DIPLOMADO DESARROLLO, POBREZA Y TERRITORIO

Modalidad eLearning

Apuntes del
docente

Módulo 2
Enfoques de la pobreza
Prof. Oscar Navarrete
TABLA DE CONTENIDOS

INTRODUCCIÓN 2

UNIDAD 1: LA POBREZA COMO FENÓMENO SOCIAL MULTIDIMENSIONAL 3

1.1. DEL PROBLEMA AL FENÓMENO SOCIAL 3

1.2. DESIGUALDAD E INEQUIDAD: CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO 7
1.3. LA POBREZA COMO FENÓMENO SOCIAL MULTIFACTORIAL, MULTIDIMENSIONAL, HISTÓRICO
Y TRANSGENERACIONAL 11
1.4. LA POBREZA Y SU EXPRESIÓN TERRITORIAL 13
1.5. GÉNERO Y POBREZA: ASPECTOS RELACIONALES Y POLÍTICOS 15

UNIDAD 2: DEFINICIÓN Y COMPRENSIÓN DE LA POBREZA 18

2.1. CONCEPTUALIZACIONES GENERALES DE LA POBREZA: OBJETIVA/SUBJETIVA;

ABSOLUTA/RELATIVA; ESTÁTICA/DINÁMICA 18
2.2. ANÁLISIS DE LA POBREZA A TRAVÉS DE CUATRO EXPRESIONES FUNDAMENTALES:
INCIDENCIA, INTENSIDAD, DESIGUALDAD, DURACIÓN. 20
2.3. ENFOQUES PARA LA DEFINICIÓN DE LA POBREZA 21
2.3.1. ENFOQUE DE NECESIDADES 21
2.3.2. ENFOQUE DE CAPACIDADES HUMANAS 25
2.3.3. ENFOQUE DE DERECHOS 27
2.4. ENFOQUES PARA LA COMPRENSIÓN DE LA POBREZA 29
2.4.1. ENFOQUE DE CAPITALES 29
2.4.2. ENFOQUE DE VULNERABILIDAD SOCIAL 30
2.4.3. ENFOQUE DE EXCLUSIÓN SOCIAL 31

UNIDAD 3: ELEMENTOS PARA LA MEDICIÓN DE LA POBREZA 33

3.1. MÉTODO DIRECTO: NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS (NBI) 33

3.2. MÉTODO INDIRECTO: LÍNEA DE POBREZA E INDIGENCIA 34
3.2.1. HITOS RECIENTES SOBRE LA MEDICIÓN DE LA POBREZA EN CHILE (2012-2017) 35
3.3. INSTRUMENTOS DE MEDICIÓN DE LA POBREZA 41
3.3.1. MEDIDAS DE INGRESOS/DESIGUALDAD 41
3.3.2. IDENTIFICACIÓN FOCALIZADA DE LA POBREZA: REGISTRO SOCIAL DE HOGARES
(EX FICHA SOCIAL) 44
3.3.3. IDENTIFICACIÓN NACIONAL DE LA POBREZA: ENCUESTA CASEN 49
3.3.4. ÍNDICE DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL (OPHI, PNUD) 50
3.3.5. UMBRALES SOCIALES (FNSP) 52

BIBLIOGRAFÍA 54

1
INTRODUCCIÓN

En una sociedad cada vez más globalizada y mundializada, donde las nuevas
tecnologías han modificado radicalmente las formas en que nos comunicamos y
comprendemos el mundo que nos rodea; la Pobreza emerge como un tema
prioritario con lamentable recurrencia.

Este escenario social de complejidad creciente, exige a quienes intervienen en lo

social un proceso de transformación cognitiva, que vaya más allá de los
tradicionales problemas de causalidad y unidimensionalidad, y que posibilite una
comprensión social más compleja y dinámica, donde los problemas sociales sean
releídos como fenómenos sociales, donde el carácter heterogéneo de la política
social desplace a lo homogéneo, y lo unidimensional sea reconstruido ahora
desde una multidimensionalidad interdisciplinaria.

Por largo tiempo, en la comprensión conceptual de la pobreza, ha prevalecido

una mirada centrada en los ingresos económicos. Esta visión es bastante
restrictiva, porque reduce el ámbito de la política social (y por ende, a la Conceptos claves
intervención social) a la mera adquisición de esos ingresos, invisibilizando otros
Pobreza,
elementos importantes en el desarrollo de las personas, como las necesidades,
unidimensionalidad,
las capacidades y oportunidades, los derechos, el capital social, etc. En este multidimensionalidad,
sentido, la lectura de la pobreza, superando la lectura unidimensional, puede ser equidad, integración
comprendida como la(s) pobreza(s), entendiendo que –no unidimensionalmente- social, vulnerabilidad,
exclusión social.
se necesita abordar estratégicamente desde esas múltiples miradas.

Desde esta posición, las intervenciones sociales se tornan más complejas, y nos
desafían a promover mayores grados de equidad e integración social, que
aseguren un mínimo desarrollo humano sustentable para las personas que hoy
viven en situación de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social.

2
UNIDAD 1 |
LA POBREZA COMO FENÓMENO SOCIAL MULTIDIMENSIONAL

1.1. | Del problema al fenómeno social

Por mucho tiempo, la pobreza fue vista como un “problema social”. Esta
distinción es bastante antigua en la tradición psicológica y sociológica en el
análisis de la sociedad.

La premisa de que en la historia de la humanidad siempre han existido los Condiciones para que
problemas sociales es una idea bastante consensuada (Smigel, 1971; Stark, 1975; exista un problema social:
Merton y Nisbet, 1976. Citados en: Díaz, 2001), sin embargo, lo cierto es que no
1. Grupo de influencia.
todo problema es un problema social.
2. Conciencia de una
condición social.
De acuerdo a lo planteado por Díaz (2001), “existe un problema social cuando un 3. Impacto negativo en los
grupo de influencia es consciente de una condición social que afecta sus valores, valores.
y puede ser remediada mediante la acción colectiva” (Díaz, 2001:16). Lo 4. Puede ser remediado
interesante aquí es que Díaz propone una cierta <metodología> (perspectiva por la acción colectiva.
científica) para el análisis de los problemas sociales. En otras palabras, hablamos
de un problema social cuando se dan al menos estas cuatro condiciones:

1. Grupo de Influencia. La manifestación de un problema social debe ser

manifestada por un grupo social más menos influyente en la sociedad, o
bien, que pueda aliarse con tales grupos de influencia para dar a conocer
una determinada condición social. También puede leerse como la
construcción de un sujeto social tras una determinada problemática social.

2. Conciencia de una condición social. Hay una comprensión de que

estamos ante la presencia de un problema que impacta sobre un grupo
importante de personas que reconoce que no estamos ante la presencia de
una problemática más bien particularista o específica, sino que esa
problemática tiene un potencial impacto en el bienestar de la sociedad en
general.

3. Impacto negativo en los valores. Este impacto reconocido por la

sociedad en su conjunto atenta contra los valores de la misma, por
ejemplo, contra los derechos fundamentales de las personas, o prácticas
inconstitucionales de cada país, o contra el sentido cultural de las

3
 identidades colectivas de una comunidad. Cobra interés aquí la jerarquía de
valores que cada grupo o comunidad pudiese establecer.

4. Puede ser remediado por la acción colectiva. Es importante el

reconocimiento de la responsabilización de la acción colectiva (la sociedad
en su conjunto) en la transformación positiva de esos problemas sociales. Si
un determinado problema social no puede ser remediado por la acción
colectiva, esto nos sitúa ante dos posibles caminos: en primer lugar, que
podríamos estar ante la presencia de un problema particular, o que no
necesariamente afecta a la sociedad; y en segundo lugar, podríamos estar
ante la presencia de un problema social “emergente”, y por tanto
podríamos identificar erróneamente que no puede ser remediado por la
acción colectiva, simplemente porque no se ha operacionalizado esa vía de
superación a través de, por ejemplo, las políticas sociales.

Esta revisión sobre las condiciones de posibilidad acerca de los problemas

sociales, nos posiciona desde una perspectiva más científica de abordar los
problemas sociales. De algún u otro modo, se podría interpretar que hay una
mirada metodológica que pretende “buscar las soluciones” posible a esos
problemas sociales.

Miguel Díaz y estas cuatro condiciones, nos lleva a la pregunta sobre los
momentos de un problema social, es decir cómo una condición social se
transforma en un problema social. Esta perspectiva también ha sido de gran
utilidad al momento de analizar políticas sociales en general, porque permite
tener una idea más clara sobre la identificación de contexto, actores y escenarios
presentes en los problemas sociales.

Blumer (1971), por ejemplo, plantea que existirían a lo menos cinco etapas o
momentos de todo problema social:

i. la emergencia del problema

ii. la legitimación de un problema
iii. la movilización de la acción respecto a un problema
iv. la formulación de un plan de acción formal; y
v. la implementación de ese plan de acción.

Un autor que ha aportado también, no sólo a la comprensión de los problemas

sociales desde una mirada sociológica, sino también, con principal énfasis en la
pobreza, es Eduardo López Aranguren (2005). El autor español, plantea que
cualquier perspectiva teórica que pretenda abordar en profundidad los

4
problemas sociales, debe hacerse cargo de cuatro aspectos fundamentales de un
problema social:

1. Las causas. Ideas acerca de los factores que producen directa o

indirectamente el problema social, y de la naturaleza de ese proceso de
producción.
2. Las condiciones. Qué condiciones facilitan o en qué condiciones es
probable que se desarrollen las causas del problema.
3. Las consecuencias. Es decir, los efectos perjudiciales del problema
identificado.
4. Las soluciones. Explícitas o implícitas en el análisis del problema. (López-
Aranguren, 2005:31)

Por otra parte, López-Aranguren (2005) desarrolla seis enfoques generales en la

comprensión de los problemas sociales, donde aborda sus dimensiones
conceptuales, epistemológicas y ético-políticas de los mismos: a) enfoque de la
patología social; b) enfoque de la desorganización social; c) enfoque del
etiquetaje (labelling); d) enfoque crítico; e) enfoque de la construcción social de
los problemas sociales; y f) enfoque del construccionismo crítico.

Señalado el aporte realizado por la psicología y la sociología de los problemas

sociales, lo que se plantea aquí es superar la visión de la pobreza como un
problema social. Si bien es posible observar en López-Aranguren una
historiografía de los problemas sociales, donde efectivamente se abandonan las
primeras nociones asociadas al carácter “patológico”, por visiones
contemporáneas mucho más críticas, donde se saca el foco en la “etiqueta” y se
centra en los sujetos que están presentes en los problemas sociales; aún
prevalece la noción de <problema>, que en sí misma reduce la comprensión de
la pobreza.

La mirada propuesta aquí, pretende realizar una comprensión de la pobreza

como un fenómeno social, que no sólo conceptualmente significativo, sino que
entrega una visión sobre la pobreza que posee, a lo menos, las siguientes ventajas
comparativas respecto a la noción de problema social:

a. Ejercicio de desnaturalización permanente. Es decir, la pobreza no es

algo que viene “dado”, o algo que viene de la naturaleza, o que es parte de
la evolución; la existencia de la pobreza no es una obviedad.
b. Perspectiva anti-opresiva. La pobreza como problema tiene una carga
simbólica importante al momento de su comprensión; la estigmatización y
los prejuicios son una práctica recurrente. Por ejemplo, si entendemos la

5
 pobreza como mera carencia de ingresos, la “solución a ese problema”
posible se reduce a factores netamente materiales, y por tanto, la pobreza
se tiende a asociar con imágenes estereotipadas de la misma, como la
mediagua, el niño en el barro sin zapatos, o la persona en situación de calle
buscando alimento en la basura; o peor aún, asociaciones culturales entre
otras situaciones sociales y la pobreza: el “pobre flojo”, el “pobre sucio”, el
“pobre delincuente”, el “pobre problemático”, etc. Sin embargo, y como
veremos más adelante, la pobreza es un concepto complejo y
multidimensional.
b. Ejercicio de Responsabilización. La visión de pobreza como problema
también puede reducir el ámbito de acción sobre la misma, dejando en
manos de terceros la resolución de la pobreza, donde no necesariamente
es asumida como un tema de la sociedad en su conjunto, y no sólo de
quienes hacen caridad o de quienes están encargados de resguardar el
bienestar social.
c. No tradicional. Como el concepto de pobreza como un problema lleva
más de un siglo, es difícil innovar en la forma de comprenderla, puesto que
siempre se vuelve a las discusiones tradicionales sobre la misma.
d. La intervención social se asume compleja. Conforme a todas las ventajas
anteriores, la intervención social no puede quedarse en soluciones lineales,
que históricamente se han asociado a prácticas meramente asistencialistas,
Ventajas de la comprensión
sino que implica una intervención de carácter conceptual, contextual,
de la pobreza como
epistemológica y ético-política (Matus, 2000), que le aportan rigurosidad fenómeno social
metodológica, reflexión crítica, e innovación en las estrategias para su
superación, y donde además, se hace cargo de la pobreza desde una a. Ejercicio de
desnaturalización
mirada multidimensional e interdisciplinaria.
permanente.
b. Perspectiva anti –
Considerando lo anterior, que sería más correcto hablar no sólo de la pobreza opresiva.
[perspectiva lineal], sino de la(s) pobreza(s) [multidimensional], entendiendo que c. Ejercicio de
no existe sólo una pobreza (por ejemplo, la de carencias materiales), sino responsabilización.
múltiples formas de comprenderla (Max-Neef, 1998), por cuanto “las d. No tradicional.
e. La intervención
definiciones de pobreza y sus causas varían en función del género, la edad, la social se asume
cultura y otros factores sociales y económicos” (Narayan, 2000:32). compleja.

6
1.2. |Desigualdad e inequidad: contexto sociopolítico

“La riqueza de las naciones está en su capital productivo” afirmaba Adam Smith,
cuando en 1776 escribió “La Riqueza de las Naciones” (Título original en inglés:
“An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations”) donde
planteaba que la acumulación de la riqueza económica es el camino para lograr el
desarrollo y bienestar de las naciones. De acuerdo a sus postulados, el ser
humano sería un ser orientado principalmente por la obtención de lucro, y de
esta forma su esfuerzo individual, sumado a los esfuerzos individuales de todos
los sujetos de la sociedad constituirían una suerte de “bien común”; luego, el
camino más idóneo para el logro del bienestar para toda la sociedad es una
economía libre, que no está adscrita a orientaciones de ningún tipo, o el famoso
modelo laissez faire (dejar hacer).

Es desde esta perspectiva –que centra el desarrollo principalmente en la

producción económica- es que han emergido postulados en torno a la
desigualdad que en la actualidad son bastante difíciles de seguir sosteniendo con
tanta seguridad.

La idea de que la acumulación del capital es necesaria y que en algún minuto esos
recursos podrán beneficiar a los más desprotegidos, es una postura –por decir lo
menos- bastante debatible. Si tomamos el modelo de la curva de Kuznets (“U”
invertida. (Cuadro 1) que nos indica en síntesis, que a medida que los países
persiguen este crecimiento económico (aumento del ingreso per cápita), es
irreversible sacrificar equidad en la primera fase de ese crecimiento, hasta que
lleguemos a un punto (de un supuesto desarrollo económico “pleno”), donde esa
inequidad debería de disminuir por efecto de la redistribución del crecimiento
económico.

Cuadro 1. Inequidad: Curva de Kuznets (“U” invertida)

Fuente: Elaboración propia.

7
Algo bastante parecido, es lo que plantea la famosa “Teoría del chorreo”, donde
en algún momento de la acumulación del crecimiento del capital, la economía
debiese –supuestamente- producir excedentes, y que dichos excedentes, por
lógica, deberían de tender a beneficiar a la población menos favorecida
económicamente.

Este predominio de la visión liberal de la economía se basa en este tipo de

supuestos que son muy difíciles de corroborar empíricamente en las políticas
sociales y económicas de los países, sobre todo en América Latina, y por cierto en
Chile.

Por el contrario, lejos de cumplirse estos “supuestos”, lo que tenemos hoy es un

sistema social basado principalmente en el crecimiento económico liberal (o
neoliberal), que ha producido una expansión real de las economías, pero que ha
tenido una gran externalidad negativa: las enormes brechas de desigualdad, y
mala distribución del ingreso.

Si de desigualdad en la distribución de ingreso se trata, de acuerdo al último

Informe de Desarrollo Humano 2015 (PNUD, 2015), Chile ocupa el lugar 17° de
las peores distribuciones del ingreso en el mundo 1, y seis de los países que lo
anteceden son latinoamericanos2.

La desigualdad económica conlleva otras desigualdades igual de graves en esta

región del mundo, la desigualdad en el acceso a la educación o salud, la
desigualdad de género, la desigualdad de oportunidades laborales, de acceso a la
cultura y la información, y un largo etcétera. De acuerdo a una investigación
realizada por el PNUD, existiría una relación inversa entre desigualdad y el
consecuente progreso en desarrollo humano, debido principalmente a
desigualdad en las áreas de salud y educación, más que de ingresos (PNUD,
2013:31).

Chile posee una marcada tendencia en la disminución de los niveles de pobreza

desde los años 90 en adelante, no obstante, los niveles de desigualdad en la
distribución del ingreso prácticamente se han mantenido y –peor aún-
empeorado. De acuerdo a los datos de la encuesta CASEN 2015, el ingreso del
trabajo promedio del decil más pobre de la población era de $ 73.000, mientras
que el promedio del decil más rico fue de $ 2.477.000, es decir, existe una
diferencia promedio entre el 10% más rico y el 10% más pobre equivalente a 34
veces (CASEN, 2015).

1
Desigualdad medida a través del Coeficiente de Gini.
2
Haití (7°), Honduras (9°), Colombia (12°), Brasil (13°), Guatemala (14°) y Panamá (15°).

8
Comparaciones realizadas por la Fundación Sol, demostraron que la distribución
del ingreso autónomo en Chile -comparando veintiles de la población-
(confrontando el 5% más rico, con el 5% más pobre) ha ido empeorando desde el
año 1990 a 2013.

Utilizando los datos de la encuesta CASEN, la comparación realizada por la

Fundación demostró que en el año 1990, el 5% más rico de la población chilena
ganaba alrededor de 130 veces más que el 5% más pobre; mientras que en 2013,
esta brecha es de 285 veces. (Cuadro 2)

Cuadro 2. Brecha ingreso per cápita entre 5% más rico y 5% más pobre (1990-2013)

CUANTILES: Son medidas de posición estadística que se determinan mediante un método que determina la ubicación
de los valores que dividen un conjunto de observaciones en partes iguales. Los cuantiles son los valores de la
distribución que la dividen en partes iguales, es decir, en intervalos que comprenden el mismo número de valores.
Los más usados son:

Quintil (20/20): 5 partes iguales

Decil (10/10): 10 partes iguales

Veintil (5/5): 20 partes iguales

Centil o Percentil (1/1): 100 partes iguales

Estas medidas se utilizan en estudios de desigualdad, principalmente para realizar comparaciones entre niveles de
ingreso, por ejemplo, comparando veintiles: confrontando el 5% más pobre versus el 5% más rico de la población de
un país.

9
La encuesta CASEN 2015 revela además, que la proporción de subsidios
entregados por el Estado es inversamente proporcional a la distribución del
ingreso por deciles, pero sólo a nivel de porcentajes, puesto que a nivel real, el
impacto es menor del 1% para cada decil, es decir, produce corrección en la
desigualdad, pero todavía muy insuficiente para disminuir la enorme brecha
existente. (De acuerdo a los datos de MDS 2015, $64.404 en promedio para el
decil más pobre, y $3.944 para el decil más rico).

Las políticas sociales en Chile, han mostrado una significativa masificación y

perfeccionamiento, como los logros del Programa Chile Solidario (2002); Seguro
de Cesantía (2002); Plan AUGE (2003); Ley de Subvención Preferencial (2008);
Programa Chile Crece Contigo (2006); Ingreso Ético Familiar (2011), Extensión del
permiso postnatal (2011). Sin embargo, pese a que este crecimiento en la
cobertura de las políticas sociales ha logrado disminuir los niveles de pobreza, el
impacto real en la distribución del ingreso ha sido marginal.

Sin duda, el ingreso del 10% más rico del país (incluso más, el 1% más rico),
distorsiona con creces la medición del ingreso en Chile a nivel general, puesto que
estamos hablando de promedios de ingreso, y por tanto, nos posiciona con un no
despreciable ingreso promedio país de $ 705.000, una cifra que está muy por
encima de los $ 276.000 del ingreso mínimo en Chile para el primer semestre del
año 2018 (www.mintrab.gob.cl).

Estas cifras de desigualdad, contrastan con las prometedoras cifras del

crecimiento económico del país, en torno al 4% anual proyectado para este 2018,
de acuerdo al Indicador Mensual de Actividad Económica – IMACEC de los meses
de enero y febrero de este año (www.bcentral.cl), donde no hay una relación
entre el nivel de desarrollo económico alcanzado por el país (acumulado
histórico), y sus niveles de desigualdad. En otras palabras, el país ha crecido
económicamente, pero los beneficios del mismo crecimiento, se ha concentrado
en los deciles más ricos de la población. Por ejemplo, el mismo dato porcentual
sobre el crecimiento bruto del país, se puede contrastar con el porcentaje de ese
PIB que efectivamente Chile invierte socialmente, este es el caso del presupuesto
destinado a la educación, que en nuestro país representa sólo el 4,5% del total del
PIB (2012), pero que, comparado con otros países desarrollados de la OCDE
(como Dinamarca, Noruega o Suecia) éstos sobrepasan el 7% del total del
Producto Interno Bruto de sus respectivos países (CIA 2014).

Por último, es necesario consignar, y en plena sintonía con el punto anterior, que
los ingresos tributarios en Chile, se encuentran entre los más bajos de la OCDE. El
promedio de ingresos tributarios en la OCDE es de 35% del PIB, mientras en Chile
es sólo del 17% (Martner, 2011). Una reforma tributaria, puede incrementar los

10
ingresos destinados a la política pública, pero debe romper el mito de que los
impuestos dañan el crecimiento (Martner, 2011).

1.3. | La pobreza como fenómeno social multifactorial,

multidimensional, histórico y transgeneracional

Como hemos señalado, acercarnos al fenómeno de la pobreza como la(s)

pobreza(s), da cuenta de un cambio de perspectiva que va más allá de la mera
medición a través del ingreso (perspectiva tradicional de la pobreza), y la
comprende e interviene desde una perspectiva compleja y multidimensional.

Considerar la pobreza sólo desde el ingreso (o desde el “Tener”), no permite, en

palabras de Max-Neef (1998), acceder a otras categorías existenciales 3 de las
necesidades, como el Ser, Hacer y Estar. Esto porque existen múltiples factores
que influyen en las pobrezas, y por tanto, cualquier comprensión de la misma
debe considerar otras perspectivas que complementen la hegemonía del Tener
que ha prevalecido hasta el momento.

Si nos hacemos la pregunta: ¿Cómo reconocer que estoy frente a una

manifestación del fenómeno de la pobreza?, probablemente nos referiremos a
múltiples formas de expresión (por ejemplo, como carencia, exclusión,
marginalidad, desigualdad/inequidad, vulnerabilidad, incapacidad, falta de
oportunidades, riesgo social, transgresión de derechos, etc.). Esto nos lleva a la
idea de que para abordar la pobreza multidimensionalmente, es necesario
comprenderla desde distintas perspectivas o enfoques.

Dependiendo de cómo se defina la(s) pobreza(s) [función descriptiva], en la

próxima Unidad hablaremos de los enfoques de Necesidades, Capacidades
Humanas y Derechos; mientras que dependiendo de cómo se comprende la
pobreza [función explicativa], consideraremos los enfoques de Capitales,
Vulnerabilidad y Exclusión Social.

Es importante señalar que estos enfoques no agotan en absoluto el concepto

multidimensional de la pobreza, y que más bien operan sinérgicamente unos con
otros. El ejercicio teórico propuesto entonces se puede explicar con la metáfora
de que la comprensión y superación de la pobreza es como un “horizonte que se
desplaza”, es decir, que se aleja en la medida que nos vamos acercando, y por

3
Categorías existenciales propuestas por Max-Neef: Ser (atributos personales o colectivos); Tener
(instituciones, normas, mecanismos, herramientas, leyes, etc.); Hacer (acciones); y Estar (espacios y
ambientes) (Max-Neef, 1998).

11
tanto nos da la idea de una concepción inalcanzable, inasible, des-anclada y
dinámica. La utilización coordinada de los distintos enfoques (éstos y otros que
puedan existir o existirán), nos permiten dar un paso más allá hacia ese horizonte.

Desde esta nueva perspectiva, es posible entonces decir que la pobreza no se

agota en su comprensión, y está abierta a la retroalimentación constante desde
distintas miradas; el ejercicio de comprensión de la pobreza es, por tanto, un
continuo de acercamientos teórico-metodológicos que nos permiten avanzar
hacia su comprensión, entregando más bien herramientas de análisis contextual,
conceptual, epistemológico y ético-políticos, que posibilitan procesos de
intervención social de carácter más integral, con coherencia interna, y
contextualizado a la realidad específica.

Por otra parte, estos acercamientos teórico-metodológicos también deben hacer

un segundo ejercicio teórico, esto es, observar el fenómeno de la pobreza de
manera compleja. Es decir, la observación no se centra linealmente en observar lo
actual, el estado estático actualizado de la pobreza, sino también por la
observación longitudinal, que es más dinámica, que no sólo nos permite
describirla adecuadamente, sino comprenderla e intervenirla con una mayor
rigurosidad.

En este sentido, cobran relevancia otro tipo de preguntas, que dicen relación con
las trayectorias de la pobreza: ¿Quiénes han sido pobres históricamente? ¿Cuáles
han sido las causas de esa condición actual? ¿Cómo se ha enfrentado el
fenómeno de la pobreza desde las políticas sociales (y su respectivo impacto real
en la disminución de la pobreza y la desigualdad)?

Cuando relevamos esta dimensión más longitudinal y la combinamos con la

medición actual de la pobreza, -que es estática- obtenemos una visión de
conjunto mucho más cercana a la realidad, y nos permite evaluar de mucho mejor
manera las estrategias para su superación.

Esta distinción entre pobreza estática y pobreza longitudinal, nos permite

apreciar con mayor claridad quienes son los pobres intergeneracionales (es decir,
aquellos grupos de población que “heredan la pobreza” (Narayan, 2000) y que no
han logrado salir de la misma en períodos prolongados de tiempo; de aquellos
pobres que “súbitamente” caen en situación de pobreza, donde juegan un papel
fundamental el contexto sociopolítico desde donde se encuentran.

12
1.4. | La pobreza y su expresión territorial

El dinamismo propio del fenómeno de la pobreza, orienta un tipo de intervención

que permita reducir la complejidad contextual en que las políticas sociales se
desarrollan en el ámbito local. En el marco de estos cambios, “los territorios
deben asumir un cúmulo de responsabilidades sobre las cuales no tienen
generalmente una acumulación de prácticas históricas, en parte debido a la
rapidez del cambio en la sociedad actual. Esta constatación coloca, en el contexto
de la actual sociedad del conocimiento en el cruce mismo de la descentralización
y del desarrollo territorial” (Boisier; 2004: p.33).

Haciendo un encuadre con la propuesta de intervención social de carácter

contextual, conceptual, epistemológica y ético-política, se hace necesario
comprender que los sujetos con los que se interviene están “localizados”, es
decir, posicionados geográfica, política, cultural y socialmente en los territorios; y
desde allí es posible construir conocimientos relevantes en una heterogeneidad
“de abajo hacia arriba”, situando entonces lo “local” o lo “territorial” como eje
clave para la intervención social.

Justamente, el énfasis del relevamiento de lo local/territorial está puesto en esa

heterogeneidad, puesto que desde allí es posible construir intervenciones
complejas que consideren la complejidad del entorno.

Ahora bien, tradicionalmente, se ha entendido al territorio como un espacio

político -administrativo donde se visibilizan las interacciones sociales y el lugar
físico donde se implementan las políticas sociales en un área específica.

Es así como, el territorio se asociaba comúnmente a cómo el Estado se va

representando en diversas instancias asociadas a una organización física del
territorio (gobierno regional, gobierno provincial, gobierno municipal), desde
donde se busca acercar la implementación de las políticas sociales dirigidas a la
superación de la pobreza de sus habitantes.

Ahora bien, como el fenómeno de la pobreza es multidimensional, es importante

considerar la variable territorio, como un aspecto fundamental para
contextualizar cualquier comprensión de la misma.

Si bien el territorio tiende a vincularse en nuestro país con la noción de municipio

(orden político-administrativo), lo cierto es que el concepto va más allá de esta
delimitación, y se relaciona también con otros elementos, que tienen que ver con
identidad, cultura, condiciones geográficas, recursos naturales, medio ambiente,
características económicas y sociales, marcos institucionales, entre otros; y por

13
tanto, permiten hacer un análisis que releva la dimensión subjetiva de la pobreza,
y por tanto la observa como un concepto co-construido.

Respecto de ello, es posible apreciar además, que la percepción sobre la pobreza

cambia de un lugar a otro, de un continente a otro, de una cultura a otra, etc.;
pero algunas de las características centrales del fenómeno de la pobreza se
mantienen. Véase por ejemplo, la revisión sobre distintas percepciones de
pobreza planteadas por Narayan (2000), donde si bien se describen experiencias
de personas en situación de pobreza en distintas partes del mundo, más menos
coinciden en que ésta se relaciona con bienestar material, aspectos psicológicos,
infraestructura básica, y utilización de activos.

En efecto, los activos son importantes para las personas a la hora de enfrentar
una situación de pobreza en un contexto y en un territorio específico, y se
relaciona con los distintos capitales con los que cuentan las personas: capital
físico, capital humano, capital social, y activos ecológicos. Más adelante
abordaremos esta perspectiva de los activos en la superación de la pobreza, a
partir del Enfoque de Capitales.

Al analizar la distribución de la pobreza a nivel nacional en nuestro país, también

es posible identificar zonas territoriales donde se localiza la pobreza: este es el
caso de las regiones de Araucanía (23,6% por ingreso / 29,2% multidimensional);
Maule (18,7% por ingreso / 22,4% multidimensional); y Biobío (17,6% por ingreso
/ 19,2% multidimensional). También es posible identificar las regiones con
menores índices de pobreza, como las regiones de Magallanes (4,4% por ingreso /
9,1% multidimensional); Antofagasta (5,4% por ingreso / 17,2%
multidimensional); Aysén (6,5% por ingreso /16,9% multidimensional); todo ello
de acuerdo a los datos de la última encuesta CASEN 2015.

Si analizáramos con detalle estas cifras, encontraríamos que estos niveles de

pobreza no sólo responden proporcionalmente en relación a las actividades
económicas del país (como uno pudiese deducir en el caso de la Región de
Antofagasta, asociada al auge de la actividad minera), sino también a otros
factores de índole cultural, político, de acceso a servicios sociales, etc.

Una característica particularmente interesante respecto de la territorialización de

la pobreza en Chile, tiene que ver con los cambios de la pobreza urbano/rural. Ya
el Informe de PNUD 2008 lo adelantaba: existe una nueva ruralidad en Chile
(PNUD, 2008). Esta es una característica que merece ser observada en detalle con
el avance de la medición multidimensional.

14
1.5. | Género y pobreza: aspectos relacionales y políticos

Un último aspecto interesante en la mirada sobre el fenómeno de la pobreza

multidimensional, se relaciona con la variable de género. De hecho, es posible en
Chile hablar hoy de una feminización de la pobreza.

Los datos de la última Encuesta CASEN 2015 son bastante elocuentes (Ver cuadro
3). Ha habido un incremento sostenido de las mujeres jefas de hogar en Chile en
los últimos 20 años: desde un 20,2% en el año 1990, a un 39,5% en 2015 (CASEN,
2015).

Cuadro 3. Porcentaje de hogares con una mujer como jefa de hogar (1990-2015)

Fuente: CASEN, 2015

En términos de ocupación, la desigualdad de género muestra uno de sus peores

rostros: por un lado ha aumentado la participación de las mujeres en el mundo
laboral, pero hay profundas diferencias de esta participación por deciles de la
población: mientras que en el 10% más rico de la población nacional las mujeres
tienen una participación laboral de un 68,6%, en el decil más pobre, esa
participación sólo alcanza un 26,9% (CASEN, 2015). Las mujeres son pobres por
razones de género
Las mujeres son la cara visible de la pobreza en Chile, por cuanto acumulan una
El uso del tiempo es un factor
gran cantidad de desventajas comparativas respecto de los hombres,
fundamental en la pobreza
principalmente en lo relacionado con el acceso al trabajo, atención de salud, el de las mujeres, las que
cuidado de los hijos, y el uso del tiempo. Respecto de esto último, Arriagada dedican mayor tiempo al
(2005) señala que es un factor clave para entender la pobreza y su relación con el trabajo doméstico -no
remunerado, ni valorizado-.
género, y esto se debe principalmente porque parte importante de ese tiempo,
las mujeres lo dedican al trabajo doméstico (que no es valorizado

15
monetariamente), pero que en términos de tiempo, resulta ser que la jornada de
las mujeres es más larga que la de los hombres (Arriagada, 2005).

La autora además, realiza un importante aporte teórico, al identificar diversos

enfoques de la pobreza de género:

a. Enfoque asistencial. Incluye programas específicos para las mujeres

pobres, como “grupo vulnerable”. Plantea un apoyo a las mujeres
teniendo en cuenta sólo sus funciones reproductivas, como esposas y
amas de casa.
b. Enfoque basado en la eficiencia. Sostiene que para lograr un mayor
desarrollo sería más eficiente considerar al conjunto de la población,
hombres y mujeres, en tanto personas disponibles para el mercado de
trabajo, o, en una versión más elitista, por el aporte económico que la
incorporación de las mujeres educadas, en su calidad de recurso humano
altamente calificado, puede hacer a la economía.
c. Enfoque basado en la equidad. Plantea que mejorar la situación de las
mujeres pobres contribuiría a la equidad, puesto que hay una incidencia
mayor de pobreza en los hogares encabezados por mujeres, que las
mujeres reciben salarios más bajos y que su inserción laboral es precaria y
segmentada, lo cual se traduce en una mala calidad de vida y dificulta el
logro de equidad.
d. Enfoque basado en el empoderamiento: El ejercicio de la ciudadanía
social y la toma de decisiones. Según este enfoque, relativamente
reciente, para que los programas dirigidos a las mujeres y otros grupos
(etnias, clases) sean mejores y más eficientes hay que comprometer en su
elaboración y ejecución a los propios afectados, reforzando sus
capacidades mediante la organización, el mejoramiento de la autoestima,
el acceso a recursos materiales y el fortalecimiento de sus redes sociales,
para que puedan ejercer plenamente su ciudadanía y tomar decisiones en
los planos individual, familiar y social (Arriagada, 2005:109).

El tema del género trasciende el ámbito de la pobreza o extrema pobreza. Chile

ha hecho esfuerzos por tratar de potenciar una mayor equidad, véase por
ejemplo, las iniciativas del postnatal, el acceso a la participación política, la
reforma a la salud, reforma previsional, el ingreso ético familiar, etc. Todas estas
iniciativas han tenido como pilar fundamental la equidad de género. No obstante
esos esfuerzos, hay elementos de desigualdad que aún son críticos, como las
diferencias de salarios entre hombres y mujeres en igualdad de oportunidades, o
los excesivos cobros extraordinarios de los planes de salud para las mujeres en

16
edad fértil, que perpetúan la desigualdad y no permiten avanzar en desarrollo
humano.

Actividad personal de análisis

 ¿Cuáles son las fortalezas del cambio de perspectiva desde la pobreza como problema a la
pobreza como fenómeno social?
 Refiérase a la crítica al razonamiento económico, planteado a propósito de la desigualdad e
inequidad.
 Refiérase a la relación entre pobreza y desigualdad: ¿cuáles son las principales características de
la desigualdad en Chile?
 Comente la siguiente afirmación: “el territorio y el género son una manifestación del fenómeno
de la pobreza”.

17
UNIDAD 2 |
DEFINICIÓN Y COMPRENSIÓN DE LA POBREZA

2.1. | Conceptualizaciones generales de la pobreza:

objetiva/subjetiva; absol uta/relativa; estática/dinámica

Hemos revisado hasta ahora algunos elementos importantes desde una noción
multidimensional de la pobreza, que nos permitirá abordarla desde distintas
perspectivas o enfoques, ya sea si estamos definiendo la pobreza (enfoques de
Necesidades, Capacidades humanas y Derechos), o bien comprendiendo la
pobreza (enfoques de Capitales, Vulnerabilidad y Exclusión Social).

Antes de continuar, es importante realizar algunas distinciones generales (López-

Aranguren, 2005) en torno a la pobreza, y que nos orientarán respecto a algunas
nociones básicas de la pobreza, y que se han ido constituyendo históricamente
como pilares de la comprensión del fenómeno.

1ª distinción: Pobreza Objetiva y Pobreza Subjetiva

Pobreza objetiva: Esta noción se utiliza cuando la definición de pobreza se

basa en indicadores objetivos, por ejemplo, el nivel de ingresos, el nivel de
gastos, o el equipamiento de la vivienda. La mayoría de los enfoques
internacionales utilizan un enfoque objetivo. Se funda principalmente a
partir de una base estadística contundente y tangible que permita tomar
decisiones “objetivas”.

Pobreza subjetiva: Esta noción tiene relación con las dimensiones que van
más allá de lo tangible, se basa principalmente en la percepción de las
personas acerca de su propia situación y de sus necesidades, o bien en la
percepción de la gente respecto a quiénes pertenecen al grupo de pobres,
y por qué.

2ª distinción: Pobreza Absoluta y Pobreza Relativa

Pobreza Absoluta: Separa a los pobres de los no-pobres mediante el

empleo de algún tipo de estándar fijo, habitualmente la carencia de dinero
para comprar una mínima cantidad de alimentos, vivienda y vestido. Este

18
 es el caso de la Línea de la pobreza, que por ejemplo en Chile, se establece
mediante el cálculo del costo de una canasta básica. De acuerdo a esta
noción existen pobres y no pobres, por eso se denomina “absoluta”,
porque la cohorte se realiza con un estándar único.

Pobreza Relativa: Desde esta noción, la pobreza se considera desde una

perspectiva comparada: un individuo u hogar es pobre si sus recursos son
significativamente inferiores respecto a los de una persona media de su
sociedad, y por tanto, la situación de pobreza depende de la sociedad
concreta que se esté estudiando.

3ª distinción: Pobreza Estática y Pobreza Dinámica

Pobreza Estática: Como ya hemos visto en la Unidad anterior, esta noción

nos refiere a una dimensión más bien descriptiva, ya que cuando se mide la
incidencia de la pobreza, se utilizan técnicas que revelan un cuadro o
fotografía del fenómeno en un momento determinado del tiempo.

Pobreza Dinámica: Esta noción hace más hincapié en las trayectorias de la

pobreza. Los análisis actuales sobre pobreza tratan de incorporar un
componente temporal para observar el fenómeno de la pobreza: la
duración de la pobreza. Este análisis permite obtener información sobre
cuánto tiempo permanecen los individuos pobres en situación de pobreza y
cuáles son sus trayectorias de entrada y salida en la pobreza. Este examen
de la pobreza dinámica permite distinguir entre pobreza transitoria y
pobreza permanente, según sea la duración de la situación de escasez de
recursos.

Lo importante de estas distinciones no es posicionarse de uno o de otro lado, sino más bien
asumirlas como distinciones que conviven en una misma lógica de comprensión del fenómeno
complejo. Si bien cada par de distinciones tienen implicancias y significados distintos, todos
ellos forman un todo comprensible, que devela la multidimensionalidad del fenómeno de la
pobreza, y de la imposibilidad de abordarlo linealmente, o unidimensionalmente.

19
2.2. | Análisis de la pobreza a través de cuatro expresiones
fundamentales: incidencia, intensidad, desigualdad, duración

En función del apartado anterior, López-Aranguren (2005), señala que existen a lo

menos cuatro aspectos que se deben considerar en el estudio de la pobreza, y
que nos permite asumir la complejidad del fenómeno a través de estas
distinciones realizadas (objetiva/subjetiva, absoluta/relativa, estática/dinámica),
como un dispositivo de observación del fenómeno:

Incidencia: Alude a cuan extendida está la pobreza, al porcentaje de

individuos u hogares cuyo nivel de renta no alcanza el umbral elegido para
separar la pobreza de la no-pobreza. Esta mirada descriptiva es esencial
para la identificación de la pobreza.

Intensidad: Se refiere a cómo es de grave la pobreza del individuo o del

hogar, o más concretamente, cuánta es la distancia entre la situación
particular de individuos u hogares pobres y la línea de la pobreza. Desde
esta dimensión, se destaca la comprehensión de la pobreza.

Desigualdad: Tiene que ver con las diferencias existentes entre los
individuos u hogares pobres (dentro del grupo considerado pobre). La
comprensión de la desigualdad, permite la subjetivación de la pobreza.

Duración: Se refiere a cómo es de persistente el estado de pobreza, o

cuánto tiempo permanecen los individuos u hogares en situación de
pobreza. Esta noción nos ayudará en la evaluación del continuo de la
pobreza.

Dicho de otro modo, se supera la noción clásica de ¿qué es la pobreza?, por otras
cuestiones complementarias de carácter más integral del fenómeno:

 ¿Quiénes son los pobres? (Identificación);

 ¿Cuán pobres son? ¿Cuánto más pobres eran ayer? (comprehensión);
 ¿Cómo son las dinámicas al interior de su(s) pobreza(s)? (subjetivación);
 ¿Cuánto tiempo llevan siendo pobres? ¿Qué elementos persisten en su
pobreza? (evaluación de continuo).

Responder a estas preguntas no es una tarea fácil, por cuanto cada persona,
familia, grupo, comunidad, región, país y continente tiene su propia forma de
medición de la pobreza, sus propias estrategias para su superación, sus propios
sujetos en situación de pobreza, etc. Por tanto, para dar respuesta (o caminar

20
hacia esa respuesta bajo la metáfora del horizonte que se desplaza), es muy útil
realizar un recorrido por los distintos enfoques para definir y comprender el
fenómeno de la pobreza. No para declarar alguno de ellos como el más adecuado
para todo contexto, sino más bien, para entregar herramientas teórico-
metodológicas de cada uno de ellos para acercarnos un poco más a su
comprensión.

2.3. | Enfoques para la definición de la pobreza

Estos enfoques permiten la comprensión del fenómeno de la pobreza

relacionados a sus formas básicas y descriptivas, donde además del ingreso (que
podría ser el enfoque tradicional), existen otras dimensiones que complementan
esa comprensión: las necesidades humanas, las capacidades y los derechos de las
personas.

2.3.1 Enfoque de Necesidades

Tabla 2. Enfoque de Necesidades

Contenido La pobreza expresa una insatisfacción de necesidades humanas básicas.
Pregunta ¿Cuáles son las necesidades humanas básicas? ¿Cómo determinar los umbrales de
Crítica satisfacción?

Ha primado una perspectiva biológica y económica al momento de determinar las

Política Social
necesidades básicas. Tienden a compensar déficit de personas y hogares.
Programas de Alimentación JUNAEB.
Ejemplo
Subsidios de agua potable.

La hipótesis del enfoque de la satisfacción de necesidades básicas es que un

conjunto de políticas selectivas posibilita el cubrir las necesidades humanas
básicas de toda la población, a niveles de ingreso per cápita sustancialmente
inferiores a los exigidos por una estrategia menos discriminadora del crecimiento
general del ingreso, y por consiguiente, es posible llenar más pronto esas
necesidades (Streeten, 1986).

Es relevante destacar que, si bien la determinación de las necesidades básicas

puede ser muy relativo y/o subjetivo, de todas formas es posible apreciar que
existe un conjunto de elementos que son indispensables para la subsistencia de
los hogares en cualquier contexto.

21
Para este enfoque, requerimos ampliar el concepto de necesidades –
comúnmente entendidas como necesidades de consumo- por otra definición más
amplia que aporte complejidad al fenómeno. Consideraremos aquí los aportes
teóricos de Abraham Maslow, y Manfred Max-Neef, respecto de las necesidades
humanas.

Abraham Maslow, plantea tres elementos básicos para entender las necesidades:

a. Las necesidades del ser humano están jerarquizadas;

b. éstas se encuentran organizadas estructuralmente con distintos grados
de poder, de acuerdo a una determinación biológica.; y
c. las necesidades tienen dos características que deben ser tomadas en
cuenta:
i. Pueden ser mitigadas o satisfechas por objetos diferentes;
ii. es imposible satisfacerlas todas de forma global y definitiva ya
que son múltiples, se reproducen y aparecen otras nuevas.

Para ello, Maslow utiliza la famosa Matriz (o pirámide) de las necesidades

humanas (Cuadro 3):

Cuadro 4. Pirámide de Necesidades Básicas

(Teorías de la Motivación – Abraham Maslow)

Fuente: Elaboración propia.

22
Es importante destacar dos características esenciales para la comprensión de la
pobreza desde este enfoque, y es que el desarrollo y la satisfacción de las
necesidades sigue un patrón similar a los estadios de desarrollo. Es decir, no es
posible acceder a una necesidad superior, si no se ha satisfecho completamente
las necesidades de la base de la pirámide. Y en segundo lugar, que para Maslow
las necesidades son infinitas.

Existen también, de acuerdo a la teoría de Maslow, unas barreras para la

satisfacción de necesidades. Y estas pueden ser:

 Relativas a la persona: Cuando los atributos biológicos, sociales o

psicológicos de las personas no se han desarrollado lo suficiente
para lograr la clara identificación y satisfacción de sus necesidades.
 Relativas al ambiente: Cuando se presentan déficits de recursos
grupales, institucionales, económicos, de tiempo, etc.

Por otra parte, emerge el economista chileno Manfred Max-Neef (1998), destaca
en este análisis con su perspectiva de Desarrollo a Escala Humana. En la obra, el
autor sugiere una Teoría de las Necesidades Humanas, distinguiendo las
necesidades de los satisfactores.

El autor comienza haciéndose tres preguntas fundamentales: ¿cómo puede

establecerse que un determinado proceso de desarrollo es mejor que otro?; ¿qué
determina la calidad de vida de las personas?; ¿cuáles son esas necesidades
fundamentales? y ¿quién decide cuáles son? Para poder responder a estas
interrogantes desde la lógica de necesidades, el autor propone una taxonomía de
las necesidades, tomando como referencia un esquema de clasificación a partir
de dos criterios: necesidades existenciales, y necesidades axiológicas (Cuadro 5).

23
 Cuadro 5. Necesidades Existenciales y Axiológicas de Max-Neef

Fuente: Elaboración propia

Esta nueva forma de entender apunta a que las necesidades (9 necesidades

axiológicas), han sido más menos las mismas en la historia de la humanidad, y por
tanto, al contrario de Maslow, las necesidades serían finitas. Lo que cambia en el
tiempo, sería la forma de satisfacer esas necesidades. Por ello el foco de Max-
Neef en los tipos de satisfactores, para las distintas “combinaciones” de
necesidades:

a. Los satisfactores violadores o destructores: Cortoplacistas e impiden la

satisfacción de otras necesidades.
b. Los pseudo-satisfactores: Producen la falsa sensación de estar
satisfaciendo una necesidad determinada.
c. Los satisfactores inhibidores: Por el modo que satisfacen una necesidad,
inhiben la satisfacción de otra.
d. Los satisfactores singulares: Que sólo satisfacen una necesidad
e. Los satisfactores sinérgicos: Que satisfacen varias necesidades a la vez.

24
2.3.2 Enfoque de Capacidades Humanas

Tabla 3. Enfoque de Capacidades Humanas

La pobreza expresa una debilidad en el desarrollo de las capacidades humanas
Contenido elementales para funcionar y elegir en libertad. La pobreza refiere a la
“privación de capacidades básicas” (Amartya Sen).
¿Cuáles son las capacidades elementales? ¿Qué habilidades y qué oportunidades
Pregunta crítica
hay que desarrollar para que éstas puedan ser desplegadas?
Promocional, habilitante (“proactiva”). Se preocupa por generar más
Política social
oportunidades.
Programas de emprendimientos económicos que capacita; entrega crédito o
Ejemplo
capital y abrir redes de comercialización.

De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, una Capacidad significa:

Aptitud, talento, cualidad que dispone a alguien para el buen ejercicio de algo.
Para Amartya Sen, la capacidad, es la ventaja en términos de la habilidad de una
persona para hacer actos valiosos, o alcanzar estados para ser valiosos (Sen y
Nussbaum, 1993).

Para Sen, la calidad de vida depende de lo que el sujeto sea capaz de conseguir,
de las maneras en que sea capaz de vivir, y no de su renta, disponibilidad de
servicios sociales o satisfacción de necesidades básicas. Para evaluar el bienestar
individual, Sen considera que los recursos disponibles no proporcionan suficiente
información porque su aprovechamiento varía según circunstancias personales
como la edad o la salud, y socio-culturales como la educación o el capital social
(Cejudo, 2007).

El enfoque de Capacidades contribuye a comprender mejor la naturaleza y las

causas de la pobreza y la privación, trasladando la atención principal de los
medios (y de un determinado medio que suele ser objeto de una atención
exclusiva, a saber, la renta) a los fines que los individuos tienen razones para
perseguir y, por lo tanto, a las libertades necesarias para poder satisfacer estos
fines.

Las privaciones se consideran en un nivel más fundamental, más cercano a las

demandas informativas de justicia social. De ahí la importancia de la perspectiva
de la pobreza basada en las capacidades.

De acuerdo a lo planteado por Sen, debería tener en cuenta dos consideraciones

importantes:

25
 a. Podemos estar interesados no sólo en estudiar la <obtención del
bienestar>, sino también <la libertad para el bienestar>.
b. “La libertad puede tener una importancia intrínseca para el
bienestar que logra una persona”.

El autor afirma que el logro de la obtención del bienestar y la libertad para el

bienestar involucran una <evaluación del conjunto>.

Frente a este enfoque, la visión que se concentra en la especificación de un

ingreso como <línea de la pobreza> sería errada, puesto que no existiría una
correlación directa entre ingreso y capacidades. A juicio del autor, lo que importa
es “tomar nota de las variaciones interpersonales e intersociales”, ese sería el
aporte del enfoque de capacidades en el análisis de la pobreza.

Por otra parte, los aspectos diferenciadores de observar la pobreza desde el

punto de vista de las capacidades por sobre la perspectiva clásica de la renta o
ingreso (Amartya Sen) serían:

 El enfoque centra la atención en las privaciones que son

Intrínsecamente importantes (a diferencia de la renta baja, que sólo es
instrumentalmente importante).
 Hay otros factores que influyen en la privación de capacidades -y, por lo
tanto, en la pobreza real- además de la falta de renta (la renta no es el
único instrumento que genera capacidades).
 La relación instrumental entre la falta de renta y la falta de capacidades
varía de unas comunidades a otras e incluso de unas familias a otras y
de unos individuos a otros (la influencia de la renta en las capacidades
es contingente y condicional).

Por último, las capacidades son la única forma de promover el bienestar

subjetivo como objetivo del desarrollo. Las políticas de desarrollo no pueden
promover directamente la felicidad de los individuos ni su bienestar subjetivo con
el entorno; lo que sí pueden hacer es dotarlos de las capacidades relevantes para
que aumenten su bienestar subjetivo (PNUD 2012:160).

26
2.3.3 Enfoque de Derechos

Tabla 4. Enfoque de Derechos

Contenido La pobreza expresa una vulneración de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC).
¿Qué se entiende por derecho a la vivienda, salud, etc.? ¿Cómo se operacionalizan los DESC?
Pregunta crítica
¿Cómo se deben ejercer?
Sistema de garantías sociales explícitas, con mínimos: Acceso, Calidad, Oportunidad,
Política social
Control.
Enseñanza obligatoria.
Ejemplo
Condiciones laborales normadas por ley.

El enfoque de derechos constituye un marco conceptual para el proceso de

desarrollo humano que está basado normativamente en estándares
internacionales de derechos humanos y operacionalmente dirigidos a promover,
proteger y hacer efectivos los derechos humanos.

En esta perspectiva, un actor clave en la consecución de derechos será el Estado.

Éste, como principal responsable, tiene que hacer todo lo posible por eliminar la
pobreza mediante la adopción y ejecución de políticas apropiadas. Y es preciso
definir el cumplimiento de la responsabilidad del Estado en términos de la
ejecución de las políticas.

Carmen Artigas (2005), plantea que existen 5 principios fundantes del enfoque de
Derechos: la universalidad, la responsabilización y rendición de cuentas, el
reconocimiento de la interdependencia entre todos los derechos, los procesos
participativos de toma de decisiones y la no discriminación y equidad (Artigas,
2005).

Uno de los aspectos más complejos en la comprensión del fenómeno de la

pobreza desde este enfoque, es la dificultad para establecer cómo se
opreracionalizan los derechos de manera articulada. Para ello, puede ser útil
considerar que los derechos humanos poseen ocho características esenciales que
posibilitan esta articulación, a saber, los derechos son inalienables,
imprescriptibles, universales, indivisibles, interdependientes, integrales,
dinámicos y progresivos.

a. Inalienables: Calidad atribuida a los derechos humanos que los

imposibilita de ser enajenados, de manera que no es posible que cambien
de titular (venta, donación, permuta o cesión).
b. Imprescriptibles: Los derechos humanos tienen un carácter permanente,
por lo que no pueden desaparecer o dejar de ser reconocidos por el mero
transcurso del tiempo.

27
 c. Universales: Se refiere a la totalidad de las personas de la Tierra. Todos
los derechos humanos para todos y todas.
d. Indivisibles: No se pueden fragmentar, ya que ningún derecho es superior
a otro.
e. Interdependientes: La realización de un derecho es condición necesaria
para la realización de algunos otros.
f. Integrales: Es la suma de la interdependencia y de la indivisibilidad.
g. Dinámicos: En proceso de constante evolución, cambiantes, relativos e
históricos.
h. Progresivos: Tiende a expandir su ámbito de modo continuado e
irreversible.

Como se ha dicho, el actor principal, y garante de los derechos de las personas, es

el Estado, principalmente a través de la política pública. Es así como la figura que
adopta es de un Garante Social, es decir, resguardar el acceso al bienestar básico
y la estructura de oportunidades mínima de las personas.

Para acelerar la erradicación de la pobreza y la realización de los derechos

humanos, el PNUD (2000), señala que existirían 6 elementos de política que
tienen importancia decisiva para acelerar la erradicación de la pobreza y la
realización de los derechos humanos:

a. Procurar el crecimiento económico en beneficio de los pobres.

b. Reestructurar los presupuestos.
c. Garantizar la participación.
d. Proteger los recursos ambientales y el capital social de las comunidades
pobres.
e. Eliminar la discriminación.
f. Garantizar los derechos humanos en la ley

28
2.4. | Enfoques para la comprensión de la pobreza

Estos enfoques permiten la comprensión del fenómeno de la pobreza

relacionados a sus formas integradas, donde los enfoques básicos se combinan
con otros conceptos vecinos, o nociones complementarias, para configurar una
comprensión más explicativa del fenómeno de la pobreza: los capitales con que
cuentan las personas, la vulnerabilidad y la exclusión social.

2.4.1 Enfoque de Capitales

Tabla 5. Enfoque de Capitales

La pobreza se manifiesta como un desarrollo precario de los distintos tipos de capitales con
Contenido
los que cuentan las personas para su desarrollo.
¿Cómo establecer un óptimo desarrollo de capitales en los sujetos?
Pregunta crítica
¿Cómo establecer umbrales de logro de estos capitales?
Elementos sinérgicos de la Política Social. Propuestas interministeriales. El Estado debe crear
Política social mecanismos que estimulen a los ciudadanos a asociarse entre sí, estableciendo una relación
sinérgica con ellos y no de clientelismo o paternalismo.
Pavimentación Participativa.
Ejemplo
Proyectos FOSIS.

El punto de partida para el enfoque de capitales, lo constituye el concepto de

Estructura de Oportunidades (Kaztman): “Las estructuras de oportunidades se
definen como probabilidades de acceso a bienes, a servicios o al desempeño de
actividades. Estas oportunidades inciden sobre el bienestar de los hogares, ya
sea porque permiten o facilitan a los miembros del hogar el uso de sus propios
recursos o porque les proveen recursos nuevos” (Kaztman, 1999:9).

De acuerdo a lo señalado por Kaztman, existen tres instituciones básicas del

orden social, que son los principales actores de la estructura de oportunidades: el
mercado, el Estado y la sociedad. No obstante ello, el autor señala que existe un
dominio del mercado sobre los otros dos actores (Kaztman, 1999).

Pese a esta colonización, el Estado debería jugar un rol principal en la estructura

de oportunidades: ya que, debería facilitar el acceso a los canales de movilidad e
integración social (Kaztman, 1999).

29
Por su parte, el Banco Mundial define cuatro formas básicas de Capital: Natural,
Construido, Humano y Social (Banco Mundial, 2012).

Como ya hemos revisado en el texto de Narayan (2000), las personas en situación de pobreza(s)
identifican estos activos, presentes en la estructura de oportunidades. Esto es relevante por cuanto saca
el foco en el tema de la relación ingreso-pobreza, y consiguientemente, establece salidas a la pobreza
que no necesariamente se relacionan con el ingreso.

2.4.2 Enfoque de Vulnerabilidad Social

Tabla 6. Enfoque de Vulnerabilidad Social

Las causas de la pobreza se relacionan con la desprotección e indefensión de las personas frente
Contenido a diversos tipos de shock, y la debilidad de sus activos físicos, humanos, sociales y ecológicos
para enfrentarlos exitosamente.
Pregunta crítica ¿Qué activos y estrategias deben ser protegidos y fortalecidos?
Principalmente dirigida o focalizada.
Política social Integra 3 componentes centrales: 1) Los activos; 2) Estrategia para el uso de los activos; y 3)
Conjunto de oportunidades que ofrece el mercado, Estado y la sociedad en su conjunto.
Ejemplo Programa de reconstrucción post-terremoto.

La vulnerabilidad es el riesgo o probabilidad de las personas, hogares o

comunidades de ser heridos, lesionados o dañados ante cambios o permanencia
de situaciones externas y/o internas. La vulnerabilidad social se expresa de varias
formas: fragilidad, indefensión frente a cambios del entorno (crisis económica) y
frente al desamparo del Estado (Busso, 2001).

Si nos preguntáramos: ¿Qué es la vulnerabilidad?, la respuesta apunta a que la

vulnerabilidad es –en primer lugar- una noción integral, y depende de dos
grandes factores: i) Los riesgos de origen social y/o natural; y ii) Los recursos y
estrategias de las que disponen individuos, hogares y comunidades.

Es decir, por un lado incorpora la noción de “riesgo”: es vulnerable aquel que está
en riesgo de caer en condición de pobreza. En segundo lugar, respecto de las
estrategias para su superación: es posible señalar que el foco estaría en los
activos.

Tal como se señala en Narayan, “Los pobres casi nunca hablan de los ingresos,
pero sí se refieren repetidamente a los activos que consideran importantes. La
cartera de activos que administran es diversa: activos físicos, humanos, sociales y
ecológicos” (Narayan, 2000).

30
A simple vista, pareciera que debido a esto último el enfoque de vulnerabilidad
es similar al enfoque de capitales, no obstante no olvidemos el concepto de
riesgo, donde existe una noción de incertidumbre generada por las sociedades
modernas, lo que Ulrich Beck denomina la “Sociedad del Riesgo” (Beck, 1998).

Los activos en conjunto con las estrategias condicionan la capacidad de respuesta

que tendrán los individuos, hogares o comunidades y, por tanto, la movilización
de activos se convierte en estrategias que tienen como objetivo fortalecerlos para
acceder a las oportunidades que ofrece el entorno.

2.4.3 Enfoque de Exclusión Social

Tabla 7. Enfoque de Exclusión Social

Los factores de generación de la exclusión social (y la pobreza como una de sus
Contenido manifestaciones más agudas) se relacionan con el quebrantamiento de vínculos que
unen a los individuos y comunidades con la sociedad.
Pregunta crítica ¿Qué prácticas institucionalizadas deben ser desactivadas / activadas?
Desactivación de las prácticas institucionales y mecanismos generadores de exclusión.
Política social
Activación de prácticas inclusivas. Fortalecimiento de la participación ciudadana.
Chile Crece Contigo, MIDEPLAN. Educación básica y media. Educación pre-escolar (desde
Ejemplo
el 2º ciclo). Programa Puente. MIDEPLAN.

La exclusión social puede definirse, en términos simples, como “el proceso que
surge a partir de un debilitamiento o quiebre de los lazos (vínculos) que unen al
individuo con la sociedad, aquellos que le hacen pertenecer al sistema social y
tener identidad en relación a éste. A partir de esta concepción se establece una
nueva forma de diferenciación social entre los que están ‘dentro’ (incluidos) y los
que están ‘fuera’ (excluidos)” (Gacitúa, citado en Mideplan, 2003).

Si la exclusión social es el aspecto problemático de este enfoque, las estrategias

de intervención social se dirigen hacia la inclusión social.

Para superar la pobreza y lograr dicha inclusión se requiere incrementar la tasa de

participación en la actividad económica y la productividad de los miembros en
edad activa de las familias pobres, combinando capacitación, información y
servicios relacionados con los derechos reproductivos, junto con apoyar a las
mujeres en la economía del cuidado a fin de posibilitar su participación laboral.

Existen múltiples formas de manifestación de la vulnerabilidad, no obstante, las

más comunes se relacionan con tres dimensiones básicas (Mideplan, 2003):

 Económica: acceso a los sistemas productivos.

31
 Política: derechos de los individuos dentro de la sociedad.
 Sociocultural: participación en redes, instituciones y cultura.

Actividad personal de análisis

 A su juicio, ¿cuál es el aporte de las distinciones del concepto de pobreza

aportado por López-Aranguren? (Pobreza objetiva / subjetiva, absoluta / relativa,
estática / dinámica?
 De acuerdo a lo trabajado en esta Unidad: ¿es posible comprender la pobreza
desde más de un enfoque a la vez? Argumente.
 ¿Cuáles serían las semejanzas y diferencias de las perspectivas de Maslow y Max-
Neef en el enfoque de necesidades?
 ¿Cuál es la relación entre Capacidades y Oportunidades?
 ¿Qué aporta la perspectiva de derechos a la comprensión específica de la
pobreza?
 ¿En qué sentido los enfoques de comprensión de la pobreza complementan a los
enfoques que la definen?

32
UNIDAD 3 |
ELEMENTOS PARA LA MEDICIÓN DE LA POBREZA

3.1. | Método directo: necesidades básicas insatisfechas ( NBI)

Este método se basa en la medición de la pobreza a través del cálculo de la

Canasta Básica (CB). Esta, a su vez, se determina a través de las encuestas de
ingresos y gastos, que proporcionan información sobre los patrones de consumo
utilizados para establecer las necesidades mínimas de bienes y servicios de las
personas.

En un comienzo, la Canasta Básica daba respuesta a las necesidades de

alimentación de la población, y debía cumplirse con un cierto número de calorías
per cápita, que se transformaba luego en una serie de alimentos que respondían
a esa necesidad nutricional. Esto fue modificado con posterioridad y lo que se
hace en el cálculo es que adicionalmente a las calorías, se incorporan patrones de
consumo de la población, entendiendo que las personas en situación de pobreza
tienen otro tipo de necesidades básicas que tienen que satisfacer, además de las
alimentarias.

Cada uno de los bienes y servicios que contiene la actual CB, tienen un peso, es
decir, una ponderación en el total de la misma, entendiendo que existe –como
hemos revisado desde el enfoque de necesidades- una jerarquía de necesidades,
o dicho de otro modo, existen necesidades que deben satisfacerse en primera
instancia y otras con posterioridad.

Existe una gran dificultad a la hora de trabajar con esta medición de necesidades,
por cuanto se debe tener en cuenta que existe un alta subjetivación de la
pobreza, dependiendo de la jerarquía de necesidades de los sujetos. Por ejemplo,
hay cierto consenso en señalar que –además de las necesidades vitales (como
comer, dormir, o procrear) existen algunas necesidades que tienden a asociarse
con las clásicas políticas sociales: salud, educación, trabajo, vivienda y seguridad
social. No obstante, aún con la profundización de los contenidos de la pobreza
desde la perspectiva de las Necesidades Básicas Insatisfechas, existen algunas
limitantes de trabajar bajo esta perspectiva:

a. Al considerar aspectos invisibilizados por la tradicional mirada desde los

ingresos (pobreza absoluta), el enfoque de necesidades es difícil de
mensurar (pobreza relativa).

33
 b. Es difícil establecer umbrales de satisfacción para las necesidades. Un
avance al respecto, puede observarse en los Umbrales Sociales que ha
venido trabajando la Fundación para la Superación de la Pobreza, y que
revisaremos más adelante.
c. Es una medida compleja de generalizar, puesto que la valoración de las
necesidades cambia de una sociedad a otra, de una cultura a otra, etc.
d. No existe consenso respecto a las “necesidades básicas”.

3.2. | Método indirecto: Línea de Pobreza e indigencia

En Chile, la medición de pobreza e indigencia se ha realizado utilizando el método

de ingresos o indirecto. Desde 1987, MIDEPLAN (actual Ministerio de Desarrollo
Social) ha venido utilizando este método. Ello ha permitido:

 La construcción de indicadores comparables a lo largo del tiempo,

requisito indispensable para evaluar su evolución.
 La comparación de la situación nacional con la de otros países,
dada su amplia aplicación a nivel internacional.

En estricto rigor, la metodología utilizada en nuestro país es mixta, puesto que contiene elementos del
método indirecto del ingreso, pero toma como base una medición de las Necesidades Básicas de la
población, y recientemente, también incluye una medida complementaria de Pobreza Multidimensional.

34
3.2.1 | Hitos recientes sobre la medición de la pobreza en Chile
(2012-2017)

La metodología utilizada en nuestro país para medir la pobreza corresponde a un

modelo mixto, donde se fijan la Línea de la Pobreza y la Línea de la Indigencia
mediante el cálculo del costo de la Canasta Básica (que a su vez se calcula a partir
de necesidades alimentarias en conjunto con hábitos de consumo de la
población).

Esto es importante de entender, porque en otras partes del mundo y la región,

efectivamente se utiliza un método de Líneas de Pobreza mucho más “puro” en
ese sentido, que realiza un corte absoluto respecto de la población en
condiciones de pobreza.

Es importante entender que la Canasta Básica presente en la medición de Línea de Pobreza en

Chile es una figura representativa, puesto que no se entregan los bienes y servicios de manera
directa por el Estado. Lo que se hace es realizar un cálculo del valor de tal canasta, que
actualmente, es de $36.049 per cápita, es decir si una persona no tiene suficiente ingreso para
costear dicha canasta, se entenderá que esa persona está por debajo de la Línea de la
Indigencia (LI), mientras que si su ingreso no le alcanza para cubrir el costo de 2 canastas, es
decir, $ 72.098, se entenderá que la persona está bajo la Línea de la Pobreza (LP). La canasta
adicional aquí mencionada representa una proyección del gasto para satisfacer también otras
necesidades no asociadas al consumo alimenticio (educación, transporte, salud, vivienda, etc.).

En el mes de julio de 2012, el Gobierno anuncia los resultados de la encuesta

CASEN 2011 e indica una baja de la pobreza desde la última medición, bajando de
un 15,1% en 2009, a un 14,4% en 2011.

Tabla 8. Datos de la incidencia de la Pobreza en Chile 2011.

Ítem Población % del total
Total de Pobreza Extrema 472.732 2,8 %
Pobreza Total 2.447.354 14,4 %
Personas no-pobres 14.493.956 85,6 %
Fuente: CASEN 2011.

35
Posterior a la presentación de estos resultados, se realizaron algunos
cuestionamientos respecto a la metodología para el cálculo de la pobreza en el
país, que por años estuvo a cargo del Ministerio de Planificación y Cooperación
(actual Ministerio de Desarrollo Social), con la estrecha colaboración de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Todo ello finalizó
con la suspensión de la actual medición de la pobreza, y la salida de este
organismo internacional del proceso de medición.

En función de todo este contexto, el 13 de diciembre de 2012, el ex presidente

Piñera, constituyó la Comisión Asesora Presidencial de Expertos para la
Actualización de la Línea de la Pobreza y de la Pobreza Extrema. El mandato de
dicha Comisión fue el siguiente:

a. Actualizar la medición de la pobreza por ingresos para tener una

medida acorde a la realidad de las familias chilenas. Esto implica
actualizar la canasta de necesidades básicas a los nuevos patrones
de consumo; definir las líneas de pobreza, pobreza extrema y
vulnerabilidad; proponer una metodología de ajuste en el tiempo; y
definir cuál es el concepto de ingresos que debe ser considerado
para la medición de la pobreza.
b. Proponer una medición multidimensional de pobreza que
incorpore un concepto más amplio de carencias, y que
complemente la medición de pobreza por ingresos.
c. Proponer mejoras a la institucionalidad de la medición de pobreza
(Comisión para la Medición de la Pobreza; 2013).

En relación a las propuestas realizadas por esta Comisión, se sugiere seguir

operando con una medida basada principalmente en el ingreso para satisfacer
necesidades básicas alimentarias y no alimentarias, pero complementada con una
medición multidimensional, que identifique carencias en hogares, a diferencia de
la actual medición que se centra en personas, como unidad de medición
(Comisión para la Medición de la Pobreza; 2014).

Respecto de la delimitación de la Línea de Pobreza, también existen sugerencias,

entre las que destacan:

 Actualizar la información sobre los patrones de consumo,

considerando ahora la VII Encuesta de Presupuestos Familiares
(2011), y abandonando la antigua encuesta que data de los años
ochenta.
 Para la construcción de la Canasta Básica, se propone considerar el
gasto del quintil de hogares más pobre de la población.

36
  Introducir escalas de equivalencia para la medición de la pobreza
per cápita dentro de cada hogar, en síntesis, medir con una vara
diferenciada, de acuerdo al número de integrantes del hogar.
 Abandonar la distinción entre pobreza urbana y pobreza rural.
(Comisión para la Medición de la Pobreza; 2014).

Por otra parte, la Comisión también señaló mantener a la CASEN como el

instrumento básico para la medición de la pobreza. Esto claramente implicó
además un desafío para los organismos de medición (Ministerio de Desarrollo
Social e Instituto Nacional de Estadísticas), que luego de un período de profundos
cuestionamientos, han tenido que recuperar la confianza de la opinión pública.

El segundo ámbito desarrollado por la Comisión, refiere a la medición

multidimensional de la pobreza. En este ámbito, como se dijo anteriormente, la
idea era complementar el actual enfoque ya existente en Chile.

En enero de 2015, finalmente el Gobierno presentó los resultados de la Encuesta

CASEN 2013, donde se presentó las dos nuevas metodologías de medición de
pobreza para Chile: una nueva y actualizada medición de pobreza por ingresos y
la medición de pobreza multidimensional.

De acuerdo a lo planteado por el MDS (2015), este nuevo enfoque de medición

profundiza mejor en “cómo las personas y hogares viven la situación de pobreza
en Chile, ya sea por no contar con los ingresos necesarios para adquirir una
canasta básica de consumo y/o por sufrir también carencias en otras
dimensiones del bienestar” (MDS, 2015:3).

De acuerdo a lo planteado por el Ministerio de Desarrollo Social, estas nuevas

metodologías de medición permiten entender la pobreza desde dos perspectivas
complementarias:

“La Pobreza por Ingresos: Que es la manera en que Chile acostumbra medir la
pobreza, pero actualizando la medición a los niveles de vida y necesidades de la
población del Chile de hoy, de modo de imponernos estándares más exigentes de
lo que consideramos un mínimo nivel de vida aceptable para los chilenos.

La Pobreza Multidimensional: Esta medición reconoce que el bienestar, las

necesidades y la situación de pobreza de los chilenos y chilenas no sólo depende
de contar con los ingresos suficientes para adquirir una canasta básica, sino que
también depende de la satisfacción de sus necesidades y ejercicio de derechos en
las áreas de Educación, Salud, Trabajo y Seguridad Social, y Vivienda”. (MDS,
2015:5)

37
Algunas de las modificaciones más importantes que incorporan estas mediciones
–y que se relaciona con la experiencia internacional, principalmente de la OCDE-
se pueden señalar:

1. “Actualización línea de pobreza. Realizada a partir de una actualización

de la Canasta Básica de Alimentos, y de la Canasta Básica de Bienes y
Servicios No Alimentarios (en base a información de la VII Encuesta de
Presupuestos Familiares –EPF-). Además, se redefinió el valor de la línea
de pobreza extrema en 2/3 del valor de la línea de pobreza.
2. Utilización de escalas de equivalencia. En vez de tener una única línea de
pobreza y de pobreza extrema (expresada en valores per cápita), se
definen líneas de pobreza y de pobreza extrema que dependen del
tamaño de cada hogar.
3. No ajuste a sistema de cuentas nacionales. Se deja de ajustar a efectos
de no introducir sesgos que afecten la magnitud y estructura de los
ingresos recolectados por la encuesta Casen, lo que va en congruencia con
los lineamientos seguidos por países de la OCDE.
4. Ampliación del alquiler imputado. Mientras en la metodología tradicional
esta imputación se realizaba sólo en el caso de las viviendas habitadas por
sus propietarios (que ya la pagaron o la están pagando), la nueva
metodología considera también una imputación por concepto de arriendo
en el caso de viviendas cedidas (por trabajo, familiar u otro) y en
usufructo. (MDS, 2015:6)

La medición de pobreza multidimensional en Chile, se convierte entonces en una

medida complementaria al ingreso, y no constituye en sí misma una medición
oficial (como sí lo es en el caso de México y Colombia).

Este tipo de medición se basa principalmente en el establecimiento de

dimensiones (o componentes) de la Pobreza Multidimensional, y para cada una
de estas dimensiones, se seleccionan también una serie de indicadores para
establecer líneas de pobreza (o umbrales). Cada una de estas dimensiones e
indicadores, poseen un peso específico en la ponderación global del indicador de
pobreza multidimensional. La importancia de las ponderaciones en el
establecimiento de estos indicadores será explicada más adelante, cuando
revisemos este tipo de metodología.

Es importante mencionar, que para el caso de Chile, las dimensiones

seleccionadas para esta nueva metodología considera: i) Educación; ii) Salud; iii)
Trabajo y Seguridad Social; iv) Vivienda y Entorno; y v) Redes y Cohesión Social.
Cada una de ellas tiene una ponderación en la medida global. En ese mismo

38
sentido, cada uno de los indicadores, también tiene un peso equivalente dentro
de cada una de las dimensiones (CASEN, 2015).

Cuadro 6. Dimensiones de la medición de Pobreza

Multidimensional para Chile 2015.

Fuente: CASEN, 2015

Una de las innovaciones que conlleva esta nueva comprensión de Pobreza

Multidimensional, es el establecimiento de nuevas categorías de pobreza, abandonan el
tradicional binomio pobre/no pobre. De acuerdo a la nueva medición, se establecen 4
categorías (CASEN, 2015):

Situación de pobreza por ingresos: Corresponde a la situación de personas que forman

parte de hogares cuyo ingreso total mensual es inferior a la “línea de pobreza por persona
equivalente”, o ingreso mínimo establecido para satisfacer las necesidades básicas
alimentarias y no alimentarias en ese mismo período, de acuerdo al número de
integrantes del hogar.

Situación de pobreza extrema por ingresos: Corresponde a la situación de personas que

forman parte de hogares cuyo ingreso total mensual es inferior a la “línea de pobreza
extrema por persona equivalente”, o ingreso mínimo establecido de acuerdo al número
de integrantes del hogar y que corresponde a 2/3 del valor de la línea de pobreza.

Situación de pobreza multidimensional: Corresponde a la situación de personas que

forman parte de hogares que no logran alcanzar condiciones adecuadas de vida en un
conjunto de cinco dimensiones relevantes del bienestar, entre las que se incluye: (1)
Educación; (2) Salud; (3) Trabajo y Seguridad Social; (4) Vivienda y Entorno; y, (5) Redes y
Cohesión Social. Dichas condiciones son observadas a través de un conjunto ponderado
de 15 indicadores (tres por cada dimensión) con los que se identifican carencias en los
hogares. Los hogares que acumulan un 22,5% ó más de carencias se encuentran en
situación de pobreza multidimensional.

39
Situación de no pobreza. Corresponde a la situación de personas que forman parte de
hogares que no están en situación de pobreza por ingresos ni multidimensional.

Otras formas de establecimiento de Líneas de Pobreza e Indigencia.

 Medida Europea de la pobreza. Para la comunidad europea, la Línea de la

Pobreza, se fija a 0,6 de la media de los Ingresos Totales. Por ejemplo, si
la media de ingresos de un país es de 1500 dólares al mes, toda
persona/familia que gane menos de 900 dólares al mes será considerada
como pobre. Si esta metodología se aplicará en Chile, aproximadamente
el 50% de la población estaría por debajo de la Línea de la Pobreza. Es
importante entender con esto que la forma de medir la pobreza es
absolutamente relevante en este aspecto, ya que en Chile la medición de
la línea de pobreza se realiza a través del cálculo de la Canasta Básica. Si,
por el contrario, utilizáramos la medida europea de establecimiento de la
línea de la pobreza, esto es, el 0,6% de la media de los ingresos totales,
nuestro país aumentaría la pobreza de un 14,4% a cerca de un 50% de la
población total.

 Medida Banco Mundial. Para el Banco Mundial, la Línea de la Pobreza, se

fija a 2 dólares (PPA) al día, mientras que la Línea de la Pobreza extrema
se fija en 1 dólar (PPA) al día. Aquí es necesario considerar que la medida
del PPA (Paridad de Poder Adquisitivo) es un tipo de dólar “virtual” que
compara costo de vida en diferentes países, o dicho de otra forma,
cuánto se puede comprar con un dólar estadounidense en los distintos
países, de acuerdo a los distintos poderes adquisitivos.
Si bien esta es una medida poco exigente, la gran mayoría de los países la
utiliza como medida complementaria por la simpleza de la comparación,
independiente de los métodos oficiales que cada país tenga para la
medición de la pobreza por ingreso.

Tabla 14. Enfoques para la Medición de la Pobreza

Método Directo
Comprende las condiciones de vida de las
personas que viven en situación de pobreza, y
calcula la distancia entre ese dato real, y los
estándares mínimos de calidad de vida.
Método Indirecto
Comprende la pobreza cuantificando la misma
a través del impacto directo en el ingreso de
las personas.

Fuente: Elaboración propia

40
3.3. INSTRUMENTOS DE MEDI CIÓN DE LA POBREZA

3.3.1. Medidas de ingresos/desigualdad

En la extensa literatura sobre el fenómeno de la pobreza, uno de los conceptos

asociados con mayor interés para su comprensión, dice relación con la
desigualdad. Si bien esta desigualdad tiene a su vez, múltiples dimensiones,
trataremos aquí lo que refiere a la desigualdad en términos económicos
(ingresos).

De acuerdo a lo planteado por Larrañaga y Herrera (2008), la desigualdad

económica es relevante principalmente por dos razones:

1. Una sociedad que es percibida como injusta es inherentemente

inestable. La desigualdad entre ingresos es injusta cuando hay
diferencias sustanciales en la calidad de vida que se originan en
circunstancias arbitrarias y que no están bajo el control de las
personas. Incluye: desigualdad de oportunidades, acceso a estudio,
acceso a trabajo, entre otros.
2. Una sociedad desigual supone un uso ineficiente de los recursos
productivos, no se aprovecha el potencial del recurso humano, lo
que implica a futuro un deterioro de las expectativas de desarrollo
económico (Larrañaga y Herrera, 2008).

Los autores relevan aquí que esta desigualdad económica, se relaciona

directamente con factores como el salario (impacto del aumento o disminución
del ingreso bruto); la ocupación (características y movilidad del empleo); y la
demografía (cambios en la estructura familiar y territorialización de la pobreza)
(Larrañaga y Herrera, 2008).

Uno de los indicadores más utilizados en la medición de la desigualdad de

ingresos es el Coeficiente de Gini. El Coeficiente de Gini es una medida de la
desigualdad ideada por el estadístico italiano Corrado Gini. Normalmente se
utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, pero puede utilizarse para medir
cualquier forma de distribución desigual.

41
El Coeficiente de Gini es un indicador que utiliza una fórmula estadística para
establecer las diferencias entre grupos económicos de la población, donde el
resultado es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta
igualdad [todos tienen los mismos ingresos] y 1 se corresponde con la perfecta
desigualdad [una persona (o un grupo de ellas) tiene todos los ingresos y los
demás ninguno].

En términos sencillos, el Coeficiente de Gini en primer lugar divide a la población

en deciles de la población total de un país, es decir desde el decil (decil I°) más
pobre, al decil más rico (decil X°) de la población. Luego, establece una línea
“ideal” de distribución del ingreso, denominada Línea de la Equidistribución, que
corresponde a una línea imaginaria trazada en el supuesto que a cada decil o
segmento de la población, le corresponde una cantidad equitativa de la
distribución de los ingresos totales de la población.

Posteriormente se traza una segunda línea imaginaria “no ideal”, de distribución

del ingreso, para el caso hipotético en que el decil más rico concentra el 100% de
los ingresos totales de la población.

Por último, se establece la línea de distribución “real” de los ingresos, que se

obtiene –para el caso de Chile- a través de la Encuesta CASEN (Véase ítem 3.3.3).
Esta línea, conocida como “Curva de Lorenz”, nos muestra cuál es la proporción
real de los ingresos asignados para cada uno de los deciles de la población.

En términos simplificados entonces, el Coeficiente de Gini se establece calculando

el área de concentración de los ingresos, respecto del área total de la distribución
𝑎
( 𝑎+𝑏). La diagramación del Coeficiente de Gini, nos permite además observar
gráficamente cuánto se aleja la curva real de la distribución (Curva de Lorenz), de
la Línea de la Equidistribución. Por tanto, se observa a simple vista que mientras
más cercano a esa línea de la equidistribución la sociedad es menos desigual;
mientras que cuanto más se aleja la curva de esa línea, la distribución es más
desigual (Cuadro 9).

42
 Cuadro 7. Coeficiente de Gini

Fuente: Elaboración propia

Por último, es importante mencionar que el Coeficiente de Gini no sólo nos

permite observar la distribución del ingreso total, sino que también nos permite
hacer comparaciones entre el decil más rico v/s el más pobre, e incluso, cómo se
da la distribución del ingreso dentro de cada decil de la población.

Actualmente Chile tiene una de las peores distribuciones de ingreso en el

mundo, ubicándose en el lugar número 15, de entre 188 países (HDI-UNDP, 2016).

De acuerdo a los datos de la última CASEN (2015), la distribución del ingreso en

Chile es la siguiente:

Cuadro 7. Ingreso autónomo promedio mensual del hogar según decil de

ingreso autónomo per cápita del hogar (2015)

Fuente: CASEN 2015.

43
Los datos de la CASEN 2015, señalan que el ingreso autónomo promedio del decil
más pobre es de $105.000, mientras que en el decil más rico de la población, el
promedio es de $2.866.000. Por su parte el ingreso promedio en Chile, es de
$832.000, lo que ubica a nuestro país entre los países con más alto ingreso
promedio de América Latina, no obstante es importante considerar el efecto
distorsionador del decil más rico de la población, que no necesariamente refleja
lo que sucede con el nivel de ingreso de la población en Chile.

3.3.2. Identificación focalizada de la pobreza: Registro Social de

Hogares (Ex Ficha Social)

Por varios años, la Ficha Social fue el instrumento de recolección de información

que permitió recoger información sobre las características socioeconómicas de las
familias encuestadas a nivel local (territorial), y que permitió al Estado poder
identificar y priorizar a las familias más vulnerables del país, y por tanto, poder
focalizar y direccionar las políticas sociales.

Las fichas sociales eran encuestas de caracterización socioeconómica que se

aplicaban desde los municipios chilenos a través de sus unidades de
estratificación social, y que recogían datos principalmente asociados a la
localización, características de la vivienda, y acceso a bienes y servicios básicos.

Desde el 1° de enero de este año 2016, esta identificación de la pobreza realizada

por los municipios, se llama Registro Social de Hogares (RSH). Es el sistema que
reemplazó a la antigua Ficha de Protección Social, y que consiste en un registro de
información construido con datos aportados por el hogar en la Ficha de
Protección Social o ficha social y las bases de datos que posee el Estado entre las
que se cuenta información del Servicio de Impuestos Internos (SII), Registro Civil,
Administradora del Fondo de Cesantía (AFC), Instituto de Previsión Social (IPS),
Superintendencia de Salud y Ministerio de Educación entre otros.

En otras palabras el RSH, toma en consideración los datos que ya fueron

levantados por el sistema anterior (Ficha Protección Social) y por los sistemas de
información estatal (servicios públicos), pero que ahora pasa a ser un sistema
integrado de información social en nuestro país, por lo que sirve para apoyar la
postulación y selección de las personas a diversos beneficios y servicios del
Estado.

44
Tal como lo señala Ocampo: “aunque la focalización tiene ventajas, una estrategia
basada en la universalidad y la solidaridad es la más adecuada para atacar la
desigualdad y la pobreza (…) la mejor focalización es una política social universal
y, aún más, la focalización debe visualizarse no como un sustituto, sino como un
complemento –y, de hecho, como un instrumento– de la universalización.”
(Ocampo, 2008:36).

Esta parece ser la lógica que sigue el Registro Social de Hogares, es decir, no
perder la robustez de los instrumentos de focalización ya existentes (como lo eran
las fichas sociales), pero desde una lógica de acceso universal a la política social.

Este elemento de política social es no menor si se considera que históricamente,

los instrumentos de focalización han respondido –consecuentemente- a la idea de
sistema de política social que está detrás del mismo:

Tabla 14. Evolución histórica de instrumentos de focalización de pobreza en Chile

Red o
Instrumento Año Objetivo
programa
Identificar, priorizar y seleccionar a los
potenciales beneficiarios de programas y
subsidios sociales. Programas y
1979 (I)
Ficha Cas I y II Además, permite disponer de Subsidios
1987 (II)
información actualizada para realizar Sociales
diagnósticos y estudios relacionados con
los grupos vulnerables.

Medir la situación socio-económica del

hogar, con el objeto de calcular un
Ficha Cas - puntaje de postulación para acceder a la Red Subsidiaria
2000
Familia red subsidiaria estatal dirigida a la Estatal
población de escasos recursos y mayor
vulnerabilidad social.

Identificar, priorizar y seleccionar con

Ficha de mayor pertinencia y precisión a los Red de
Protección 2006 potenciales beneficiarios de programas Protección
Social sociales y beneficios del Estado de Social
acuerdo a su situación socioeconómica.

Identifica de forma más precisa a las

familias que por su situación de
Red de
Nueva Ficha vulnerabilidad, requieren de beneficios y
2013 Protección
Social subsidios del Estado. Se pone mayor
Social
énfasis en el control de la información
entregada

45
 Red o
Instrumento Año Objetivo
programa
Sistema de información construido con
información aportada por el hogar y
bases de datos que posee el Estado Sistema de
(Registro Civil, SII, etc.) Apoyo a la
Registro Social Ubica al hogar en un tramo de Selección de
2016
de Hogares Calificación Socioeconómica en base a la Usuarios de
información aportada por una persona Prestaciones
del hogar mayor de 18 años, cruzado con Sociales
los datos administrativos que posee el
Estado

Fuente: Elaboración propia.

Hasta el año 2015, el instrumento de Ficha Social arrojaba como resultado un puntaje ,
que constituía los tramos de puntaje según quintil de vulnerabilidad:

Tabla 15. Quintiles de la población vulnerable de acuerdo al puntaje de la

Ficha Social (2013-2015)

I quintil 2.072 a 8.500 puntos (20% más pobre)

II quintil 8.501 a 11.734 puntos
III quintil 11.735 a 13.484 puntos
IV quintil 13.485 a 14.557 puntos
V quintil 14.558 a 16.316 puntos (20% más rico)

En el nuevo Registro Social de Hogares (RSH), -de carácter más universalista- la

población se distingue de acuerdo a su Calificación Socioeconómica (Tabla 16)
basado en las características de los integrantes del hogar y sus ingresos efectivos.
Así, los hogares con similares características socioeconómicas se agruparán en un
mismo tramo (www.registrosocial.gob.cl).

Tabla 16. Deciles de la población vulnerable de acuerdo al RSH 2016

MENORES INGRESOS MAYORES INGRESOS

MAYOR VULNERABILIDAD MENOR VULNERABILIDAD
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
TRAMO TRAMO TRAMO TRAMO TRAMO TRAMO TRAMO
DEL 40 DEL 50 DEL 60 DEL 70 DEL 80 DEL 90 DEL 100
0 Y 40% 41% AL 51% AL 61% AL 71% AL 81% AL 91% AL
MÁS VULNERABLE 50% 60% 70% 80% 90% 100%

46
El Ministerio de Desarrollo Social, señala que el Registro Social de Hogares tiene
como elementos diferenciadores de la anterior Ficha Social:

i. Simple: trámites más sencillos, rápidos y estandarizados.

ii. Moderno: Uso de bases y datos administrativos del Estado.
Plataforma ciudadana para hacer trámites y solicitudes vía web.
iii. Transparente: Se conoce con qué datos y fuentes administrativas
se construye la Calificación socioeconómica. Se conoce cómo la
oferta utiliza el registro y sus criterios de acceso.

Fuente: www.registrosocial.gob.cl

Con el RSH, el gobierno pretende normalizar el ingreso de individuos y familias a

los distintos programas sociales, estandarizando un mismo criterio de selección
para todos estos programas, y estableciendo un sistema más transparente de
ingreso de información por parte de la ciudadanía, y su correspondiente
actualización permanente, tanto de parte de las familias como de la información
que aportan los distintos organismos del Estado.

Es importante señalar aquí, que el Registro Social de Hogares tiene como pilares
fundamentales del sistema de Protección Social, una oferta estatal de programas
sociales de acceso universal, bajo la modalidad principal de Programas de
Transferencias Condicionadas (PTC).

Los PTC son principalmente subsidios monetarios (con algunas excepciones no

monetarias) que incorporan fuertemente la idea de la corresponsabilidad
referidos a los programas de superación de la pobreza. La idea fuerza que está a
su base, es que los subsidios monetarios directos tradicionales si bien son de
ayuda a la población más pobre, lo cierto es que genera altos niveles de
dependencia estatal. En este sentido, se busca entonces un nuevo tipo de
transferencias monetarias que impliquen una co-responsabilidad, tanto del
Estado, como de las propias personas que reciben el beneficio, “condicionando”
la entrega de los beneficios, a ciertos mínimos sociales que cada política
establece. De esta forma, se fomentaría mayor autonomía de la población
beneficiaria, principalmente apuntando al desarrollo de capacidades.

Por último, si se considera al Registro Social de Hogares como un instrumento

para la identificación de las personas en relación al acceso a los diversos
programas sociales en Chile (en modalidad de PTC), es importante no perder de
vista que esto NO es suficiente para reducir la pobreza, y que el Estado debe
garantizar otros mecanismos complementarios a las PTC para asegurar mínimos
sociales para toda la población.

47
En este sentido, y retomando las palabras de Ocampo, el excesivo énfasis en los
instrumentos, más que en los principios que deben guiar a la política social,
puede terminar derrotando la visión estratégica de la política social (Ocampo,
2008), y por tanto, el resguardo del equilibrio entre la focalización y el
universalismo en la política social es clave.

Los Programas de Transferencias Condicionadas [PTC]

(Cecchini y Madariaga, 2011:13-14)

La estructura básica común de los programas de transferencias condicionadas consiste en la entrega

de recursos monetarios y no monetarios a familias en situación de pobreza o pobreza extrema que
tienen uno o más hijos menores de edad, con la condición de que estas cumplan con ciertas
conductas asociadas al mejoramiento de sus capacidades humanas. En algunos programas, se
contempla la entrega de beneficios a otras categorías de personas, como adultos sin empleo,
personas con discapacidad y adultos mayores, lo que permite incorporar familias sin hijos menores
de edad.

Los compromisos requeridos por los PTC se relacionan principalmente con las áreas de educación,
salud y nutrición (por ejemplo, que los niños concurran a la escuela o a los centros de salud con fines
preventivos). Además de las transferencias monetarias, varios programas proveen transferencias en
especie, como suplementos alimenticios y “mochilas” o “bolsones” con útiles escolares, además de
establecer la obligatoriedad de asistir a determinados servicios en los ámbitos de la educación y la
salud, como charlas educativas, de información, orientación y consejería en diversos temas.

La unidad de intervención de estos programas es la familia en su conjunto, más que los individuos
que la componen, y en su interior se asigna un papel protagónico a la mujer. En la gran mayoría de
los programas, las receptoras de las transferencias son las madres, bajo el supuesto de que ellas
usarán los recursos monetarios para mejorar el bienestar de su familia en general y de sus hijos en
particular. Asimismo, las madres están a cargo del cumplimiento de las condicionalidades y, a veces,
actúan como promotoras de los programas.

48
3.3.3 Identificación nacional de la pobreza: En cuesta CASEN

La Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) es un

instrumento de recolección de información –complementaria a las fichas sociales-
que es realizada por Ministerio de Desarrollo Social con el objetivo de disponer de
información que permita:

 Conocer periódicamente la situación de los hogares y de la población,

especialmente de aquella en situación de pobreza y de aquellos grupos
definidos como prioritarios por la política social, con relación a aspectos
demográficos, de educación, salud, vivienda, trabajo e ingresos. En
particular, estimar la magnitud de la pobreza y la distribución del
ingreso; identificar carencias y demandas de la población en las áreas
señaladas; y evaluar las distintas brechas que separan a los diferentes
segmentos sociales y ámbitos territoriales.

 Evaluar el impacto de la política social: estimar la cobertura, la

focalización y la distribución del gasto fiscal de los principales
programas sociales de alcance nacional entre los hogares, según su
nivel de ingreso, para evaluar el impacto de este gasto en el ingreso de
los hogares y en la distribución del mismo.

Su objeto de estudio son los hogares que habitan las viviendas particulares que
se ubican en el territorio nacional, exceptuando algunas zonas muy alejadas o de
difícil acceso, así como las personas que forman parte de esos hogares.

Además del contexto nacional, la Encuesta Casen considera como dominios de

estudio las regiones, y sus ámbitos urbano y rural.

La Encuesta Casen es realizada por Ministerio de Desarrollo Social desde el año

1985 con una periodicidad; bianual o trianual. Hasta ahora, las encuestas
aplicadas corresponden a los años 1985, 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998,
2000, 2003, 2006, 2009, 2011, 2013, 2015 y 2017 (esta última aún no ha
presentado oficialmente sus resultados).

49
3.3.4 Índice de Pobreza Multidimensional (OPHI, PNUD)

Una referencia especial para este análisis, lo constituye la medición de pobreza

multidimensional, llevada a cabo por la Iniciativa de Desarrollo Humano y Reducción de la
Pobreza de la Universidad de Oxford (OPHI - Oxford Poverty & Human Development
Initiative).

Básicamente este tipo de medición, selecciona una unidad de análisis (persona o familia),
definiendo las dimensiones de pobreza que analizará. Posteriormente crea los indicadores
para cada una de estas dimensiones, definiendo las ponderaciones específicas de cada
indicador en la medida global, para posteriormente, establecer los umbrales de
satisfacción de estos indicadores. De esta forma, esta medición va analizando si la persona
o la familia está o no en condiciones de pobreza para cada uno de los indicadores de
acuerdo con los umbrales previamente definidos. (Alkire y Foster, 2008)

De acuerdo a esta medición, una persona es pobre no sólo cuando está por debajo del
umbral establecido para cada dimensión (como en el caso de la tradicional medición
unidimensional desde la perspectiva del ingreso), sino que también lo es cuando se
analiza cuántas de las dimensiones que hemos definido están por debajo del umbral de
satisfacción. He aquí la noción de multidimensionalidad, puesto que usualmente una
persona que es pobre desde la perspectiva (o dimensión) del ingreso, también lo es en
otras dimensiones, como la salud, la educación o el empleo. En este sentido, la medición
de la pobreza multidimensional le añade un componente más dinámico a la medición de
la misma, distanciándose de las tradicionales medidas estáticas basadas en las líneas de
pobreza a partir de los ingresos.

 Eje conceptual. Es de naturaleza expansiva, pretende realizar nuevas

conceptualizaciones de la pobreza, con una idea de Desarrollo Humano; en un
contexto de políticas sociales que avanzan hacia el mejoramiento sostenido de la
calidad de vida y del bienestar de las personas.

 Eje mensural. Tiene como horizonte superar las mediciones anteriores

(centradas principalmente en el ingreso). Pretende realizar comparaciones entre
países que sean más ajustadas a la realidad.

El Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), desarrollado por el OPHI, es un indicador

que refleja el grado de privación de las personas en un conjunto de dimensiones. La
medida permite determinar la naturaleza de la privación (de acuerdo con las dimensiones
seleccionadas) y la intensidad de la misma.

EL IPM es la combinación del porcentaje de personas consideradas pobres, y de la

proporción de dimensiones en las cuales los hogares son, en promedio, pobres.

Si un gobierno quiere crear una medida oficial de pobreza multidimensional, debería

tener en cuenta:

50
  Que sea fácil de comprender y fácil de describir.
 Tiene que estar de acuerdo con lo que la gente entiende por pobreza.
 Debe ser capaz de identificar a los pobres, hacer seguimiento a las políticas, y
guiar la definición de políticas, programas y proyectos.
 Ser variable a nivel operativo y fácil de implementar.
 Debe ser técnicamente robusta.
 Tiene que ser válida para datos ordinales.

Pobreza Multidimensional y Política Social

Como se mencionó en el apartado 3.2.1, Colombia y México, son los únicos países que
han implementado de manera oficial la medición de Pobreza Multidimensional (con
colaboración directa de OPHI). Precisamente, lo que ha demostrado el caso mexicano, es
que más allá de la medición en sí, esta nueva mensuración aporta innovadoramente a la
política social en un aspecto clave: una identificación de pobreza más allá de la
perspectiva binaria <pobre/no-pobre>, estableciendo cuatro nuevas categorías sociales
(CONEVAL, 2010):

 Pobres Multidimensionales: Población con ingreso inferior al valor de la línea de

bienestar y que padece al menos una carencia social.
 Vulnerables por carencias sociales: Población que presenta una o más carencias
sociales, pero cuyo ingreso es superior a la línea de bienestar.
 Vulnerables por ingresos: Población que no presenta carencias sociales y cuyo
ingreso es inferior o igual a la línea de bienestar.
 No pobre multidimensional y no vulnerable: Población cuyo ingreso es superior
a la línea de bienestar y que no tiene carencia social alguna.

Cuadro 8. Pobreza Multidimensional (Caso Mexicano)

Fuente: Elaboración propia, en base a CONEVAL, 2010.

De acuerdo con el nivel de bienestar de estos grupos sociales, las políticas sociales se han
vuelto más específicas, respondiendo de mejor manera a la heterogeneidad de la

51
pobreza, y de paso, pone nuevamente en discusión el tradicional debate entre
universalidad v/s focalización de la política social, donde la mejor estrategia, no
necesariamente es la excesiva focalización en los más pobres – como ha sido la tónica de
los países latinoamericanos - y particularmente Chile en las últimas décadas.

En este nuevo escenario social, se vuelve relevante entonces no sólo explorar la línea
tradicional de ingreso que define la <pobreza/no-pobreza>, sino también las “otras líneas
de pobrezas”: la educación, la salud, la vivienda, el trabajo, etc. Para ello revisaremos a
continuación, la propuesta que ha venido trabajando la Fundación para la Superación de
la Pobreza en función de estos nuevos umbrales.

3.3.5 Umbrales Sociales (FNSP)

Es una propuesta de política pública que ha venido desarrollando la Fundación

para la Superación de la Pobreza, y propone como prioridad nacional, el
establecimiento de un piso de estándares mínimos sociales que garanticen
buenas oportunidades en las áreas clave para desarrollo humano, por debajo del
cual ningún miembro de esta sociedad debiera estar. Forman parte de una oferta
acotada de oportunidades, bienes y servicios básicos para las personas: i) salud; ii)
educación; iii) vivienda; iv) ingresos; v) trabajo; y vi) participación; con un foco
especial en las personas que viven en situación de pobreza (FNSP, 2009).

Cuadro 9. Anillos de Coordinación de Políticas Públicas (FNSP, 2009:21)

Fuente: FNSP, 2009

52
De acuerdo con lo planteado por la Fundación (FNSP, 2009), estos Umbrales
deben garantizarse en distintas dimensiones: acceso, permanencia, protección
financiera, calidad, oportunidad, participación, actualización, y por último,
principios de adaptabilidad y aceptabilidad. Estas dimensiones, se diferencian
de las tradicionales comprensiones binarias de la política pública, que se mueven
entre focalizada v/s universal, calidad v/s cantidad, cobertura v/s impacto. Los
Umbrales Sociales se transforman así en una comprensión compleja de la política
social, que se articula de mejor manera con la comprensión de la pobreza como
un fenómeno social (lógica multidimensional), superando la clásica mirada de
problema (lineal).

Un segundo aporte que realiza esta comprensión de Umbrales Sociales, es que se

centra no sólo en el componente político de la política social –valga la
redundancia- sino también en un aspecto clave de las políticas sociales que
pretenden superar la pobreza: la operacionalización. Esta a su vez, releva la
responsabilización puramente estatal en las estrategias de superación de la
pobreza, apostando por un triángulo virtuoso entre el Estado, la Sociedad Civil y
la Empresa Privada.

La operacionalización en este caso, está dada entonces por el desarrollo concreto

de estándares sinérgicos para cada una de las 6 dimensiones señaladas (salud,
educación, vivienda, trabajo, participación e ingreso).

Actividad personal de análisis

 ¿Cuál es la diferencia entre método directo e indirecto para medir la

pobreza?
 ¿Qué ventajas tiene la medición integral (NBI+LP) realizada en Chile en
relación a tradicional perspectiva de ingreso?
 A su juicio: ¿cuál es el aporte de la medida de desigualdad del Coeficiente
de Gini en el fenómeno de la pobreza?
 ¿Qué críticas le haría a la actual medición nacional de la pobreza en Chile,
que es medida a través de la CASEN?
 ¿Qué diferencias existen entre la pobreza multidimensional desde lo
conceptual y lo mensural?

53
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