Tema 1

Módulo I
La actividad de la Administración
El procedimiento administrativo
[1.1] ¿Cómo estudiar este tema?
[1.2] Razones históricas de la aparición del procedimiento

administrativo
[1.3] Objetos y ámbito del procedimiento administrativo
[1.4] Los sujetos del procedimiento: los órganos administrativos

y los interesados
[1.5] La ordenación del procedimiento: el expediente

administrativo
[1.6] La iniciación del procedimiento
[1.7] La instrucción del procedimiento
[1.8] La terminación del procedimiento
[1.9] El silencio administrativo

TEMA
El procedimiento administrativo
Esquema
TEMA 1 – Esquema
Causas históricas de
Tramitación Sujetos
aparición
Re acción al Estado Iniciación de l Los órganos

Libe ral proce dimie nto administrativos
Cre cimie nto orgánico Causas de
De oficio
de la Administración abste nción
2
A instancia de
Pre sión de la Burocracia
parte
funcionarial Los inte re sados
Instrucción de l
proce dimie nto
Te rminación de l
proce dimie nto
Sile ncio administrativo
Positivo
Ne gativo
Derecho Administrativo II
Ideas clave
1.1. ¿Cómo estudiar este tema?
En este tema analizamos el procedimiento administrativo que es el medio por el

que ejerce la Administración pública su actividad formal. El procedimiento
administrativo evita que el poder público actúe libremente como quiera, por lo que es
una garantía de los derechos del ciudadano que asegura la idoneidad y legalidad
del acto administrativo.
Para estudiar este tema estudia los apuntes de la asignatura.
1.2. Razones históricas de la aparición del procedimiento

administrativo
Razones históricas de la aparición del

procedimiento administrativo :
Surge como reacción natural del Estado liberal de Derecho

ante el fenómeno de asunción de potestades autoritarias por la
Administración
El crecimiento orgánico que la Administración experimenta
exige someter su actuación a cauces procedimentales
necesarios
La presión de la burocracia funcionarial, a la que el
procedimiento otorga comodidad, seguridad y garantiza
esferas de influencia.
Surge como reacción natural del Estado liberal de Derecho ante el

fenómeno de asunción de potestades autoritarias por la Administración, porque no
hay que olvidar que el procedimiento es ante todo una garantía para el
administrado.
o En el Antiguo Régimen, el ejercicio de potestades autoritarias de esta
naturaleza se encontraba reservada a órganos judiciales. El poder público solo
podía imponer su decisión con carácter forzoso tras haber vencido en juicio.
o En las etapas finales del Absolutismo se consolida la tendencia de atribuir
potestades autoritarias a órganos no judiciales con la finalidad no solo de
TEMA 1 – Ideas clave 3

desapoderar a jueces y tribunales sino de poder ejercer esas potestades de

manera expeditiva e informal sin sujeción a trámites lentos y engorrosos,
denominándose actuación gubernativa.
o La puesta en práctica de la división de poderes supuso que el ejercicio de estas
potestades autoritarias se sometiese a cauces formales, conjugando la existencia
de una Administración fuerte con la garantía de los derechos de los ciudadanos y
sobre todo la sujeción al Derecho de la actuación de los agentes administrativos.
El crecimiento orgánico que la Administración experimenta exige someter

su actuación a cauces procedimentales necesarios, como es propio de las grandes
organizaciones. Con ello además se pretenden dos objetivos:
o Asegurar la vigencia del principio de jerarquía, la obediencia de las órdenes
de los órganos superiores se logra con mayor facilidad y los subordinados actúan
con sujeción a formas predeterminadas eliminando la improvisación y la
creatividad.
o Racionalizar el funcionamiento, la procedimentalización surge ad intra
como requisito de buen orden interno, evitando ineficiencias y deseconomías a la
vez y permite a terceros prever sus comportamientos y resultados de su actividad
(seguridad jurídica).
La presión de la burocracia funcionarial, a la que el procedimiento otorga

comodidad, seguridad y garantiza esferas de influencia.
o El procedimiento garantiza comodidad, crea rutinas fácilmente observables y
elimina tensiones inventivas en la actuación de los funcionarios.
o Confiere también a los funcionarios seguridad frente al poder político y sus
presiones. Actuando con arreglo al procedimiento legalmente establecido, el
funcionario elude presiones o el reproche que puede derivarse de un resultado no
querido.
1.3. Objeto y ámbito del procedimiento administrativo
El procedimiento administrativo tiene por objeto regular los requisitos de validez y

eficacia de los actos administrativos 1. Se regulará por la Ley de Procedimiento
1 La Ley incluye el procedimiento sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las

Administraciones Públicas y considera los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa

Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Ley 39/2015 de 1 de octubre

PAC 2.
Mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado, necesario para la consecución de

los fines propios del procedimiento y de manera motivada, se podrán incluir trámites
adicionales o distintos a los contemplados en la PAC. También reglamentariamente se
podrán establecer especialidades del procedimiento referidas a: los órganos
competentes, plazos propios por razón de la materia, formas de iniciación, terminación,
publicación e informes a recabar. (art.1)
El ámbito subjetivo de aplicación del procedimiento administrativo tiene

como protagonista al sector público, que comprende:
La Administración General del Estado.  

Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
Las Entidades que integran la Administración Local.  
El sector público institucional.  
El sector público institucional: organismos públicos, entidades de derecho público y
privado vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas, Universidades
públicas… (art. 2).
1.4. Los sujetos del procedimiento: los órganos administrativos

y los interesados
Los órganos administrativos y sus titulares
El procedimiento se tramita y se resuelve por la Administración competente, pero tras

sus órganos hay personas físicas que también plantean problemas en el plano
jurídico.
El procedimiento debe ser tramitado por el órgano al que las normas atribuyen la
competencia ya sea para instruir o también para resolver. Esto debe entenderse con
legislativa y la potestad reglamentaria.

2 Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Ley 39/2015 de 1 de
octubre; BOE de 2 de octubre de 2015, núm. 236.

carácter general ya que si bien la resolución de los procedimientos compete a

los órganos superiores o directivos de la Administración, naturalmente la
tramitación recae habitualmente en los titulares de las unidades
administrativas que dependen de dicho órgano decisor. Salvo disposición
expresa en contrario, el requisito de la competencia para instruir no se entiende
vulnerado por el hecho de que las unidades administrativas que tramitan un
procedimiento no sean de la directa dependencia del órgano competente para resolver.
En algunos procedimientos como el procedimiento sancionador se establece la
separación instructor-decisor.
Al frente de cada uno de los órganos que tramitan y resuelven los procedimientos
administrativos hay personas físicas, servidores de la Administración, que deben reunir
unas cualidades, unas condiciones de imparcialidad, libertad de juicio y de decisión.
Para no vulnerar la imparcialidad requerida, la LRJ 3 tipifica una serie de
circunstancias que determinan la prohibición de aquéllos de actuar por motivos de
abstención, apartamiento o recusación (arts. 23 y 24).
La abstención (art. 23) de no intervenir por parte de las autoridades y del personal al
servicio de las Administraciones deberán ser comunicadas al superior inmediato, en
quienes se den algunas de las siguientes circunstancias:
Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución
pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o
tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el
parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro
del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades
o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o
mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho
profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el
mandato.
Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se
trate.
3 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de las Administraciones Públicas, Ley 40/2015 de 1 de
octubre; BOE de 2 de octubre de 2015, núm. 236.

Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada

directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
El apartamiento por parte de los órganos jerárquicamente superiores a quien se

encuentre en alguna de las circunstancias de abstención, podrá ordenar que deje toda
intervención en el expediente.
Son efectos de la concurrencia por causa de abstención:

El no incurrir en motivos de invalidez de los actos en que se hayan
intervenido.
La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias,
dando lugar a la responsabilidad que proceda.
La recusación (art.24) instada por alguno de los interesados en el procedimiento

mediante escrito de recusación (deberá estar motivado en las mismas causas que la
abstención), deberá ser también resuelto por el superior jerárquico oyéndole
previamente.
Contra la resolución dictada no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar

la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que ponga fin al
procedimiento.
En todos estos casos pesa sobre el servidor público

la prohibición de intervenir que puede llevarse a
cabo por un triple camino:
Absteniéndose por iniciativa propia
Mediante recusación instada por alguno de los interesados
Mediante apartamiento
Los interesados
Las potestades administrativas que se ejercen por órganos administrativos a través del
cauce procedimental, tienen unos destinatarios a cuya esfera jurídica se le exige su
capacidad de obrar, ser interesado, tener representación, estar apoderado
de derechos e intereses pueden afectar.

La PAC establece que como sujetos que pueden intervenir deberán tener
capacidad de obrar (art.3) ante las Administraciones Públicas:
o Las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las
normas civiles.
o Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e
intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se
exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la
incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se
trate.
o Cuando la Ley así lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y
entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o
autónomos.
Se consideran como interesados (art.4 PAC) en el procedimiento administrativo:

o Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos
individuales o colectivos.
o Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
o Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recaído resolución definitiva.
Derecho subjetivo:
 Es el poder de exigencia de una prestación frente a otro sujeto tenga o no
contenido patrimonial y cualquiera que sea el título de su origen (legal, contractual
o extracontractual).
Interés:
 Es aquél que de llegar a prosperar la acción entablada originaría un beneficio
jurídico en el accionante sin necesidad de que tenga su apoyo en precepto legal
concreto y declarativo. Se habla de interés moral, material que pueda resultar
beneficiado o perjudicado y siempre que no se reduzca a un mero interés de la
legalidad salvo los casos de acción pública.

o En caso de pluralidad de interesados (art.7 PAC), las actuaciones a que den

lugar se efectuarán con el representante o interesado que expresamente hayan
señalado y, en su caso, con el que figure en primer término (el primero de los
firmantes al que se dirigirán todas las actuaciones).
o Podrán incorporarse nuevos interesados (art.8 PAC), si durante la instrucción
de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la existencia de
personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya
identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la
resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del
procedimiento.
La Representación (art. 5 PAC) de los interesados en un procedimiento

administrativo pueden actuar por sí mismos o mediante un representante. La
representación en el procedimiento administrativo ofrece una gran flexibilidad.
o Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación
de otra ante las Administraciones Públicas. No es necesario que sea abogado,
procurador, gestor administrativo, graduado social…
o Se presume la representación para los actos y gestiones de mero trámite. Se
exige para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o
comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos
en nombre de otra persona el acreditar la representación.
o La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho
que deje constancia fidedigna de su existencia. A estos efectos, se entenderá
acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta
efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en
la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción
en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública
competente. Dichas acreditaciones deberán incorporarse al expediente del
procedimiento.
o Incluso a falta o insuficiencia de acreditación de tal representación no
impide que se tenga por realizado el acto de que se trate siempre que se aporte o
se subsane dentro del plazo de 10 días o superior cuando las circunstancias lo
requieran.
o Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o
específico a personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de
determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados.
(Sería el supuesto de los gestores administrativos.)

La PAC, en su afán de lograr una economía, agilidad e interconexión de las

Administraciones Públicas, habilita los Registros Electrónicos de
Apoderamiento (art. 6 PAC) de los agentes que intervengan frente a la
Administración.
Los interesados, que participen en un procedimiento administrativo, podrán estar

asistidos por dirección y asistencia jurídica o técnica (art. 53.1.g PAC).
1.5. Ordenación del procedimiento: el expediente administrativo
Iniciado el procedimiento, la unidad administrativa que le corresponda y en unos

plazos previstos, deberá instruir un expediente administrativo para su resolución.
El expediente administrativo es el conjunto de documentos y actuaciones que

sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las
diligencias encaminadas a ejecutarla.
El expediente, en formato electrónico, estará formado por documentos, pruebas,

dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones, diligencias y copia certificada de la
resolución adopta. (art. 70 PAC).
La tramitación del expediente administrativo se impulsará de oficio bajo los

principio de celeridad (art. 71.1 PAC), riguroso orden de incoación (art. 71.2-3
PAC), concentración de trámites (art. 72 PAC), cumplimiento de trámites y
plazos por parte de los interesados (art. 73 PAC) y el no suspensión del
procedimiento (art. 74 PAC).

Principios que se deducen del principio básico

de Economía y Celeridad
Principio de riguroso orden de incoación
Principio de concentración de trámites
Principio de cumplimiento de trámites y plazo
Principio de no suspensión
Régimen de términos y plazos
Obligatoriedad; como señala el art. 29 PAC «Los términos y plazos establecidos en

ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como
a los interesados en los mismos.» Es decir, obligan a las Administraciones Públicas y
a los interesados. Sin embargo, esta regla de la obligatoriedad admite dos
excepciones que suponen la ampliación de plazos:
o Para el administrado: «La Administración, salvo precepto en contrario, podrá
conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos
establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo
aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de
ampliación deberá ser notificado a los interesados». (art. 32 PAC).
o Para la Administración respecto del plazo máximo para resolver:
«Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de
resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias
concurrentes y solo una vez agotados todos los medios a disposición posibles. De
acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior
al establecido para la tramitación del procedimiento». ( art. 23.1 PAC).
El computo de plazos (art. 30 PAC) se considera las siguientes reglas, salvo por
Ley o en disposiciones de la Unión Europea se disponga de otra cosa.
o Se contará de hora en hora y de minuto en minuto, desde la hora y minuto
en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no

podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se

expresarán en días.
o El plazo por días. Muchos plazos están fijados en un número concreto de días y
su cómputo plantea problemas. Por regla general, estos plazos se entienden
fijados por días hábiles, si se tratase de días naturales habrá de advertirse
expresamente esa circunstancia en la notificación. Los plazos se comenzarán a
contar a partir del día siguiente en que tenga lugar la notificación o publicación
del acto, o desde el día siguiente a aquél en que se produzca la estimación o
desestimación por silencio administrativo. Si el último día del cómputo es inhábil,
se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente. (Regla también aplicable al
cómputo de plazos fijados por meses o años).
o Plazos por meses o años. Se computa su inicio a partir del día siguiente que
tenga lugar la notificación o publicación del acto o desde el día siguiente a aquél
en que se haya producido la estimación o desestimación por silencio
administrativo. El cómputo de estos plazos se hace de fecha a fecha, con entera
independencia del número de días que cada mes tenga o que varios de estos sean
inhábiles. Si en el mes de vencimiento del plazo no hubiera día equivalente, se
entenderá que el plazo expira el último día del mes. (31 marzo  30 abril; 30 de
enero28/29 febrero).
A los efectos del computo de plazos del registro electrónico se regirá por las
siguientes reglas:
o Se permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las
veinticuatro horas.
o A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al
cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se
entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que
una norma permita expresamente la recepción en día inhábil. Los documentos se
considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el
día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se reputarán
anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día hábil
posterior.
o El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones
Públicas vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro
electrónico de cada Administración u Organismo. En todo caso, la fecha y hora
efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó
el documento.

Cuando razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a

petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de
urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el
procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y
recursos. (art. 33 PAC)
1.6. La iniciación del procedimiento
El art. 54 PAC señala: «Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a instancia del
interesado».
Iniciación de Oficio: cuando el procedimiento es iniciado por la propia

administración.
o Mediante propia iniciativa del órgano competente. (art.59 PAC)
o A consecuencia del orden superior, es decir, superior jerárquico. (art.60 PAC)
o A petición de otros órganos que carezcan de competencia para iniciarlo ya sean de
la propia o de otra Administración. No vincula siendo una mera sugerencia
informativa. (art. 61 PAC)
o Mediante denuncia, puesta en conocimiento de la autoridad competente de un
hecho constitutivo de infracción. Debe ser nominativa y no vincula al órgano.
(art. 62 PAC) 4
Generalmente, los procedimientos iniciados de oficio son de carácter ablatorio,

sancionador, expropiatorio, limitativo, si bien, también cabe en caso de procedimientos
declarativos de derechos (responsabilidad patrimonial de la Administración).
A instancia de parte, es decir, mediante solicitud del interesado y con la

finalidad de iniciar un procedimiento que concluya con el reconocimiento o
constitución de situaciones activas favorables para los peticionarios (autorización,
subvención...). El acto de iniciación se denomina solicitud (art. 66 PAC) y
constituye un acto que por sí mismo inicia el procedimiento de manera vinculante
para la Administración de manera que ésta tiene el deber de tramitarlo y resolverlo
en sentido estimatorio o desestimatorio. Respecto a la forma de la solicitud regula
4 En los temas correspondientes a la actividad sancionadora se hablará del inicio del procedimiento por
denuncia (art.62) a la especialidades (art 63), al acuerdo de iniciación (art. 64) y de las especialidades en el
inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial (art.65).

los requisitos con absoluta flexibilidad. Puede formularse mediante escrito por el
interesado o mediante impresos o modelos normalizados por la Administración o
mediante solicitud electrónica 5.
El contenido de la solicitud:
Encabezamiento: nombre y apellidos, domicilio a efectos de

notificaciones
Hechos, razones o fundamentos, petitum en el que se concrete

con claridad lo que se solicite.
Lugar, fecha, firma y órgano al que se dirige la solicitud.
Presentación de la solicitud
La presentación de solicitudes y su tramitación se deberá hacer bien en la se

electrónica o bien en registros habilitados al efecto. (art. 16 PAC). Para ello se dotará
a cada Administración de un Registro Electrónico General, en el que se hará el
correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba
en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o
dependiente a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los
documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares.
Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán

disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e
interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que
depende.
Se ha dotado de polivalencia a todos los registros administrativos en los que poder

presentar de manera fehaciente escritos dirigidos a la Administración. De esta forma
los escritos dirigidos a cualquiera de las Administraciones Públicas pueden ser
presentados:
5 En el art. 67 de la PAC, se contempla las solicitudes de iniciación en los procedimientos de
responsabilidad patrimonial por parte de los particulares.

o En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se

dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de la administración
General del Estado, Comunidades Autónomas, Local e institucional
o En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
o En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el
extranjero.
o En las oficinas de asistencia en materia de registros. 
o En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser
plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática
e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los
documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
Ante la presentación de un escrito, los interesados pueden solicitar y obtener como

recibo de su presentación, una copia del escrito debidamente estampada con el sello y
fecha del registro de entrada para que quede constancia de su presentación.
Cada administración deberá mantener un archivo electrónico único de los

documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados. (art. 17 PAC).
Efectos de la iniciación
o El deber de colaboración de las personas cuando sea necesario y requerido
por la administración. (art. 18 PAC).
o Comparecencia de personas, cuando sea necesario y requerido por la
administración. (art. 19 PAC).
o Responsabilidad de la tramitación de la unidad administrativa y del
personal de servicio. (art.20 PAC).
o Deber de resolver de la administración: tramitar el procedimiento y dictar en
el mismo la resolución que proceda. (art. 21 PAC).
Vinculación a la fecha de presentación, esto es, la fijación de un orden de

tramitación y resolución. Como señala el artículo 71.2 PAC «En el despacho de los
expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea
naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en
contrario, de la que quede constancia.»

La iniciación faculta a la Administración a la adopción de medidas provisionales

oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer si existieran
elementos de juicio suficientes para ello (art. 56 PAC).
Estas medidas provisionales se adoptan de modo simultáneo o posterior a la

iniciación. Cabe, sin embargo, adoptarlas antes de la iniciación, de oficio o a instancia
de interesado, en casos de urgencia y para la protección de intereses cuando la
Administración cuenta para ello con una habilitación expresa ex lege. Dichas medidas
adoptadas ex ante se denominan provisionalísimas ya que habrán de ser
confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento
dentro de los 15 días siguientes y quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en
el citado plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga pronunciamiento expreso
sobre las mismas.
Las medidas provisionales se excluyen cuando puedan causar perjuicios de imposible o

difícil reparación a los interesados o impliquen violación de derechos contenidos en las
leyes. Estas medidas provisionales pueden ser alzadas o modificadas durante el
procedimiento de oficio o a instancia de parte en virtud de circunstancias sobrevenidas
o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso,
las medidas provisionales se extinguirán con la eficacia de la resolución
administrativa que ponga fin al procedimiento.
Las solicitudes podrán ser subsanadas cuando la administración que conozca

requiera al interesado para que, en un plazo de 10 días, subsane la falta o acompañe los
documentos preceptivos. Si no lo hiciera, se dará por desistida la solicitud. Este plazo
podrá ampliarse en 5 días, a petición del interesado o de la administración, cuando la
documentación solicitara reúnan especial complejidad y no concurran en
procedimientos selectivos, o de concurrencia competitiva. (art 68 1-2 PAC).
También la solicitud podrá ser mejorada cuando a petición del interesado o del
órgano competente se pida modificar o mejorar los términos y contenido de aquella.
(art. 68.3 PAC)
1.7. La instrucción del procedimiento

Los actos de instrucción buscan determinar, conocer y comprobar los hechos en

virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Se realiza de oficio y a través de
medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del
derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su
intervención o constituyan trámites legales o reglamentarios.
Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los

procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la
identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los
expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.
Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de

practicarse en la forma que resulte más conveniente para ellos y sea compatible, en la
medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.
El órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los
principios de: contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento. (art.
75 PAC).
Los interesado podrán intervenir en la instrucción del procedimiento, y previo a la

audiencia, mediante las Alegaciones (art. 76 PAC).
El interesado deberá aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de

juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolución. 
Será objeto de las alegaciones:

o Los defectos de tramitación.
o Lo que pueda suponer una paralización del procedimiento.
o La infracción de los plazos preceptivamente señalados
o La omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución
definitiva del asunto.
Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la
correspondiente responsabilidad disciplinaria.
La tramitación de expediente administrativo en la fase de instrucción deberá

acreditar mediante la práctica de la prueba (art. 78 PAC) los hechos que se

constatar, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la
Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil 6.
o La admisión de la prueba le corresponde al instructor del procedimiento que
solo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada 7.
o La intervención del instructor deberá formalizarse documentalmente
por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que,
observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos
constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo
contrario 8.
o Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el
fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser
pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse
en la propuesta de resolución.
Respecto del plazo de instrucción, deberá realizarse en el plazo previsto por ley o
reglamente que lo desarrolle, admitiéndose las siguientes excepciones:
o Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo
acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a
treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue
pertinentes.
o Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los
interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de
prueba por un plazo no superior a diez días.
En el normal desarrollo del procedimiento administrativo, el órgano instructor

practicará la prueba, comunicando a los interesados, con antelación suficiente, el
inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido
6 Son admitidos como medios de prueba: El interrogatorio de las partes, documentos públicos,
documentos privados, dictamen de peritos, medios de reproducción de palabra, sonido imagen,
Instrumentos que permitan archiva y conocer o reproducir de palabra, datos cifras y operaciones
matemáticas: fines contables…
7 En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones
judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos
sancionadores que substancien.
8 Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o
Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo.

admitidas 9. También el interesado podrá solicitar la práctica de pruebas 10
Los principios que rigen a la hora de la práctica de la prueba son el de oficialidad,

contradicción y libertad de práctica.
o Oficialidad o inquisitivo. Al contrario del de aportación previsto en la LEC, en
el procedimiento administrativo el órgano competente debe acordar de
oficio todas las actividades probatorias necesarias para la
determinación de los hechos lo pidan o no los interesados porque la
Administración es la principal interesada en determinar los hechos y que sus
actos se ajusten a los mismos. Este principio de oficialidad en la práctica de
prueba tiene dos matizaciones:
• Deben practicarse las pruebas que le soliciten los interesados salvo que éstas
sean «improcedentes o innecesarias».
• La Administración está obligada a realizar actos probatorios «siempre que
no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados».
o Principio de contradicción. Existen pruebas que en algunos casos deben ser
realizadas en presencia de los interesados en el procedimiento y con
su participación. Cuando esto sea así, la PAC señala que «el instructor
procederá a abrir un período de prueba de 10 a 30 días, comunicando con
antelación suficiente a los interesados el inicio de las actividades probatorias
indicando lugar, fecha y hora con la advertencia de que el interesado pueda
nombrar técnico que le asista».
o Principio de libertad. Cabe utilizar cualquier medio de prueba
admisible en Derecho (testifical, documental, pericial...) y cualquier sistema
de acreditación que no sea ilícito. Las pruebas pueden aportarse o realizarse en
principio, en cualquier momento del procedimiento. La LRJ-PAC no contiene
reglas que condicionen la valoración de las pruebas, las cuales deberán ser objeto
de una valoración ponderada y conjunta.
Los informes son actos de instrucción que tienen su origen en la propia

Administración y sus servicios. Estos actos pueden consistir en la aportación de
documentos, realización de pruebas periciales o sobre todo la emisión de informes a
9 En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia,
en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan
10 La practica de la prueba, y a petición del interesado, puede que implicar gastos que no deba soportar la
Administración. La ésta podrá exigir el anticipo de los gastos, en concepto de reserva de la liquidación
definitiva. Una vez practicada la prueba, la liquidación de los gastos se practicará uniendo los
comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.

los que se refiere los arts. 79 y 80 PAC. Los informes son actuaciones de un
órgano consultivo o no, distinto de aquél a quien corresponde resolver, en
las que se realiza una valoración jurídica o técnica de aspectos planteados en el
procedimiento. Los informes ayudan a una mejor toma de decisión, y tienen gran
relevancia en la actuación administrativa 11.
Los informes deberán ser pedidos 12 concretando los extremos acerca de lo que se
solicita:
o Cuando la sean perceptivos por las disposiciones legales, y
o Cuando se juzguen necesarios para la resolución. Se deberá citar el citar el
precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de
reclamarlos. (art. 79 PAC).
Los informes solicitados, salvo disposición expresa en contrario, serán considerados,

como regla general, como facultativos y no vinculantes 13. (art. 80.1 PAC)
Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos en el plazo de diez días,
salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del
procedimiento permitan o exija otro plazo mayor o menor.
Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que
tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus
competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera emitido,
se podrán proseguir las actuaciones 14.
El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la

correspondiente resolución 15.
El trámite de audiencia tendrá lugar una vez Instruido el procedimiento, e
11 La relevancia de los intereses públicos que procura hacen necesario y aconsejable completar su versión
la objetividad (103 CE) le obliga a una ponderación de los intereses conociendo el parecer y la opinión
otros órganos o unidades administrativas desde puntos de vista diversos
la imparcialidad exige que las valoraciones jurídico-técnicas sean contrastadas con opiniones diversas
objetivas y apropiadas
12 El art. 81 de la PAC prevé el caso de la solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de
responsabilidad patrimonial.
13 Se considera que son aquéllos cuya emisión no esté prevista en dichas normas pero que puedan
solicitarse si se considera oportuno. De acuerdo con el artículo 80.1 PAC: “Salvo disposición expresa en
contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes”.
14 El plazo de emisión será de 3 meses art. 22.1.d PAC
15 El no emitir el informe en el plazo señalado, sin perjuicio de la responsabilidad que incurra el
responsables de la demora, se podrán proseguir con las actuaciones.

inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de

manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se
tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre. 16
Los interesados podrán actuar de la siguiente manera en el trámite de audiencia:

o Alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes, en
un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15 días.
o Manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos
o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.
o Podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento
ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y
pruebas que las aducidas por el interesado. (art.82 PAC).
El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza

de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública. A tal
efecto, se publicará un anuncio en el Diario oficial correspondiente a fin de que
cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del
mismo que se acuerde.
El anuncio señalará:
o El lugar de exhibición, debiendo estar en todo caso a disposición de las personas
que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica
correspondiente.
o Determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser
inferior a veinte días.
La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los

recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.
16 En procedimientos de responsabilidad patrimonial, la audiencia a los interesados será anterior a la

solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen
del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos
formaran parte del procedimiento.
También en dichos procedimientos que se refiere el artículo 32.9 LRJ, será necesario en todo caso dar
audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que
se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba
estime necesarios.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la

condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones
en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada,
que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones
sustancialmente iguales. (art. 83 PAC).
1.8. La terminación del procedimiento
La PAC prevé como formas de terminación del procedimiento (art. 84 PAC) 17:
La resolución.
El desistimiento y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud y no esté
prohibida por el ordenamiento jurídico.
La declaración de caducidad.
La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.
Terminación Convencional (art. 86 PAC).
La Resolución
Es la forma normal y lógica de terminación de un procedimiento. De la

misma manera que un procedimiento judicial termina habitualmente en una sentencia,
un procedimiento administrativo lo hace en resolución. Ello deriva del deber de
resolver que consiste en la emisión por parte del órgano competente de una
resolución y definitiva sobre las cuestiones planteadas.
Modalidades de resolución: el contenido de una resolución es una decisión que

ponga fin al procedimiento se dictará electrónicamente y decidirá de todas las
cuestiones planteadas por los interesados y aquellas que derivan del mismo. La
resolución del procedimiento podrá ser: estimatoria/desestimatoria; en todo/en parte.
La resolución deberá ser motivada, debiendo ser sucinto, con los hechos y razones en
la que se funda la decisión (art. 85.2 y 88.3 PAC), y congruente con la peticiones
formuladas por el interesado, sin que en ningún caso puedan agravar su situación
inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo
procedimiento, si procede. (art. 88.2 PAC).
17 El art. 85 PAC, trata sobre la terminación en los procedimientos sancionadores.

Antes de dictar resolución, el órgano competente podrá decidir, mediante acuerdo

motivado la realización de actuaciones complementarias indispensables para la
resolución del procedimiento. (art. 87 PAC) 18
El desistimiento y la renuncia al derecho
La PAC, establece el desistimiento por la Administración, en los

procedimientos iniciados de oficio, pudiendo desistir motivadamente en los
supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes. (art. 93 PAC).
También se contempla el desistimiento 19 y renuncia 20 de los interesados (art

94 PAC) cuando hayan realizado la solicitud o, no esté prohibido por el
ordenamiento jurídico el renunciar a sus derechos 21.
Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que
permita su constancia, siempre que incorpore las firmas que correspondan de
acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.
La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará

concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros
interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron
notificados del desistimiento o renuncia.
Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general

o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la
Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al
interesado y seguirá el procedimiento.
Terminación por caducidad
18 Establecen los artículos 89-90 para el procedimiento sancionador y los arts. y 91-92, para el de
responsabilidad patrimonial, cuestiones especiales para la resolución de los respectivos procedimientos.

19 consiste en la declaración de voluntad del interesado de poner fin al procedimiento antes de que la
Administración resuelva.
20 el interesado declara extinguido unilateralmente el interés o derecho esgrimido en el procedimiento
21 Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia
sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado (94.2 PAC).

Todo procedimiento debe desarrollarse dentro de un plazo y dentro de unas pautas y

trámites que no deben sufrir interrupciones prolongadas e injustificadas.
Inactividad del interesado (art. 95 PAC)
Solo aplicable a los procedimientos iniciados mediante solicitud del

interesado. Para que proceda la declaración de caducidad, es necesario:
o Que la inactividad sea totalmente imputable al interesado solicitante.
o Que tal inactividad suponga la paralización del procedimiento, no la
simple falta de un trámite.
La Administración, antes de declarar la caducidad del procedimiento realizará una

advertencia formal al interesado de que en caso de que su inactividad continúe
durante 3 meses más se procederá a tal declaración. Transcurrido el citado plazo, la
Administración declarará la caducidad y el archivo del expediente.
No podrá declararse la caducidad si la cuestión suscitada afecta al interés general.
Respecto a los efectos de la caducidad ésta finaliza el procedimiento y no

interrumpe la prescripción de acciones ni la prescripción extintiva de derechos a
efectos del cómputo de plazo de la prescripción.
Inactividad de la Administración
La caducidad de un procedimiento por inactividad de la Administración se

circunscribe a los procedimientos en los que la Administración ejerce
potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos
desfavorables. El requisito es que haya vencido el plazo para resolver sin que
se haya dictado y notificado resolución expresa una vez iniciado el
procedimiento, salvo que la paralización del procedimiento sea por causa imputable
al interesado, en tal caso se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver.
En estos casos la caducidad opera de manera automática, no es necesaria su

declaración, si bien la Administración puede declararla de oficio. En cuanto a los
efectos, supone la finalización del procedimiento en su día iniciado por la
Administración y carece de efecto interruptor de la prescripción por lo que no

impide a la Administración iniciar un nuevo procedimiento con el mismo contenido

y finalidad salvo que la acción para ello hubiera prescrito.
Terminación por imposibilidad material (art. 84.2 PAC)
Producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo

por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada.
Terminación convencional (art. 86 PAC),
Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o

contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean
contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de
transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen
encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso
prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de
finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con
carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.
o Ventajas: tramitación ágil, evitación de conflictos, ponderación de intereses.

o Inconvenientes: cierta inseguridad jurídica.
o Límites: no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias
no susceptibles de transacción. Tampoco podrán suponer alteración de las
competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades
que correspondan a las autoridades públicas relativas al funcionamiento de los
servicios públicos.
o Contenido: la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal,
funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su
naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.
o Modalidades: que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento;
o que sean previos y vinculantes al acto de resolución que se adopte.
1.9. Silencia administrativo
El tiempo en los procedimientos administrativos es un elemento fundamental. El

interesado en un procedimiento administrativo quiere saber cuándo va a adoptarse

la resolución o acto que ha solicitado o instado a la Administración y que puede tener

efectos sobre sus derechos e intereses.
Transcurrido el plazo que la Administración tiene para resolver un procedimiento sin

haberlo hecho, se atribuyen efectos a esa ausencia de resolución: silencio positivo
(estimatorio) o silencio negativo (desestimatorio).
Plazos para resolver:
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución

expresa será el fijado por la norma reguladora del
correspondiente procedimiento.
El plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una
norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga
previsto en la normativa comunitaria europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen
el plazo máximo, éste será de tres meses
El cómputo de los plazos se contará:
En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de

iniciación.
En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud
haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. No
obstante el cómputo de estos plazos puede ser suspendido cuando:
o Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de
deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio
necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su
efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo
concedido.
o Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un
órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición,
que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del
pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles
comunicada.
o Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y
determinantes del contenido de la resolución a órganos de la misma o de
distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá
comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá

ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en

ningún caso de tres meses.
o Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o
dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la
incorporación de los resultados al expediente.
o Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o
convenio en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde la
declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las
referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la
Administración o los interesados.
Además, el plazo para resolver puede ampliarse por la Administración, debido a la

congestión por el número de solicitudes, mediante acuerdo de ampliación de plazos por
un tiempo que no podrá ser superior al plazo máximo fijado por el
procedimiento. El acuerdo de ampliación de plazos deberá ser necesariamente
motivado.
El silencio en los procedimientos iniciados mediante solicitud
El sentido del silencio puede ser positivo o negativo. La LPA´58 estableció con
carácter general sentido negativo al silencio administrativo. Por el contrario, la
LRJPAC´92 trató de invertir los términos aunque debemos decir que sigue siendo con
carácter general negativo, pese a las previsiones de la ley. La PAC´2015 continúa
con el mismo esquema que las LRJPAC´92.
El Art. 24.1 PAC establece que con carácter general el silencio administrativo tendrá
carácter positivo con las siguientes excepciones:
Cuando una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o
una norma de Derecho comunitario o Derecho Internacional establezcan lo
contrario.
Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el
artículo 29 CE.
Las solicitudes cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran
al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al
servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio
ambiente y en los Procedimientos de responsabilidad Patrimonial de las
Administraciones Públicas.

Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. En este caso

hay una excepción a la regla del silencio negativo y es la referida a los supuestos en
que se haya interpuesto recurso de alzada contra la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo. En tal caso se entenderá
estimado el recurso de alzada si, llegado el plazo de resolución, el órgano
administrativo competente no hubiese dictado y notificase la resolución expresa.
Naturaleza del silencio
Silencio administrativo
Positivo Negativo
El silencio positivo tiene a todos los efectos la consideración de acto

administrativo finalizador del procedimiento. Como es sabido, el silencio
administrativo no exime a la Administración del deber de resolver y la resolución
posterior que adopte solo podrá ser confirmatoria del silencio positivo. Solo podrá
revocarse tal sentido mediante el procedimiento de revisión de oficio. (art. 24.2 PAC).
El silencio negativo «tiene los efectos de permitir a los interesados la interposición

del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente». (art.
24.2 PAC). Por lo tanto, no es un acto, es una presunción legal de acto cuyo efecto
es el de permitir al interesado recurrir contra esa desestimación presunta
sin tener que esperar a que el órgano competente para resolver lo haga.
La obligatoriedad de dictar resolución
La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los

procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación 22. (art. 21 PAC).
22 En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la
solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la
declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y
las normas aplicables.
Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del
procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos
sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa

posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa
posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación
alguna al sentido del silencio. (art. 24.3 PAC).
Eficacia y Acreditación del silencio administrativo
Respecto a la eficacia del silencio, los actos administrativos producidos por silencio
administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier
persona física o jurídica, pública o privada.
En los supuestos de silencio positivo éste equivale a un acto, pero en realidad no existe
tal acto. Por ello su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba
admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que
pudiera solicitarse del órgano competente para resolver que deberá emitir en el plazo
máximo de quince días, o el día siguiente a aquel en que la petición tuviese entrada en
el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.
(art. 24.4 PAC).
El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio, de los

que pudieran derivar el reconocimiento de derechos u otras situaciones jurídicas
favorables tiene carácter negativo.
En caso de procedimientos ablatorios o sancionadores iniciados de oficio no

opera propiamente el silencio, sino ante lo que estaremos es ante una caducidad del
procedimiento por inactividad de la Administración.

Lo + recomendado
No dejes de leer…
Práctica de procedimiento administrativo: instrucción, resolución y

ejecución
MANTECA VALDELANDE, V. Revista de Actualidad Administrativa, ISSN 1130-9946,

Nº 7, 2005, páginas 865-871.
En este artículo se examina el procedimiento en marcha, la instrucción,

la conclusión y ejecución del procedimiento administrativo desde el
punto de vista de los interesados en el procedimiento.
El documento está disponible en el aula virtual.
Ley de procedimiento administrativo y procedimiento administrativo

común
En la medida que estudies el tema, lee los comentarios a la ley de procedimiento

administrativo y régimen jurídico común. Este te ayudará a comprender mejor la
estructura del tema y esquema del procedimiento. También te ayudará a realizar la
práctica puntuable de este tema.
Este artículo está disponible en el aula virtual y en la siguiente dirección web:

http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/559951-l-39-2015-de-1-oct-
procedimiento-administrativo-comun-de-las-administraciones.html
TEMA 1 – Lo + recomendado 30
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Ordenanzas municipales no son para mí
Como se ve en la imagen la peatonal calle

Ancha de Sanlúcar se ve invadida en horario no
permitido por empresas particulares que no
respetan las ordenanzas municipales con la
acquiescencia municipal. Los particulares
interesados (en este caso afectados por el
tránsito de vehículos) solicitan al consistorio que se pronuncie al respecto, pero la no
contestación ha sido la respuesta, por lo que impera en este asunto el «silencio
administrativo».
Este video está disponible en el aula virtual y en la siguiente dirección web:

http://www.youtube.com/watch?v=cWIZ-1FMGk8&feature=related
TEMA 1 – Lo + recomendado 31
+ Información
A fondo
Medidas provisionales en el procedimiento administrativo
REBOLLO PUIG, M. La protección jurídica del ciudadano: (procedimiento

administrativo y garantía jurisdiccional): estudios en homenaje al profesor Jesús
González Pérez. Lorenzo Martín-Retortillo Baquer (coord.), Civitas, Vol. 1, 1993, ISBN:
84-470-0279-9, páginas 659-686.
En este artículo se analiza la figura jurídica de las medidas provisionales que se regulan
en el Art. 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJ-PAC). Las medidas
provisionales son actos administrativos que se adoptan en el transcurso del
procedimiento, o excepcionalmente antes de su inicio, para asegurar la eficacia de la
resolución final que se vaya a dictar.
El documento está disponible en el aula virtual.
Bibliografía
BERMEJO VERA, José. Derecho administrativo básico. Parte general, Navarra:

Thomson-civitas, Cizur Menor, 2005, p. 231-256.
COSCULLUELA MONTANER, Luis. Manual de Derecho administrativo. Parte

general, Navarra: Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2010, p. 351-364.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. Curso

de Derecho administrativo II, Madrid: Thomson-Civitas, 2006, p. 453-524.
PARADA VÁZQUEZ, Ramón. Derecho administrativo I, parte general, Madrid:

Marcial Pons, 2010, p. 197-225.
TEMA 1 – + Información 32
Actividades
Trabajo: Esquema del procedimiento administrativo
Competencias de la actividad
Adquirir una actitud crítica ante la realidad y las ideas, y de apertura e interés por el
trabajo intelectual y sus resultados.
Aprender a diseñar, planificar y organizar el propio trabajo, fomentando la
iniciativa, creatividad y el espíritu emprendedor.
Buscar, seleccionar, analizar y sintetizar información jurídica.
Descripción de la actividad
La Ley 39 /2015 de 1 octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las

Administrativo Públicas, se desarrolla entre los artículos arts. 54 y 95 PAC. En ellos se
enumeran las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos.
Tratándose de la base de los procedimientos administrativos que se estudiarán a lo

largo de la asignatura, se pide que se realice un cuadro resumen del contenido
normativo donde se muestren los artículo, su contenido, cada una de las fases del
procedimiento y el desarrollo temporal del procedimiento.
TEMA 1 – Actividades 33
Test
1. Señalar el/los enunciados correctos:

A. Los administrados no son los sujetos interesados en el procedimiento.
B. En un procedimiento hay que distinguir los órganos de tramitación y los de
resolución.
C. Los órganos de tramitación son los órganos directivos.
D. Los órganos de resolución son los que resuelven el expediente.
2. La imparcialidad…
A. Junto con la objetividad son los requisitos que tienen que reunir los órganos
administrativos.
B. Existe entre parentescos o consanguinidad hasta cuarto grado en línea recta.
C. No se garantiza mediante causas de abstención.
D. No existe cuando concurra un interés personal en el asunto.
3. Señalar el/los enunciados erróneos:

A. Las causas de recusación las insta el propio funcionario que interviene en el
asunto para garantizar su imparcialidad.
B. Las causas de abstención las insta el propio funcionario que interviene en el
asunto para garantizar su imparcialidad.
C. El Derecho subjetivo es el poder que tiene un sujeto para exigir de otro una
prestación patrimonial o no.
D. Si llega a prosperar la acción entablada el interés afectado no origina un
beneficio a favor del accionante.
4. Con relación al procedimiento administrativo:

A. Únicamente se inicia de oficio el procedimiento que se plasma en potestades
ablatorias de la Administración.
B. Con carácter general el procedimiento se inicia a instancia de parte.
C. La resolución es la forma normal de terminación de un procedimiento.
D. Una vez iniciado el procedimiento surge el deber de tramitarlo.
TEMA 1 – Test 34
5. Respecto de la instrucción del procedimiento:

A. Una vez iniciado el procedimiento cualquier órgano administrativo puede
tramitarlo.
B. La economía y celeridad en los plazos rigen como principios generales de la
instrucción.
C. El principio de celeridad en el procedimiento no permite que se acuerden en
un solo acto los trámites de igual naturaleza.
D. A pesar de que surjan incidentes en la tramitación del procedimiento éste no
puede suspenderse.
6. Principios que rigen la instrucción del procedimiento: unir cada principio con su
definición
Acumulación de trámites si existe identidad

A Simultaneidad 1
sustancial
Suspensión del procedimiento en incidente de
B Acumulación 2
recusación
C No suspensión 3 Plazos sometidos a lo establecido en la norma
Impulsión simultánea de varios trámites en un
D Preclusión de trámites 4
acto
7. Régimen de plazos:
A. La Administración no puede ampliar el plazo establecido.
B. Por lo general los días hábiles se computan como días naturales.
C. El sábado es día inhábil.
D. El plazo se cuenta a partir del día siguiente a la publicación o notificación del
acto.
8. Son actos de origen externo:

A. El trámite de información pública.
B. Los informes.
C. La prueba.
D. El trámite de vista y audiencia.
TEMA 1 – Test 35
9. Señalar el/los enunciados erróneos:

A. La renuncia implica extinción del derecho y de la acción del interesado.
B. Un procedimiento caduca porque no se inicia en plazo.
C. El desistimiento no supone renuncia del interesado a su derecho.
D. El pacto es una forma inhabitual de terminación del procedimiento.
10. El silencia administrativo:

A. El silencio negativo desestima las pretensiones del interesado.
B. Frente al silencio negativo de la Administración se puede iniciar recurso.
C. El silencio positivo tiene carácter finalizador del procedimiento.
D. El silencio negativo opera en las estimaciones de derechos.
TEMA 1 – Test 36

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Módulo I

[1.1] ¿Cómo estudiar este tema?

[1.2] Razones históricas de la aparición del procedimiento

[1.3] Objetos y ámbito del procedimiento administrativo

[1.4] Los sujetos del procedimiento: los órganos administrativos

[1.5] La ordenación del procedimiento: el expediente

[1.6] La iniciación del procedimiento

[1.7] La instrucción del procedimiento

[1.8] La terminación del procedimiento

[1.9] El silencio administrativo

Re acción al Estado Iniciación de l Los órganos

Sile ncio administrativo

1.1. ¿Cómo estudiar este tema?

En este tema analizamos el procedimiento administrativo que es el medio por el

Para estudiar este tema estudia los apuntes de la asignatura.

1.2. Razones históricas de la aparición del procedimiento

Razones históricas de la aparición del

Surge como reacción natural del Estado liberal de Derecho

Surge como reacción natural del Estado liberal de Derecho ante el

TEMA 1 – Ideas clave 3

desapoderar a jueces y tribunales sino de poder ejercer esas potestades de

El crecimiento orgánico que la Administración experimenta exige someter

La presión de la burocracia funcionarial, a la que el procedimiento otorga

1.3. Objeto y ámbito del procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo tiene por objeto regular los requisitos de validez y

1 La Ley incluye el procedimiento sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las

TEMA 1 – Ideas clave 4

Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Ley 39/2015 de 1 de octubre

Mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado, necesario para la consecución de

El ámbito subjetivo de aplicación del procedimiento administrativo tiene

La Administración General del Estado.

1.4. Los sujetos del procedimiento: los órganos administrativos

Los órganos administrativos y sus titulares

El procedimiento se tramita y se resuelve por la Administración competente, pero tras

legislativa y la potestad reglamentaria.

octubre; BOE de 2 de octubre de 2015, núm. 236.

TEMA 1 – Ideas clave 5

carácter general ya que si bien la resolución de los procedimientos compete a

octubre; BOE de 2 de octubre de 2015, núm. 236.

TEMA 1 – Ideas clave 6

Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada

El apartamiento por parte de los órganos jerárquicamente superiores a quien se

Son efectos de la concurrencia por causa de abstención:

La recusación (art.24) instada por alguno de los interesados en el procedimiento

Contra la resolución dictada no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar

En todos estos casos pesa sobre el servidor público

Absteniéndose por iniciativa propia

Mediante recusación instada por alguno de los interesados

TEMA 1 – Ideas clave 7

Se consideran como interesados (art.4 PAC) en el procedimiento administrativo:

TEMA 1 – Ideas clave 8

o En caso de pluralidad de interesados (art.7 PAC), las actuaciones a que den

La Representación (art. 5 PAC) de los interesados en un procedimiento

TEMA 1 – Ideas clave 9

La PAC, en su afán de lograr una economía, agilidad e interconexión de las

Los interesados, que participen en un procedimiento administrativo, podrán estar

1.5. Ordenación del procedimiento: el expediente administrativo

Iniciado el procedimiento, la unidad administrativa que le corresponda y en unos

El expediente administrativo es el conjunto de documentos y actuaciones que

El expediente, en formato electrónico, estará formado por documentos, pruebas,

La tramitación del expediente administrativo se impulsará de oficio bajo los

TEMA 1 – Ideas clave 10

Principios que se deducen del principio básico

La Administración General del Estado.  