LAPORAN PENDAHULUAN

KONSEP MANAJEMEN PUSKESMAS

A. Konsep Dasar dalam Manajemen Kesehatan

1. Pengertian Manajemen
a. Manajemen adalah pencapaian tujuan-tujuan yang telah ditentukan dengan
menggunakan orang lain (Robert D. Terry).
b. Manajemen adalah proses dimana pelaksanaan dari suatu tujuan
diselenggarakan dan diawasi (Encyclopaedia of sosial sciences).
c. Manajemen membuat tujuan tercapai melalui kegiatan-kegiatan orang lain
dan fungsi-fungsinya dapat dipecahkan sekurang-kurangnya 2 tanggung
jawab utama (perencanaan dan pengawasan).

Dari batasan-batasan tersebut di atas dapat diambil suatu kesimpulan umum

bahwa “Manajemen adalah suatu kegiatan untuk mengatur orang lain guna
mencapai suatu tujuan atau menyelesaikan pekerjaan”.Apabila batasan ini
diterapkan dalam bidang kesehatan masyarakat dapat dikatakan sebagai berikut
:“Manajemen kesehatan adalah suatu kegiatan atau suatu seni untuk mengatur
para petugas kesehatan dan nonpetugas kesehatan guna meningkatkan kesehatan
masyarakat melalui program kesehatan”. Dengan kata lain manajemen kesehatan
masyarakat adalah penerapan manajemen umum dalam sistem pelayanan
kesehatan masyarakat sehingga yang menjadi objek dan sasaran manajemen
adalah sistem pelayanan kesehatan masyarakat (Notoatmodjo, 2003).

B. Konsep Dasar dalam Manajemen Puskesmas

1. Pusat Kesehatan Masyarakat (Puskesmas)
Puskesmas adalah unit pelaksana teknis dinas kesehatan kabupaten atau kota
yang bertanggung jawab menyelenggarakan pembangunan kesehatan di suatu
wilayah kerja. Puskesmas merupakan unit pelaksana teknis dinas kesehatan
kabupaten atau kota (UPTD). Puskesmas berperan menyelenggarakan
sebagian dari tugas teknis operasional dinas kesehatan kabupaten atau kota
dan merupakan unit pelaksana tingkat pertama serta ujung tombak
pembangunan kesehatan di Indonesia (Sulastomo, 2007).
 Puskesmas juga dapat didefinisikan sebagai unit pelaksana teknis dinas
kesehatan kabupaten/kota yang bertanggung jawab menyelenggarakan
pembangunan kesehatan di suatu wilayah kerja (Depkes RI, 2004). Dengan
kata lain, puskesmas mempunyai wewenang dan tanggung jawab atas
pemeliharaan kesehatan masyarakat dalam wilayah kerjanya (Efendi &
Makhfudli, 2009).
Pemerintah mulai mengenalkan konsep puskesmas yang tertuang dalam
Pembangunan Jangka Panjang (PJP) pada tahun 1986. Puskesmas dibangun
untuk menyelanggarakan pelayanan kesehatan dasar, menyeluruh, dan
terpadu bagi seluruh masyarakat yang tinggal di wilayah kerjanya. Program
kesehatan yang diselenggarakan oleh puskesmas merupakan program pokok
yang wajib dilaksanakan oleh pemerintah untuk melindungi warga negaranya,
termasuk mengembangkan program khusus untuk penduduk miskin (Efendi
& Makhfudli, 2009).

Setelah 32 tahun, puskesmas dikembangkan sebagai ujung tombak pelayanan

kesehatan di Indonesia, reformasi dan sistem desentralisasi yang mulai
dikembangkan tahun 2001 menghendaki adanya perubahan visi, misi, dan
strategi puskesmas. Kebutuhan untuk kembali mengkaji peran dan
manajemen puskesmas tertuang dalam Undang-Undang Nomor 22 dan 25
Tahun 1999 tentang Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Perawat komunitas
harus mengetahui dan memahami program kerja puskesmas yang merupakan
pelayanan keperawatan lini pertama dalam komunitas. Sejak
diperkenalkannya konsep puskesmas, berbagai hasil telah banyak dicapai.
Angka kematian ibu (AKI) dan kematian bayi (AKB) telah berhasil
diturunkan, sementara umur harapan hidup rata-rata bangsa Indonesia telah
meningkat secara bermakna (Efendi & Makhfudli, 2009).

2. Fungsi Puskesmas
Puskesmas memiliki wilayah kerja yang meliputi satu kecamatan atau
sebagian dari kecamatan. Faktor kepadatan penduduk, luas daerah, keadaan
geografi dan keadaan infrastruktur lainnya merupakan bahan pertimbangan
dalam menentukan wilayah kerja puskesmas. Untuk perluasan jangkauan
pelayanan kesehatan maka puskesmas perlu ditunjang dengan unit pelayanan
kesehatan yang lebih sederhana yang disebut puskesmas pembantu dan
puskesmas keliling. Khusus untuk kota besar dengan jumlah penduduk satu
 juta jiwa atau lebih, wilayah kerja puskesmas dapat meliputi satu kelurahan.
Puskesmas di ibukota kecamatan dengan jumlah penduduk 150.000 jiwa atau
lebih, merupakan puskesmas Pembina yang berfungsi sebagai pusat rujukan
bagi puskesmas kelurahan dan juga mempunyai fungsi koordinasi (Efendi &
Makhfudli, 2009).

Menurut Trihono (2005) ada 3 (tiga) fungsi puskesmas yaitu:

a. Pusat penggerak pembangunan berwawasan kesehatan yang berarti puskesmas
selalu berupaya menggerakkan dan memantau penyelenggaraan pembangunan
lintas sektor termasuk oleh masyarakat dan dunia usaha di wilayah kerjanya,
sehingga berwawasan serta mendukung pembangunan kesehatan. Disamping
itu puskesmas aktif memantau dan melaporkan dampak kesehatan dari
penyelenggaraan setiap program pembangunan di wilayah kerjanya. Khusus
untuk pembangunan kesehatan, upaya yang dilakukan puskesmas adalah
mengutamakan pemeliharaan kesehatan dan pencegahan penyakit tanpa
mengabaikan penyembuhan penyakit dan pemulihan kesehatan.
b. Pusat pemberdayaan masyarakat berarti puskesmas selalu berupaya agar
perorangan terutama pemuka masyarakat, keluarga dan masyarakat termasuk
dunia usaha memiliki kesadaran, kemauan dan kemampuan melayani diri
sendiri dan masyarakat untuk hidup sehat, berperan aktif dalam
memperjuangkan kepentingan kesehatan termasuk sumber pembiayaannya,
serta ikut menetapkan, menyelenggarakan dan memantau pelaksanaan program
kesehatan. Pemberdayaan perorangan, keluarga dan masyarakat ini
diselenggarakan dengan memperhatikan kondisi dan situasi, khususnya sosial
budaya masyarakat setempat (Trihono, 2005).
c. Pusat pelayanan kesehatan strata pertama berarti puskesmas bertanggung jawab
menyelenggarakan pelayanan kesehatan tingkat pertama secara menyeluruh,
terpadu dan berkesinambungan. Pelayanan kesehatan tingkat pertama yang
menjadi tanggungjawab puskesmas meliputi (Trihono, 2005):
1) Pelayanan kesehatan perorangan adalah pelayanan yang bersifat pribadi
(privat goods) dengan tujuan utama menyembuhkan penyakit dan
pemulihan kesehatan perorangan, tanpa mengabaikan pemeliharan
kesehatan dan pencegahan penyakit. Pelayanan perorangan tersebut adalah
rawat jalan dan untuk puskesmas tertentu ditambah dengan rawat inap.
 2) Pelayanan kesehatan masyarakat adalah pelayanan yang bersifat publik
(public goods) dengan tujuan utama memelihara dan meningkatkan
kesehatan serta mencegah penyakit tanpa mengabaikan penyembuhan
penyakit dan pemulihan kesehatan. Pelayanan kesehatan masyarakat
disebut antara lain adalah promosi kesehatan, pemberantasan penyakit,
penyehatan lingkungan, perbaikan gizi, peningkatan kesehatan keluarga,
keluarga berencana, kesehatan jiwa masyarakat serta berbagai program
kesehatan masyarakat lainnya.

3. Peran Puskesmas
Puskesmas mempunyai peran yang sangat vital sebagai institusi pelaksana
teknis, dituntut memiliki kemampuan manajerial dan wawasan jauh ke depan
untuk meningkatkan kualitas pelayanan kesehatan. Peran tersebut ditunjukkan
dalam bentuk keikutsertaan dalam menentukan kebijakan daerah melalui
sistem perencanaan yang matang dan realistis, tata laksana kegiatan yang
tersusun rapi, serta sistem evaluasi dan pemantauan yang akurat. Pada masa
mendatang, puskesmas juga dituntut berperan dalam pemanfaatan teknologi
informasi terkait upaya peningkatan pelayanan kesehatan secara
komprehensif dan terpadu (Efendi & Makhfudli, 2009).

4. Kedudukan Puskesmas
Kedudukan puskesmas bisa dilihat secara administratif dan dalam suatu
hierarki pelayanan kesehatan sebagaimana berikut ini (Efendi & Makhfudli,
2009).
a. Kedudukan Secara Adminstratif
Puskesmas merupakan perangkat teknis pemerintah daerah tingkat II dan
bertanggung jawab langsung baik teknis maupun administratif kepada
kepala dinas kesehatan daerah tingkat II.
b. Kedudukan dalam Hierarki Pelayanan Kesehatan
Dalam urutan hierarki pelayanan kesehatan, sesuai SKN maka puskesmas
berkedudukan pada fasilitas pelayanan kesehatan tingkat pertama. Maksud
dari pelayanan kesehatan tingkat pertama adalah fasilitas, sedangkan
dalam hal pengembangan pelayanan kesehatan, puskesmas dapat
meningkatkan dan mengembangkan diri ke arah modernisasi sistem
pelayanan kesehatan di semua lini, baik promotif, preventif, kuratif,
 maupun rehabilitatif sesuai kebijakan Renstra daerah II di bidang
kesehatan. Berikut ini contoh Renstra di berbagai bidang.
1) Bidang promotif, puskesmas dimungkinkan menggunakan LCD
projector sebagai sarana penyuluhan kesehatan dengan memanfaatkan
teknologi terkini yang bersifat interaktif menggunakan perangkat
audiovisual multimedia.
2) Bidang penunjang kuratif, puskesmas dapat mengembangkan
laboratorium modern dengan menggunakan elektro fotometri, USG,
EEG, dan lainnya secara bertahap, agar mutu pelayanan meningkat dan
masyarakat dapat menikmati berbagai pelayanan kesehatan di
puskesmas.
3) Bidang pengembangan SDM petugas, pimpinan puskesmas dapat
mengupayakan nursing review dan prosedur tetap pelayanan
keperawatan, agar upaya kuratif lebih bermutu dan dapat di
pertanggungjawabkan.
4) Bidang preventif, puskesmas dapat mengembangkannya dalam bentuk
pembuatan brosur seperti brosur jadwal imunisasi, pencegahan DBD,
pencegahan diare, dan lainnya sesuai skala prioritas dan kondisi
masing-masing puskesmas.
5) Bidang rehabilitatif, juga dapat dikembangkan transfer pengetahuan
kesehatan kepada khalayak berupa brosur seperti brosur jadwal makan
untuk penderita diabetes melius saat berpuasa dan lainnya.

5. Organisasi Puskesmas
a. Unsur Pimpinan (Kepala Puskesmas)
Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk memimpin,mengawasi, dan
mengkoordinasi kegiatan puskesmas yang dapat dilakukan dalam jabatan
struktural dan jabatan fungsional.
b. Unsur Pembantu Pimpinan (Kepala Urusan Tata Usaha)
Mempunyai tugas pokok dan fungsi di bidang kepegawaian, keuangan,
perlengkapan, serta surat-menyurat, pencatatan, dan pelaporan.
c. Unsur Pelaksana
1) Unit yang terdiri atas tenaga atau pegawai dalam jabatan fungsional.
2) Jumlah unit tergantung kepada kegiatan, tenaga, dan fasilitas tiap
daerah.
3) Unsur pelaksana terdiri atas unit I, II, IV, V, VI, dan VII.
  Unit I. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan
kegiatan kesejahteraan ibu dan anak, Keluarga Berencana, dan
perbaikan gizi.
 Unit II. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan
kegiatan pencegahan dan pemberantasan penyakit khususnya
imunisasi, kesehatan lingkungan, dan laboratorium.
 Unit III. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan
kegiatan kesehatan gigi dan mulut, serta kesehatan tenaga kerja dan
lanjut usia (lansia).
 Unit IV. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan
kegiatan perawatan kesehatan masyarakat, kesehatan sekolah dan
olahraga, kesehatan jiwa, kesehatan mata, dan kesehatan khusus
lainnya.
 Unit V. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan
kegiatan di bidang pembinaan dan pengembangan upaya kesehatan
masyarakat dan penyuluhan kesehatan masyarakat.
 Unit VI. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan
kegiatan pengobatan rawat jalan dan rawat inap (puskesmas
perawatan).
 Unit VII. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan
pengelolaan farmasi.
Kepala Puskesmas

Urusan Tata Usaha

Unit I-III Puskesmas Unit IV-VII

Pelaksana teknis Pembantu Pelaksana Teknis

Gambar 1. Bagan Struktur Organisasi Puskesmas (Efendi & Makhfudli, 2009)

RS Provinsi
RS Kabupaten
Puskesmas Kecamatan

Puskesmas Kelurahan

Posyandu
Gambar 2. Level Pelayanan Kesehatan
6. Visi dan Misi Puskesmas
a. Visi Puskesmas
Visi pembangunan kesehatan yang diselenggarakan oleh puskesmas adalah
tercapainya kecamatan sehat menuju terwujudnya Indonesia sehat.
Kecamatan sehat adalah gambaran masyarakat kecamatan masa depan
yang ingin dicapai melalui pembangunan kesehatan, yakni :
1) Masyarakat yang hidup dalam lingkungan dan dengan perilaku sehat.
2) Memiliki kemampuan untuk menjangkau pelayanan kesehatan yang
bermutu secara adil dan merata
3) Memiliki derajat kesehatan yang setinggi-tingginya.

b. Misi Puskesmas
Misi pembangunan kesehatan yang diselenggarakan oleh puskesmas
adalah mendukung tercapainya misi pembangunan kesehatan nasional.
Misi tersebut adalah :
1) Menggerakkan pembangunan berwawasan kesehatan di wilayah
kerjanya.
2) Mendorong kemandirian hidup sehat bagi keluarga dan masyarakat di
wilayah kerjanya.
3) Memelihara dan meningkatkan mutu, pemerataan dan keterjangkauan
pelayanan kesehatan yang diselenggarakan.
4) Memelihara dan meningkatkan kesehatan perorangan, keluarga dan
masyarakat beserta lingkungannya (Depkes RI, 2004).

c. Tujuan
Pembangunan kesehatan yang diselenggarakan oleh puskesmas adalah
mendukung tercapainya tujuan pembangunan kesehatan nasional, yakni
meningkatkan kesadaran, kemauan dan kemampuan hidup sehat bagi
setiap orang yang bertempat tinggal di wilayah kerja puskesmas, agar
terwujud derajat kesehatan yang setinggi tingginya.

7. Manajemen Puskesmas
Manajemen puskesmas dapat digambarkan sebagai suatu rangkaian kegiatan
yang bekerja secara senergik, sehingga menghasilkan keluaran yang efisien
dan efektif. Manajemen puskesmas tersebut terdiri dari perencanaan,
 pelaksanaan, pengendalian serta pengawasan dan pertanggungjawaban.
Seluruh kegiatan diatas merupakan satu kesatuan yang saling terkait dan
berkesinambungan (Depkes RI, 2006).

Untuk terselenggaranya berbagai upaya kesehatan perorangan dan upaya

kesehatan masyarakat yang sesuai dengan azas penyelenggaraan Puskesmas
perlu ditunjang oleh manajeman Puskesmas yang baik.Manajemen
Puskesmas adalah rangkaian kegiatan yang bekerja secara sistematik untuk
menghasilkan luaran Puskesmas yang efektif dan efisien. Rangkaian kegiatan
sistematis yang dilaksanakan oleh Puskesmas akan membentuk fungsi-fungsi
manajeman.
Berikut beberapa model manajemen dan fungsi penjabarannya :
 Model PIE (planning, implementation, evaluation)
 Model POAC (planning, organizing, actuating, controling)
 Model P1 – P2 – P3 (perencanaan, pergerakan-pelaksanaan, pengawasan-
pengendalian-penilaian)
 Model ARRIF (analisis, rumusan, rencana, implementasi dan forum
komunikasi)
 Model ARRIME (analisis, rumusan, rencana, implementasi, monitoring,
evaluasi)

Dari berbagai model manajemen tersebut sebenarnya mempunyai fungsi

manajemen yang sama. Setiap puskesmas bebas menentukan model
manajemen yang ingin diterapkan, namun yang terpenting mempunyai hasil
sebagai berikut :
 Makin banyaknya fungsi penggerak pembangunan berwawasan kesehatan,
yang ditandai dengan tingginya nilai IPTS (indeks potensi tatanan sehat)
 Makin baiknya fungsi pemberdayaan masyarakat dengan ditandai
berkembangnya UKBM (upaya kesehatan berbasis masyarakat). Serta
makin aktifnya BPP (badan penyantun puskesmas) dan BPKM (badan
peduli kesehatan masyarakat) dapat dijadikan indikator meningkatnya
partisipasi masyarakat setempat.
 Makin bagusnya pemberdayaan keluarga dengan ditandainya IPKS (indeks
potensi keluarga sehat)
 Makin bagusnya pelayanan kesehatan yang ditandai dengan tingginya
cakupan program (baik program kesehatan dasar maupun program
kesehatan pengembangan). Serta kualitas pelayanan kesehatan yang
ditandai dengan tingginya kepatuhan petugas kesehatan dan makin baiknya
kepuasan pasien.

a. Perencanaan Puskesmas
Perencanaan adalah proses penyusunan rencana tahunan puskesmas untuk
mengatasi masalah kesehatan di wilayah kerja pusksesmas. Rencana
tahunan puskesmas dibedakan atas dua macam. Pertama, rencana tahunan
upaya kesehatan wajib. Kedua, rencana tahunan upaya kesehatan
pengembangan.

Dalam perencanaan puskesmas hendaknya melibatkan masyarakat sejak

awal sesuai kondisi kemampuan masyarakat di wilayah kecamatan. Pada
dasarnya ada 3 langkah penting dalam penyusunan perencanaan yaitu: (a)
identifikasi kondisi masalah kesehatan masyarakat dan lingkungan serta
fasilitas pelayanan kesehatan tentang cakupan dan mutu pelayanan, (b)
identifikasi potensi sumber daya masyarakat dan provider, dan (c)
menetapkan kegiatan-kegiatan untuk menyelesaikan masalah.

Hasil perencanaan puskesmas adalah Rencana Usulan Kegiatan (RUK)

tahun yang akan datang setelah dibahas bersama dengan Badan Penyantun
Puskesmas (BPP). Setelah mendapat kejelasan dana alokasi kegiatan yang
tersedia selanjutnya puskesmas membuat Rencana Pelaksanaan Kegiatan
(RPK). Prosesperencanaan dapat menggunakan instrumen Perencanaan
Tingkat Puskesmas (PTP) yang telah disesuaikan dengan kondisi setempat
atau dapat memanfaatkan instrumen lainnya.
Contoh Gann Chart Usulan Kegiatan (RUK)

b. Penggerakkan Pelaksanaan
Puskesmas melaksanakan serangkaian kegiatan yang merupakan
penjabaran lebih rinci dari rencana pelaksanaan kegiatan. Penyelenggaraan
 penggerakan pelaksanaan puskesmas melalui instrumen lokakarya mini
puskesmas yang terdiri dari :
1) Lokakarya mini bulanan adalah alat untuk penggerakan pelaksanaan
kegiatan bulanan dan juga monitoring bulanan kegiatan puskesmas
dengan melibatkan lintas program intern puskesmas.
2) Lokakarya mini tribulanan dilakukan sebagai penggerakan pelaksanaan
dan monitoring kegiatan puskesmas dengan melibatkan lintas sektoral,
Badan Penyantun Puskesmas atau badan sejenis dan mitra yang lain
puskesmas sebagai wujud tanggung jawab puskesmas perihal kegiatan.

c. Pengawasan, Pengendalian dan Penilaian

Untuk terselenggaranya proses pengendalian, pengawasan dan penilaian
diperlukan instrumen yang sederhana. Instrumen yang telah dikembangkan
di puskesmas adalah:
1) Pemantauan Wilayah Setempat (PWS)
2) Penilaian/Evaluasi Kinerja Puskesmas sebagai pengganti dan
stratifikasi.
Pengawasan dan pertanggungjawaban adalah proses memperoleh
kepastian atas kesesuaianpenyelenggaraan dan pencapaian tujuan
puskesmas terhadap rencana dan peraturanperundangan-undangan serta
kewajiban yang berlaku. Untuk terselenggaranya pengawasan dan
pertanggungjawaban dilakukan kegiatan sebagai berikut:

1) Pengawasan
Pengawasan dibedakan atas dua macam yakni pengawasan internal dan
eksternal. Pengawasan internal dilakukan secara melekat oleh atasan
langsung. Pengawasaneksternal dilakukan oleh masyarakat, dinas
kesehatan kabupaten/kota serta berbagai institusi pemerintah terkait.
Pengawasan mencakup aspek administratif, keuangan dan teknis
pelayanan. Apabila pada pengawasan ditemukan adanya
penyimpangan, baikterhadap rencana, standar, peraturan perundangan-
undangan maupun berbagai kewajibanyang berlaku, perlu dilakukan
pembinaan sesuai dengan ketentuan yang berlaku.
2) Pertanggungjawaban
Pada setiap akhir tahun anggaran, kepala puskesmas harus membuat
laporanpertanggungjawaban tahunan yang mencakup pelaksanaan
 kegiatan, serta perolehan danpenggunaan berbagai sumberdaya
termasuk keuangan. Laporan tersebut disampaikankepada Dinas
Kesehatan Kabupaten/Kota serta pihak-pihak terkait lainnya,
termasukmasyarakat melalui Badan Penyantun Puskesmas. Apabila
terjadi penggantian kepalapuskesmas, maka kepala puskesmas yang
lama diwajibkan membuat laporanpertanggungjawaban masa
jabatannya.

8. Tata Kerja Puskesmas

a. Dengan Kantor Kecamatan
Dalam melaksanakan fungsinya, puskesmas berkoordinasi dengan kantor
kecamatan melalui pertemuan berkala yang diselenggarakan di tingkat
kecamatan. Koordinasi tersebut mencakup perencanaan, penggerakan
pelaksanaan, pengawasan dan pengendalian serta penilaian. Dalam hal
pelaksanaan fungsi penggalian sumber daya masyarakat oleh puskesmas,
koordinasi dengan kantor kecamatan mencakup pula kegiatan fasilitasi.

b. Dengan Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota

Puskesmas adalah unit pelaksana teknis Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota,
dengan demikian secara teknis dan administratif, puskesmas
bertanggungjawab kepada Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota. Sebaliknya
Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota bertanggungjawab membina serta
memberikan bantuan administratif dan teknis kepada puskesmas.
c. Dengan Jaringan Pelayanan Kesehatan Strata Pertama
Sebagai mitra pelayanan kesehatan strata pertama yang dikelola oleh lembaga
masyarakat dan swasta, puskesmas menjalin kerjasama termasuk
penyelenggaraan rujukan dan memantau kegiatan yang diselenggarakan.
Sedangkan sebagai pembina upaya kesehatan bersumberdaya masyarakat,
puskesmas melaksanakan bimbingan teknis, pemberdayaan dan rujukan
sesuai kebutuhan.
d. Dengan Jaringan Pelayanan Kesehatan Rujukan
Dalam menyelenggarakan upaya kesehatan perorangan dan upaya kesehatan
masyarakat, puskesmas menjalin kerjasama yang erat dengan berbagai
pelayanan kesehatan rujukan. Untuk upaya kesehatan perorangan, jalinan
kerjasama tersebut diselenggarakan dengan berbagai sarana pelayanan
kesehatan perorangan seperti rumah sakit (kabupaten/kota) dan berbagai balai
 kesehatan masyarakat (balai pengobatan penyakit paru-paru, balai kesehatan
mata masyarakat, balai kesehatan kerja masyarakat, balai kesehatan olahraga
masyarakat, balai kesehatan jiwa masyarakat, balai kesehatan indra
masyarakat). Sedangkan untuk upaya kesehatan masyarakat, jalinan
kerjasama diselenggarakan dengan berbagai sarana pelayanan kesehatan
masyarakat rujukan, seperti Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota, Balai Teknik
Kesehatan Lingkungan, BalaiLaboratorium Kesehatan serta berbagai balai
kesehatan masyarakat. Kerjasama tersebutdiselenggarakan melalui penerapan
konsep rujukan yang menyeluruh dalam koordinasiDinas Kesehatan
Kabupaten/Kota.

e. Dengan Lintas Sektor

Tanggungjawab puskesmas sebagai unit pelaksana teknis adalah
menyelenggarakan sebagian tugas pembangunan kesehatan yang dibebankan
oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota. Untuk mendapat hasil yang optimal,
penyelenggaraan pembangunan kesehatan tersebut harus dapat
dikoordinasikan dengan berbagai lintas sektor terkait yang ada di tingkat
kecamatan. Diharapkan di satu pihak, penyelenggaraan pembangunan
kesehatan di kecamatan tersebut mendapat dukungan dari berbagai sektor
terkait, sedangkan di pihak lain pembangunan yang diselenggarakan oleh
sektor lain di tingkat kecamatan berdampak positif terhadap kesehatan.
f. Dengan Masyarakat
Sebagai penanggungjawab penyelenggaraan pembangunan kesehatan di
wilayahkerjanya, puskesmas memerlukan dukungan aktif dari masyarakat
sebagai objek dan subjek pembangunan. Dukungan aktif tersebut diwujudkan
melalui pembentukan BadanPenyantun Puskesmas (BPP) yang menghimpun
berbagai potensi masyarakat, sepertitokoh masyarakat, tokoh agama, LSM,
orgasnisasi kemasyarakatan, serta dunia usaha.BPP tersebut berperan sebagai
mitra puskesmas dalam menyelenggarakan pembangunan kesehatan.

9. Upaya dan Azaz Penyelenggaraan

a. Upaya
Untuk tercapainya visi pembangunan kesehatan melalui puskesmas, yakni
terwujudnya Kecamatan Sehat Menuju Indonesia Sehat, puskesmas
bertanggungjawab menyelenggarakan upaya kesehatan perorangan dan upaya
kesehatan masyarakat, yang keduanya jika ditinjau dari sistem kesehatan
nasional merupakan pelayanan kesehatan tingkat pertama. Upaya kesehatan
tersebut dikelompokkan menjadi dua yakni:

1) Upaya Kesehatan Wajib

Upaya kesehatan wajib puskesmas adalah upaya yang ditetapkan
berdasarkan komitmen nasional, regional dan global serta yang
mempunyai daya ungkit tinggi untuk peningkatan derajat kesehatan
masyarakat. Upaya kesehatan wajib ini harus diselenggarakan oleh setiap
puskesmas yang ada di wilayah Indonesia.
Upaya kesehatan wajib tersebut adalah:
a) Upaya Promosi Kesehatan
b) Upaya Kesehatan Lingkungan
c) Upaya Kesehatan Ibu dan Anak serta Keluarga Berencana
d) Upaya Perbaikan Gizi
e) Upaya Pencegahan dan Pemberantasan Penyakit Menular
f) Upaya Pengobatan

2) Upaya Kesehatan Pengembangan

Upaya kesehatan pengembangan puskesmas adalah upaya yang ditetapkan
berdasarkanpermasalahan kesehatan yang ditemukan di masyarakat serta
yang disesuaikan dengankemampuan puskesmas. Upaya kesehatan
pengembangan dipilih dari daftar upayakesehatan pokok puskesmas yang
telah ada, yakni:
a) Upaya Kesehatan Sekolah
b) Upaya Kesehatan Olah Raga
c) Upaya Perawatan Kesehatan Masyarakat
d) Upaya Kesehatan Kerja
e) Upaya Kesehatan Gigi dan Mulut
f) Upaya Kesehatan Jiwa
g) Upaya Kesehatan Mata
h) Upaya Kesehatan Usia Lanjut
i) Upaya Pembinaan Pengobatan Tradisional

Upaya laboratorium medis dan laboratorium kesehatan masyarakat serta

upaya pencatatan dan pelaporan tidak termasuk pilihan karena ketiga
 upaya ini merupakanpelayanan penunjang dari setiap upaya wajib dan
upaya pengembangan puskesmas.Perawatan kesehatan masyarakat
merupakan pelayanan penunjang, baik upayakesehatan wajib maupun
upaya kesehatan pengembangan. Apabila perawatan kesehatanmasyarakat
menjadi permasalahan spesifik di daerah tersebut, maka dapat
dijadikansebagai salah satu upaya kesehatan pengembangan.Upaya
kesehatan pengembangan puskesmas dapat pula bersifat upaya inovasi,
yakniupaya lain di luar upaya puskesmas tersebut di atas yang sesuai
dengan kebutuhan.Pengembangan dan pelaksanaan upaya inovasi ini
adalah dalam rangka mempercepattercapainya visi puskesmas.

b. Azaz Penyelenggaraan
Penyelenggaraan upaya kesehatan wajib dan upaya kesehatan pengembangan
harus menerapkan azas penyelenggaraan puskesmas secara terpadu. Azas
penyelenggaraan puskesmas tersebut dikembangkan dari ketiga fungsi
puskesmas. Dasar pemikirannya adalah pentingnya menerapkan prinsip dasar
dari setiap fungsi puskesmas dalam menyelenggarakan setiap upaya
puskesmas, baik upaya kesehatan wajib maupun upaya kesehatan
pengembangan. Azas penyelenggaraan puskesmas yang dimaksud adalah:
1) Azas pertanggungjawaban wilayah
Azas penyelenggaraan puskesmas yang pertama adalah
pertanggungjawaban wilayah. Dalam arti puskesmas bertanggungjawab
meningkatkan derajat kesehatan masyarakat yang bertempat tinggal di
wilayah kerjanya. Untuk ini puskesmas harus melaksanakan berbagai
kegiatan, antara lain sebagai berikut:
a) Menggerakkan pembangunan berbagai sektor tingkat kecamatan,
sehingga berwawasan kesehatan
b) Memantau dampak berbagai upaya pembangunan terhadap kesehatan
masyarakat di wilayah kerjanya
c) Membina setiap upaya kesehatan strata pertama yang diselenggarakan
oleh masyarakat dan dunia usaha di wilayah kerjanya
d) Menyelenggarakan upaya kesehatan strata pertama (primer) secara
merata dan terjangkau di wilayah kerjanya.

Diselenggarakannya upaya kesehatan strata pertama oleh puskesmas

pembantu,puskesmas keliling, bidan di desa serta berbagai upaya
 kesehatan di luar gedung puskesmas lainnya (outreach activities) pada
dasarnya merupakan realisasi dari pelaksanaaan azas pertanggungjawaban
wilayah.

2) Azas pemberdayaan masyarakat

Azas penyelenggaraan puskesmas yang kedua adalah pemberdayaan
masyarakat. Dalamarti puskesmas wajib memberdayakan perorangan,
keluarga dan masyarakat, agarberperan aktif dalam penyelenggaraan setiap
upaya puskesmas. Untuk ini, berbagai potensi masyarakat perlu dihimpun
melalui pembentukkan Badan Penyantun Puskesmas(BPP). Beberapa
kegiatan yang harus dilaksanakan oleh puskesmas dalam
rangkapemberdayaan masyarakat antara lain:
a) Upaya kesehatan ibu dan anak: posyandu, polindes, Bina Keluarga
Balita (BKB)
b) Upaya pengobatan: posyandu, Pos Obat Desa (POD)
c) Upaya perbaikan gizi: posyandu, panti pemulihan gizi, Keluarga Sadar
Gizi (Kadarzi)
d) Upaya kesehatan sekolah: dokter kecil, penyertaan guru dan orang
tua/wali murid Saka Bakti Husada (SBH), Pos Kesehatan Pesantren
(Poskestren)
e) Upaya kesehatan lingkungan: Kelompok Pemakai Air (Pokmair), Desa
PercontohanKesehatan Lingkungan (DPKL)
f) Upaya kesehatan usia lanjut: posyandu usila, panti wreda
g) Upaya kesehatan kerja: Pos Upaya Kesehatan Kerja (Pos UKK)
h) Upaya kesehatan jiwa: posyandu, Tim Pelaksana Kesehatan Jiwa
Masyarakat (TPKJM)
i) Upaya pembinaan pengobatan tradisional: Taman Obat Keluarga
(TOGA), PembinaanPengobatan Tradisional (Battra)
j) Upaya pembiayaan dan jaminan kesehatan (inovatif): dana sehat,
Tabungan IbuBersalin (Tabulin), mobilisasi dana keagamaan.

3) Azas keterpaduan
Azas penyelenggaraan puksesmas yang ketiga adalah keterpaduan. Untuk
mengatasiketerbatasan sumberdaya serta diperolehnya hasil yang optimal,
penyelenggaraan setiapupaya puskesmas harus diselenggarakan secara
 terpadu, jika mungkin sejak dari tahapperencanaan. Ada dua macam
keterpaduan yang perlu diperhatikan, yakni:
a) Keterpaduan lintas program. Keterpaduan lintas program adalah upaya
memadukan penyelenggaraan berbagaiupaya kesehatan yang menjadi
tanggungjawab puskesmas. Contoh keterpaduan lintasprogram antara
lain: (1) Manajemen Terpadu Balita Sakit (MTBS): keterpaduan KIA
dengan P2M, gizi, promosi kesehatan, pengobatan. (2)Upaya Kesehatan
Sekolah (UKS): keterpaduan kesehatan lingkungan dengan promosi
kesehatan, pengobatan, kesehatan gigi, kesehatan reproduksi remaja
dankesehatan jiwa.
b) Keterpaduan lintas sektor. Keterpaduan lintas sektor adalah upaya
memadukan penyelenggaraan upayapuskesmas (wajib, pengembangan
dan inovasi) dengan berbagai program dari sektorterkait tingkat
kecamatan, termasuk organisasi kemasyarakatan dan dunia
usaha.Contoh keterpaduan lintas sektor antara lain:Upaya Kesehatan
Sekolah: keterpaduan sektor kesehatan dengan camat,lurah/kepala desa,
pendidikan, agama

4) Azas rujukan
Azas penyelenggaraan puskesmas yang keempat adalah rujukan. Sebagai
sarana pelayanan kesehatan tingkat pertama, kemampuan yang dimiliki
oleh puskesmas terbatas. Padahal puskesmas berhadapan langsung dengan
masyarakat dengan berbagai permasalahan kesehatannya. Untuk
membantu puskesmas menyelesaikan berbagai masalah kesehatan tersebut
dan juga untuk meningkatkan efisiensi, maka penyelenggaraan setiap
upaya puskesmas (wajib, pengembangan dan inovasi) harus ditopang oleh
azas rujukan.

Rujukan adalah pelimpahan wewenang dan tanggungjawab atas kasus

penyakit atau masalah kesehatan yang diselenggarakan secara timbal balik,
baik secara vertikal dalam arti satu strata sarana pelayanan kesehatan ke
strata sarana pelayanan kesehatan lainnya, maupun secara horisontal dalam
arti antar sarana pelayanan kesehatan yang sama. Sesuai dengan jenis
upaya kesehatan yang diselenggarakan oleh puskesmas ada dua macam
rujukan yang dikenal, yakni:
a) Rujukan upaya kesehatan perorangan
Cakupan rujukan pelayanan kesehatan perorangan adalah kasus
penyakit. Apabila suatu puskesmas tidak mampu menanggulangi satu
kasus penyakit tertentu, maka puskesmas tersebut wajib merujuknya ke
sarana pelayanan kesehatan yang lebih mampu (baik horisontal maupun
vertikal). Sebaliknya pasien paska rawat inap yang hanya memerlukan
rawat jalan sederhana, dirujuk ke puskesmas.
Rujukan upaya kesehatan perorangan dibedakan atas tiga macam:
(1) Rujukan kasus keperluan diagnostik, pengobatan, tindakan medik
(biasanya operasi) dan lain-lain.
(2) Rujukan bahan pemeriksaan (spesimen) untuk pemeriksaan
laboratorium yang lebih lengkap.
(3) Rujukan ilmu pengetahuan antara lain mendatangkan tenaga yang
lebih kompeten untuk melakukan bimbingan kepada tenaga
puskesmas dan ataupun menyelenggarakan pelayanan medik di
puskesmas.
b) Rujukan upaya kesehatan masyarakat
Cakupan rujukan pelayanan kesehatan masyarakat adalah masalah
kesehatanmasyarakat, misalnya kejadian luar biasa, pencemaran
lingkungan, dan bencana. Rujukan pelayanan kesehatan masyarakat
juga dilakukan apabila satu puskesmastidak mampu menyelenggarakan
upaya kesehatan masyarakat wajib danpengembangan, padahal upaya
kesehatan masyarakat tersebut telah menjadikebutuhan masyarakat.
Apabila suatu puskesmas tidak mampu menanggulangimasalah
kesehatan masyarakat, maka puskesmas tersebut wajib merujuknya ke
Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota.

Rujukan upaya kesehatan masyarakat dibedakan atas tiga macam:

(1) Rujukan sarana dan logistik, antara lain peminjaman peralatan
fogging,peminjaman alat laboratorium kesehatan, peminjaman alat
audio visual, bantuanobat, vaksin, bahan-bahan habis pakai dan
bahan makanan.
 (2) Rujukan tenaga antara lain dukungan tenaga ahli untuk penyelidikan
kejadian luarbiasa, bantuan penyelesaian masalah hukum kesehatan,
penanggulangangangguan kesehatan karena bencana alam.
(3) Rujukan operasional, yakni menyerahkan sepenuhnya masalah
kesehatan masyarakat dan tanggung jawab penyelesaian masalah
kesehatan masyarakat dan atau penyelenggaraan upaya kesehatan
masyarakat (antara lain Upaya Kesehatan Sekolah, Upaya Kesehatan
Kerja, Upaya Kesehatan Jiwa, pemeriksaan contoh air bersih)
kepada Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota. Rujukan operasional
diselenggarakan apabila puskesmas tidak mampu.

Gambar 3. Skematis Pelaksanaan Azas Rujukan

10. Pembiayaan
Untuk terselenggaranya berbagai upaya kesehatan perorangan dan upaya
kesehatanmasyarakat yang menjadi tanggungjawab puskesmas, perlu
ditunjang dengan tersedianyapembiayaan yang cukup. Pada saat ini ada
beberapa sumber pembiayaan puskesmas, yakni:
a. Pemerintah
Sesuai dengan azas desentralisasi, sumber pembiayaan yang berasal dari
pemerintahterutama adalah pemerintah kabupaten/kota. Di samping itu
puskesmas masih menerima dana yang berasal dari pemerintah provinsi dan
pemerintah pusat. Dana yang disediakan oleh pemerintah dibedakan atas dua
macam, yakni:
 1) Dana anggaran pembangunan yang mencakup dana pembangunan gedung,
pengadaanperalatan serta pengadaan obat.
2) Dana anggaran rutin yang mencakup gaji karyawan, pemeliharaan gedung
dan peralatan pembelian barang habis pakai serta biaya operasional.
Setiap tahun kedua anggaran tersebut disusun oleh Dinas Kesehatan
Kabupaten/Kota untukdiajukan dalam Daftar Usulan Kegiatan ke pemerintah
kabupaten/kota untuk seterusnyadibahas bersana DPRD kabupaten/kota.
Puskesmas diberikan kesempatan mengajukankebutuhan untuk kedua
anggaran tersebut melalui Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota.

Anggaran yang telah disetujui yang tercantum dalam dokumen keuangan

diturunkan secarabertahap ke puskesmas melalui Dinas Kesehatan
Kabupaten/Kota. Untuk beberapa mataanggaran tertentu, misalnya pengadaan
obat dan pembangunan gedung serta pengadaanalat, anggaran tersebut
dikelola langsung olen Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota atau oleh
pemerintah kabupaten/kota. Penanggungjawab penggunaan anggaran yang
diterima puskesmas adalah kepala puskesmas, sedangkan administrasi
keuangan dilakukan oleh pemegang keuanganpuskesmas yakni seorang staf
yang ditetapkan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota atas usulan kepala
puskesmas. Penggunaan dana sesuai dengan usulan kegiatan yang telah
disetujui denganmemperhatikan berbagai ketentuan peraturan perundang-
undangan yang berlaku.

b. Pendapatan Puskesmas
Sesuai dengan kebijakan pemerintah, masyarakat dikenakan kewajiban
membiayai upayakesehatan perorangan yang dimanfaatkannya, yang
besarnya ditentukan oleh pemerintahdaerah masing-masing (retribusi). Pada
saat ini ada beberapa kebijakan yang terkait denganpemanfaatan dana yang
diperoleh dari penyelenggraan upaya kesehatan perorangan ini,yakni:
1) Seluruhnya disetor ke Kas Daerah. Untuk ini secara berkala puskesmas
menyetor langsung seluruh dana retribusi yangditerima ke kas daerah
melalui Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota.
2) Sebagian dimanfaatkan secara langsung oleh puskesmas. Beberapa daerah
tertentu membenarkan puskesmas menggunakan sebagian dari danayang
diperoleh dari penyelenggaraan upaya kesehatan perorangan, yang
lazimnyaberkisar antara 25 – 50% dari total dana retribusi yang diterima.
 Penggunaan danahanya dibenarkan untuk membiayai kegiatan operasional
puskesmas. Penggunaan dana tersebut secara berkala
dipertanggungjawabkan oleh puskesmas ke pemerintah daerah melalui
Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota.
3) Seluruhnya dimanfaatkan secara langsung oleh puskesmas. Beberapa
daerah tertentu lainnya membenarkan puskesmas menggunakan
seluruhdana yang diperolehnya dari penyelenggaraan upaya kesehatan
perorangan untukmembiayai kegiatan operasional puskesmas. Dahulu
puskesmas yang menerapkanmodel pemanfaatan dana seperti ini disebut
puskesmas swadana. Pada saat ini sesuaidengan kebijakan dasar
puskesmas yang juga harus menyelenggarakan upayakesehatan
masyarakat yang dananya ditanggung oleh pemerintah, diubah
menjadipuskesmas swakelola. Dengan perkataan lain puskesmas tidak
mungkin sepenuhnya menjadi swadana. Pemerintah tetap berkewajiban
menyediakan dana yakni untukmembiayai upaya kesehatan masyarakat
yang memang menjadi tanggungjawabpemerintah.

c. Sumber Lain
Pada saat ini puskesmas juga menerima dana dari beberapa sumber lain
seperti:
1) PT. ASKES yang peruntukkannya sebagai imbal jasa pelayanan yang
diberikan kepadapara peserta ASKES. Dana tersebut dibagikan kepada
para pelaksana sesuai denganketentuan yang berlaku.
2) PT. (Persero) Jamsostek yang peruntukannya juga sebagai imbal jasa
pelayanankesehatan yang diberikan kepada peserta Jamsostek. Dana
tersebut juga dibagikankepada para pelaksana sesuai dengan ketentuan
yang berlaku.
3) JPSBK/PKPSBBM
Untuk membantu masyarakat miskin, pemerintah mengeluarkan dana
secara langsung kepuskesmas. Pengelolaan dana ini mengacu pada
pedoman yang telah ditetapkan. Apabila sistem Jaminan Kesehatan
Nasional telah berlaku, akan terjadi perubahan pada sistempembiayaan
puskesmas. Sesuai dengan konsep yang telah disusun, direncanakan pada
masayang akan datang pemerintah hanya bertanggungjawab untuk
membiayai upaya kesehatanmasyarakat, sedangkan untuk upaya kesehatan
perorangan dibiayai melalui sistem JaminanKesehatan Nasional, kecuali
 untuk penduduk miskin yang tetap ditanggung oleh pemerintahdalam
bentuk pembayaran premi. Dalam keadaan seperti ini, apabila puskesmas
tetap diberikankesempatan menyelenggarakan upaya kesehatan
perorangan, maka puskesmas akan menerimapembayaran dalam bentuk
kapitasi dari Badan Penyelenggara Jaminan Kesehatan Nasional.Untuk itu
puskesmas harus dapat mengelola dana kapitasi tersebut sebaik-baiknya,
sehingga disatu pihak dapat memenuhi kebutuhan peserta Jaminan
Kesehatan Nasional dan di pihak laintetap memberikan keuntungan bagi
puskesmas. Tetapi apabila puskesmas hanyabertanggungjawab
menyelenggarakan upaya kesehatan masyarakat, maka puskesmas hanya
akan menerima dan mengelola dana yang berasal dari pemerintah.

DAFTAR PUSTAKA

Depkes RI. 2004. Kebijakan Dasar Pusat Kesehatan Masyarakat. Jakarta:

Departemen Kesehatan RI.

_________, 2006. Pedoman Pelaksanaan Pengembangan Desa Siaga. Jakarta:

Departemen Kesehatan RI.

Efendi F. 2009. Keperawatan Kesehatan Komunitas: Teori dan Praktik dalam

Keperawatan. Salemba Medika: Jakarta.

Notoatmodjo S. 1997. Ilmu Kesehatan Masyarakat. Rineka Cipta: Jakarta.

Sulastomo. 2007. Manajemen Kesehatan. PT. Gramedia Pustaka Utama: Jakarta.

Trihono. 2005. Manajemen Puskesmas Berbasis Paradigma Sehat. CV Sagung

Seto: Jakarta.