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O Planejamento Social no Contexto de crise Amélia Cohn Sobre a faléncia do Estado brasileiro existe consenso. Mas 0 mesmo nao ocorre quando se trata de qualitica-la, e sobretudo quando se trata de equacionar os problemas soclais, responsabilidade desse mesmo Estado. Para enfrentar a questao, taz-se necessario, de Inicio, diterenciar a faléncia orgamentaria do Estado da crise em que ele vive hoje. Isso significa que reconhecer a atual crise de governabilidade, associada a crise econdmica e consequente depauperizagao acelerada de setores cada vez mais amplos de nossa sociedade, nao implica contundi-la com 0 desatio do entrentamento das questées sociais no ambito da esfera publica, Nessa linha de reflexdo ganha destaque, ao se tratar do planejamento do setor social, a atual conjuntura de consolidagao de uma ordem institucional democraticano pais, fruto de uma transicéo conservadora, tal como analisada por distintos cientistas politicos. Permeara estas reflexdes a tese de uma necesséria articulagto entre democracia politica e democracia social para que aquela sobreviva e se consolide. Ou, em outros termos, (0) COUN, A Pro Wedsrna, 1981 Sto Paulo em Perepectiva, 5 (4): 43-49, outubra/dezembro 199% que nas sociedades capltalistas tardias as profundas desigualdades socials, quando nao incorporadas na estera politica, transtormam-se em obstéculos estruturais, A construgao de uma ordem democratica, ‘Acompanha 0 consenso sobre a faléncia do Estado brasileiro aquele sobre a ineficiéncia do aparato estatal destinado as politicas socials, eivade de irracionalidades de toda ordem: superposig¢ao de competéncias & clientelas; pequenadiversificagao das tontes de recurso, fundamentalmente dependentes da massa salarial; gigantismo da maquina estatal permeado pelo burocratismo, cartorialismo ¢ clientelismo, expressao candente da pratica de privatizacao da estera publica, fruto de uma ordem autoritaria que permite o estabolecimento de relagbes entre Estado e carentes, que acabam por se sobrepor a relacao Estado ecidadaos. Esse diagnéstico — compartilhado pela maioria das analises sobre 0 setor — permite atirmar que, se até recentemente a aficdcia das politicas sociais no Brasil residiana sua ineticiéncia(1), no momemto atual oresgate de sua eficiéncia impde-se como elemento fundamental de preservagao das préprias instituigbes democraticas. Nao obstante, no que diz respeito aos gastos sociais, finaliza-se a década de 80 como mesmo patamar de seu 43 inicio, expressando um comportamento inverso ao da curva da pobreza(2). Politicas socials e desigualdades sociais Partindo do diagnéstico da irracionalidade, ou mesmo da perversidade, que rege as politicas sociais brasileiras, © que permitiu que Francisco de Oliveira as expressasse em termos de configurarem um “Estado de mal-estar social", emerge uma série de questées, dentre olas a do entrentamento da pobreza, ado resgate da divida social, mas, sobretudo, a de como reverter a légica perversa dessas politicas e transformé-las de reprodutoras da desigualdade em elemento constitutive da democracia substantiva, Nesse movimento, e coincidindo como atual avango dos preceitos neoliberais por toda a América Latina, comum recorrer-se a crise do welfare state dos paises centrais para fundamentar propostas de solucao que redundariam numa menor presenga do Estado na area social, que seria substituido pela iniciativa privada, e, portanto, pelo mercado. Mas no geral, quando assim se procede, tende-se a confundiro “estatal" como sinénimo da inoficiéncia, a assumir 0 grau das desigualdades sociais daqueles paises como equivalente ao dos paises latino-americanos, e como automatica a substituigao do Estado pelo mercado. Dessa forma, negligencia-se, ou mesmo omite-se, a questao da diversidade da natureza do Estado, da tradigao e das raizes histéricas das politicas sociais nos paises capitalistas tardios, marcados por sua desarticulagao interna, @ sua articulacdo especitica com 0 processo de acumulacao, Em consequéncia, 0 dado da realidade — a crise fiscal do Estado —, quando controntado coma dimensao da sua responsabilidade social, ganha tamanha proeminéncia que acaba por imprimir ao debate 2 a retlex2o os limites estreitos da légica contabil, do equilibrio ontre receita © despesa. E entre os dois, acompanhando anossatradigao na area social, a solugao {@ Scbrapolicas soca « gasies soca na dtenda de 0, consuarsobrowudo Aelatorio sobre a Sitset0 Soci! do Pisano 19a5166/67) NEP? UNICAMP Sto Pauls «IPEAIPLAN Parea Oéceds de00-PriotgadesePerapectvas nieas Seciois Orgonizaceo do Trabsiha, 4) Vorsarespeto:DRAIBE, SM AsPliess Sacsia Bri KING, D'S. O Extado # a8 estruluras socaie de bemestar em democracias sus avangadar. Novos Estudos CEBRAP. 22 cut 1068, s2 (©) EPPING ANDERSEN. G. As tes economae poltizas do wala tate Lua 44 vem pelo lado do elo mais fraco, vale dizer, a redugao das despesas. Haja vista @ atual disputa sobre os reajustes das aposentadorias ou as propostas de implementar mais seletividade As politicas sociais, focalizando-as nos setores mais destavorecidos. O elemento central, nesse ponto, esta exatamente em que, a0 persistirem as atuais caracteristicas das politicas soviais brasileiras, néo se estaria cristalizando no pais um padrao de protegao social no qual, cada vez mais, a restricao de recursos imporia o aprotundamento dotrago de “politicas pobres para os carentes’. ‘Ademais, num pals onde 0 percentual de familias sobrevivendo na situagao de miséria aumentou nesta década de 63,4% para 70%, dentre os quais 30,2% estao sobrevivendo em situagio de miséria absoluta (rendimento mensal por individuo de um quarto de salario minimo)(3), equacionar as politicas soclais como compensatérias da pobreza assume dimensoes gigantescas. Nao s6 em termos do volume de recursos, mas também em termos de colocar em questao o proprio modelo de protegao social até entao vigente: de um modelo predominantemente meritocratico para um modele tundamentaimente residual(4). Mesmo porque 0 residual” transforma-se, na maioria da populagzo, num perverso paradoxo, correndo-se 0 risco de se forjar um Padraic de protegao social que radicalize sua carac- teristica atual de ser um conjunto de “politicas sociais pobres para a maioria da populagao brasileira carente’ Ora, analistas do welfare state apontam para algumas questdes essenciais que, se n&o s&o suscetiveis de serem transplantadas automaticamente para realidades do capitalismo tardio, tam a relevancia de apontar para elementos fundamentals da relagao politicas sociais - desigualdades sociais. Uma delas 6 de que o Estado de Bem-Estar Social incorpora critérios nao pertencentes aos do mercado, quando da alocagao e producao de bens — no geral, de consumo coletive —, redundando num entrelagamento entre suas estruturas e beneficios © as estruturas sociais que ele proprio remodelou(s). Outro elemento consistiria numa contradicao de Interesses de dupla ordem: de um lado, a desmer- cantilizacao dos direitos socials dos trabalhadores, fortalecendo-os politicamente e, por conseguinte, enfra- quecendo a autoridade absoluta dos empregadores(6); de outro, @ emconseaténcia, a resistencia que as torgas sociais apresentam &s propostas e esforgos no sentido dese restringir o proprio Estado de Bem-Estar Social, na medida em quo este “tem uma legitimidade publica © uma posigao estrutural nas democracias modernas que torna sua eliminagéo extremamente dificil"(7) Esses fatores aqui resgaiados, apesar de referentes as sociedades de “democracias industrials avancacas’, so recuperades no sentido de entatizar dois elementos basicos das politicas sociais: sua dimensao enquanto articulagéo com 0 econémico, mas, sobretudo, sua dimensao politica, da relagao Estado-cidadaos. No que diz respeito a primeira, para a realidade brasileira, as politicas socials de maior peso — em particular a previdenciaria —, de mecanisme fundamentalmente de investimento estatal em setores estrategicos para a Industrializagao, transtormam-se em mecanismo de privatizagao © acumulagae de capital, na produgao de servigos sociais essenciais, como é 0 caso da saide. 0 marco hist6rico dessa transtormagao reside nos meados da década de 60 Do ponto de vista politico, mesmo acompanhando os distintos momentos da forma de governo, essencialmente traduziram-se num mecanismo de retorgo do trago patrimonialista @ clientelista do Estado brasileiro, redundando no marco comum de uma relacao do Estado com @ pobreza ou com os pobres(8). Nesse sentido, a questéo das politicas e desigualdades socials, para ser entrentada, impoe que seja pensada, resgatando a sua dimensao politica no contexte da consolidagao de uma ordem demacratica, Assim sendo, impOe-se que seja pensada enquanto elemento constitutive da cidadania de sujeitos sociais coletivos, partindo-se de uma realidade inversa a dos paises de democracias industriais avangadas: enquanto nessas sociedades a extensao e o reconhecimento dos direitos sociais deu-se no sentido da desmorcantilizagao das classes assalariadas, aqui parte-se de uma reslidade em que a grande maioria da populagdo, quando nao sobrevive em situagao de pobreza, mesmo empregada, vive @ margem do mercado formal de trabalho. Remeter, portanto, a discussao das politicas sociais 20 ambito do resgate da divida social, ou sua qualificagao de compensatérias das desigualdades socials, significa nao romper a circularidade que as vem caracterizando até 0 momento, vale dizer, 0 seu cardter perverse de reatirmagao das proprias desigualdades sociais. Dessa forma, trata-se de assumir, num patamar bastante mais radical e em sentido inverso, 0 que Epping Andersen constata para aquelas sociedades: “o grau de desmercantilizagao (do salario social) 6 uma funcao da ANOAADE, RC. Peltica epoorass ne Bras Lua Nove -Reviate de Culture ‘© Poliies Si0 Paula, 19) 107122, now 1969 (9) EPPING-ANDERSEN, @ Power and datrbutiors regimes. Polis and Soi sty, (14) 226, 1965. KING D8. op. cn. 9B Sao Pavio em Perspectiva, $4): 43-49, outubroldezembro 199 extensao em que os direitos do cidadao suplantam a distribuigao no mercado"(3) Dessa perspectiva, trés dimensdes das politicas soclais devem ser recuperadas: sua articulagao coma economia politica, a intervencao emcada setor especitico que compse 0 conjunto do social, e, sobretudo, a dimensao politica que contempla a questao da reforma do Estaco com éntase na perspectiva do controle publica, vale dizer, a da democratizagao do Estado e da sua relagao com a sociedade. Em resumo, repensar as politicas sociais sob a perspectiva do planejamento social. Planejamento social e construcao da esfera publica Ao se falarem planejamento, de imediato 0 que esta em jogo @ assumir uma agao/intervengao racional em qualquer estera da vida em sociedade. regidapela relacao adequada entre meios € fins a serem alcangados. No geral, a reteréncia mais préxima reside na fundamentacao técnica dos diagnésticos © instrumentos a serem acionados, no comportamento burocratico do aparato institucional ¢ nas praticas dos agentes envolvidos, tendo como base 0s recursos tinanceiros disponiveis para as ages propostas, detinidos previamente no momento em que predominam os processos essencialmente politicos na eleicao de prioridades. Mas se essa uma dimens&o importante do planejamento, porque estabelece uma proposta de acao consistente, intencional, ¢ nao aleatéria, em particular no que diz respeito ao planejamento social ela esta longe de dar conta de sua complexidade, © sobretudo de sua especiticidade. Mas tampouco a énfase no politico, ¢ necessario que se alerte, pode negar essa dimensao @ abandonar essa estera de atuagéo ao livre jogo dos interesses das distintas forgas socials. Noutros termos, no se trata de negar, in imini, adominancia do mercado, © muito menos nega-la a favor do que se poderia denominar de um “mercado politico", mas de buscar a articulagao entre interesses, necessidades sociais basioas e viabilidade econdmico-tinanceira Em consequéncia, torna-se prioritério deslocar a rellexdo, num primeiro momento, das distintas areas setoriais — sadde, educag&o, habitagao, etc. — e do céloulo custo-beneticio emtermos meramente contabels, para uma formulagao mais geral em que, sobretudo num momento de crise econdmica e do proprio Estado, pensar © planejamento social significa pensé-lo num contexto mais amplo de um projeto para a sociedade. Mesmo se isso nao fosse imposto pela linha que vem sendo desenvolvida até aqui, bastaria voliar os olhos 45