 127
3.1 PRECRISIS 128
3.1.1 ALERTA Y ALISTAMIENTO PREVENTIVO 128
3.2 CRISIS 128
3.2.1 RESPUESTA PRIMARIA 128
3.2.2 RESPUESTA SECUNDARIA 129
3.3 POST-CRISIS 129
3.3.1 REHABILITACIÓN Y RECUPERACIÓN 129
CAPÍTULO 4. MANUAL OPERATIVO 129

4.1 PRECRISIS 130
4.1.1 FLUJOGRAMA DE LA RESPUESTA PRECRISIS 130
4.1.2 PROTOCOLOS PRECRISIS 130
4.2 CRISIS 148
4.2.1 FLUJOGRAMA DE LA RESPUESTA CRISIS 148
4.2.2 PROTOCOLOS CRISIS 150
4.3 POST – CRISIS 172
4.3.1 FLUJOGRAMA DE LA RESPUESTA POST – CRISIS 172
4.3.2 PROTOCOLOS POST – CRISIS 174
CAPÍTULO 5. ESTRUCTURA BASE DEL PLAN DE 185

EMERGENCIA
5.1 ASPECTOS FUNCIONALES DEL PLAN DE 185
EMERGENCIA:
5.2 ORDEN Y SECUENCIA DE ACTIVACIÓN 187
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 188
TERCERA PARTE 191
GUÍA PARA LA COMUNICACIÓN SOCIAL Y LA GESTIÓN 193
PARTICIPATIVA DEL RIESGO
Gustavo Wilches-Chaux
INTRODUCCIÓN. LA COMUNICACIÓN SOCIAL: 193
UN COMPROMISO POLÍTICO
CAPÍTULO 1. LOS PROCESOS DE LA NATURALEZA Y 196
LA COMUNIDAD
CAPÍTULO 2. INGREDIENTES PARA PREPARAR UN DESASTRE 205
CAPÍTULO 3. ¿QUÉ CAUSÓ EL DESASTRE DE DICIEMBRE 2004 220
EN EL PACÍFICO SUR?
CAPÍTULO 4. MATRIMONIOS INSOSTENIBLES E INDISOLUBLES 221
EN LAS PROVINCIAS DE MANABÍ Y LOS RÍOS
CAPÍTULO 5. ¿QUÉ ES GESTIÓN PARTICIPATIVA DEL RIESGO? 223
CAPÍTULO 6. RETOS Y CARACTERÍSTICAS DE LA
COMUNICACIÓN EN LA GESTIÓN PARTICIPATIVA DEL RIESGO 227
CAPÍTULO 7. CÓMO PUEDE SER ÚTIL LA INFORMACIÓN 234
CAPÍTULO 8. LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN SOCIAL
EN SITUACIONES DE DESASTRE 236
ANEXO 241
GLOSARIO 248
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 250
AGRADECIMIENTOS
El Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP), el Centro di Intervento
per la Cooperazione (CRIC) y Terra Nuova (TN), expresan su agradecimiento a todas
aquellas instituciones y personas que hicieron posible la publicación de este libro, en es-
pecial a la Dirección Nacional de Defensa Civil Ecuatoriana, las Juntas Provinciales de
Defensa Civil de Manabí y Los Ríos, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarro-
llo (SENPLADES) y los Gobiernos Provinciales de Manabí y Los Ríos.
CRÉDITOS
Coordinación General:
Leonardo Biagi, Director del Proyecto “Reducción de la vulnerabilidad frente a riesgos
de inundación en dos áreas homogéneas piloto de la costa ecuatoriana, orientado a la
formulación de un modelo sostenible de coordinación interinstitucional para la preven-
ción y atención de desastres”.
Estudios Técnicos:
Marco Antonio Giraldo Rincón y Gustavo Wilches-Chaux.
Colaboraciones Especiales:
Blanca Fiallos y Jairo Estacio, Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
(SENPLADES)
Equipos técnicos del Proyecto en Manabí y Los Ríos
REVISIÓN DE TEXTO Y EDICIÓN:
Amparo Eguiguren Eguiguren
ORIENTACIONES PARA LA PREVENCIÓN Y
ATENCIÓN DE DESASTRES:
Presentación 13
PRESENTACIÓN
La presente publicación fue producida en el marco del Proyecto “Reducción de la vul-
nerabilidad frente a riesgos de inundación en dos áreas homogéneas piloto de la costa
ecuatoriana orientado a la formulación de un modelo sostenible de coordinación ins-
titucional para la prevención y atención de desastres”, ejecutado por el Consorcio de
ONGs italianas conformado por el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Po-
poli (CISP), el Centro di Intervento per la Cooperazione (CRIC) y Terra Nuova
(TN). El Proyecto se desarrolló entre marzo del 2004 y Junio del 2005 en las provin-
cias de Manabí y Los Ríos y fue parte del Programa de preparación para desastres DI-
PECHO, auspiciado por el Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Eu-
ropea, en el marco del Tercer Plan de Acción para la Comunidad Andina.
El libro está compuesto de tres partes, cada una de las cuales contiene una guía espe-
cífica que ofrece orientaciones para la ejecución de acciones en tres espacios claves de
la prevención y atención de desastres, como son la planificación territorial, la organi-
zación de la respuesta a emergencias y la comunicación pública en el caso de desastres.
La primera guía es un apoyo para las Alcaldías y Consejos Provinciales a fin de que in-
cluyan el tema de la gestión del riesgo en sus procesos de planificación del desarrollo.
Además de orientar sobre cómo incorporar la gestión del riesgo en la planificación te-
rritorial, la guía ofrece información sobre los principios básicos de la gestión del ries-
go y sobre la función de eje transversal que tiene dicha gestión en las diferentes líneas
y contextos de desarrollo territorial: nacional, provincial, cantonal o parroquial. Esta
guía fue elaborada por Marco Antonio Giraldo en el marco de un convenio celebrado
entre el Proyecto y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLA-
DES). Contó con el apoyo de Blanca Fiallos, Responsable por SENPLADES en el pro-
yecto PREANDINO (Ecuador) y Jairo Estacio, Consultor de SENPLADES; además,
la guía fue validada por los equipos técnicos del Proyecto en la Provincia de los Ríos y
Manabí y los Departamentos de Planificación de los gobiernos Provinciales de Los
Ríos y Manabí.
La segunda guía está orientada a reforzar el trabajo realizado por los organismos de so-
corro, a fin de que elaboren sus planes de emergencias y cuenten con un modelo ope-
rativo de respuesta a las mismas. La guía es una herramienta conceptual y metodoló-
gica cuyos referentes son los documentos y lineamientos de la Dirección Nacional de
la Defensa Civil Ecuatoriana; también se fundamenta en el manual de campo EDAN,
en el manual metodológico de la Unión Europea elaborado por Information Society
Technology (IST) Programme y en los planes de emergencia de Orlando (Florida,
USA), Armenia y Manizales (Colombia), entre otros documentos. Esta guía fue elabo-
rada por Marco Antonio Giraldo en coordinación con la Dirección General de la De-
fensa Civil y con la Junta Provincial de la Defensa Civil de Manabí; también contó
con el aporte de la Gobernación de Manabí. Susesivamente fue validada y enriqueci-
14 Orientaciones para la Prevención y Atención de Desastres
da por los equipos técnicos del Proyecto en las Provincias de Manabí y Los Ríos y por
los diferentes actores del nivel cantonal y provincial.
La tercera guía ofrece a los comunicadores sociales algunas pistas para el manejo de la
información en el caso de emergencias. Esta guía fue elaborada por Gustavo Wilches-
Chaux, consultor del Proyecto, y, fue validada por los comunicadores sociales de ambas
provincias de ejecución del Proyecto. La guía constituye una invitación a los comuni-
cadores sociales a realizar un “viaje” por los caminos de la gestión participativa del ries-
go y la comunicación. También presenta un conjunto de datos sobre los procesos natu-
rales que, sumados a aquellos desarrollados por los seres humanos, pueden llegar a cons-
tituir amenazas, vulnerabilidades, riesgos y desastres.
Muchas de las experiencias y de los materiales que comparte este libro fueron construi-
dos a través de múltiples prácticas llevadas a cabo en distintos países de América Lati-
na y el Caribe, pero especialmente a través de las experiencias desarrolladas por el Co-
mitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli en Colombia, Ecuador y Nicaragua.
Sin embargo, las fuentes de información más importantes para la elaboración del libro
son los resultados obtenidos y las acciones desarrolladas por el Proyecto “Reducción de
la vulnerabilidad frente a riesgos de inundación en dos áreas homogéneas piloto de la
costa ecuatoriana orientado a la formulación de un modelo sostenible de coordinación
institucional para la prevención y atención de desastres”.
Las acciones y resultados más importantes del proyecto son, entre otros, la incorpora-
ción de las propuestas de gestión del riesgo en los planes de desarrollo provincial de Ma-
nabí y Los Ríos; la formulación del plan de emergencia y modelo operativo de respues-
ta a emergencias, realizada con diversos actores de la provincia de Manabí; los estudios
de amenazas por inundación realizados en las cuencas hidrográficas de los ríos Porto-
viejo y Quevedo; la elaboración de mapas operativos en los 6 cantones de intervención
del proyecto; y, el proceso de diseño e implementación de planes escolares para la res-
puesta a emergencias en varios planteles educativos de ambas provincias.
La experiencia del Proyecto demuestra que en el caso de un desastre se evidencian las
condiciones “no sostenibles” de convivencia entre la comunidad humana y su ambien-
te. El problema no siempre son los desastres, sino más bien la existencia de condicio-
nes de riesgo que hacen probable la ocurrencia de un desastre. De una u otra forma los
riesgos están presentes; de la capacidad de la sociedad para actuar sobre los factores que
determinan los riesgos, dependerá que éstos se conviertan o no en desastres. Esto expre-
sa la necesidad de realizar una adecuada gestión del riesgo, es decir, ejecutar acciones de
prevención, mitigación y reduccción del riesgo, contando con las capacidades de las co-
munidades y con la decisión y acción de las instituciones locales, regionales y naciona-
les encargadas de la planificación territorial. Por esto, la guía para la planificación in-
corporando la gestión del riesgo es una herramienta fundamental para los gobiernos
provinciales y cantonales.
Presentación 15
Por otro lado, la formulación de planes de emergencia es primordial para contar con
una dirección y coordinación de las intervenciones de emergencia, para organizar la
primera intervención, para definir áreas seguras y mecanismos de evacuación de la po-
blación, para ofrecer indicaciones sobre la información a la comunidad, para realizar
las acciones de asistencia a la población y de rehabilitación de los servicios e infraes-
tructuras básicas. La guía para la formulación e implementación del plan de emergen-
cia y modelo operativo de respuesta, busca ofrecer metodologías y líneas de acción ins-
titucional que articulen la respuesta a emergencias, optimizando los recursos disponi-
bles y considerando las competencias y responsabilidades institucionales en las diferen-
tes fases de operación.
En relación con la comunicación social en el caso de emergencias, la experiencia del
Proyecto demuestra que es importante profundizar en el aprendizaje sobre los mejores
mecanismos para divulgar la información y orientar a la comunidad sobre las acciones
a desarrollar. La guía que presentamos busca responder algunas interrogantes en rela-
ción con la comunicación en emergencias ¿de qué manera puede contribuir la comu-
nicación social al fortalecimiento de las instituciones responsables de la prevención,
preparación y respuesta a emergencias? ¿cómo pueden los comunicadores ayudar a for-
talecer los puntos más débiles de la sociedad e influir sobre las comunidades, sus líde-
res y sus organizaciones?.
PRIMERA PARTE
Primera Parte 19
GUÍA PARA LA INCORPORACIÓN DE LA

GESTIÓN DEL RIESGO EN LA
PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Con la colaboración de Blanca Fiallos y Jairo Estacio (SENPLADES)
Introducción
Ecuador es un país considerado entre los más ricos del mundo por su gran biodiversi-
dad, fertilidad de sus suelos y dotación de recursos naturales. Sin embargo, contrasta
con este enorme potencial de desarrollo el hecho de ser uno de los países con mayor ín-
dice de pobreza –ésta afecta a más del 60% de la población-, que se manifiesta en el li-
mitado acceso a los servicios básicos y de vivienda digna, en el crecimiento urbano de-
sordenado, en los asentamientos urbanos en zonas de alto riesgo, en la deforestación,
en el mal uso del suelo, entre otros. A ello se suma el alto riesgo de sufrir las trágicas
consecuencias de diferentes desastres y el hecho de que la mayor parte de la población
considerada pobre se halla ubicada en zonas potencialmente riesgosas.
La Conferencia Mundial sobre Reducción de los Desastres (Enero 2005), declaró la ne-
cesidad de que los Estados concedan prioridad a la reducción de riesgos de desastres en
las políticas nacionales; también señala la vinculación intrínseca entre la reducción de
desastres, el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. Es por ello imprescin-
dible aunar esfuer zos entre instituciones públicas y privadas, desde lo local a lo nacio-
nal y viceversa, para lograr un desarrollo sostenible que permita obtener un mejor ni-
vel de vida con equidad social y ambiental; esto significa también que la sociedad y sus
actores tengan la capacidad para modificar los riesgos existentes, evitar la generación de
nuevos riesgos y enfrentar los desastres.
En este contexto, se suscribió un Convenio de Cooperación entre la Secretaría Nacio-
nal de Planificación y Desarrollo -entidad responsable de la planificación a nivel nacio-
nal- y el Consorcio conformado por el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Po-
poli (CISP), el Centro di Intervento per la Cooperazione (CRIC) y Terra Nuova (TN)
-entidades responsables de la ejecución del Proyecto DIPECHO “Reducción de la vul-
nerabilidad frente a riesgos de inundación en dos áreas homogéneas piloto de la costa
ecuatoriana orientado a la formulación de un modelo sostenible de coordinación insti-
tucional para la prevención y atención de desastres”; cofinanciado por el Departamen-
to de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO).
El objeto del Convenio de Cooperación es desarrollar la presente guía metodológica pa-

ra la incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial. La guía es par-
te del esfuerzo interinstitucional por promover una amplia convocatoria de participa-
ción nacional, sectorial, provincial y local, con base en el Decreto Ejecutivo 1133 del
2001, que establece el Sistema Nacional de Planificación, con dos subsistemas: el de
Planificación Nacional y el de planificación Provincial, y delega a SENPLADES la di-
rección y responsabilidad de los procesos de planificación.
Esta guía metodológica representa un instrumento valioso en el tema de gestión de rie-
gos, que orientará a los gobiernos locales y provinciales en la incorporación de la ges-
tión del riesgo en la planificación del desarrollo y en la definición de los lineamientos
estratégicos, programas y proyectos.
Objetivos
• Brindar herramientas conceptuales para asegurar la inclusión de la reducción del
riesgo en los procesos de planificación territorial.
• Dar a conocer las principales herramientas necesarias para trabajar en el tema de
riesgos en el contexto territorial.
• Establecer una secuencia para la utilización de los insumos existentes y para la iden-
tificación de vacíos de información relativos al tema.
• Orientar el desarrollo de propuestas para la evaluación del riesgo y para su afianza-
miento como parte integral de los procesos de desarrollo.
Como Utilizar esta Guía

La guía para la incorporación del riesgo en la planificación está compuesta por tres ca-
pítulos, cuyos objetivos y contenidos son:
a) Conceptualización
El primer capítulo recoge las principales definiciones y conceptos sobre el tema de ges-
tión del riesgo y permite al lector obtener una ilustración general de las bases teóricas
que serán consideradas en el desarrollo de los siguientes capítulos.
b) Identificación de la problemática y definición de líneas de acción
El segundo capítulo corresponde a la explicación de los componentes básicos del ries-
go y la definición de las líneas de acción que se orientan al manejo del riesgo, en cual-
quiera de sus componentes. Establece las relaciones entre la amenaza y la vulnerabili-
dad y el cruce de estas dos para obtener una aproximación al riesgo. En la parte final
del segundo capítulo se realiza la introducción hacia las estrategias a implementar y la
diferenciación entre la prevención y mitigación.
Primera Parte 21
c) Instrumentos para la incorporación de la reducción del riesgo en la planificación

del territorio
En el tercer capítulo se presentan los principales instrumentos de aplicación de la re-
ducción de riesgos y los mecanismos para la implementación de las acciones de preven-
ción y mitigación, dentro del contexto territorial, considerando para tal efecto las ini-
ciativas de planificación existentes.
En los capítulos II y III se encuentran definidas, a manera de pasos secuenciales, las ac-
tividades que se debe realizar en forma ordenada para ir construyendo los diferentes
productos (diagnósticos, mapas, inventarios, etc.) y, a través de ejemplos o análisis de
casos particulares, se brinda la orientación para su desarrollo y respectiva aplicación.
CAPÍTULO I. Aspectos Generales y Conceptos

1.1 Conceptos Generales
La visión de los desastres como fenómenos naturales peligrosos, difíciles de prevenir y con-
trolar, ha sido la concepción que ha prevalecido durante mucho tiempo. Ésta visión ha da-
do lugar a políticas y acciones dirigidas a la atención de emergencias en el momento en
que éstas ocurren; sin embargo, hoy día se sabe que estas políticas y acciones son insufi-
cientes para disminuir significativamente los daños y pérdidas resultantes de los desastres.
También se sabe que al producirse un desastre se evidencian las condiciones “no soste-
nibles” de convivencia entre una comunidad humana y el ambiente que ésta ocupa;
igualmente, se conoce que el desastre va más allá del momento mismo de la emergen-
cia. Este reconocimiento ha evidenciado la necesidad de contar con una visión nueva:
la gestión del riesgo, la cual se presenta como una opción que busca prevenir, mitigar y
reducir el riesgo existente en la sociedad, contando con la capacidad de las comunida-
des y de los diferentes actores sociales para transformar las condiciones de riesgo, a fin
de evitar o disminuir el impacto de futuros desastres1.
Entonces el problema no son los desastres en si mismo, sino más bien la existencia de con-
diciones de riesgo que hacen probable la ocurrencia de un desastre. En una u otra forma
los riesgos siempre están presentes y de la habilidad y capacidad de la sociedad para actuar
sobre los factores que los determinan dependerá que éstos se conviertan o no en desastres.
1.1.1. Los Componentes del “Riesgo”

La existencia de condiciones de riesgo, así como la ocurrencia de desastres, no sólo es-
tán determinadas por la probabilidad de que se presente un fenómeno peligroso de ori-
gen natural o humano, sino por la existencia de condiciones de vulnerabilidad. De ahí
1 Guía de la Red para la Gestión local del riesgo

surge la importancia de identificar, analizar y entender los componentes del riesgo, con
el fin de actuar sobre las causas que lo producen.
a) Amenazas o peligros:
Se definen como la probabilidad de que ocurra un fenómeno peligroso (natural o hu-
mano), en un lugar específico y durante un periodo de tiempo determinado2. Por ejem-
plo, una zona poblada que se encuentra asentada sobre una falla geológica activa y que
a lo largo de su historia ha registrado sismos de diferente magnitud, puede resultar afec-
tada de nuevo por un sismo de dicha fuente sismogénica; la amenaza, en este caso, es
la probabilidad de que ese sismo ocurra y cause efectos sobre su área de influencia.
Desde la perspectiva social, se ha entendido que si el peligro natural se expresa en zo-
nas donde no existe la presencia humana o de sus actividades, estos fenómenos son sim-
ples expresiones de la naturaleza. La consideración de peligro ha surgido de la interpre-
tación que se ha hecho de esos mismos fenómenos con relación a una posible afecta-
ción a los asentamientos y actividades humanas en cualquiera de sus expresiones3.
Las amenazas o peligros se clasifican en tres tipos:
Amenazas o peligros naturales:
Son propios de la dinámica de la naturaleza y en su ocurrencia no hay responsabilidad
del ser humano y tampoco éste está en capacidad práctica de evitar que se produzcan.
Según su origen, se clasifican en amenazas geológicas e hidrometerológicas4.
• Geológicas: sismos, erupciones volcánicas, tsunamis, deslizamientos, avalanchas, etc.
• Hidrometerológicas: huracanes, tormentas tropicales, tornados, granizadas, se-
quías, Fenómeno de El Niño, inundaciones.
Amenazas o peligros socio-naturales:
Existen amenazas aparentemente naturales tales como inundaciones, sequías o desliza-
mientos, que en algunos casos son provocadas por la deforestación, el manejo inapro-
piado de los suelos, la desecación de zonas inundables y pantanosas o la construcción
de obras de infraestructura sin precauciones ambientales. Podrían definirse como la
reacción de la naturaleza a la acción humana inadecuada sobre los ecosistemas5.
Amenazas o peligros antrópicos:
Atribuibles a la acción humana sobre el medio ambiente y sobre el entorno físico y social
de una comunidad. Ponen en grave peligro la integridad física y la calidad de vida de las
2 Documento sobre Gestión del riesgo. Compilación autores varios

3 Conceptualización sobre el tema de riesgos de desastres. Tanya C, 2004
Primera Parte 23
personas, por ejemplo, contaminación, manejo inadecuado de materiales peligrosos, de-

rrames de sustancias químicas, uso de materiales nocivos para el medio ambiente, etc.
b) Vulnerabilidad
Es la condición en la que se encuentra una población y que le permite ser afectada por
un fenómeno; es decir, la presencia de determinados factores (materiales o físicos, eco-
nómicos, sociales, políticos, etc) que impiden a la población absorber el impacto de fe-
nómenos naturales o humanos y le dificultan su recuperación posterior. Por lo anterior,
la vulnerabilidad no está determinada por la posible ocurrencia de fenómenos peligro-
sos sino por la forma como las regiones o países se han desarrollado y la forma en la que
la sociedad se organiza y se prepara para enfrentarlos.
La vulnerabilidad es también un término definido en forma comparativa. Esta se apre-
cia por una parte bajo una condición de exposición al peligro; y por la otra, como la
capacidad de resistencia o de adaptabilidad de un elemento con relación a las condicio-
nes que representa ese peligro6.
La vulnerabilidad podría significar la presencia de una población o una comunidad y
una serie de elementos materiales expuestos o presentes en el área de influencia del fe-
nómeno peligroso, y, sumado a ello, unas condiciones de resistencia o adaptabilidad re-
feridas a aspectos de diferente orden; estos aspectos pueden ser físicos, tales como el es-
tado y calidad de las construcciones; sociales, como la disposición de organismos o ins-
tancias de gestión dedicadas a la prevención y mitigación de riesgos; institucionales, co-
mo la presencia de entidades con iniciativas para la reducción de las vulnerabilidades y
el fortalecimiento de la organización y coordinación para la gestión de riesgos; políti-
cos, como la disposición de normas y mecanismos para la regulación del uso del terri-
torio y la destinación de recursos para la reducción del riesgo; o, aspectos de cuya inte-
rrelación depende el grado de resistencia o adaptabilidad física y social de este sistema
para asumir los efectos generados por un fenómeno peligroso sobre su entorno.
Existen múltiples factores que influyen en la generación de la vulnerabilidad; entre ellos
se pueden mencionar los siguientes7:
• Factores ecológicos o ambientales: relacionados con el uso del suelo y el aprovecha-
miento de los recursos naturales.
• Factores económicos: la pobreza es quizás la principal causa de vulnerabilidad, pe-
ro también la utilización inadecuada de los recursos económicos disponibles.
• Factores físicos: relacionados con la ubicación de las poblaciones y sus infraestructu-
ras, el nivel de exposición a los fenómenos potencialmente peligrosos y la calidad de
las estructuras y su capacidad de resistencia frente al impacto del evento peligroso.

• Factores sociales: se refieren a la capacidad que tiene o no una comunidad para or-
ganizarse y la forma en que se estructura para enfrentar el riesgo.
• Factores políticos: se refiere al nivel de autonomía que posee una comunidad para
tomar decisiones sobre los problemas que la afectan, así como la capacidad de ne-
gociación de la comunidad frente a los actores políticos exógenos.
• Factores ideológicos: tienen que ver con la forma en que los seres humanos conci-
ben el mundo y el medio ambiente en el que habitan y con el cual interactúan.
• Factores culturales: se expresan en la forma en que los individuos se ven a ellos mis-
mos dentro del contexto social.
• Factores educativos: correspondencia existente entre contenidos y métodos de edu-
cación y las herramientas conceptuales y prácticas que requieren para participar ac-
tivamente en la vida de esa sociedad y contribuir a una relación armónica entre la
población y su entorno natural.
• Factores institucionales: obstáculos derivados de la estructura del estado y de las
instituciones, que impiden una adecuada adaptación a la realidad y la participación
de las instituciones en los procesos de desarrollo.
• Factores organizativos: capacidad de la sociedad de organizarse, establecer lazos de
solidaridad y cooperación.
Existen vulnerabilidades que se pueden evitar o reducir para disminuir el nivel de riesgo
existente en una zona determinada, lo cual se hace interviniendo directamente sobre el
elemento expuesto o actuando sobre el factor de vulnerabilidad que ha dado origen a esa
condición de debilidad; por ejemplo cuando el factor de vulnerabilidad es organizativo,
la debilidad puede ser la baja capacidad de las instituciones y grupos sociales para arti-
cular en forma conjunta procesos encaminados a la reducción del riesgo; caso en el cual
la intervención no es sobre un componente físico del sistema sino sobre dicho factor de
vulnerabilidad organizativo, a través de la implementación de mecanismos de participa-
ción institucional y comunitaria que permitan fortalecer los vínculos y las estructuras or-
ganizativas existentes. En muchos casos se requieren recursos económicos, pero en otros
casos la decisión política y social son el elemento primordial. La vulnerabilidad no es ex-
clusivamente un problema de carencias, bajos ingresos o pobreza, sino de cómo se utili-
zan y apropian los recursos disponibles8.
c) Riesgo
Es la probabilidad de sufrir consecuencias negativas (daños y pérdidas) de tipo econó-
mico, social y ambiental que pueden presentarse en caso de ocurrencia de un fenóme-

Primera Parte 25
no peligroso, en relación con la capacidad de resistencia y recuperación de los diferen-

tes actores sociales frente a dicho fenómeno.
Damos el nombre de escenario de riesgo a la visión anticipada de lo que podría suceder
si llegara a presentarse o a hacerse real una amenaza sobre una comunidad o sobre un sis-
tema vulnerable; dicho de otra manera, es el espacio y tiempo en donde los componen-
tes del riesgo confluyen (las amenazas y las vulnerabilidades) junto con la previsión de
las posibles consecuencias de esta confluencia9.
El riesgo se presenta como el resulta-
do de la coexistencia, en una zona de-
terminada, de la amenaza y la vulne-
rabilidad.
Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad
Se debe entender entonces que la vi-
sión del desastre cambia completa-
mente cuando se entiende la relación
entre los componentes del riesgo; aho-
ra es necesario establecer el enfoque
sobre los componentes del riesgo y no
sobre el desastre mismo; es indispensa-
ble entender el entorno en el que vivi-
mos como posible escenario de riesgo,
sobre el cual hay que actuar a fin me-
Figura 1. Volcán Tungurahua, y en la parte inferior de la
foto la población de Baños. jorar la capacidad para evitar el desas-
Fuente: Instituto Geofísico
tre o para reducir sus impactos.
1.1.2 La Gestión del Riesgo: “La Mejor Alternativa”

La gestión del riesgo es la capacidad de la sociedad y de sus actores para modificar las
condiciones de riesgo existentes, actuando prioritariamente sobre las causas que lo pro-
ducen. Incluye las medidas y formas de intervención que tienden a reducir, mitigar o
prevenir los desastres; en otras palabras, es una intervención destinada a modificar las
condiciones generadoras del riesgo con el fin de reducir sus niveles hasta donde sea po-
sible. Involucra además el conjunto de acciones destinadas al manejo del desastre.
Se entiende la gestión del riesgo como un proceso de administración participativa
mediante el cual se formulan y ejecutan planes, programas y proyectos para la pre-
9 Plan Estratégico para la Gestión Participativa del Riesgo en la Ciudad de Armenia

vención y mitigación de riesgos, atención de emergencias y reconstrucción de áreas

afectadas10.
Si se considera los diferentes escenarios de riesgo se podrá ver el desastre como una po-
tencialidad, que depende en gran parte de muchas actividades que la sociedad desarrolla
o ha venido desarrollando en los últimos años; ciertos patrones de crecimiento urbano,
prácticas de uso del suelo, técnicas constructivas, etc. han incrementado las condiciones
de debilidad de la sociedad y ahora se convierten en elementos que definen la probabili-
dad de sufrir impactos importantes al ocurrir determinado fenómeno peligroso. Esta
perspectiva facilita la comprensión del proceso y muestra dos aspectos de importancia en
el momento de tratar la temática del riesgo:
• Actuar sobre los elementos vulnerables en la actualidad
• Actuar para evitar que en el futuro incrementen las vulnerabilidades ya existentes o
haya más elementos vulnerables
Se entiende que los procesos de desarrollo tienen una estrecha relación con la vulnera-
bilidad y en consecuencia con la probabilidad de afectación de un determinado contex-
to territorial por la ocurrencia de fenómenos adversos previsibles o no previsibles. Si
bien es cierto que hay fenómenos peligrosos que están fuera del dominio del ser huma-
no, hay una relación que no se puede desconocer entre la ocurrencia de estos eventos y
los impactos causados sobre las ciudades o núcleos sociales; por tal razón, la mejor al-
ternativa es actuar sobre los componentes del riesgo desde ahora para evitar que ocurra
el desastre, o, si no es posible evitarlo, para reducir al máximo sus efectos.
Actuar sobre los componentes del riesgo implica revisar las prácticas actuales de desa-
rrollo y determinar cuales de éstas han contribuido a incrementar las vulnerabilidades
y han influido en la generación de condiciones de riesgo para la población.
a) Escenarios de acción
Para iniciar el proceso de modificación de los escenarios de riesgo, con el propósito de
reducir el riesgo de desastre, se considerarán dos aspectos o líneas de actividad11:
La gestión del riesgo compensatoria o correctiva:
Corresponde a la intervención sobre la vulnerabilidad existente y la reducción de los
riesgos acumulados en los procesos de desarrollo pasados. Actuar sobre los elementos
vulnerables en la actualidad, por ejemplo, mediante el reforzamiento de estructuras (vi-
viendas, edificaciones esenciales, instalaciones públicas) para adaptarlas a las condicio-
nes de sismoresistencia en zonas de amenaza sísmica alta.
10 Plan Estratégico para la Gestión Participativa del Riesgo en la Ciudad de Armenia.

11 Reducing Disaster Risk. A Challenge for Development. PNUD
Primera Parte 27
La gestión del riesgo prospectiva:

Corresponde a la planificación del desarrollo sostenible, considerando la variable ries-
go en los proyectos y planes hacia el futuro. Es actuar para evitar que en el futuro se in-
crementen las vulnerabilidades ya existentes o haya más elementos vulnerables, por
ejemplo, mediante la construcción de planes de vivienda u obras de infraestructura, in-
corporando desde el inicio el criterio de sismoresistencia.
b) Componentes de la gestión del riesgo
La gestión del riesgo involucra el desarrollo de un conjunto de actividades orientadas a
intervenir en la amenaza o la vulnerabilidad, con el propósito de reducir el riesgo. Pa-
ra tal efecto es necesario conocer las diferentes líneas de actividad que están contenidas
en el concepto global de la gestión del riesgo:
Prevención:
Medidas y acciones dispuestas con anticipación con el fin de evitar o impedir que se
presente un fenómeno peligroso o para reducir su incidencia sobre la población, los bie-
nes, los servicios y el ambiente.
En términos generales, las amenazas naturales (como los terremotos, huracanes y erup-
ciones volcánicas) son imposibles de evitar o prevenir, teniendo en cuenta que son ex-
presiones propias de la dinámica de la naturaleza.
Las amenazas socio-naturales (como las inundaciones o los deslizamientos debidos al
manejo inadecuado de las cuencas hidrográficas o a los conflictos en el uso del suelo)
en cambio, se pueden prevenir si se actúa sobre las actividades humanas que las causan
(por ejemplo, acciones para evitar la deforestación de los bosques o para evitar la ocu-
pación humana de suelos con vocación protectora o para el manejo integral de cuencas
hidrográficas)12.
En cuanto a las amenazas antrópicas (como los accidentes industriales, la contamina-
ción o la violencia), la regla general es evitar que éstas se produzcan, actuando sobre el
factor peligro o amenaza evitando que este suceda o reduciendo la magnitud o intensi-
dad del mismo.
Mitigación:
Conjunto de acciones encaminadas a reducir la vulnerabilidad de la población y su entor-
no físico y a incrementar la capacidad de resistencia de los asentamientos humanos fren-
te a la presencia de fenómenos de origen natural o antrópico potencialmente peligrosos.
Como se ha visto anteriormente, la prevención tiene como objetivo eliminar o controlar
el factor físico causal del evento que puede generar un desastre, mientras que la mitiga-

ción se refiere a las actividades que buscan reducir el impacto de dicho evento, actuando
sobre los elementos vulnerables al fenómeno considerando aspectos físicos y sociales.
La intervención en la mitigación pretende la reducción al mínimo posible de los daños
materiales, mediante la modificación de la resistencia al impacto de los elementos ex-
puestos. En tal caso, son medidas estructurales relacionadas con la intervención de la
vulnerabilidad física, por ejemplo la construcción de obras para el control de la erosión
en zonas de inestabilidad potencial, donde se encuentren ubicadas viviendas u obras de
infraestructura.
Existen también las medidas de mitigación no estructural, entre las cuales se pueden
mencionar las siguientes: normas técnicas de construcción, fortalecimiento de capaci-
dades institucionales, fortalecimiento de la cohesión social, organización comunitaria,
gestión sobre los aspectos ideológicos, culturales, socialización de riesgos, etc.
Preparación y respuesta:
A pesar de que se tomen las medidas necesarias y posibles para evitar que ocurra un de-
sastre (prevención y mitigación), siempre existirá la posibilidad de que éste se produz-
ca; hace falta que las comunidades y sus instituciones se preparen para responder de la
manera más adecuada y rápida posible a la emergencia13.
Concentra las acciones para asumir los impactos de un evento físico e involucra activi-
dades de organización y planificación de la respuesta: movilización, logística, entrena-
miento, comunicaciones, albergues, evacuación, asistencia médica, suministro de agua
y alimentos, difusión de información confiable de emergencia, etc.
Rehabilitación:
Corresponde a la etapa que sigue a la atención de la emergencia o desastre, que inclu-
ye todas las acciones orientadas a retornar a las condiciones de normalidad existentes
antes del impacto generado por el evento. Es probable que el fenómeno haya causado
daños en líneas vitales, vías y obras de infraestructura esenciales, caso en el cual es prio-
ritario el reestablecimiento de los servicios básicos. La rehabilitación es una etapa de
transición entre la respuesta y la reconstrucción de la zona.
Reconstrucción:
Es el proceso de recuperación del daño físico, social y económico, a mediano y largo
plazo, buscando llegar a un nivel de desarrollo igual o superior al existente antes del de-
sastre. La reconstrucción toma especial importancia en el contexto del desarrollo, ya
que puede ser aprovechada para incorporar los fundamentos prácticos de la gestión del
riesgo, con miras a evitar la generación de nuevas condiciones de riesgo o para interve-

Primera Parte 29
nir en las ya existentes, intentando reducir la vulnerabilidad frente a los posibles even-
tos futuros.
Gráficamente se podría entender la gestión del riesgo como el conjunto de fases o etapas
que se desarrollan dentro de todo contexto físico y social, encaminadas a mantener o al-
canzar el equilibrio entre el desarrollo de la sociedad y los procesos naturales del territorio.
GESTIÓN DEL RIESGO
Prevención y Preparación y Rehabilitación y

Mitigación Respuesta Reconstrucción
c) El carácter dinámico del riesgo

El riesgo, producto de la interacción entre factores de amenaza y de vulnerabilidad, es
DINÁMICO y cambiante, en la medida en que también son dinámicos y cambiantes
los ingredientes que lo producen.
Un escenario de riesgo tiene que ser descrito como un contexto físico y social siempre
en movimiento. No es solamente una descripción de cómo es hoy la relación entre el
componente social y su entorno, sino también una prospección sobre qué pasa si cam-
bian en uno u otro sentido las amenazas y los factores de vulnerabilidad. Dicho de otra
manera, si se interviene sobre la amenaza (prevención) o sobre la vulnerabilidad (miti-
gación), se modifican las condiciones de riesgo para la población y en consecuencia
cambia el escenario de riesgo.
También puede ocurrir que la no intervención sobre los componentes del riesgo con-
lleve a agudizar las condiciones de la amenaza o la vulnerabilidad o de ambas, caso en
el cual también cambia el escenario de riesgo, evolucionando hacia condiciones en las
que el desastre puede ser el resultado final.
1.1.3 Los Procesos de Desarrollo y el Riesgo de Desastre

Numerosos estudios en todo el mundo han demostrado que las principales causas de
los desastres provienen o se encuentran en la forma en que los países, ciudades, regio-
nes o comunidades se han desarrollado a lo largo de su historia, incluyendo no solo los
aspectos materiales, sino también la forma en que la sociedad se ha relacionado con su

medio ambiente y la utilización que ha hecho de sus recursos naturales14.
Existen muchos casos donde la marginación y el atraso de determinadas zonas han si-
do la causa de la ocurrencia de numerosos desastres, pero también es cada vez más fre-
cuente encontrar casos de áreas urbanas importantes donde los niveles de riesgo se han
incrementado como consecuencia de la forma en que dichas áreas se han desarrollado.
La construcción inadecuada de infraestructura, el establecimiento de industrias peligro-
sas, la destrucción del medio ambiente, la contaminación, la sobrepoblación de zonas
peligrosas, el crecimiento urbano desordenado y la sobreexplotación y uso irracional de
los recursos naturales, son algunas de las vías que la gran mayoría de las ciudades o re-
giones han seguido para elevar sus niveles de desarrollo, pero al mismo tiempo son fac-
tores que han contribuido a incrementar la vulnerabilidad o a acumular una serie de
vulnerabilidades a lo largo del tiempo.
Cuando ocurren fenómenos tales como sismos, erupciones volcánicas, inundaciones,
deslizamientos, incendios, explosiones, etc., en muchos casos, se presentan graves da-
ños sobre las personas, sus bienes y su infraestructura, causando enormes pérdidas que
pueden llegar a afectar en forma muy severa y durante periodos de tiempo muy largos,
el desarrollo económico y social de la zona impactada. La manifestación creciente de los
daños e impactos tiene que ver tanto con la exposición indiscriminada de los asenta-
mientos y actividades humanas en las zonas donde se manifiestan estos fenómenos, co-
mo con la fragilidad o vulnerabilidad de dichos asentamientos con relación a la inten-
sidad y formas de expresión de los fenómenos peligrosos.
Adicionalmente, la intervención del ser humano sin considerar la dinámica natural de
los lugares donde se han producido los asentamientos, explica la creciente intensificación
de amenazas inducidas, como es el caso de inundaciones, deslizamientos y otro sinnú-
mero de peligros asociados en los que existe gran responsabilidad de la acción humana.
Procesos de Generación y Aumento del

desarrollo, sin acumulación de riesgo de
considerar la vulnerabilidades desastres
variable riesgo
14 Documento sobre Gestión del riesgo. Compilación autores varios

Primera Parte 31
Todo lo anterior describe un círculo vicioso, en el cual los diferentes actores sociales ge-
neran vulnerabilidades que se revierten posteriormente en impactos negativos sobre el
desarrollo mismo. “La ruptura de este círculo vicioso es el objetivo fundamental que se
persigue con el manejo de los riesgos, focalizado en la reducción de las vulnerabilida-
des existentes y en evitar la creación de nuevas vulnerabilidades”15.
“Los desastres destruyen los adelantos logrados por el desarrollo, pero los propios pro-
cesos de desarrollo aumentan el riesgo de desastre”. Por lo anterior, la generación del
riesgo de desastre se debe entender como un proceso que no es inevitable, sino por el
contrario, puede manejarse y reducirse aplicando políticas y programas adecuados16.
1.1.4 La Visión del Desarrollo: “El Cambio de Perspectiva”

En la elaboración de programas para la planificación del desarrollo se debe considerar que
el propósito del ordenamiento territorial debe ser definir elementos y objetivos que sir-
van como orientación o guía para el uso ordenado del territorio, integrando los espacios,
la población y los potenciales de producción. Un proceso como este implica algo más ela-
borado que la localización básica de infraestructura productiva, propuesta a través de pro-
yecciones en el mediano y largo plazo y una programación económica financiera, puesto
que en ella deben considerarse elementos más amplios para el bienestar social de los po-
bladores -tales como el acceso a los servicios, empleo, mejores condiciones de vivienda,
diversificación productiva, manejo adecuado de los recursos naturales, etc-, que efectiva-
mente contribuyan al desarrollo de la región. En este sentido se entiende el desarrollo co-
mo la creación, distribución equitativa, redistribución y acceso a la riqueza; en otras pa-
labras, son los elementos necesarios que contribuyan al mejoramiento global de una re-
gión y de las condiciones de vida del conjunto de su población.
La planeación del desarrollo sólo puede tener consistencia si se llevan a cabo programas
económicos y sociales para un espacio geográfico específico y sobre el cual se tenga una
clara visión de las metas y objetivos para el ordenamiento del territorio a mediano y lar-
go plazo. Pero además, la incorporación de la variable riesgo es fundamental, ya que si
no se contempla la reducción de riesgos actuales (gestión compensatoria) y el análisis
de las posibilidades de generación de nuevas amenazas y vulnerabilidades (gestión pros-
pectiva), tampoco se reducirá la probabilidad de ocurrencia de desastres con impactos
importantes sobre el área de referencia.

16 Reducing Disaster Risk. A Challenge for Development. PNUD
Gestión compensatoria:
reducción y control de las
amenazas y
Procesos de vulnerabilidades Aumento del
desarrollo, existentes riesgo de
considerando la Gestión prospectiva: desastres
variable riesgo Control y reducción de
nuevas formas de
amenaza y
vulnerabilidad
De conformidad con lo mencionado anteriormente, los procesos de desarrollo se con-

vierten en el canal que facilita las condiciones políticas, institucionales y sociales para
actuar o no sobre los elementos en riesgo y manejar sus condiciones para conducirlos
a niveles de riesgo aceptable o tolerable.
CAPÍTULO II. Líneas de Actividad para la Gestión del

Riesgo en el Territorio
2.1 Conocimiento del Área
Para profundizar en el tema relacionado con el estado y evolución del riesgo dentro de
un contexto territorial es necesario considerar una serie de pasos – no necesariamente
secuenciales – que facilitan el entendimiento del riesgo y la determinación de ciertos
parámetros base que servirán para orientar las acciones tendientes a su reducción.
El primer punto a considerar es el relativo al conocimiento del territorio, el cual inclu-
ye los siguientes aspectos:
Características del área
• Ubicación
• Vías de acceso
• Características fisiográficas
• Geología
• Geomorfología
Primera Parte 33
• Hidrografía
• Población urbana y rural
• Aspectos socio-culturales: principales características sociales
• Aspectos económicos: principal fuente de ingreso económico
• Aspectos productivos: principal actividad productiva
Los análisis realizados sobre las dinámicas de ocupación que han prevalecido en la ma-
yoría de los países en vías de desarrollo, y específicamente en el área andina, revela que
existe una correspondencia entre las zonas ocupadas por las actividades humanas y
aquellas donde ocurren situaciones de mayor peligrosidad desde el punto de vista de la
expresión de los fenómenos naturales.
Los procesos de ocupación, principalmente de los núcleos urbanos, han seguido patro-
nes históricos relacionados con la presencia de ventajas comparativas para el asentamien-
to -tales como adecuadas condiciones climáticas, disponibilidad de agua y de recursos
del suelo-, que hicieron factible no sólo la subsistencia de la población asentada sino sus
posibilidades iniciales de desarrollo. Paradójicamente, dichas zonas son calificadas en
muchos casos como áreas de riesgos, principalmente sísmicos y volcánicos, pero también
de inundaciones por el patrón predominante de ocupación cerca de los ríos17.
En una primera fase de diagnóstico es importante establecer históricamente los impac-
tos que ha sufrido la región, cada cuanto tiempo se han producido y de manera gene-
ral el nivel de pérdidas ocasionadas por los fenómenos que han ocurrido. Todo esto de-
be estar contextualizado en un marco de referencia geográfico, es decir, en una zona cla-
ramente delimitada, con un componente social definido y actividades económicas y
productivas determinadas por el esquema de desarrollo predominante en la región.
2.2 La Evaluación del Riesgo

La evaluación general o puntual del riesgo debe partir de la delimitación de un área en
la cual se explorará la posibilidad de ocurrencia de fenómenos potencialmente peligro-
sos con probabilidad de impacto sobre la población y sus infraestructuras. Se puede cla-
ramente definir como área de evaluación el espacio territorial político-administrativo
correspondiente a una provincia con sus respectivos cantones, o un cantón con sus res-
pectivas parroquias.
El primer aspecto a considerar en la evaluación del riesgo es la información disponible
sobre amenazas y vulnerabilidades en el contexto territorial que se pretende analizar.
17 Conceptualización sobre el tema de riesgos de desastres. Tanya C, 2004.

2.2.1 Aproximación a la Amenaza

La evaluación de la amenaza busca conocer el escenario físico en el que se manifiesta
un fenómeno en particular, las condiciones de ocurrencia de dicho fenómeno y las va-
riables físicas que lo determinan. Normalmente la evaluación de las amenazas se reali-
za a través de estudios técnicos que se desarrollan para establecer el comportamiento de
un determinado evento, su área de influencia y sus posibles efectos sobre la zona en la
que se espera ocurra. Para esto se requiere de información lo más completa posible so-
bre los fenómenos que han ocurrido en el pasado, su origen (o fuente generadora) y su
intensidad.
De acuerdo con lo anterior, el análisis de la amenaza se fundamenta en los estudios téc-
nico-científicos realizados sobre los fenómenos potencialmente peligrosos y toma en
cuenta los siguientes aspectos básicos18:
• Localización del peligro.
• Frecuencia del evento.
• Intensidad.
• Área de influencia.
• Información histórica y memoria colectiva sobre los eventos ocurridos.
• Estudios generales o específicos, evaluaciones y monitoreo de eventos.
Como la mayoría de los aspectos de evaluación de las amenazas, la aproximación co-
rresponde a la interpretación de parámetros técnicos. A continuación se presenta una
serie de pasos que permitirán hacer uso de la información disponible para establecer la
incidencia de las diferentes amenazas en el contexto territorial objeto de análisis: pro-
vincia o cantón.
Pasos para una aproximación a la amenaza
1. Recopilación de las informaciones sobre estudios y cartografías que permitan mos-
trar las diferentes amenazas o peligros que se concentran en ese espacio territorial;
el INFOPLAN es el primer referente para iniciar el análisis, pero se deben consul-
tar además otras fuentes documentales y cartográficas.
2. Se identifican los principales peligros que pueden incidir sobre el área, tomando in-
formación referencial de cartografías a escala 1:250.000 del INFOPLAN y otros es-
tudios sobre las principales amenazas en el Ecuador.
3. Se realiza un inventario de los eventos históricos y los periodos de recurrencia más
conocidos por tipología de fenómeno para la provincia o cantón; por ejemplo, ca-
18 Documento sobre Gestión del riesgo. Compilación autores varios.

Primera Parte 35
da cuánto tiempo se han registrado sismos importantes o se han presentado inun-

daciones, etc.
Antecedentes de ocurrencia de fenómenos peligrosos
• Tipo de fenómeno: natural, socio-natural o antrópico.
• Año(s) de ocurrencia
• Recurrencia o periodo de retorno estimado (cada cuantos años se presenta).
4. Se realiza un inventario de los estudios generales y específicos que se hayan efectua-
do en el área, indicando la zona del estudio, el objeto y las principales conclusiones.
5. Con base en los estudios realizados, se identifican sectores o áreas específicas den-
tro de la provincia o cantón que presenten condiciones de amenaza relevantes. Los
sectores identificados se ubican en el mapa indicativo de amenaza haciendo referen-
cia al problema específico que se presenta en los sectores que se grafican y si es po-
sible su área de influencia.
6. Si no se cuenta con estudios puntuales sobre evaluación de amenazas, se toma el in-
ventario histórico de eventos y de manera cualitativa y general se identifican las zo-
nas que fueron afectadas por cada evento, definiendo hasta donde sea posible las
áreas o la extensión geográfica que sufrió afectación.
7. Se elabora un mapa indicativo de amenaza, en la escala de mayor detalle posible, mos-
trando las áreas afectadas por los diferentes tipos de peligros. Si existe suficiente in-
formación, se elaborará un mapa para cada tipo de amenaza o peligro identificado.
8. Se debe llegar al nivel de zonificación cualitativa de la amenaza (alta, media y baja)
y esto se logra sólo a través de evaluaciones técnicas sobre las zonas que han tenido
repetida incidencia por parte del fenómeno.
Identificación de Identificación de las Delimitación de

peligros o áreas con mayor grado las áreas de
amenazas de amenaza influencia por
cada amenaza
identificada
Si no existe información histórica y no se han realizado estudios o evaluaciones parti-

culares, se debe motivar la ejecución de investigaciones para establecer parámetros con-
cretos que permitan conocer dichas amenazas y su comportamiento sobre el territorio.
Al final del proceso se tienen los mapas indicativos de amenaza. En la medida en que
la información obtenida sea de mayor detalle, mejor será la estimación de la amenaza.
Es conveniente recordar que esta determinación cualitativa de las amenazas en ningún
momento reemplaza el análisis técnico y los estudios científicos encaminados a la eva-
luación de las condiciones específicas de peligro, y por parte de cada gobierno provin-
cial o cantonal, es tarea primordial generar información que permita dar confiabilidad
a los insumos sobre los cuales se sustentan los procesos de desarrollo, sobre todo aque-
llos relacionados con el uso del territorio. A continuación se presenta el mapa de ame-
naza por inundación de Portoviejo, capital de la provincia de Manabí, caso que será to-
mado como ejemplo para brindar claridad en la explicación de algunos de los concep-
tos contenidos en esta guía.
Figura 2. Sección del mapa de amenaza por inundación de la ciudad de

Portoviejo. El color azul claro corresponde a la zona inundable por
recurrencia de 5 años y el color azul oscuro a la recurrencia de 25 años
Primera Parte 37
2.2.2 Aproximación a la Vulnerabilidad

El conocimiento de la vulnerabilidad es esencial para establecer la evolución del riesgo
a través del tiempo y su prospección al futuro en términos de posibles impactos por ac-
ción de los fenómenos peligrosos. El análisis de la vulnerabilidad implica la considera-
ción de múltiples variables que se entrelazan entre sí y se cruzan para dar por resultado
condiciones de debilidad sobre un contexto físico y social determinado.
Para simplificar el ejercicio es conveniente elegir solo algunas variables que se conside-
ran determinantes, por lo menos para definir a nivel de aproximación la vulnerabilidad
en el espacio territorial que se está tratando (vulnerabilidad relativa); en ningún mo-
mento se quiere desconocer la relevancia y el peso relativo que aporta cada variable en
la definición de la vulnerabilidad global, en la que se conjugan una serie de factores que
en nuestro caso no es posible evaluar por la complejidad que este proceso representa. A
través de este documento se busca establecer relaciones básicas que permitan mostrar
de manera apropiada algunos componentes de la vulnerabilidad.
Retomando la definición de vulnerabilidad presentada en el primer capítulo, se aprecia
ésta como la condición de exposición al peligro y como la capacidad de resistencia o de
adaptabilidad de un elemento con relación a las condiciones que representa ese peligro.
La condición de exposición al peligro, está dada por la ubicación específica del conjun-
to de personas, así como sus estructuras e infraestructuras, dentro del área de influen-
cia del fenómeno peligroso; como ejemplo se puede mencionar la ubicación de una ciu-
dad en una zona de amenaza sísmica alta; esto significa que al momento de presentar-
se el evento, ese contexto físico y social (sistema) por estar ubicado en el área de influen-
cia del fenómeno, tiene probabilidad de ser afectado.
El nivel de afectación o impacto estará determinado por la capacidad de resistencia o
de adaptabilidad de los diferentes componentes del sistema para absorber los efectos
causados por el fenómeno; es decir, que las características físicas de las estructuras e in-
fraestructuras: calidad de construcciones, vías, estado y capacidad de las redes de servi-
cios, obras dispuestas con anticipación para el control de eventos (mitigación); así co-
mo las características sociales: el nivel organizativo de las comunidades, la disposición
de recursos para las labores de respuesta y recuperación, el estado de coordinación en-
tre las instituciones, la capacidad de administrar los recursos disponibles, la capacidad
de gestión institucional y comunitaria, entre otros; son factores que en conjunto se in-
terrelacionan para condicionar el nivel de impacto o afectación sobre dicho contexto fí-
sico y social.
De lo anterior se deriva, que el análisis de la vulnerabilidad implica trabajar tanto en el
contexto físico como social, lo que demanda la realización de estudios en diferentes ni-
veles. Para el caso de esta guía se tomará la exposición o ubicación del sistema frente a
los potenciales peligros, como punto de partida para la realización de las evaluaciones
de orden social que permitan la estimación de la vulnerabilidad global.
En principio es conveniente retornar al análisis de las informaciones territoriales disponi-

bles, con las cuales se identificarán algunos de los elementos básicos de vulnerabilidad.
Pasos para una aproximación a la vulnerabilidad
a) Aspectos físicos
1. Sobre el mapa indicativo de amenaza realizado anteriormente, se ubican en princi-
pio todas las zonas que contengan actividades humanas o poblaciones con sus res-
pectivos componentes (urbano, rural, infraestructura, ambiente, etc.).
Explicación: el cruce del mapa indicativo de amenaza con la ubicación de pobla-
ciones (urbana – rural) y sus respectivas infraestructuras, muestra en principio las
áreas de uso humano que están en peligro de ser afectadas por el tipo de amenaza
que se está considerando, pero no indican donde se concentran los mayores peli-
gros, ni donde están las mayores vulnerabilidades; este paso es simplemente una
aproximación a la delimitación de las zonas donde confluyen las amenazas con las
actividades humanas.
2. Se realiza la identificación de asentamientos o poblaciones en zonas de peligro (de-
finir frente a que peligro).
Explicación: Es necesario tener claridad en la identificación de las poblaciones en
peligro, ya que estas varían dependiendo del fenómeno que se este analizando; por
ejemplo para el caso de eventos sísmicos, toda la población de una zona determi-
nada puede estar ubicada en el área de influencia del fenómeno, entonces el análi-
sis de las comunidades más vulnerables deberá concentrarse en la definición del es-
tado y calidad de las construcciones y de las infraestructuras de dicho sistema. La
sectorización de la exposición, por si misma, implica el cruce de las condiciones de
amenaza o peligro, con la ubicación de poblaciones e infraestructuras, lo cual sig-
nifica dar un paso más en la aproximación al riesgo.
La identificación de las poblaciones en peligro tal como se mencionó anteriormen-
te incluye todos los aspectos de vivienda e infraestructuras donde se ubican estas
poblaciones, las cuales al igual que la vida humana, son susceptibles de ser afecta-
das. Al final lo que se pretende es delimitar los sectores donde hay población e in-
fraestructura en peligro por la ocurrencia de fenómenos potencialmente dañinos.
Primera Parte 39
Figura 3. Zonas de inundación en la ciudad de Portoviejo, en el recuadro rojo, el sector del área
urbana en mayor grado de exposición.
3. Se realiza un inventario lo más detallado posible de las estadísticas de afectación por

eventos, donde se relacionan los siguientes aspectos:
Tipo de evento:
• Área de afectación o zona de impacto (zona o sector)
• Cuantificación del impacto sobre las personas:
Personas fallecidas
Personas lesionadas
Familias afectadas
• Cuantificación del impacto sobre estructuras e infraestructuras:
Viviendas afectadas (destruidas y averiadas)
Infraestructuras afectadas (vías, servicios públicos, comunicaciones)

• Cuantificación del impacto sobre procesos sociales y productivos
Pérdidas económicas estimadas
Pérdidas en producción (cultivos, turismo, etc)
Interrupción de procesos administrativos
Interrupción de procesos financieros
4. Se señalan en el mapa las zonas con actividades humanas que de acuerdo con la es-
tadística realizada previamente, han resultado afectadas en el pasado. Las áreas es-
quematizadas deben ser claramente delimitadas.
Explicación: La identificación de los fenómenos que han ocurrido en el pasado, si bien
no permite determinar el grado de vulnerabilidad de una población, si permite delimi-
tar los lugares o espacios donde los eventos se están manifestando y donde es posible
que vuelvan a ocurrir; por tal razón estas informaciones son un referente importante
para establecer los niveles de exposición de una población y su contexto físico frente a
un fenómeno en particular. En la mayoría de los casos, se conocen las áreas donde se
han presentado fenómenos y donde han resultado afectadas algunas poblaciones, este
es sólo un primer paso para conocer las zonas donde pueden producirse en el futuro
nuevos impactos.
Se realiza una comparación entre las poblaciones o asentamientos que han sido identi-
ficados en zonas de peligro, con respecto a las áreas donde se han presentado los impac-
tos por cada fenómeno en forma independiente; es decir, que el impacto de las inun-
daciones será muy diferente al impacto generado por un sismo sobre una misma pobla-
ción. Se compara entonces la población ubicada en zonas de inundación con respecto
a los impactos causados por inundaciones en el pasado y así sucesivamente para cada
fenómeno. Es probable que una población o asentamiento haya sufrido el efecto de dis-
tintos fenómenos ocurridos en épocas diferentes, pero que han sucedido en el mismo
espacio territorial; esto conlleva a identificar áreas multi-amenaza donde diferentes
eventos han sucedido y han causado efectos sobre un mismo grupo social.
Para llevar a cabo una identificación precisa de las poblaciones en mayor peligro debe
tenerse un conocimiento básico de las amenazas que se están considerando y su área de
influencia (mapa de amenaza); la posible área de incidencia con toda seguridad será más
amplia que las áreas donde se han producido los impactos; esto significa que hay po-
blaciones e infraestructuras en peligro, sin que necesariamente hayan sido afectadas en
el pasado, pero que es pertinente considerarlas porque existe la posibilidad que al futu-
ro resulten afectadas.
También puede mencionar el hecho que una ciudad de 500.000 habitantes puede su-
frir un impacto mayor que una ciudad de 100.000 habitantes, si se consideran condi-
ciones de exposición iguales para cada una de ellas; la diferencia radica en que la pobla-
Primera Parte 41
ción de mayor número de habitantes concentra más elementos susceptibles de ser da-
ñados y por lo tanto es apenas lógico que en teoría se presenten más daños en esta po-
blación y en los componentes de su sistema.
5. Se identifica la tipología de las viviendas y las infraestructuras esenciales tales como
vías, puentes, redes de servicios (bocatomas, estaciones eléctricas, torres de comu-
nicaciones, etc); edificios vitales (Hospitales, Sedes de organismos básicos de aten-
ción), que se encuentren en zonas de peligro.
Figura 4. Viviendas ubicadas sobre la llanura de inundación del río Portoviejo. El recuadro
rojo en línea punteada sobre la fotografía aérea, muestra la zona señalada en la figura 4
(mapa de amenaza) donde se encuentran concentradas viviendas e infraestructuras. El
triángulo muestra el sitio correspondiente a la fotografía de arriba.
b) Aspectos sociales
1. Se investigan los antecedentes de ocupación del territorio
• Años de creación (ciudades)
• Número de habitantes
• Tasa estimada de crecimiento
Explicación: el análisis se complementa a través de la descripción y evaluación de las
características específicas de cada población y sus posibilidades en términos de capaci-
dad para enfrentar impactos de diferentes magnitudes ya sea por un evento o por dife-
rentes eventos, de acuerdo con su ubicación en las zonas donde estos ocurren.
El registro de los impactos físicos y sociales sufridos en el pasado permite establecer a
manera de aproximación un panorama de los potenciales efectos que se pueden presen-
tar al futuro, pero en tal análisis no se pueden desconocer las obras de reducción de ries-
gos que se hayan incorporado así como el mejoramiento de las estructuras e infraestruc-
turas que fueron objeto de intervención en los procesos de rehabilitación y reconstruc-
ción anteriores.
2. En cada población que haya sido identificada con posible afectación por uno o más
eventos deberá realizarse un análisis de capacidad, en el que se involucre los aspec-
tos que permitirán obtener la vulnerabilidad global del sistema. Algunos de estos
aspectos son:
• La concentración poblacional en zonas de peligro, en condiciones de pobreza,
con baja capacidad para actuar sobre los riesgos existentes y con escasa capacidad
de recuperación frente a los posibles impactos.
• El acelerado crecimiento demográfico y la expansión de las ciudades hacia zonas
con problemática de riesgo.
• La construcción de edificaciones con insumos de baja calidad, en áreas con proble-
mas geológicos y sin las mínimas normas técnicas establecidas para garantizar su se-
guridad.
• Las concentraciones humanas cercanas a instalaciones industriales que pueden ofre-
cer un grado de peligro.
• La instalación de servicios básicos expuestos a altos grados de amenaza por su loca-
lización, su diseño o su calidad desfavorable frente a los eventos posibles.
3. En el mapa se han ubicado las amenazas, las poblaciones susceptibles de afectación
y las zonas que ya han sido afectadas por los fenómenos en el pasado; ahora hay que
localizar, con un rayado o color diferente, los sectores en peligro que expresen pro-
blemáticas sociales relacionadas con los factores antes mencionados.
Primera Parte 43
Explicación: para efectos de facilitar la interpretación se relacionarán en el mapa sólo

aquellos sectores donde el aspecto socio-económico o de pobreza influya en la genera-
ción de la vulnerabilidad y los sectores donde se puedan identificar claramente infraes-
tructuras físicas y poblaciones en sectores con evidentes problemas hidrológicos y geo-
lógicos.
4. Retomando el ejemplo de la ciudad de Portoviejo, después de la delimitación de las
áreas en mayor peligro (recuadro rojo), el análisis permitió establecer que en estas
áreas existe una gran heterogeneidad en la tipología de las construcciones y el cre-
cimiento de la ciudad no obedeció a un patrón de ordenamiento definido, incluso
la dinámica de crecimiento urbano ha alterado notablemente la forma y el compor-
tamiento del río, ya que las áreas que éste utiliza para evacuar sus crecientes han si-
do ocupadas por viviendas e infraestructuras; esto explica la constante amenaza de
inundación sobre el sector. Existe además un número importante de viviendas so-
bre la llanura de inundación del río, construidas con materiales livianos y sus po-
bladores son de estrato socio-económico bajo. En este caso, los ítems 1, 2, 3 y 5 del
punto anterior están relacionados con las condiciones de vulnerabilidad observadas.
Condiciones físicas:
- Grado de exposición al evento
- Resistencia física frente a
posibles impactos
Identificación de los
aspectos de Vulnerabilidad
vulnerabilidad en el Indicativa
sistema
Condiciones sociales:
- Características socio-
económicas de la población
- Patrón de crecimiento urbano -
rural
- Uso del suelo
- Cultura del riesgo
En conclusión, se trata de elaborar un mapa de carácter indicativo de amenaza y vulne-

rabilidad que recoja la información base donde se muestren las poblaciones que se en-
cuentran expuestas a los diferentes fenómenos, sin considerar en principio el mayor o
menor impacto posible o las capacidades que existen para manejar sus riesgos y reaccio-
nar ante el evento. El mapa que se pretende obtener sólo se considera como un insumo
base para la evaluación de la vulnerabilidad global. Para orientar el proceso, el mapa se-
rá el punto de partida hacia los demás parámetros que constituyen el análisis de vulne-
rabilidad, algunos de los cuales ya han sido mencionados anteriormente.
2.2.3 La Identificación y Aproximación al Riesgo

Conocidos los escenarios donde se manifiesta la amenaza o peligro y los sitios donde se
ubican las poblaciones e infraestructuras, es posible saber que sistemas o contextos físi-
cos y sociales se encuentran en riesgo. El cruce de la información de amenazas con la
información de vulnerabilidad, hace posible obtener un tercer producto que es el ma-
pa de aproximación al riesgo.
El riesgo, tal como se ha definido, se presenta como el resultado de la coexistencia, en
una zona determinada, de la amenaza y la vulnerabilidad. Esto quiere decir que para
que haya riesgo debe confluir en la misma zona la probabilidad de que ocurra un fenó-
meno determinado y debe haber elementos que puedan ser afectados; la inexistencia de
alguno de estos dos componentes elimina automáticamente las condiciones de riesgo.
Pasos para una aproximación al riesgo
1. En el proceso de aproximación al riesgo se tendrán en cuenta 3 condiciones gene-
rales a ser cruzadas cualitativamente sobre el mapa construido, para llegar a otro
producto cartográfico: el mapa de aproximación al riesgo. Se debe entender que to-
dos los insumos tomados para este análisis permitirán llegar sólo a una clasificación
de orden indicativo.
Condición 1.
Zonas de influencia del fenómeno (amenaza) que coincidan gráficamente con áreas
donde hay ubicación de sistemas urbanos y rurales. (Poblaciones e infraestructuras
en peligro)
Condición 2.
Zonas en las que ya se hayan presentado impactos por el fenómeno (en consideración)
en el pasado. (Poblaciones e infraestructuras en peligro que ya han sido afectadas).
Condición 3.
Zonas en peligro en las que se han asentado comunidades de niveles socio-econó-
micos bajos, con viviendas e infraestructuras deficientes. (Poblaciones de bajos in-
gresos económicos y con baja capacidad de respuesta y recuperación frente a los po-
tenciales eventos)
Primera Parte 45
Nivel indicativo o de aproximación al riesgo: Se obtiene al cruzar cualitativamente las

condiciones referidas anteriormente para obtener zonas o áreas homogéneas de interés
desde el punto de vista de la problemática del riesgo:
Nivel indicativo de riesgo Alto:
Zonas que cumplan las condiciones 1, 2, 3: poblaciones de bajos recursos económicos
y capacidades insuficientes, ubicadas en zonas de peligro, y que en forma recurrente han
sido afectadas por fenómenos en épocas anteriores.
Nivel indicativo de riesgo Medio:
Zonas de influencia del fenómeno que cumplan con la condición 1 y 2: poblaciones
ubicadas en zonas de peligro y que ya han sido afectadas por eventos anteriores, pero
presentan características socio-económicas que les permiten responder y recuperarse de
una mejor manera; esto también, se ve reflejado en las condiciones físicas de sus vivien-
das e infraestructuras, las cuales tienen mayor capacidad de resistencia.
Nivel indicativo de riesgo Medio-bajo:
Zonas de influencia del fenómeno que cumpla con la condición 1: poblaciones ubica-
das en la zona de peligro, pero que hasta el momento los eventos anteriores no les han
causado mayor impacto o no las han afectado en forma directa. Este aspecto es impor-
tante tener en cuenta ya que están en posibilidad de ser afectadas por eventos con re-
currencias de más largo tiempo.
Explicación: Tal como se ha demostrado, el mapa de aproximación al riesgo se obtiene
básicamente de tener: 1. la sectorización o delimitación de las zonas de influencia por
un fenómeno determinado (mapa indicativo de amenaza), y 2. por la ubicación de po-
blaciones e infraestructuras dentro de esas zonas de posible afectación (vulnerabilidad
por exposición); esto se traduce en vidas humanas, estructuras, infraestructuras y todos
los elementos que componen el sistema, los cuales en su conjunto se constituyen como
escenarios de riesgo.
Figura 5. Viviendas en alto riesgo por su ubicación sobre la llanura de inundación del río Portoviejo.
Al final se debe tener un mapa de aproximación al riesgo por cada fenómeno identifi-
cado como peligroso.
Zonificación de la
amenaza
Mapa de aproximación al riesgo
Zonificación de la
Vulnerabilidad (indicativa)
Posterior a la elaboración de los diferentes mapas de aproximación al riesgo por fenó-

meno, se realiza una superposición de todos los mapas para encontrar o identificar áreas
que pueden ser afectadas por diferentes fenómenos; es decir, sectores donde se concen-
tra cierta tipología de riesgos (multi-riesgo), ya que un área puede ser susceptible al da-
ño por inundaciones y simultáneamente por sismos y deslizamientos; lo cual permite
visualizar en forma más clara las áreas donde deben adelantarse los procesos para la pre-
vención o mitigación de riesgos.
Es importante mencionar que la aproximación al riesgo propuesta en este documento
no es suficiente para establecer técnicamente las áreas donde se concentra realmente la
problemática del riesgo; es necesario ir más allá en el proceso de evaluación y, sobre ca-
da zona identificada, se deberán hacer análisis de casos puntuales que permitan estable-
cer el nivel cualitativo o cuantitativo de riesgo y las medidas más apropiadas para eli-
minarlo o para controlarlo.
En cada contexto territorial, provincial o cantonal, deberán identificarse las zonas don-
de están confluyendo las amenazas y las vulnerabilidades referidas a centros poblacio-
nales ya sea urbanos o rurales, para luego iniciar evaluaciones más puntuales orientadas
a conocer la vulnerabilidad global de cada sistema en riesgo y las alternativas de mane-
jo de dichas condiciones de riesgo.
Tal como se mencionó anteriormente, el cruce de la amenaza con la vulnerabilidad por
exposición no permite alcanzar una categorización “absoluta” del riesgo, ya que es ne-
cesario incorporar al análisis los elementos de la vulnerabilidad social que determinan
la capacidad del sistema de responder y recuperarse de los impactos generados por el fe-
nómeno o incluso la capacidad para actuar sobre las condiciones de riesgo existentes en
Primera Parte 47
la actualidad; pero esta visión de carácter indicativo permite obtener una aproximación
al riesgo y llegar a ciertos niveles de priorización para proponer el desarrollo de activi-
dades para su incorporación en la planificación del desarrollo de la región.
2.3 La Planificación y Ordenamiento del Territorio

La evaluación del riesgo permite determinar las áreas que pueden resultar afectadas por
un fenómeno determinado, las cuales normalmente son objeto de procesos de desarro-
llo en los que se han establecido centros urbanos o han sido utilizadas para múltiples
fines relacionados con la sostenibilidad de la población. En referencia a lo anterior, el
conocimiento de los riesgos y su distribución en el territorio permite advertir sobre las
prácticas que de alguna manera han podido influir en la generación de dichos riesgos y
establecer pautas para orientar los procesos de desarrollo de tal manera que sea posible
reducir los riesgos existentes y evitar otros futuros.
Teniendo en cuenta lo que se ha mencionado anteriormente, es importante hacer refe-
rencia a los modelos de desarrollo que han adoptado los países de América Latina ya
que se ha marginado a grandes grupos poblacionales impidiéndoles tener acceso a re-
cursos básicos adecuados como tierra, servicios de agua y drenaje, vivienda, alimenta-
ción y educación entre otros. Muchas investigaciones demuestran que son precisamen-
te esos grupos los que sufren en mayor medida el impacto de los desastres; es también
por esto que los países pobres son mucho más vulnerables que los desarrollados.
Uno de los elementos que tradicionalmente se ha considerado como la principal causa
del incremento en los niveles de vulnerabilidad – producto de los modelos de desarro-
llo, por el alto y acelerado crecimiento demográfico y los procesos de urbanización– es
el establecimiento de asentamientos humanos en zonas amenazadas por la presencia de
fenómenos naturales o humanos peligrosos. Las poblaciones de bajos ingresos a menu-
do tienen que localizarse en zonas de peligro como las áreas de inundación, porque no
tienen otra opción ni recursos para elegir terrenos más seguros; su situación no es pro-
ducto de una falta de conocimiento del riesgo, ni de ineficiencias en el sistema de pla-
nificación territorial, sino principalmente del control de tierra urbana por mecanismos
de mercado que no permiten que grupos de bajos ingresos tengan acceso a terrenos con
características geográficas que les garanticen condiciones mínimas de seguridad19.
En el contexto del análisis que se ha realizado hasta el momento, se pueden diferenciar
dos elementos fundamentales:
• La presencia de fenómenos que tienen su desenlace sobre un territorio en particular.
• La presencia de un sistema físico y social que se ubica sobre ese territorio y puede
ser afectado por los fenómenos naturales.
19 Guía de la Red para la Gestión local del riesgo.

De la lectura e interpretación de los elementos antes mencionados, se deriva que el ries-

go tiene una relación directa con los esquemas de ocupación del territorio y con la for-
ma como esas poblaciones han alterado o modificado las condiciones de equilibrio del
entorno en el que se han asentado.
El panorama de cualquier contexto territorial en referencia al tema de riesgos, está re-
lacionado con un conjunto de áreas en las que existe el riesgo de desastre y un conjun-
to de prácticas que en forma acumulativa han agudizado las condiciones de riesgo, au-
mentando la probabilidad de que los impactos sean mayores, desconociendo que a tra-
vés de una adecuada planificación del desarrollo se pueden reducir dichas condiciones
de riesgo intentando eliminar alguno de sus componentes (amenaza o vulnerabilidad)
ya sea para evitar la ocurrencia del evento o en su defecto para disminuir los impactos.
Las prácticas a las que se hace referencia son actividades que se encuentran involucra-
das en los procesos de desarrollo actuales, dentro de las cuales se pueden mencionar las
siguientes entre otras:
• Cuando la población crece más rápidamente que la capacidad del estado de suplir
las necesidades básicas, se crean asentamientos en zonas no aptas para el uso urba-
no, donde el riesgo de desastre se acumula gradualmente, no sólo por la interven-
ción inadecuada que se lleva a cabo sobre laderas, cauces y áreas de fragilidad eco-
lógica, sino por el continuo crecimiento poblacional en estas zonas de potencial pe-
ligro; como ejemplo se puede mencionar la migración de la población rural hacia
los centros urbanos, lo que ha significado la concentración de comunidades de ba-
jo nivel socio-económico en áreas propensas a la ocurrencia de fenómenos natura-
les o antrópicos.
• Los procesos de expansión urbana transforman el entorno generando riesgos, al in-
tervenirse taludes, modificar la trayectoria de cauces, o simplemente en la forma de
construcción en relación a fenómenos como los sismos.
• Los cambios ecológicos y medio ambientales producidos por las prácticas agrícolas
y pecuarias ha significado alteraciones importantes en el medio ambiente, las cua-
les se revierten en la generación de riesgos, que a través del tiempo han ampliado
su área de influencia, lo cual se ha hecho manifiesto en la ocurrencia de eventos ta-
les como inundaciones, sequías y deslizamientos, de mayor intensidad, en menores
tiempos,
• Los proyectos de desarrollo tales como la construcción de vías, puentes, infraestruc-
turas de servicios, etc; las cuales se realizan sin considerar la variable riesgo y sin eva-
luar en forma adecuada los impactos ambientales sobre el entorno.
La planificación y el ordenamiento del territorio son fundamentales para garantizar el
desarrollo sostenible de una población, las cuales están directamente relacionadas con
las actividades de reducción del riesgo, encaminadas a disminuir las pérdidas humanas
Primera Parte 49
y materiales, a proteger los logros alcanzados en materia de desarrollo y a evitar que se

generen nuevos riesgos en este proceso continuo.
Retomando la secuencia temática que se ha tratado a lo largo de este documento, se
plantea el siguiente análisis:
Pasos para la incorporación del riesgo en la planificación
1. Determinar si existe un plan estratégico para el desarrollo del territorio y si hay un
plan de ordenamiento de áreas dentro del contexto físico ambiental de la zona ob-
jeto de evaluación: provincia o cantón.
2. En caso que existan los planes antes mencionados, es necesario hacer una revisión
para identificar si en las respectivas estrategias y líneas de actividad de los planes se
ha incorporado el manejo de los riesgos.
3. En caso que no existan los planes o no hayan sido considerados los aspectos relati-
vos al riesgo; deberá realizarse un inventario de las zonas en peligro, estableciendo
una priorización de los sectores teniendo en cuenta la concentración de riesgos y las
áreas donde las condiciones de vulnerabilidad sean importantes; según los mapas de
aproximación al riesgo corresponde a las áreas clasificadas en riesgo cualitativo alto.
4. Identificar y diferenciar asentamientos humanos en peligro, formales e informales.
Los primeros corresponden a la construcción de viviendas y urbanizaciones ampa-
radas por la legalidad, es decir, proyectos de vivienda auspiciados por entidades fi-
nancieras y gubernamentales; los segundos corresponden a concentración de vi-
viendas en sectores que normalmente no obedecen a un patrón de desarrollo espe-
cífico, sino más bien son el resultado de la invasión de terrenos y su proliferación o
expansión a través del tiempo, normalmente sin contar con los servicios básicos y
sin tener en consideración las normas técnicas de construcción.
5. Producto de un análisis de mayor detalle, se puede establecer sobre cada área o
contexto territorial, las diferentes prácticas inadecuadas en el proceso de desarro-
llo que han influido en la generación de los riesgos. Cuando se habla de prácticas
inadecuadas se entiende todo el conjunto de actividades que se han realizado en
los últimos años sobre un área determinada y han influido negativamente sobre di-
cho contexto, favoreciendo la generación de condiciones de riesgo en forma pun-
tual o global.
Identificación de los Determinación de la

instrumentos de incorporación del
planificación en el componente riesgos en la
territorio planificación
SI NO
- Revisión y ajustes Plan de - Identificación de áreas
desarrollo en el tema de críticas (mapa de
riesgos. aproximación al riesgo)
- Formulación e - Identificación de
implementación del Plan vulnerabilidades y prácticas
específico para la reducción inadecuadas que han
de riesgos. contribuido a la generación
de los riesgos.
- Formulación e
implementación del Plan
específico para la reducción
de riesgos.
Las prácticas inadecuadas que han conllevado a la generación de riesgos están directa-
mente asociadas con las factores de vulnerabilidad del sistema; por ejemplo, la cons-
trucción de viviendas en zonas de amenaza por deslizamiento es una práctica inadecua-
da que ha resultado del cruce de múltiples vulnerabilidades entre las cuales se pueden
mencionar: la falta de instrumentos de planificación del territorio o de vigilancia en el
cumplimiento de las normas, la ausencia de mecanismos para el control de la construc-
ción; además de muchas otras que han influido tales como la deficiente capacidad eco-
nómica de muchos pobladores para adquirir tierras en zonas seguras. Las prácticas ina-
decuadas son entonces el resultado de la interacción de las vulnerabilidades que están
presentes en el territorio y en un proceso cíclico, a su vez son responsables de la gene-
ración de nuevas vulnerabilidades.
Primera Parte 51
A manera de síntesis se puede afirmar que la ausencia de políticas de planificación y de

ordenamiento territorial, contribuyen a la generación de condiciones de riesgo, ya que
en las diferentes actividades de desarrollo se producen vulnerabilidades o se incremen-
tan las ya existentes, viéndose esto reflejado en los impactos causados sobre la pobla-
ción y sus infraestructuras, tal como se pudo advertir por ejemplo en los efectos pro-
vocados por el fenómeno de El Niño sobre las provincias de la Costa Ecuatoriana.
2.4 Estrategias para la Reducción de Riesgos

La gestión del riesgo es un proceso que facilita a los actores sociales analizar una situa-
ción determinada, tomar de manera consciente decisiones y desarrollar una propuesta
de intervención concertada tendiente a prevenir, mitigar o reducir los riesgos existen-
tes y encaminar una localidad o una región hacia el desarrollo sostenible. La planifica-
ción es un proceso político (que requiere de elementos técnicos) que permite hacer un
uso inteligente de los recursos para garantizar el desarrollo de las sociedades. Cuando
la gestión del riesgo se incorpora en la planificación, el tipo de desarrollo resultante tie-
ne oportunidad de ser sostenible20.
En los casos que se han tratado previamente, se han identificado unos escenarios de
riesgo que eventualmente pueden convertirse en escenarios de impacto o de desastre;
la tarea y el reto actual es trabajar sobre dichos escenarios de riesgo a fin de modificar
las condiciones de peligro existentes en la actualidad, y no esperar a que ocurra el fe-
nómeno para orientar las intervenciones de modo netamente asistencialista. El enfo-
que de la gestión del riesgo involucra el análisis de los escenarios de riesgo y la inter-
vención sobre los mismos ya sea a través de acciones de prevención y/o mitigación, las
cuales se incorporan como actividades en los procesos de desarrollo.
En principio se mencionaron las dos alternativas de intervención, conocidas como la
Gestión Compensatoria y la Gestión Prospectiva. Estos dos tipos de gestión están en
relación directa con las clases de intervención que se llevan a cabo sobre un escenario
de riesgo determinado. Por ejemplo, en el mapa de aproximación al riesgo se pueden
identificar dos áreas diferentes:
1. La primera con una población ubicada en una zona de tránsito de inundaciones afec-
tada por eventos en el pasado. En este caso es necesario actuar para reducir el efecto
de las inundaciones que se presenten en el futuro: reducir el número de pérdidas en
vidas humanas, proteger el patrimonio de la población y garantizar la continuidad en
los procesos de desarrollo sobre esa población, este tipo de intervención corresponde
a la Gestión compensatoria, ya que es determinante la acción sobre vulnerabilidades
que fueron generadas en los procesos de desarrollo del pasado.
20 Guía de la Red para la Gestión local del riesgo.

2. La segunda zona podría ser un sector con posibilidad de inundación pero que al
momento aun no cuenta con población o infraestructuras. Es de entender que al
ubicar poblaciones o algún tipo de obra sobre este terreno, se hace vulnerable por
exposición al potencial fenómeno, entonces en las tareas de planificación hay que
definir la potencialidad de uso o no de este territorio para fines urbanísticos y los
riesgos que se asumen al establecer allí viviendas que en un momento dado puedan
resultar afectadas; tal vez puedan ser construidas las viviendas pero acompañadas de
obras complementarias de protección que permitan reducir el riesgo hasta niveles
aceptables o impedir la construcción en tal zona; este tipo de intervención corres-
ponde a la gestión prospectiva, ya que se actúa para evitar o reducir los riesgos que
puedan generarse en los procesos de desarrollo a futuro.
Para identificar las mejores alternativas de acción sobre los escenarios de riesgo existen-
tes o los potenciales escenarios de riesgo, es necesario trabajar en el espacio de la pre-
vención y la mitigación.
2.4.1 Prevención
Si se entiende claramente el concepto de prevención, es viable interpretar en que casos
es posible llevar a cabo este tipo de acciones. La prevención se aplica en todas las situa-
ciones donde es posible evitar la ocurrencia del evento o en aquellos escenarios donde
a través de algún tipo de actividad, es posible controlar o reducir la magnitud e inten-
sidad del fenómeno. Tal como se puede entender, la prevención está orientada a inter-
venir sobre el fenómeno peligroso o amenazante, siempre en relación con un contexto
físico, social y ambiental que pueda resultar afectado por dicho evento.
La prevención se aplica a los escenarios de riesgo relacionados con la ocurrencia de fe-
nómenos socio-naturales y antrópicos; donde las actividades humanas han influido en
la generación del riesgo; en tal sentido, se puede pensar que dada la responsabilidad de
la acción del hombre en la generación de este tipo de riesgos, también es consecuente
la responsabilidad de cambiar o modificar las prácticas o acciones que han llevado a ge-
nerar dichas condiciones; sin embargo es claro que en ningún momento puede garan-
tizarse la eliminación completa del riesgo, y en muchos casos se reducen o eliminan las
condiciones de riesgo frente a una tipología de fenómeno en particular pero esto con-
lleva al incremento o la generación del riesgo frente a otra tipología de fenómenos.
2.4.2 Mitigación
El concepto de mitigación involucra todas las actividades orientadas a reducir los im-
pactos sobre los elementos expuestos a la amenaza. La manera de disminuir los posibles
efectos es a través de la modificación de las condiciones de vulnerabilidad existentes en
el sistema.
Primera Parte 53
La ubicación de poblaciones e infraestructuras en zonas de peligro, conlleva directa-

mente a la generación de condiciones de vulnerabilidad; en primer lugar por el mismo
hecho de ubicarse en las zonas de influencia de fenómenos peligrosos y en segundo lu-
gar por las características propias del sistema que a lo largo de su proceso de desarrollo
ha permitido la generación de debilidades tanto en su contexto físico como social, y que
en suma influyen significativamente al momento de enfrentar el evento.
La mitigación entonces es un conjunto de medidas dirigidas hacia la reducción de las
vulnerabilidades, que se lleva a cabo en dos ámbitos diferentes: Las medidas de mitiga-
ción de carácter estructural, que corresponden a las actividades desarrolladas sobre los
elementos físicos del sistema, para mejorar su capacidad de resistencia frente al potencial
evento y las medidas de mitigación de carácter no estructural, que se relacionan directa-
mente con el componente social, a través de las cuales se pretende generar capacidades
en los diferentes actores sociales para gestionar los riesgos y para enfrentar los desastres.
En el proceso de identificación de amenazas y vulnerabilidades, es importante estable-
cer los factores físicos y sociales que hacen débil el sistema; como ejemplo se podría
mencionar la construcción de estructuras e infraestructuras en zonas de amenaza sísmi-
ca alta, sin tomar en consideración las especificaciones técnicas mínimas requeridas pa-
ra garantizar la seguridad de dichas obras; este tipo de vulnerabilidad esta asociado a la
ausencia de un marco legal o normativo que exija el cumplimiento de las normas de
construcción (factor político), a la incapacidad económica de las poblaciones para cons-
truir en las condiciones requeridas (factor económico) y a la cultura de la población res-
pecto a la forma de enfrentar este tipo de riesgo (factor cultural e ideológico). El ejem-
plo anterior permite mostrar en forma general, la manera como los diferentes factores
de vulnerabilidad se entrecruzan y se suman para hacer que las condiciones de debili-
dad se vuelvan importantes en todo el contexto del sistema.
Cada factor de debilidad o de vulnerabilidad debe ser objeto de intervención por par-
te de los actores sociales que integran el sistema, para contrarrestar las debilidades y pa-
ra fortalecer las capacidades físicas y sociales de dicho contexto en aras de autogestio-
nar sus riesgos y reducir los impactos de eventos futuros.
Es importante mencionar que la generación de capacidades no sólo se debe enfocar ha-
cia la respuesta al posible evento, sino también –como aspecto prioritario de esta guía-
hacia la generación de capacidad para el manejo de los riesgos a través de la prevención
y la mitigación, lo cual se puede expresar de la siguiente manera: El sistema (comuni-
dad – infraestructuras – ambiente) debe estar en capacidad de actuar sobre sus riesgos
(prevención y mitigación) y de igual manera debe estar en posibilidad de reaccionar an-
te el evento (respuesta) y recuperarse de los impactos que este ha generado sobre dicho
sistema (rehabilitación y reconstrucción).
La mitigación del riesgo se lleva a cabo sobre cualquier tipología de eventos, ya que co-
mo se explicó anteriormente, así se realicen acciones de prevención, no es posible ga-
rantizar al cien por ciento la no ocurrencia de los mismos; por tal razón la prevención
y la mitigación siempre deben desarrollarse en paralelo para realizar en forma efectiva
la reducción del riesgo.
A este nivel es muy importante tener claridad en todos los conceptos que se han presen-
tado hasta el momento, ya que el tratamiento particular de los temas de prevención y
mitigación puede prestarse para confusiones, sin embargo, el manejo en forma indepen-
diente de la prevención y la mitigación no es un requisito indispensable en este ejercicio.
Pasos para prevención-mitigación
1. Identifique y relacione los diferentes factores de vulnerabilidad y las prácticas ina-
decuadas que han influido en la generación de los escenarios de riesgo evidenciados
en los mapas de aproximación al riesgo, según la información obtenida en las eta-
pas anteriores de este documento. Por ejemplo:
• Vulnerabilidades:
- Ausencia de instrumentos de planificación y de ordenamiento del territorio.
- Deficiencia de recursos para la implementación de obras para el control de
erosión y para el manejo de zonas susceptibles a inundación y deslizamientos.
- Baja capacidad organizativa y de coordinación por parte de los actores sociales.
- Ausencia de normas para regular el uso del suelo y la utilización de recursos
naturales.
• Prácticas inadecuadas
- Deforestación de las laderas para la implementación de zonas de producción
agropecuaria, que ha generado inestabilidad de terrenos, erosión y el aumento
de la sedimentación en los cauces, reduciendo los ciclos o recurrencias de
inundación.
- Ubicación de complejos industriales, cerca a centros densamente poblados,
aumentando el riesgo de desastre por factores tecnológicos.
- Contaminación de las aguas con químicos, utilizados en la fumigación de
cultivos, la cual ha favorecido la generación de enfermedades.
- Construcción de obras de infraestructura en áreas de peligro potencial y
generación de grandes impactos ambientales.
Explicación: Tomando un ejemplo de los puntos anteriores: la deforestación de las la-
deras y la tala indiscriminada de bosques ha llevado a generar zonas de inestabilidad de
terrenos y ha propiciado la ocurrencia de deslizamientos, con impactos importantes so-
bre poblaciones e infraestructuras; en tal caso, el limitar o controlar la deforestación y
desarrollar acciones de recuperación de áreas inestables podría evitar la ocurrencia de
Primera Parte 55
éste tipo de fenómenos; pero estos deben ser entendidos como procesos de mediano y
largo plazo y no garantizan en forma absoluta la no ocurrencia de tales fenómenos.
2. Por cada vulnerabilidad o práctica inadecuada identificada deberá establecerse una
o varias líneas de actividad conducentes a contrarrestar ese factor o esa práctica y si
es posible su respectivo campo de acción (prevención – mitigación); ya que como
se explicó anteriormente y es bueno reiterarlo, los factores de vulnerabilidad y las
prácticas inadecuadas están íntimamente relacionadas y para el caso específico de
este documento, no es necesario hacer diferenciaciones al respecto:
• Vulnerabilidad: Ausencia de instrumentos de planificación y de ordenamiento del
territorio.
- Línea de actividad: Formulación de planes de desarrollo y planes de ordena
miento territorial. Prevención.
• Vulnerabilidad: Deficiencia de recursos para la implementación de obras para
el control de erosión y para el manejo de zonas susceptibles a la inundación.
- Línea de actividad 1: Implementación de planes de ordenamiento del
territorio. Prevención.
- Línea de actividad 2: Formulación y gestión de proyectos relacionados con la
atención a casos puntuales de riesgo. Prevención y mitigación.
• Práctica inadecuada: Ubicación de viviendas e infraestructuras en zonas no
aptas para fines urbanísticos.
- Línea de actividad 1: Implementación de mecanismos normativos y de
control físico para impedir la invasión de terrenos no aptos para la
urbanización. Prevención y mitigación.
- Línea de actividad 2: Programas de reubicación y reasentamiento de
poblaciones en zonas seguras. Prevención y mitigación.
- Línea de actividad 3: Estudios, diseños e implementación de obras de
mitigación, de acuerdo a la tipología del riesgo. Mitigación.
• Práctica inadecuada: Construcción de viviendas sin especificaciones técnicas y con
materiales de mala calidad.
- Línea de actividad 1: Adopción de códigos y normas para la construcción de
vivienda segura. Mitigación.
- Línea de actividad 2: Fomento de planes de vivienda o créditos accesibles a las
poblaciones de más baja capacidad económica. Mitigación.
Explicación: Cada escenario de evaluación deberá contar con una interpretación parti-
cular de su realidad respecto a los riesgos que lo afectan, las vulnerabilidades que están
influyendo, las prácticas que se están implementando y las posibles líneas de actividad
que pueden ser desarrolladas para la reducción de los riesgos.
Identificación de Determinación Diferenciación de

vulnerabilidades y particular de líneas líneas de acción:
prácticas de acción para Actividades de
inadecuadas intervenir las prevención
vulnerabilidades o
para modificar las Actividades de
prácticas mitigación
inadecuadas
NOTA: en principio no es tan importante establecer si una actividad o línea de acción co-
rresponde al campo de la prevención o la mitigación, simplemente se incorpora en la lista
como acción a desarrollar para luego determinar en que ámbito del plan de desarrollo se de-
be incluir.
Para llevar a cabo la identificación de las medidas más adecuadas para la reducción del
riesgo, es necesario contar con un análisis apropiado del riesgo, sustentado en criterios
técnicos y en la evaluación de los escenarios específicos donde se están concentrando las
amenazas y las vulnerabilidades. El análisis del riesgo es indispensable para orientar o
determinar que tipo de actividades es necesario desarrollar y es el insumo fundamental
para planificar las acciones de prevención y mitigación.
El ejercicio de identificación de escenarios y componentes del riesgo realizado a lo lar-
go de este documento, permite en principio establecer una zonificación preliminar del
contexto de evaluación, para conocer en forma indicativa hacia donde se debe enfocar
la atención para realizar estudios de riesgo de forma particular o puntual. El resultado
del análisis permite además esquematizar los principales componentes del desarrollo
que se deben tener en cuenta a futuro para el manejo adecuado de los riesgos y las prác-
ticas actuales que deben ser modificadas para impedir que se sigan agudizando las vul-
nerabilidades existentes en el sistema. Los procesos de desarrollo de cualquier región de-
ben incorporar en todas y cada una de las líneas de actividad, los componentes de pre-
vención y mitigación, ya que reducir la posibilidad de que ocurran desastres o aumen-
tar la capacidad para resistir a ellos, garantiza condiciones de sostenibilidad al sistema y
permite proteger las inversiones de orden físico y social que se están realizando en di-
cho proceso de desarrollo.
Primera Parte 57
Es vital reconocer tal como se mencionó en párrafos anteriores, que los desastres destru-
yen los adelantos logrados por el desarrollo, pero los propios procesos de desarrollo pue-
den aumentar el riesgo de desastre; este último aspecto es el que concentra toda nuestra
atención, ya que el cambio en la visión ha llevado a demostrar que los procesos de desa-
rrollo son el mejor espacio para actuar en la reducción de los riesgos de desastre.
CAPÍTULO III. Instrumentos de Aplicación

El conocimiento del riesgo y la determinación de estrategias de acción que permitan
modificar esas condiciones de peligro deben articularse por instrumentos de aplicación
que sean claramente reconocidos por los actores sociales en el contexto de intervención,
esto significa que la gestión del riesgo se incorpore a los diferentes esquemas de plani-
ficación de desarrollo que se apliquen en cada región.
Si se reconocen las amenazas y las vulnerabilidades, además de establecer la responsa-
bilidad de ciertas prácticas en la generación de las vulnerabilidades, es necesario tam-
bién reconocer los instrumentos que se necesitan para actuar sobre esas condiciones, de
forma tal que el manejo “integral” del riesgo obedezca a un proceso de planificación
concertado, ordenado y con un propósito muy preciso en materia de desarrollo de una
región. Es necesario identificar que actividades actuales están generando o agudizando
las vulnerabilidades y que actores sociales tienen relación con dichas actividades.
A continuación se hace referencia a los instrumentos que sirven para incorporar las ac-
tividades de gestión del riesgo como parte integral del desarrollo de una región.
3.1 El Plan de Desarrollo

El Plan de Desarrollo es un instrumento de planificación en el que a través de un esfuer-
zo consciente, deliberado y sistemático de la autoridad pública, en unión con la pobla-
ción, se señalan objetivos, metas de gestión y prioridades de desarrollo y se promueven
prácticas eficientes para alcanzar los objetivos propuestos en un plazo determinado. De
igual forma, es una herramienta útil para fijar prioridades de inversión y determinar el
alcance de los recursos sociales, a fin de incluirlos en un proceso de promoción del de-
sarrollo que redunde en la elevación de los niveles de bienestar de la población.
Normalmente, para impulsar el desarrollo, el enfoque de planeación se realiza conside-
rando diferentes áreas o ámbitos, dentro de los cuales se destacan los siguientes: físico –
territorial – ambiental, económico – productivo, socio – cultural y político – institucio-
nal; que en conjunto involucran los diferentes procesos de crecimiento y desarrollo de una
región, en armonía con todos los sectores, garantizando su viabilidad y sostenibilidad.
El Plan de Desarrollo es un documento técnico que contiene un conjunto de propues-
tas que surgen de diagnósticos participativos, mesas de concertación, intercambios de
experiencias, asambleas y criterios de opiniones de la sociedad civil en general, conside-

rando las potencialidades, plasmadas en la visión territorial, líneas estratégicas, progra-
mas y proyectos de cada ámbito.
Tal como se puede entender, el plan de desarrollo incorpora todas las líneas consideradas
fundamentales en el desarrollo de una región (provincia, cantón) y por lo tanto incluye
todas las acciones que los actores políticos y sociales consideran los llevarán hacia ese ho-
rizonte de sostenibilidad en el que se refleje el progreso y el bienestar de la población. En
tal sentido, este instrumento se constituye en una oportunidad única para trazar las líneas
de desarrollo, considerando en el ejercicio de la prospección, la importancia y la necesi-
dad de gestionar los riesgos adoptando prácticas que efectivamente favorezcan la reduc-
ción de los riesgos o corrigiendo las tendencias del pasado que han contribuido a incre-
mentar las vulnerabilidades.
3.1.1 Mecanismos para Incorporar la Gestión del Riesgo en los Planes de

Desarrollo
Como se ha visto en la práctica, existe una fuerte tendencia a fusionar la temática de ries-
gos con el componente ambiental dejando de lado algunos aspectos no menos impor-
tantes de la gestión del riesgo que toman lugar en otros ámbitos del desarrollo. Para los
diferentes actores sociales, aun no es muy clara la visión integral del riesgo y su transver-
salidad en las distintas líneas de desarrollo; esta tendencia lleva a asumir el tema de ries-
gos como una línea aislada de otros componentes considerados fundamentales en el de-
sarrollo y lo hace dependiente de la visión ambiental, con la cual si bien es cierto existe
una muy estrecha relación, es sólo uno de los campos de consideración al momento de
establecer las líneas de intervención específicas para la reducción del riesgo.
Cuando la visión del riesgo se restringe al componente ambiental, se pierden de vista
los procesos sociales inherentes al desarrollo de una región, en los cuales continuamen-
te se están produciendo o acrecentando vulnerabilidades. Cada ámbito es responsable
de influir de alguna manera en la generación de dichas vulnerabilidades y por tanto
también le asiste la responsabilidad de actuar sobre esos elementos que hacen débil el
sistema para que en suma se pueda producir la gestión integral del riesgo.
La realización de actividades en forma aislada, para el manejo de riesgos, impiden que
se vean resultados concretos en esta materia en un contexto global, lo cual se hace evi-
dente cada vez que un evento sucede sobre un escenario determinado y se identifican
nuevas variables que han influido con mayor o menor incidencia en los impactos ob-
servados. Se ha hecho muy difusa la responsabilidad de las comunidades de intervenir
sus propios riesgos y la necesidad de generar capacidades sociales para adelantar activi-
dades de este tipo, lo que conlleva a que el mismo desconocimiento de las condiciones
del entorno propicie la implementación de actividades humanas, que se realizan con el
propósito de alcanzar bienestar o el mejoramiento de las calidades de vida, pero que en
realidad se reviertan en el incremento de los riesgos.
Primera Parte 59
Por ejemplo, en sitios donde se han asentado comunidades sobre laderas y zonas de al-
ta pendiente, la intervención sobre las laderas para ampliar viviendas aumenta signifi-
cativamente las probabilidades de producirse deslizamientos, ocasionando a su vez el
incremento del nivel de peligro para la población que allí se ubica, pero los pobladores
ven esta actividad como una oportunidad para ampliar sus viviendas y tener más espa-
cio para la acomodación de sus familias y sus bienes. Lo que en la óptica de la comu-
nidad se interpreta como una oportunidad, no compensa la percepción de aumento de
peligro que esto significa, entonces se desarrollan actividades de intervención sobre ta-
ludes que se revierten en problemas de erosión y deslizamientos que comprometen la
seguridad de las personas y sus propiedades. Si por ejemplo se logrará sensibilizar a la
población sobre el perjuicio que estas prácticas ocasionan a su seguridad y a su entor-
no, se podría pensar en alcanzar grupos sociales autogestores de sus riesgos y en comu-
nidades protagonistas de sus procesos de desarrollo sustentados en la realidad que vi-
ven; pero esto es sólo un caso en medio de múltiples escenarios y de las distintas reali-
dades que condicionan el desarrollo de una región.
En el capítulo anterior se hacia referencia al tipo de asentamientos en peligro (urbani-
zación formal o informal); normalmente el tipo de ocupación informal corresponde a
familias de muy bajos recursos que invaden terrenos y construyen sus viviendas cerca a
zonas de peligro, generando asentamientos humanos espontáneos que van creciendo
paulatinamente en la medida que va migrando más población hacia estos sitios; mien-
tras que el tipo de ocupación formal obedece a criterios de planificación y a la construc-
ción de estructuras e infraestructuras con estándares técnicos previamente establecidos,
pero en muchos casos se ha visto que este tipo de viviendas o infraestructuras de carác-
ter formal se ubican cerca de zonas de deslizamiento, de inundación o incluso se han
construido desconociendo las normas técnicas mínimas exigidas de sismoresistencia. Lo
anterior muestra que no sólo los asentamientos de desarrollo incompleto concentran
vulnerabilidades, sino también aquellas zonas de urbanización formal, donde el tema
de riesgos ha estado ausente en la toma de decisiones para el desarrollo.
En los capítulos anteriores se identificaron las amenazas, las vulnerabilidades, los po-
tenciales riesgos; también se definieron cualitativamente algunas variables físicas y so-
ciales que como actividades han influido en la generación de vulnerabilidades; todos es-
tos insumos, así sean de carácter indicativo, son necesarios para determinar la inciden-
cia de cada sector o línea de desarrollo en la aparición o agudización de las condiciones
de vulnerabilidad y del riesgo de desastre en una zona determinada.
Para el efecto del ejercicio que se ha realizado, fácilmente se pueden identificar algunas
vulnerabilidades, tal como se realizó en la etapa de aproximación a la vulnerabilidad y
en la parte correspondiente a las estrategias para el manejo de los riesgos; esos mismos
ejemplos se retoman para indicar la manera como deben incorporarse las diferentes lí-
neas de acción dentro del contexto de la planificación, de acuerdo a los ámbitos que
tradicionalmente se han definido para la construcción de los planes de desarrollo: físi-
co – territorial – ambiental, económico – productivo, socio – cultural y político – ins-

titucional.
Pasos para la incorporación
1. Los factores de vulnerabilidad y prácticas inadecuadas que se relacionan a continua-
ción son los mismos que se han presentado anteriormente; para efectos de seguir la
secuencia lógica del ejercicio, sólo se anota el ámbito del plan de desarrollo en la
parte inferior de cada línea de actividad, en subrayado:
• Vulnerabilidad: Ausencia de instrumentos de planificación y de ordenamiento del
territorio.
- Línea de actividad: Formulación de planes de desarrollo y planes de
ordenamiento territorial.
Ámbito: Político – institucional
• Vulnerabilidad: Deficiencia de recursos para la implementación de obras para el
control de erosión y para el manejo de zonas susceptibles a la inundación.
- Línea de actividad 1: Implementación de planes de ordenamiento del territorio.
- Línea de actividad 2: Formulación y gestión de proyectos relacionados con la
atención a casos puntuales de riesgo.
Ámbito: Económico – productivo
• Práctica inadecuada: Construcción de viviendas sin especificaciones técnicas y con
materiales de mala calidad.
- Línea de actividad 1: Adopción de códigos y normas para la construcción de
vivienda segura.
Ámbito: Político – institucional y socio – cultural
- Línea de actividad 2: Fomento de planes de vivienda o créditos accesibles a las
poblaciones de más baja capacidad económica.
• Práctica inadecuada: Ubicación de viviendas e infraestructuras en zonas no aptas
para fines urbanísticos.
- Línea de actividad 1: Implementación de mecanismos normativos y de
control físico para impedir la invasión de terrenos no aptos para la
urbanización.
Primera Parte 61
- Línea de actividad 2: Programas de reubicación y reasentamiento de

poblaciones en zonas seguras.
Ámbito: Físico – territorial – ambiental y socio – cultural
- Línea de actividad 3: Estudios, diseños e implementación de obras de
mitigación, de acuerdo a la tipología del riesgo.
Ámbito: Físico – territorial – ambiental
Explicación: Tal como lo demuestra el ejercicio anterior, cada línea de actividad que es-
té orientada a reducir cierto aspecto de la vulnerabilidad o a contrarrestar alguna prácti-
ca inadecuada, toma su lugar en uno o en varios ámbitos de desarrollo que se incluyen
en el respectivo Plan. También se observa que la intervención del riesgo no es un aspec-
to que se pueda ver sólo desde la línea Física – territorial – ambiental, desconociendo los
demás ámbitos que de igual manera tienen injerencia en la reducción de los riesgos.
2. Después del ejercicio de identificación de vulnerabilidades y prácticas inadecuadas
con sus respectivas líneas de acción para el manejo de los riesgos, seguidamente se
relacionan en cada ámbito del plan de desarrollo las diferentes líneas de actividad
definidas. A manera de ejemplo y considerando otras líneas generales de actividad
además de las ya mencionadas en las estrategias para la reducción de los riesgos
(prevención y mitigación) se puede obtener lo siguiente:
Ámbito: Físico – territorial – ambiental
Prevención
• Establecer estrategias para la identificación y monitoreo permanente de las amena-
zas en el contexto territorial definido.
• Impulsar el desarrollo de estudios y evaluaciones para el conocimiento de la ame-
naza, la vulnerabilidad y el riesgo.
• Desarrollar programas de protección, ordenamiento y manejo integral de recursos
naturales.
Mitigación
• Analizar la vulnerabilidad y estimar el riesgo de la infraestructura urbana, edifica-
ciones esenciales y líneas vitales.
• Realizar la reubicación de viviendas y/o el mejoramiento de las estructuras, para la
reducción de riesgos en el contexto territorial objeto de evaluación.
• Realizar el seguimiento y control de proyectos viales y urbanísticos, en áreas con
problemática de riesgo.
Prevención
• Gestionar y asegurar recursos económicos para la formulación e implementación
del Plan integral para la Gestión del riesgo.
• Desarrollar planes específicos para impulsar proyectos productivos orientados a la
reducción de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de la población,
garantizando la vivienda segura.
Mitigación
• Garantizar la asignación de recursos para el desarrollo de estudios de vulnerabilidad
física y social.
• Destinar recursos económicos para la ejecución de obras orientadas a la reducción
de la vulnerabilidad en los sectores identificados más críticos.
Ámbito: Socio – cultural
Prevención
• Promover la consolidación de la cultura de la gestión del riesgo, a través de la edu-
cación proactiva, la organización y la participación comunitaria.
• Diseñar e implementar planes comunitarios para la reducción del riesgo.
• Diseñar, promover y desarrollar programas de educación en el tema de gestión del
riesgo, en todos los niveles de educación formal.
Mitigación
• Promover el fortalecimiento de las organizaciones sociales e institucionales a quie-
nes corresponde liderar e impulsar los procesos de gestión del riesgo.
• Impulsar procesos de participación y dinámica comunitaria para la reducción de la
vulnerabilidad.
• Conformar y fortalecer los comités comunitarios para la gestión del riesgo.
Prevención
• Diseñar o adoptar instrumentos metodológicos para la evaluación de amenazas,
vulnerabilidades y riesgos, con fines de prevención y mitigación.
• Elaborar propuestas normativas para la consideración del riesgo como factor deter-
minante en la toma de decisiones relacionadas con el desarrollo de la región.
• Promover el desarrollo de estudios e investigaciones conducentes a establecer o de-
terminar la vocación del suelo como soporte técnico a los planes de ordenamiento
del territorio.
Primera Parte 63
Mitigación
• Expedir normas de seguridad y reglamentos de diseño en construcción de edifica-
ciones e infraestructura.
• Promover la aplicación de seguros para la protección de los bienes y servicios indi-
viduales y colectivos.
• Generar mecanismos para garantizar el cumplimiento de las normas de seguridad.
Explicación: algunas de las actividades bien podrían incluirse dentro de uno o varios
ámbitos del Plan de Desarrollo, pero el incorporarlas en principio es tarea prioritaria
para luego establecer los actores que involucra la ejecución de cada línea de actividad.
También se puede advertir que el manejo de los riesgos requiere un enfoque multidis-
ciplinario y la participación de todos los actores sociales que trabajan en el desarrollo
de la región.
En lo posible se deben diferenciar las acciones de prevención y mitigación dentro de ca-
da ámbito del plan de desarrollo, pero en caso de no existir claridad respecto a si una
actividad es de prevención o mitigación, lo que realmente interesa es que quede ubica-
da en forma apropiada en la línea que corresponde dentro de los diferentes ámbitos del
plan de desarrollo.
3. De acuerdo al análisis situacional, se establecen prioridades de intervención; es de-
cir, cuales de las líneas de actividad deben ser llevadas a cabo en el corto, mediano
y largo plazo. Se tienen en cuenta las áreas donde se concentran la mayor cantidad
de vulnerabilidades según los mapas de aproximación al riesgo elaborados y las ac-
tividades que están llevando a que estas se produzcan; de igual manera no se pue-
de desconocer la presencia de diferentes amenazas sobre un mismo espacio territo-
rial (escenarios multi-amenaza).
4. En el Plan de desarrollo debe considerarse la formulación de una política para el
manejo de los riesgos, la cual debe ser muy clara en cuanto a la ejecución de pla-
nes, programas y proyectos para la reducción de la vulnerabilidad en forma trans-
versal en los diferentes ámbitos del desarrollo considerados.
5. La política para el manejo de riesgos en el Plan de Desarrollo debe estar sustentada
en dos aspectos fundamentales:
a. La aplicación de instrumentos de planificación para la gestión del riesgo, referido a
la disposición de un Plan Integral que articule todos los aspectos relacionados con
el tema.
b. La disposición de normas e instrumentos legales para el cumplimiento de las acti-
vidades en materia de reducción del riesgo.
Líneas generales de Relación entre Priorización de las

acción para la líneas de acción líneas de acción de
reducción del riesgo: para la acuerdo con la
Actividades de reducción del problemática de
prevención riesgo y ámbitos riesgo. Determinación
del Plan de de acciones de corto
Actividades de
Desarrollo plazo (Gestión
mitigación
compesatoria) y
mediano plazo
(Gestión prospectiva)
Formulación e
implementación del
Plan Integral para la
Gestión del Riesgo.
Las líneas que se mencionan en este documento sirven sólo a manera de ilustración o
ejemplo, ya que cada contexto territorial tiene sus propias particularidades y por lo tanto
la definición de líneas de acción debe obedecer al análisis de esas condiciones locales y a
la identificación puntual de las realidades y factores que inciden sobre dicho contexto.
No se puede dejar de lado, el hecho que una gran parte de las acciones incluidas en el
plan de desarrollo, tienen enfoque hacia el fortalecimiento de las instituciones y las or-
ganizaciones sociales, al mejoramiento de las condiciones de vida de la población (sa-
lud, vivienda, educación, alimento, vías) y a la generación de capacidades del sector
económico productivo; las cuales redundan en la reducción de ciertas condiciones de
vulnerabilidad; pero lo que si es importante analizar es el tipo de actividades que se es-
tán desarrollando y si estas realmente están contribuyendo a la reducción del riesgo.
3.2 El Plan Integral para la Gestión de Riesgos

Se entiende por PLAN INTEGRAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO al conjun-
to de lineamientos de carácter político, técnico, social y económico que adoptan las au-
toridades públicas y los distintos sectores sociales de una comunidad, con el objeto de
Primera Parte 65
prevenir y de reducir los factores de vulnerabilidad frente a las amenazas, de manera que
se reduzcan los riesgos que eventualmente puedan afectar a la comunidad21.
Desde el punto de vista del desarrollo sostenible, el objetivo del PLAN es proponer a
los distintos actores institucionales y sociales, un conjunto de estrategias interrelaciona-
das y de mediano plazo, a través de las cuales se puede incorporar la gestión del riesgo
como un componente esencial del desarrollo22; en otras palabras, el plan integral para
la gestión del riesgo es el instrumento dinamizador de las acciones que han sido incor-
poradas en el Plan de desarrollo, ya que dichas actividades exigen una planificación, una
ejecución y un seguimiento en el marco de institucionalidad presente en la zona don-
de se aplica.
Tal como se indicó en el aparte anterior, existen múltiples actividades que deben ser im-
plementadas para contrarrestar las vulnerabilidades existentes o para evitar la genera-
ción de nuevas; las cuales no obedecen a sólo un ámbito de desarrollo sino que cruzan
transversalmente todas las líneas, por tal razón se debe disponer de un esquema apro-
piado para interrelacionar las acciones que se orienten a la reducción de los riesgos, den-
tro de un marco de referencia adecuado y totalmente adaptado a las condiciones de la
zona objeto de intervención. Este marco de referencia lo constituye la formulación e
implementación del Plan Integral para la Gestión del Riesgo.
3.2.1 Componentes del Plan Integral para la Gestión del Riesgo

El Plan Integral para la Gestión del Riesgo involucra una gran cantidad de variables, lo
cual hace necesario que se establezcan planes parciales, en los que se desarrollan progra-
mas o proyectos específicos según la fase de la gestión del riesgo que se esté trabajando.
El Plan Integral para la Gestión del Riesgo, es el resultado de integrar en forma cohe-
rente, sistemática y lógica los siguientes Planes parciales o sub-planes:
• Plan para la reducción de riesgos (prevención y mitigación)
• Plan de preparación y respuesta a emergencias y desastres
• Plan de rehabilitación y reconstrucción.
21 Plan estratégico para la gestión participativa del riesgo en Armenia

22 Plan estratégico para la gestión participati va del riesgo en Armenia
Plan para la Plan de

Plan Integral Rehabilitación y
Reducción de
para la Gestión Reconstrucción
Riesgos
del Riesgo
Plan de
Preparación y
Respuesta a
Emergencias y
Desastres
La articulación funcional de todos los planes parciales mencionados anteriormente, da

forma al Plan integral para la Gestión del riesgo. En el presente documento se hace re-
ferencia casi exclusivamente al plan para la reducción de riesgos (prevención y mitiga-
ción), pero al abordar la gestión del riesgo en forma global, es de obligatoria considera-
ción la preparación y respuesta a emergencias y desastres, así como la rehabilitación y
reconstrucción de las áreas afectadas.
El componente de reconstrucción toma especial importancia desde el punto de vista de
la planificación del desarrollo, ya que es el escenario más adecuado para considerar la
gestión del riesgo prospectiva, en la que se incorpore la variable riesgos como parte de
la reconstrucción de las áreas afectadas, cuidando de evitar o controlar la generación de
nuevas vulnerabilidades, por ejemplo, la reconstrucción de viviendas en zonas de apti-
tud urbanística y con las normas de construcción adecuadas.
3.2.2 Estrategias para la Implementación del Plan23 :

• Monitoreo de procesos sociales y naturales: Es necesario tener presente en la toma
de decisiones, el carácter dinámico y cambiante de los riesgos, por ello se debe rea-
lizar un monitoreo permanente de los procesos susceptibles de generar amenazas de
distinto origen o modificar los factores de vulnerabilidad existentes.
23 Plan estratégico para la gestión participati va del riesgo en Armenia

Primera Parte 67
• Decisión política: En este ámbito se involucra el desarrollo y gestión del tema, no

sólo desde el punto de vista financiero, sino institucional. Tiene una relación direc-
ta con la disponibilidad de recursos y la continuidad de los procesos.
• Fortalecimiento institucional: Debe existir un liderazgo por parte de los organismos
del estado, para abordar la gestión del riesgo en sus diferentes aspectos y compo-
nentes; así mismo se debe garantizar el óptimo funcionamiento de las entidades que
directa o indirectamente se relacionan con el tema, esto incluye recurso humano,
financiero y tecnológico.
• Participación ciudadana: La participación ciudadana debe verse en un sentido muy
amplio, puesto que involucra todo el colectivo comunitario y su responsabilidad en
las diferentes etapas de la gestión del riesgo, por ejemplo: ¿Cuál es la responsabili-
dad de la comunidad desde el punto de vista de la reducción de la vulnerabilidad o
desde el punto de vista de la preparación para desastres? En este aspecto se inclu-
yen todos los componentes educativos y de formación sobre el tema.
Pasos para la implementación del plan
1. El Plan para la reducción del riesgo será el resultado de definir todas las actividades
relacionadas con la prevención y mitigación que hayan sido identificadas en el análi-
sis y que hayan quedado incluidas en los diferentes ámbitos del Plan de Desarrollo.
2. Adicional a las acciones de prevención y mitigación, se definen las acciones de prepa-
ración y respuesta a emergencias, así como las relativas a la rehabilitación y recons-
trucción (esto será objeto de un análisis diferente al realizado en este documento).
3. Se dispondrá entonces de un listado de líneas de actividad generales de prevención
y mitigación; cada línea acompañada de las instituciones que tienen responsabili-
dad en la ejecución de esa acción y su respectiva estrategia, así como los programas
y proyectos relacionados con cada una de ellas. Por ejemplo
Ámbito físico – territorial – ambiental
• Establecer estrategias para la identificación y monitoreo permanente de las amena-
zas en el contexto territorial definido. Ejemplo:
- Programa: Evaluación de amenazas geológicas
- Proyecto: Evaluación de amenazas volcánicas
• Desarrollar programas de protección, ordenamiento y manejo integral de recursos
naturales. Ejemplo:
- Programa: Conservación de cuencas hidrográficas
- Proyecto: Evaluación del uso potencial del suelo con fines urbanísticos.
• Instituciones responsables: entidades de orden técnico, planificación, investigación,

ambiental y de infraestructura.
• Estrategia: Monitoreo de los procesos sociales y naturales.
• Gestionar y asegurar recursos económicos para la formulación e implementación
del Plan integral para la Gestión del riesgo.
- Programa:
- Proyectos:
• Desarrollar planes específicos para impulsar proyectos productivos orientados a la
reducción de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de la población,
garantizando la vivienda segura.
- Programa:
- Proyectos:
• Instituciones responsables: entidades de orden financiero, planificación y de desa-
rrollo económico.
• Estrategias: Decisión política y fortalecimiento institucional
Ámbito: Socio – cultural
• Promover la consolidación de la cultura de la gestión del riesgo, a través de la edu-
cación proactiva, la organización y la participación comunitaria.
- Programa:
- Proyectos:
• Diseñar, promover y desarrollar programas de educación en el tema de gestión del
riesgo, en todos los niveles de educación.
- Programa:
- Proyectos:
• Instituciones responsables: organizaciones sociales, comunitarias, entidades de bie-
nestar social, Ongs.
• Estrategia: Participación ciudadana
• Diseñar o adoptar instrumentos metodológicos para la evaluación de amenazas,
vulnerabilidades y riesgos, con fines de prevención y mitigación.
Primera Parte 69
- Programa:
- Proyectos:
• Elaborar propuestas normativas para la consideración del riesgo como factor deter-
minante en la toma de decisiones relacionadas con el desarrollo de la región.
- Programa:
- Proyectos:
• Instituciones responsables: entidades gubernamentales, organismos de coopera-
ción, instituciones del sector oficial.
• Estrategia: Decisión política y fortalecimiento institucional.
4. Se realizan perfiles de proyectos que estén orientados a intervenir cada ámbito de
desarrollo en el que se hayan identificado los aspectos de reducción de la vulnera-
bilidad. En este punto se contemplarán todos los sectores en riesgo cualitativo alto
y medio que están delimitados en el mapa de aproximación al riesgo y se realizará
una priorización de acuerdo con la mayor concentración de vulnerabilidades en las
áreas delimitadas en los mapas.
Líneas generales Identificación de Identificación de

de acción los actores sociales programas y
priorizadas e institucionales proyectos por
Prevención responsables de cada línea
trabajar en las general de
Mitigación
líneas de acción de acción
acuerdo con cada
ámbito del Plan de
Desarrollo
Definición de
estrategias e
instrumentos
para su
implementación
3.2.3 Propuesta de Contenido del Plan para la Reducción del Riesgo

Una vez se tienen los insumos necesarios para la formulación del Plan Integral, se sigue
un orden en la estructuración del documento, el cual podría basarse en la siguiente pro-
puesta:
Introducción
Generalidades del contexto territorial
• Características del área
• Ubicación
• Vías de acceso
• Características fisiográficas
• Geología
• Geomorfología
• Hidrografía
• Población
Escenarios de riesgo
• Aproximación a la amenaza
• Aproximación a la vulnerabilidad
• Identificación y aproximación al riesgo
Aspectos institucionales y de coordinación
• Objetivos
• Componentes
Plan de Reducción de Riesgos
Ámbito de desarrollo
Campo de acción: Prevención - Mitigación
Línea de acción
Estrategia
Programas
Proyectos
Responsables
Instrumentos para la implementación
Cronograma de actividades
Primera Parte 71
3.3. Normatividad y Códigos

Uno de los principales aspectos en la implementación de las estrategias para la reducción
de riesgos, es el componente normativo, ya que de él depende que las actividades plantea-
das tengan soporte jurídico para su ejecución; por tal razón se considera fundamental dis-
poner de las herramientas legales para hacer factible su aplicación. A continuación se ha-
ce referencia a los principales aspectos de ley relacionados con la gestión del riesgo:
De acuerdo a la Constitución Política de la República del Ecuador, reformada por la
Asamblea Nacional Constituyente en junio de 1998, el Ecuador es un estado social de
derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico.
Además que garantiza el derecho de las personas afectadas por un desastre o catástrofe
natural a recibir atención prioritaria y preferente por parte del Estado (artículo 47, in-
ciso segundo) e incluye en los artículos 180 y 182 a las catástrofes naturales como fac-
tor que puede llevar a la declaratoria de estado de emergencia en todo el territorio na-
cional o en parte de este. Como puede apreciarse la norma constitucional hace referen-
cia específicamente a situaciones de desastre.
Por otra parte en la misma Constitución, en su Título I y III, hace referencia al desa-
rrollo sustentable, la protección del medio ambiente y la preservación de la naturaleza,
que implica alcanzar el crecimiento económico a través del aprovechamiento racional
de los recursos naturales, con el menor impacto ambiental posible y la implementación
de medidas de mitigación y remediación ecológica, las cuales permitirán definir las zo-
nas de mayor peligrosidad ante amenazas antrópicas/tecnológicas, así como reducir el
grado de vulnerabilidad y riesgo.
Pero en si, en el ámbito de la prevención y mitigación de riesgos, el país no cuenta con
una institucionalidad permanente; existiendo dentro de la gestión del riesgo una institu-
cionalidad circunscrita a acciones post evento de rehabilitación y reconstrucción de desas-
tres, actividad que ha estado a cargo de los Organismos de Defensa Civil destacándose la
gestión cumplida por las Juntas Provinciales de Defensa Civil. Con ocasión del último Fe-
nómeno El Niño 97-98, CORPECUADOR y COPEFEN fueron creados para atender
los campos de la rehabilitación y reconstrucción del litoral ecuatoriano. A estas dos enti-
dades, mediante Decreto Ejecutivo 2549 de 2002 se le ampliaron sus competencias más
allá de la emergencia y la reconstrucción, con el fin de afrontar los desastres naturales en
el país, superponiendo funciones y duplicando esfuerzos institucionales.
En lo que se refiere netamente a la planificación también por mandato constitucional
de la Presidencia de la República, fue creada la Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo SENPLADES ex ODEPLAN24, como organismo eje del Sistema Nacional
24 El Art. 254 de la Constitución Política de la República del Ecuador señala que “el Sistema Nacional de
Planificación establecerá los objetivos nacionales y permanentes en materia económica y social y las metas
de desarrollo a corto y mediano plazo que deberán alcanzarse en forma descentralizada, y orientará la
inversión con carácter obligatorio para el sector público y referencial para el sector privado”.
de Planificación que lidera y coordina el amplio proceso de la formulación de los pla-

nes, en forma descentralizada y participativa, a partir de la articulación de las deman-
das poblacionales con la asignación de recursos, para la posterior ejecución de los pro-
yectos y para su seguimiento, información y retroalimentación.
De conformidad con estos mandatos, la Secretaría Nacional de Planificación y Desa-
rrollo SENPLADES, es responsable de que el Sistema Nacional de Planificación se ar-
ticule en este contexto.
El artículo 225 de la Constitución Política establece que “El Estado impulsará median-
te la descentralización y la desconcentración, el desarrollo armónico del país, el fortale-
cimiento de la participación ciudadana y de las entidades seccionales, la distribución de
los ingresos públicos y de la riqueza”.
Además, en el segundo párrafo del mencionado artículo, se dispone que “El Gobierno
Central transferirá progresivamente funciones, atribuciones, competencias, responsabi-
lidades y recursos a las entidades seccionales autónomas o a otras de carácter regional”,
señalando que “desconcentrará su gestión delegando atribuciones a los funcionarios del
régimen seccional dependiente”.
Como se puede deducir, la materialización de las metas de desarrollo del país deben al-
canzarse en forma descentralizada y esto sólo se puede lograr impulsando el proceso de
descentralización al entregar las responsabilidades de formulación de planes e identifi-
cación y priorización de programas y proyectos de interés provincial, local y regional, a
las instancias correspondientes.
En este marco la Ley de Régimen Municipal, en su Art.1, declara que “el Municipio es
la sociedad política autónoma que se subordina al orden jurídico constitucional del Es-
tado, cuya finalidad es el bien común local y, dentro de este y en forma primordial, la
atención de las necesidades de la ciudad, del área metropolitana y de las parroquias ru-
rales de la respectiva jurisdicción”. Bajo este orden jurídico se facilita el desarrollo de una
serie de acciones orientadas a alcanzar el desarrollo humano sostenible de la ciudad.
Finalmente en el misma Ley se señala, el deber de las Municipalidades para cooperar en
el cumplimiento de los propósitos de otras entidades de servicio público (locales, pro-
vinciales, regionales o nacionales) y especialmente con el Consejo Provincial respectivo
quienes colaborarán para la realización de los fines municipales y convenga al progreso
material de sus respectivas jurisdicciones.
El Art. 255 de la Constitución Política de la República, determina que: el Sistema Nacional de Planificación
estará a cargo de un organismo técnico dependiente de la Presidencia de la República, con la participación de
los gobiernos seccionales autónomos y de las organizaciones sociales que determine la Ley.
En los organismos del régimen seccional autónomo podrán establecerse departamentos de planificación
responsables de los planes de desarrollo provincial o cantonal, en coordinación con el sistema nacional.
Primera Parte 73
En este sentido, otros instrumentos legales como el Decreto No 1133 del 17 de enero
del 2001, establece el Sistema Nacional de Planificación (SNP) y delega a ODEPLAN
actual SENPLADES, la dirección y responsabilidad del mismo, se crea también los
Subsistemas de Planificación Nacional y Provincial, cuyo objeto es integrar las políticas
gubernamentales en materia económica y social, seguridad nacional y gestión adminis-
trativa, y asesorar, coordinar e integrar a nivel la planificación provincial, a nivel nacio-
nal en los casos que amerite.
Los Subsistemas de Planificación Provincial, tienen como función la elaboración de los
planes Provinciales de Desarrollo, tomando como referencia los objetivos y políticas gu-
bernamentales.
Uno de los temas relevantes para el país, lo constituye la reducción y mitigación de ries-
gos, razón por la cual SENPLADES incorporó en las guías metodológicas para los pla-
nes un acápite importante sobre la gestión de riesgos. Esta guía sugiere la elaboración
de estudios y propuestas para la prevención y la reducción de los riesgos que aporten
efectivamente a la planificación del desarrollo a nivel provincial.
Por otra parte SENPLADES, en el año 2004, proporciona a los Consejos Provinciales
los elementos teórico metodológicos para incorporar la gestión de riesgos como un eje
transversal en el Plan de Desarrollo, así como para la formulación del plan provincial
de gestión de riesgos.
En este contexto la provincia de Manabí presenta la primera propuesta de gestión de
riesgos, por lo que SENPLADES, plantea considerar al plan de esta provincia como pi-
loto en este tema, mismo que podrá ser replicado en otras provincias.
Finalmente en base a las diferentes normativas desarrolladas anteriormente, especial-
mente el Decreto Ejecutivo 1133, esta Secretaría proporciona como parte de la obliga-
toriedad de brindar asistencia técnica, la presente Guía metodológica a los Consejos
Provinciales, para que incorporen la gestión del riesgo como un eje transversal en los
planes desarrollo y realicen sus propios planes de reducción de riesgos.
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Civil del Ecuador DNDC. Informe de Investigación.
SEGUNDA PARTE
Segunda Parte 79
GUÍA PARA LA FORMULACIÓN E

IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE
EMERGENCIA Y MODELO OPERATIVO DE
RESPUESTA
Introducción
La guía para la formulación del Plan de emergencia y modelo operativo de respuesta es
una propuesta de trabajo que está fundamentada en la revisión de los procesos y pro-
cedimientos de respuesta a emergencias y desastres en varios países y contextos territo-
riales. Está sustentado en metodologías y conceptos que se manejan a nivel internacio-
nal, tomando como referente planes de emergencia validados y aplicados en Italia, Es-
paña, Estados Unidos, Nicaragua, Ecuador y Colombia.
Si bien es una guía, el documento también es flexible y puede adaptarse a cualquier
contexto territorial, sea provincial, cantonal e incluso parroquial. Brinda elementos
conceptuales suficientes para entender con claridad como debe constituirse la coordi-
nación de las emergencias y las unidades operativas de trabajo en campo. También es-
tablece un orden indicativo respecto a la manera como deben desarrollarse las acciones
en el proceso de respuesta. Además, determina la participación de los diferentes actores
institucionales en el ciclo de la respuesta y suministra elementos conceptuales adecua-
dos para la preparación de la respuesta a emergencias y desastres. Esta guía fue desarro-
llada para realizar las modificaciones o ajustes que sean necesarios a fin de garantizar su
funcionalidad y operatividad.
Los capítulos 1, 2 y 3, son de carácter conceptual e informativo sobre los elementos teó-
ricos que se consideran determinantes en el proceso de respuesta y que dan soporte al
plan de emergencia. El capítulo 4 corresponde a la esencia del Plan de cmergencia y es
de carácter netamente operativo, esto significa que ha sido especialmente diseñado pa-
ra orientar las acciones de atención de la emergencia en las diferentes etapas del ciclo.
La incorporación del Plan de emergencia y modelo operativo de respuesta, exige el se-
guimiento de una serie de pasos dentro de una secuencia lógica, que permitirá apropiar
los conocimientos y facilitará cualquier tarea de atención a emergencias. La aplicabili-
dad del presente plan esta condicionada por una serie de factores que se deben tener en
cuenta de antemano, ya que toda actividad de respuesta requiere planificación, estudio,
preparación, entrenamiento y validación. Las etapas del proceso de formulación e im-
plementación del Plan de Emergencia son:
Formulación:
Desde la óptica de la administración de desastres, el punto de partida pára la formulación
del Plan de emergencias es la evaluación de experiencias anteriores y la identificación de
roles y competencias institucionales en el contexto de la respuesta a emergencias. La uni-
ficación de lenguajes y la generación de mecanismos de coordinación entre las distintas
instituciones también es una pieza fundamental para el avance del proceso.
Apropiación:
El proceso continúa con la socialización, conocimiento y apropiación de los conceptos
contenidos en el documento. Ningún plan funciona si los actores responsables de su
ejecución no tienen claro el objetivo y su posición respecto a las tareas en él estableci-
das. La apropiación obedece a un trabajo de análisis por parte de cada institución in-
volucrada y a un proceso de socialización por áreas de trabajo, a fin de conocer la inte-
racción institucional y la participación de cada una dentro de todo el contexto de la
respuesta.
Preparativos:
Una vez se ha conocido la estructura o modelo de respuesta, se debe proceder a la pre-
paración de los ambientes físicos e institucionales, tanto de coordinación como de pla-
nificación que sean determinantes para la ejecución de las actividades de respuesta, in-
cluyendo la elaboración de planes específicos por áreas de trabajo; es imposible que se
sigan los lineamientos del plan de emergencias si no se cuenta con los insumos míni-
mos necesarios para asegurar la coordinación, la comunicación, la logística y la infor-
mación frente al evento.
Al igual que la fase de apropiación, los preparativos tiene dos ambientes de trabajo: In-
terno, cuando corresponde a actividades de aplicación exclusiva por parte de la institu-
ción y externo, cuando obedece a acciones de interrelación con otras entidades. Sólo es
posible generar verdaderos mecanismos interinstitucionales de coordinación y respues-
ta a emergencias, cuando previamente se han establecido vínculos entre los actores, se
han socializado los conceptos, se han practicado los procedimientos y se han discutido
los métodos de trabajo.
Validación:
La validación del Plan de emergencias y modelo operativo, sólo podrá llevarse a cabo
cuando las instituciones tengan pleno conocimiento de sus tareas, conozcan su papel
dentro de todo el contexto y hayan dispuesto los elementos físicos, logísticos y funcio-
nales que les corresponde para poner en práctica el Plan en cualquier momento y en
cualquier lugar. La manera más efectiva de realizar la validación es a través de ejercicios
de simulación y simulacro, que permitan medir capacidades de respuesta y el nivel de
conocimiento de los actores involucrados frente a los eventos esperados.
Segunda Parte 81
Revisión y Ajustes:
Cabe mencionar que ningún plan es definitivo y el Plan de emergencias y modelo ope-
rativo de respuesta no es una excepción. Un plan de emergencias debe permanecer en
constante revisión y adaptarse temporalmente a los cambios que se presenten a nivel
institucional o incluso de acuerdo a los avances metodológicos que permitan mayor y
mejor maniobrabilidad en los procesos de respuesta.
Es muy importante insistir en que el Plan de emergencias y modelo operativo de res-
puesta, por sí solo, no funciona ni garantiza la respuesta adecuada a emergencias o de-
sastres hasta tanto no se cumpla con el proceso de implementación a través de la apro-
piación, preparación, validación y ajuste. Las acciones antes mencionadas son de abso-
luta responsabilidad institucional y depende de ello que este instrumento sea útil y sir-
va para el objetivo que ha sido desarrollado.
CAPÍTULO 1. Plan de Emergencia

1.1 Definición
El Plan de emergencias es un conjunto de políticas, organizaciones y métodos que in-
dican la manera de enfrentar una situación de emergencia en lo general y en lo parti-
cular, en sus distintas fases (DGPAD, 1998). En términos generales a través de la for-
mulación e implementación del Plan de Emergencia se busca:
• Dirección y coordinación unificada de todas las intervenciones de emergencia.
• Organización de la primera intervención (Búsqueda, rescate y EDAN)
• Definir áreas seguras y mecanismos de evacuación de la población.
• Información constante a la comunidad en el área de influencia del evento.
• Asistencia a la población (atención de heridos y personas que requieran atención
médica especializada).
• Rehabilitación de los servicios e infraestructuras básicas.
• Asistencia a la población afectada por el evento (alojamiento y suministro ali-
mentario)
El Plan de contingencia es un componente del Plan de emergencias que contiene los
procedimientos para la pronta respuesta en caso de presentarse un evento específico, de-
finido a través de un escenario de riesgo probable (DGPAD, 1998).
1.2 Objetivos del Plan

• Establecer líneas de acción específicas a nivel institucional que permitan articular la
respuesta ante una emergencia, para optimizar los recursos disponibles en la pro-
vincia.
• Unificar las metodologías de actuación por parte de los organismos encargados de
la respuesta en situaciones de emergencia.
• Definir competencias y responsabilidades institucionales en las diferentes fases de
operación.
• Establecer mecanismos de organización y planificación para brindar una respuesta
oportuna en el momento que sea requerido.
• Plantear la formulación de Planes de Contingencia para eventos específicos.
1.3 Conceptos Generales de la Gestión del Riesgo

La gestión del riesgo es la capacidad de la sociedad y de sus actores para modificar las
condiciones de riesgo existentes, actuando prioritariamente sobre las causas que lo pro-
ducen. Incluye las medidas y formas de intervención que tienden a reducir, mitigar o
prevenir los desastres; en otras palabras, es una intervención destinada a modificar las
condiciones generadoras del riesgo con el fin de reducir los niveles del mismo y elimi-
narlo hasta donde sea posible.
La gestión del riesgo involucra además el conjunto de acciones destinadas al manejo del
desastre. Se entiende entonces, como un proceso de administración participativa me-
diante el cual se formulan y ejecutan programas y proyectos para la prevención, miti-
gación de riesgos y atención de emergencias.
Se pueden “manejar” o “gestionar” los ingredientes a partir de los cuales surgen los ries-
gos, de manera tal que, al tiempo que se mejora la calidad de vida de los seres huma-
nos y nuestra capacidad para adaptarnos al ambiente, se puedan evitar que los riesgos
se conviertan en desastres.
La ecuación RIESGO = AMENAZA x VULNERABILIDAD permite reconocer los in-
gredientes del riesgo:
Las amenazas son aquellos fenómenos de origen natural (propios de la dinámica de la
naturaleza), socio-natural (que se expresan en la naturaleza pero que directa o indirec-
tamente son causados por el ser humano) o antrópicos (claramente causados por acción
humana), que de llegar a presentarse en un espacio y tiempo determinados, pueden
causar pérdidas y daños en unas comunidades o en unos ecosistemas que no se encuen-
tren adaptados o preparados para absorber sin traumatismos sus efectos.
Segunda Parte 83
A las razones por las cuales los sistemas se vuelven “débiles” para resistir los efectos de
esas amenazas o para recuperarse de los mismos, les damos el nombre de factores de
vulnerabilidad o, más genéricamente, de vulnerabilidades.
A la visión anticipada de lo que podría suceder si llegara a presentarse o a hacerse real
una amenaza sobre una comunidad o sobre un sistema vulnerable, le damos el nombre
de riesgo. Los distintos efectos posibles de ese riesgo (dependiendo de la magnitud de
la amenaza y de las condiciones de vulnerabilidad), se visualizan anticipadamente a tra-
vés de escenarios de riesgo.
Cuando alguno de esos escenarios de riesgo deja de ser una posibilidad y se convierte en
realidad, aparece el desastre. Por eso se dice que un desastre es un riesgo no manejado.
En términos generales, las amenazas naturales (como los terremotos, huracanes y erup-
ciones volcánicas) son imposibles de evitar o prevenir, teniendo en cuenta que son ex-
presiones propias de la dinámica de la naturaleza.
Las amenazas socio-naturales (como las inundaciones o los deslizamientos debidos al ma-
nejo inadecuado de las cuencas hidrográficas o a los conflictos en el uso del suelo) en cam-
bio, se pueden prevenir si actuamos sobre las actividades humanas que las causan (por
ejemplo: deforestación u ocupación humana de suelos con vocación protectora).
En cuanto a las amenazas antrópicas (como los accidentes industriales, la contamina-
ción o la violencia), la regla general es que debemos intentar, a toda costa, evitar que
estas se produzcan.
Si no podemos actuar sobre el factor amenaza, debemos actuar sobre la debilidad de las
comunidades o de los ecosistemas frente a las mismas, es decir, sobre la vulnerabilidad.
“Decirle NO a la vulnerabilidad” recibe el nombre de mitigación.
Como a pesar de que tomemos las medidas necesarias y posibles para evitar que se pro-
duzca un desastre (prevención y mitigación), siempre existirá la posibilidad de que és-
te se produzca, las comunidades y sus instituciones se preparan o alistan para reducir al
máximo los efectos negativos del mismo y para responder más adecuada y rápidamen-
te para conjurar los traumatismos. A esta actividad se le da el nombre de preparación.
La formulación del Plan de emergencia es parte de las acciones de preparación para de-
sastres e involucra directamente los factores institucionales y organizacionales.
1.4 Niveles de Impacto

Teniendo en cuenta los recursos y las capacidades locales, se pueden clasificar los im-
pactos de la siguiente manera:
Nivel 1. Evento de efecto localizado, que puede ser atendido con los recursos y las ca-
pacidades locales disponibles.
Nivel 2. Evento de afectación extendida a varios sectores de un cantón, pero sin conse-
cuencias lo suficientemente graves como para ser declarado como desastre; para su aten-
ción se requiere las disposición de los recursos locales y el apoyo específico de entida-
des de orden provincial.
Nivel 3. Evento de afectación provincial; requiere la movilización de recursos de varias
localidades y el apoyo de entidades externas de orden nacional; las capacidades locales
y provinciales son suficientes para llevar a cabo el manejo de la situación, pero a pesar
de ello, se requiere la asistencia específica del nivel nacional.
Nivel 4. Evento de afectación generalizada en la provincia o en varias provincias, cuyo
manejo requiere la intervención directa del nivel nacional y de organismos externos de
apoyo internacional. Se superan completamente las capacidades locales y provinciales.
Es importante anotar que para el efecto de esta clasificación se entiende emergencia co-
mo todo evento repentino o previsible que pueda causar alteraciones intensas en las per-
sonas, los bienes, los servicios y el medio ambiente, sin exceder la capacidad de respues-
ta y de recuperación de la comunidad afectada. Se entiende como desastre, aquellos
eventos en los que se presentan alteraciones intensas en las personas y en su contexto
físico y social, y el impacto es superior a las capacidades instaladas para la respuesta y
para la recuperación de las áreas afectadas.
1.5 Capacidad de Respuesta

La estructura física y social de la comunidad determina su capacidad para reaccionar
ante un impacto, cualquiera que sea su naturaleza. El conjunto de elementos físicos y
sociales que integran en forma sostenible una comunidad particular se conoce como sis-
tema urbano; dichos elementos influyen significativamente en la forma como sus orga-
nizaciones y comunidades responden ante la influencia de fenómenos naturales inhe-
rentes al medio o ante eventos producidos por las actividades propias del ser humano.
Lo anterior conlleva a revisar los conceptos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo a fin de
entender específicamente lo que ellos significan con respecto a la capacidad de respues-
ta. Si la amenaza corresponde al fenómeno potencialmente peligroso; la vulnerabilidad
es la condición de debilidad de una población y sus estructuras, que le permiten ser
afectadas por dicho fenómeno; es decir, la presencia de determinados factores de debi-
lidad (materiales o físicos, económicos, sociales, políticos, organizacionales, etc.) que le
impiden a la población absorber el impacto de fenómenos naturales o humanos y que
al mismo tiempo le dificultan su recuperación.
Es importante enfatizar que la vulnerabilidad además de ser la incapacidad para sopor-
tar o absorber el impacto de fenómenos naturales o humanos, es también la incapaci-
dad para recuperarse de ellos. Mientras mayor sea el número de elementos materiales,
económicos, organizativos y sociales con los cuales cuente la población (tales como in-
fraestructura y viviendas adecuadas, recursos económicos propios o la capacidad para
Segunda Parte 85
gestionarlos, organizaciones sociales con capacidad para tomar decisiones, planeación

de usos del suelo, programas de prevención y mitigación de riesgos, programas de pre-
paración para la atención de emergencias, etc), menor será la vulnerabilidad de esa po-
blación, ya que además de estar en mejores posibilidades de reducir el impacto causa-
do por la presencia de un fenómeno peligroso, también estará en mayor ventaja para
recuperarse.
El riesgo se concibe como la mayor o menor probabilidad de afectación a un sistema
urbano determinado por la acción de un fenómeno natural o antrópico. Se puede ca-
tegorizar como alto riesgo para un sistema urbano como el de la ciudad de Bahía de Ca-
ráquez, la cual a través de su historia ha tenido antecedentes de movimientos sísmicos
importantes que han afectado a la población; la caracterización se realiza considerando
su ubicación en una zona definida como de alto riesgo sísmico, el estado de sus infraes-
tructuras y la deficiente preparación de las comunidades.
Generalmente los desastres son razones para que el desarrollo se vea notablemente afec-
tado o interrumpido; esto sucede no sólo con los grandes desastres, sino también con
esos eventos de pequeña y mediana magnitud que en forma individual no representan
grandes pérdidas, pero que si se acumulan a lo largo del tiempo, podrían incluso tener
efectos cuantitativos similares a aquellos producidos por un gran desastre.
IMPACTO CAPACIDAD
RESPUESTA
Magnitud del Evento Prevención Factores

Culturales
Políticos
Económicos
Población Institucionales
Nivel de Mitigación
Afectada Organizacionales
Daños
Educativos
Físicos
Ambientales
Preparación
1.6 Área Homogénea

Corresponde a una zona integrada por diferentes municipios o cantones, en la cual la ti-
pología de los riesgos es similar y donde las características físicas y sociales de la pobla-
ción permiten establecer un modelo integrado de coordinación intermunicipal para el
desarrollo de las acciones de respuesta. Es el caso, por ejemplo, de los cantones Santa
Ana, Portoviejo y Rocafuerte, respecto al problema de inundaciones del Río Portoviejo.
La respuesta a emergencias exige diferentes niveles de coordinación y un trabajo inte-
rinstitucional permanente que garantice el desarrollo de las acciones en las diferentes fa-
ses de la atención. Los niveles de coordinación están determinados por la magnitud del
evento y la capacidad instalada en el nivel local, para asumir las tareas de respuesta y re-
cuperación.
Es lógico admitir que al superarse la capacidad local de respuesta, se acuda a los niveles
provincial y nacional, como puede suceder en impactos de los niveles 2, 3 y 4; en tal
caso la interrelación de las diferentes instancias siempre se realizará respetando las uni-
dades de coordinación existentes tanto en el nivel local como provincial.
1.7 Niveles de Coordinación

La atención de una emergencia exige tener presente los diferentes niveles de coordina-
ción, los cuales están directamente relacionados con la estructura administrativa y ope-
rativa del sistema de Defensa Civil. El marco legal existente permite establecer con cla-
ridad las competencias en los diferentes niveles, de acuerdo con el organigrama del sis-
tema de Defensa Civil:
Nivel nacional: Dirección Nacional de la Defensa Civil
Nivel provincial: Juntas Provinciales de Seguridad Ciudadana y Defensa Civil.
Nivel cantonal: Juntas Cantonales de Seguridad Ciudadana y Defensa Civil.
Nivel parroquial: Juntas Parroquiales de Seguridad Ciudadana y Defensa Civil.
Cada una de esta instancias asume el rol de coordinación en su respectiva unidad te-
rritorial.
Segunda Parte 87
ORGANIGRAMA DEL SISTEMA DE DEFENSA CIVIL
Nivel Directivo PRESIDENCIA
SECRETARÍA Nivel de Apoyo

DEL COSENA
UNIDAD DE
Nivel de Asesoramiento DEFENSA CIVIL
DE LOS
COMITE DE MINISTERIOS
DIRECCIÓN
ASESORAMIENTO
NACIONAL
TÉCNICO-
DEFENSA CIVIL
CIENTÍFICO
ORGANISMOS
BÁSICOS (Policía,
JUNTAS DE ZONAS Cruz Roja y
ESPECIALES Bomberos)
JUNTAS
PROVINCIALES
DE SEGURIDAD FUERZAS
CIUDADANA Y ARMADAS
DEFENSA CIVIL
Nivel Ejecutor ORGANISMOS

JUNTAS
INTERNACIONA-
CANTONALES
LES DE PAISES
DE SEGURIDAD
AMIGOS Y
CIUDADANA Y
ORGANISMOS
DEFENSA CIVIL
NO
GUBERNAMEN-
TALES
JUNTAS
PARROQUIALES
DE SEGURIDAD
CIUDADANA Y
DEFENSA CIVIL
Las Juntas provinciales, cantonales y parroquiales de Defensa Civil, tienen la responsa-

bilidad en su respectiva jurisdicción, de apoyar a la máxima autoridad de la provincia,
el cantón o la parroquia, en la instalación del Centro Operativo de Emergencias (COE)
y realizar las coordinaciones correspondientes para garantizar la respuesta adecuada a las
situaciones de emergencia que se presenten.
La coordinación debe realizarse siempre respetando los espacios territoriales y los nive-
les superiores intervendrán en el momento en que la situación de emergencia supere las
capacidades jurisdiccionales para la respuesta al evento; es decir, cuando el responsable
parroquial, cantonal o provincial solicite el apoyo del nivel superior, debido a la mag-
nitud del evento o a la imposibilidad técnica para asumir su atención integral.
El protocolo de coordinación siempre será desde el nivel inferior hacia el superior, sal-
vo aquellos casos en los cuales la magnitud del evento o la rápida propagación de sus
consecuencias, implique la intervención inmediata del nivel superior para garantizar el
control de la situación y para evitar que los impactos sean mayores.
1.7.1 El Centro Operativo de Emergencias (COE)

Conceptualmente corresponde a la instancia con mayor autoridad en la coordinación
de emergencias y es presidido por el representante de máxima jerarquía en la unidad te-
rritorial correspondiente:
A nivel provincial: El Gobernador.
A nivel cantonal: El Alcalde.
A nivel parroquial: El presidente de la Junta Parroquial.
El Centro Operativo de Emergencias se activará en el momento que sea declarada una
alerta frente a un fenómeno previsible o en el caso de presentarse un evento de apari-
ción súbita. Las acciones previas a la instalación del COE o de preparación estarán ba-
jo la responsabilidad de las respectivas Juntas de Defensa Civil.
1.7.1.1 Conformación del COE
El COE está integrado por dos unidades de coordinación: El Centro de Comando y la
Sala de Operaciones; ambas unidades realizan un trabajo complementario en orden a
garantizar la toma de decisiones y la respuesta eficaz sobre las áreas afectadas por el
evento.
El Centro de Comando corresponde al componente administrativo, de toma de deci-
siones y de gestión para la coordinación integral de la emergencia. En él están todas las
autoridades y directivos que tienen responsabilidad en la respuesta a emergencias.
La Sala de Operaciones corresponde al componente operativo del COE, donde se di-
reccionan los aspectos logísticos y de información; para asegurar la funcionalidad en los
Segunda Parte 89
diferentes frentes o áreas de trabajo. Está integradá por los jefes operativos de las insti-
tuciones que realizan intervención en las zonas afectadas por el evento.
1.7.1.2 Condiciones de Operación del COE
Para el cumplimiento de las tareas, el COE debe disponer de un espacio físico con la
infraestructura adecuada que permita a las instituciones realizar la administración de la
emergencia. Es importante identificar uno o dos centros alternos que puedan ser em-
pleados en caso de fallar la primera opción.
Debe asegurar que tenga como dotación mínima: instalaciones eléctricas para los equi-
pos, mesas, computador, equipos de telecomunicaciones, implementos de oficina, car-
tografía actualizada del territorio, directorios de los integrantes de las instituciones que
integran el COE Provincial, inventario detallado de recursos de las instituciones de la
provincia.
Características:
• Debe estar ubicado en una edificación que cumpla con las normas de construcción
de sismo resistencia.
• Disponibilidad inmediata del espacio.
• Espacio cerrado o que se pueda cerrar fácilmente.
• Posibilidad de acondicionar un helipuerto en su entorno inmediato.
• Contar con instalaciones adecuadas para dar funcionamiento a los servicios de co-
municación y telemática.
• Contar con servicios públicos básicos.
• Tener espacio suficiente para el parqueo de vehículos.
• Tener a disposición un área de alimentación y una zona de descanso.
1.7.1.3 Acciones Prioritarias del COE
El COE como instancia interinstitucional de coordinación de la emergencia, debe de-
sarrollar actividades de diferentes tipos; entre ellas podemos mencionar las siguientes:
• Activa el Plan de emergencia y los respectivos protocolos de respuesta dependien-
do de la emergencia y el nivel de impacto generado.
• Verifica las instituciones que participan en la operación.
• Identifica de acuerdo a los reportes operativos, el área de afectación y las acciones
que se han adelantado.
• Activa las áreas funcionales requeridas para el manejo de la emergencia.
• Determina los escenarios de operación, de conformidad con la cartografía existente.
• Recibe periódicamente los reportes de los PMU y realiza el seguimiento de las ac-
ciones de respuesta en toda la zona de impacto.
• Determina las posibilidades de intervención en la zona de impacto, de acuerdo al
inventario de recursos disponible.
• Toma decisiones respecto al avance de las acciones en cada uno de los frentes de
operación, de acuerdo a los reportes suministrados por los PMU.
• Identifica y prioriza la intervención en las zonas más afectadas o en las zonas que
no tienen restricción para la operación.
• Coordina los aspectos relacionados con el manejo de la información y determina
los mecanismos para su divulgación
• Identifica las posibilidades de gestión y adelanta las acciones necesarias para garan-
tizar el normal desarrollo de las operaciones.
• Adelanta el seguimiento de las actividades desarrolladas por cada una de las áreas
funcionales.
• En caso de emergencia regional, establece la línea de coordinación con las unidades
jerárquicas superiores.
• Envía los reportes correspondientes al nivel superior y acata las directrices imparti-
das desde dicho nivel.
• Define el mecanismo para lograr una comunicación y retroalimentación perma-
nente entre el Centro de Comando y la Sala de Operaciones.
• La Sala de Operaciones del COE, entrega informes periódicos al Centro de Co-
mando, con el propósito de adelantar la gestión de recursos y elementos para la
atención de la emergencia.
CAPÍTULO 2. Modelo Operativo de Intervención

El modelo operativo de intervención corresponde a la organización institucional y su
estructura funcional para la atención de emergencias. El modelo que aquí se desarrolla,
consta de tres componentes básicos:
Áreas funcionales o áreas de trabajo: Están conformadas por el conjunto de institucio-
nes que de acuerdo a su afinidad intervienen en los diferentes momentos de la respues-
ta, desarrollando acciones de conformidad con los protocolos de respuesta y en estre-
cha relación con las competencias institucionales. Comprenden grupos de actividades
homogéneas dirigidas a proporcionar una respuesta coordinada por parte de las diferen-
tes organizaciones que intervienen.
Segunda Parte 91
Comisiones o sub-áreas de trabajo: Un Área Funcional está conformada por varias sub-
áreas o comisiones de trabajo, las cuales desarrollan actividades específicas, por ejem-
plo, el Área de Infraestructura y Servicios está conformada por las Comisiones de: 1.
Evaluación y Monitoreo de Eventos, 2. Evaluación de Daños, 3. Evaluación y rehabili-
tación de Líneas Vitales y 4. Manejo de Escombros; cada una de éstas comisiones ac-
túa simultáneamente o en diferentes momentos de la respuesta.
Unidades de Coordinación: Corresponde al Centro de Operaciones de Emergencia
(COE) y los Puestos de Mando Unificado (PMU), conformados por Áreas Funciona-
les bajo la coordinación de personal administrativo y operativo, con experiencia en la
atención de emergencias.
Dentro de la Estructura Operativa COE – PMU, las Áreas de trabajo y sus respectivas
Comisiones se organizan de la siguiente manera:
COE INFRAESTRUCTURA
Centro de Comando Y SERVICIOS
Sala de Operaciones
SALVAMENTO
PMU
SALUD
SEGURIDAD
ASISTENCIA
SOCIAL
2.1 Centro de Operaciones de Emergencias (COE)

El COE es el organismo de coordinación, planificación, dirección, control y supervi-
sión de las actividades que se realizan en los niveles nacional, provincial, cantonal y pa-
rroquial, durante una emergencia y/o desastre.
Integración
COE
CENTRO DE SALA DE
COMANDO OPERACIONES
Coordinación Institucional Coordinación Logística
Asuntos Jurídicos Centro de Información
Asuntos Financieros Telemática
Medios de Comunicación
Asistencia Externa
PMU
2.1.1 Centro de Comando

El Centro de Comando es responsable de la administración y gestión de recursos, la
coordinación interinstitucional con organismos regionales y nacionales y el suministro
de informaciones a los diferentes medios de comunicación.
Funciones
• Toma decisiones de carácter administrativo respecto al manejo de la emergencia,
soportadas por las informaciones que aporta el COE desde su Sala de Operaciones.
• En coordinación con las instancias técnicas y operativas del sistema evalúa las con-
diciones de la emergencia, sugiere y orienta la aplicación de disposiciones legales
que respalden las actuaciones administrativas necesarias.
• Planifica, gestiona y controla la oportuna destinación de recursos para la atención
de la emergencia y el inicio del proceso de rehabilitación y reconstrucción.
Segunda Parte 93
Integrantes:
• Gobernador
• Prefecto
• Director Provincial de la Defensa Civil
• Alcalde de la ciudad capital
• Comandante de las Fuerzas Militares
• Comandante de la Policía
• Jefe Provincial del Cuerpo de Bomberos
• Director Provincial de la Cruz Roja
• Director Provincial de Salud
• Director INNFA
• Director institución de manejo de aguas
• Gerentes de entidades prestadoras de servicios públicos
• Arzobispado
• Representante de los medios de comunicación
• Organismos de asistencia externa
• Asesores jurídicos de las entidades
• Asesores o directores financieros de las entidades
• Directores en la provincia de los Ministerios:
• Agricultura
• Obras Públicas
• Ambiente
• Salud
• Bienestar Social
• Educación
Líneas de Acción
- Coordinación Institucional
- Asuntos Jurídicos
- Asuntos Financieros
- Medios de Comunicación
- Asistencia Externa
2.1.1.1 Coordinación Institucional

En el proceso de respuesta a emergencias, debe existir una unidad de mando y coordi-
nación, representada por la máxima autoridad del sistema; quién se encargará de coor-
dinar institucionalmente las acciones y garantizará la toma de decisiones sobre los even-
tos en proceso. La coordinación institucional se considera el eje principal de las accio-
nes de respuesta y sobre ella se sustentan todas las actividades que toman lugar en la
atención, rehabilitación y recuperación post-evento.
ACTIVIDADES
• Convocar a las instituciones públicas y privadas que tengan relación con las
acciones de respuesta.
• Activar en asocio con la Sala de Operaciones, el Plan de emergencia y los
planes de contingencia para el control y manejo de las situaciones generadas
por el evento.
• Realizar las coordinaciones y las gestiones que sean pertinentes, para lograr la
atención eficaz de la emergencia.
• Realizar el enlace institucional con las diferentes autoridades en orden de
jerarquía, para las gestiones de recursos orientados a la atención y
rehabilitación de las zonas afectadas.
• Tomar decisiones de orden jurídico y financiero en relación con las
situaciones generadas por el evento.
• Realizar las coordinaciones con organismos externos para la correcta
coordinación e ingreso de las ayudas a la zona de afectación.
• Realizar la coordinación general de la emergencia sustentando sus
actuaciones en las informaciones suministradas por la sala de operaciones.
2.1.1.2 Asuntos Jurídicos

Las situaciones de emergencia obligan a la aplicación de normas y procedimientos de
orden jurídico como soporte a las actuaciones de carácter administrativo y operativo re-
queridas para salvaguardar vidas, bienes o simplemente para la recuperación de las áreas
afectadas. Es indispensable en el proceso de respuesta contar con el acompañamiento y
los mecanismos de carácter legal que respalden la intervención dentro de la amplia ga-
ma de actividades a que genera una situación de emergencia.
Segunda Parte 95
ACTIVIDADES
• Garantizar la aplicación de las normas que rigen los estados de emergencia.
• Elaborar los actos administrativos correspondientes para sustentar las
actividades de la respuesta en todos sus componentes.
• Elaborar los conceptos jurídicos requeridos por las diferentes áreas de
intervención.
• Asesorar el Centro de Comando en la expedición de normas relacionadas
con el manejo de la emergencia: control del orden público, órdenes
demolición, órdenes de evacuación y desalojos, normas de tránsito vehicular,
prestación de servicios públicos, ocupación temporal de predios, régimen de
contratación, control y vigilancia fiscal.
2.1.1.3 Asuntos Financieros

Las labores de respuesta exigen la disposición de recursos económicos, como parte esen-
cial del proceso. Los cantones y la provincia deben contar con un fondo especial de
emergencias que permita dar agilidad a los acciones en trámite bajo dichas circunstan-
cias. Las entidades de orden operativo, instituciones prestadoras de servicios y organis-
mos de seguridad, deben contar con los recursos necesarios para la intervención opera-
tiva en la primera fase de atención.
ACTIVIDADES
• Establecer la disponibilidad de recursos económicos al momento de la
emergencia.
• Definir de conformidad con las informaciones suministradas por la Sala de
Operaciones, la priorización de la inversión, velando siempre por la
optimización del recurso disponible.
• Adelantar los trámites pertinentes para el desembolso de los recursos.
• Adelantar gestiones ante organismos de orden regional y nacional, para la
destinación de recursos encaminados a la atención y recuperación de las
zonas afectadas.
• Administrar los recursos que sean canalizados de diferentes fuentes, con
destinación a la respuesta y recuperación.
• Realizar informes periódicos sobre las inversiones realizadas
2.1.1.4 Medios de Comunicación

Para garantizar un adecuado flujo de las informaciones relacionadas con la atención de
la emergencia, se debe establecer al interior del Centro de Comando una instancia que
permita transmitir hacia los medios de comunicación toda la información necesaria pa-
ra divulgar los diferentes aspectos de la respuesta e informar a la comunidad en general
sobre recomendaciones a seguir en el proceso.
ACTIVIDADES
• Recibir la documentación del Centro de Información del COE y elaborar los
comunicados oficiales de prensa.
• Establecer canales de comunicación que permitan el flujo permanente de la
información hacia los medios.
• Monitorear la difusión de la información por los medios.
• Convocar a ruedas de prensa cuando el Centro de Comando lo solicite.
• Elaborar comunicados de información pública con los lineamientos necesa-
rios para orientar las acciones de la comunidad.
2.1.1.5 Asistencia Externa

Frente a situaciones de emergencia donde se superan las capacidades instaladas en el
ámbito local, se desarrollan coordinaciones con el nivel regional y nacional, a fin de ga-
rantizar el apoyo logístico y la ayuda humanitaria en el área afectada. Es una acción
prioritaria establecer un único canal de coordinación que permita sobre la base del aná-
lisis de necesidades, orientar las ayudas y realizar la coordinación de los respectivos gru-
pos de apoyo en pro de la optimización de los recursos disponibles para las acciones de
respuesta y recuperación.
ACTIVIDADES
• Recopilar toda la información relacionada con la disposición de ayudas
externas y suministros, de acuerdo con las diferentes áreas funcionales.
• Realizar, en asocio con las áreas de logística e información, el análisis de
necesidades y la priorización de recursos para la atención.
• Recibir las comisiones o grupos de apoyo externos y orientar su intervención
remitiéndolos a las Unidades de Coordinación o áreas funcionales
correspondientes.
Segunda Parte 97
ACTIVIDADES
• Coordinar conjuntamente con el área de logística la canalización de los
apoyos externos.
• Suministrar la información de necesidades al Área de Asuntos financieros,
para la respectiva disposición o gestión de los recursos.
2.1.2 Sala de Operaciones

La Sala de Operaciones corresponde a la instancia al interior del COE que se encarga
de garantizar la funcionalidad de los diferentes frentes de trabajo en el proceso de res-
puesta y del manejo de todos los aspectos operativos relacionados con la intervención.
Desde el punto de vista institucional, está conformada por la Junta Provincial de De-
fensa Civil y todas las instituciones de apoyo que debido a sus características sean invo-
lucradas en el proceso de respuesta.
La Sala de Operaciones se enlazará con el Centro de Comando a través del Coordina-
dor de la Junta Provincial de Defensa Civil y los responsables de las áreas de trabajo de
la Sala de Operaciones: Logística de operaciones y el Centro de Información.
Funciones
• Coordina operativamente a nivel interinstitucional las diferentes fases de la aten-
ción de la emergencia, desde el momento de su activación por parte de la Junta de
Defensa Civil o de alguno de los organismos de socorro.
• Coordina la ejecución de las actividades operativas a través de los PMU (Puestos de
Mando Unificado) y de las acciones adelantadas por las diferentes Áreas funciona-
les dentro o fuera de la zona de impacto.
• Administra los recursos disponibles y gestiona a través del Centro de Comando, la
consecución de los elementos necesarios en la fase de atención.
Integrantes:
• Jefe Operativo de la Defensa Civil
• efe Operativo de la Cruz Roja
• Jefe Operativo del Cuerpo de Bomberos
• Jefe de Operaciones del Ejército
• Jefe de Operaciones de la Policía
• Coordinador de emergencias del Sector Salud
• Coordinador de emergencias del Ministerio de Bienestar Social
• Coordinador de emergencias del MOP
• Coordinadores logísticos de las instituciones
• Coordinadores de información de las instituciones

• Radio aficionados
• 911
Líneas de Acción
- Coordinación Logística
- Centro de Información
- Telemática
2.1.2.1 Coordinación Logística

Para efectos de coordinación y administración de emergencias, es fundamental tener a
disposición los recursos necesarios para la respuesta y recuperación de una zona, frente
a los impactos probables; dichos recursos son humanos, tecnológicos y financieros y de-
ben estar disponibles en los organismos de socorro y demás entidades que conforman
el sistema de Defensa Civil.
La atención de emergencias demanda la utilización de diferentes equipos y recursos de-
pendiendo del impacto generado, razón por la cual cada área funcional o de respuesta
debe contar con el apoyo logístico necesario para garantizar su intervención; en caso
contrario, deberán adelantarse las gestiones pertinentes ante los organismos encargados
para facilitar su consecución.
INFRAESTRUCTURA
Y SERVICIOS
SALUD
COE
COORDINACIÓN PMU SEGURIDAD
LOGÍSTICA
ASISTENCIA SOCIAL
SALVAMENTO
Segunda Parte 99
Las Áreas Funcionales llevan implícitamente la logística de operaciones, puesto que no

podría ser posible el desarrollo de las acciones en cada Área sin considerar todos y cada
uno de los elementos indispensables para el cubrimiento de las operaciones. En este pun-
to es importante establecer la relación existente entre la logística de operaciones y la ca-
pacidad real de respuesta; dependiendo de la magnitud del evento y de la infraestructu-
ra y recurso humano disponible, se puede establecer previamente el alcance del nivel
provincial y las necesidades prioritarias de gestión en el momento de la emergencia.
La coordinación logística debe contar con un equipo humano experimentado en el ma-
nejo de suministros y con pleno conocimiento de los procedimientos utilizados en los
diferentes procesos y frentes de respuesta. La logística debe integrarse por personal ca-
lificado y especialmente designado para tal fin, de cada área funcional.
ACTIVIDADES
• Evaluar las condiciones de la emergencia e identificar con el apoyo de las
áreas funcionales la disponibilidad de recursos para su atención.
• Llevar los registros de elementos en uso y apoyar las áreas funcionales en el
análisis de necesidades, según el orden de prioridad.
• Establecer relación directa con el Centro de Comando para el inventario y dis-
tribución de los elementos provenientes de la ayuda externa, de acuerdo con
las áreas funcionales activadas y con las prioridades identificadas.
• Actualizar permanentemente los inventarios de elementos destinados para las
tareas de respuesta.
• A través de la Sala de Operaciones, adelantar las gestiones ante el Centro de
Comando para la destinación de recursos económicos de emergencia y para la
consecución de los elementos faltantes para la atención, que no estén a dispo-
sición de las instituciones en el nivel provincial.
• Canalizar convenientemente y con la celeridad requerida, las solicitudes de
apoyo logístico realizadas por las áreas funcionales en operación.
• Llevar un registro permanente de las solicitudes en trámite y necesidades
atendidas.
• Coordinar el envío de recursos a los diferentes frentes de operación.
• Garantizar el flujo de la información hacia las instancias correspondientes pa-
ra la gestión de recursos en emergencia y establecer a modo indicativo las al-
ternativas posibles para la consecución de los elementos requeridos.
2.1.2.2 Centro de Información

Corresponde a la instancia de la Sala de Operaciones donde se administra toda la in-
formación producida en el proceso de respuesta. Cada Puesto de Mando Unificado con
sus respectivas Áreas Funcionales, producirá una serie de informaciones producto de la
evaluación y análisis de la situación en la zona de afectación y transmitirá permanente-
mente al COE los datos para su sistematización en los casos que sea posible, con fines
administrativos y para la respectiva gestión de recursos y toma de decisiones.
Al igual que la Coordinación Logística, el Centro de Información desarrollará sus acti-
vidades en asocio con las áreas funcionales que hayan sido activadas en los diferentes
frentes de operación.
INFRAESTRUCTURA
Y SERVICIOS
SALUD
COE
COORDINACIÓN PMU SEGURIDAD
INFORMACIÓN
ASISTENCIA SOCIAL
SALVAMENTO
Las acciones del centro de información dependerán del flujo de datos desde los diferen-
tes PMU instalados en la zona de impacto. De conformidad con lo anterior, las áreas
funcionales que sean activadas deben contar con la logística de operaciones necesaria
para su trabajo y con los elementos indispensables para la captura y procesamiento de
la información obtenida en el ejercicio de sus funciones.
Se debe contar con herramientas conceptuales y metodológicas para el manejo de la in-
formación y con los insumos apropiados debidamente estandarizados para el correcto
flujo de los datos.
Segunda Parte 101
ACTIVIDADES
• Recibir y ordenar la información producida en la zona de afectación,
transmitida al COE por los PMU.
• Cotejar los datos recibidos y elaborar informes de operación y consolidados.
• Disponer de las herramientas tecnológicas necesarias para el manejo de la
información y propiciar la utilización de software cuando sea requerido.
• Apoyar las Áreas funcionales en la sistematización de la información
producida.
• Transmitir la información prioritaria y los consolidados al Centro de
Comando, para la toma de decisiones.
• Garantizar el adecuado manejo de las informaciones producidas y asesorar las
diferentes áreas de respuesta en la captura y tabulación de datos.
• Preparar informes periódicos para las sesiones del Centro de Comando.
• Apoyar el Centro de Comando en la expedición de Comunicados de prensa
y en el manejo de los medios de información pública.
• Velar por la disposición de insumos en las áreas funcionales para la correcta
captura y procesamiento de la información.
• Establecer líneas de información y definir canales para el flujo de datos en
relación con el evento ocurrido y con las condiciones logísticas existentes.
• Apoyar la coordinación logística en el análisis de necesidades.
2.1.2.3 Telecomunicaciones
Las telecomunicaciones son el eje fundamental de las labores de respuesta; normalmen-
te después de un evento de afectación masiva, los sistemas de telefonía colapsan siendo
necesario tener a disposición alternativas para el manejo de las comunicaciones de
emergencia mientras se re-establecen los servicios básicos. En este orden de ideas, los
sistemas de comunicación por radio ofrecen la mejor alternativa ya que pueden ser fun-
cionales incluso en los casos más críticos.
Las telecomunicaciones están presentes en todas las fases de la respuesta y son el canal
primario a través del cual fluye la información que se produce desde la zona de impac-
to hasta el centro de coordinación de la emergencia y viceversa
ACTIVIDADES
• Disponer de los equipos y frecuencias para su uso en emergencia.
• Determinar los aspectos procedimentales para el adecuado manejo de las
radiocomunicaciones en situaciones de emergencia.
• Vigilar el uso debido de las frecuencias y equipos disponibles. Optimizar los
recursos
• Garantizar con el apoyo de la coordinación logística la disposición de
elementos y la consecución de los faltantes en los diferentes frentes de
operación.
• Establecer los protocolos para el tráfico de las comunicaciones y definir las
prioridades en el flujo de la información.
• Establecer un plan alternativo en caso que fallen los sistemas principales.
• Coordinar con Logística e Información el tránsito adecuado de las
informaciones desde los PMU hacia el COE y en sentido contrario.
• Articular con las Entidades que tienen a disposición frecuencias de uso
privativo, a fin de mejorar los canales y establecer líneas alternas de
comunicación.
2.2 Puesto de Mando Unificado (PMU)

Está compuesto por los miembros de mayor jerarquía operativa de las instituciones que
intervienen en las zonas afectadas por el evento. Debido a su carácter operativo, nor-
malmente esta integrado por los organismos de evaluación técnica, seguridad, socorro
y salud.
De acuerdo al evento, a la magnitud del mismo y a la capacidad logística disponible, se
instalarán los Puestos de Mando Unificado que se requieran para cubrir en forma inte-
gral el área de impacto. Cada Puesto de Mando Unificado está enlazado con el COE y
dependerá operativa y administrativamente de éste.
Debe analizarse cuidadosamente en la provincia cuáles son las capacidades y el desarro-
llo tecnológico e institucional disponible, ya que la coordinación operativa de cada
PMU debe ser asignada a una institución específica de acuerdo al escenario del evento.
Funciones
• Coordina y ejecuta las acciones de respuesta en la zona de impacto.
• Desarrolla los procedimientos operativos normalizados por parte de cada una de las
Áreas de trabajo activas.
Segunda Parte 103
• Obtiene la información necesaria de daños, nivel de afectación y requerimientos en

su zona de ubicación.
• Intercambia información permanentemente con el COE y ejecuta las directrices
trazadas por dicha instancia de coordinación.
• Vela por la optimización de los recursos institucionales disponibles y/o que sean ca-
nalizados hacia las zonas de afectación.
Integraciones por Áreas
INFRAESTRUCTURA
SALVAMENTO
Y SERVICIOS
SALUD PMU SEGURIDAD
ASISTENCIA
SOCIAL
2.2.1 Área de Infraestructura y Servicios

El área de Infraestructura y Servicios desarrolla todos los componentes de carácter téc-
nico y científico involucrados en los procesos de respuesta. Su intervención está orien-
tada a la evaluación del evento incluyendo el monitoreo y evolución del mismo, así co-
mo la tipificación de los daños y la rehabilitación de los servicios públicos esenciales
La atención de emergencias exige la disposición de personal técnico calificado para la
evaluación del impacto generado y para el desarrollo de acciones específicas orientadas
a garantizar el ingreso seguro de los organismos de socorro a las zonas afectadas; la iden-
tificación y priorización de áreas críticas; la realización de procesos de demolición y la
recuperación de líneas vitales.
Integrantes
• Ministerio de Obras públicas
• Consejo Provincial
• Ministerio del Ambiente

• Direcciones de planificación de los municipios
• Colegio de Ingenieros
• Colegio de Arquitectos
• CRM
• Junta de Recursos Hidráulicos
• Entidades prestadoras de servicios público
• Entidades de monitoreo de eventos a nivel nacional
Líneas de Acción
- Evaluación y monitoreo de eventos.

- Evaluación de daños en estructuras.
- Reahabilitación de líneas vitales.
- Manejo de escombros.
2.2.1.1 Evaluación y Monitoreo de Eventos

Corresponde a una tarea prioritaria para adelantar procesos de prevención, mitigación
y alerta, pero en situaciones de emergencia es fundamental para garantizar el ingreso
adecuado a las zonas afectadas. La evaluación del evento y de sus posibles efectos secun-
darios permite adelantar acciones que faciliten la salvaguarda de vidas y bienes como
prioridad en la respuesta. El proceso evaluativo parte del conocimiento que se tiene del
fenómeno y se sustenta en la necesidad de facilitar la toma de decisiones en la primera
fase de atención del evento, así como el trabajo a los organismos de socorro dentro de
los estándares de seguridad en operaciones.
ACTIVIDADES
• Evaluación y caracterización del evento.
• Análisis del fenómeno y predicción de posibles eventos secundarios
• Delimitación de las áreas relacionadas con el fenómeno
• Determinación de las posibilidades de intervención operativa
• Seguimiento de la evolución del fenómeno.
Segunda Parte 105
ACTIVIDADES
• Elaboración de recomendaciones a los organismos de socorro para el manejo
de las condiciones en la zona de afectación.
• Elaboración de recomendaciones para el control de eventos secundarios u
otros de naturaleza diferente que puedan ser detonados por el fenómeno en
evolución.
2.2.1.2 Evaluación de Daños en Estructuras

Corresponde al proceso de categorización de la afectación observada sobre las estructu-
ras e infraestructuras de un área determinada, después de la ocurrencia de un evento ad-
verso. La evaluación de daños involucra para este caso específico, la afectación sobre
edificaciones esenciales, vivienda y obras de urbanismo.
El proceso de evaluación de daños exige la preparación anticipada de comisiones de tra-
bajo y materiales de apoyo para su respectivo diligenciamiento; de igual manera la iden-
tificación de zonas críticas en la posible área de afectación.
ACTIVIDADES
• Organización de las comisiones de Evaluación de daños.
• Identificación de las áreas de intervención.
• Diligenciamiento de formatos de evaluación
• Sistematización de la información obtenida
• Priorización de intervenciones de acuerdo con el estado de las estructuras
evaluadas.
• Elaboración de las recomendaciones de evacuación en los casos que amerite.
• Elaboración de los informes técnicos correspondientes para sustentar
jurídicamente la demolición de estructuras.
• Apoyo al Centro de Comando (Asuntos Jurídicos) en la expedición de las
respectivas resoluciones de demolición.
2.2.1.3 Rehabilitación de Líneas Vitales

Las líneas vitales corresponden a los servicios básicos que se prestan a la comunidad:
agua potable, alcantarillado, energía y telefonía. En situaciones de emergencia algunas
de estas líneas vitales pueden resultar dañadas causando interrupción en los servicios y
en consecuencia generando traumatismos a las entidades que participan en la atención
de la emergencia y a las comunidades dentro de la zona de afectación.
De acuerdo con lo anterior, las entidades prestadoras de servicios públicos deben con-
tar con planes de contingencia específicos para abordar de la mejor manera las posibles
situaciones a las que se vean avocadas por la ocurrencia de eventos adversos. En conso-
nancia con lo anterior, debe garantizarse el retorno a la normalidad en la prestación de
los servicios, en el menor tiempo posible después de ocurrida la emergencia.
ACTIVIDADES
• Adoptar los procedimientos previamente establecidos para emergencias.
• Realizar la evaluación de los daños en líneas vitales.
• Identificar prioridades de recuperación.
• Adoptar planes inmediatos de rehabilitación de los servicios y garantizar la
logística necesaria para lograr el retorno a la normalidad en el menor tiempo
posible.
• Garantizar en primer orden la prestación de los servicios en las entidades
esenciales.
• Elaborar informes de avance y el seguimiento a las actividades de
rehabilitación y recuperación.
• Generar información para su divulgación a la comunidad a través de la
Comisión de medios de comunicación.
2.2.1.4 Manejo de Escombros

En los casos en los que el evento ocasione el colapso de estructuras o induzca a la de-
molición de las mismas, se requiere de un proceso técnico que permita garantizar con
éxito la eliminación del peligro de colapso, el retiro del material y su disposición final
en áreas especialmente adecuadas para tal fin.
El manejo de escombros está directamente relacionado con el trabajo de la comisión de
evaluación de daños y la expedición de normas para la demolición, puesto que debe
coordinarse en forma apropiada la demolición de estructuras, el retiro de escombros y
el depósito de los mismos; dicho proceso requiere de una coordinación logística perma-
nente para tener a disposición el fundamento legal que soporte las actuaciones y la ma-
quinaria para proceder a su ejecución.
Segunda Parte 107
ACTIVIDADES
• De conformidad con la información obtenida por la comisión de evaluación
de daños en estructuras, priorizar las zonas que requieren el retiro rápido de
escombros.
• Disponer de las herramientas necesarias para la demolición de estructuras y
el retiro de los materiales.
• Habilitar corredores viales y zonas prioritarias en la operación.
• Asesorarse técnicamente e involucrar expertos en demolición de estructuras,
con el fin de evitar daños sobre edificaciones cercanas a las áreas de
intervención.
• Confirmar con las autoridades ambientales, las áreas de destinación final de los
materiales.
• Elaborar los informes correspondientes para el seguimiento de las operaciones.
2.2.2 Área de Salvamento

Las entidades de socorro y grupos especializados se aprestan a brindar apoyo en mo-
mentos de emergencia, desplegando una serie de procedimientos y técnicas para salvar
el mayor número de vidas posible, bajo circunstancias en las que se requiere personal
calificado y equipos altamente especializados.
El área de salvamento involucra las actividades de Búsqueda y Rescate y atención pre-
hospitalaria básica, suministrada directamente en la zona de impacto para estabilizar las
personas lesionadas, hasta su traslado a un Módulo de Triage (MEC) o a un Centro
Asistencial.
Integrantes:
• Defensa Civil
• Cruz Roja
• Bomberos
• Policía
• Universidades (programas de medicina y enfermería)
• Grupos especializados de rescate
Línea de Acción
- Búsqueda y rescate.
- Atención pre-hospitalaria básica
2.2.2.1 Búsqueda y Rescate

Los procedimientos de rescate incluyen la intervención operativa en diversos escena-
rios, entre ellos, el rescate en estructuras colapsadas, en medios acuáticos y vehiculares
y en alturas.
La búsqueda y rescate corresponde a una de las acciones prioritarias en la primera fase
de atención de la emergencia; por tal razón, de la disponibilidad de personal entrenado
y equipos, así como de la rápida intervención en la zona de impacto, depende que sea
mayor o menor el número de víctimas en el evento. La participación de la comunidad
en la identificación de posibles áreas de intervención es fundamental para optimizar los
recursos disponibles y para establecer el orden en la atención de los casos registrados.
El área de Búsqueda y Rescate debe establecer una coordinación directa con las áreas de
Evaluación y monitoreo de eventos y evaluación de daños; a fin de determinar las con-
diciones de seguridad para realizar las labores de aproximación y penetración a las zo-
nas donde se encuentran las personas en proceso de rescate o recuperación.
ACTIVIDADES
• Reconocimiento e identificación de las áreas afectadas en compañía de las
comisiones de Evaluación y monitoreo de eventos y Evaluación de daños.
• Definición del escenario de operaciones y revisión de la logística para la
intervención.
• Evaluación de las necesidades de acuerdo con el nivel de afectación y los
recursos disponibles.
• Adopción de protocolos de acción en búsqueda y rescate.
• Evaluación de las condiciones de seguridad en el área (identificación de eventos
secundarios) y elección de la estrategia de intervención.
• Gestión de los suministros logísticos faltantes para la operación, con el apoyo de
la Coordinación del PMU.
• Brindar el soporte básico de vida a las personas atrapadas o aprisionadas.
• Elaborar los informes de intervención respectivos y la señalización de las áreas
que fueron objeto del trabajo de las diferentes comisiones.
• Registro de personas atendidas en el proceso de búsqueda y rescate.
Segunda Parte 109
2.2.2.2 Atención Prehospitalaria Básica

Como parte del área de salvamento se incluye la atención prehospitalaria básica que co-
rresponde a la aplicación de los primeros auxilios a las personas lesionadas. Es impor-
tante anotar que la atención de personas afectadas la mayoría de las veces debe realizar-
se en o cerca de la zona de impacto y normalmente el suministro de los primeros auxi-
lios y estabilización, permite que el paciente aumente sus probabilidades de vida; dichas
labores en muchos casos son prioritarias y no dan la espera suficiente para ser ejecuta-
das en un Módulo de Triage o en el Centro asistencial más cercano.
ACTIVIDADES
• Disposición de los recursos humanos para el cubrimiento del área afectada.
• Brindar acompañamiento al Área de Búsqueda y Rescate y apoyar las labores
de atención en primeros auxilios.
• Llevar los registros de las personas atendidas y trasladadas al Módulo de Triage
o a los Centros asistenciales.
• Coordinar con el PMU la disposición de vehículos de transporte de pacientes
y ambulancias de acuerdo con las necesidades.
• Desarrollar el triage preliminar en la zona de impacto y realizar la priorización
de los pacientes a ser atendidos.
• Disponer de los elementos necesarios para el traslado de los pacientes hasta el
Módulo de Triage y entregar informe de su estado al coordinador del Módulo.
• En los casos que no sea posible la instalación de los Módulos de Triage,
coordinar el traslado de los pacientes a los centros asistenciales disponibles.
• Suministrar información al PMU respecto a las personas atendidas, su estado
y los registros correspondientes para el posterior enlace con sus grupos
familiares.
2.2.3 Área de Salud

Uno de los aspectos prioritarios en la atención de emergencias es la salud, entendién-
dose como los planes y procedimientos conducentes a brindar atención adecuada y en
el menor tiempo posible a las personas lesionadas en el evento. También incluye la vi-
gilancia epidemiológica, el saneamiento ambiental y el manejo de personas fallecidas.
El área de salud desempeña un papel fundamental, puesto que su acción permite sal-
var vidas en la primera fase de la respuesta, y en la etapa de recuperación garantiza las
condiciones de sanidad necesarias para la asistencia adecuada a las personas afectadas.
Integrantes:
• Ministerio de Salud
• IESS
• Hospitales
• Hospitales de las Fuerzas Armadas
• Clínicas privadas
• Universidades: (programa de medicina y enfermería)
• Red de bancos de sangre
• Laboratorios clínicos privados
• SOLCA
• Instituto Nacional de Higiene
Líneas de Acción:
- Módulos de Triage (MEC).

- Atención hospitalaria.
- Atención psicosocial.
- Saneamiento ambiental.
- Vigilancia epidemiológica.
- Manejo de personas fallecidas.
2.2.3.1 Atención Prehospitalaria en Módulos de Triage

Cuando el evento ha causado lesiones a un importante número de personas, cerca de la
zona de impacto se hará la instalación de Módulos de Estabilización y Clasificación de
Heridos “Triage” (MEC); en lugares que tengan unas condiciones mínimas en cuanto
a disponibilidad de servicios públicos, zonas de acceso y seguridad.
Los módulos de Triage sólo entrarán en funcionamiento cuando tenga a disposición
personal médico, quién se encargará inicialmente de recibir las personas atendidas en
primeros auxilios por los organismos de socorro. En el Módulo de Triage se realiza la
respectiva priorización de pacientes y se determina por orden gravedad los traslados a
los centros asistenciales en capacidad de atender.
Segunda Parte 111
ACTIVIDADES
• En coordinación con el PMU identificar las áreas con posibilidad de ser
utilizadas como Módulos de Triage.
• Establecer la pertinencia de instalar uno o varios Módulos de Triage,
dependiendo del número de personas lesionadas, las condiciones del sitio y la
logística disponible.
• Realizar las gestiones para la disposición de personal de apoyo a los Módulos
de Triage.
• Realizar la estabilización y clasificación de heridos (Triage).
• Coordinar logísticamente el transporte de las personas que requieran
asistencia médica inmediata.
• Llevar el registro de los pacientes atendidos y remitidos a centros asistenciales.
2.2.3.2 Atención Hospitalaria

En la secuencia de la atención, después de brindar los primeros auxilios y estabilizar a
los heridos, se les debe trasladar a un centro asistencial para proporcionarles asistencia
médica especializada o para su diagnóstico y tratamiento.
ACTIVIDADES
• Establecer un plan de respuesta específico para el sector hospitalario, teniendo
en cuenta las capacidades locales y las alternativas posibles en caso de ser
requeridas.
• Establecer un plan de apoyo logístico para garantizar los suministros médicos
necesarios en el proceso de respuesta.
• Apoyar la Comisión de evaluación de daños, en el diagnóstico de las
estructuras del sector salud.
• Realizar el registro de las formas correspondientes para el manejo de la
información en el sector salud.
• Disponer de la logística necesaria para la atención de las personas lesionadas.
• Desarrollar los procedimientos médicos correspondientes.
• Remitir los pacientes que por su estado de gravedad requieran atención de
otros niveles.
• Establecer los controles correspondientes para el traslado de pacientes, su
enlace familiar y los aspectos logísticos de atención y desplazamiento.
2.2.3.3 Atención Psico-social

El impacto generado por una emergencia o desastre no sólo se ve reflejado en la afecta-
ción física de las personas comprometidas en el evento, sino también en el comporta-
miento y la actitud de quienes hacen parte del componente social en el área. Muchas
personas sin ser afectadas físicamente, se ven alteradas psicológicamente y demandan en
el mediano y largo plazo la intervención de profesionales especializados en salud men-
tal que propicien el desarrollo de procesos de adaptación y recuperación.
ACTIVIDADES
• Brindar asistencia a los organismos encargados de la respuesta.
• Realización del diagnóstico en salud mental en las comunidades afectadas.
• Selección de grupos para la aplicación de terapias.
• Seguimiento y evaluación a los grupos seleccionados.
• Instalar puestos de atención y promover en las comunidades su utilización.
• Llevar el registro de personas atendidas.
2.2.3.4 Saneamiento Ambiental

Involucra los aspectos relacionados con la calidad del agua y de los alimentos, los siste-
mas de evacuación de aguas residuales y el tratamiento y disposición de residuos sóli-
dos, en lugares de concentración de personas o en áreas destinadas a la atención de per-
sonas afectadas por un evento.
Es necesario establecer controles adecuados para evitar la ocurrencia de daños en la sa-
lud por la utilización de suministros con calidad deficiente o por la inadecuada dispo-
sición de elementos contaminantes.
ACTIVIDADES
• Identificar la disponibilidad de servicios en las áreas establecidas para la
atención de pacientes, velando por conservar siempre las mínimas condiciones
de higiene requeridas.
• Identificar de acuerdo con el área afectada, las fuentes de abastecimiento de
agua potable y los respectivos mecanismos de suministro.
• Definir un plan de acción específico para el abastecimiento de agua.
• Establecer los procedimientos para la eliminación de aguas residuales, que
puedan convertirse en focos de enfermedades a la población.
Segunda Parte 113
ACTIVIDADES
• Definir el plan para el manejo de residuos sólidos y excretas en los sitios de
concentración de personas damnificadas.
• Realizar el monitoreo y vigilancia de la calidad del agua y los alimentos
suministrados a la comunidad.
• Establecer los lineamientos para garantizar la higiene en la preparación de los
alimentos y en el almacenamiento de víveres y productos perecederos.
• Coordinar con las entidades prestadoras de servicios y la comunidad, los
procedimientos para la recolección de basuras.
• Adelantar campañas para el control de plagas.
• Vigilar permanentemente las condiciones de los animales domésticos en el
hábitat humano.
• Desarrollar procesos de educación comunitaria para el manejo de las
condiciones de saneamiento en los alojamientos temporales.
2.2.3.5 Vigilancia Epidemiológica

En las zonas afectadas por emergencias y especialmente en los sitios de concentración
masiva de personas, debe adelantarse un estricto control de las condiciones de salud pú-
blica, vigilando permanentemente la aparición de enfermedades que puedan compro-
meter la seguridad de las personas. La vigilancia epidemiológica y el saneamiento am-
biental son líneas de acción complementarias, puesto que la utilización de insumos de
buena calidad para la satisfacción de las necesidades básicas de la población, facilita el
control de enfermedades infectocontagiosas o epidémicas en una zona determinada.
ACTIVIDADES
• Realización de campañas de vacunación en los casos que el sector salud
considere pertinente.
• Verificación de las condiciones de seguridad en salud del personal voluntario y
grupos operativos que intervienen en la respuesta.
• Realizar controles permanentes para identificar focos de agentes patógenos.
• Adelantar campañas de promoción y prevención en los alojamientos.
• Implementar los planes correspondientes para el control de vectores al
momento de identificar la aparición de enfermedades.
ACTIVIDADES
• Realizar el seguimiento y evolución de las patologías identificadas.
• Establecer niveles de alerta para activar el sector salud frente a posibles
epidemias.
• Garantizar el control de plagas en las áreas identificadas en riesgo.
2.2.3.6 Manejo de Personas Fallecidas

Uno de los aspectos de obligatorio tratamiento en situaciones donde resulten personas
fallecidas en el evento, es el manejo de los cuerpos, las labores de identificación y el re-
gistro de las víctimas por parte de las autoridades encargadas. Los grupos de búsqueda
y rescate realizarán la recuperación de los cuerpos en sitios de difícil acceso y procede-
rán a su entrega a las autoridades correspondientes para los trámites correspondientes.
El manejo de personas fallecidas requiere de una infraestructura que tenga disposición
de servicios públicos básicos y facilidades para el almacenamiento de cadáveres.
ACTIVIDADES
• Identificación de la zona de afectación del evento y determinación de las áreas
donde se encuentran personas fallecidas.
• Implementación de los procedimientos legales para el levantamiento de los
cadáveres y recolección de pruebas.
• Establecer coordinación con el Hospital para el retiro de las personas fallecidas
y para la aplicación de los procedimientos de rigor.
• Traslado de los cuerpos a la morgue o a los sitios alternos definidos para tal fin.
• Garantizar las condiciones de almacenamiento de los cuerpos.
• Identificación de los cadáveres y realización de los registros legales
correspondientes.
• Entrega de los cuerpos a los familiares.
• Implementación de un plan para el manejo de personas fallecidas no
identificadas y/o sin núcleo familiar.
• Elaborar los informes pertinentes para su divulgación en los medios de
información.
Segunda Parte 115
2.2.4 Área de Seguridad

En el conjunto de actividades desarrolladas para la atención de emergencias se debe
contar siempre con el componente de seguridad, el cual involucra el aislamiento de los
sectores en los que actúan los organismos de socorro, el cuidado de las áreas afectadas
y control del orden público, la restricción de ingreso a zonas que representen peligro
para la comunidad, la evacuación de las poblaciones en riesgo, el control de rutas de in-
greso y salida de las áreas en intervención y el manejo de eventos secundarios o especí-
ficos que comprometan la seguridad ciudadana.
El aspecto de seguridad tiene especial importancia en las labores de atención, puesto
que facilita la acción de los organismos de socorro y brinda respaldo en la salvaguarda
de bienes a las comunidades que han sufrido pérdidas materiales en el evento.
Integrantes:
• Policía
• Fuerzas Militares
• Judicial
• Policía de Tránsito
• Cuerpo de Bomberos
• Compañías de vigilancia privada
Líneas de Acción:
- Control del Orden Público.

- Aislamiento de áreas
- Evacuación
- Control de eventos conexos
- Habilitación de vías
2.2.4.1 Control del Orden Público

En el momento que ocurre una emergencia es común que personas o grupos delincuen-
ciales aprovechen las circunstancias de anormalidad generadas por el evento, propician-
do el saqueo y robo de las pertenencias a las comunidades afectadas. En emergencias de
gran magnitud, las acciones delictivas son generalizadas causando caos y pánico a la ciu-
dadanía, no siendo posible establecer un control de tales acciones en el preciso momen-

to de su ocurrencia.
De lo anterior, se advierte la necesidad de tener a disposición planes específicos por par-
te de la fuerza pública, para la rápida intervención de los organismos seguridad en la
zona afectada y sus alrededores.
ACTIVIDADES
• Identificación de las áreas afectadas y definición de los recursos humanos y
logísticos disponibles.
• Desplazamiento a las zonas afectadas e implementación del plan de seguridad
correspondiente.
• Solicitar el apoyo que sea requerido para garantizar la total cobertura de las
zonas en intervención.
• Identificar puntos críticos de seguridad y realizar los operativos de control
pertinentes.
• Establecer el monitoreo y vigilancia permanente de las áreas que puedan ser
objeto de actos delincuenciales.
• Coordinar con el apoyo de la policía de tránsito, el tráfico de vehículos,
cuando sea necesario hacer el cierre de las rutas de ingreso y salida de la zona
afectada.
2.2.4.2 Aislamiento de Áreas

La zona impactada requiere el control de la fuerza pública, no sólo para evitar los saqueos
sino también para facilitar el trabajo de los organismos de socorro. En otros casos la pro-
babilidad de desencadenarse otros fenómenos obliga a las entidades que actúan en la zo-
na, a delimitar los sectores que representan peligrosidad y en consecuencia, a restringir
su acceso sólo a personal técnico y operativo.
ACTIVIDADES
• Identificación de las áreas afectadas y delimitación de zonas de acceso
restringido, por razones operativas o técnicas; en coordinación de la Comisión
de evaluación de daños y los organismos de socorro.
• Ubicación de personal de seguridad en los perímetros definidos y control del
ingreso de personal a la zona.
Segunda Parte 117
ACTIVIDADES
• Verificación del acceso de sólo personal autorizado a la zona de impacto.
• Ubicar cintas y elementos indicativos que demarquen las áreas de acceso
restringido.
• Delimitar y organizar el área de intervención.
• Vigilar la zona de impacto y reportar cualquier novedad a las instancias que
adelantan los operativos de control del orden público.
• Garantizar la disposición de personal para el debido control de las áreas
señaladas.
2.2.4.3 Evacuación
La movilización de la población ubicada en el área de influencia de un fenómeno, ha-
cia un lugar seguro, es tarea fundamental de los organismos encargados de la atención.
El proceso de evacuación tiene un importante número de variables, entre ellas podemos
mencionar el tipo de fenómeno, el nivel socio-cultural de la población en riesgo, la ubi-
cación y distancia a las zonas identificadas como seguras, los procedimientos de movili-
zación, el tiempo estimado para el desplazamiento y los recursos necesarios para la ins-
talación temporal o definitiva de las comunidades en las zonas a donde sean trasladadas.
Las labores de evacuación son el resultado de la preparación previa de las comunidades,
de la sensibilización frente a condiciones de riesgo específicas y del planeamiento institu-
cional para hacer frente en un momento dado a la movilización de personas hacia lugares
donde se debe garantizar refugio y la sostenibilidad mínima mientras se da la evolución
del evento o mientras se encuentran soluciones definitivas al problema de alojamiento.
El proceso de evacuación puede darse en dos momentos diferentes: Antes de la ocurren-
cia de un evento, cuando es vital salvaguardar vidas y bienes, y después de la ocurren-
cia del evento, en acciones relacionadas con el traslado de pacientes, levantamiento de
personas fallecidas, traslado de personas o comunidades a lugares fuera de peligro y ubi-
cación de familias en albergues temporales.
ACTIVIDADES
• Recopilar las informaciones relacionadas con el evento en progreso e
identificar las áreas de probable afectación.
• Definir rutas y las zonas a donde se trasladará la población en peligro.
ACTIVIDADES
• Coordinar el proceso de movilización de personas hacia la zona de evacuación
definida.
• Establecer un mecanismo de información a la comunidad, para intercambiar
comunicaciones y recomendaciones sobre los procedimientos a seguir.
• Levantar los censos de las familias evacuadas.
• Implementar en asocio con el Área de asistencia social, un plan para garantizar
refugio, alimento y servicios básicos a la población evacuada.
• Definir la viabilidad de regresar al área evacuada tan pronto las condiciones de
seguridad lo permitan.
• Garantizar el retorno de las familias a sus lugares de origen.
• Llevar el control de suministros a las familias afectadas y gestionar los
requerimientos básicos indispensables para el bienestar de la comunidad.
• Después de ocurrido el evento, realizar los procedimientos correspondientes
para el traslado de personas según la siguiente clasificación: a) lesionados y
heridos, a centros asistenciales; b. afectados y damnificados, a sitios de
albergue; c) personas fallecidas, a la morque o sitios autorizados.
2.2.4.4 Control de Eventos Conexos

A pesar de que los incendios se consideran por sí solos como una amenaza antrópica,
existen casos en los cuales los eventos se concatenan y después de la ocurrencia de un
fenómeno determinado se producen efectos que dan lugar a otros eventos, los cuales
pueden llegar incluso a generar una afectación mayor; los sismos por ejemplo, causan
ruptura de redes de gas y en consecuencia detonan incendios que de no controlarse
oportunamente ocasionan daños mayores a los producidos por el evento inicial.
En escenarios de menor magnitud, la responsabilidad no sólo asiste a los organismos
de atención, sino a la comunidad en general, ya que ésta se debe preparar para contro-
lar conatos de incendio y para reaccionar adecuadamente frente a situaciones de esta
naturaleza.
Los incendios forestales muy comunes en periodos de verano, son fácilmente controla-
dos cuando se detectan a tiempo y se interviene rápidamente para evitar su propaga-
ción. La alianza comunidad – organismos básicos de Defensa Civil es fundamental pa-
ra el manejo de cualquier situación que pueda derivar en incendios declarados, aunque
la verdadera tarea más que atender es evitar que estos ocurran.
Segunda Parte 119
ACTIVIDADES
• Disponer del equipo humano y técnico para el control de incendios.
• Identificar las condiciones del sitio y definir la estrategia de intervención.
• Coordinar con la policía de tránsito el despeje de las vías para el flujo de los
vehículos de emergencia y máquinas extintoras.
• Implementar los procedimientos operativos normalizados para casos de incendio.
• Coordinar con los organismos de socorro y seguridad, la evacuación de
familias o personas a zonas seguras.
• Determinar el área de aislamiento, con la ayuda de los organismos de
seguridad y socorro.
• Realizar labores de búsqueda y rescate en ambientes o escenarios donde se
requiera la intervención de personal especializado en el tema.
• Garantizar con el apoyo de la Comisión de líneas vitales, la provisión de agua
para la extinción de incendios.
• Asegurar la zona afectada para evitar la propagación del fuego hacia otras áreas
y realizar el monitoreo hasta su extinción definitiva.
• Realizar los requerimientos necesarios para el control de situaciones conexas,
tales como el manejo de sustancias peligrosas asociadas a incendios o la
asistencia técnica para el control de fugas de gas y otros materiales químicos o
inflamables.
• Elaborar los informes respectivos para su remisión al COE.
2.2.4.5 Habilitación de Vías

En determinadas condiciones de emergencia resultan afectadas las vías, ya sea por la
obstrucción de las mismas, por acción del evento o por la congestión vehicular, resul-
tado de la interrupción de otras vías. En tal sentido, es esencial disponer de un plan de
respuesta para la habilitación de vías alternas con el ánimo de facilitar el ingreso y sali-
da de vehículos de emergencia a la zona impactada y para asegurar el tránsito vehicular
para evitar mayores traumatismos.
ACTIVIDADES
• Identificar las zonas afectadas y establecer un plan de emergencia para el
control vial.
• Definir las rutas más factibles de ser utilizadas por los organismos de respuesta
y notificarlas en el menor tiempo posible.
• Identificar las zonas afectadas y establecer un plan de emergencia para el
control vial.
• Definir las rutas más factibles de ser utilizadas por los organismos de respuesta
y notificarlas en el menor tiempo posible.
• Controlar el flujo vehicular y establecer vías alternas para aliviar la presión
generada por el cierre de vías principales.
• Garantizar el desplazamiento de los vehículos de emergencia y su ingreso a la
zona afectada.
• Realizar las señalizaciones correspondientes para orientar los conductores sobre
las rutas definidas.
• Controlar el parqueo de vehículos en sectores donde se requieran las vías
despejadas.
• Coordinar con la comisión de manejo de escombros, la rehabilitación de las
vías que hayan sido obstruidas en orden de prioridad.
2.2.5 Asistencia Social

Uno de los aspectos esenciales de la respuesta es la atención y cubrimiento de las nece-
sidades básicas de la población afectada. Cuando las emergencias son de cierta magni-
tud, es normal que se requiera la instalación de alojamientos temporales para brindar
refugio a los damnificados, al igual que la consecución en el menor tiempo posible de
alimentos, menaje y otros artículos de primera necesidad.
El Área de asistencia social desarrolla sus acciones en las tres etapas del ciclo: a) alerta-
miento, cuando es necesario realizar evacuación de poblaciones por la inminencia del
fenómeno; b) respuesta tan pronto ha ocurrido el evento, en la cual se realiza el censo
y diagnóstico de la población afectada, la identificación de sus necesidades básicas y se
garantiza la ayuda humanitaria de emergencia unas horas después de ocurrido el impac-
to; c) recuperación, en la cual se despliega toda la logística necesaria para la adecuación
de alojamientos temporales y para brindar a la comunidad condiciones mínimas de sos-
tenibilidad.
Segunda Parte 121
Integrantes:
• Ministerio de Bienestar Social
• INNFA
• INEC
• Ministerio de Educación y Cultura
• Universidades
• Iglesia
• ONGs de apoyo externo
• Aviación Civil
• Juntas parroquiales
• Organizaciones campesinas
• Organizaciones sociales
• Defensa Civil
• Cruz Roja
• Ministerio de Agricultura
Línea de Acción
- Censo poblacional
- Alojamientos temporales
- Abastecimientos y provisiones
- Trabajo social y comunitario
2.2.5.1 Censo Poblacional

Es prioritaria la labor de identificación de la población afectada y damnificada, así co-
mo el registro de la afectación. La evaluación inicial permite establecer los requerimien-
tos de ayuda de emergencia primarios para asegurar el bienestar de la comunidad en las
primeras horas después de ocurrido el evento.
Se diligencian formularios de registro de personas y familias, donde se consignan además

de los datos de índole familiar, las pérdidas observadas y sus condiciones post-evento; di-
cha información es utilizada para adelantar las gestiones de ayuda humanitaria de emer-
gencia y para dar inicio a los procesos de recuperación de la población damnificada.
ACTIVIDADES
• Establecer contacto con los líderes comunitarios de las zonas afectadas.
• Disponer del personal y la logística necesaria para el levantamiento de los
censos poblacionales.
• Recopilar la información familiar y establecer el nivel de daño o pérdidas por
acción del evento.
• Apoyar la comisión de evacuación en la ubicación de familias en zonas seguras
y diligenciar los datos correspondientes a cada una de ellas.
• Tabular la información recopilada y establecer niveles de prioridad para la
consecución de la ayuda humanitaria de emergencia.
• Verificar y confrontar los datos suministrados por otras fuentes, respecto a
población afectada y establecer las cifras oficiales de acuerdo con la
información recopilada por los encuestadores.
• Establecer conexión permanente con las familias afectadas y garantizar su
enlace cada vez que sean requeridas.
• Desarrollar los contactos y apoyar las familias en el reencuentro de las personas
desaparecidas.
• Facilitar la ubicación de las familias afectadas en casas de parientes o amigos
como primera instancia para apoyar las labores de recuperación post-evento.
2.2.5.2 Alojamientos Temporales

En situaciones de emergencia donde resulte severamente afectada la infraestructura de
vivienda y la comunidad quede desprovista de lugar de habitación; se implementará un
plan específico definido con anticipación, para la adecuación de áreas e instalación de
alojamientos temporales para suplir en el menor tiempo posible, esta necesidad básica
de la población afectada.
La ubicación de alojamientos debe obedecer a un análisis anticipado de los lugares con
aptitud y sus condiciones respecto a la disponibilidad de servicios, vías de acceso y se-
guridad. La instalación de alojamientos temporales se realizará sólo cuando sea estric-
tamente necesario. Dependiendo de la magnitud del evento inicialmente se explorarán
Segunda Parte 123
otras alternativas de alojamiento temporal, acudiendo en principio a familiares y ami-

gos de las personas afectadas.
La construcción de alojamientos temporales exige la disposición de recurso humano y
logística, se debe prever la fuente de suministros y los recursos para la adquisición de
materiales y elementos de construcción; esta actividad puede tardar unos días, razón
por la cual deben brindarse alternativas de alojamiento transitorio a la población mien-
tras los lugares adecuados se encuentran en condiciones de ser habitados.
ACTIVIDADES
• Identificar las áreas especiales para la instalación de alojamientos temporales.
• Confrontar los censos de población afectada y definir el número de familias
que requieren alojamiento.
• Realizar los requerimientos logísticos para la construcción de los alojamientos
necesarios para cubrir la demanda de vivienda.
• Coordinar con las entidades prestadoras de servicios públicos, la adecuación de
redes y el suministro de los servicios.
• Realizar la construcción de los módulos de temporalidad más favorables de
acuerdo a las condiciones presupuestales.
• Garantizar una distribución equitativa de los espacios, para evitar la
sobrepoblación y el hacinamiento.
• Asegurar la disposición de áreas comunes, servicios sanitarios y áreas para la
preparación de alimentos.
2.2.5.3 Abastecimientos, Agua y Provisiones

En el proceso de asistencia a la población damnificada, debe garantizarse el suministro
de alimentos, elementos de aseo personal, vestido y menaje de cama. Normalmente las
familias que sufren pérdida total de sus inmuebles y pertenencias requieren el apoyo de
vivienda y el suministro de alimentos y menaje básico hasta tanto las condiciones de re-
cuperación se hayan dado.
De igual manera es indispensable garantizar el suministro de agua segura, para lo cual
debe disponerse de alternativas factibles y de rápido acceso, para suplir plenamente las
necesidades de las poblaciones afectadas. En emergencias de gran magnitud hace falta
el apoyo externo que a través de donaciones de organizaciones internacionales o de paí-
ses solidarios.
De acuerdo con lo anterior, se entiende que el proceso de abastecimiento tiene cierto ni-
vel de complejidad, puesto que el ingreso de ayudas y alimentos a la zona de afectación
exige una serie de controles así como un proceso detallado de clasificación y disposición
final para su entrega. También se debe contar con logística de transporte y personal es-
pecialmente entrenado en el registro y manejo de suministros de cualquier índole.
ACTIVIDADES
• Identificar los recursos disponibles para la atención primaria de la comunidad
afectada.
• Definir número de familias y requerimientos prioritarios.
• Coordinar el desplazamiento y la entrega de los elementos disponibles por
orden de prioridad, de conformidad con los censos elaborados.
• Apoyarse para las labores de entrega, en los líderes comunales y personas
reconocidas de la comunidad, como veedores ciudadanos.
• Realizar las gestiones ante las instancias correspondientes para la gestión de los
insumos faltantes.
• Diligenciar los respectivos formularios de entrega de suministros.
• Disponer de un plan de contingencia específico para el suministro de agua a la
población.
• Tener a disposición el inventario de proveedores, donde sea factible hacer la
solicitud de suministros.
• Trasladar las solicitudes al COE para su gestión ante las entidades regionales o
nacionales, cuando la situación supere las capacidades locales.
• Establecer convenios con supermercados y almacenes de suministros, para la
dotación de los elementos requeridos en la atención de la emergencia.
• Disponer de la logística para transportar los elementos desde el almacén hasta
su destino.
• Coordinar con la sub-área de censos, logística y trabajo comunitario, las
cantidades de cada insumo requeridas, los lugares de adquisición y los
mecanismos para su entrega.
• Establecer un centro de recepción de ayudas y donaciones con el apoyo de la
sub-Área de asistencia externa, en caso que la emergencia supere las
capacidades de atención locales.
• Disponer de áreas de almacenaje y vehículos para el transporte de las ayudas.
Segunda Parte 125
ACTIVIDADES
• Llevar el registro pormenorizado de las donaciones que llegan por vía aérea,
con el apoyo de las autoridades aeroportuarias y con el apoyo de las compañías
transportadoras, las que arriban a través de medios de transporte terrestre.
• Realizar las labores de chequeo, revisión y clasificación de las ayudas.
• Disponer la distribución en el menor tiempo posible de los víveres y
alimentos, de acuerdo con las necesidades alimentarias identificadas.
• Realizar monitoreo permanente de las necesidades básicas de la población
afectada y destinar los suministros correspondientes de acuerdo a su
disponibilidad.
• Elaborar los inventarios de suministros recibidos y entregados y llevar el
registro de todas las solicitudes elevadas.
• Vigilar la distribución y optimización de los suministros, canalizando su
entrega sólo a través de las instancias autorizadas para tal efecto.
2.2.5.4 Trabajo Social y Comunitario

Las tareas propias de la atención de una emergencia exigen la disponibilidad de un
equipo de trabajo social y comunitario que esté siempre cerca de la comunidad y faci-
lite los procesos de entrega de suministros, distribución de alojamientos e información
a la comunidad sobre los procedimientos de la respuesta y recuperación.
El trabajo comunitario se realiza desde el momento de levantar los censos y se prolon-
ga hasta el término de la temporalidad. Como parte del proceso se incluye, la comu-
nicación permanente con los líderes comunitarios, la coordinación de las tareas relacio-
nadas con el censo a la población, el apoyo a los programas de salud, la implementa-
ción de manuales de convivencia en los alojamientos, la facilitación de los procesos de
atención a la población en salud mental, el apoyo en la distribución de suministros y
la continua evaluación de necesidades de la población.
ACTIVIDADES
• Establecer contacto con las comunidades afectadas en el menor tiempo posible
después de ocurrida la emergencia.
• Definir interlocutores entre los organismos de atención y la comunidad,
respetando siempre los canales de comunicación establecidos.
ACTIVIDADES
• Recibir las inquietudes, propuestas y peticiones de la comunidad y trasladarlas
a las instancias correspondientes.
• Involucrar las comunidades en los procesos de decisión respecto al traslado de
familias y su sostenibilidad.
• Apoyar y facilitar el trabajo de la sub-área de censos a la población.
• Garantizar el compromiso de las comunidades en el momento que sea
necesario realizar procesos de evacuación.
• Desarrollar las labores de información a la comunidad y verificar que las
comunicaciones lleguen a los respectivos destinatarios.
• Apoyar en la evaluación de las necesidades de la población.
• Facilitar la coordinación de las diferentes áreas en referencia a las
intervenciones proyectadas sobre las comunidades afectadas.
• Realizar vigilancia y monitoreo en las áreas de uso colectivo (alojamientos
temporales) y asegurar el cumplimiento de las normas de convivencia.
• Facilitar la distribución de los suministros y verificar la correcta destinación de
los mismos.
• Promover la participación ciudadana en los diferentes procesos de atención y
recuperación post-evento.
• Propiciar la consecución de informaciones que sirvan para el manejo de la
emergencia y para la toma de decisiones sobre aspectos específicos de la
respuesta.
CAPÍTULO 3. Momentos de la Respuesta

El ciclo de los desastres y las diferentes etapas que lo conforman permiten visualizar los
momentos de la respuesta; no obstante, hay que aclarar los criterios que llevan a esta
categorización sustentada en el ciclo de los desastres.
Si se consideran los eventos en forma individual, cualquiera que sea su naturaleza, es fá-
cil advertir que existe un antes, durante y después: el antes, relacionado con las activi-
dades de prevención, mitigación, preparación y alertamiento; el durante, que corres-
ponde a las acciones de respuesta; y el después, relacionado con actividades de rehabi-
litación y reconstrucción. Pero la interpretación se hace un poco más compleja cuando
se tratan fenómenos tales como las erupciones volcánicas o los eventos desencadenados
Segunda Parte 127
por el fenómeno de El Niño; en los cuales no se trata de un solo evento sino de un ci-
clo de eventos en lapsos de tiempo normalmente cortos; en tales casos se asume la cla-
sificación de precrisis, crisis y post-crisis; esta terminología es usada para categorizar los
momentos de la respuesta para aquellos fenómenos que tienen carácter previsible.
También es importante mencionar que eventos tales como los sismos y algunos desli-
zamientos e inundaciones, que son de ocurrencia súbita, no iniciarían con la fase de
precrisis, sino que la ocurrencia del evento dependiendo de su magnitud e impacto, in-
troduciría en forma directa la fase de crisis o el durante, máxime si existen posibilida-
des de producirse eventos secundarios que repercutan en forma importante sobre las
áreas involucradas.
En síntesis, la clasificación de precrisis, crisis y post-crisis no pretende reemplazar los
conceptos tradicionales del antes, durante y después, sino complementarlos consideran-
do escenarios complejos, en los cuales los efectos de varios eventos se traslapan en tiem-
po y espacio, generando condiciones de crisis, no por la ocurrencia de un evento en par-
ticular, sino por la superposición de varios de ellos y en algunos casos por la duración
de los efectos sobre las áreas afectadas.
Para el caso específico de este plan, es importante hacer una consideración adicional: la
fase de precrisis no involucra los aspectos de preparación; se inicia con el alertamiento
sobre un fenómeno específico y se sobreentiende que el componente de preparación ya
ha sido implementado con anterioridad; por tal razón, en este trabajo se incluye un do-
cumento complementario al Plan de emergencia que corresponde a la fase de prepara-
ción, en la cual se discrimina con cierto detalle, las actividades que deben ejecutarse en
la fase previa a la ocurrencia de cualquier evento.
3.1 Precrisis
3.1.1 Alerta y Alistamiento Preventivo
Cuando se tiene información técnico-científica basada en evaluaciones o estadísticas
que advierten sobre la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno en un área determi-
nada, las autoridades locales establecen la alerta para motivar la activación de los planes
institucionales de emergencia y contingencia y para generar actitudes proactivas en las
comunidades, a fin de activar los protocolos de acción para reducir el impacto del even-
to probable.
En la fase de alerta se realiza el alistamiento institucional y de las comisiones previa-
mente definidas para su actuación en el momento de la respuesta.
Alerta amarilla: Se declara cuando aumenta la probabilidad de ocurrencia de un even-
to que puede generar situaciones previsibles.
Alerta naranja: Se declara cuando la probabilidad de ocurrencia del evento es inminente.
Alerta roja: Se declara cuando se presentan eventos locales o regionales que imprevista-
mente afectan la seguridad o la vida de las personas y causen daños en edificaciones o
instalaciones, interrumpiendo la actividad normal de la comunidad y el funcionamien-
to de las instituciones.
3.2 Crisis
3.2.1 Respuesta Primaria
La respuesta primaria involucra todas las acciones adelantadas durante las primeras ho-
ras después del impacto. En esta fase tienen importancia las actividades tendientes a
controlar los efectos del evento sobre la población, a través de la atención a las perso-
nas lesionadas, el control de la zona impactada y la evacuación de comunidades hacia
lugares seguros. En emergencias de pequeña magnitud, los tiempos se hacen más cor-
tos por lo que no se discrimina en respuesta primaria y secundaria.
Normalmente la activación de las instancias de coordinación, áreas de respuesta y co-
misiones de trabajo, se da en forma gradual, siendo necesario establecer de conformi-
dad con las funciones y responsabilidades asignadas, el orden cronológico de activación,
sin que esto implique que otras áreas o comisiones puedan iniciar su actuación en tiem-
pos menores o en etapas previas. También es importante mencionar que la activación
de las áreas y comisiones dependiendo de la emergencia presentada pueden ser secuen-
ciales o simultáneas.
3.2.2 Respuesta Secundaria

La respuesta secundaria corresponde a las actividades desarrolladas después de las pri-
meras 72 horas de ocurrido el evento. Es importante mencionar que la determinación
del número de horas corresponde a un parámetro considerado para los procesos de la
respuesta en un orden lógico; sin embargo, el tiempo de respuesta tiene relación direc-
ta con la magnitud del evento y con las capacidades locales para su atención. En situa-
ciones de desastre por ejemplo, los procesos de activación se realizan en forma relativa-
mente lenta, lo cual significa la prolongación de los tiempos considerados tanto para la
respuesta primaria como secundaria. No existen términos definidos en este aspecto, pe-
ro a pesar de las circunstancias temporales, se considera que las secuencias de actuación
se mantienen.
En la respuesta secundaria prevalecen las acciones tendientes a estabilizar las zonas im-
pactadas, evaluar la magnitud de los daños, rehabilitar los servicios básicos y brindar
atención especializada a las personas lesionadas en el evento.
Segunda Parte 129
3.3 Post-Crisis
3.3.1 Rehabilitación y Recuperación
Corresponde a todas las tareas conducentes a garantizar el retorno a la normalidad de
la zona impactada; dependiendo de la magnitud de los daños la rehabilitación y recu-
peración, tendrán una mayor o menor duración; en situación de desastre la rehabilita-
ción y recuperación puede tardar meses o incluso años.
En la rehabilitación y recuperación se logra inicialmente el relativo retorno a la normali-
dad asegurando el cubrimiento de las necesidades básicas de la población afectada. En es-
te momento, tienen especial relevancia los aspectos técnicos y financieros, con los cuales
se facilita la reconstrucción de las áreas y la sostenibilidad de las familias damnificadas.
CAPÍTULO 4. Manual Operativo

El manual operativo corresponde a un conjunto de procedimientos que deberán ser de-
sarrollados por las diferentes instancias de coordinación y áreas operativas, con el pro-
pósito de asegurar la atención del evento en las distintas etapas de la respuesta, en for-
ma oportuna, ordenada y optimizando al máximo los recursos disponibles.
El manual operativo incluye los flujogramas de la respuesta en las tres etapas del ciclo
y los protocolos de actividades adaptados especialmente para su aplicabilidad en com-
pleta relación con los flujogramas; dichos protocolos están relacionados como un nú-
mero entre paréntesis dentro de cada recuadro que se muestra en el flujograma.
Con base en lo anterior, es válido mencionar que cada unidad de coordinación: COE o
PMU, debe establecer para su correcto funcionamiento, un esquema de operaciones acor-
de a la situación que se esté presentando, que le permita enlazar y coordinar en forma
práctica, cada una de las áreas de trabajo y comisiones que intervienen en la respuesta.
Los elementos que componen el Manual Operativo, permiten visualizar y manejar en
sentido global, cualquier situación de emergencia, si se sustenta en la activación de los
protocolos y el seguimiento de los flujogramas de la respuesta; además de ello, permite
hacer un chequeo de las actividades en proceso y de las entidades que deben participar,
de acuerdo al nivel del impacto.
4.1 Precrisis
4.1.1 Flujograma de la Respuesta Precrisis
PRECRISIS
Amarilla
PREVISIÓN DECLARATORIA
Naranja
(1) DE ALERTA
Roja
(2)
ALISTAMIENTO PREVENTIVO
(3)
Activación del COE (3.1)
EVALUACIÓN Y
MONITOREO DE EVALUACIÓN
LA ZONA (10)
(8)
El número entre paréntesis corresponde al Protocolo

Segunda Parte 131
MEDIOS DE COMUNICACIÓN
(4)
CENTRO DE INFORMACIÓN
(5)
COORDINACIÓN LOGÍSTICA
(6)
TELECOMUNICACIONES
(7)
AISLAMIENTO Y
SEGURIDAD
(9)
Censos a la Alojamiento Abastecimientos Trabajo

Población Temporal Comunitario
(11) (12) (13) (14)
RELACIÓN ENTRE PROTOCOLOS

PRE-CRISIS
PROTOCOLO INDEPENDIENTE DEPENDIENTE DE… RELACIONADO CON...
1 1
2 1
3 1
4 3
5 3
6 3
7 3
8 1–3
9 3–8
10 3–8 9
11 10 9
12 10 9
13 10 9
14 10 9
4.1.2 Protocolos Precrisis

Protocolo (1). Previsión
Protocolo (2). Declaratoria de alerta
Protocolo (3). Alistamiento preventivo
(3.1) Activación del COE
Protocolo (4). Medios de comunicación
Protocolo (5). Manejo de Información
Protocolo (6). Logística de operaciones
Protocolo (7). Telecomunicaciones
Protocolo (8). Evaluación y monitoreo de la zona
Protocolo (9). Seguridad
Protocolo (10). Evacuación
Protocolo (11). Censos a la población
Protocolo (12). Alojamientos temporales
Protocolo (13). Abastecimientos
Protocolo (14). Trabajo comunitario
Protocolo (1). Previsión

Unidad de coordinación responsable: Sala de operaciones.
Áreas funcionales que intervienen:
• Infraestructura y servicios
Evaluación y monitoreo de eventos
Segunda Parte 133
Acciones:
1. Recopila y captura información de carácter técnico-científico, relacionada con
eventos naturales o de otra índole que puedan ser sometidos a seguimiento y mo-
nitoreo.
2. Implementa técnicas de investigación que permitan establecer informaciones con-
fiables sobre los potenciales eventos.
3. Sistematiza y tabula las informaciones recopiladas y elabora pronósticos o lecturas
de interpretación sobre los datos tomados, que sirvan de referente frente a los even-
tos en seguimiento.
4. Remite informaciones permanentemente a las entidades encargadas de la preven-
ción y atención de desastres.
5. Sugiere la adopción de medidas de mitigación o preparación para hacer frente a los
eventos en seguimiento.
6. Establece prioridades de intervención, de acuerdo con las áreas de posible afecta-
ción por los fenómenos.
7. Elabora informes generales y a nivel de detalle de los sitios sobre los cuales se espe-
ran los mayores impactos.
8. Orienta las comisiones de asistencia social respecto a las áreas críticas que requieren
procesos de socialización de riesgos.
9. Establece parámetros de acuerdo al evento en proceso, para la declaratoria de alertas.
Protocolo (2). Alerta

Unidad de coordinación responsable: Sala de Operaciones.
• Salvamento
Búsqueda y rescate
Atención prehospitalaria básica
• Salud
Atención hospitalaria
Salud ambiental
• Seguridad
Control del orden público
Evacuación
Control de eventos conexos
• Asistencia Social
Censos a la población
Trabajo comunitario
Acciones:
1. Remite información técnica sobre eventos en desarrollo.
2. Remite la información a los organismos de socorro y seguridad, dependiendo del
evento en proceso.
3. Si la previsión del evento es a corto plazo o inminente, activa en forma inmediata
las áreas funcionales.
4. Si la previsión del evento es a mediano plazo, convoca reunión del Sistema de Pre-
vención y atención de desastres y define el nivel de alertamiento (amarilla, naran-
ja, roja).
5. Establece planes de monitoreo de zonas de acuerdo con los escenarios de riesgo pro-
bables.
6. Realiza reuniones con las entidades técnicas, cada 24 horas, a fin de adelantar el se-
guimiento a la situación en proceso.
7. Activa la Comisión de Evacuación, cuando sea necesario realizar la evacuación pre-
ventiva de familias o el desalojo de los predios en más alto riesgo.
Protocolo (3). Alistamiento Preventivo

Unidad de coordinaciíb responsable: Sala de Operaciones.
• Salvamento
Búsqueda y rescate
• Salud
• Seguridad
Evacuación
• Asistencia social y ayuda humanitaria
Abastecimientos y provisiones
Segunda Parte 135
Acciones:
1. Una vez se ha establecido el nivel de alerta, notifica a las entidades responsables de
las áreas funcionales.
2. Realiza por parte de cada Área funcional activada, el registro de los recursos huma-
nos y técnicos disponibles para la atención de una posible emergencia.
3. Notifica a la Sala de Operaciones, la activación de cada área funcional y la disposi-
ción de personal y equipo.
4. Establece una línea de comunicación permanente con las áreas activadas, a fin de
transmitir información sobre la evolución del evento.
5. Remite a la Sala de Operaciones, periódicamente informes sobre el personal dispo-
nible y los planes institucionales internos para la respuesta.
6. Activa los Planes Hospitalarios de Emergencia.
7. Activa los Planes de Seguridad y Control de Orden Público.
PROTOCOLO (3.1) Instalación y Activación del COE

Unidad de coordinación responsable: Centro de Comando
Sala de Operaciones.
Áreas funcionales que intervienen: Todas las áreas funcionales en el proceso de respuesta.
Responsables: Gobernador de la Provincia
Prefecto
Director Junta Provincial de Defensa Civil
Acciones
1. Después del proceso de alerta, las instituciones se reúnen en el menor tiempo po-
sible, en el lugar indicado para el funcionamiento del COE, previa verificación de
las condiciones del sitio y la disposición de los elementos mínimos para el desarro-
llo de las operaciones.
2. Dependiendo del evento en proceso, se activan simultáneamente las Áreas funcio-
nales de la Sala de Operaciones: Telecomunicaciones, Centro de información y
Coordinación logística.
3. Las condiciones de alerta determinarán la necesidad de activar el Centro de Co-
mando con sus respectivas áreas funcionales.
4. En caso de no activarse el Centro de Comando, la Sala de Operaciones en cabeza
del Director Provincial de Defensa Civil, asumirá con el apoyo del Jefe de comu-
nicaciones de la Gobernación, el manejo de los medios de comunicación.
5. Cada área funcional del COE tiene responsabilidades específicas y estará bajo su
dominio el procesamiento de la información que provenga de la zona de operacio-
nes y su remisión a las instancias correspondientes (Centro de Comando) para efec-
tos de información o gestión.
6. La Sala de Operaciones del COE integrará toda la información que reciba median-
te reuniones permanentes con los coordinadores de las áreas funcionales: Logística
de Operaciones y Centro de Información. De cada reunión se levanta un informe
consolidado que pasa al Centro de Comando, en el cual se contemplan los siguien-
tes aspectos:
• La posible área de afectación y las acciones que se han adelantado.
• Escenarios de operación, de conformidad con la cartografía de la respuesta.
• Seguimiento de las acciones en toda la zona de potencial impacto.
• Posibilidades de intervención, de acuerdo al inventario de recursos disponible.
• Decisiones respecto al avance de las acciones en cada uno de los frentes de opera-
ción, de acuerdo a los reportes suministrados por los PMU.
• Acciones prioritarias y principales requerimientos.
7. De acuerdo con el desarrollo de las operaciones, el PMU o COE toma decisiones
de intervención prioritaria según sea el caso ó suspende las actividades cuando las
condiciones existentes en el terreno no garanticen la seguridad de los grupos de
atención.
8. El Director Provincial de la Defensa Civil es el enlace oficial entre la Sala de Ope-
raciones y el Centro de Comando y rinde cada hora, informe detallado al Gober-
nador, sobre las operaciones, las gestiones y las decisiones operativas en curso, se-
gún los aspectos antes mencionados.
9. El Gobernador con su equipo asesor determina las posibilidades de inversión o ges-
tión de recursos para garantizar el desarrollo de las acciones.
10. Cualquier inquietud de carácter legal que surja en el ejercicio de las funciones, se
remite al área funcional Asuntos jurídicos para su respectiva revisión.
11. Envía los reportes correspondientes a la Dirección Nacional de Defensa Civil y aca-
ta las directrices impartidas desde el nivel nacional.
Protocolo (4). Medios de Comunicación

Unidad de coordinación responsable: COE Centro de Comando
• Información COE
Segunda Parte 137
Acciones:
1. Recibe la información trasmitida por el Centro de Información del COE y elabo-
ra boletines de prensa con los consolidados y acciones prioritarias desarrolladas.
2. Establece comunicación con los diferentes medios y canaliza todas las informacio-
nes que se producen en las áreas de operación, manteniendo un canal permanente
de información zona de afectación – unidades de coordinación – medios.
3. Define los mecanismos para la información pública y elabora los comunicados in-
formativos sobre el evento y recomendaciones a la comunidad.
4. Convoca a rueda de prensa cuando sea requerido.
5. Dispone de toda la información relacionada con la atención del evento y apoya el
Centro de Información del COE en la elaboración de informes consolidados que
faciliten su transmisión a los medios de comunicación.
6. Se apoya en los responsables de comunicaciones de las diferentes instituciones que
participan en la operación.
7. Verifica permanentemente la confiabilidad de las informaciones transmitidas a tra-
vés de los diferentes medios.
Protocolo (5). Manejo de la Información

Unidad de coordinación responsable: COE Centro de Información
Acciones:
1. Una vez activado el COE, el Centro de Información se activa para recibir toda la
información que se produzca en la zona de influencia del fenómeno.
2. El Centro de Información levanta los inventarios de informes disponibles, normas
y otros insumos documentales y cartográficos requeridos para la atención de la
emergencia.
3. Guía las áreas funcionales cuando sea necesario, en relación con las informaciones
requeridas con más urgencia y a su vez, establece directrices para la remisión de los
informes por orden de prioridad.
4. El Centro de informaciones elabora informes cada hora, que entregará al COE.
5. El área de Telecomunicaciones establece el mecanismo para enlazar los PMU o las
áreas funcionales con el Centro de Información y define medios alternos para trans-
mitir informaciones, cuando el flujo de la información sature los canales definidos.
6. Adelanta acciones para recopilar las principales informaciones del proceso y proce-
de a su sistematización.
7. Remite informaciones periódicamente a las diferentes áreas de trabajo respecto a in-

formaciones técnicas, consolidados, estados de alerta y decisiones administrativas
respecto a las acciones en proceso.
Protocolo (6). Logística de Operaciones
Unidad de coordinación responsable: COE Coordinación Logística.
Acciones:
1. Una vez instalado el COE, la Coordinación Logística se activa para recibir toda la
información relacionada con la disposición de elementos para la respuesta y los re-
cursos para la operación.
2. Al igual que el Centro de Información, la Coordinación logística esta en enlace con
todas las áreas funcionales o los PMU, a fin de consolidar las siguientes informacio-
nes en relación con las Áreas Funcionales en operación:
• Equipos, maquinaria, elementos, recurso humano y transporte disponible.
• Requerimientos de los grupos de respuesta para la operación.
3. En relación con la población, de conformidad con las evaluaciones realizadas en la
zona:
• Disponibilidad de elementos para la ayuda humanitaria de emergencia a la pobla-
ción afectada.
• Disponibilidad de áreas o sitios adecuados para el alojamiento transitorio de personas.
• Disponibilidad de transportes para el traslado de ayudas o elementos de apoyo a la
comunidad.
• Necesidades básicas de la población. Requerimientos de trámite a corto, mediano y
largo plazo.
4. De acuerdo con el diagnóstico de las áreas funcionales, se definen las necesidades
básicas y de consecución a corto plazo según el momento de la operación.
5. La coordinación logística internamente y con el apoyo de las instituciones que la
integran, define la prioridad para el envío de los recursos disponibles en los respec-
tivos centros de acopio y reserva.
6. Cuando se supere la capacidad disponible, establece contacto directo con el área de
asistencia externa a fin de gestionar los recursos faltantes.
Segunda Parte 139
7. La coordinación logística tendrá a disposición el inventario de recursos de todas las

instituciones y de conformidad con las previsiones, establece la necesidad de soli-
citar apoyo de organizaciones externas.
8. Realiza las gestiones en el nivel local cuando sea factible, para la consecución de
elementos que permitan facilitar el trabajo de las áreas funcionales o para el sumi-
nistro de ayuda a la comunidad afectada.
9. En impactos nivel 2, 3 y 4. Coordina con el área de asistencia externa la distribu-
ción por prioridad de los elementos que sean remitidos para el apoyo a la pobla-
ción afectada.
10. Coordina la distribución de grupos de apoyo, de acuerdo con las necesidades iden-
tificadas por los PMU o las Áreas funcionales.
11. Elabora informes de la logística en operaciones cada hora y confronta los datos re-
cibidos, con el Centro de Información, a fin de realizar el análisis de necesidades
conjuntamente.
Protocolo (7). Telecomunicaciones
Unidad de coordinación responsable: COE Centro de información.
• Sala de Operaciones
Coordinación logística
Centro de información
• Todas las áreas funcionales en el proceso de respuesta.
Acciones:
1. Identifica la funcionalidad de las frecuencias de comunicaciones.
2. Elabora un inventario de las frecuencias que se encuentran en operación.
3. Instala el centro de telecomunicaciones del COE, ubicando personal experto con
los respectivos equipos, al servicio del Centro de Información y al servicio de la
4. Coordina todos los aspectos operativos y funcionales necesarios para enlazar el
COE con los PMU.
5. Establece control sobre el tráfico de comunicaciones y promueve el orden en el trá-
fico de la información.
6. Identifica problemas relacionados con el flujo de las comunicaciones desde los di-
ferentes frentes de operación.
7. Solicita el apoyo cuando se requiera, para la utilización de frecuencias instituciona-

les que permitan dar fluidez a las comunicaciones en situación de emergencia.
8. Establece canales de comunicación permanentes con los diferentes frentes de ope-
ración y con el sector salud, a fin de realizar la gestión de la información en las di-
ferentes fases de la respuesta.
9. Define los canales de comunicación entre los PMU y las áreas de Coordinación lo-
gística y Centro de Información del COE.
10. Identifica necesidades de equipos y gestiona la consecución de los elementos para
la funcionalidad de las comunicaciones.
11. Ordena el tráfico de comunicaciones hacia el COE, definiendo prioridades y pro-
tocolos específicos para el manejo de las frecuencias disponibles.
12. Establece turnos de radio-operadores en los dos puestos de recepción de la infor-
mación del COE.
Protocolo (8). Evaluación y Monitoreo
Unidad de coordinación responsable: PMU (Áreas operativas)
• Salvamento
Búsqueda y rescate
• Seguridad
Aislamiento de áreas
Evacuación
Acciones:
1. Después de activada la alerta, las entidades de orden técnico se desplazan a la zona
de posible afectación, a fin de efectuar una evaluación de los potenciales efectos.
2. En los lugares donde existe la probabilidad de presentarse eventos, establece un
plan de monitoreo por parte de las entidades técnicas, con el propósito de conocer
la evolución del fenómeno.
3. Frente a los potenciales eventos las autoridades técnicas permanecen en constante
revisión de las áreas, verificando evidencias de campo y la probabilidad de ocurren-
Segunda Parte 141
cia del fenómeno. Remitiendo informaciones constantemente al centro de informa-

ción del COE
4. Cuando la situación sea considerada crítica, procede la notificación del potencial
evento al COE y en forma inmediata se toman decisiones sobre la el aislamiento de
áreas y la evacuación preventiva de las poblaciones en riesgo.
5. Cuando la comisión lo amerite solicita el apoyo de organismos de orden nacional,
para obtener conceptos generales o particulares sobre el fenómeno y su actividad.
6. Permanece activa durante todo el tiempo de la operación y prepara informes perió-
dicos donde se documente la evolución del evento y las recomendaciones a las en-
tidades que intervienen en la zona.
Unidad de coordinación responsable: PMU – COE
• Seguridad
Acciones:
1. Una vez notificada la alerta y la disposición de evacuar, los organismos de seguridad
se desplazan a la zona y coordinan con los organismos de socorro, el aislamiento de
áreas y la restricción de ingreso a las zonas de evacuación.
2. Establece planes específicos de acuerdo con los procedimientos de seguridad, para
la vigilancia permanente de las zonas evacuadas y el apoyo en seguridad a los dife-
rentes frentes de operación.
3. Brinda seguridad en el proceso de evacuación.
4. Realiza el cerramiento o aislamiento de las áreas evacuadas.
5. Establece planes de apoyo para la vigilancia en alojamientos temporales y áreas de
uso comunal.
6. Gestiona directamente con la Coordinación General del COE, la consecución de
apoyo o refuerzos de seguridad cuando la situación lo amerite.
7. Remite información al COE sobre las áreas intervenidas y la situación de orden pú-
blico en el área.
8. Brinda apoyo en seguridad a las comisiones de trabajo comunitario, abastecimien-
tos y censos a la población.
Protocolo (10). Evaluación

• Salud
• Seguridad
Evacuación
Acciones:
1. Define las áreas de probable afectación por fenómenos secundarios ó zonas donde
se puedan presentar otros eventos con amenaza para la población.
2. De acuerdo con el nivel de alertamiento definido por el COE, cuantifica las fami-
lias que requieren ser trasladas.
3. Establece las áreas de seguridad o los sitios donde se ubicarán transitoriamente las
comunidades evacuadas.
4. Con el apoyo de la Coordinación logística, garantiza el desplazamiento, mediante
el transporte de personas y los elementos mínimos para su manutención.
5. Levanta los censos de las familias evacuadas.
6. Coordina con el área de seguridad la vigilancia de los sectores que fueron objeto de
evacuación.
7. Coordina con el área de seguridad el aislamiento de las áreas en peligro y establece
controles para restringir total o parcialmente el ingreso a la zona.
8. Realiza el seguimiento de los eventos en proceso, a fin de garantizar el retorno de
las comunidades o la reubicación definitiva de las mismas.
9. Elabora informes relacionados con el proceso de evacuación: zona de potencial afec-
tación, número de viviendas, familias evacuadas, lugar de traslado. Los informes se
remitirán al Centro de Información del COE.
Segunda Parte 143
Protocolo (11).Censo a la Población

• Seguridad
Evacuación
• Asistencia social
Trabajo comunitario
Acciones:
1. Identifica la población potencialmente afectada por el evento. Establece grupos de
trabajo para la captura de la información relacionada con las familias que requieren
algún tipo de atención.
2. Identifica las necesidades de personal y logística para el levantamiento de los censos.
3. Realiza trabajo personalizado con los jefes de hogar de las familias afectadas.
4. Solicita la participación de las Juntas comunitarias o líderes de barrio, para facilitar
la identificación de los núcleos familiares.
5. Realiza la sectorización del área afectada y se conforman varias comisiones de levan-
tamiento de censos, utilizando formatos unificados para la captura de la información.
6. En los casos que se requiera, solicita ayuda al área de seguridad para el reconoci-
miento de la zona y la captura de la información.
7. Elabora los informes consolidados de afectación de familias para su remisión al
Centro de Información del COE.
Protocolo (12). Alojamientos Temporales

Evaluación y rehabilitación de servicios básicos
• Seguridad
• Salud
Salud ambiental
Vigilancia epidemiológica
Alojamientos temporales
Trabajo comunitario
Acciones:
1. Establece un comité interinstitucional para la coordinación de alojamientos tempo-
rales integrado por: Infraestructura y servicios, Salud, Seguridad y Asistencia social.
2. De acuerdo a los censos elaborados, identifica el número de familias afectadas que
requieren asistencia en vivienda.
3. Determina de acuerdo a las posibilidades en la ciudad, las zonas más adecuadas pa-
ra la ubicación de alojamientos temporales (mapa operativo).
4. Confirma con las entidades prestadoras de servicios públicos, la disposición de re-
des y sus posibilidades de adecuación a los sectores definidos.
5. Establece las necesidades de elementos para la construcción de los alojamientos y
gestiona la obtención de los mismos.
6. Con el apoyo de la entidad gubernamental respectiva, construye los módulos para
el número de familias posible requerido.
7. Facilita el traslado de las familias a los alojamientos construidos, previa verificación
de los censos.
8. Establece planes con la comunidad para el manejo de los servicios públicos y el uso
de áreas comunes.
9. Desarrolla programas de prevención de incendios y establece normas de seguridad
para el uso y manipulación de materiales combustibles utilizados en la preparación
de alimentos.
10. Establece un plan interno de seguridad para el control de posibles situaciones de or-
den público dentro y fuera de los alojamientos.
11. Establece un plan de salud y saneamiento en cada alojamiento temporal.
Segunda Parte 145
12. Identifica las necesidades de agua, alimento y otros insumos básicos para la po-
blación.
13. Realiza la verificación de las condiciones de salud y saneamiento en cada lugar que
sea seleccionado para la ubicación de alojamientos temporales.
14. Elabora informes específicos por áreas funcionales respecto a las acciones adelanta-
das, las necesidades identificadas y los procesos de adaptación a las condiciones de
habitabilidad.

• Seguridad
• Salud
Salud ambiental
Trabajo comunitario
Acciones:
1. De acuerdo a los censos elaborados, determina el número de familias afectadas que
requieren asistencia en alimentos, agua y menaje.
2. Elabora un inventario aproximado de pérdidas por familia y prioriza los niveles de
intervención.
3. Identifica los casos que requieran ayuda humanitaria de emergencias, de conformi-
dad con el nivel de pérdidas observado.
4. Gestiona con el apoyo de la Coordinación logística, los apoyos de emergencia ne-
cesarios para las familias afectadas.
5. Determina necesidades básicas de la población y cuando se ha superado la capaci-
dad de respuesta local, gestiona con el gobierno regional y nacional, el suministro
de alimentos, agua y menaje básico.
6. Coordina con el área de orden público, la entrega de los suministros a las familias
damnificadas.
7. Apoya en la conformación de los comités internos de la comunidad, en asocio con
la Comisión de Alojamientos temporales y la Comisión de trabajo social.
8. Evalúa permanentemente la situación interna de los alojamientos en torno a: cali-
dad de alimentos y agua.
9. Dispone de los mecanismos necesarios para el suministro permanente de agua a los
afectados.
10. Determina necesidades de atención en salud y suministros médicos.
11. Canaliza los recursos y ayudas de alimentos y menaje que sean destinadas a la aten-
ción de la población afectada.
12. Lleva un inventario permanente de recepción y entregas.
13. Realiza un análisis continuo de necesidades básicas para suplir las comunidades
afectadas.
14. Instrumenta el SUMA para el manejo de suministros de emergencia.
Protocolo (14). Trabajo Social y Comunitario
Unidad de coordinación responsable:PMU – COE
• Salud
Atención psico-social
Saneamiento básico
Trabajo social y comunitario
Acciones:
IMPORTANTE: El trabajo social y comunitario debe ser interpretado como un pro-
ceso, que inicia con el reconocimiento de las comunidades afectadas o potencialmente
afectadas, la evacuación, el censo de familias, la ayuda humanitaria de emergencia, su
ubicación en alojamientos temporales, los suministros básicos y el trabajo social y de
atención psico-social durante el lapso de tiempo que dure la atención y la rehabilitación
Segunda Parte 147
de las zonas afectadas. Normalmente, al ser un proceso bien diferenciado por los mo-
mentos de la respuesta, permite que las instituciones que integran el componente de
atención social sean siempre las mismas, garantizando la continuidad de los procesos y
la generación de afinidades entre las instituciones y la comunidad.
Se apoya para el desarrollo de las actividades, en las organizaciones comunitarias exis-
tentes en la zona, y en el liderazgo de las personas que hacen parte de la comunidad.
1. Establece comunicación con las poblaciones afectadas e identifica líderes y perso-
nas de reconocimiento y aceptación en la comunidad.
2. Define interlocutores y canales de comunicación para informar a la comunidad res-
pecto a las decisiones que sean tomadas en la atención y recuperación de la zona
afectada.
3. Realiza el acompañamiento de las comunidades en los procesos de adaptación social.
4. Integra funcionalmente las comisiones de evacuación, censos a la población, aloja-
mientos temporales y salud ambiental.
5. Identifica factores desestabilizadores del orden y la convivencia en los sitios de uso
colectivo, promoviendo la resolución de conflictos y la aceptación de normas para
el bienestar comunitario.
6. Genera vínculos institucionales con la comunidad y propicia el diálogo y la con-
certación frente a la toma de decisiones que la involucran.
7. Diseña e implementa planes de rehabilitación psico-social y promueve el desarro-
llo de actividades proactivas por parte de las comunidades, para facilitar el retorno
a la normalidad.
8. Orienta las comunidades respecto a las actuaciones y procedimientos a seguir en el
proceso de atención y recuperación post-evento.
9. Establece el manual de convivencia en alojamientos temporales e inicia el trabajo
comunitario con la población afectada para el retorno a la normalidad.
4.2 Crisis
4.2.1 Flujograma de la Respuesta C risis
CRISIS
VERIFICACIÓN DE LA ALARMA
(1)
EVALUACIÓN PRELIMINAR
(2)
ATENCIÓN A PERSONAS EVACUACIÓN

(6) (5)
MÓDULOS DE TRIAGE
(7)
CENSO A LA POBLACIÓN:
NO EVACUADOS
EVACUADOS
(13)
ATENCIÓN HOSPITALARIA
(8) ALOJAMIENTOS TEMPORALES
(14)
MANEJO DE PERSONAS ABASTECIMIENTOS

FALLECIDAS (15)
(9)
TRABAJO COMUNITARIO
(16)
Segunda Parte 149
COE
(1.1)
PMU
(2.1)
EVALUACIÓN Y
MONITOREO DE LA
ZONA (3)
CONTROL DE AISLAMIENTO Y HABILITACIÓN

EVENTOS CONEXOS SEGURIDAD DE VÍAS
(4) (11) (10)
EVALUACIÓN DE DAÑOS
EN ESTRUCTURAS
(12)
POBLACIÓN DEL ÁREA

DE AFECTACIÓN

CRISIS
1 1
2 1
3 2
4 2–3 11
5 2–3–4 10 – 11
6 2 10 – 11
7 6
8 6–7
9 6 11
10 2–3 11
11 2–3
12 2–3 4
13 5 11
14 5 - 13 11
15 5 – 13 – 14 11
16 5 6 - 11 – 13 – 14 - 15
4.2.2 Protocolos Crisis

Protocolo (1). Verificación y activación alarma
(1.1) Activación del COE
Protocolo (2). Evaluación preliminar
(2.1) Activación de PMU
Protocolo (4). Control de eventos conexos
Protocolo (6). Atención a personas
Protocolo (7). Módulos de triage
Protocolo (8). Atención hospitalaria
Protocolo (9). Manejo de personas fallecidas
Protocolo (10). Habilitación de vías
Protocolo (11). Aislamiento y seguridad
Protocolo (12). Evaluación de daños estructuras
Segunda Parte 151
Protocolo (1). Verificación y Activación de la Alarma

Unidad de coordinación responsable: COE Sala de Operaciones.
• Salvamento
Búsqueda y rescate
• Seguridad
Evacuación
Acciones:
1. Al ser notificada la ocurrencia de un evento en algún sector(es) de la ciudad, los or-
ganismos de seguridad y socorro se desplazan a la zona afectada, a fin de realizar la
verificación del incidente y proceder a activar las diferentes áreas de respuesta de-
pendiendo de la magnitud del evento y el área involucrada.
2. Los organismos básicos que realizan la verificación, notifican verbalmente del inci-
dente a la Sala de Operaciones y a las entidades operativas que no hayan participa-
do en la verificación del evento.
3. La información suministrada constará de los siguientes aspectos generales:
Lugar(es) de ocurrencia del evento.
Extensión aproximada.
Datos generales de afectación de personas.
Datos generales de daños en infraestructuras.
Prioridades de Intervención.
Protocolo (1.1) Instalación y Activación del COE
Unidad de coordinación responsable: Sala de Operaciones.
Áreas funcionales que intervienen: Todas las Áreas funcionales en el proceso de respuesta.
Responsables: Gobernador de la Provincia
Director Junta Provincial de Defensa Civil
Acciones:
1. Después del proceso de Alarma, las instituciones se reúnen en el menor tiempo po-
sible, en el lugar indicado para el funcionamiento del COE, previa verificación de
las condiciones del sitio y la disposición de los elementos mínimos para el desarro-
llo de las operaciones.
2. Dependiendo del evento registrado, se activan simultáneamente las Áreas Funcio-
nales de la Sala de Operaciones: Telecomunicaciones, Centro de información y
Coordinación logística.
3. En emergencias con impacto nivel 1, el PMU hace las veces de COE y desde la mis-
ma zona afectada realiza la coordinación de todos los aspectos de la respuesta.
4. En impactos nivel 2 (afectación sectorial), para efectos de optimización y manejo
de la operación, las áreas funcionales de Coordinación logística y Centro de infor-
mación funcionarán como una sola unidad y las instituciones que integran el COE
coordinarán en forma unificada todos los aspectos de la atención. IMPORTANTE:
La determinación de trabajar independientemente las Áreas Funcionales de Logís-
tica de Operaciones y Centro de Información al interior del COE, dependerá de la
magnitud del evento, el volumen de la información en proceso y la disposición de
personal idóneo para la instalación de cada una de estas áreas. Esta decisión es dis-
crecional del COE.
5. El área funcional de Telecomunicaciones define los canales de comunicación con
los PMU para el tránsito de las informaciones hacia el Centro de información y ha-
cia la Coordinación logística.
6. Cuando las informaciones lleguen al COE a través de canales de comunicación al-
ternos, siempre se trasladarán al Centro de información para su respectiva verifica-
ción, con lo cual se evita que se adelanten acciones al margen de la coordinación
del COE.
7. Las condiciones de la emergencia determinarán la necesidad de activar el Centro de
Comando con sus respectivas áreas funcionales.
8. En caso de no activarse el Centro de Comando, la Sala de Operaciones en cabeza
del Director Provincial de Defensa Civil, asumirá con el apoyo del Jefe de comuni-
caciones de la Gobernación, el manejo de los medios de comunicación.
9. Cada área funcional del COE tiene responsabilidades específicas y estará bajo su
dominio el procesamiento de la información que provenga de la zona de impacto
y su remisión a las instancias correspondientes (Centro de Comando) para efectos
de información o gestión.
10. La Sala de Operaciones del COE integrará toda la información que reciba median-
te reuniones permanentes con los coordinadores de las áreas funcionales: Logística
Segunda Parte 153
de Operaciones y Centro de Información. De cada reunión se levanta un informe

consolidado que pasa al Centro de Comando, en el cual se contemplan los siguien-
tes aspectos:
• El área de afectación y las acciones que se han adelantado.
• Escenarios de operación, de conformidad con la cartografía de la respuesta.
• Seguimiento de las acciones de respuesta en toda la zona de impacto.
• Posibilidades de intervención, de acuerdo al inventario de recursos disponible.
• Decisiones respecto al avance de las acciones en cada uno de los frentes de opera-
ción, de acuerdo a los reportes suministrados por los PMU.
• Acciones prioritarias y principales requerimientos.
11. De acuerdo con el desarrollo de las operaciones, el PMU o COE toma decisiones
de intervención prioritaria según sea el caso ó suspende las actividades cuando las
condiciones existentes en el terreno no garanticen la seguridad de los grupos de
atención.
12. El Director Provincial de la Defensa Civil es el enlace oficial entre la Sala de Ope-
raciones y el Centro de Comando y rinde cada hora, informe detallado al Gober-
nador, sobre las operaciones, las gestiones y las decisiones operativas en curso, se-
gún los aspectos antes mencionados.
13. El Gobernador con su equipo asesor determina las posibilidades de inversión o ges-
tión de recursos para garantizar el desarrollo de las acciones.
14. Cualquier inquietud de carácter legal que surja en el ejercicio de las funciones, se
remite al área funcional Asuntos Jurídicos para su respectiva revisión.
15. En caso de emergencia regional, establece la línea de coordinación con la Dirección
Nacional de la Defensa Civil.
16. Envía los reportes correspondientes a la Dirección Nacional de Defensa Civil y aca-
ta las directrices impartidas desde el nivel nacional.
IMPORTANTE: En caso de eventos de ocurrencia súbita, donde no se haya instalado
el COE con anterioridad a la aparición del evento, se sigue la secuencia en la activación
de los siguientes protocolos por parte del COE, descritos en la etapa de Pre-crisis:
Protocolo (4) precrisis: Medios de comunicación.
Protocolo (5) precrisis: Manejo de la información.
Protocolo (6) precrisis: Logística de Operaciones.
Protocolo (7) precrisis: Telecomunicaciones.
Protocolo (2). Evaluación Preliminar

Unidad de coordinación responsable: Entidades técnicas
Organismos de socorro
Evaluación de daños (Preliminar)
• Salvamento
Búsqueda y rescate
• Seguridad
Acciones:
1. Las entidades técnicas y los organismos de socorro, realizan la revisión general de la
zona impactada y definen conjuntamente la estrategia de intervención: ofensiva ó
defensiva.
2. Cuando la estrategia es ofensiva, la Sala de Operaciones activa inmediatamente las
áreas de Infraestructura, Salvamento, Seguridad, Salud y Asistencia social, las cua-
les ingresan a la zona guardando siempre las recomendaciones de seguridad en ope-
raciones.
3. Cuando la estrategia es defensiva, la Sala de Operaciones activa las áreas de Infraes-
tructura y Seguridad; monitoreando la zona frente a eventos secundarios, evacuan
la población en riesgo y aislan el perímetro para impedir el ingreso de personas y
entidades a la posible área de afectación.
4. Si el área de afectación no es general sino sectorial, la Sala de Operaciones, estable-
ce comisiones de evaluación conformadas por mínimo dos instituciones.
5. La información que se produzca de las evaluaciones preliminares se trasmitirá al
centro de información del COE.
Protocolo (2.1) Instalación y Activación de PMU
Unidad de coordinación responsable: Organismos de socorro
Organismos de seguridad
Segunda Parte 155

Evaluación de daños (preliminar)
• Salvamento
Búsqueda y rescate
• Seguridad
Evacuación
Ayuda humanitaria de emergencia
Acciones:
1 Al llegar a la zona de impacto, los organismos encargados de la atención, inspec-
cionan el área, realizando una evaluación preliminar del evento.
2 Se realiza la instalación del PMU, con todas las instituciones que participan en la
operación, definiendo para tal efecto un sitio cercano a la zona de impacto, que
tenga las condiciones adecuadas.
3 En impactos nivel 1. el PMU reemplaza el COE, ya que toda la coordinación de
la atención se realiza directamente desde el PMU.
4 En impactos nivel 2, 3 y 4, con las instituciones que intervienen, definen el coor-
dinador operativo del PMU y las personas encargadas de realizar los reportes a la
Coordinación logística y al Centro de información del COE respectivamente.
5 Si las condiciones de seguridad lo permiten de acuerdo al diagnóstico preliminar,
inician inmediatamente las operaciones en la zona (Estrategia de intervención
Ofensiva); aunque en la mayoría de casos, la intervención en el área se inicia con
acciones prioritarias de atención a personas y evacuación, antes de la instalación del
PMU.
6 Al realizar el ingreso a la zona de impacto (estrategia ofensiva), el PMU establece la

cadena de socorro y se activan automáticamente las Áreas Funcionales, dependien-
do del evento y el área de afectación.
7 La activación de las áreas funcionales se realiza simplemente con el inicio de activi-
dades específicas por parte de las instituciones presentes en la zona de impacto.
8 Con el apoyo del Área de Telecomunicaciones del COE, la coordinación del PMU,
establece comunicación permanente con la Coordinación logística y el Centro de
información del COE. Se definen los códigos y los canales que serán utilizados pa-
ra la transmisión de datos desde la zona de impacto.
9 Se inicia la cadena de información. La entidad operativa que lidera el PMU, comu-
nica al COE la situación presentada, el resultado de la evaluación preliminar y la
estrategia de intervención adoptada.
10 El PMU realiza un inventario de los elementos disponibles para la atención y ana-
liza la situación del área afectada, con el fin de establecer necesidades de apoyo y
otros requerimientos logísticos necesarios. Esta información será transmitida a la
Coordinación logística del COE, para su respectivo trámite.
11 En caso de adoptarse una estrategia defensiva, el PMU realiza los requerimientos a
las entidades encargadas o al COE, para asegurar la zona y restringir el ingreso del
personal.
12 Las instituciones que actúan en el área afectada realizarán la captura de la informa-
ción correspondiente y la transmitirán por vía radio o en formatos diligenciados, al
PMU; donde se extractarán los aspectos más relevantes de la afectación para su re-
misión directa al Centro de Información del COE.
13 En el PMU se evaluarán las condiciones del sitio y conjuntamente con las institu-
ciones que participan en él, realizarán análisis de necesidades permanentes, los cua-
les serán remitidos a la Coordinación Logística del COE.
14 El PMU acoge las directrices impartidas por la Sala de Operaciones del COE.
15 Verifica el desarrollo de las acciones de las Áreas Funcionales, recopila la informa-
ción y la trasmite periódicamente al Centro de Información del COE.
16 Si las operaciones son prolongadas, el PMU determina cada cuanto se realiza rele-
vo de personal en la zona.
17 Cada PMU determinará el comienzo y final de la operación en su zona de inter-
vención, de acuerdo con el evento y el manejo de la situación presentada.
Segunda Parte 157
Protocolo (3). Evaluación y Monitoreo de la Zona

Unidad de coordinación responsable: PMU
Evaluación y Monitoreo de eventos
• Salvamento
Búsqueda y rescate
• Seguridad
Evacuación
Acciones:
1. Después de activada la alarma, las entidades de orden técnico se desplazan a la zo-
na de afectación, a fin de efectuar una evaluación del fenómeno y sus principales
efectos. Inicialmente se realiza una evaluación general identificando los aspectos
más relevantes del evento y sus niveles de afectación, dicha evaluación se realiza en
compañía de los organismos de seguridad y socorro. Como resultado de la evalua-
ción preliminar se define la estrategia de intervención (ofensiva – defensiva).
2. En los lugares donde existe la probabilidad de presentarse eventos secundarios, es-
tablece un plan de monitoreo por parte de las entidades técnicas, con el propósito
de conocer la evolución del fenómeno y sus potenciales efectos, sobre las personas
o sobre los grupos que actúan en la zona. .
3. Frente a los potenciales eventos las autoridades técnicas establecen niveles de alerta
y permanecen en constante revisión de las áreas, verificando evidencias de campo y
la probabilidad de ocurrencia de otros fenómenos. Remitiendo informaciones cons-
tantemente al centro de información del COE
4. Cuando la situación sea considerada crítica, procede la notificación del potencial
evento al COE y en forma inmediata se toman decisiones sobre la suspensión de
las operaciones, el aislamiento de áreas y la evacuación preventiva de las poblacio-
nes en riesgo.

Protocolo (4). Control de Eventos Conexos
• Seguridad
Evacuación
Acciones:
1. Realiza la evaluación preliminar de la zona, con las comisiones de evaluación y mo-
nitoreo de eventos y Control del orden público y Búsqueda y rescate.
2. Establece riesgos potenciales para la población dentro de la zona de afectación o pa-
ra los organismos de respuesta.
3. Ordena conjuntamente con la comisión de evaluación y monitoreo de eventos, la
evacuación de zonas que representen peligro para la población.
4. Interviene en las áreas afectadas, a través del control de incendios, control de fugas
o derrames de materiales peligrosos, manejo de sustancias químicas u otros produc-
tos tóxicos.
5. Aplica los procedimientos de seguridad para el manejo de sustancias peligrosas.
6. Solicita el apoyo de personal experto en Hazmat cuando la situación lo amerite.
7. Aplica los procedimientos operativos para el control de incendios y eventos asociados.
8. Solicita el apoyo de las entidades prestadoras de servicios, para garantizar el corte o
el reestablecimiento de los servicios de acuerdo con el incidente presentado.
9. Coordina con el área de seguridad, el aislamiento de las zonas involucradas en el in-
cidente.
10. Determina el momento de retorno a la normalidad, tan pronto se haya realizado el
control de la situación.
Segunda Parte 159
11. Elabora los respectivos informes de caso, con los datos correspondientes a la afec-
tación y los remite a través del PMU al Centro de Información del COE.
12. Realiza las gestiones de las necesidades correspondientes para el control del evento.

• Salud
• Seguridad
Evacuación
Acciones:
1. Define las áreas de afectación por fenómenos secundarios ó zonas donde se puedan
presentar otros eventos con amenaza para la población.
2. De acuerdo con el nivel de impacto, cuantifica las familias que requieren ser trasladas.
3. Establece las áreas de seguridad o los sitios donde se ubicarán transitoriamente las
comunidades evacuadas.
4. Con el apoyo de la Coordinación logística, garantiza el desplazamiento, mediante el
transporte de personas y los elementos mínimos para su manutención.
5. Levanta los censos de las familias evacuadas.
6. Coordina con el área de seguridad la vigilancia de los sectores que fueron objeto de
evacuación.
7. Coordina con el área de seguridad el aislamiento de las áreas en peligro y establece
controles para restringir total o parcialmente el ingreso a la zona.
8. Realiza el seguimiento de los eventos en proceso, a fin de garantizar el retorno de las
comunidades o la reubicación definitiva de las mismas.
9. Elabora informes relacionados con el proceso de evacuación: zona de potencial afec-

tación, número de viviendas, familias evacuadas, lugar de traslado. Los informes se
remitirán al Centro de Información del COE.
Protocolo (6). Atención a Personas

• Salvamento
Búsqueda y rescate
• Salud
Atención prehospitalaria en Módulos de triage
• Seguridad
Acciones:
1. De acuerdo con la evaluación preliminar de la zona, realizada por los organismos
de socorro y seguridad, define las áreas donde existen posibles personas atrapadas
y/o lesionadas.
2. Define los recursos humanos y en equipo disponibles y establece su área de inter-
vención por orden de prioridad. Pueden conformarse varios grupos de trabajo de-
pendiendo de la capacidad logística y de recurso humano.
3. Realiza un Triage preliminar, suministra los primeros auxilios a las personas lesiona-
das que se encuentren dentro del perímetro definido y procede a su estabilización.
4. En caso de existir algún riesgo secundario inherente al evento, retira los pacientes a
un lugar seguro y luego se practican los primeros auxilios.
5. Procede a realizar maniobras de rescate en el caso de personas atrapadas, disponien-
do para tal efecto de los equipos especializados para este tipo de operaciones.
6. El número de personas lesionadas y atrapadas, determina la cantidad de ambulan-
cias o vehículos de transporte que son necesarios para el traslado de los pacientes a
los centros asistenciales; se contará inicialmente con las ambulancias al servicio de
los organismos de socorro y posteriormente con el apoyo del Área Funcional de Lo-
gística de Operaciones y Salud se realiza la gestión para la consecución de las am-
bulancias que sean requeridas.
Segunda Parte 161
7. En emergencias con impacto nivel 1, el área de salvamento realiza la estabilización

de los pacientes y se encarga de su traslado al centro asistencial. En impactos nivel
2, 3 y 4, se instalarán los Modulos de Triage, donde un equipo médico recibe los
lesionados, brinda atención prehospitalaria, realiza el Triage y transporta los pacien-
tes a los centros asistenciales que cuenten con la capacidad para su debida atención
y tratamiento.
8. Todos los pacientes que sean atendidos en la zona de impacto, serán registrados por
las entidades que los atienden y trasmitirán las respectivas informaciones al PMU,
para efectos de coordinación con el sector salud.
9. Los grupos de Búsqueda y rescate realizan la recuperación de personas fallecidas y en-
tregan los cuerpos a los organismos encargados del levantamiento, a fin de realizar
los procedimientos correspondientes.
10. Cuando el área de afectación es amplia, impactos nivel 2, 3 y 4; se elevarán las solici-
tudes a la Coordinación Logística, para la gestión de apoyo externo y para la correc-
ta canalización de los grupos a las áreas que requieren prioridad de intervención.
11. Todas las actividades de salvamento, deben contar con las medidas de seguridad
correspondientes para garantizar la integridad física y emocional de los grupos en
operación.
12. En Búsqueda y rescate y Atención prehospitalaria básica, existen procedimientos
operativos estandarizados, que serán aplicados en la atención del evento, conservan-
do la unidad de criterio y la uniformidad en la actuación.
13. Las informaciones sobre personas atendidas y fallecidas se transmitirán al centro de
información del COE.
Protocolo (7). Instalación del Módulo de Triage

• Salvamento
Búsqueda y rescate
• Salud
Atención prehospitalaria – Módulos de Triage
Acciones:
1. De acuerdo con las condiciones en la zona de impacto, el PMU establece la nece-
sidad de instalar Módulos de Triage, en un sector cercano al área afectada. Impac-
tos nivel 2, 3 y 4.
2. Cada Módulo de Triage tendrá disposición de personal médico y enfermeras o
auxiliares de enfermería, para adelantar las actividades de Triage y estabilización
de pacientes.
3. Realiza la instalación de los Módulos de Triage cuando se cuente con una infraes-
tructura mínima para la atención de pacientes, donde se garanticen los servicios bá-
sicos de agua y energía, además del recurso humano necesario para su funciona-
miento.
4. El personal de los organismos de socorro o rescate, trasladan los lesionados desde la
zona de impacto hasta el Módulo de Triage y entregan un reporte al personal del
Módulo de Triage, sobre el estado del paciente y los primeros auxilios suministra-
dos de acuerdo a la valoración primaria.
5. El personal médico del Módulo de Triage determina las prioridades de atención
de los pacientes recibidos y su necesidad de traslado a los centros asistenciales dis-
ponibles.
6. El personal del Módulo de Triage tendrá conocimiento sobre la disponibilidad de
centros asistenciales para la remisión de los pacientes.
7. La coordinación del Módulo de Triage realiza los requerimientos necesarios para su
lograr su funcionalidad y coordinará logísticamente la disposición de ambulancias
y vehículos de transporte de pacientes, así como los suministros médicos necesarios.
8. Coordina con el área de seguridad el aislamiento de las zonas donde se realizan las
acciones de atención a personas.
9. Elabora informes de personas atendidas para su remisión al centro de información
del COE.
Protocolo (8). Atención Hospitalaria
Unidad de coordinación responsable: COE Coordinación Operativa
• Salvamento
Búsqueda y rescate
• Salud
Atención prehospitalaria – Módulo de Triage
Segunda Parte 163
Acciones:
1. El plan hospitalario de emergencias se activa funcional y operativamente desde el
momento que se establece la alerta y/o cuando se ha confirmado la ocurrencia de
un evento con afectación sobre las personas.
2. Cada centro asistencial, dispondrá de un plan interno para responder ante la llega-
da intermitente o masiva de cierto número de lesionados, de acuerdo a la magni-
tud de la emergencia.
3. Establece una línea directa de comunicación entre los Módulos de Triage y el centro
asistencial, a fin de advertir sobre la remisión de pacientes, el volumen de lesionados,
las principales causas de lesión y los procedimientos de manejo y estabilización.
4. Cuando la emergencia supere las capacidades locales, el sector salud dispondrá de
las alternativas más viables para el traslado de pacientes y su correspondiente aten-
ción en centros asistenciales alternos, dentro del Departamento ó fuera de la juris-
dicción.
5. Establece un plan interno para la gestión y suministro de insumos médicos reque-
ridos en el proceso de atención.
6. En todos los casos, lleva el registro de los pacientes atendidos, dados de alta y remi-
tidos a otros centros de atención.
7. Establece internamente un centro de información, para el manejo de los datos co-
rrespondientes a la atención y traslado de pacientes.
8. El enlace del hospital será con la coordinación logística y el centro de información
del COE, según sean las informaciones en trámite.
9. Realiza el enlace con la comisión de personas fallecidas para adelantar los procedi-
mientos correspondientes.
Protocolo (9). Manejo de Personas Fallecidas

• Salud
Atención prehospitalaria en Módulos de Triage
Manejo de personas fallecidas
Acciones:
1. Establece el número aproximado de personas fallecidas actual y proyectado para
identificar necesidades.
2. Notifica a la entidad responsable de la ocurrencia del hecho, informando naturale-

za, locación exacta del evento, rutas de acceso, entidades que están a cargo, hora de
ocurrencia del hecho y posibles situaciones que pongan en peligro la seguridad del
grupo.
3. Conforma el equipo de manejo de personas fallecidas en la zona del impacto, com-
puesto por un Jefe de Operaciones, asistente en la zona de impacto, responsable lo-
gístico, responsable de la morgue y responsable de información a familiares.
4. Coordina con las entidades locales la consecución de uno o varios lugares que pue-
dan acondicionarse como salas de autopsia provisional, al igual que la disposición
de los cuerpos, almacenamiento y conservación de los mismos.
5. Coordina las necesidades de apoyo logístico: transporte de personal, transporte de
cuerpos a la morgue, seguridad del personal, suministros, alojamiento y alimenta-
ción, etc.
6. Adelanta las acciones propias del manejo de personas fallecidas (levantamiento, re-
copilación de la información, identificación, registro, entrega de informes, notifi-
caciones).
7. Gestiona el apoyo de la comisión de Control del Orden público para el manejo y
traslado de las personas fallecidas.
8. Establece un centro de información para la identificación de los cadáveres y el su-
ministro de informaciones a la comunidad.
9. Coordina con la comisión de trabajo comunitario el proceso de atención a familia-
res de fallecidos y desaparecidos.
10. Elabora informes para su remisión al Centro de Información del COE.
Protocolo (10). Habilitación de Vías

• Seguridad
Aseguramiento y habilitación de vías
Acciones:
1. Realiza el reconocimiento de la zona afectada y establece la funcionalidad de las vías
que permiten el ingreso y salida de ella.
Segunda Parte 165
2. Determina alternativas de desplazamiento a los organismos de socorro, en los casos

que las vías se encuentren obstruidas o congestionadas por el tráfico vehicular.
3. Realiza el control del flujo vehicular y establece un plan de contingencia para la cir-
culación de automotores en el perímetro de la zona afectada.
4. Establece una o varias rutas para el tránsito de vehículos de emergencia desde y ha-
cia la zona de impacto.
5. Gestiona con la Coordinación logística, la disposición de maquinaria pesada para
la remoción de escombros que se encuentren obstruyendo vías principales y/o es-
tratégicas para el desarrollo de las operaciones.
6. Establece planes en toda la ciudad, para habilitar rutas alternas que permitan des-
congestionar las vías estratégicas para la respuesta.
7. Establece las señalizaciones correspondientes sobre las vías e informa cuando sea
posible a través de los medios de comunicación, las recomendaciones generales y las
modificaciones en el sentido de las vías.
8. Remite permanentemente al COE, la cartografía vial con los diferentes cambios en
rutas y direcciones de las vías.

• Seguridad
Acciones:
1. Una vez notificado el evento, los organismos de seguridad se desplazan a la zona de
afectación y coordinan con los organismos de socorro, el aislamiento de áreas y la
restricción de ingreso a las zonas de operación.
la vigilancia permanente de las zonas impactadas y el apoyo en seguridad a los di-
3. Facilita las actividades de evacuación de familias y brinda seguridad a las propieda-
des que han sido evacuadas.
4. Dependiendo de la magnitud del evento, en impactos nivel 2, 3 y 4, establece un
plan de seguridad general para el aseguramiento del orden público en la zona de
afectación y en todo el perímetro urbano.
5. Realiza controles de seguridad y establece vigilancia permanente sobre infraestruc-

turas esenciales y áreas demarcadas por los organismos de atención.
6. Realiza el cierre de los diferentes puntos de ingreso a la ciudad (mapa operativo) y
con el apoyo de la policía de Tránsito controla el ingreso y salida de vehículos.
uso comunal.
blico en el área.
Protocolo (12). Evaluación de Daños en Estructuras

Evaluación de daños en estructuras
• Seguridad
Evacuación
Acciones:
1. La comisión de evaluación de daños inicia su intervención con la evaluación preli-
minar de la zona afectada.
2. Después de verificar las posibilidades de ingreso a la zona, organiza los grupos de
trabajo, definiendo en principio tres prioridades en la evaluación:
• Entidades esenciales: salud, seguridad, organismos de socorro, educación e infraes-
tructura de servicios públicos.
• Estructuras afectadas en la zona donde adelantan las labores las áreas de Salvamen-
to y Seguridad.
• Estructuras con respecto a las vías consideradas estratégicas en el plan de emergen-
cias, vías de ingreso y salida de socorristas y población evacuada.
Segunda Parte 167
3. En impactos nivel 2, 3 y 4, se realiza la distribución de los grupos de evaluación,

siguiendo el esquema político-administrativo de la zona afectada por el evento.
4. A través de códigos de colores señaliza las edificaciones visitadas y determina sus
posibilidades de uso.
5. La comisión de evaluación recibe los profesionales de apoyo externo y los ubica en
las respectivas comisiones de evaluación dispuestas para la zona de afectación.
6. Después de la verificación de las prioridades, se da trámite de evaluación a las in-
fraestructuras funcionales, tales como puentes, tanques de reserva, sub-estaciones
eléctricas y edificaciones de orden administrativo.
7. Determina las áreas donde se requiere la evaluación de personal especializado y ade-
lanta las gestiones para su disposición.
8. Genera los informes de evaluación necesarios para proferir las resoluciones de de-
molición. Se define un mecanismo de orden legal para proceder a la incorporación
de los informes y a la elaboración de los actos administrativos correspondientes.
9. Notifica la Comisión de evacuación de las áreas o predios que requieren ser desalo-
jados por seguridad para sus habitantes.
10. Elabora informes consolidados de afectación y lleva la cartografía de predios de
acuerdo a su calificación. Suministra información permanentemente al Centro de
Información del COE.
11. Realiza la sistematización de los formularios de evaluación y establece mapas de
daños.
Protocolo (13). Censos a la Población

• Seguridad
Evacuación
Trabajo comunitario
Acciones:
1. Identifica la población afectada por el evento. Define la magnitud del impacto y es-
tablece grupos de trabajo para la captura de la información relacionada con las fa-
milias que requieren algún tipo de atención.
2. Identifica las necesidades de personal y logística para el levantamiento de los censos.
3. Realiza trabajo personalizado con los jefes de hogar de las familias afectadas.
4. Solicita la participación de las Juntas comunitarias o líderes de barrio, para facilitar
la identificación de los núcleos familiares.
5. Realiza la sectorización del área afectada y se conforman varias comisiones de levan-
tamiento de censos, utilizando formatos unificados para la captura de la información.
6. En los casos que se requiera, solicita ayuda al área de seguridad para el reconoci-
miento de la zona y la captura de la información.
7. Elabora los informes consolidados de afectación de familias para su remisión al
Centro de Información del COE.

• Seguridad
• Salud
Salud ambiental
Trabajo comunitario
Acciones:
rales integrado por: Infraestructura y Servicios, Salud, Seguridad y Asistencia social.
Segunda Parte 169
2. De acuerdo a los censos elaborados, identifica el número de familias afectadas que

requieren asistencia en vivienda.
3. Determina de acuerdo a las posibilidades en la ciudad, las zonas más adecuadas pa-
ra la ubicación de alojamientos temporales (mapa operativo).
4. Confirma con las entidades prestadoras de servicios públicos, la disposición de re-
des y sus posibilidades de adecuación a los sectores definidos.
5. Establece las necesidades de elementos para la construcción de los alojamientos y
gestiona la obtención de los mismos.
6. Con el apoyo de la entidad gubernamental respectiva, construye los módulos para
el número de familias requerido.
7. Facilita el traslado de las familias a los alojamientos construidos, previa verificación
de los censos.
de áreas comunes.
de alimentos.
10. Establece un plan interno de seguridad para el control de posibles situaciones de
orden público dentro y fuera de los alojamientos.
12. Identifica las necesidades de agua, alimento y otros insumos básicos para la po-
blación.
13. Realiza la verificación de las condiciones de salud y saneamiento en cada lugar que
sea seleccionado para la ubicación de alojamientos temporales.
habitabilidad.

• Seguridad
• Salud
Salud ambiental
Trabajo comunitario
Acciones:
intervención.
3. Identifica los casos que requieran ayuda humanitaria de emergencias, de conformi-
dad con el nivel de pérdidas observado.
4. Gestiona con el apoyo de la Coordinación logística, los apoyos de emergencia ne-
cesarios para las familias afectadas.
5. Determina necesidades básicas de la población y cuando se ha superado la capaci-
dad de respuesta local, gestiona con el gobierno regional y nacional, el suministro
de alimentos, agua y menaje básico.
damnificadas.
la Comisión de alojamientos temporales y la Comisión de trabajo social.
afectados.
afectadas.
Segunda Parte 171

• Salud
Saneamiento básico
Acciones:
afectada.
6. Genera vínculos institucionales con la comunidad y propicia el diálogo y la concer-
tación frente a la toma de decisiones que la involucran.
7. Diseña e implementa planes de rehabilitación psico-social y promueve el desarrollo
de actividades proactivas por parte de las comunidades, para facilitar el retorno a la
normalidad.
4.3 Post – Crisis

4.3.1 Flujograma de la Respuesta Post – Crisis
POST - CRISIS
EVALUACIÓN Y EVALUACIÓN DE DAÑOS

MONITOREO DE LA (2)
ZONA
(1)
REHABILITACIÓN LIMPIEZA DE HABILITACIÓN

LÍNEAS VITALES ESCOMBROS DE VÍAS
(3) (4) (5)
SEGURIDAD
(6)
ATENCIÓN
HOSPITALARIA
(12)
Segunda Parte 173
ASISTENCIA EXTERNA Y
DONACIONES
(11)
CENSOS A LA POBLACIÓN
(7)
ALOJAMIENTOS TEMPORALES
(8)
ABASTECIMIENTOS
(9)
TRABAJO COMUNITARIO
(10)

POST - CRISIS
1 1
2 1
3 2
4 2 6
5 2 6
6 1
7 13 Crisis 8 – 9 – 10
8 7 9 – 10
9 7 – 11 8 – 10
10 7 8–9
11 11
12 12
4.3.2 Protocolos Post – Crisis

Protocolo (2). Evaluación de daños
Protocolo (3). Rehabilitación de líneas vitales
Protocolo (4). Limpieza de escombros
Protocolo (5). Habilitación de vías
Protocolo (11). Asistencia externa y donaciones
Protocolo (12). Atención hospitalaria
Protocolo (1). Evaluación y Monitoreo de la Zona

Segunda Parte 175
Acciones:
1. Después de las actividades de respuesta, las entidades de orden técnico efectúan una
evaluación detallada del fenómeno y sus efectos
2. Frente a potenciales eventos secundarios, las autoridades técnicas establecen niveles
de alerta y permanecen en constante revisión de las áreas, verificando evidencias de
campo y la probabilidad de ocurrencia de otros fenómenos, remitiendo informacio-
nes constantemente al centro de información del COE.
4. De acuerdo con la evolución de los eventos, establece la posibilidad de retorno de
las comunidades evacuadas.
Protocolo (2). Evaluación de Daños

• Seguridad
Acciones:
1. La comisión de evaluación de daños inicia su intervención con la evaluación preli-
minar de la zona afectada y dependiendo del área afectada, continúa con el proce-
so de evaluación de estructuras e infraestructuras, durante todas las fases de la res-
puesta.
2. A través de códigos de colores señaliza las edificaciones visitadas y determina sus
posibilidades de uso.
3. La comisión de evaluación recibe los profesionales de apoyo externo y los ubica en
las respectivas comisiones de evaluación dispuestas para la zona de afectación.
4. Determina las edificaciones donde se requiere demolición o reparación, según el ni-
vel de daños presentado.
5. Genera los informes de evaluación necesarios para proferir las resoluciones de de-
molición. Define un mecanismo de orden legal para proceder a la incorporación de
los informes y a la elaboración de los actos administrativos correspondientes.
6. Elabora informes consolidados de afectación y lleva la cartografía de predios de
acuerdo a su calificación. Suministra información permanentemente al Centro de
Información del COE.
Protocolo (3). Rehabilitación de Líneas Vitales

Manejo de escombros
Acciones:
1. Las entidades prestadoras de servicios públicos dispondrán de planes de contingencia
especiales para la evaluación de las redes y la reparación de los daños post-evento.
2. Con el apoyo de las entidades de atención, determinan los sitios relacionados con
la operación, que requieren tener disposición de los servicios básicos en el menor
tiempo posible.
3. Establece comisiones de evaluación de las redes e identifica áreas críticas donde sea
necesario realizar una rápida inter vención.
4. Con el apoyo de la Comisión de Evaluación de daños, inspecciona las instalaciones
e infraestructuras asociadas a las redes, tales como tanques de almacenamiento de
agua, sub-estaciones eléctricas, etc.
5. Coordina los apoyos logísticos y la gestión de los recursos necesarios para la recu-
peración de las redes.
6. Apoya las demás áreas funcionales, garantizando la prestación de los servicios en los
puntos de acción operativa: COE, PMU, Hospitales, Módulos de Triage, Aloja-
mientos temporales.
7. Implementan los planes de recuperación de las redes para el retorno a la normali-
dad en los servicios, en el menor tiempo posible.
8. Elabora informes de evaluación generales y detallados y apoyarán la Comisión de
medios de comunicación en la elaboración de Comunicados a la población, infor-
mando sobre las condiciones de prestación de los servicios.
9. Remite los informes al Centro de Información del COE.
Segunda Parte 177
Protocolo (4). Limpieza de Escombros

Manejo de escombros
• Seguridad
Acciones:
1. Coordina logísticamente la disposición de maquinaria y equipos para la demolición
de estructuras y la remoción de escombros.
2. Establece un plan de prioridades de intervención, teniendo en cuenta la necesidad
de habilitar vías y despejar áreas que sean de interés colectivo.
3. Coordina con las autoridades, los lugares de disposición final de los materiales.
4. Realiza los operativos de recolección de escombros, de conformidad con las evalua-
ciones realizadas por la Comisión de evaluación de daños, dando siempre prioridad
a las áreas donde se presente peligro para la comunidad.
5. Coordina con la comisión de aislamiento de áreas, el cerramiento de las zonas don-
de se lleven a cabo los procesos de demolición o remoción de escombros, evitando
el ingreso de personas o el tránsito de vehículos por el sector.
6. Coordina con la entidad encargada de tránsito, las rutas de ingreso y salida de ma-
quinaria pesada, y las rutas para el traslado de escombros hasta el sitio definido co-
mo escombrera.
7. Define los parámetros técnicos necesarios para la disposición final de escombros y
lleva a cabo las labores de adecuación de terrenos.
8. Elabora los informes respectivos de demolición o limpieza de escombros con las no-
vedades presentadas en el proceso.
Protocolo (5). Habilitación de Vías

• Seguridad
Aseguramiento y habilitación de vías
Acciones:
1. Realiza el reconocimiento de la zona afectada y establece la funcionalidad de las vías
que permiten el ingreso y salida de ella.
2. Determina alternativas de desplazamiento, en los casos que las vías se encuentren
obstruidas o congestionadas por el tráfico vehicular.
3. Realiza el control del flujo vehicular y establece un plan de contingencia para la cir-
culación de automotores en el perímetro de la zona afectada.
4. Establece una o varias rutas para el tránsito de vehículos y maquinarias de las enti-
dades de rehabilitación desde y hacia la zona de impacto.
5. Gestiona con la Coordinación logística, la disposición de maquinaria pesada para
la remoción de escombros que se encuentren obstruyendo vías principales y/o es-
tratégicas para la rehabilitación de la zona.
6. Establece planes en toda la ciudad, para habilitar rutas alternas que permitan des-
congestionar las vías estratégicas.
7. Establece las señalizaciones correspondientes sobre las vías e informa cuando sea
posible a través de los medios de comunicación, las recomendaciones generales y las
modificaciones en el sentido de las vías.
8. Remite permanentemente al COE, la cartografía vial con los diferentes cambios en
rutas y direcciones de las vías.

Unidad de coordinación responsable: PMU – COE Coordinación General
• Seguridad
Acciones:
1. Brinda apoyo de seguridad a los organismos técnicos que trabajan en la rehabilita-
ción de la zona afectada.
la vigilancia permanente de las zonas impactadas y el apoyo en seguridad a los di-
3. Facilita las actividades de evacuación de familias y brinda seguridad a las propieda-
des que han sido evacuadas.
Segunda Parte 179
4. Dependiendo de la magnitud del evento, en impactos nivel 2, 3 y 4, establece un

plan de seguridad general para el aseguramiento del orden público en la zona de
afectación y en todo el perímetro urbano.
5. Realiza controles de seguridad y establece vigilancia permanente sobre infraestruc-
turas y áreas demarcadas por los organismos de atención.
6. Realiza el cierre de los diferentes puntos de ingreso a la ciudad (mapa operativo) y
con el apoyo de la Policía de tránsito controla el ingreso y salida de vehículos.
uso comunal.
blico en el área.
Protocolo (7). Censos a la Población

• Seguridad
Evacuación
Trabajo comunitario
Acciones:
1. Actualiza en forma permanente el listado de familias ubicadas en alojamientos tem-
porales.
2. Lleva un registro de núcleos familiares con el fin de apoyar la disposición de ayu-
das y suministros a los afectados.
3. Elabora los informes consolidados de los censos de familias para su remisión al

Centro de información del COE.
4. Apoya en forma continua la comisión de alojamientos temporales y la comisión de
abastecimientos.

• Seguridad
• Salud
Salud ambiental
Trabajo comunitario
Acciones:
rales integrado por: Infraestructura y servicios, Salud, Seguridad y Asistencia social.
de áreas comunes.
de alimentos.
4. Establece un plan interno de seguridad para el control de posibles situaciones de
orden público dentro y fuera de los alojamientos.
6. Identifica las necesidades de agua, alimento y otros insumos básicos para la población.
Segunda Parte 181
7. Realiza la verificación de las condiciones de salud y saneamiento en cada alojamien-

to temporal.
habitabilidad.

• Seguridad
• Salud
Salud ambiental
Trabajo comunitario
Acciones:
intervención.
3. Identifica los casos que requieran ayuda, de conformidad con el nivel de pérdidas
observado.
4. Gestiona con el apoyo de la Coordinación logística, los apoyos necesarios para las
familias afectadas.
5. Determina necesidades básicas de la población y gestiona con el gobierno regional
y nacional, el suministro de alimentos, agua y menaje básico.
damnificadas.
la Comisión de alojamientos temporales y la Comisión de trabajo social.

afectados.
afectadas.

• Salud
Saneamiento básico
Acciones:
afectada.
Segunda Parte 183

6. Genera vínculos institucionales con la comunidad y propicia el diálogo y la concer-
tación frente a la toma de decisiones que la involucran.
7. Diseña e implementa planes de rehabilitación psico-social y promueve el desarrollo
de actividades proactivas por parte de las comunidades, para facilitar el retorno a la
normalidad.
Protocolo (11). Asistencia Externa

Unidad de coordinación responsable: COE Centro de Comando
• Sala de Operaciones
Coordinación Logística
Centro de Información
• Asistencia Social
Acciones:
1. En impactos nivel 2, 3 y 4, la coordinación logística del COE General con el apo-
yo del COE de salud y las demás áreas de operación, establecen el análisis de nece-
sidades definiendo las prioridades de acuerdo con las informaciones remitidas des-
de las respectivas áreas de trabajo.
2. Determina los sitios para el almacenamiento de las donaciones.
3. Dispone de un equipo humano para la realización de inventarios, verificación de
ayudas, clasificación y distribución.
4. Coordina logísticamente el traslado de las donaciones hasta los sitios de almacenaje.
5. Se remiten los datos de la donación al COE general, donde se establece su destino
y prioridad para la entrega.
6. Dispone de los aspectos logísticos en recurso humano necesarios para la clasifica-
ción de las ayudas en la zona de almacenamiento.
7. Se apoya en el sector salud para la evaluación y clasificación de las donaciones que

tengan destinación a la comunidad tales como alimentos y medicamentos.
8. Verifica el estado de los elementos recibidos y su posibilidad de uso.
9. Determina lugares de entrega y las personas responsables, de acuerdo con el análi-
sis de necesidades realizado por la Coordinación logística y el Centro de informa-
ción del COE.
10. La Comisión de Abastecimientos y provisiones, que se encarga de la distribución.
11. Levanta los inventarios correspondientes y realiza el control de las entregas, identi-
ficando necesidades y elementos disponibles.
Protocolo (12). Atención Hospitalaria

Unidad de coordinación responsable: COE Sala de Operaciones
• Salvamento
Búsqueda y rescate
• Salud
Atención prehospitalaria – Módulos Triage
Atención Hospitalaria
Acciones:
1. Cuando la emergencia supere las capacidades locales, el sector salud dispondrá de
las alternativas más viables para el traslado de pacientes y su correspondiente aten-
ción en centros asistenciales alternos, dentro del departamento ó fuera de la juris-
dicción.
2. Establece un plan interno para la gestión y suministro de insumos médicos reque-
ridos en el proceso de atención.
3. En todos los casos, lleva el registro de los pacientes atendidos, dados de alta y remi-
tidos a otros centros de atención.
4. El enlace del hospital será con la coordinación logística y el centro de información
del COE, según sean las informaciones en trámite.
5. Realiza el enlace con la comisión de personas fallecidas para adelantar los procedi-
mientos correspondientes.
Segunda Parte 185
CAPÍTULO 5. Estructura Base del Plan de Emergencia

Teniendo en cuenta las capacidades en los diferentes escenarios de la respuesta: nacio-
nal, provincial y cantonal, es importante establecer la estructura mínima requerida pa-
ra garantizar la respuesta en su primera fase.
La capacidad de respuesta cantonal esta directamente relacionada con los recursos hu-
manos, tecnológicos y financieros disponibles para hacer frente a una emergencia; este
concepto de capacidad de respuesta involucra además de los recursos institucionales, la
disposición de las comunidades y todos los elementos a nivel poblacional con los que
se cuenta para los procesos de respuesta; lo cual significa que se suma a la capacidad ins-
titucional, la capacidad poblacional.
Las Unidades de coordinación, áreas de trabajo y comisiones, concebidas en este plan
pueden activarse en forma general o puntual dependiendo de la magnitud de la emer-
gencia, pero para que sea útil este documento, se requiere una estructura mínima de
coordinación y operación que permita generar orden en la respuesta y propiciar la ges-
tión para suplir los insumos faltantes en el proceso de atención.
5.1 Aspectos Funcionales del Plan de Emergencia:

Para la ejecución del Plan de Emergencia se requiere la activación mínima de las si-
guientes áreas y comisiones:
Centro Operativo de Emergencias (COE)
Centro de Comando
Coordinación Institucional
Debe garantizar como mínimo la constitución del COE, la remisión de informaciones

hacia la instancia superior y la toma de decisiones sobre la atención de la emergencia .
Sala de Operaciones
Debe garantizar como mínimo el suministro de los elementos básicos para la

funcionalidad del COE y de las diferentes áreas de trabajo activadas para la respuesta
a la emergencia.
Centro de Información
Verificar el tránsito de la información desde la zona de impacto (PMU) hasta el COE

y asegurar el oportuno manejo de los datos, para facilitar la toma de decisiones por
parte del Centro de Comando del COE.
Telecomunicaciones
Garantizar el flujo de información entre los Puestos de Mando Unificado (PMU) y el

Centro Operativo de Emergencias (COE).
Puestos de Mando Unificado (PMU)

Área de Infraestructura y Servicios
Evaluación de daños
El área de infraestructura y Servicios debe garantizar como mínimo, la evaluación

preliminar de la zona de impacto, la definición de las prioridades de intervención y la
evaluación de la funcionalidad de las infraestructuras vitales.
Área de Salvamento
El área de salvamento debe garantizar como mínimo la atención primaria a las

personas lesionadas en el evento, desde su estabilización en la zona de impacto hasta su
remisión a un centro asistencial.
Área de Salud
El área de salud debe asegurar la atención hospitalaria a las personas lesionadas. En

caso de eventos con afectación masiva de personas, como mínimo debe garantizar la
estabilización de pacientes y su remisión a centros asistenciales alternos.
Segunda Parte 187
Área de Seguridad
Evacuación
El área funcional de Seguridad debe garantizar como mínimo el control del orden
público en la zona, la evacuación de las poblaciones en riesgo y las condiciones de
seguridad para la operación por parte de las entidades de respuesta.
Área de Asistencia Social

El área funcional de ayuda a la población debe garantizar a la comunidad afectada

como mínimo la sostenibilidad en vivienda y alimento, por un lapso de 48 horas,
mientras se recibe apoyo externo.
5.2 Orden y Secuencia de Activación

La capacidad institucional determina la posibilidad de activar las áreas y comisiones que
sean requeridas, esta acción depende del tipo de evento y la magnitud del mismo, pues-
to que en impactos nivel 1 y algunos impactos nivel 2, normalmente se realizarán acti-
vaciones parciales, es decir, sólo las áreas y comisiones que sean indispensables para el
manejo de la emergencia; pero en impactos nivel 3 y 4, es casi seguro que deben acti-
varse todas las áreas y comisiones contenidas en el Plan. Esta situación obliga en la ma-
yoría de los casos, a realizar la demanda de asistencia externa para apoyar o para activar
áreas o comisiones que la provincia o el cantón no están en capacidad de poner en fun-
cionamiento.
La secuencia de activación se describe en el capítulo correspondiente al manual operativo.
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Segunda Parte 189
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información Pública para La Gestión de Riesgos”. Banco Interamericano de Desarrollo.
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEL MINISTRI. Dipartamento della Protezione

Civile. Gestione della Comunicazione in situazione di crisi.
TERCERA PARTE
Tercera Parte 193
GUÍA PARA LA COMUNICACIÓN SOCIAL Y

LA GESTIÓN PARTICIPATIVA DEL RIESGO
Gustavo Wilches-Chaux
Introducción. La Comunicación Social:

Un Compromiso Político
Compañeros y compañeras periodistas, comunicadores y comunicadoras sociales:
Nuestro papel en la sociedad es transmitir información, narrar hechos, proponer inter-
pretaciones, contribuir a la comprensión de los procesos que en el corto, mediano y lar-
go plazo, configuran la vida de una comunidad.
Así mismo, recogemos voces, oímos quejas, escuchamos comentarios y los transmiti-
mos al resto de la sociedad. E identificamos –y algunas veces representamos- diferentes
posiciones frente a los hechos que nos corresponde contar.
Todo esto lo hacemos –o lo intentamos hacer- pretendiendo una cierta “neutralidad”.
Es decir, sin comprometernos con objetivos distintos del mero acto de informar.
Y, en caso de que existan distintas interpretaciones sobre unos mismos hechos, sin to-
mar partido por ninguna de esas interpretaciones; sin permitir que en lo que informa-
mos -y en la manera como lo informamos- intervenga nuestra propia subjetividad.
Lo cual, por supuesto, en la mayoría de los casos resulta ilusorio, porque ¿cómo puede
una persona renunciar a su subjetividad? ¿Cómo podemos ejercer oficios como el perio-
dismo y la comunicación social reclamando “objetividad”, cuando hoy hasta “ciencias
exactas” como la física cuántica reconocen que la subjetividad del observador forma par-
te del fenómeno observado y es capaz de transformar eso que llamamos “realidad”?
Al comienzo podrá parecer extraño que esta colección de reflexiones –que no “Manual”
y ni siquiera “Guía” sobre gestión del riego y comunicación- constituya una invitación
expresa a la politización del oficio de periodistas y comunicadores sociales, por lo me-
nos en cuanto al objetivo principal que nos incumbe: construir unas relaciones más sos-
tenibles entre la naturaleza y la comunidad y, a partir de allí, contribuir a que se reduz-
can los desastres y a mejorar la capacidad de respuesta y de recuperación de la sociedad
cuando estos se produzcan.
Vamos a entender la politización no sólo en el sentido partidista ni electoral de la pala-
bra, sino como lo hacía el Mahatma Gandhi cuando le escribía a un amigo:
Te voy a dar un talismán. Siempre que te asalten dudas o cuando el Yo te resulte

demasiado pesado, adopta el método siguiente:
Trata de recordar el rostro del hombre más pobre y desvalido que hayas conocido y
pregúntate si lo que vas a hacer le puede resultar útil a ese individuo.
¿Podrá sacar de eso algún provecho? ¿Le devolverá cierto control sobre su vida y su
destino? En otras palabras ¿lo que vas a hacer contribuirá al Swaraj o autonomía de
los millones de compatriotas que mueren de hambre material y espiritual?
Encontrarás así que tus dudas y tu Yo se disipan.
¿Por qué –se preguntarán- tomamos esta cita de Gandhi como brújula de la politiza-
ción que estamos proponiendo?
En primer lugar, porque entendemos que nuestra condición de seres sociales incluye –o
debería incluir- la condición de seres políticos, es decir, de personas con una cierta ima-
gen ideal de lo que queremos que sea la sociedad en donde nos corresponde vivir y de
la sociedad que queremos dejarles como herencia a nuestros descendientes. Pero sobre
todo, de seres con voluntad y capacidad para enrutar la sociedad hacia ese ideal que an-
helamos. Esa voluntad y esa capacidad (que Gandhi llama “control sobre su vida y su
destino”) constituyen, en esencia, la política.
En segundo lugar, porque como lo afirma Elena Martínez, Directora del PNUD para
América Latina y el Caribe, al presentar un estudio sobre el estado de la Democracia en
la región, “hubo un momento, no lejano, en que muchos creyeron que la política ha-
bía muerto; el mercado impersonal y el saber tecnocrático se encargarían de llevarnos
al desarrollo. Pero el mercado supone la seguridad jurídica que dan las instituciones. Y
la tecnología no dice para qué ni para quién, sino cómo. Por eso en los últimos años,
los economistas y las agencias de desarrollo han vuelto la mirada sobre las instituciones,
sobre las opciones y sobre los conflictos. Vale decir: han vuelto a descubrir la política
(aunque prefieren no decirlo).” 25
Y en tercer lugar porque uno de los principales factores de vulnerabilidad de nuestras co-
munidades, es decir: su incapacidad para evitar que algún cambio interno o externo se
convierta en desastre, es la ausencia de formación política y de una verdadera participa-
ción en la política (para la cual la información constituye un ingrediente indispensable).
25 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, “La Democracia en América Latina – Hacia
una democracia de ciudadanos y ciudadanas”. Director del Proyecto: Dante Caputo. (2004). Página 15.
Tercera Parte 195
Las conclusiones al respecto de ese estudio del PNUD que mencionamos en el párrafo
anterior, resultan alarmantes, en la medida en que “la encuesta de opinión pública rea-
lizada para el Informe muestra una tensión entre la opción por el desarrollo económi-
co y la democracia” y revelan una tendencia creciente hacia la a-politicidad, es decir, ha-
cia la pérdida de interés en la política.
En concreto, los datos obtenidos por ese Informe indican que:
La preferencia de los ciudadanos por la democracia es relativamente baja.
Gran parte de las latinoamericanas y latinoamericanos afirmaron que valoran el desa-
rrollo por encima de la democracia e incluso que estarían dispuestos a renunciar a un
gobierno democrático a cambio de un sistema que fuera capaz de resolver sus proble-
mas económicos. Por eso es que las dictaduras encuentran en las crisis un terreno abo-
nado (comentario nuestro).
Las personas no demócratas pertenecen en general a grupos con menor educación, cu-
ya socialización se dio fundamentalmente en periodos autoritarios, tienen bajas expec-
tativas de movilidad social y una gran desconfianza en las instituciones democráticas y
los políticos.
Aunque los demócratas se distribuyen en variados grupos sociales, en los países con ma-
yores niveles de desigualdad los ciudadanos tienden a apoyar más la democracia. Sin
embargo, estas personas no se expresan a través de las organizaciones políticas.
Somos conscientes de que, especialmente en este momento de la historia humana,
cuando con tanta laxitud e impunidad se abusa de términos como democracia, libertad
y seguridad, es necesario profundizar más en el sentido de todas estas palabras y con-
ceptos. Sin embargo, acogemos las conclusiones del estudio del PNUD cuando afirman
que “la información empírica encontrada, los resultados de la encuesta de opinión pú-
blica y las opiniones de diversos líderes políticos registradas en el Informe coinciden
tanto en la necesidad de reconocer que la región vive un momento de inflexión y de
crisis, como en la de valorizar el sentido de la política, es decir, su capacidad de crear
opciones para promover nuevos proyectos colectivos viables. En el corazón de tal con-
fluencia está instalado el fortalecimiento de la ciudadanía”.26
Creemos que la democracia consituye una manera de reducir la vulnerabilidad. No nos
referimos de manera exclusiva a la democracia que se agota en el derecho al voto uni-
versal, sino a la democracia como capacidad de los distintos actores sociales para parti-
cipar de manera equitaitva, autónoma, real y eficaz en las decisiones que los afectan (y
que no excluye el voto universal, pero tampoco se limita a él). Nos referimos a la exis-
26 Ibidem, página 27
tencia de condiciones que les permitan a los actores y sectores más vulnerables, hacer
oír su voz. Nos referimos, en resumen, a la democracia como manera de ser permanen-
te de una comunidad.
En LA RED (Red de Estudios Sociales sobre Desastres) se han definido los desastres co-
mo “problemas no resueltos del desarrollo”. La capacidad para resolver esos problemas
depende de la capacidad para transformar las relaciones entre las comunidades huma-
nas y los ecosistemas de los cuales formamos parte o con los cuales sostenemos cual-
quier tipo de interacción.
Para lograrlo, necesitamos transformar la sociedad, lo cual parte de nuestra capacidad
para reflexionar sobre la manera como desempeñamos nuestro propio papel –o nues-
tros distintos papeles- en la sociedad. Desde nuestro papel como padres o madres de fa-
milia, como patronos o trabajadores, como docentes o como estudiantes, como funcio-
narios y funcionarias del Estado o como ciudadanos y ciudadanas. Y claro, como perio-
distas y comunicadores sociales. Y nuestro papel colectivo como comunidad (cuya exis-
tencia depende de los servicios y recursos que nos proporciona el ambiente) y que a dia-
rio transformamos ese ambiente con nuestra actividad.
Esa capacidad de reflexionar, pero sobre todo la capacidad de impulsar cambios como
consecuencia de esa reflexión, constituyen expresiones de nuestra condición de seres
políticos.
La gestión participativa del riesgo es una actividad política. Y proporcionar de manera
oportuna y adecuada la información que la hace posible, es un compromiso político.
Con nosotros mismos, con nuestras familias, con nuestra comunidad, región, con nues-
tro país. Con el Cosmos.
CAPÍTULO 1. Los Procesos de la Naturaleza y la

Comunidad
En este viaje, más que aprender definiciones y conceptos, vamos a intentar aproximar-
nos a los procesos de la naturaleza y de la comunidad, de cuya confluencia surgen esas
interacciones que denominamos amenazas, vulnerabilidades, riesgos y desastres. O que
llamamos seguridad, sostenibilidad, resistencia o resiliencia.
Nada de lo que vemos a nuestro alrededor ha sido siempre así. A su manera la Tierra es
un planeta vivo, y la principal característica de todo ser vivo es que cambia de manera
permanente, así quienes habitamos en algún lugar determinado del planeta no siempre
seamos conscientes de ese cambio. Aunque algunas veces sí: cuando los cambios se pro-
ducen de manera lenta, imperceptible y gradual, tienden a pasar inadvertidos. Pero
cuando el cambio se produce de manera abrupta, cuando se produce un salto produc-
to de la acumulación de pequeños cambios graduales, por supuesto que nos damos
Tercera Parte 197
cuenta: estamos ante una erupción volcánica, un terremoto, un tsunami, un desliza-

miento, una inundación o el paso de un huracán.
Nuestro continente suramericano, y con él esa porción del continente enmarcada den-
tro de determinados límites políticos que hoy conocemos como el Ecuador, no siempre
han estado en este mismo sitio del planeta. Hace 150 millones de años esta porción de
la corteza terrestre formaba parte de una gran masa denominada Pangea (palabra que
quiere decir que en esa masa se encontraba concentrada toda la corteza de la Tierra).
Hace unos 90 millones de años nos desprendimos del África y de Australia y hace unos
70 millones de años nos desprendimos de la Antártida, ese continente que hoy circun-
da al Polo Sur. Y hace apenas 5.2 millones de años se reunieron América del Norte y
Suramérica.
La enorme cordillera de los Andes, con los altísimos picos –hoy nevados- que constitu-
yen una de las características más visibles de los países andinos, alguna vez estuvo bajo
el mar.27
Hace unos 25 millones de años (que no es tanto tiempo si tenemos en cuenta que la
corteza de la Tierra “se enfría” hace 4.600 millones de años), comienza una enorme ac-
tividad volcánica en la región. Al principio son “islas” que afloran sobre la superficie del
mar, al igual que hoy lo hacen las islas volcánicas del archipiélago de Hawai, que segu-
ramente, algún día, formarán una cordillera emergida en el Océano Pacífico.
En nuestro continente suramericano existen tres de las porciones más antiguas de la
corteza terrestre: se llaman los cratones o escudos guyanés, brasileño y patagónico. El
primero se estabilizó hace unos 1.800 millones de años y el segundo hace unos 2.100
millones de años. En el escudo guyanés se encuentran las rocas más antiguas del conti-
nente suramericano, con 3.800 millones de años.
Por efectos de la deriva continental o tectónica de placas (que determina que Pangea,
esa masa original en la cual se encontraba concentrada toda la corteza de la Tierra, se
hubiera fracturado hasta formar las distintas placas que “flotan” sobre el magma, y so-
bre las cuales se encuentran los continentes y los océanos que hoy hay en el planeta),
los escudos guyanés y brasileño han venido empujando de oriente a occidente la corte-
za del continente suramericano durante cientos de millones de años, y produciendo el
mismo efecto de plegamiento que cuando empujamos un mueble pesado sobre una al-
fombra.
Simultáneamente la llamada Placa de Nazca ha venido empujando de occidente a
oriente a la llamada Placa Suramericana. Como la primera es más densa que la segun-
27 Una muy buena descripción de los procesos que conformaron el continente suramericano y la cordillera de
los Andes se encuentra en:
http://www.lateinamerika-studien.at/content/natur/naturesp/naturesp-titel.html
da, en un proceso llamado subducción la Placa de Nazca se sumerge bajo la placa que
sostiene al continente suramericano y los materiales de que está formada se reintegran
al manto de la Tierra.
La acción conjunta de ambos movimientos produce esa (para nosotros) enorme arruga
que es la cordillera de los Andes, formada principalmente por varios “cordones” parale-
los que avanzan de sur a norte, algunos caracterizados por la abundancia de volcanes
(“chimeneas” resultado del proceso de subducción) y en consecuencia por rocas ígneas
o de origen volcánico, y otros formados por rocas no volcánicas. En medio de esos cor-
dones se extienden grandes altiplanos andinos (como el altiplano boliviano) y fosas re-
llenas de material arrojado por las erupciones volcánicas (como aquel sobre el cual se
encuentra la ciudad de Quito).
Esa arruga –la cordillera de los Andes- también es “reciente”. Con decir que hasta hace
apenas 12 millones de años el río Amazonas, que hoy desemboca en el Atlántico, corría
de oriente a occidente y desembocaba en el Pacífico. El levantamiento de los Andes só-
lo comenzó hace 10 a 12 millones de años y las grandes montañas andinas apenas al-
canzaron su altura actual hace unos 3 a 4 millones de años. Es posible que el levanta-
miento de las montañas no supere los 2 o 3 milímetros anuales, pero en un lapso de 2
a 3 millones de años eso representa la altura de los picos más elevados de los Andes. De
hecho, en esta cadena montañosa (entre Chile y Argentina, en la Puna de Atacama) se
encuentran los dos volcanes más altos del mundo –el Ojos del Salado (6.880 msnm) y
el Llullaillaco (6.723 msnm). Y en los Andes se encuentran el Chimborazo (6.310
msnm) y el Cotopaxi (5.897). Y picos como el Aconcagua (6.959 msnm), la mayor al-
tura en el continente americano. Y hacia abajo, frente a los Andes centrales, se hunde
una profunda fosa oceánica, de 8.000 metros de profundidad, mil metros menos que
la altura de Everest.
A nosotros, los seres humanos, esas alturas nos parecen enormes. Pero tampoco lo son
tanto si las comparamos con el radio de la Tierra que, precisamente en el ecuador, tie-
ne 6.378 kilómetros de largo. Es decir, casi mil veces más que la altura del Chimbora-
zo. E incluso, esas montañas no parecen tan altas si las comparamos con los 70 kilóme-
tros que tiene como espesor promedio la corteza de la Tierra en los Andes centrales. (Si
la altura del Chimborazo fuera equivalente al grosor de una hoja de papel bond, la cor-
teza terrestre tendría un espesor de 20 hojas y la distancia desde la punta de esa mon-
taña hasta el centro de la Tierra equivaldría a dos resmas de papel de quinientas hojas
cada una).
Desde hace unos 3.500 millones de años, la vida vegetal primero, y posteriormente la
animal, ha habitado este planeta. Seres vivos en el sentido más convencional de la pa-
labra, fueron testigos de la división de Pangea, y de las posteriores subdivisiones de Lau-
rasia y de Gondwana (cuya porción principal, precisamente, estaba constituida por el
escudo brasileño).
Tercera Parte 199
Seres vivos habitaron los fondos de los mares cuando este continente estuvo cubierto
por agua. Seres vivos acompañaron el surgimiento de las cordilleras, las erupciones vol-
cánicas, la aparición de las fosas interandinas y su posterior “llenado” por materiales pi-
roclásticos. Como es de suponer, muchísimas especies animales y vegetales se extinguie-
ron y otras se fueron transformando y adaptando a las nuevas condiciones ambientales.
La vida tenía entonces al tiempo como su principal aliado. Millones de años para evo-
lucionar a través de la estrategia del error y del ensayo.
Los seres humanos apenas llegamos a este continente hace aproximadamente 12 mil
años. Desde hace un poco más de cinco millones de años América del Norte y Améri-
ca del Sur se encontraban unidas por el istmo centroamericano y aparentemente por allí
llegaron a Sudamérica sus primeros habitantes humanos, descendientes remotos de los
que 40 mil años antes entraron a América del Norte por el Estrecho de Behring.
El origen, entonces, de los primeros americanos es asiático, lo cual podría explicar las
coincidencias existentes entre las cosmovisiones orientales y las de las culturas que ha-
bitaban estas tierras cuando llegaron los conquistadores españoles (cosmovisiones que
en gran medida conservan sus descendientes actuales).
Cuando llegaron a este continente los primeros seres humanos, formaban parte de su
fauna los mastodontes, los caballos americanos y pequeños mamíferos, como los curíes
o cuyes. Nuestros congéneres se encargaron de exterminar a los primeros. Sobrevivie-
ron los cuyes. Ya en nuestros antepasados remotos se encontraban esos instintos depre-
dadores que nosotros hemos heredado.
Desde la llegada de los españoles hasta ahora apenas han transcurrido un poco más de
500 años, algo así como 25 generaciones. En términos geológicos (frente a los 4.600
millones de años, edad posible de la Tierra, o frente a los 12 millones de años que lle-
va el proceso de levantamiento de los Andes), 500 años son apenas una fracción míni-
ma de instante.
Y también es muy poco frente a los 12 mil años transcurridos desde la llegada de los
primeros seres humanos a lo que hoy es el territorio suramericano (3 años frente a la vi-
da de una persona de 60).
En ese corto tiempo transcurrido desde el primer encuentro de los europeos con los
americanos, se ha transformado de manera radical este continente. Hace unos 300 años
el tráfico de esclavos volvió a unir a América con el África (dos continentes separados
hace 90 millones de años por la tectónica de placas).
En ese tiempo nos olvidamos de muchas de las estrategias adaptativas que, a lo largo de
12 mil años, las culturas precolombinas habían logrado desarrollar para vivir en armo-
nía con la naturaleza americana. Algunas de las especies animales y vegetales que vemos
a nuestro alrededor –como el maíz, la yuca y el ají- son de origen americano. Otras mu-
chas fueron traídas de otros lugares del planeta. Especies como el eucalipto y muchas
coníferas que hoy dominan muchos paisajes andinos, fueron introducidas desde latitu-
des templadas. Otras especies, que son “nuestras” como los Quercus (robles), los Alnus
(alisos) y los Ficus (cauchos y sus familiares), también llegaron desde latitudes templa-
das, pero desde hace varios cientos de miles de años, cuando las glaciaciones crearon en
el “Trópico” condiciones cimáticas favorables para estas especies.
El concepto de “desarrollo”, con todo lo positivo y lo negativo que trae, no fue inven-
tado en esta parte de la Tierra. Es un concepto reciente que, en la práctica, consiste en
que nos parezcamos a las sociedades que se denominan a sí mismas “desarrolladas”. Por
eso, en la medida en que no nos parezcamos a ellas, nos denominan –o nos autodeno-
minamos- “subdesarrollados”. Y en la medida en que comencemos a perecernos, deci-
mos que estamos “en vías de desarrollo”.
No somos más o menos “desarrollados”, entonces, en la medida en que nos compara-
mos con nosotros mismos, en que nos miramos nuestra propia cara en un espejo, sino
en la medida en que nos parezcamos a otros.
Y como esos otros no han construido sus sociedades ni sus modelos de “desarrollo” ni
en general sus culturas para adaptarse a la dinámica de ecosistemas tropicales 28 como los
nuestros, sino de conformidad con sus propios ecosistemas, esos modelos no nos cua-
dran del todo.
Cuando sustituimos nuestras construcciones culturales por otras nacidas de otros pro-
cesos y otras realidades, perdemos capacidad de interactuar de manera armónica y sos-
tenible con el ambiente.
Un ejemplo sencillo e “inofensivo” nos sirve para ilustrar este concepto: aún en las po-
blaciones más calurosas de nuestros países tropicales, en Navidad solemos disfrazar a al-
guien de Papá Noel o de Santa Claus, y solemos adornar los árboles con nieve de algo-
dón o de material sintético, con el objeto de superar esa “deficiencia” que hace que en
esta parte del mundo no caiga nieve en diciembre, como sí ocurre en los países más de-
sarrollados.
Pero existen otros ejemplos más dramáticos: cuando las mitologías precolombinas que
consideraban sagradas las lagunas y las corrientes de agua, fueron reemplazadas por las
creencias cristianas en la región indígena de Tierradentro (en el suroccidente de Colom-
bia), y como consecuencia de esto se alteraron los patrones de apropiación del territo-
rio y se comenzaron a construir pueblos junto a los ríos y quebradas, las crecientes y los
28 Aunque hoy nos reconocemos como países “tropicales”, en sentido estricto somos países intertropicales –es
decir: situados en la franja de la Tierra comprendida entre los Trópicos de Cáncer al norte y de Capricornio
al Sur- y más exactamente países ecuatoriales, por tener nuestros territorios ubicados sobre el ecuador ter-
restre, esa línea imaginaria que divide en dos hemisferios al planeta. Como se sabe, la dinámica de los eco-
sistemas en esta parte de la Tierra difiere de manera notable de la dinámica de los ecosistemas
pertenecientes a las latitudes templadas.
Tercera Parte 201
flujos de lodo (o “avalanchas”) que constituyen fenómenos naturales de común ocu-

rrencia en esa región del suroccidente de Colombia, automáticamente se convirtieron
en amenazas, capaces de generar desastres como el que afectó al cañón del Paez en ju-
nio de 1994.
Y otro más reciente: en los parques nacionales naturales situados en las zonas afectadas
por el tsunami que golpeó al Pacífico Sur en diciembre de 2004, no encontraron cadá-
veres de elefantes ni de tigres ni de otras especies silvestres, aparentemente porque esos
animales fueron capaces de identificar y de responder adecuadamente a las señales de la
naturaleza que alertaban sobre la inminencia del fenómeno que causó la muerte de ca-
si 300 mil seres humanos. Lo mismo sucedió con las comunidades “primitivas” que su-
pieron escuchar e interpretar el comportamiento de las aves y que tuvieron manera de
huir a tiempo de las zonas costeras. Una gran parte de las víctimas mortales del tsuna-
mi se encontraban en zonas “desarrolladas” de las costas afectadas, en donde la cultura
dominante había perdido casi totalmente la capacidad de “comunicarse” realmente con
la naturaleza circundante.
En la medida en que los seres humanos perdemos la capacidad de dialogar, esto es de
comunicarnos, con nuestro entorno, nos vamos volviendo vulnerables y los fenómenos
propios de ese entorno se van convirtiendo en amenazas.
Hoy, de 6.300 millones de seres humanos que habitamos este planeta, cerca de 5.000
millones lo hacemos en cabeceras urbanas; por lo menos la mitad de la población mun-
dial está concentrada en las grandes ciudades. Es decir, que más que hablar de especie
humana, deberíamos hablar de especie urbana. Las ciudades, indudablemente, nos
aportan muchos beneficios, aparentes y reales: no en vano nos aglomeramos en ellas.
Pero no todas las personas que dejan los campos para irse a vivir a las ciudades están en
condiciones de ocupar lugares adecuados para la vivienda o para el trabajo. Quienes han
estudiado el caso de La Paz, la capital de Bolivia, afirman que el 70 por ciento del te-
rritorio que ocupa esa ciudad de cerca de un millón de habitantes, no es apto para ser
habitado.
En ciudades como Medellín, en Colombia, se calcula que unas 25 mil personas (de un
total de un millón 800 mil habitantes) se encuentran en situación de “alto riesgo no re-
cuperable”. Esta situación se ha agravado en los últimos años con la creciente afluencia a
los barrios marginales de Medellín de los desplazados por la violencia en las zonas rurales.
La ciudad de Bogotá (que hoy ocupa un área de casi 70.000 hectáreas) comenzó el si-
glo XX con 50.000 hectáreas de humedales y lo terminó con 800. En menos de cien
años se “urbanizaron” (esto es: se sepultaron en ladrillo y cemento) 49.200 hectáreas de
humedales, cuyo “fantasma” sigue presente bajo el pavimento y se puede hacer sentir,
por ejemplo, si las ondas de un sismo en la Costa Pacífica, a 400 kilómetros de distan-
cia, llegan a esos terrenos desecados, en donde tendrían un efecto de “amplificación”,
como el que se registró en Ciudad de México en 1985, como resultado de un terremo-

to con epicentro en el Pacífico, a 350 kilómetros de distancia.
De conformidad con estudios recientes, cerca del 19% de los habitantes del Distrito
Metropolitano de Quito (aproximadamente 350.000 personas) se encuentran en situa-
ción de vulnerabilidad elevada a muy elevada. “Se observa al mismo tiempo que aun-
que la proporción de población fuertemente vulnerable es comparable en Quito y en el
resto del Distrito, no ocurre lo mismo con la proporción de la población poco vulne-
rable, siendo esta mucho menor fuera de Quito, lo que subraya las diferencias espacia-
les existentes. A nivel del Distrito, es sobre todo fuera de Quito donde se encuentran
las mayores vulnerabilidades de la población, acumulándose una vulnerabilidad socio-
demográfica elevada, una limitada accesibilidad y una alta exposición a las amenazas.
Estos espacios, situados en las márgenes del Distrito, están en general poco poblados
pero el aumento probable de su población hace pensar en graves problemas en el futu-
ro si no se contemplan medidas de reducción de su vulnerabilidad.”29
Ese proceso de urbanización acelerada, tal y como quedó demostrado en el tsunami del
año 2004, también se está extendiendo a las zonas costeras, con lo cual aumenta la vul-
nerabilidad de las comunidades humanas a los fenómenos relacionados con el compor-
tamiento del océano. La ocupación de las zonas costeras por lo general va acompañada
de la destrucción de ecosistemas como los arrecifes de coral y los manglares, que de una
u otra manera ejercen un efecto amortiguador frente a los efectos de fenómenos como
los huracanes, las mareas de tormenta y los tsunamis. Eso resultó evidente en 1979, des-
pués del llamado “maremoto de Tumaco”, en la Costa Pacífica colombiana, en donde
los efectos del mar fueron más graves en las zonas en donde se habían destruido los
manglares, que donde estos habían sido conservados. Lo mismo se comprobó en el Pa-
cífico Sur luego del tsunami de diciembre de 2004 .
La costa caribe colombiana se consideraba casi totalmente ajena a la amenaza de los hu-
racanes, a pesar de que en 1988 el huracán Joan hizo grandes estragos en la ciudad de
Cartagena (estragos que, analizados cuidadosamente, se podían “leer” como esfuerzos
de la naturaleza por recuperar lo que el proceso de urbanización le había quitado a la
bahía. El huracán abrió bocas que habían sido selladas, volvió a llenar humedales dese-
cados, recobró terrenos de playa que habían sido pavimentados). La temporada de hu-
racanes del año 2004 no solamente superó a otras temporadas en cuento a número de
organismos tropicales (14 tormentas y 9 huracanes, cuatro de ellos de categorías máxi-
mas), sino que se registró en las rutas de los huracanes una tendencia a dirigirse hacia
el sur, por debajo de la latitud por donde normalmente suelen transitar estos fenóme-
29 D’Ercole, Robert y Metzger, Pascale, “La vulnerabilidad del Distrito Metropolitano de Quito”. Municipio del
Distrito Metropolitano de Quito – Dirección Metropolitana de Territorio y Vivienda, Institut de Recherche
pour le Développement. Quito, 2004. Página 252.
Tercera Parte 203
nos. Varios de esos huracanes alcanzaron a tocar territorio venezolano y colombiano. En

el 2004 se registró otro fenómeno insólito: un huracán afectó las costas brasileñas.
Esos cambios de comportamiento en fenómenos hidrometeorológicos como los hura-
canes, o como los fenómenos de El Niño y La Niña, con cuyos efectos el Ecuador está
bastante familiarizado, se están convirtiendo en fuentes de nuevas y más complejas
amenazas.
Las opiniones están divididas entre quienes opinan que el origen de esos cambios está
relacionado con procesos tales como el calentamiento global del planeta, que a su vez
es consecuencia de actividades humanas como el incremento de los gases invernadero
(producto de procesos como la contaminación industrial, la tala de selvas y la urbani-
zación –y en general el cambio de uso- de grandes áreas que antes eran rurales), y quie-
nes afirman que el calentamiento del planeta es el resultado de ciclos exclusivamente
naturales, por los cuales ya ha pasado la Tierra en edades anteriores.
Sean cuales sean las causas del incremento y de la complejización de las amenazas, so-
bre lo que parece no caber duda es sobre el incremento y la complejización de la vul-
nerabilidad humana: cada vez existen más seres humanos, la mayoría de los cuales ca-
recen de capacidad para convivir sin traumatismos con la dinámica de sus respectivos
entornos.
Las únicas comunidades vulnerables no son las urbanas, como bien lo demuestra el
ejemplo del Distrito Metropolitano de Quito. Las comunidades que habitan entornos
rurales también están expuestas a múltiples amenazas, tanto de origen natural como an-
trópico, y presentan distintos grados de vulnerabilidad frente a las mismas. Por esa mis-
ma razón abandonan el campo en busca de más “seguridad” en las ciudades. Ese cam-
bio implica sustituir unas amenazas y unas vulnerabilidades por otras, que en un mo-
mento determinado se consideran menos inminentes o más manejables. Sin embargo
la aglomeración urbana, que en alguna medida ofrece ciertas “seguridades” y nuevas
oportunidades, también genera nuevas y complejas formas de vulnerabilidad para quie-
nes forman parte de ella.
Aventuremos algunas reflexiones finales a partir de lo que hemos conversado en esta
parte del viaje:
El planeta Tierra, en su condición de ser vivo, ha sido desde su nacimiento hace 4.600
millones de años, el escenario de múltiples procesos de cambio.
¡Qué más que el viaje a la deriva, por sobre el manto terrestre, de enormes placas de la
corteza que unas veces se separan y otras se chocan formando fosas profundas y eleva-
das montañas y volcanes!
¡Qué más que el surgimiento de enormes cadenas montañosas como la cordillera de los
Andes, como resultado unas veces de procesos imperceptibles en el corto plazo y otras
veces de grandes y notorias “catástrofes”!
Hoy esos procesos de cambio se mantienen vigentes, aunque con características distin-
tas. Los retos de adaptación de la vida también siguen vigentes.
Desde su aparición sobre el planeta Tierra, hace 3.600 millones de años, la vida ha si-
do testigo de esos procesos de cambio y como resultado de ellos muchas especies han
desaparecido y han surgido otras nuevas, mejor adaptadas. Las transformaciones de los
seres vivos, a su vez, también provocan nuevas transformaciones en el entorno. La evo-
lución, entonces, es de doble vía. Los biólogos hablan de coevolución: la evolución con-
junta e interdependiente de los seres vivos y su entorno. El mayor aliado que ha tenido
la vida en ese proceso de coevolución ha sido el tiempo.
Desde la aparición de los seres humanos tal y como somos actualmente –suceso que se
produjo hace unos 150 mil a 100 mil años- y particularmente desde la llegada de los
primeros seres humanos a lo que hoy es el continente americano, hace unos 12 mil
años, nuestra especie ha sido testigo de una gran cantidad de esos procesos de cambio.
Nosotros, los seres humanos, hemos ido adquiriendo poco a poco, pero de manera ca-
da vez más rotunda y acelerada, una capacidad de transformar el entorno que no ha te-
nido ninguna otra especie de las que han habitado o habitan hoy este planeta. Además,
no solamente somos testigos de los cambios de la Tierra, y de los cambios de las comu-
nidades que conformamos, sino que además somos conscientes de esos cambios. Al
igual que las demás especies, nos transformamos para adaptarnos a las nuevas condicio-
nes planetarias, la mayoría de las cuales, ahora, son creadas por nosotros mismos. Y al
contrario que otras especies animales y vegetales que nos han precedido, no podemos
darnos el lujo de depender solamente del tiempo como principal aliado y herramienta
en nuestro proceso adaptativo. Contamos con la cultura, que para efectos de este texto
podemos definir como el conjunto de “impactos” materiales e inmateriales, positivos y
negativos, que nuestra especie le ha causado en el pasado y le causa hoy a este planeta
del cual formamos parte. La cultura nos permite producir, en tiempos muy cortos,
transformaciones de las cuales no ha sido capaz ninguna otra especie, pero también nos
permite –o debería permitirnos- adaptarnos a los cambios en periodos de tiempo rela-
tivamente cortos. Si dependiéramos solamente del tiempo y del ensayo y del error, co-
mo han dependido otras especies, en lugar de contar con la cultura, seguramente ya nos
habríamos extinguido. O a lo mejor no: quién sabe.
Un componente esencial para transmitir la cultura –los conocimientos y las experien-
cias acumuladas- de unas generaciones a otras, o entre los integrantes de unas mismas
generaciones, es la comunicación. No somos, por supuesto, la única especie cuyos
miembros se comunican entre sí, pero es indudable que nosotros, los seres humanos,
hemos desarrollado unas formas de comunicación mucho más complejas y de muchos
mayores alcances, que las de otras especies.
Pero al mismo tiempo, al menos como conjunto, hemos retrocedido notable y lamen-
tablemente, en nuestra capacidad para comunicarnos con la naturaleza de la cual, aun-
Tercera Parte 205
que nos hayamos olvidado, seguimos siendo parte. Hemos perdido la capacidad que te-
nían otras culturas humanas que nos antecedieron, para dialogar con la Tierra. Hoy,
cuando estamos siendo testigos de cada vez más y más complejos desastres, estamos ad-
quiriendo conciencia de que uno de los grandes retos que tenemos quienes nos dedica-
mos a la comunicación, es el de recuperar esa capacidad perdida para dialogar con el
planeta. El reto es volver a poner la cultura (y como parte de ella el “desarrollo”) al ser-
vicio de nuestra convivencia con la Tierra. Ese reto es eminentemente político, en el
sentido en que hemos venido utilizando ese concepto en este texto.
CAPÍTULO 2. Ingredientes para Preparar un Desastre

Los desastres no surgen simplemente porque sí, ni aparecen de la nada, de manera es-
pontánea. Por el contrario, son procesos que se van gestando de manera gradual, como
consecuencia de la interacción entre la dinámica de la naturaleza y las distintas dinámi-
cas de las comunidades que se relacionan con ella. Por eso se afirma que los desastres
constituyen “construcciones sociales”.
En este momento del viaje, más que definir el desastre, nos interesa penetrar en los in-
gredientes y en los procesos que conducen a la aparición de un fenómeno de esta clase.
En el trayecto anterior vimos varios ejemplos concretos de las transformaciones que ha
experimentado desde su aparición nuestro planeta, y recorrimos muy rápidamente al-
gunos de los procesos que han conducido a la conformación del territorio que habita-
mos, en el continente suramericano. Aprendimos también que este continente no siem-
pre ha estado en el lugar de la Tierra en donde hoy se encuentra.
Concluimos, entonces, que el planeta Tierra se encuentra vivo, a su manera. Esto quie-
re decir que experimenta cambios de manera permanente, algunos lentos, graduales y
casi imperceptibles, otros súbitos y muchas veces de consecuencias catastróficas para
quienes habitamos el lugar donde se manifiestan.
Si esos cambios se producen dentro de lo que podríamos llamar “el rango de adapta-
ción” de la comunidad humana, no constituyen un peligro. Ni la probabilidad de que
ocurran constituye una amenaza. Mejor dicho: si se produce un sismo fuerte o leve, pe-
ro dentro del rango dentro del cual las edificaciones pueden “mecerse” sin colapsar, ese
sismo no tiene por qué convertirse en un desastre. Por el contrario, la posibilidad de
que ocurra un terremoto que supere esos rangos, es decir, que sea capaz de destruir las
construcciones existentes en la región en donde ocurra, sí constituye una amenaza.
La condición de amenaza, entonces, no es intrínseca al sismo, sino que depende de las
condiciones estructurales de las edificaciones que en un momento dado deben “enfren-
tarse” a ese movimiento de la Tierra.
La posibilidad de que caiga un aguacero fuerte o una granizada, sólo se convierte en

amenaza cuando la cantidad de agua o de granizo supera las características de diseño y
las condiciones de mantenimiento de los sistemas de alcantarillado de la ciudad en don-
de puede ocurrir ese fenómeno.
Un mismo aguacero puede no pasar de ser un mero fenómeno de la naturaleza, normal
en cualquier ciudad de nuestra región del planeta, si la infraestructura de la ciudad es-
tá preparada para resistirlo, pero puede convertirse en un desastre cuando no existe la
infraestructura adecuada.
A esa incapacidad de las estructuras de la ciudad para resistir el terremoto o el aguace-
ro –incapacidad que convierte a esos fenómenos de la naturaleza en amenazas- le da-
mos el nombre de vulnerabilidad.
En el medio rural esa posibilidad se convierte en una amenaza cuando los ecosistemas
han perdido su capacidad de autorregulación. Así por ejemplo, la tala de árboles, y la
consecuente pérdida del tejido de raices que “amarran” el suelo, lo hacen vulnerable a
la lluvia y convierten en una amenaza la temporada invernal. Cuando los ecosistemas
están “sanos”, esas mismas lluvias constituyen una bendición. La autorregulación es la
capacidad de un sistema para adaptarse a los cambios. La existencia de amplios terre-
nos a lado y lado de las orillas de los ríos, sobre los cuales se puede depositar el exceso
de agua que éstos traen en la temporada invernal, es un ejemplo claro de autorregula-
ción. Esa “esponja” de materia orgánica que conforma los suelos vivos de los bosques y
los páramos y en la cual se acumula el agua que luego, se libera de manera lenta y gra-
dual en las temporadas secas, es otro ejemplo de autorregulación. La naturaleza “sana”
tiene prevista la manera de que no falte agua durante los meses en que cesan las lluvias.
El deterioro de la capa vegetal destruye esa posibilidad y convierte el verano en una
amenaza
Podemos deducir, entonces, que los conceptos de amenaza y de vulnerabilidad se gene-
ran mutuamente, es decir, que un fenómeno cualquiera solamente se convierte en ame-
naza si existe la posibilidad de que ocurra en un lugar vulnerable (expuesto y débil)
frente al mismo. E igualmente, la vulnerabilidad siempre se predica frente a un fenó-
meno determinado. Así, por ejemplo, una casa de madera y techo de paja o cade pue-
de ser muy poco vulnerable frente a los terremotos (por su alta flexibilidad y su bajo pe-
so), pero puede ser muy vulnerable frente a los incendios. Las casas palafíticas, cons-
truidas sobre “zancos” en las zonas lacustres y costeras, son menos vulnerables a las “su-
bidas” del agua que las casas “pegadas” al suelo que construimos en las montañas andi-
nas. Para las primeras, la inundación no constituye una amenaza; como tampoco lo es
para los campesinos que manejan especies capaces de crecer y producir en terrenos
inundados, o cuyo rápido ciclo de vida se cumple entre inundación e inundación. Las
culturas amazónicas desarrollaron sistemas de cultivo, que luego adoptaron otras cultu-
ras americanas, que les permitían aprovechar al máximo los periodos de lluvias y los te-
Tercera Parte 207
rrenos anegados. Al desaparecer de nuestra memoria colectiva esos mecanismos de

adaptación y autorregulación, las inundaciones se conviertieron en desastres.
Cuando evaluamos lo que podría ocurrir si se llega a concretar una amenaza en una co-
munidad vulnerable a la misma, estamos realizando un análisis de riesgo. Volviendo a
uno de los ejemplos anteriores: ¿Qué pasaría si se produjera un sismo en cercanías de
un pueblo hecho de casas de madera con techo de cade ? ¿Y qué pasaría si en ese mis-
mo pueblo se produjera un incendio? ¿Qué pasa cuando sube el río, cumpliendo su ci-
clo natural, pero nuestras casas han sido construidas como si no vivieramos a sus orillas
sino en las calles de una ciudad? ¿O cuando por distintas razones hemos dejado perder
las especies capaces de crecer en terrenos inundados?
Los seres humanos estamos llevando a cabo de manera permanente, a veces de manera
conciente y a veces inconciente, análisis de riesgos. Y, si podemos, optamos por el que
en determinadas circunstancias nos parece menos peligroso o más manejable.
Por esa razón los campesinos, que la mayoría de las veces son concientes de los riesgos
que los esperan en las grandes ciudades, de todas maneras toman a veces la decisión de
abandonar el campo: porque consideran que, en un momento determinado, los bene-
ficios de trasladarse a la ciudad compensan los inconvenientes. En este caso el análisis
de riesgos equivale a un análisis de costo-beneficio, cuya conclusión literal puede ser
“vale la pena”.
Antes de seguir adelante hablemos un poco más sobre las amenazas:
Dependiendo de su origen, podemos clasificarlas como naturales, socionaturales y an-
trópicas.
Las primeras, las naturales, son aquellas que nacen directamente de la dinámica de la
naturaleza, como por ejemplo una erupción volcánica o un terremoto. En su ocurren-
cia no intervienen para nada las actividades humanas.
Las segundas, las socionaturales, son aquellas que se expresan a través de la naturaleza,
pero en cuya aparición o en sus efectos hay en alguna medida intervención humana.
Una inundación o un deslizamiento, por ejemplo, pueden ser eminentemente natura-
les, pero también pueden deberse a la deforestación de una ladera o de la parte alta de
una quebrada. Así como después del terremoto que afectó al cañón del río Páez (en la
región de Tierradentro, en el suroccidente de Colombia) en 1994, se produjeron más
de 3000 deslizamientos, la mayoría de los cuales fueron completamente naturales (pro-
ducto de la saturación de agua en altas pendientes), así mismo, con terremoto o sin te-
rremoto de por medio, se han registrado muchos casos en los cuales el deslizamiento se
le puede atribuir claramente al mal manejo de las aguas superficiales en el lugar en don-
de ocurre. El gran deslizamiento que sepultó varias casas y personas en la población de
Santa Tecla, cerca de San Salvador, después del sismo del año 2001, se produjo por una
combinación de factores que incluyeron el terremoto, pero también las intervenciones
humanas en el cerro que se vino abajo.
Una característica de los tiempos que corren es que cada vez la barrera que separa a las
amenazas naturales de las socionaturales parece ser más difusa. Quién hubiera dudado
antes, por ejemplo, que los huracanes son fenómenos eminentemente naturales. Sin
embargo cuando durante la temporada de huracanes del año 2004, el huracán Iván se
acercó a las costas cubanas, encontró agua a 32 grados C de temperatura a profundida-
des que alcanzaban los 200 metros. El agua caliente es el “combustible” del cual se ali-
mentan los huracanes, y esto hizo que ese organismo tropical alcanzara el grado 5, es
decir, la mayor categoría en términos de velocidad y capacidad destructiva. Si, como
muchos piensan, ese incremento de la temperatura del océano está relacionada con el
calentamiento global del planeta, y este con el impacto de la actividad humana sobre el
clima de la Tierra, el huracán Iván habría dejado de ser un fenómeno exclusivamente
natural para penetrar en el territorio de las amenazas socionaturales.
La tercera categoría corresponde a las llamadas amenazas antrópicas, que son aquellas
claramente causadas por la actividad humana. Entre los ejemplos más evidentes están
los accidentes industriales y nucleares, la contaminación y los incendios forestales pro-
vocados.
En la realidad normalmente las amenazas no vienen solas, sino de manera concatena-
da. Esto quiere decir, por ejemplo, que un sismo (amenaza natural) puede desatar una
serie de amenazas socionaturales (como deslizamientos en laderas inestables, que a su vez
pueden taponar cauces de agua y provocar inundaciones y avalanchas), al igual que
amenazas antrópicas (incendios por fugas de gas o daños en las instalaciones eléctricas,
o asonadas y saqueos).
Un terremoto en el fondo del mar puede provocar una “gran ola” o tsunami. O una
erupción volcánica puede provocar una tormenta eléctrica debido a las cargas estáticas
entre las partículas de ceniza. Estos son ejemplos de amenazas naturales concatenadas,
como lo fueron también los deslizamientos en el ya citado ejemplo del terremoto de
Tierradentro en Colombia.
Lo cierto es que, la mayoría de las veces, en este momento no se puede afirmar a prio-
ri si una amenaza es natural o socionatural (todavía suelen ser más claras las antrópi-
cas). Hay que mirar, caso por caso, los procesos e ingredientes que conducen a generar
una amenaza, y este es uno de los campos en los cuales el análisis juicioso por parte de
los medios de comunicación puede resultar muy importante.
¿Por qué importante? ¿Qué importancia tiene, más allá de la mera curiosidad académi-
ca, que una amenaza sea natural, socionatural o antrópica?
Mucha importancia, porque dependiendo de su categoría podemos definir las posibili-
dades que tenemos los seres humanos para evitarla.
Normalmente no podemos hacer nada para evitar las amenazas naturales. ¿Cómo im-
pedir, por ejemplo, que se produzca un terremoto o una erupción volcánica? ¿Cómo
Tercera Parte 209
impedir un huracán, los fenómenos de El Niño y La Niña, una tormenta eléctrica o

un tsunami?
En este momento, con las herramientas científicas y tecnológicas que tenemos a mano
los seres humanos, resulta imposible. (Aunque hay quienes afirman que, por ejemplo,
los ritos de los orichas o sacerdotes de la religión tradicional cubana, lograron desviar la
ruta que traía el huracán Iván y poner a salvo la mayor parte de la isla de Cuba. Quien
esto escribe ha visto a los The Wala –shamanes indígenas paeces de la región de Tierra-
dentro- mover nubes a través de sus rituales… estos fenómenos, sin embargo, resultan
imposibles de explicar a partir del positivismo y la “razón” de occidente).
Posiblemente, si con el tiempo se logran revertir los efectos negativos de la actividad hu-
mana sobre el clima, a lo mejor se podrá volver a “normalizar” el comportamiento hi-
drometeorológico de la atmósfera terrestre.
No podemos hacer nada para evitar un terremoto, pero sí podemos actuar sobre las
amenazas concatenadas antrópicas y socionaturales (tales como los accidentes industria-
les y los incendios que puede desencadenar el terremoto, y sobre los deslizamientos en
laderas inestables. O sobre las alteraciones del orden público que se pudieren desenca-
denar después del terremoto).
Pero hasta este momento hemos hablado solamente de las amenazas, que representan
sólo uno de los ingredientes del riesgo. Nos falta hablar sobre la vulnerabilidad, el otro
ingrediente.
En los ejemplos que usamos antes, el de las casas capaces de resistir el terremoto (pero in-
capaces de resistir al incendio) y en el de los sistemas de alcantarillado capaces de resistir
la granizada y el aguacero, al igual que en el de las casas palafíticas capaces de resistir la
inundación, nos limitamos a uno solo de los aspectos o factores de la vulnerabilidad: en es-
te caso el físico o estructural. Cuando hablamos de las semillas adaptadas a crecer en me-
dio de la inundación, nos adentramos en los factores ecológicos y lo culturales.
La vulnerabilidad (al igual que su opuesto: la sostenibilidad) es el resultado de un siste-
ma complejo en el cual interactúan de manera permanente distintos factores, tal y co-
mo lo muestra la gráfica siguiente. Hace algún tiempo, cuando comenzamos a explorar
las implicaciones de la vulnerabilidad global como un sistema complejo, pensábamos
que lo más importante eran los distintos factores. Hoy entendemos que estos única-
mente son clavos y que lo importante son las hamacas o interacciones entre los mismos,
las cuales conforman un tejido, red o telaraña, de cuya resistencia depende la capacidad
de una comunidad para resistir un balonazo, es decir, para aguantar sin traumatismos
los efectos de la materialización de una amenaza (y de sus amenazas concatenadas). O
para recuperarse de los efectos de ese balonazo, a lo cual los ecólogos, refiriéndose a la
capacidad de recuperación de los ecosistemas, le dan el nombre de resiliencia.
La resiliencia es la capacidad que tiene un sistema social para reconstituir la red o el te-
jido social después de que éste ha sido afectado como consecuencia de la materializa-
ción de una amenaza. Es decir, después de que se ha producido un desastre. La expe-
riencia nos ha demostrado que el tejido social no se limita a las relaciones que existen
entre las comunidades y sus organizaciones, sino que abarca una red mucho más am-
plia de interacciones entre actores y sectores, que incluyen las relaciones con el Estado
y las relaciones (incluyendo las simbólicas) con el ambiente.
En alguna oportunidad, cuando quien esto escribe se encontraba trabajando estos con-
ceptos haciendo uso –a manera de metáfora- de la relación de una araña con su telara-
ña, una persona que participaba en el grupo hizo caer en la cuenta de que cuando al-
gún agente externo destruye la telaraña, pero la araña permanece viva, ésta es capaz de
reconstruir el tejido.
Aproximarnos a la vulnerabilidad y a la sostenibilidad como tejidos complejos, nos ayu-
da a entender cómo es posible que algunas comunidades que son muy débiles en algu-
nos aspectos, como por ejemplo el económico, logren resistir embates externos, como
por ejemplo un bloqueo económico prolongado, acudiendo a sus fortalezas culturales,
organizativas y políticas, y sobre todo a la fortaleza de los vínculos que unen estos fac-
tores entre sí y con los demás clavos de la telaraña. Una comunidad sometida a un em-
bargo económico que le impide adquirir del exterior alimentos, fertilizantes y pestici-
das, logra consolidar su autonomía a partir de estrategias como la agricultura urbana y
el uso intensivo de prácticas agroecológicas para producir alimentos.
Una lectura a la luz de esta telaraña, de los procesos de resistencia cultural y territorial
de muchas comunidades indígenas suramericanas, nos permite entender cómo es posi-
ble que después de 500 años de “conquista continuada” y de diversos y múltiples inten-
tos por despojarlas e invisibilizarlas, hayan logrado no solamente sobrevivir sino además
generar y poner en marcha propuestas de eso que hoy se denomina desarrollo endóge-
no, el cual parte de aprovechar al máximo y a favor de la calidad de vida de esas comu-
nidades y de su entorno, las ventajas comparativas que ofrecen el territorio y la cultura.
Uno de los grandes retos que tiene la comunicación en este sentido, es el de ayudarle a
la comunidad sometida a una amenaza o afectada por un desastre, a reconocer y a va-
lorar los recursos y las fortalezas que le aporta su tejido social, y a activar esos recursos
y esas fortalezas como expresiones de su propia capacidad de recuperación o resiliencia.
Así mismo, los medios pueden contribuir a evitar que las acciones externas (por muy
bien intencionadas que sean), en lugar de ayudar a fortalecer la autonomía y la capaci-
dad de resiliencia de la comunidad, actúen, como sucede muchas veces, en dirección
totalmente contraria. Es decir, desactivando y sustituyendo la capacidad de recupera-
ción de los actores locales.
Tercera Parte 211
La selección de estos clavos o factores de vulnerabilidad-sostenibilidad no deja de ser ar-

bitraria: podríamos haber trabajado agrupándolos todos en sólo seis factores, o por el
contrario podríamos haberlos discriminado aún más. Lo importante es tener clara la
complejidad de ambos conceptos y el hecho de que ambos surgen como resultado de
una serie de interacciones dinámicas, que cambian de manera constante.
Cuando nos enfrentamos a un sistema complejo como éste, no sólo de manera teórica
sino, algunas veces, con la obligación de tomar determinadas decisiones que afectarán
de una u otra forma la vida de una comunidad y las relaciones con su entorno ecológi-
co y con otras comunidades (a veces durante varias generaciones) como sucede en el ca-
so de definir si se lleva a cabo o no una reubicación, estamos ante dos posibilidades.
La una, inmovilizadora: la complejidad del sistema nos asusta; nos impide tomar la ne-
cesaria decisión. Nos parece que son demasiadas las variables que tomar en considera-
ción y que nos resulta imposible asumir responsabilidad por la enorme cantidad de efec-
tos posibles que puede generar esa decisión.
La otra, por el contrario, nos empodera (para acudir a esa palabra extraña que se está
volviendo de uso común). La telaraña nos demuestra que no importa cuál sea nuestra
posición en el sistema ni en cual de los clavos estamos ubicados, cualquier decisión
nuestra tiene la posibilidad de influir sobre la totalidad de la telaraña y sobre el resto de
los clavos. Si somos docentes y estamos en el clavo de la educación, desde allí podemos
idear la manera de sacudir la telaraña; lo mismo si somos integrantes de un concejo mu-
nicipal, o si somos empresarios, investigadores o miembros de una organización comu-
nitaria o de una ONG ambiental. Lo importante es tener conciencia de la complejidad
e integralidad del sistema y capacidad para actuar desde nuestra posición local.
TELARAÑA 1
DE FACTORES DE VULNERABILIDAD/ SOSTENIBILIDAD

Tercera Parte 213
“TELARAÑA” DE FACTORES DE VULNERABILIDAD/

SOSTENIBILIDAD
Esta gráfica muestra la complejidad del tejido social del sistema, que no se limita
a los aspectos organizativos de la comunidad, sino que comprende toda la red de
relaciones e interacciones con los distintos factores de los cuales dependen la vul-
nerabilidad o la sostenibilidad del sistema. La sostenibilidad depende de la resis-
tencia y de la resiliencia de la telaraña, es decir, de su capacidad para aguantar un
balonazo y/o para recuperarse de los efectos del mismo. Ese balonazo puede ser,
por ejemplo, un terremoto, una temporada invernal, una crisis económica genera-
lizada o un conflicto armado. Más importantes que las características independien-
tes de cada uno de esos factores, son las relaciones que se establecen entre ellos. Los
factores son como clavos en la pared. Las relaciones son las hamacas que colgamos
de esos clavos.
Debemos saber también que, al igual que sucede con el cubo de Rubik, no todos los
avances en uno de los factores van a significar necesariamente un avance del sistema co-
mo totalidad. Por el contrario, los avances en una de las caras del cubo pueden signifi-
car que se desorganicen otras caras que ya considerábamos ordenadas. Así por ejemplo,
para tomar un caso de la realidad, promover el uso de estufas de gas en una comunidad
indígena puede significar un avance en la cara ecológica del cubo, en la medida en que
reduce el uso de la leña y por ende la presión sobre el bosque local, pero puede singifi-
car un retroceso en la cara cultural, pues las transmisión de la cultura de generación en
generación, se lleva a cabo por vía oral, en reuniones familiares que se realizan alrede-
dor del fogón de leña y no de una estufa de gas. El impulso de un monocultivo en una
comunidad, para aprovechar los buenos precios de un determiando producto en el mer-
cado nacional o internacional, puede significar un avance en la cara económica, pero un
retroceso en la cara ecológica y eventualmente en la cara cultural, en la medida en que
ambas depende de la conservación de la biodiversidad. Esos avances y retrocesos son
inevitables en cualquier proceso y lo importante es ser conciente de ellos, de manera
que lo que se retroceda en un paso determinado pueda volverse a recuperar en los pa-
sos subsiguientes.
En cuanto hace referencia a los periodistas y comunicadores y comunicadoras sociales,
que normalmente no son las personas encargadas de tomar las decisiones, sino las respon-
sables de divulgarlas, de interpretarlas, de hacerles el seguimiento y de orientar a la comu-
nidad para entender el significado de las mismas y sus posibles efectos, resulta muy im-
portante saber manejar este rompecabezas tridimiensional en toda su complejidad.
Quienes nos dedicamos a la comunicación social incurrimos algunas veces en interpre-

taciones simplistas, basados solamente en las implicaciones aparentes o inmediatas de
un hecho o de una decisión, sin tener en cuenta las posibles consecuencias, positivas o
negativas, que en el mediano y largo plazo puede tener cualquier cambio en la comu-
nidad o en el territorio del cual forma parte.
Anexamos dos matrices o tablas, en las cuales proponemos realizar un análisis de las for-
talezas y de los recursos que hacen sostenible (en este caso: capaz de sostenerse) a su pro-
pia comunidad frente a una determinada amenaza, al igual que de las debilidades y ca-
rencias que la hacen vulnerable frente a esa misma amenaza. Recordemos que es nece-
sario elaborar un par de matrices (una para la sostenibilidad y otra para la vulnerabili-
dad) por cada amenaza, pues como vimos en el ejemplo de las casas de madera, las mis-
mas características que las hacen resistentes a los terremotos, las hacen vulnerables a los
incendios. Ante la presencia de varias amenazas concurrentes ¿cómo determinamos
nuestras prioridades?
¿Amenaza o vulnerabilidad?
Cuando comenzamos a trajinar por los caminos de eso que hoy se llama gestión del ries-
go, creíamos tener muy claras las diferencias entre amenaza y vulnerabilidad. De la pri-
mera, en términos generales, decíamos que es la probabilidad de que se produzca un
evento que representa un peligro para las comunidades situadas en el lugar en donde ese
evento puede ocurrir, y de la segunda que es la exposición a ese evento y la incapacidad
para absorber sin traumatismos los efectos del mismo. Como ya dijimos, la anticipación
sobre lo que podría suceder de llegarse a materializar la amenaza en el lugar ocupado por
las comunidades vulnerables, constituye el riesgo. Y cuando eso que podría suceder, efec-
tivamente sucede, se configura el desastre. Es decir, el riesgo es una posibilidad. El de-
sastre es la materialización (o la “actualización”, dicen algunos, usando un anglicismo) de
esa posibilidad. Hoy sabemos que a pesar de que esas definiciones siguen siendo válidas
en lo fundamental, los dos conceptos, el de amenaza y el de vulnerabilidad, no solamen-
te se generan mutuamente (recordemos que un evento sólo se convierte en amenaza si
existe la posibilidad de que afecte a una comunidad vulnerable a ese evento), sino que,
además, en muchos casos los conceptos son intercambiables entre sí.
Por otra parte, como los muestran las gráficas 1 y 2, las vulnerabilidades de los ecosis-
temas se pueden convertir en amenazas para las comunidades, al igual que las vulnera-
bilidades de las comunidades se pueden convertir en amenazas para los ecosistemas, las
cuales, a su vez, se convierten en amenazas para esas mismas o para otras comunidades.
Esas gráficas fueron elaboradas en desarrollo de un estudio tendiente a determinar el
sentido concreto del concepto de sostenibilidad para el sistema conformado por las co-
munidades y por el humedal, en uno de los principales humedales urbanos que toda-
vía le quedan a la ciudad de Bogotá.
Tercera Parte 215
Como resultado de ese trabajo, nos convencimos de que no es posible hablar de vulne-
rabilidad o de sostenibilidad de una comunidad, aislándola arbitrariamente de los eco-
sistemas con los cuales esa comunidad intereactúa, como tampoco podemos hablar de
sostenibilidad o de vulnerabilidad de los ecosistemas, aisladamente de las comunidades
con los cuales estos tienen relación. Intentar alcanzar la sostenibilidad del ecosistema
humedal, dejando de lado las vulnerabilidades de las comunidades que habitan en su
vecindad (y en algunos casos en su propio interior), resultaba tan inútil como intentar
alcanzar la sostenibilidad de esas comunidades olvidándonos del humedal.
Lo más importante de esta experiencia fue que nos enseñó a cerrar ciclos y a entender
que si bien nos encontramos frente a un matrimonio insostenible, como es el caso del
que existe entre esas comunidades y el humedal, al mismo tiempo nos encontramos
frente a un matrimonio indisoluble, es decir, frente a un vínculo que, en términos rea-
les y prácticos, no se puede separar.
En páginas anteriores dimos varios ejemplos de comunidades que habitan en condi-
ciones de alto riesgo en ciudades como La Paz, Quito, Medellín y Bogotá. En algunos
casos contados, es posible adelantar programas de reubicación que permitan ubicar a
algunas de las familias que conforman esas comunidades, en lugares que presenten me-
nos amenazas. O es posible intervenir sobre algunas de las condiciones del terreno con
el fin de reducir la magnitud de ciertas amenazas. Como también es posible trabajar
sobre los distintos factores que hacen vulnerables a las comunidades. Lo que en la
práctica resulta imposible es reubicar a todas las comunidades, con lo cual estaríamos
rompiendo el vínculo entre humedales y comunidad, o entre laderas y comunidad, o
entre ríos o zonas costeras y comunidad.
Cuando nos encontramos ante matrimonios insostenibles, pero que al mismo tiempo son
indisolubles, la única posibilidad es trabajar en busca de una mayor sostenibilidad de la
relación. Eso solamente es posible si intervenimos simultáneamente sobre ambos
miembros de la pareja, y si los seres humanos, en lugar de pretender dominarlo o aplas-
tarlo, aprendemos a dialogar y a entender cómo piensa y cómo actúa el otro compo-
nente de la relación. Es decir: la naturaleza, que es un ser vivo, y como tal tiene capa-
cidad de defenderse y de protestar, pero también de aprender a convivir con nosotros.
Nos encontramos, entonces, frente a otro reto claro de comunicación.
MATRIZ DE SOSTENIBILIDAD
SOSTENIBILIDAD FACTORES DE FACTORES FACTORES FACTORES
/ FACTORES LOCALIZACIÓN ESTRUCTURALES ECONÓMICOS ORGANIZATIVOS
LOCALIZACIÓN
ESTRUCTURALES
ECONÓMICOS
ORGANIZATIVOS
POLÍTICOS
EDUCATIVOS
CULTURALES
ECOLÓGICOS
INSTITUCIONALES
SOSTENIBILIDAD.- A partir del conocimiento que tenemos de nuestra propia región iden-
tifiquemos de qué manera cada uno de estos factores se relaciona con los demás para efectos
de determinar las fortalezas y recursos que nos permitirían resistir una amenaza.
MATRIZ DE VULNERABILIDAD
VULNERABILIDAD FACTORES DE FACTORES FACTORES FACTORES
/ FACTORES LOCALIZACIÓN ESTRUCTURALES ECONÓMICOS ORGANIZATIVOS
LOCALIZACIÓN
ESTRUCTURALES
ECONÓMICOS
ORGANIZATIVOS
POLÍTICOS
EDUCATIVOS
CULTURALES
ECOLÓGICOS
INSTITUCIONALES
VULNERABILIDAD.- A partir del conocimiento que tenemos de nuestra propia región

identifiquemos de qué manera cada uno de estos factores se relaciona con los demás para efec-
tos de determinar las debilidades y carencias que nos impedirían resistir una amenaza.
Tercera Parte 217
MATRIZ DE SOSTENIBILIDAD
FACTORES FACTORES FACTORES FACTORES FACTORES
POLÍTICOS EDUCATIVOS CULTURALES ECOLÓGICOS INSTITUCIONALES
MATRIZ DE VULNERABILIDAD
FACTORES FACTORES FACTORES FACTORES FACTORES
POLÍTICOS EDUCATIVOS CULTURALES ECOLÓGICOS INSTITUCIONALES
GRÁFICA 1
Tercera Parte 219
GRÁFICA 2
CAPÍTULO 3. ¿Qué Causó el Desastre de Diciembre

2004 en el Pacífico Sur?
Con base en la información que conocemos, intentemos determinar qué factores influ-
yeron para convertir el maremoto del 26 de diciembre de 2004 en las costas de Suma-
tra, en uno de los peores desastres de que ha sido testigo la humanidad.
En primer lugar, lo desencadenó uno de los terremotos de mayor magnitud que se han
registrado en la historia. (El mayor sismo registrado en el mundo ocurrió en Chile en
1960 y tuvo una magnitud –cantidad de energía liberada- de 9.5 en la Escala de Rich-
ter; el siguiente ocurrió en Alaska en 1964 con magnitud 9.2; el siguiente, en el mar,
frente a Alaska en 1957, con magnitud 9.1 y el cuarto frente a la costa norte de Suma-
tra el 26 de diciembre de 2004, con magnitud 9.0. El sismo reciente ocurrido en marzo
28 de 2005, con magnitud 8.7 y epicentro en la misma falla que produjo el anterior, ayu-
da a destruir la hipótesis de que una comunidad que ha sufrido un terremoto ya ha que-
dado “vacunada” contra esa amenaza. Recordemos que en 1906 se produjo un terremo-
to de magnitud 9.0 en el océano Pacífico, frente a las costas de Colombia y Ecuador).
En segundo lugar, la zona afectada por el terremoto y por la consecuente ola o tsuna-
mi, se encontraba densamente ocupada, no sólo por comunidades nativas sino también
por resorts destinados al turismo internacional. El tsunami golpea playas urbanizadas,
como las que se encuentran en muchos de nuestros países.
En tercer lugar, en el imaginario colectivo (ver los distintos actores y sectores que apa-
recen en la telaraña de la página 228, telaraña 2) no existía conciencia real sobre la po-
sibilidad de que esa zona pudiera ser afectada por un evento de semejante magnitud.
En consecuencia no existían sistemas de alerta temprana ni, mucho menos, programas
de largo alcance que le enseñaran a la comunidad qué hacer en caso de pronosticarse la
posibilidad de un tsunami. (Si bien no es posible saber con exactitud cuándo va a ocu-
rrir un terremoto, sí existe la tecnología necesaria para pronosticar si un terremoto que
ya ha ocurrido puede provocar un tsunami y con qué características). Muchos menos
existían formas de preparar a los huéspedes de los hoteles sobre qué hacer en tal even-
tualidad (como sí existen, por ejemplo, en San Francisco frente a los terremotos o en
La Habana frente a los huracanes).
En cuarto lugar, el proceso de urbanización y “desarrollo” de las costas y playas de la
región afectada, había acabado con los manglares y con otras especies de la vegeta-
ción, que normalmente contribuyen a moderar los efectos de los embates del mar. Ya
mencionamos atrás cómo, después del maremoto que afectó a Tumaco (costa pacífi-
ca colombiana) en 1979, resultó evidente el efecto diferencial del desastre en las zo-
nas previamente deforestadas y en las que habían conservado su cobertura forestal.
En este caso la vulnerabilidad ecológica de las zonas costeras incrementó la intensi-
dad de la amenaza contra la comunidad.
Tercera Parte 221
En quinto lugar, las comunidades afectadas por el desastre habían perdido la capacidad
de intepretar las señales de la naturaleza que, en los pocos casos en que eso no fue así,
“avisaron” con anticipación sobre la inminencia de lo que iba a ocurrir. Varias comuni-
dades “primitivas”, conocedoras del comportamiento de los animales, y en especial de
las aves, lograron ponerse a salvo del tsunami. Este es un ejemplo perfecto de cómo la
pérdida de la cultura tradicional se convierte en un grave factor de vulnerabilidad.
Estas son apenas algunas de las razones que conviertieron a ese terremoto en un desas-
tre. Algunas son propias del terremoto mismo (amenaza) pero otras muchas fueron
aportadas por las comunidades (vulnerabilidad).
Por supuesto habría que “tramitar” con mucho más detalles las matrices o telarañas de
vulnerabilidad y sostenibilidad de las comunidades afectadas para entender con más
precisión ese terrible desastre. Pero eso escapa a los objetivos de este viaje.
Pero lo que conocemos nos permite preguntarnos qué podrían haber hecho personas
como nosotros -facilitadores de la comunicación- para transformar las condiciones que
hicieron posible el desastre.
¿Cómo podrían haber influido, mediante “el poder” de la comunicación, sobre los dis-
tintos actores y sectores sociales, para promover esos cambios?
¿Avala este ejemplo nuestra convicción de que estamos ante una responsabilidad polí-
tica de periodistas y comunicadores?.
CAPÍTULO 4. Matrimonios Insostenibles e Indisolubles

en las Provincias de Manabí y Los Ríos
Al llegar a este punto del viaje ya tenemos elementos suficientes para analizar por qué
razón algunos fenómenos naturales, como los sismos o el fenómeno de El Niño, y al-
gunos fenómenos socionaturales, como las inundaciones y los deslizamientos, constitu-
yen amenazas contra nuestras comunidades.
Comencemos por reflexionar si, efectivamente, las inundaciones y los deslizamientos
son socionaturales (es decir, si en su ocurrencia interviene de alguna manera la activi-
dad humana), o si se trata de meras expresiones de la dinámica de la naturaleza.
Si son lo primero (es decir: socionaturales), seguramente podemos hacer muchas cosas
para evitar que en el futuro se vuelvan a producir o, por lo menos, para ir reduciendo
poco a poco las probabilidades de que ocurran. Si son totalmente naturales, tenemos
que reducir nuestra vulnerabilidad o debilidad frente a esos fenómenos.
A lo mejor, en el caso de las inundaciones, unas sí son eminentemente naturales (es de-
cir, forman parte del comportamiento natural de los ríos) y es precisamente debido a
esas inundaciones que se han formado las llanuras aluviales que una gran cantidad de
los habitantes de esta región ocupamos. (“Aluvial”, según el diccionario, se dice de los
terrenos que quedan descubiertos después de las avenidas o inundaciones, y de los que
se forman lentamente por los desvíos o las variaciones en el curso de los ríos).
Otras inundaciones, en cambio, sí pueden ser estimuladas por la acción humana, debi-
do al manejo inadecuado que les damos a las cuencas.
Retomando la lógica que expusimos en el capítulo anterior, cuando los elementos de la
naturaleza (como las laderas y los ríos) se vuelven vulnerables o incapaces de resistir los
efectos negativos de la actividad humana, esa vulnerabilidad tarde o temprano se con-
vierte en una amenaza contra quienes vivimos en sus vecindades.
Esa misma lógica nos permite entender por qué los cambios climáticos que acompañan
al fenómeno de El Niño, provocan inundaciones y deslizamientos: porque la naturale-
za es –o la hemos vuelto- vulnerable frente a El Niño (incapaz de resistir sus efectos), y
esa vulnerabilidad se vuelve una amenaza contra nosotros.
¿Y por qué El Niño también es sinónimo de epidemias y problemas de salud para las
comunidades humanas?
Las matrices de las páginas 216 y 217 nos pueden ayudar a encontrar esa respuesta.
Miremos de qué manera se interrelacionan entre sí los distintos factores (de localiza-
ción, estructurales, económicos, organizativos, políticos, educativos, culturales, ecoló-
gicos, institucionales), cuáles de esos clavos son débiles o fuertes y cómo es la telaraña
que forman las hamacas que colgamos entre todos esos clavos. ¿Por qué esa red o tela-
raña no es capaz de aguantar el balonazo de El Niño?
Una vez hayamos encontrado esa respuesta, preguntémonos lo más importante:
• ¿Cómo podemos influir quienes nos dedicamos al periodismo y a la comunicación,
para fortalecer los clavos más débiles y para que la telaraña sea más resistente?
• ¿Cómo podemos influir sobre las comunidades, sus líderes y sus organizaciones?
• ¿De qué manera puede contribuir la comunicación social al fortalecimiento de las
instituciones responsables de la salud en las comunidades?
Hagámonos las mismas preguntas, pero ya no frente a los problemas de salud que apa-
recen con El Niño, sino frente a los daños que podría ocasionar un terremoto como el
que golpeó a la Bahía de Caráquez en 1998.
El sismo es un fenómeno totalmente natural y no podemos hacer nada para impedirlo.
Pero ¿podemos reducir la probabilidad de que produzca deslizamientos? (Una de las
amenazas concatenadas con el sismo).
¿Y cómo podemos reforzar la telaraña –nuestro tejido social- para que sea capaz de re-
sistir mejor el embate de un nuevo terremoto y para que nos podamos recuperar de ma-
nera más rápida y satisfactoria después de que un fenómeno de esos ocurra?
Tercera Parte 223
Porque recordémoslo muy bien: en una región sísmica como la nuestra, la pregunta no
puede ser si habrá o no habrá nuevos terremotos, sino cuándo ocurrirán y, sobre todo,
si seremos o no capaces de aguantarlos sin que se vuelvan desastres.
CAPÍTULO 5. ¿Qué es Gestión Participativa del Riesgo?

Conocidos los dos ingredientes que, al juntarse, generan un riesgo (es decir: la amena-
za y la vulnerabilidad), sabemos que podemos actuar sobre esos ingredientes, o por lo
menos sobre alguno de los dos, para reducir la magnitud del riesgo y para evitar que és-
te se convierta en desastre.
Sabemos que los riesgos son inevitables y que, en cierta forma, estar vivos es correr ries-
gos. Todos los días lo hacemos y lo que es más: la mayor parte de las veces somos con-
cientes de estar corriendo riesgos. Sin embargo, los beneficios que podemos obtener a
cambio de correr algunos riesgos, hace que valga la pena.
Esto nos coloca en el terreno del llamado riesgo aceptable, concepto que describe la
magnitud de los riesgos que una persona o una comunidad están dispuestos a correr a
cambio de unos determinados beneficios, actuales o potenciales.
El pescador es conciente de que corre un determinado número de riesgos cuando se ha-
ce a la mar, pero toma una serie de precauciones para evitar que los mismos se convier-
tan en desastres. La mayoría de las veces, a pesar de que los riesgos siguen existiendo, el
pescador logra su fin. De lo contrario, si todas las faenas de pesca terminaran en desas-
tres, ya hace mucho tiempo se habría acabado esa profesión.
El pescador no puede evitar que se produzcan grandes marejadas o tormentas tropica-
les, pero sí puede decidir no entrar al mar en esas condiciones. Para ello desarrolla una
serie de capacidades: desde aprender a “leer” las señales de las nubes o del mar, o deter-
minados comportamientos de las aves costeras que le indican que el tiempo puede va-
riar, hasta mantenerse pendiente de los informes y de las instrucciones de la oficina de
meteorología y de las autoridades portuarias. Este sería un ejemplo de prevención, que
vamos a definir como evitar la amenaza. (En sentido estricto el pescador no está impi-
diendo que se produzca la amenaza, pero sí está evitando enfrentarse a ella).
Ahora: además de que el pescador evita adentrarse en el mar en condiciones meteoro-
lógicas desfavorables, toma una serie de medidas para reducir su vulnerabilidad perso-
nal y la de su barco, frente a la dinámica del mar. Reemplaza las maderas de la embar-
cación que se encuentren en regular o mal estado, ajusta el motor, lleva piezas de re-
puesto que lo puedan salvar en caso de una varada en altamar, actualiza sus conocimien-
tos de mecánica, les hace mantenimiento permanente a sus aparejos de pesca, mejora
sus habilidades para la navegación (que incluyen reconocer la presencia de bancos de
arena o de otros peligros que debe evitar). A esta reducción de la vulnerabilidad le da-
mos el nombre de mitigación.
Supuestamente, si evitamos las amenazas (prevención) y al mismo tiempo reducimos

nuestra vulnerabilidad (mitigación), las probabilidades de que nos suceda algo malo
(riesgo) se reducen al máximo. Pero de todas maneras el pescador sabe que así tome to-
das las precauciones del caso, siempre es posible que ocurra algún accidente o un nau-
fragio. Por eso el pescador alista un bote salvavidas, un flotador para cada miembro de
la tripulación, una pistola de señales, un botiquín de primeros auxilios, unas canecas
con agua de reserva, que en caso de emergencia puedan flotar. En fin: eso se llama pre-
paración para una adecuada respuesta.
Una cosa muy interesante está sucediendo en los últimos años: están aumentando los
desastres pero (dejando aparte los terribles efectos del tsunami del Pacífico sur) los
muertos parecen estar disminuyendo. De ser así, eso indicaría que la humanidad tien-
de a estar mejor preparada para enfrentar este tipo de situaciones, lo cual, por supues-
to, es digno de aplauso.
Sin embargo, como afirmaba un documento de LA RED divulgado en noviembre del
año pasado 30, no nos deberíamos preocupar solamente por salvar a los naúfragos, sino
además por evitar los naufragios. “La experiencia del Titanic –dice ese documento- de-
muestra las consecuencias nefastas de no contar con un número suficiente de botes sal-
vavidas, pero sobre todo, llama la atención sobre los errores de los armadores y de los
oficiales, sobre sus deficiencias como navegantes y sobre el peligro de confiar de mane-
ra excesiva en la invulnerabilidad de los mega-barcos. El objetivo de la gestión del ries-
go no puede centrarse en salvar al mayor número posible de náufragos, sino en evitar
el naufragio.”
El conjunto de todas esas acciones –la prevención, la mitigación y la preparación para
la respuesta- constituye la gestión del riesgo. Además de otras actividades, posteriores a
la ocurrencia de un desastre, como son la rehabilitación o recuperación de las comuni-
dades afectadas (que podríamos definir como el momento en el cual se comienza a re-
cuperar una rutina: la gente retorna a sus puestos de trabajo, las mamás mandan a sus
hijos al colegio, así este funcione en carpas, se retoman los horarios para la labor y el
descanso) y la reconstrucción.
Cuando hablamos de gestión participativa del riesgo hacemos énfasis en que las únicas
responsables de evitar que cada salida del pescador al mar se convierta en un desastre, no
son las autoridades portuarias. Quizás el principal responsable es el pescador mismo, los
demás integrantes de su tripulación, los constructores del barco, los encargados del man-
tenimiento, la familia del pescador... e incluso los clientes, en cuyas manos está no esti-
mular al pescador para que saque del mar peces muy pequeños o especies en peligro de
extinción. ¿Qué papel les corresponde a los periodistas y a los medios de comunicación
30 Anexo al final de esta guía.

Tercera Parte 225
en este ejemplo? ¿Cómo desempeñar ese papel en “condiciones normales”, cómo cuan-
do se avecina un temporal y cómo después de que ha ocurrido un naufragio?
Existe polémica entre los especialistas en el tema, sobre si existen o no una serie de “eta-
pas” que configurarían el llamado “ciclo de los desastres”, o si en la realidad esas etapas
no se dan.
Quienes afirman que sí, dicen que hay un momento de impacto, en el cual se produ-
ce el evento que desencadena el desastre. Efectivamente eso es así, cuando ese evento es
claramente identificable en el tiempo, como es el caso de un terremoto, una erupción
volcánica, un deslizamiento o el paso de un huracán. O un acidente industrial.
No resulta tan claro cuando el evento desencadenante no ocurre dentro de un periodo
de tiempo más o menos limitado, sino que se va generando y consolidando a lo largo
de los años, como es el caso de una sequía o de ese movimiento muy lento de una ma-
sa de suelo que se denomina reptación.
Cuando es posible pronosticar con anticipación que el evento desencadenante se va a
producir, como sucede con el paso de un huracán o, en muchos casos, con una erup-
ción volcánica, existe una etapa de emergencia previa a la ocurrencia del hecho, duran-
te la cual se producen avisos, alarmas y alertas (amarilla, naranja, roja) que indican la
mayor o menor proximidad o probabilidad del impacto. En los países donde existen
buenos planes de preparación, la comunidad y sus autoridades saben perfectamente qué
tipo de acción deben llevar a cabo dependiendo del tipo de aviso que reciban directa-
mente o a través de los medios de comunicación.
Luego de que efectivamente se ha producido el impacto esperado, hay una fase o eta-
pa de emergencia posterior, durante la cual se ponen en práctica los planes que previa-
mente se hayan adoptado.
Cuando no es posible saber con anticipación y precisión cuándo y en dónde se va a pro-
ducir el hecho desencadenante (como sucede, por ejemplo, con un terremoto), solamen-
te existe la etapa de emergencia posterior. Sin embargo si, como sucede en nuestros paí-
ses, tenemos certeza absoluta de que en cualquier momento puede ocurrir un movimien-
to telúrico, todas las actividades de nuestra vida cotidiana deberían ser de preparación.
Con posterioridad a la emergencia posterior al impacto vienen las etapas de rehabilita-
ción o recuperación y la etapa de reconstrucción, de las cuales ya hablamos. Y el ideal
sería que esa reconstrucción se llevara a cabo sin reeditar viejas formas de vulnerabili-
dad y sin crear unas nuevas, lo cual equivaldría a poner a la comunidad afectada en la
senda del desarrollo sostenible. O sea lo que algunos llaman “convertir al desastre en
oportunidad”.
La experiencia nos demuestra, sin embargo, que la principal caracterísitca de un desas-
tre es que es un desastre y que si bien abre algunas “ventanas de oportunidad” para que
en algunos aspectos la comunidad quede mejor de lo que era antes, en la práctica mu-
chos de los elementos de la vida social que se pierden –al igual que las vidas humanas-
no se recuperan jamás.
Si bien hay algunos pocos actores y sectores sociales que se benefician en los procesos
de reconstrucción (por ejemplo los arrendatarios que logran acceder a una vivienda pro-
pia), lo cierto es que un evento de estos deja una cantidad enorme de perdedores en la
sociedad. Lo más triste es que no siempre quienes más se benefician de los procesos
post-desastre, están entre quienes resultaron más damnificados. Por eso el mayor énfa-
sis no se debería colocar en la reconstrucción, sino en evitar los desastres.
Esto, por supuesto, no es fácil. ¿Habría sido posible conseguir una movilización masi-
va de la comunidad internacional para mejorar las condiciones de sostenibilidad de las
comunidades del Golfo de Bengala antes de que se produjera el tsunami? ¿O sólo 300
mil muertos son capaces de conmover a la humanidad?
Hoy existe casi unanimidad en el sentido de que el calentamiento global dell planeta,
que en gran medida depende de las actividades humanas, va a ser una de las causas de
más y más complejos desastres en el futuro próximo. ¿Cuántas páginas o cuántos mi-
nutos diarios le dedican los medios de comunicación a presionar a los gobiernos del
mundo para que pongan en marcha el Protocolo de Kioto, o a los Estados Unidos pa-
ra que suscriba este documento que lo obligaría a reducir sus emisiones de “gases inver-
nadero”?
En cambio ¿cuántas páginas y cuántos minutos le van a dedicar a una inundación cos-
tera que cobre la vida de miles de seres humanos?
Pero volvamos al tema del “ciclo de los desastres”. En lo que definitivamente sií tienen
razón quienes niegan la existencia de unas etapas definidas antes y después del impac-
to que desencadena el desastre, es en que no todos los actores y sectores de una comu-
nidad afectada siguen el mismo ciclo, nii culminan al mismo tiempo las diferentes eta-
pas. Y en que un mismo actor puede estar simultáneamente en dos etapas. Por ejem-
plo, después de un terremoto, un sector social puede haber solucionado totalmente sus
problemas a través de donaciones o de créditos para reconstrucción y desarrollo, mien-
tras otros sectores se encuentran todavía en la etapa de emergencia, sin saber nii dónde
ni cómo van a solucionar su cotidianidad. O una familia puede haber recibido una vi-
vienda nueva en donación, pero carecer totalmente de ingresos económicos por pérdi-
da total de las oportunidades laborales de los jefes de hogar. Esto tiene implicaciones
prácticas muy importantes, pues algunas agencias internacionales establecen que, por
ejemplo, el periodo de emergencia (y en consecuencia los proyectos que financian) no
se prolonga más allá de los tres meses siguientes al momento de impacto. En consecuen-
cia, una comunidad que siga en estado de emergencia seis meses o un año después del
impacto, no puede acceder a esa financiación.
Tercera Parte 227
CAPÍTULO 6. Retos y Características de la

Comunicación en la Gestión Participativa del Riesgo
Venimos hablando de matrimonios insostenibles que, al mismo tiempo, son indisolu-
bles; de parejas que no se entienden pero que de ninguna manera se pueden separar. Si
cada componente de la pareja se pudiera ir por su lado no habría problema, pero como
están obligados a convivir, surgen los desastres.
Ya vimos cómo la gestión del riesgo es el conjunto de decisiones y acciones humanas
tendientes a arreglar esos matrimonios, a evitar que los riesgos existentes se conviertan en
desastres. Lo cual no es tarea fácil: se trata de construir sostenibilidad en donde hay
amenazas y vulnerabilidad. (Le podríamos agregar ese renglón a la Oración de San
Francisco de Asis).
Como bien sabemos, en el fondo de toda relación insostenible existe un problema de
comunicación. Por eso quienes, de una u otra manera, nos dedicamos a ese tema, tene-
mos mucho que aportar para la construcción de sostenibilidad.
Desde el inicio de este viaje resaltamos nuestra convicción de que nuestra tarea como
periodistas, comunicadores y comunicadoras sociales no es –no puede ser- políticamen-
te neutral. Si queremos una sociedad menos vulnerable, necesitamos que esa sociedad
esté conformada por personas con capacidad de transformarla, y de transformar la re-
lación que llevamos con los ecosistemas; por seres con voluntad y capacidad para enru-
tar la sociedad hacia ese ideal que anhelamos. Ya lo dijimos también: esa voluntad y esa
capacidad (que Gandhi llama “control sobre su vida y su destino”) constituyen, en esen-
cia, la política. Y lo dijo expresamente Elena Martínez, Directora del PNUD para Amé-
rica Latina y el Caribe: ni el “libre mercado” ni la tecnología pueden reemplazar a la po-
lítica en la solución de los problemas que afectan a nuestras comunidades. E insistimos
nosotros: el ser y el hacer político son características esenciales de los seres humanos, que
somos sociales por definición. Como dice Fernando Savater, “lo más natural para vivir
como hombres es la sociedad. No se trata de elegir entre la naturaleza y la sociedad, si-
no de reconocer que nuestra naturaleza es la sociedad”. Por eso, si bien hay quienes se
dedican a la política de tiempo completo y de manera “profesional”, el resto de los in-
tegrantes de la sociedad –y especialmente quienes nos dedicamos a la comunicación- no
podemos delegar totalmente en esas personas nuestra responsabilidad política. No po-
demos renunciar a nuestro deber de transformar la sociedad.
Por eso nos parece importante que a la gestión del riesgo le agreguemos siempre el ad-
jetivo “participativa”. La gestión participativa del riesgo implica un compromiso real
de todos los actores y sectores sociales en la construcción de esa nueva sociedad, en la
cual ni la dinámica de los ecosistemas se vuleva una amenaza contra las comunidades,
ni la dinámica de éstas se vuelva una amenaza contra la naturaleza.
TELARAÑA 2
TELARAÑA DE COMUNICACIÓN
Telaraña de la comunicación entre los distintos actores sociales que de una u otra
manera estamos presentes e interactuamos en la emergencia o en la “normalidad”
Tercera Parte 229
En los clavos de la telaraña anterior reemplazamos los factores de sostenibilidad y de

vulnerabilidad, por una serie –incompleta- de actores y de sectores sociales, enmarca-
dos todos por un flujo permanente y complejo de interacciones entre la naturaleza y la
comunidad.
En este caso, los hilos que vinculan a los distintos actores y sectores entre sí, represen-
tan canales y lenguajes para la comunicación. Al igual que sucede en la telaraña ante-
rior, unos hilos fuertes deben generar una red sostenible, capaz de resistir sin mayores
traumatismos los embates de una amenaza externa.
Una buena comunicación entre todos los actores y sectores sociales, entre estos y la na-
turaleza y entre estos y la comunidad en general, constituye un ingrediente esencial de
la sostenibilidad.
Cuando, por alguna razón, algunos de estos canales de comunicación son débiles o es-
tán rotos, no sólo entre actores y sectores entre sí, sino con la naturaleza con la cual, lo
reconozcan o no, mantienen múltiples interacciones, se generan las condiciones propi-
cias para que cualquier cambio interno o externo se convierta en amenaza e inclusive
en desastre.
La importancia de cada uno de esos canales de comunicación no siempre es igual; su
“peso” específico depende del momento particular por el cual atraviesa una comunidad.
Así por ejemplo, el “protagonismo” de la comunidad internacional en nuestras comu-
nidades locales puede ser insignificante en algunos momentos y, en cambio, decisorio
en otras oportunidades: como cuando algún actor externo realiza una gran inversión en
nuestro territorio o cuando, con posterioridad a un desastre, se produce una afluencia
masiva de ayuda internacional.
Sabemos por experiencia directa, que en ambos casos suelen fallar muchos de los hilos
que conforman nuestra telaraña de comunicación. Las inversiones de un país extranje-
ro en condiciones de “normalidad” se suelen pactar entre gobiernos o con el sector em-
presarial, pero no siempre tienen en cuenta los intereses y preocupaciones de los demás
actores sociales. Mucho menos los de los ecosistemas que de una u otra manera esa in-
versión puede impactar.
Y, con mayor razón, la telaraña de comunicación tiende a fallar en situaciones post de-
sastre. Por eso se afirma que muchas veces las donaciones satisfacen más las necesidades
de los donantes que las de los receptores, y por eso muchas veces, por ejemplo, se in-
vierten grandes recursos nacionales o de cooperación internacional para reubicar comu-
nidades afectadas por una inundación... pero se trasladan a una zona de deslizamiento.
¿Que ocurrre en el fondo? Una gran falla de comunicación.
O, en otro ejemplo, entre la clase política y el sector empresarial de una región se pue-
de pactar con el gobierno nacional y la banca internacional la realización de una deter-
minada obra de infraestructura, como una presa o un embalse, pero sin tener en cuen-
ta de manera suficiente el impacto de esa obra sobre las comunidades que serán despla-
zadas, ni sobre la fauna y la flora de los bosques que serán inundados. Tarde o tempra-
no el conjunto de la sociedad tendrá que hacerse cargo de la correspondiente “cuenta
de cobro”, que se expresará en graves desequilibrios ecológicos o en conflictos sociales.
Lo más triste e injusto es que no siempre quienes provocan el daño son quienes se ven
obligados a responder, sino las generaciones posteriores, que heredan las deudas de sus
antepasados.
Quienes nos dedicamos a la comunicación social debemos reconocernos a nosotros
mismos como esos linieros que andan en camiones con escaleras, armados de alicates y
destornilladores, y con guantes aislados, que se dedican, después de los vendabales, a re-
parar las redes de energía eléctrica que han resultado afectadas.
O, con mayor razón, debemos vernos como linieros conscientes de su responsabilidad
social cuando diseñan y tienden nuevas redes, y cuando realizan mantenimiento pre-
ventivo sin necesidad de que previamente haya medidado un vendabal.
Avancemos en este viaje revisando algunas de las características que debe tener la comu-
nicación para que de verdad sea eficaz.
Comencemos por definir lo que, para efectos de este viaje, entendemos por comuni-
cación:
Es un proceso complejo, permanente, multilateral y recíproco de intercambio de información
entre actores institucionales y actores y sectores sociales, que mediante la generación de con-
fianzas mutuas, la identificación de intereses compartidos y la construcción de un lenguaje
común, contribuye a sembrar y a consolidar la conciencia sobre la necesidad de que las co-
munidades entienden y aprendan a convivir de manera sostenible con la dinámica del te-
rritorio del cual forman parte.31
Miremos uno por uno los ingredientes de esta tentativa de definición:
En primer lugar, la comunicación es un proceso: no se agota en un solo acto o encuen-
tro, sino que se construye en el tiempo, de manera continua y permanente.
Para seguir con el ejemplo que hemos venido utilizando, digamos que salvo en esos ma-
trimonios ficticios que se celebran con el objeto se solucionarle la situación a un inmi-
garante ilegal, ese proceso de comunicación que es un matrimonio exitoso de la vida
31 Esta parte del texto se elaboró con base en el documento “Estrategia de Información y Divulgación Pública
para la Gestión de Riesgos” que forma parte de la consultoría que LA RED (Red de Estudios Sociales sobre
Desastres) y otras firmas especializadas, realizaron en República Dominicana con financiación del BID en
los años 2000 y 2001. Los resultados completos de esa consultoría se encuentran en la siguiente direc-
ción:http://www.desenredando.org/public/varios/2002/pdrd/index.html
Tercera Parte 231
real, se va construyendo (o destruyendo) día a día –y noche a noche- entre los dos in-
tegrantes de una pareja. Cada día cada uno de esos integrantes aprende cómo es el otro
o la otra, y aprende cómo es o cómo se transforma a sí mismo, a partir del encuentro
con el otro o la otra. No en vano afirmaba Viktor Papanek que “aprender es cambiar”.
Y entre los dos, por medio de la comunicación en sus distintas formas (verbal, gestual,
actitudinal, de piel a piel), van construyendo todos los días una nueva relación y se van
reconstruyendo a sí mismos en esa nueva relación.
Por otra parte, el proceso de comunicación presenta distintas etapas y momentos, y
produce distintos resultados en el corto, en el mediano y en el largo plazo.
En el caso específico de la gestión participativa del riesgo, por ejemplo, un resultado de
corto plazo puede ser que las comunidades que viven a orillas de un río cuya creciente
se pronostica como resultado de una próxima temporada invernal, se trasladen tempo-
ralmente a una zona segura y pongan a salvo sus bienes, mientras dura la inundación.
Un resultado de mediano plazo puede ser la constitución de un comité local para la ges-
tión del riesgo, en el cual exista participación real y permanente de representantes de la
comunidad, el cual se encargue de elaborar instrumentos sociales para el desarrollo sos-
tenible, como son planes de ordenamiento territorial. Algo así como “los planes de vi-
da” en que se encuentran comprometidas muchas comunidades indígenas suramerica-
nas. Y un resultado ideal de largo plazo puede ser la puesta en ejecución de esos planes,
de manera tal que la comunidad pueda vivir y producir con calidad y con seguridad,
sin que las crecientes del río se conviertan en desastres... para lo cual es necesario que
la cuenca haya recuperado su capacidad ecológica de autorregulación.
Otra característica del proceso de comunicación, es la de ser complejo, como bien lo
podemos visualizar en nuestra última telaraña. La comunicación involucra a diversos
actores, receptores y emisores de información (incluyendo a la naturaleza misma) y se
lleva a cabo a través de una red de múltiples canales e interacciones, unas de carácter
formal y a veces rígidas, y otras de carácter flexible e informal. Ninguna de esta forma
de comunicación es per se más válida, más legítima ni más eficaz que las demás, sino
dependiendo del momento en que se lleve a cabo. En los días siguientes a la ocurren-
cia de un evento que haya desencadenado un desastre, por ejemplo un terremoto, la in-
formación más válida debe ser la “oficial” (la que surja de los institutos científicos a tra-
vés de los canales formales de un comité local de emergencia u órgano equivalente).
Más adelante veremos qué requisitos debe tener esa información precisamente para ga-
narse socialmente esa validez y “legitimidad”. Pero en otras circunstancias, el chisme o
el rumor pueden ser –y de hecho son- medios de comunicación más eficaces.
Como muy bien lo saben todos los lectores y lectoras de esta cartilla, para que exista
una verdadera comunicación, esta debe ser multilateral y recíproca, es decir, debe fluir
en las distintas direcciones que muestran los hilos de la telaraña, de manera que los di-
ferentes actores sociales o institucionales que, en un momento dado, son emisores de

información, en otro momento se conviertan en receptores.
Esto, por supuesto, no siempre resulta fácil en la práctica en especial cuando hablamos
de grandes medios de comunicación, de cobertura nacional o internacional. En los me-
dios de cobertura local es diferente, pues muchos de estos son participativos, casi por
definición. En este caso, la cercanía física entre los comunicadores y comunicadoras so-
ciales y sus propias comunidades, facilita esa retroalimentación permanente entre recep-
tores y emisores. Un ejemplo perfecto son las emisoras comunitarias. Los grandes me-
dios, en especial la televisión, están acudiendo a mecanismos como los chats a través de
internet para facilitar la interacción con sus públicos interesados y reducir, al menos de
manera aparente, la unilateralidad con que suele fluir la información.
Lo cierto es que estamos ante uno de los grandes retos de la comunicación social: có-
mo lograr una verdadera retroalimentación entre emisor y receptor. No existen fómu-
las mágicas ni recetas precocidas.
En la comunicación para la gestión participativa del riesgo ese reto es aún mayor, no
solamente cuando reconocemos a la naturaleza como interlocutor, sino en situaciones
de crisis social (por ejemplo cuando una comunidad acaba de ser golpeada por un te-
rremoto o una inundación). En este caso uno de los deberes de la persona dedicada a
la comunicación, es desarrollar al máximo su capacidad de interpretar signos y señales,
que suelen ser explícitos aunque no sean textuales.
Este paso en nuestro viaje nos conduce de lleno al tema de los diálogos de saberes y de
los diálogos de ignorancias. Los primeros se refieren a las condiciones que permiten
una verdadera comunicación entre distintas cosmovisiones y formas de ver y de enten-
der la realidad: la cosmovisión del científico y la del sabedor tradicional; la del funcio-
nario público y la del ama de casa; la del gobernante y la del ciudadano o ciudadana
común; la del que analiza la naturaleza desde el laboratorio o con datos recogidos a tra-
vés de un satélite artificial, y la del que la conoce porque convive diariamente con ella
y ha heredado de sus abuelos la capacidad de entender su lenguaje.
El prerrequisito que hace posibles los diálogos de saberes son los diálogos de ignoran-
cias, es decir, la capacidad de poner a dialogar nuestros vacíos y nuestras dudas con los
vacíos y las dudas de los demás. Reconocer que poseemos herramientas y saberes que
nos permiten entender algunos aspectos de la realidad, pero que esa porción o esas di-
mensiones que nosotros podemos conocer no constituyen ni toda ni la única realidad.
Esos vacíos son los espacios en los cuales podemos acoger el saber de los demás.
Nuestro papel, como facilitadores –que no como protagonistas únicos- de la comuni-
cación, es el de parteras que ayudamos a que un proceso fluya de manera “natural”. La
partera no es ni la mamá que está dando a luz, ni el bebé que está siendo alumbrado,
ni determina de qué color va a tener los ojos ni cuánto va a pesar ese bebé.
Tercera Parte 233
Nosotros, como comunicadores y comunicadoras, podemos introducir algunos ele-

mentos nuevos –o recuperar saberes tradicionales- que ayuden a modular la comunica-
ción, pero el proceso comunicativo está difuso entre todos los actores y sectores de la
telaraña y en todos los hilos que los conectan entre sí.
En el campo de la gestión participativa del riesgo, una parte de ese papel de parteras
que nos corresponde asumir, es contribuir a la identificación de intereses compartidos
entre los distintos actores y sectores de una sociedad, de manera que puedan reconocer
que mediante la gestión del riesgo, todos (incluida la naturaleza) pueden resultar bene-
ficiados en el mediano y largo plazo. Es muy importante, por ejemplo, que quienes se
consideran “invulnerables” frente a todas, o frente a alguna amenaza en particular, sean
concientes de que las vulnerabilidades de quienes sí lo son, tarde o temprano se con-
vierten en amenazas para quienes albergan esa falsa ilusión de seguridad.
Otra parte de ese papel es contribuir a la construcción de un lenguaje común que per-
mita la verdadera comunicación entre actores y sectores sociales. ¿Cómo nos vamos a co-
municar realmente si las palabras encierran significados diferentes para cada actor social?
Este reto se vuelve especialmente exigente cuando hablamos de procesos de comunica-
ción entre distintas culturas, lo cual resulta cotidiano en países como los nuestros, una
de cuyas principales riquezas es la diversidad étnica y cultural ¿Cómo evitar que las pa-
labras encierren significados diferentes para las distintas comunidades, cuando el senti-
do real de las mismas surge de distintos procesos históricos y de experiencias vitales que
muchas veces son contradictorias?
En el caso particular de la gestión del riesgo resulta muy importante que nos pongamos
de acuerdo en el sentido de conceptos como amenaza, vulnerabilidad, riesgo, desastre,
prevención, mitigación y preparación, e incluso alrededor de conceptos como sistema, co-
municación, información y participación ciudadana o comunitaria. Estas son palabras que
todos usamos casi de manera cotidiana, y sin embargo no estamos seguros de referirnos
a lo mismo. Por eso en este documento más que entregar definiciones, hemos querido
contribuir a la comprensión de los procesos que generan los riesgos y que conllevan a
desastres. Y compartir las lecciones que hemos aprendido en la búsqueda del sentido de
la sostenibilidad en comunidades y ecosistemas particulares.
La palabra sostenibilidad tampoco quiere decir lo mismo en distintos lugares del pla-
neta. Que cada comunidad descubra su significado, en concertación con los ecosiste-
mas de los cuales forma parte.
CAPÍTULO 7. Cómo Puede Ser Útil la Información

La información es uno de los ingredientes de la comunicación. De la calidad de la
misma va a depender en gran medida la calidad y la eficacia del proceso comunicati-
vo. Esto es especialmente imporante en el terreno de la gestión participativa del ries-
go, en el cual están en juego asuntos tan importantes como la vida y los bienes de las
comunidades.
En primer lugar, la información debe ser oportuna. Esto quiere decir, que debe estar
disponible para los actores sociales cuando y donde se necesita.
El cuándo hace referencia a la anticipación necesaria para lograr su difusión, compren-
sión, discusión y retroalimentación, y para permitir que los receptores tomen una deci-
sión y asuman una actitud conciente y consecuente con la información que han recibi-
do. Si, por ejemplo, estamos hablando de información pública en situaciones de emer-
gencia, la información sobre la necesidad de evacuar una zona amenazada debe llegar a
la comunidad con la anticipación necesaria para que la gente alcance a poner a salvo to-
dos sus bienes, preparar su traslado y, en general, enfrentar y reducir en lo posible los
inconvenientes que implican este tipo de procesos.
El dónde hace referencia a la accesibilidad de la información, es decir a los canales y
medios a través de los cuales esa información debe llegar a quien la necesita para tomar
una decisión. No sirve para nada “colgar” un comunicado en una página de internet,
cuando las comunidades a las cuales la información debe llegar no tienen acceso garan-
tizado a ese medio de comunicación. En ese caso pueden ser necesarias las visitas puer-
ta a puerta, o un proceso de perifoneo por las calles en donde se encuentran las vivien-
das y los lugares de trabajo de las personas potencialmente afectadas. El correo electró-
nico, en cambio, puede ser el medio ideal para llegar a los altos ejecutivos del sector em-
presarial.
Otro requisito que debe cumplir la información es la precisión. Esto quiere decir que
en su contenido debe ser riguroso y veraz, y reflejar distintas ópticas alrededor de un
mismo problema. Si se trata de instrucciones puntuales en situaciones de emergencia o
alerta, la información deberá indicar de manera concreta qué acción se debe empren-
der de conformidad con el plan correspondiente.
La precisión implica, además, que en su cantidad la información sea la necesaria y su-
ficiente para que quien la reciba pueda tomar una decisión consciente a partir de la mis-
ma. Un exceso innecesario de información, en lugar de ser útil, puede producir indi-
gestión al receptor. Mejor dicho, generar ruidos que afecten su precisión y claridad y,
en consecuancia, dificultar su comprensión.
Ligado a esto, se encuentra el requisito de la claridad, el cual hace referencia a que en
su forma la información debe ser clara y comprensible para quien la requiere, sin que
por ello pierda ni profundidad ni rigor conceptual.
Tercera Parte 235
En esta misma cartilla hemos utilizado varios ejemplos que ilustran de qué manera po-
demos entregar conceptos científicos, que en sí mismos revisten un relativo grado de
complejidad para quienes no se encuentran familiarizados con determinadas discipli-
nas, con el objetivo de que resulten fáciles de aprehender (así, con “h” intermedia, que
quiere decir “agarrar”).
Para citar sólo algunos, pensamos que a nadie se le va a olvidar la relación que existe
entre la altura del volcán Chimborazo, el grosor de la corteza terrestre y la longitud del
radio del planeta: “Si la altura del Chimborazo fuera equivalente al grosor de una hoja de
papel bond, la corteza terrestre tendría un espesor de 20 hojas y la distancia desde la punta
de esa montaña hasta el centro de la Tierra equivaldría a dos resmas de papel de quinien-
tas hojas cada una.”
Como también es posible que de ahora en adelante los lectores y lectoras comprendan
con mayor facilidad por qué de una relación insostenible pero indisoluble –como la que
llevan muchas parejas que no se pueden separar- nacen los conceptos de amenaza, vul-
nerabilidad, riesgo y desastre.
La clave está en presentar conceptos nuevos en términos conocidos, de manera que po-
damos relacionar lo que podría aparecer abstracto o lejano con nuestras propias expe-
riencias y vivencias cotidianas. En ello radica la magia de una metáfora acertada.
Esto hace referencia también a la pertinencia cultural de la información que, como ya
dijimos, constituye un factor crítico en sociedades multiétnicas y pluriculturales como
ésta a la que tenemos la fortuna de pertenecer.
La pertinencia cultural indica que la información debe estar diseñada y ser difundida
de manera que su receptor esté en capacidad de “digerirla”, es decir, de convertirla en
parte de su imaginario y en herramienta para la decisión y la acción, haciendo uso de
las “enzimas culturales” que tiene a su disposición: experiencia directa, conocimiento
del entorno, nivel educativo, creencias culturales y religiosas (cosmovisión), etc. No es
lo mismo una información dirigida a comunidades campesinas que a comunidades ur-
banas, a comunidades costeras que a comunidades de montaña, o a receptores de estra-
to socio-económico alto que a sectores populares.
Por último, digamos que un requisito muy importante de la información es su autoridad
y credibilidad, de lo cual depende que los receptores de un mensaje determinado lo to-
men en cuenta y actúen de conformidad. La autoridad científica, técnica e incluso “mo-
ral” de la información, y la credibilidad que le otorguen sus receptores, depende en gran
medida de la autoridad y credibilidad que le reconozcan al emisor de esa información.
En inglés existe el concepto de normalcy bias 32 que no tiene una traducción exacta al
castellano, que describe la tendencia que tenemos los seres humanos a creer cualquier
32 La única traducción a que nos hemos atrevido es “el síndrome de qué-ca”... Esto quiere decir que ante el
anuncio de la amenaza, respondemos: “¡Qué-carajo... eso no va a pasar!”
información de la cual nos podamos “agarrar” con el fin de restarle gravedad a una si-
tuación frente a la cual no podemos –o pensamos que no podemos- actuar de manera
satisfactoria para protegernos de sus efectos. Por ejemplo, si nos informan que en algún
lugar del planeta ha ocurrido un accidente nuclear, y que debido al traslado de las ma-
sas atmosféricas la radiación liberada en ese accidente puede afectarnos en el lugar en
donde estamos, incurrimos en la tendencia a creer cualquier opinión que afirme que las
nubes se han dirigido en otra dirección o que debido a la distancia que nos separa del
lugar del accidente, la radiación ya habrá desaparecido cuando llegue a nosotros.
De allí la importancia de que la información, en la medida de lo posible, vaya acompa-
ñada de indicaciones realistas, que le informen a la gente cómo debe actuar para preve-
nir el desastre o para reducir sus efectos. De lo contrario la información, en lugar de
contribuir a la autonomía de los receptores, se convierte en un factor inmovilizador. De
nada sirve, por ejemplo, informar que existe certeza de que en cualquier momento pue-
de ocurrir un terremoto que puede afectar a cualquiera de las ciudades situadas en la re-
gión andina o en la costa pacífica suramericana, si esa información no va acompañada
de una serie de instrucciones para vincularnos a planes locales de gestión del riesgo, a
través de los cuales podemos reducir nuestra vulnerabilidad y prepararnos para recibir
con menos traumatismos los efectos del sismo.
¿Y cuando no existen esos planes? En ese caso la información debe tener como objeti-
vo alertar a las autoridades sobre la necesidad imperiosa de ponerlos en marcha, y en-
tregarles a las comunidades elementos que les permitan exigir esos planes, como expre-
siones concretas del derecho a la vida y a la protección que el Estado le debe brindar a
la comunidad.
La información es el requisito sin el cual es imposible la verdadera participación. En-
tendemos participar como ser parte, es decir, como ser uno mismo una expresión de ese
proceso en el cual se participa, y no solamente como tener parte, que es la definición
que nos entrega el diccionario. Tener parte lo compromete a uno con un pedacito, con
una parte, del proceso, pero no con su totalidad.
Participar -ser parte- de la gestión del riesgo, significa que cada una de las personas que
nos comprometemos con el propósito político de construir una relación más sostenible
entre la naturaleza y la comunidad (en la cual, como ya lo dijimos, la dinámica de una no
se convierta en una amenaza contra la otra), convertimos ese compromiso en parte inte-
gral de nuestro plan de vida. Lo cual trasciende los límites de una mera función laboral.
CAPÍTULO 8. La Información y la Comunicación

Social en Situaciones de Desastre
El contenido de este capítulo no sustituye los protocolos que establezcan las autorida-
des para determinar la manera como se debe manejar y difundir la información oficial
Tercera Parte 237
en momentos de emergencia. Por el contrario: una de nuestras recomendaciones a pe-

riodistas y comunicadores es que conozcan a fondo esos protocolos y que les exijan a
las autoridades que los pongan en marcha pues, en gran medida, de ellos depende que
los facilitadores de la comunicación cuenten con materia prima adecuada para llevar a
cabo su misión.
Cuando por alguna razón alguien ingiere un trago de alcohol metílico, es decir, un tra-
go de licor adulterado (lo cual lo coloca en riesgo de perder la vista o de morir) los que
saben del tema le recomiendan tomarse muy rápidamente una buena dosis de licor de
buena calidad, pues este último llega primero que el “malo” a las células cerebrales.
Lo mismo sucede con la información. Con frecuencia oimos a funcionarios públicos,
científicos o trabajadores de ONGs, quejarse del trabajo que realizan los medios de co-
municación en situaciones de emergencia o de desastre, pero al mismo tiempo notamos
que los mismos que se quejan no se preocupan de poner a disposición de los medios to-
da la información que les permitiría llevar a cabo su trabajo de manera mejor. O los
inundan de información, pero sin tener en cuenta esas que, pensamos, son las condi-
ciones que debe reunir una “buena” información: su claridad, su oportunidad, su per-
tinencia cultural, etc.
La experiencia nos demuestra que una de las principales necesidades de quien atraviesa
por una situación de emergencia o de desastre, es la información. En este caso, una
prioridad de las personas directamente afectadas o de sus familiares es reducir la incer-
tidumbre, para lo cual el principal insumo es una información de calidad. Y una buena
comunicación que permita que a la gente le llegue oportuna y adecuadamente esa in-
formación, pero también que sus propias inquietudes, angustias, necesidades y pro-
puestas sean escuchadas y tenidas en cuenta.
Por eso es muy importante que las instituciones públicas responsables de emitir infor-
mación, o los comités de emergencia de distintos niveles a través de los cuales, de acuer-
do con los protocolos, esa información se debe canalizar en momentos de emergencia,
cuenten con personas reales, de carne y hueso, en las cuales la gente pueda reconocer
la cara humana de la institución. Si en momentos de “normalidad” el contacto huma-
no es fundamental para lograr una buena comunicación, con mucha mayor razón lo es
en momentos de crisis. Las grabaciones telefónicas que le entregan al usuario distintas
opciones, que a su vez conducen a nuevas opciones para obtener la información que se
desea, o las páginas web supuestamente interactivas, aún cuando funciones (lo cual no
siempre es el caso), carecen de esa indispensable calidez. Si en momentos de crisis a uno
lo mandan a hablar con una máquina, se agrava la sensación de desastre.
Las personas afectadas por un desastre necesitan saber que no están solas, que previa-
mente se han elaborado planes para garantizar la continuidad del servicio y para nor-
malizar la vida de la comunidad, que tienen un papel que cumplir en esos planes.
Cuando previamente a la ocurrencia de un desastre se han elaborado planes verdadera-

mente participativos de gestión del riesgo o de emergencia, la gente que ha participado
activamente en su elaboración no sólo sabe que esos planes existen, sino que también
sabe qué hacer. Como decíamos antes, es y se siente parte de ese plan.
Pero como, lamentablemente, eso no siempre es así, como muchas veces aún los planes
que se dicen “participativos” son hechos sin participación de la gente, la comunicación
tiene que contribuir a solucionar esa deficiencia en momentos de crisis. (Una de las fun-
ciones de la comunicación social en épocas de “normalidad” es, precisamente, insistir-
les a las autoridades y a la comunidad para que esos planes participativos se lleven a ca-
bo, y se pongan a prueba a través de “simulacros” que los mantengan actualizados y ga-
ranticen su divulgación, sin esperar a que ocurra un desastre).
En este momento tenemos que volver los ojos al primer trecho de nuestro viaje, cuan-
do proponíamos como objetivo político de la comunicación social contribuir al desa-
rrollo de la autonomía real de las personas y comunidades.
A partir de allí, miremos algunos comportamientos en los que con frecuencia incurren
algunos medios de comunicación, que logran exactamente el objetivo contrario:
Echarle la culpa a la naturaleza o a Dios: aunque cada vez hay más conciencia de que
ni la naturaleza ni Dios tienen la culpa de los desastres, en la práctica la manera como
se informa sobre los mismos contribuye a afianzar en el subconciente la certeza de que
los seres humanos somos víctimas de la fatalidad. El mero hecho de insistir en la deno-
minación de “desastres naturales”, reafirma la idea errónea de que estamos antes proce-
sos de la naturaleza que no podemos evitar. De allí la importancia de entender –y de
ayudar a entenderlos procesos naturales y sociales que contribuyen a generar los de-
sastres, y de contribuir a que los distintos actores y sectores de una sociedad identifi-
quemos, dentro del mapa de la telaraña, de qué manera podemos intervenir para forta-
lecer el tejido social.
Fortalecer estereotipos y clisés: cuando miramos la manera como se cubren distintos
desastres, nos queda la sensación de que para todos, sin importar sus particularidades,
se utiliza un mismo “guión”. De acuerdo con ese “guión” a las personas y comunidades
afectadas por el desastre se les asigna el papel de víctimas impotentes y desamparadas,
que esperan inmóviles, con los brazos cruzados y las manos extendidas, a que les llegue
la ayuda del exterior. En la realidad eso no sucede así: las primeras en responder cuan-
do ocurre un desastre, son las comunidades mismas, los propios afectados. Más fuerte
o más débil, en las comunidades existe un tejido social, ese que representamos con
nuestras telarañas, que si bien resulta afectado cuando ocurre un desastre, mantiene ca-
pacidad de reacción y de movilización. Nos atrevemos a firmar, incluso, que las más ca-
paces para reaccionar de manera inmediata cuando ocurre un desastre, son las comuni-
dades de menores ingresos, cuya vida cotidiana es un acto de resistencia permanente
frente a los embates de una crisis que constituye su “normalidad”. Con la misma habi-
Tercera Parte 239
lidad y celeridad con que una familia pobre levanta un rancho en condiciones de “nor-
malidad” lo hace en situación de emergencia. En eso tienen múltiples ventajas frente a
los sectores de clase media o de clase alta de una sociedad. Una de esas ventajas es la so-
lidaridad entre vecinos, valor que se ha perdido en estratos más altos de la sociedad. La
solidaridad es uno de los mecanismos a través de los cuales las comunidades más po-
bres logran sobrevivir.
Cierto es que cuando ocurre un desastre se necesita ayuda externa (precisamente uno de
los elementos que caracterizan al desastre es que se sobrepasa la capacidad local para ma-
nejar la situación). Pero del contenido de esa ayuda y de la manera como se suministra,
depende que la misma contribuya a reparar y a fortalecer el tejido social de la comunidad
afectada o, por el contrario, a debilitarlo aún más. Es decir, a agravar el desastre. Para men-
cionar un solo ejemplo, sabemos de múltiples casos en los cuales la afluencia durante va-
rias semanas o meses de mercados donados a una comunidad, genera como consecuencia
la quiebra de las tiendas de barrio, que constituyen nodos importantes del tejido social.
Cuando la donación de mercados llega a su fin, ha desparecido ese componente impor-
tante de los ciclos económicos y de relaciones de la comunidad.
Sin embargo, cuando miramos noticias sobre algún desastre, lo que vemos, por una par-
te, son los aviones Hércules cargados de alimentos y de ayudas del exterior; los equipos
de rescatistas extranjeros que llegan a rescatar a las víctimas; la movilización de la soli-
daridad internacional. Pero por otra parte, en cuanto se refiere a lo local, sólo vemos a
víctimas impotentes, ineficacia del Estado, corrupción oficial. En todos los desastres,
idéntico guión. Seguramente en muchas situaciones de desastre, esas y otras patologías
sociales e institucionales son reales, pero en la mayoría de los casos constituyen la ex-
cepción.
Una de las responsabilidades de los medios de comunicación es denunciar ese tipo de
comportamientos, pero no con base en estereotipos ni en supuestos, sino con datos rea-
les. De lo contrario, lejos de contribuir a recuperar la autonomía local, lo que logran es
generar nuevas y mayores dependencias.
Creer que toda ayuda y toda donación son positivas y necesarias: como un derivado
del error anterior, tendemos a vender la idea de que cualquier ayuda que llegue del ex-
terior va a contribuir a mejorar la calidad de vida de las comunidades afectadas, cuan-
do eso no siempre es así. De allí que una buena regla de conducta sería: “A caballo re-
galado hay que mirarle tres veces el colmillo”. Como decíamos atrás, la ayuda externa es
necesaria en los desastres y como tal, debe ser bienvenida, pero siempre con beneficio
de inventario.
Por distintas razones, la ocurrencia de un desastre acelera el impulso de ofrecer: los go-
biernos nacionales y extranjeros ofrecen, ofrecen las ONGs, ofrece el sector privado,
ofrecen la banca y las agencias internacionales. Sin embargo, en la práctica, la mayoría
de esas ofertas no se llegan a concretar. Quienes nos dedicamos a la comunicación so-
cial, debemos evitar convertirnos en cómplices involuntarios de la generación de falsas

expectativas. Y saber que el “bombo” que se da un donante supuesto o real, general-
mente suele ser inversamente proporcional a la magnitud de la donación.
Lo anterior no solamente es válido para las ayudas materiales, sino también para la
cooperación y la asistencia técnica internacional. Siempre debemos preguntarnos:
¿Como resultado de esa cooperación quedará más fuerte o quedará más débil nuestro
tejido social?
Esto no quiere decir que exista intención perversa en los donantes o en los oferentes de
cooperación, sino que deben analizarse las condiciones en que se entrega y en que se re-
cibe la ayuda externa, para determinar su posible impacto sobre la autonomía local.
Por último, insistamos en que la eficacia de la comunicación social, depende en gran
medida de la calidad y de la oportunidad de la información que suministren las auto-
ridades. Los protocolos que estas establezcan deben establecer medidas para evitar con-
tradicciones entre instituciones y funcionarios, para eliminar los protagonismos inne-
cesarios de quienes pretenden “apoderarse” del desastre, para generar el sentido de “uni-
dad de cuerpo” y de “unidad de discurso” entre el Estado y los organismos de socorro.
No se trata, por supuesto, sólo de generar en el público la impresión de que existe esa
unidad, sino de convertirla en un objetivo real, lo cual sólo se logra en la medida en que
los planes de gestión del riesgo y de respuesta se elaboren y se prueben de manera par-
ticipativa y con la debida anticipación.
Los medios de comunicación social cumplen un papel muy importante en situaciones
de desastre, en aspectos concretos como la reunificación de las familias que han queda-
do divididas luego de producirse el impacto, la información hacia el exterior sobre el
estado de las familias y personas en la zona afectada, la divulgación de informes que per-
mitan entender las causas y consecuencias inmediatas del desastre y la manera de actuar
frente a las mismas, la difusión de información sobre precauciones que se deben tomar,
lo cual incluye rutas de evacuación, ubicación de albergues, lugares en donde la gente
puede conseguir información de calidad sobre los distintos temas que preocupan a la
comunidad.
Hay que recordar que en la medida en que los medios de comunicación y sus trabaja-
dores y trabajadoras también pueden formar parte de las comunidades afectadas, es
muy importante que elaboren sus propios planes participativos de gestión del riesgo,
con dos objetivos. Uno hacia el interior, que fortalezca su propia teleraña y les permita
resistir con menos traumatismos los efectos del desastre. Otro hacia afuera, que les per-
mita garantizar la continuidad del servicio. Es decir, cumplir, aun en medio de la emer-
gencia, la importantísima misión de comunicar.
241
ANEXO
Derechos de Personas y Comunidades Afectadas por
Desastres
Desde hace varios años el autor de estas páginas viene trabajando en una propuesta de
derechos de personas y comunidades afectadas por desastres, que incluimos como ane-
xo a esta cartilla porque varios de los derechos propuestos nos pueden servir como
orientadores en el propósito de facilitar una comunicación de mejor calidad entre los
distintos sectores y actores sociales presentes en una comunidad afectada –o suceptible
de ser afectada - por cualquier tipo de crisis o desastre.
Pensamos que una de las funciones más importantes de periodistas y comunicadores es,
por ejemplo, hacer sentir la voz de los sectores que se encuentran en condiciones de ma-
yor debilidad: ancianos, menores, madres cabeza de familia, discapacitados, minorías
étnicas, etc. Esa tarea puede resultar más eficaz en el largo plazo, si la miramos como
parte de un conjunto de derechos y dentro de una teoría de la comunicación en la ges-
tión del riesgo (que hemos intentado resumir en las páginas anteriores).
Derechos de Personas y Comunidades Afectadas por

Desastres Propuesta para Discusión
Todos los seres vivos, incluyendo las comunidades humanas y sus ecosistemas, poseen
"mecanismos de superación" que les permiten transformarse creativamente como resul-
tado de las crisis. La Corporación NASA KIWE entiende su propia función y la de los
distintos actores externos que intervienen o intervendrán en la zona de desastre, como
el papel que cumplen las medicinas biológicas sobre los organismos afectados por algu-
na dolencia: no sustituyen el sistema inmunológico que le permite al organismo enfer-
mo asumir el protagonismo de su proceso curativo, sino que lo fortalecen a través de es-
tímulos de energía que el mismo organismo se encarga de procesar según sus propias ca-
rencias y necesidades. Esos estímulos de energía, representados en este caso por los apor-
tes económicos, metodológicos o técnicos que realicemos en la zona los actores externos,
deben reconocer en las distintas expresiones de la cultura de las comunidades locales, la
columna vertebral de su sistema inmunológico y de sus posibilidades creativas.
De los “Principios Orientadores” de la Corporación NASA KIWE (1994)

Introducción
La presente propuesta se formula con el ánimo de iniciar un debate sobre los derechos
de las personas y comunidades afectadas por desastres, ya sean desencadenados por fe-
nómenos de origen natural, o por fenómenos antrópicos (de origen humano) o socio-
naturales (aquellos que se expresan a través de cambios en la naturaleza, pero cuyo ori-
gen está en la actividad humana).
Se fundamenta en la concepción según la cual los desastres en sí no son “naturales” ni
“actos de Dios”, sino el producto de la convergencia entre unos fenómenos propios de
la dinámica de la naturaleza o de la dinámica de la sociedad humana (que se convier-
ten en amenazas), y unos factores de vulnerabilidad que determinan que una comuni-
dad no esté en capacidad de adaptarse sin traumatismos a la ocurrencia de esos fenó-
menos, o que bloquean o reducen la capacidad humana para recuperarse de los efectos
nocivos de los mismos.
También parte de la base de que los desastres no constituyen hechos súbitos y aislados
de la vida “normal” de la comunidad, sino que es necesario entenderlos en el contexto
de los procesos en virtud de los cuales la comunidad afectada entra en interacción con
los ecosistemas que ocupa o sobre los cuales interviene. Los desastres son también pro-
cesos enraizados en el pasado y cuyos efectos positivos o negativos se proyectan hacia el
futuro y alteran el curso de la vida de una comunidad.
La propuesta se edifica también sobre las base de que las personas y comunidades afec-
tadas por un desastre, no se convierten de manera automática e inevitable en “víctimas
impotentes”, sino que tanto ellas, como los ecosistemas, poseen “mecanismos de supera-
ción” que no solamente les permiten recuperarse de los efectos del desastre, sino redise-
ñar el curso de la comunidad en función de aproximarse a la sostenibilidad. En conse-
cuencia los derechos de las personas y comunidades afectadas por desastres, se pueden
resumir en el derecho a que toda actividad posterior al fenómeno que lo desencade-
nó, se realice en función de activar y fortalecer esos “mecanismos de superación”.
Mientras algunos de los derechos aquí recopilados aparecen y ya se reconocen al menos
teóricamente como obvios, existen algunos temas que todavía merecen y requieren un
mayor debate, como por ejemplo el del derecho que les asiste a personas y comunida-
des de negarse a evacuar una zona declarada por las autoridades como de amenaza in-
minente y alto riesgo, y las consecuencias que el ejercicio de ese derecho puede acarrear
en términos de responsabilidad tanto para las autoridades como para los líderes y
miembros de las comunidades afectadas. ¿Debe reconocerse el derecho de una comuni-
dad a negarse a una evacuación forzada, cuando existen de por medio amenazas inmi-
nentes y condiciones de alto riesgo, y cuando ha mediado información suficiente para
que la comunidad pueda evaluar las consecuencias de su negativa? De no reconocerse
ese derecho, ¿existe para las autoridades el derecho y el deber de forzar una evacuación
Anexo 243
en las circunstancias descritas? ¿Cómo se haría compatible este derecho con el interés
colectivo que se concreta y expresa en los planes de ordenamiento territorial, que son
una herramienta para hacer efectivo el derecho de las comunidades a la prevención de
desastres?
Por último, hay que decir que en este listado tentativo no se incluye el derecho que les
asiste a las personas y comunidades afectadas por un desastre, para exigir una indemni-
zación económica cuando se demuestre objetivamente que el desastre se ha producido
por culpa o negligencia del Estado o de otros actores, por considerar que sobre ese de-
recho existe todo un cuerpo de teoría jurídica y de jurisprudencia, alrededor de temas
como el de la “responsabilidad civil extracontractual”. Los derechos que aquí se invo-
can, hacen más referencia a la manera de “manejar” el desastre por parte tanto del Es-
tado como de las comunidades afectadas, y de todos aquellos actores externos que in-
tervienen en una u otra forma en un escenario de crisis.
Otro campo que queda por explorar, es el de los deberes correlativos a estos derechos,
es decir, las responsabilidades que deben asumir los distintos actores sociales e institu-
cionales en caso de que se reconozca efectivamente la existencia de los derechos pro-
puestos.
Los Derechos
1. Derecho a la Protección del Estado:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tiene derecho a que el Estado,
directamente o a través de los organismos de socorro nacionales e internacionales y
de otras instituciones con fines similares, les otorgue sin distingos de ninguna espe-
cie, la protección que requieren mientras recuperan las condiciones que les permi-
tan satisfacer por sus propios medios sus necesidades esenciales. Dicha protección
se concreta en el suministro de albergue, alimentación, vestido, atención médica y
sicológica, recreación y seguridad para sí mismos y para sus bienes (incluyendo los
bienes colectivos que forman parte del patrimonio cultural de la comunidad), todo
lo anterior teniendo en cuenta las particularidades culturales de cada comunidad
afectada. Lo anterior incluye el derecho a la evacuación oportuna y concertada de
zonas de amenaza inminente y alto riesgo cuando las circunstancias así lo ameriten,
y la reubicación concertada, temporal o permanente, en zonas libres de amenaza o
en donde las amenazas sean manejables. Sin embargo, las personas y comunidades
también poseen el derecho a no ser evacuadas en contra de su voluntad de una de-
terminada zona, a pesar de poseer toda la información necesaria sobre los posibles
riesgos de permanecer en dicha zona.
2. Derecho a la Información:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a conocer de
manera adecuada, oportuna, clara, precisa y veraz, la información disponible sobre
aspectos tales como:
a. Los fenómenos que desencadenaron la situación de desastre, su naturaleza,
sus consecuencias actuales y potenciales, etc.
b. Su propia situación de vulnerabilidad frente a dichos fenómenos y los
riesgos que de la misma se puedan derivar.
c. Información necesaria para que las comunidades y sus líderes puedan
tomar, de manera concertada con las autoridades, la decisión de ser
evacuados de una zona de amenaza inminente y alto riesgo, o la decisión
de permanecer bajo su responsabilidad en dicha zona en contra de las
advertencias e instrucciones de las autoridades.
d. Los planes de prevención, de contingencia, de emergencia, de recuperación
y de reconstrucción existentes, los recursos disponibles o previstos para
llevarlos a cabo, los mecanismos de administración y de control de los
mismos, etc.
El derecho a la información incluye el derecho a que las percepciones, interpreta-
ciones y puntos de vista de los distintos actores sociales sean tenidos en cuenta co-
mo elementos para construir una visión compartida del desastre y de la situación
de la comunidad dentro de él, a través de los llamados “diálogos de saberes”, “diá-
logos de ignorancias” y “diálogos de imaginarios”
En general, la comunidad tiene derecho a conocer a través de la educación formal
y no formal (desde el nivel preescolar hasta la educación superior), de la formación
profesional y de la información pública, la realidad ambiental y la dinámica natu-
ral de la región que ocupa, así como los riesgos surgidos de la interacción humana
con dicha realidad.
3. Derecho a la Participación:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a una partici-
pación directa, activa, decisoria y eficaz en todas las etapas del proceso, desde aque-
llas previas a la ocurrencia del evento desencadenante (cuando haya lugar a ello, co-
mo en el caso de las alertas previas a huracanes o erupciones volcánicas), hasta las
etapas de emergencia, recuperación, reconstrucción y posterior desarrollo de la re-
gión afectada y de sus habitantes.
El derecho a la participación incluye el derecho de la comunidad a elegir sus pro-
pios voceros, delegados o representantes ante las distintas instancias con injerencia
Anexo 245
en los procesos que surjan como consecuencia del desastre, sin que el nombramien-
to y la actuación de dichos voceros, delegados o representantes, supla y agote por sí
misma el derecho de las comunidades a la participación.
4. Derecho a la Integralidad de los Procesos:

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que los pro-
cesos tendientes a su recuperación, reconstrucción y posterior desarrollo, sean con-
cebidos con carácter integral y con sentido humano, social, económico, ambiental
y cultural, y a que no se centren en la mera reconstrucción de la infraestructura fí-
sica. Lo anterior implica el derecho a que la recuperación y el fortalecimiento del
tejido social de las comunidades afectadas, y de su capacidad de gestión y autoges-
tión, se consideren como prioridades de los procesos, con miras a la sostenibilidad
global de las comunidades que los protagonizan. Así mismo, comprende el derecho
a la protección y recuperación del patrimonio cultural, tangible e intangible, en sus
diferentes expresiones, que le otorgan a la comunidad sentido de identidad, de per-
tenencia, de propósito colectivo y de continuidad en medio de la crisis.
5. Derecho a la Diversidad:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que se respe-
ten las particularidades culturales de cada actor y sector social en las distintas eta-
pas y expresiones de los procesos que surjan como consecuencia del desastre, lo cual
incluye la necesidad de tener en cuenta las necesidades específicas de los sectores
más vulnerables de la comunidad (niños, ancianos, enfermos, discapacitados, etc.)
Lo anterior comprende así mismo el derecho a que las ayudas externas se realicen
teniendo en cuenta las necesidades y particularidades de los receptores o beneficia-
rios de las mismas, más que las necesidades de los donantes, y el derecho a que to-
da ayuda se realice como un insumo para el proceso hacia la autogestión de las co-
munidades, y no como un auxilio a damnificados impotentes.
6. Derecho a la Perspectiva de Equidad:

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que en las dis-
tintas etapas y expresiones de los procesos, se garantice la participación decisoria y
equitativa de los distintos actores sociales (hombres, mujeres, infantes, adolescentes
e integrantes de la tercera edad), de manera tal que sus puntos de vista, sus propues-
tas, sus necesidades, sus aspiraciones y su potencial, sean tenidos en cuenta en la di-
rección, planeación, ejecución, control y evaluación de dichos procesos. La perspec-
tiva de equidad incluye de la perspectiva de género, pero reconoce que las discrimi-
naciones que hay que superar en nuestra sociedad van todavía más allá.
7. Derecho a la Autogestión:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que en las dis-
tintas etapas y expresiones de los procesos, se respete y se fortalezca la capacidad de
decisión, gestión y autogestión de los distintos actores locales, tanto gubernamen-
tales como no gubernamentales.
Lo anterior incluye el principio de que un nivel de superior jerarquía solamente de-
berá tomar decisiones o ejecutar acciones que sobrepasen la capacidad de decisión
o ejecución del nivel jerárquico inmediatamente inferior. Por ejemplo, las decisio-
nes que deben y pueden ser tomadas por un alcalde municipal, no deberán ser to-
madas por el gobernador del departamento, ni las que les corresponden al gober-
nador deberán ser tomadas por el nivel nacional.
8. Derecho de Prioridad:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que las accio-
nes y procesos tendientes a restituir su autonomía y su capacidad de gestión perdi-
das o reducidas como consecuencia del desastre, sean atendidos con carácter prio-
ritario frente a los intereses y objetivos de sectores políticos, o de sectores económi-
cos o sociales no afectados, así pertenezcan a la misma región.
9. Derecho a la Continuidad de los Procesos:

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a la continui-
dad de los procesos tendientes a su recuperación y reconstrucción, y a la asigna-
ción de los recursos necesarios para adelantarlos, por encima de la duración de los
periodos de las autoridades locales, regionales o nacionales, lo cual significa que
dichos procesos deben tener carácter de programas de Estado y no de programas
de Gobierno.
10.Derechos Frente a los Medios de Comunicación:

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen derecho a que los me-
dios de comunicación respeten su intimidad, a que no las conviertan en motivo y
oportunidad para el sensacionalismo, y a que los medios cumplan el papel de faci-
litadores de los procesos de comunicación entre las comunidades afectadas y las au-
toridades o actores y sectores sociales de distinto nivel que intervienen o vayan a in-
tervenir en los procesos. Así mismo, tienen derecho a que la información que trans-
mitan los medios contribuya a comprender de manera veraz, objetiva y racional las
causas y procesos que condujeron al desastre, y a descubrir y fortalecer el potencial
de recuperación y gestión existente en las mismas comunidades, en lugar de conso-
lidar el estereotipo según el cual los afectados por un desastre son entes incapaces
de retomar el control de su propio destino.
Anexo 247
11. Derecho a la Participación de la Naturaleza:

Las personas y comunidades afectadas por desastres, al igual que los ecosistemas con
los cuales éstas interactúan, tienen derecho a que la voz de la naturaleza sea escucha-
da en la toma de las decisiones que determinarán el rumbo de los procesos de recu-
peración, reconstrucción y desarrollo, de manera tal que los mismos avancen hacia
la construcción de unas relaciones sostenibles entre las comunidades y su entorno.
12.Derecho a la Prevención:
Las personas y comunidades afectadas por desastres, al igual que los ecosistemas
con los cuales estas interactúan, tienen derecho a que en los procesos, planes y pro-
gramas tendientes a su recuperación, reconstrucción y desarrollo, se incorpore el
concepto de prevención de nuevos desastres, mediante la herramienta de la gestión
del riesgo, a través de la cual se busca el manejo adecuado de las amenazas y la mi-
tigación de los factores de vulnerabilidad, de manera que ni la dinámica de la na-
turaleza se convierta en un desastre para las comunidades, ni la dinámica de éstas
en un desastre para los ecosistemas.
En general, la comunidad tiene derecho a que dentro de la institucionalidad del
país exista y opere un sistema técnico, estable, eficaz y dotado de recursos para la
gestión de los riesgos, con miras a contribuir a la sostenibilidad global del desarrollo,
a reducir la probabilidad de ocurrencia de nuevos desastres y a mejorar los niveles
de preparación de los actores gubernamentales y sociales para el caso de que éstos
ocurran.
GLOSARIO
Sentido con que utilizamos algunos términos en este documento

Amenaza: Probabilidad de que en un determinado lugar se produzca un fenómeno de
origen natural, socionatural o antrópico, que una comunidad no está preparada para re-
sistir sin traumatismos.
Autorregulación: Capacidad de un sistema para transformarse como respuesta a un
cambio externo o de su propio interior. Los ecólogos la llaman homeostasis.
Desastre: Es el resultado de la incapacidad de una comunidad para resistir sin trauma-
tismos la ocurrencia de un evento interno o externo, de origen natural, socionatural o
antrópico. Se manifiesta por una interrupción severa y prolongada de las condiciones
de “normalidad” y por un número significativo de pérdidas en vidas humanas, infraes-
tructura física, bienes muebles e inmuebles, pérdida de cosechas y pérdida de oportu-
nidades, aunque no es necesario que se peoduzcan todos esos tipos de pérdidas para que
exista un desastre. Hay desastres que se desencadenan de manera súbita, como por
ejemplo por un terremoto o por un incremento súbito en el nivel de las aguas de un
río, y otros se producen de manera gradual y a veces imperceptible hasta que sus con-
secuencias se tornan graves, como en el caso de las sequías.
Gestión del riesgo: Es el conjunto de decisiones y de actividades de una comunidad
(entendida en el sentido más amplio de la palabra, que comprende también al Estado),
tendiente a manejar adecuadamente los factores generadores de riesgo (amenaza y vul-
nerabilidad), con el fin de evitar que éste se convierta en un desastre o que, de ocurrir
un fenómeno de este tipo, sus consecuencias sobre las comunidades y los ecosistemas
sean menores. También comprende la preparación de las comunidades para responder
adecuadamente cuando ocurre un desastre y para recuperarse oportunamente de los
efectos de éste.
Sostenibilidad: Para efectos de este texto, sostenibilidad es la relación que permite que
ni la dinámica de la naturaleza se convierta en una amenaza contra las comunidades y
sus actividades productivas, ni la dinámica de éstas se convierta en una amenaza contra
los ecosistemas. Desarrollo sostenible es, entonces, la forma de desarrollo que permite
satisfacer las necesidades humanas sin afectar la sostenibilidad de las relaciones entre
ecosistemas y comunidades.
Resiliencia: Es la capacidad de un sistema natural o social (o de un sistema formado
por la interacción entre ecosistemas y comunidades) para recuperarse satisfactoriamen-
te después de que ha sufrido un desastre. En términos de las redes o telarañas que he-
249
mos utilizado como herramientas pedagógicas a lo largo del texto, es la capacidad de las
mismas para recuperarse después de un gol.
Resistencia: Es la capacidad de un sistema natural o social (o de un sistema formado
por la interacción entre ecosistemas y comunidades) para evitar que un cambio exter-
no o en su propio interior, se convierta en un desastre. En términos de las redes o tela-
rañas que hemos utilizado como herramientas pedagógicas a lo largo del texto, es la ca-
pacidad de las mismas para evitar que les metan un gol.
Riesgo: Es el conjunto de daños o pérdidas que pueden ocurrir en caso de que se ma-
terialice una amenaza en una comunidad o en un ecosistema que no es capaz de resis-
tir adecuadamente sus efectos. Normalmente se expresa mediante una fórmula sencilla:
Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad. (Es importante entendr que se trata de una mul-
tiplicación y no de una suma de factores, por cuanto en la medida en que el valor de
uno de esos factores se logra aproximar a cero, se aproxima a cero el valor del riesgo, así
el otro factor permanezca intacto). Los procesos tendientes a llevar a cero el valor de
esos factores constituyen la gestión del riesgo.
Vulnerabilidad: Es la incapacidad de un sistema para resistir sin traumatismos los
cambios de su entorno o de su propio interior. En términos de las redes o telarañas que
hemos utilizado como herramientas pedagógicas a lo largo del texto, es la incapacidad
de las mismas para evitar que les metan un gol, o su dificultad para recuperarse des-
pués de que le han metido un gol. Es el resultado de la interacción dinámica entre múl-
tiples factores.
Referencias Bibliográficas
PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, “La Democracia en
América Latina – Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas”. Director del
Proyecto: Dante Caputo. (2004). Página 15.
http://www.lateinamerika-studien.at/content/natur/naturesp/naturesp-titel.html
D’Ercole, Robert y Metzger, Pascale, “La vulnerabilidad del Distrito Metropolitano de

Quito”. Municipio del Distrito Metropolitano de Quito – Dirección Metropolitana de
Territorio y Vivienda, Institut de Recherche pour le Développement. Quito, 2004.
Página 252.
Esta parte del texto se elaboró con base en el documento “Estrategia de Información y
Divulgación Pública para la Gestión de Riesgos” que forma parte de la consultoría que
LA RED (Red de Estudios Sociales sobre Desastres) y otras firmas especializadas,
realizaron en República Dominicana con financiación del BID en los años 2000 y
2001. Los resultados completos de esa consultoría se encuentran en la siguiente direc-
ción:http://www.desenredando.org/public/varios/2002/pdrd/index.html.

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ORIENTACIONES PARA LA PREVENCIÓN Y

CÓMO FORMULAR PLANES DE EMERGENCIA Y

CÓMO COMUNICAR EN EMERGENCIAS

Portoviejo, Ecuador, 2005

CRIC - Centro di Intervento per la Cooperazione

CISP-CRIC-TN, Orientaciones para la prevención y atención de desastres:

Primera edición, Portoviejo, Ecuador, 2005

CAPÍTULO 4. MANUAL OPERATIVO 129

CAPÍTULO 5. ESTRUCTURA BASE DEL PLAN DE 185

GUÍA PARA LA INCORPORACIÓN DE LA

El objeto del Convenio de Cooperación es desarrollar la presente guía metodológica pa-

Como Utilizar esta Guía

c) Instrumentos para la incorporación de la reducción del riesgo en la planificación

CAPÍTULO I. Aspectos Generales y Conceptos

1.1.1. Los Componentes del “Riesgo”

1 Guía de la Red para la Gestión local del riesgo

2 Documento sobre Gestión del riesgo. Compilación autores varios

personas, por ejemplo, contaminación, manejo inadecuado de materiales peligrosos, de-

6 Conceptualización sobre el tema de riesgos de desastres. Tanya C, 2004

8 Guía de la Red para la Gestión local del riesgo

no peligroso, en relación con la capacidad de resistencia y recuperación de los diferen-

1.1.2 La Gestión del Riesgo: “La Mejor Alternativa”

9 Plan Estratégico para la Gestión Participativa del Riesgo en la Ciudad de Armenia

vención y mitigación de riesgos, atención de emergencias y reconstrucción de áreas

10 Plan Estratégico para la Gestión Participativa del Riesgo en la Ciudad de Armenia.

La gestión del riesgo prospectiva:

12 Plan Estratégico para la Gestión Participativa del Riesgo en la Ciudad de Armenia

13 Plan Estratégico para la Gestión Participativa del Riesgo en la Ciudad de Armenia

GESTIÓN DEL RIESGO

Prevención y Preparación y Rehabilitación y

c) El carácter dinámico del riesgo

1.1.3 Los Procesos de Desarrollo y el Riesgo de Desastre

aspectos materiales, sino también la forma en que la sociedad se ha relacionado con su

Procesos de Generación y Aumento del

14 Documento sobre Gestión del riesgo. Compilación autores varios

1.1.4 La Visión del Desarrollo: “El Cambio de Perspectiva”

15 Conceptualización sobre el tema de riesgos de desastres. Tanya C, 2004

De conformidad con lo mencionado anteriormente, los procesos de desarrollo se con-

CAPÍTULO II. Líneas de Actividad para la Gestión del

2.2 La Evaluación del Riesgo

17 Conceptualización sobre el tema de riesgos de desastres. Tanya C, 2004.

2.2.1 Aproximación a la Amenaza

18 Documento sobre Gestión del riesgo. Compilación autores varios.

da cuánto tiempo se han registrado sismos importantes o se han presentado inun-

Identificación de Identificación de las Delimitación de

Si no existe información histórica y no se han realizado estudios o evaluaciones parti-

Figura 2. Sección del mapa de amenaza por inundación de la ciudad de

2.2.2 Aproximación a la Vulnerabilidad

En principio es conveniente retornar al análisis de las informaciones territoriales disponi-

3. Se realiza un inventario lo más detallado posible de las estadísticas de afectación por

Infraestructuras afectadas (vías, servicios públicos, comunicaciones)

Explicación: para efectos de facilitar la interpretación se relacionarán en el mapa sólo

En conclusión, se trata de elaborar un mapa de carácter indicativo de amenaza y vulne-

2.2.3 La Identificación y Aproximación al Riesgo

Nivel indicativo o de aproximación al riesgo: Se obtiene al cruzar cualitativamente las

Mapa de aproximación al riesgo

Posterior a la elaboración de los diferentes mapas de aproximación al riesgo por fenó-

2.3 La Planificación y Ordenamiento del Territorio

19 Guía de la Red para la Gestión local del riesgo.

De la lectura e interpretación de los elementos antes mencionados, se deriva que el ries-

y materiales, a proteger los logros alcanzados en materia de desarrollo y a evitar que se

Identificación de los Determinación de la