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AÇÃO POPULAR E ACESSO À JUSTIÇA NO SUPERIOR TRIBUNAL DE

JUSTIÇA
Geovana Maria Cartaxo de Arruda Freire¹
Marcus Vinícius Pessoa de Almeida²
Resumo
O presente artigo apresenta resultados do trabalho do Grupo de Pesquisa em Direito
Ambiental e Sustentabilidade da Universidade Federal do Ceará, que buscou coletar
dados dos acórdãos proferidos pelo Superior Tribunal de Justiça brasileiro em processos
que tratam da matéria ambiental entre o período de janeiro de 2010 a junho de 2015. A
partir desse material empírico, foi possível obter informações presentes nos acórdãos,
tais como: o tempo de duração do conflito ambiental, a tipologia do conflito, o local em
que ocorreu o conflito e em que bioma, a tipologia da ação, etc. Analisar esses dados de
forma a aferir como se dá o acesso à justiça no Brasil é o principal objetivo dessa
pesquisa. Ainda, diante da pequena quantidade de estudos quantitativos sobre o
tratamento judicial dos conflitos ambientais no Brasil e a sua relação com o acesso à
justiça, essa pesquisa ganha mais relevância.

Palavras-chave: Meio Ambiente. Ação Popular. Acesso à Justiça.


Abstract

This article presentes some of the results of the Enviromental Law and Sustainability
Research Group of the Federal University of Ceará, which collected data on the
judgments of the Brazilian Superior Court regarding lawsuits on environmental matters
between the period January 2010 to June 2015. From this empirical material, it was
possible to obtain information contained in the judgments, such as: the duration of the
environmental conflict, the type of conflict, the place where the conflict occurred and
the biome, the typology of the cause, etc. Use these data and relate them to access to
justice is the main goal of this research. Still, given the serious deficiencies and lack of
data on the judicial treatment of environmental conflicts in Brazil and its relation to
access to justice, this research gains more relevance.

Keywords: Environment. Popular Action. Access to Justice.


Introdução
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 preceitua, em seu art. 225, o
seguinte: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Decorre daí, assim, o direito do cidadão ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e


o seu dever de preservá-lo. No entanto, de nada adiantaria a literalidade deste artigo se
não existisse um mecanismo de tutela ambiental que desse ao cidadão a possibilidade de
exercer seu dever. É aqui que ganha importância a Ação Popular, enquanto meio de
tutela ambiental por parte do indivíduo.

Ocorre que a Ação Popular, apesar propiciar ao indivíduo forma de pleitear direito
difuso em proteção a toda a coletividade e de possuir diversas vantagens frente a ação
ordinária individual, enfrenta barreiras de Acesso à Justiça, que, apesar de diversas, são
transponíveis.

O presente estudo pretendeu, portanto, a partir de um estudo empírico dos acórdãos


proferidos pelo Superior Tribunal de Justiça entre o período de Janeiro de 2010 a
Dezembro de 2015, analisar o perfil da Ação Popular que chega a essa corte,
relacionando-o com a evolução dos direitos difusos no Brasil e com as barreiras de
acesso à justiça.
1. Metodologia
Esta pesquisa foi desenvolvida pelo grupo de pesquisa em direito ambiental e
sustentabilidade da Universidade Federal do Ceará, interessado em analisar as decisões
relacionadas ao meio ambiente que chegam ao Superior Tribunal de Justiça.

Para se atingir a finalidade da pesquisa, foi estabelecido, de início, critério temporal,


que compreendeu o período de janeiro de 2010 a junho de 2015. Além desse critério,
foram estabelecidos outros para definir o objeto a ser pesquisado. Em relação à espécie
de documento, foram analisados somente acórdãos, ficando excluídos do universo em
estudo as decisões monocráticas. Ainda, foram excluídos da pesquisa os acórdãos que, a
despeito de conter as palavras-chave relacionadas ao objeto pesquisado, não guardavam
relação com o tema.

Vale destacar, também, que a atividade desempenhada pelos pesquisadores do grupo não
envolveu a leitura global do processo, restringindo-se somente a análise específica das
ementas e relatórios e votos dos acórdãos, que são as decisões dos órgãos colegiados de
um Tribunal.

Ainda, a análise dos acórdãos possibilita um constante aprendizado, dada a riqueza


dessa fonte de pesquisa, uma vez que que, inclusive, se reiteradamente aplicado, pode
dar origem à jurisprudência e esta, se predominante em um tribunal, pode dar ensejo à
edição de um enunciado na súmula da jurisprudência desse tribunal.

O acesso aos acórdãos foi realizado por meio do site do Superior Tribunal de Justiça. O
grupo de trabalho acessou os bancos de dados de jurisprudência disponibilizado pelo
próprio STJ e selecionou, utilizando o critério de pesquisa “meio prox ambiente”,
através da ferramenta de pesquisa avançada, as respectivas decisões no decorrer do
período estudado. Aqui, a dificuldade enfrentada dizia respeito a necessidade de acessar
diversas interfaces para coletar todos os dados necessários para responder ao
questionário.

Para coletar as informações dos acórdãos de maneira padronizada e assim atender aos
objetivos da pesquisa, foi elaborado um questionário contendo os seguintes tópicos: I.
Turma no STJ; II. Autor do Processo; III. Réu do Processo; IV. Tipologia do Conflito:
Individual ou Coletivo; V. Tipologia da Ação; VI. Estado do Conflito; VII. Resultado
do Conflito: favorável ou contrário ao meio ambiente; VIII. Tempo de Duração do
Conflito; IX. Bioma atingido pelo Conflito; X. Ano da Decisão; XI. Temática do
Conflito; XII. Tipo de Processo: eletrônico ou físico.

Assim, por meio da pesquisa no sítio eletrônico do Superior Tribunal de Justiça e do


estudo das ementas e relatórios e votos, foi possível preencher o questionário e, dessa
maneira, formar um banco de dados passível de ser relacionado e percebido de diversos
pontos de vista, por exemplo: através da relação entre o Tempo do Conflito e a Turma
do STJ podemos aferir qual turma leva menos tempo para proferir julgamento; através
da relação entre o bioma atingido e o resultado do conflito podemos detectar qual o
bioma mais protegido e o mais preterido, etc.

2. Direitos Difusos e Acesso à Justiça


Para que se possa entender o que são os direitos difusos, é necessário que antes se faça
uma breve abordagem histórica. Conforme Milaré (2014, p. 1460), a sociedade
contemporânea emergiu de transformações rápidas da sociedade em todos os seus
setores. Transformações que trouxeram, além do progresso, a explosão demográfica, as
grandes concentrações urbanas, a produção e o consumo de massa e todos os problemas
advindos desses fenômenos sociais.

Dessa maneira, com o caráter dos relacionamentos mais coletivo do que individual,
começaram a ser identificados novos direitos e interesses, não mais personalizados ou
relacionados à pessoa exclusivamente considerada, mas, sim, como consequência da
massificação e da própria vida em sociedade. Surgiram, portanto, os chamados
interesses e direitos supraindividuais (Benjamin, 1995, p. 19).

Nesse sentido, sendo o direito ao meio ambiente o que a doutrina constitucional


qualifica como um direito fundamental de “terceira geração”, até por seu
reconhecimento atual, ainda é muito carente de concretização jurídica, mesmo quando
expressamente previsto nos textos constitucionais como se dá em Constituições mais
recentes, como as de Portugal e Espanha. Essa concretização é possibilitada justamente
pelo processo, mesmo na ausência de legislação infraconstitucional. Estudos recentes
apontam para as vantagens da procedimentalização crescente do modo como o Estado
se desincumbe da tarefa de proteger o meio ambiente, com a possibilidade de
participação maior da comunidade de interessados e investigação mais acurada das
peculiaridades de cada caso (Guerra Filho, 2007, p. 181).
Por consequência, o constituinte de 1988, a par de ampliar o catálogo de direitos
materiais, previu e realçou diversos meios processuais de tutela de interesses
metaindividuais, desde a previsão da diretriz de defesa do consumidor, até a instituição
do mandado de segurança coletivo (art. 5º, LXX), a ampliação do objeto da ação
popular (art. 5º, LXXIII) e a referência expressa à ação civil pública, para a proteção do
“para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos”, prevista no art. 129, III da CF/88 (Benjamin, Marques e Bessa, p.
474-475).

Ademais, do ponto de vista infraconstitucional, em relação a preocupação com a


disciplina e eficácia dos interesses coletivos lato sensu, frise-se a edição de diversas
leis, com destaque para a Lei nº. 4.717/1965 (Lei da Ação Popular), a Lei nº. 7.347/1985
(Lei da Ação Civil Pública) e a Lei nº. 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor).
Esta última trouxe importante inovação ao ordenamento jurídico quando acrescentou o
inciso IV ao art. 1º da Lei 7.347/1985, dando azo a proteção de “qualquer outro
interesse difuso ou coletivo”.

No entanto, a despeito dos referidos avanços, verifica-se que é ainda na dimensão


processual que há um déficit legislativo e doutrinário, responsável pela escassa
efetividade das normas de direito material sobre meio ambiente, que em geral, são
bastante razoáveis, ficando-se à espera de que sejam observadas. Também não é de se
esperar muito de uma eventual melhoria com um aumento da quantidade e qualidade
dessa legislação e normatização em nível material, pois seu objeto é avesso a uma
regulamentação a partir da tipificação de fatos, que são extremamente diversificados e
complexos, no caso da matéria ambiental (Guerra Filho, 2007, p. 183).

No Brasil, o Código de Defesa do Consumidor traz a definição dos direitos


supraindividuais (art. 81) ou, na terminologia do código, coletivos em sentido amplo,
dividindo-os em três categorias: direitos difusos, direitos coletivos em sentido estrito e
direitos individuais homogêneos. Devemos nos ater, no entanto, em especial aos direitos
difusos.

Na dicção do Código de Defesa do Consumidor, os direitos difusos são “os


transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas
e ligadas por circunstâncias de fato”. Na visão de Grinover (1984, p.3), compreendem
direitos que,
Não encontram apoio em uma relação-base bem definida, reduzindo-se o
vínculo entre as pessoas a fatores conjunturais ou extremamente genéricos, a
dados de fato freqüentemente acidentais e mutáveis: habilitar (sic) a mesma
região, consumir o mesmo produto, viver sob determinadas condições sócio-
econômicas, sujeitar-se a determinados empreendimentos, etc. Trata-se de
interesses espalhados e informais à tutela de necessidades, também coletivas,
sinteticamente referidas à qualidade de vida. [...]

Decorre daí que duas notas essenciais podem ser destacadas, nesses
interesses ditos difusos. Uma, relativa a sua titularidade, pois pertencem a
uma série indeterminada de sujeitos. [...] Outra, relativa a seu objeto, que é
sempre um bem coletivo, insuscetível de divisão, sendo que a satisfação de
um interessado implica necessariamente a satisfação de todos, ao mesmo
tempo em que a lesão de um indica a lesão de toda a coletividade.

Em resumo: são direitos indivisíveis, abstratos, em que os titulares são indefinidos e


indefiníveis e unidos por circunstâncias fáticas instáveis. Benjamin (1995, p. 31) afirma
que o meio ambiente é o interesse difuso por excelência. Ainda, Milaré apud Benjamin
(1995, p. 31) reitera essa visão ao dizer que o meio ambiente é um bem público, de uso
comum de todo povo. Não pertence ele a ninguém em particular, mas pertence a todos,
toda a coletividade tem interesse em preservá-lo.

Ocorre que a ascensão desses direitos e a sua crescente importância social justificou a
construção de um modelo de processo coletivo. Milaré (2014, p. 1460) ratifica essa tese
ao asseverar que numa sociedade de massa, há que existir igualmente um processo civil
de massa.

Deve-se, portanto, traçar o perfil do processo civil coletivo brasileiro e diferenciá-lo do


processo civil individual.

3. Tutela Coletiva
De início, é preciso partir da premissa de que o processo coletivo não se limita a um
somatório dos direitos individuais, mas, ao contrário, é uma “síntese” deles, dirigida a
um fim comum pelo bem do grupo. Conforme Benjamin (1995, p. 27),
Os interesses e direitos difusos não são um ente anfíbio, algo que está - pelo
único critério da pluralidade de titulares - entre os congêneres público e
individuais. Daí que parece ir longe demais, consoante o dado normativo
brasileiro, igualá-los, como faz jurista pátrio de primeira grandeza, a "um
feixe de interesses individuais, com pontos em comum"; ou, em sentido
diametralmente oposto, jungi-los a "interesses públicos latentes,
eventualmente fragmentados", sendo a relação entre eles a de gênero e
espécie. Em tal categoria, está em jogo ente modificado - numérica e
essencialmente diverso, esclareça-se - da mera soma dos interesses
individuais dos sujeitos envolvidos, algo que, por mutação genética, é
"qualitativamente diverso", e que "não comporta decomposição num feixe de
interesses individuais que se justapusessem como entidades singulares,
embora análogas".
Nota-se, portanto, que tal processo demanda uma técnica diversa de tutela, qual seja a
tutela coletiva.

A primeira diferença entre os dois regimes de tutela (individual x coletivo) é


concernente à coisa julgada. Sabe-se que a coisa julgada, enquanto garantia
Constitucional (art. 5º, inciso XXXVI), está diretamente relacionada à segurança das
relações jurídicas. No processo civil individual, como regra, na dicção do Código de
Processo Civil de 1973, ela só atinge as partes do processo, não prejudicando nem
beneficiando terceiros (intra partes), bem como é imutável, produzindo efeitos perenes.

Por outro lado, não há como imaginar que em um processo coletivo os efeitos
permaneçam inter partes. Desse modo, no Brasil, a coisa julgada no processo coletivo
se dá secundum eventum litis, secundum eventum probationis e in utilibus.

A coisa julgada será secundum eventum litis porque ela só alcançará efeitos ultra partes
em caso de procedência do pedido formulado na ação coletiva e não de improcedência
(art. 103, CDC).

Ela será secundum eventum probationis uma vez que a improcedência por falta de
provas, grosso modo, da ação coletiva, não impede a repropositura da ação mediante a
indicação de nova prova (é o disposto no art. 103, I e II, CDC, no art. 16 da Lei nº.
7.347/85 e no art. 18 da Lei nº. 4.717/65).

Por fim, a coisa julgada no processo coletivo também é in utilibus pois, diferentemente
do processo individual, os efeitos da sentença proferida no processo coletivo, em regra,
só se imutabilizam quando beneficiarem individualmente as vítimas e sucessores, nunca
os prejudicando. É o que se depreende do art. 103 do Código de Defesa do Consumidor.

Além disso, outra diferença diz respeito à legitimidade ativa. Enquanto no processo
individual, salvo quando autorizado por lei, ninguém pode pleitear, em nome próprio,
direito alheio; no processo coletivo a legitimação é atípica, distribuindo-se entre os
diversos órgãos estatais e o cidadão (Ação Popular).

Em resumo, em se tratando de interesses difusos, então, assim como aqueles na defesa


do meio ambiente, torna-se ‘difusa’ também a legitimação dos sujeitos, bem como os
limites subjetivos da coisa julgada (Guerra Filho, 2007, p. 183).
No entanto, observa-se que apesar de existirem, em tese, diversas vantagens na tutela
coletiva, ela ainda é preterida em relação a tutela individual, ocasionando diversos
problemas. Nas palavras de Sadek (2014, p. 61),

O acúmulo de processos nos tribunais e a consequente lentidão encontram


suas principais raízes na baixa utilização de instrumentos de unificação de
jurisprudência e na diminuta propensão de lidar com a litigância de massa.
Trata-se, nessa interpretação, de acentuar uma irracionalidade no interior do
sistema, uma vez que demandas idênticas são apreciadas como ações
individuais e não como litígio de natureza coletiva. Esse procedimento leva
ao aumento no número de demandas repetitivas, além de contribuir para a
insegurança jurídica, com a distribuição dessas ações em diferentes varas,
possibilitando distintos entendimentos na apreciação do mérito.

Pode-se dizer, portanto, que a tutela coletiva se encontra em crise. É a crise do acesso à
justiça.

4. Acesso à Justiça
A doutrina do acesso à justiça, em resumo, busca oferecer novas maneiras, estatais ou
não, para a solução de conflitos típicos de uma sociedade de massa. Benjamin (1995, p.
6) esclarece que a expressão acesso à justiça, em relação ao seu campo de aplicação, dá
ensejo a três enfoques básicos,

Em sentido restrito, refere-se apenas à acesso à tutela jurisdicional, ou seja, à


composição de litígios pela via judicial. Insere-se e opera, por princípio, no
universo do processo. Já em sentido mais amplo, embora ainda insuficiente,
quer significar acesso à tutela de direitos ou interesses violados, através de
mecanismos jurídicos variados, judiciais ou não. Num e noutro caso, os
instrumentos de acesso à justiça podem ter natureza preventiva, regressiva ou
reparatória. Finalmente, numa acepção integral, é acesso ao Direito, vale
dizer, a uma ordem jurídica justa (= inimiga dos desequilíbrios e destituída de
presunção de igualdade), conhecida (= social e individualmente reconhecida)
e implementável (= efetiva), contemplando e combinando, a um só tempo,
um rol apropriado de direitos, acesso aos tribunais, acesso a mecanismos
alternativos (principalmente os preventivos), estando os sujeitos titulares
plenamente conscientes de seus direitos e habilitados, material e
psicologicamente a exercê-los, mediante a superação das barreiras objetivas e
subjetivas adiante analisadas; é nessa última acepção dilatada que acesso à
justiça significa acesso ao poder.

Da mesma forma, o acesso à justiça pode ser enxergado por diferentes prismas, a
depender dos sujeitos envolvidos, posto que ora se ressalta a distinção entre acesso
individual e acesso supraindividual (coletivo), ora se destaca o acesso direto (mediante
atuação do próprio titular do direito ameaçado ou lesado) em oposição a acesso indireto;
(através de organismos oficiais, associações ou outros entes assemelhados (Benjamin,
1995, p. 8).
A partir de então, reconhece-se que a expressão acesso à Justiça não possui definição
simples, sendo mais reconhecida pelo que tem a oferecer e por suas finalidades básicas
– reivindicar direitos e/ou resolver litígios sob os auspícios do Estado – e menos pelo
que propriamente é. Basta que seja um sistema igualmente acessível a todos e apto a
produzir resultados que sejam individual e socialmente justos (Cappelletti e Garth,
1988, p. 8).

É apropriado dizer, portanto, que o acesso à Justiça, enquanto pressuposto, está


diretamente relacionado à justiça social, bem como é “requisito básico de um sistema
moderno e igualitário que pretenda garantir, e não apenas proclamar o direito de todos”
(Cappelletti e Garth, 1988, p. 13).

Nada obstante, ainda há barreiras a serem transpostas para que se possa afirmar que há
um acesso efetivo à justiça. Ainda que a “efetividade” seja um conceito vago e que a
perfeita “igualdade de armas” seja utópica (Cappelleti e Garth, 1988, p. 15), cumpre
identificar os fatores impeditivos a plena concretização do acesso à Justiça.

4.1 Barreiras do Acesso à Justiça e as “ondas” de Cappelletti e Garth


Em tese, aquele que se sente lesado em seus direitos pode buscar protegê-los. Essa
liberdade, no entanto, é ilusória, uma garantia de caráter estritamente formal (Benjamin,
1995, p. 42) e dá azo a uma igualdade também formal. Nesse sentido,

Dois fatores principais têm sido apontados pela doutrina como impeditivos
do acesso à justiça, ao consumidor e aos titulares de interesses e direitos
ambientais: a) barreiras objetivas (também chamadas de práticas ou
econômicas) e b) barreiras subjetivas (denominadas, por igual, psicológicas
ou culturais). (BENJAMIN, 1995, p. 43)

De início, do ponto de vista objetivo, a barreira mais flagrante é a onerosidade do


processo judicial. Tão dispendioso é resolver formalmente o conflito que essa barreira
não se limita a afetar apenas os pobres. Segundo Benjamin (1995, p. 44),

Os altos custos do processo impedem especialmente o sujeito pobre de buscar


uma solução judicial para o conflito ambiental ou de consumo. Todavia,
mesmo o tutelado rico, em face da desproporção econômica (e também o
comodismo advindo com a sensação de que seu esforço não o beneficia com
exclusividade, já que os bens são, freqüentemente, comunais) entre o valor do
interesse em disputa e a onerosidade do processo, normalmente não se vale
do amparo judicial.

Desta forma, tendo em vista os altos custos, “causas que envolvem somas relativamente
pequenas são mais prejudicadas pela barreira dos custos. Se o litígio tiver de ser
decidido por processos judiciários formais, os custos podem exceder o montante da
controvérsia, ou, se isso não acontecer, podem consumir o conteúdo do pedido a ponto
de tornar a demanda uma futilidade” (Cappelletti e Garth, 1988, p. 19). De acordo com
Santos (1985, p. 9) a justiça é proporcionalmente mais custosa para os cidadãos
economicamente mais débeis, que são os maiores interessados nas ações de menor valor
(proporcionalmente mais caras), o que configuraria um fenômeno de dupla vitimização
das classes populares.

Não suficiente, corroborando com o entendimento de que a ação é mais onerosa para o
autor, segundo Marinoni, Arenhart e Mitidiero (2015, p. 218) apesar de não haver
dúvida de que os obstáculos sociais para o acesso à jurisdição também atingem o réu,
não há como negar que o direito de acesso, quando relacionado à efetividade da
proteção dos direitos, vincula-se mais nitidamente à posição do autor e, em
consequência, ao direito de ação.

Ademais, “pessoas ou organizações que possuam recursos financeiros consideráveis a


serem utilizados têm vantagens óbvias ao propor ou defender demandas” (Cappelletti e
Garth, 1988, p. 21). Sobre o tema, Benjamin (1995, p. 45) constata que o grande
degradador ambiental é pessoa jurídica com recursos financeiros extremamente
superiores aos de suas vítimas e que, por isso, tem a oportunidade de contratar os
melhores advogados, é familiarizado com o sistema, possui relacionamento com os
órgãos julgadores e pode usar o lapso temporal a seu favor (fator que aumenta os
custos) para, inclusive, através de acordos, estancar um litígio passível de derrota.
Santos (1985, p. 9) chama isso de “vitimização tripla”, na medida em que a lentidão dos
processos é facilmente convertida em um custo econômico adicional, que é
proporcionalmente mais gravoso para os cidadãos de menos recursos.

De acordo com o “Relatório Cem maiores Litigantes”1, elaborado pelo Conselho


Nacional de Justiça, no ano de 2012, os mais frequentes usuários do Judiciário são os
bancos (10,88% do total de processos ingressados entre 1º de Janeiro e 31 de Outubro
de 2011), as empresas de telefonia (1,84%), o INSS (0,74%), a União (12,14%) e os
Municípios (6,88%). Assim, é grave o desequilíbrio: de um lado os que litigam em
demasia, compreendem os seus direitos e têm condições de demandá-los e de outro os
que nem mesmo conhecem os seus direitos ou sabem como reclamá-los (Sadek, 2014, p.
60).
1 http://www.cnj.jus.br/images/pesquisas-judiciarias/Publicacoes/100_maiores_litigantes.pdf
Já do ponto de vista subjetivo, há de se observar, em especial, o desconhecimento do
cidadão ambiental de seus direitos. O direito, para ser efetivamente reivindicado perante
o Judiciário, deve ser conhecido. Benjamin (1995, p. 48), de forma lúcida, observa que
“um direito desconhecido de seu titular é tão inútil quanto um direito de difícil ou
impossível proteção judicial”.

Além da ignorância da lei, de como ajuizar uma demanda e do excesso de formalismos


procedimental, os sujeitos tutelados não recorrem ao Judiciário tendo em vista, nas
palavras de Benjamin (1995, p. 48),

A desconfiança com que os titulares desses novos direitos enxergam os


operadores jurídicos e o sistema judicial como um todo; o receio de deixar
transparecer seu desconhecimento e fragilidade perante profissionais
inseridos num meio ambiente que enxergam como hostil; um certo
sentimento de inferioridade causado pela sua incapacidade de solucionar seus
próprios conflitos sem auxílio de terceiros; inaptidão para acompanhar e
entender procedimentos complicados; dificuldades de compreensão da
linguagem forense, assim como para, em muitos casos, se vestir e se
comportar de acordo com padrões que não fazem parte de seu cotidiano e
que, geralmente, estão geograficamente distantes de sua realidade pessoal.

Fica caracterizada, assim, a primeira barreira, ou seja, a visibilidade dos problemas e


das dificuldades decorrentes da pobreza, que, segundo Cappelletti e Garth (1988, p. 31 e
ss) seria superada pela chamada “primeira onda”, para que os indivíduos pudessem se
transformar em cidadãos.

Cumpre agora analisar a problemática atinente aos Interesses Difusos.

De início, o problema básico que eles apresentam é que ou ninguém tem direito a
corrigir a lesão a um interesse coletivo ou o prêmio para qualquer indivíduo pleitear
esse reparo é pequeno demais para convencê-lo a tentar uma ação (Cappelleti e Garth,
1988, p. 26).

Esse problema também é reconhecido por Benjamin (1995, p. 17) ao afirmar que,
Como consequência dessa qualidade de “ser de todos e não ser de ninguém”,
o que se verifica na prática é que o cidadão tende a deixar que os “outros”
(terceiros) busquem a tutela dos bens comunais, sempre que ameaçados ou
danificados. Transformando-se eles, no instante de seu uso ou de sua violação
localizada, em verdadeira “propriedade privada” do beneficiário-vítima, é
natural que os outros titulares, embora também afetados por aquela violação
específica, não se sintam imediatamente motivados a proteger o interesse
comunal que, circunstancialmente – naquele momento apenas –, sofre um
distúrbio que é maior em relação à vítima direta do que em relação ao
conjunto global dos outros beneficiários
Não suficiente, há a barreira da reunião. Além da dificuldade inerente das várias partes
interessadas de se organizarem e demandarem, podem elas carecerem de informação
necessária ou simplesmente serem incapazes de combinar uma estratégia comum
(Cappelletti e Garth, 1988, p. 27-28). Na mesma linha, Benjamin (1995, p. 19)
complementa perfeitamente bem ao dizer que,
A dimensão do grupo titular do bem comunal é, reconhecidamente, um óbice
ao acesso à justiça. Quanto mais extenso, numeroso e heterogêneo o universo
dos tutelados, quanto mais fluido o bem-base, mais difícil sua proteção
judicial pelas vias processuais tradicionais. Paradoxalmente, uma maior
abrangência subjetiva leva a um enfraquecimento do compromisso dos
sujeitos para com a tutela concreta dos bens comunais

Como já dito anteriormente, esse problema poderia ser solucionado com a utilização da
tutela coletiva a partir do estabelecimento de órgãos legitimados extraordinários, tal
qual é posto por Cappelletti e Garth (1988, p. 50) como uma das medidas a serem
tomadas na “segunda onda”.

Na “terceira onda”, o movimento de ampliação o acesso à Justiça diz respeito a


incorporação de procedimentos não adversariais tanto no exterior quanto no interior do
Judiciário, de forma a simplificar os procedimentos através da diminuição de
formalismos.

No entanto, segundo Cappelletti e Garth (1988, p. 29), deve-se enfatizar que,

Esses obstáculos não podem simplesmente ser eliminados um por um. Muitos
problemas de acesso são inter-relacionados, e as mudanças tendentes a
melhorar o acesso por um lado podem exacerbar barreiras por outro. [...]. Um
estudo sério do acesso à Justiça não pode negligenciar o inter-relacionamento
entre as barreiras existentes.

Nesse âmbito, a Ação Popular é mecanismo apto a eliminar as referidas barreiras e


melhorar o acesso à Justiça.
5. Ação Popular

A Ação Popular é prevista no art. 5º, inciso LXXIII, Constituição Brasileira de 1988
como meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão visando a anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Além disso, é
regulada pela Lei nº. 4.717/65, anterior, portanto, à Constituição vigente, razão pela qual
deve ser interpretada à luz do texto constitucional.

Meirelles, Wald e Mendes (2013, p. 174) lecionam que a Ação Popular é,

Um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por


qualquer de seus membros. Por ela não se amparam direitos individuais
próprios, mas, sim, interesses da comunidade. O beneficiário direto e
imediato desta ação não é o autor; é o povo, titular do direito subjetivo ao
governo honesto. O cidadão a promove em nome da coletividade, no uso de
uma prerrogativa cívica que a Constituição da República lhe outorga.

Ainda, Silva (2007, p. 100) ensina que,

A ação popular constitucional brasileira é um instituto processual civil,


outorgado a qualquer cidadão como garantia político-constitucional (ou
remédio constitucional), para a defesa dos interesses da coletividade,
mediante a provocação do controle jurisdicional, corretivo de atos lesivos do
patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do
patrimônio histórico e cultural.

No entanto, nem sempre foi assim. Partindo de um viés patrimonialista, que visava
apenas a “anular atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios, das
entidades autárquicas e das sociedades de economia mista” (art. 141, §38, CF/46) e,
posteriormente, a “anular atos lesivos ao patrimônio das entidades públicas” (art. 150,
§31 e 153, §31, respectivamente, das Constituições de 64 e 67), ela adquiriu uma nova
dimensão com a Constituição de 1988 que previu a sua utilização em matéria ambiental
e é neste escopo que adquire proeminência como instrumento de promoção do acesso à
justiça nessa matéria.

5.1 STJ e Ação Popular em matéria ambiental no Brasil

De início, é interessante lembrar que os resultados abaixo demonstrados advém do


universo das 351 decisões acessadas. Dessa forma, as reflexões a serem tratadas aqui
são diretamente relacionadas aos dados levantados e analisados.

Conforme o gráfico abaixo, das 351 decisões acessadas apenas 6 (ou cerca de 2%)
tiveram como origem Ações Populares. Por outro lado, 114 (37,1%) correspondem a
Ações Civis Públicas, 100 (32,6%) a Ações Penais, 22 (7,2%) a Mandados de
Segurança e 65 (21,2%) dizem respeito a outros tipos de ações que não essas.
Fonte: elaboração própria

Quanto a Ação Popular, não há como afirmar, com segurança, as razões da obtenção
desse resultado. No entanto, tem-se como hipótese as barreiras de Acesso à Justiça,
como já tratado acima, especialmente no que diz respeito a ignorância, por parte do
cidadão, de seus direitos, o excesso de formalismos e procedimentos complexos para se
ingressar com uma ação e a desconfiança no Judiciário.

Além disso, os números nos permitem chamar atenção para uma realidade já destacada
na doutrina: a Ação Civil Pública é o principal mecanismo de tutela do direito ambiental
difuso no Brasil. Isso ocorre pois, em tese, os legitimados para a propositura de Ação
Civil Pública não enfrentam os mesmos óbices que cidadão ao tentar ingressar com uma
ação.

Conclui-se, portanto, que o potencial da Ação Popular para tutelar agressão ao meio
ambiente é subaproveitado.
Gráfico 02. Tipologia da Ação x Tempo de Duração do Processo
60

50

40

30

20

10

0
Ação Ci vi l Públ i ca Ação Popul ar Ação Pena l Outra s
Até 6 meses 6 mes es a 1 ano 1 ano a 3 anos 3 anos a 5 anos mai s de 5 anos

Fonte: elaboração própria.

Outro dado coletado nos acórdãos foi o tempo de duração do processo no STJ, ou seja, a
variação de tempo entre o recebimento dos autos e a data de julgamento final do
recurso. Tal informação foi agrupada em cinco categorias: (I). Até 6 meses; (II). De 6
meses a 1 ano; (III). De 1 ano a 3 anos; (IV). De 3 anos a 5 anos; (V). Mais de 5 anos.

A partir da análise dos 351 acórdãos, percebemos que 92 (26,2%) duram até 6 meses, 82
(23,3%) duram de 6 meses a 1 ano, 135 (38,4%) duram de 1 a 3 anos, 32 (9,1%) duram
de 3 a 5 anos e 10 (2,8%) duram mais de 5 anos.

Em primeiro lugar, não há como saber o que determina o maior ou menor tempo de
duração do processo. Em geral, o tempo variará conforme a complexidade da causa,
partido do pressuposto que causas mais complexas demandam mais tempo para serem
julgadas.

Em segundo lugar, cruzando-se os dados do tempo de duração do processo com os de


tipologia da ação, chegamos à conclusão de que há um equilíbrio no que tange à Ação
Popular. Ainda que não houvesse, a barreira de acesso à justiça dos custos não atinge os
proponentes da Ação Popular, pois o cidadão proponente é isento de custas judiciais e
de ônus de sucumbência. No entanto, prazos maiores do que 5 anos contribuem para a
intensificação de atos lesivos ao patrimônio ambiental, devendo-se atentar para este
fato.
Gráfico 03. Tipologia da Ação x Provimento
140

120

100

80

60

40

20

0
Acão Ci vi l Públ i ca Ação Popul ar Ação Pena l Outros
Favorável a o mei o a mbi ente Contrá ri o a o mei o ambi ente

Fonte: elaboração própria.

Nesta pesquisa também se buscou entender o perfil do STJ em relação ao provimento


dos recursos, se favoráveis ou não ao meio ambiente.

Do número total dos acórdãos estudados, têm-se o seguinte panorama: 94 (82,4%) dos
recursos em Ações Civis Públicas foram julgados favoravelmente ao meio ambiente,
enquanto 20 (17,6%) não o foram. Do total de 6 recursos em Ações Populares, 3 (50 %)
tiveram julgamento favorável ao meio ambiente. Dos 98 recursos em Ações Penais, 54
(55,1%) foram favoráveis ao meio ambiente; ao revés, 44 (44,9%) não o foram. Por fim,
dos Outros 131 recursos, enquanto 52 (39,7%) trouxeram julgamentos contrários ao
meio ambiente, 79 (60,3%) foram positivos.

Aqui, novamente, em relação à Ação Popular há paridade. Em relação à Ação Civil


Pública, não há como ter certeza quais as razões pelas quais a maioria dos recursos é
favorável ao meio ambiente, mas têm-se como hipóteses a força do órgão Ministério
Público enquanto legitimado ativo para a propositura de Ação Civil Pública e o papel
consciente do Poder Judiciário em reprimir abusos ao meio ambiente.

Conclusão

O equilíbrio do meio ambiente, tal como definido no art. 225 da CRFB/88, deve ser
concretizado tanto pela coletividade quanto pelo Poder Público. Efetivá-lo por meio de
instrumentos de tutela coletiva traz diversas vantagens que apenas se dão nessa forma
de tutela. Não obstante, observa-se que ela ainda é postergada.

Isso ocorre, em grande parte, no que diz respeito à Ação Popular, devido às barreiras do
acesso à justiça, quais sejam a ignorância da lei e de como propor uma demanda e o
excesso de formalismos do Judiciário.

Após pesquisa no sítio eletrônico do Superior Tribunal de Justiça e o estudo das


ementas e relatórios e votos, atendendo-se a vários critérios, foi possível preencher o
questionário e, dessa forma, formar um banco de dados que permitiu identificar a
precária utilização da Ação Popular, instrumento único que possibilita ao indivíduo
salvaguardar direito difuso.

Para tentar solucionar esse problema, propõe-se, em primeiro lugar, uma maior
divulgação, por parte do Poder Público, desse mecanismo de tutela. Em segundo lugar,
aconselha-se a criação um “Código de Tutela Coletiva”, destinado a fortalecer, em
especial, a Ação Popular, através da sua sistematização, da compatibilização com os
outros institutos e da redução de formalidades em seu procedimento. Quanto à coisa
julgada, propõe-se não só a extensão dos seus limites subjetivos, mas também de seus
limites objetivos, para que os efeitos do julgado venham a atingir casos futuros e
análogos. Por fim, sugere-se um alargamento da legitimação ativa da Ação Popular, com
vistas a abranger, também, a pessoa jurídica de direito privado, para que ocorra
fiscalização mútua entre as empresas à mercê do mercado, além de quebrar tanto as
barreiras subjetivas quanto as objetivas do acesso à justiça.

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