Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Índice de Vulnerabilidad
Territorial: Resultados
2008-2012
Dirección de Justicia, Seguridad y Gobierno
Subdirección de Seguridad y Defensa

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Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Dirección General
Simón Gaviria Muñoz

Subdirección Sectorial
Luis Fernando Mejía

Subdirección Territorial y
de Inversión Pública
Manuel Fernando Castro Quiroz

Secretaría General
Édgar Antonio Gómez Álvarez

Dirección de Seguimiento y Evaluación de

Políticas Públicas
Adriana Camacho - Directora
Jasson Cruz Villamil
Jennifer Thowinson

Dirección de Justicia, Seguridad y Gobierno

Diego Restrepo Londoño - Director (e)
Ana María Toro Rojas

Coordinador Editorial DNP

Grupo de Comunicaciones y Relaciones
Públicas
Wiston Manuel González del Río - Coordinador
Carmen Elisa Villamizar Camargo

Diagramación e Impresión
Imprenta Nacional de Colombia

Fotografías
Carmen Elisa Villamizar Camargo
Robert Rivera Barco
Archivo DNP

© Departamento Nacional de Planeación, 2015

Calle 26 N.º 13-19 - Bogotá, D. C.
Teléfono: 3815000

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 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Contenido

Introducción 4

1. Construcción del Índice de Vulnerabilidad Territorial (IVT) 5

1.1 El concepto de “Vulnerabilidad Territorial” 6

1.2 Datos 6

1.3 Metodología de cálculo del IVT 8

1.3.1 Normalización de las Variables 8

1.3.2 Ponderación de categorías y variables 9

1.3.3 Cálculo del Índice de Vulnerabilidad Territorial 10

1.3.4 Definición de intervalos 10

2. Resultados 11

2.1 Panorama nacional 12

2.2 Análisis por categorías: Atención humanitaria y seguridad 15

2.2.1 Atención humanitaria 15

2.2.2 Seguridad 19

3. El caso de Nariño 25

4. Conclusiones 27

5. Bibliografía 29

3
Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012
Introducción
En los últimos años el Gobierno colombiano ha
orientado importantes esfuerzos para avanzar en la
consolidación de la presencia efectiva del Estado en
los territorios más afectados por el conflicto armado in-
terno. Lo anterior, bajo la premisa de que en dichos
territorios, garantizar el ejercicio de los derechos fun-
damentales de los ciudadanos y sus posibilidades para
llevar a cabo sus actividades económicas, sociales y
culturales requiere no solo del fortalecimiento de la pre-
sencia de la Fuerza Pública y sus capacidades, sino
afianzar la presencia legítima del aparato institucional
del Estado como un todo. Desde esta perspectiva, el
restablecimiento del Estado Social de Derecho trascien-
de la dimensión de seguridad provista por la Fuerza
Pública. Lo anterior es una condición necesaria mas no
suficiente. Se requieren esfuerzos significativos para
mejorar la provisión de servicios sociales, el acceso a
la justicia, el desarrollo económico y la gobernabilidad
en las zonas afectadas por el conflicto armado interno.
Dentro del contexto descrito se busca la concurren-
cia de todas las instituciones del Estado con el fin de
fortalecer las capacidades institucionales para ase-
gurar el acceso y la protección de los derechos fun-
damentales a la población de los territorios afectados
históricamente por el conflicto armado y los cultivos
ilícitos. Sin embargo, el diseño e implementación de
las políticas públicas orientadas a tal objetivo, de-
mandan la construcción de instrumentos que apor-
ten en el diagnóstico y análisis de las problemáticas
vividas en dichos territorios, así como herramientas
técnicas que faciliten la toma de decisiones para la
orientación de esfuerzos, priorización y seguimiento
de las intervenciones.
Así, el presente documento contiene el desarrollo de
un índice sintético que permite establecer el grado re-
lativo de vulnerabilidad que enfrentan los municipios
del país, tomando como punto de referencia las líneas
estratégicas planteadas en el marco de la política de
4
Consolidación Territorial: (a) Atención Humanitaria; (b)
Seguridad; (c) Justicia; (d) Desarrollo social; (e) Desa-
rrollo económico; y (f) Gobernabilidad. El índice está
construido por municipios e incluye corregimientos de-
partamentales, puede calcularse con una periodicidad
anual desde 2006 y por su construcción permite no
solo valorar los niveles relativos de vulnerabilidad de
cada municipio, sino identificar los aspectos de mayor
incidencia en ellos.
Con la construcción del Índice de Vulnerabilidad Terri-
torial (IVT), el Departamento Nacional de Planeación
espera aportar un instrumento técnico que sirva como
insumo para el diseño y seguimiento de políticas inte-
grales para la consolidación de la paz. No obstante,
cabe señalar algunas limitaciones de esta herramienta:
en primer lugar, la selección de las variables utilizadas
para su construcción está limitada por las restricciones
de disponibilidad de información municipal existente,
a lo que se suman los requisitos de continuidad, perio-
dicidad anual en el registro de los datos para hacer
viable el cálculo sistemático del índice, y su disponi-
bilidad para la totalidad o un alto porcentaje de los
municipios del país. Lo anterior restringe de manera
significativa el conjunto de posibles variables para el
análisis. En segundo lugar, existe un rezago de un año
en la disponibilidad de la información.
Esta publicación se divide en cinco secciones. La
primera es la presente introducción; la segunda sec-
ción presenta el marco conceptual y las variables
utilizadas, junto con la metodología para el cálculo
del índice. La tercera sección muestra los principales
resultados nacionales entre 2008 y 2012, así como
un breve análisis de los componentes con mayor
ponderación dentro del Índice. En la cuarta sección
se aplican los resultados del índice para analizar el
caso del departamento de Nariño. Finalmente, en la
quinta sección se plantean las conclusiones.
 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

1
Construcción del Índice
de Vulnerabilidad Territorial (IVT)

5
Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012
1. Construcción del Índice de Vulnerabilidad Territorial (IVT)
1.1 El concepto de “Vulnerabilidad
Territorial”
Para fines de este estudio, la vulnerabilidad territorial
será entendida como la inseguridad e indefensión
que experimentan las comunidades, familias e indivi-
duos en sus condiciones de vida como consecuencia
del impacto provocado por el conflicto armado inter-
no y la criminalidad común y organizada. También,
se asume que el grado de vulnerabilidad depende
inversamente de la capacidad en el manejo de re-
cursos y estrategias disponibles en las comunidades
para enfrentar dichos fenómenos desestabilizadores
(Pizarro, 2001; p. 11).
En concecuencia, se entiende que en la medida en
que un territorio avanza en el mejoramiento de sus
condiciones sociales, económicas e institucionales,
la capacidad de respuesta del Estado para brindar
seguridad, el acceso a la justicia y atención humani-
taria, el grado de predisposición frente a fenómenos
6
asociados a la violencia y el conflicto armado, dis-
minuye así como la magnitud de sus impactos nega-
tivos.
1.2 Datos
Uno de los principales retos para la construcción del
Índice es la identificación de variables y la recopila-
ción de datos para aproximarse a una medida cuan-
titativa de los aspectos señalados. El reto obedece
no solo a la dificultad por especificar variables proxy
adecuadas, sino a la disponibilidad de información
que cumpla con los requisitos mínimos para la cons-
trucción de las bases de datos; estos son: disponi-
bilidad de información por municios, periodicidad
anual, y recopilación sistemática y continua de las
cifras.
Bajo estos criterios, se consolidó una base de datos
por municipios compuesta por las siguientes varia-
bles:
 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Tabla 1. Componentes y Variables del IVT

Categoría N.º Variable Indicador Fuente Disponibilidad
Atención Tasa de desplazamien-
1 Tasa por 100.000 habitantes UARIV 2002-2012
humanitaria to expulsión
2 Tasa de homicidio Tasa por 100.000 habitantes SIEDCO 2002-2012
3 Tasa de secuestro Tasa por 100.000 habitantes SIEDCO 2002-2012
Seguridad
4 Hectáreas de coca Hectáreas de coca SIMCI-UNODC 2002-2012
5 Tasa de hurto Tasa por 100.000 habitantes SIEDCO 2002-2012
De acuerdo con el comportamiento del componente de
Presencia de la
Justicia 6 seguridad y a la presencia o no de la Fiscalía, se le im- FGN 2006 Y 2010
Fiscalía
puta un puntaje específico a cada uno de los municipios.
7 Cobertura en educación Cobertura Neta Acotada del 100% MEN 2006-2012
Cobertura en salud del
Desarrollo 8 Porcentaje por afiliado al régimen subsidiado MinProtección 2006-2012
régimen subsidiado
social
Tasa por desplaza-
9 Tasa por 100.000 habitantes UARIV 2002-2012
miento - Recepción
Aceso a cuentas de
Desarrollo 10 Cuentas de ahorro por habitante menor de 15 años Asobancaria 2006-2012
ahorro
económico
11 Cobertura de internet Usuarios de internet fijo/Población DIES CRC 2006-2012
Gobernabili- 12 Recursos propios Ingresos tributarios/(Ingresos totales - Regalías) DNP-DDTS 2002-2012
dad (capaci- 13 Dependencia de Transferencias SGP/Ingresos totales DNP-DDTS 2002-2012
dad fiscal) transferencias

Buena parte de la información referida en la tabla
1 es recopilada para el período 2002-2012. Sin
embargo, variables como cobertura neta de educa-
ción básica, porcentaje de población con régimen
subsidiado, acceso a cuentas de ahorro y cobertura
de internet cuentan con información a partir del año
2006, por tal razón el índice se calcula a partir de
ese año.
Cabe señalar que para la categoría de Justicia, se
toma como punto de partida la presencia de la Fis-
calía en los municipios. Sin embargo, dado que esta
es una variable dicotómica, por razones metodológi-
cas se realizó un tratamiento especial con el fin de
transformarla en variable continua. Para ello, se tomó
como parámetro de referencia el valor asignado
para cada municipio en la categoría de seguridad
(clasificado por quintiles) y se cruzó con la presencia
o no de la Fiscalía (tabla 2). Así, a los municipios que
no cuentan con presencia de Fiscalía, se les imputa el
valor más alto del quintil al cual pertenecen de acuer-
do con las condiciones de seguridad, y el menor va-
lor en caso contrario. Como resultado, se acentúa
la situación de vulnerabilidad en los municipios en
los que además de enfrentar situaciones críticas en
materia de seguridad, no cuentan con presencia de
la Fiscalía y viceversa1. Los valores se presentan en
la tabla 2.

1 Por ejemplo, el caso de El Castillo (Meta): como no cuenta con presencia de la Fiscalía, el valor estimado para este municipio, en la categoría de seguridad es
de 85,31. así, el valor que se le imputa el municipio para la categoría de justicia es de 100.

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Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Tabla 2. Valores de variable de Justicia

Rango Con presencia Fiscalía Sin presencia Fiscalía
0-20 0 20
20-40 20 40
40-60 40 60
60-80 60 80
80-100 80 100

Fuente: DNP-SSD, cálculos propios.

El Índice se calcula para 1.098 municipios2 y 20 co-

rregimientos departamentales (CD)3, salvo en algu-
nos años, para los cuales no existe información para
aquellas entidades territoriales4.

1.3 Metodología de cálculo del IVT

El IVT está construido de manera que los aumentos
en su valor reflejen un mayor grado de vulnerabili-
dad. Así, el primer paso consiste en identificar el
tipo de relación existente entre cada una de las 13
variables consideradas y el resultado final del IVT.
Para las variables que tienen una relación inversa
con respecto a la magnitud del índice global —pre-
sencia de la Fiscalía, coberturas en salud, educa-
ción, cuentas de ahorro, internet, y tributación per
cápita— no se toma el valor de la variable, sino su
complemento.

El cálculo del IVT se realiza en las etapas descritas en

los siguientes numerales.

1.3.1 Normalización de las variables

Este procedimiento se realiza para expresar las va-
riables en la misma unidad de medida, de forma que
puedan ser conmensurables y agregadas. Para tal
fin se expresa cada una de las variables entre 0 y 1
mediante la siguiente fórmula:

2 Para el caso de los municipios creados en el 2008: San José de Uré y Tuchín (Córdoba), Norosí (Bolívar) y Guachené (Cauca), los datos de las variables reportadas
fueron sumados a la información de los municipios de los cuales fueron segregados; es decir, Montelíbano, San Andrés de Sotavento, Río Viejo y Caloto, respectiva-
mente. Por lo tanto el análisis de IVT se realiza para 1.098 municipios.
3 Estos corregimientos se encuentran ubicados en los departamentos de Amazonas, Vaupés y Guainía.
4 Para los años en los cuales estos corregimientos no cuentan con información, se imputa el promedio de la variable de los municipios que cuentan con la información
en ese mismo departamento.

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 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Donde:
yi,t= Valor de la variable normalizada para el municipio i en el período t.
xi,t = Valor de la variable para el municipio i en el periodo t.
Minxt= Valor mínimo de la variable x en el período t.
Maxxt=Valor máximo de la variable x en el período t.

1.3.2 Ponderación de categorías las variables para cada una de las seis categorías;
y variables y para el segundo caso, al agregar los seis factores
obtenidos anteriormente, se obtienen las comuna-
El cálculo de los ponderadores de las variables que
lidades que reflejan la proporción de la varianza
componen cada categoría, y de las categorías que
explicada de los factores comunes5. Con base en
componen el índice, se efectúa con base en un ejer-
ello, se otorga un peso relativo a cada una de las
cicio de componentes principales. Para el primer
categorías. La tabla 3 presenta los resultados6.
caso, se utiliza la matriz de componentes, la cual
arroja el número de factores obtenido al agrupar

Tabla 3. Ponderadores
Categorías Ponderador (%) Variable Ponderador (%)
Atención humanitaria 18,07 Tasa de desplazamiento -expulsión 100,00
Tasa de homicido 33,19
Tasa de secuestro 28,92
Seguridad 28,8
Hectáreas de coca 22,61
Tasa de hurto 15,28
Justicia 13,29 Presencia de la Fiscalía 100,00
Cobertura en educación 44,59
Desarrollo social 12,10 Porcentaje afiliados al régimen subsidiado 40,97
Tasa de desplazamiento recepción 14,44
Desarrollo económico Acceso a cuentas de ahorro 50,00
15,57
Cobertura de internet 50,00
Recursos propios 50,00
Gobernabilidad 12,16
Dependencia de las transferencias 50,00

Fuente: DNP-SSD, cálculos propios.

5 Las comunalidades se tomaron como base para establecer los ponderadores, dado que en los resultados del componente general se obtuvo una explicación de
la varianza del 78%. Lo cual se considera un nivel aceptable para realizar el análisis.
6 Para el análisis de los diferentes años se optó por fijar los ponderadores: en el caso de las categorías se tomó el promedio de los ponderadores obtenidos entre
el año 2010 y 2011 y para el caso de las variables se fijaron los valores del año 2011, dado que las diferencias año por año no son significativas y los resultados
obtenidos son consistentes con lo esperado. No obstante, se sugiere revisar dichas ponderaciones cada cuatro años con el fin de capturar variaciones en el conjunto
de información.

9
Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Donde:

IVTi,t= Índice de Vulnerabilidad Territorial del munici-

pio i en el período t.

Pc= Ponderación de la categoría c.

1.3.4 Definición de intervalos

Para clasificar cada municipio según sus niveles de
vulnerabilidad, se definen cinco intervalos utilizando
el método de clasificación natural de Jenks. Dicho
método determina “clases de cortes naturales que es-
1.3.3 Cálculo del Índice de
tán basadas en las agrupaciones naturales inherentes
Vulnerabilidad Territorial
a los datos. Los cortes de clase se caracterizan por-
El IVT resulta de un cálculo de promedios ponderados que agrupan mejor los valores similares y maximizan
en dos etapas de acuerdo con las siguientes ecua- las diferencias entre clases. Las entidades se dividen
en clases cuyos límites quedan establecidos donde
ciones
hay diferencias considerables entre los valores de los
a) Estimación del valor de las categorías que com- datos”7.
ponen el índice:
Del modo descrito los municipios son clasificados en
rojo, naranja, amarillo, verde claro y verde oscuro;
el rojo señala la categoría más vulnerable y verde
oscuro la que registra menos vulnerabilidad.

Donde:

Mi,t,c= valor de la categoría (c) para el municipio (i)

en el periodo (t).

Yn,i,t= valor de la variable (n) normalizada del muni-

cipio (i) en el período (t).

Pt,n= ponderador de la variable (n) en el período (t).

b) Cálculo del IVT

Los valores resultantes para cada categoría (Mi,t,c) se

agrupan realizando una nueva suma de producto
con base en las ponderaciones obtenidas para cada
categoría; así, se obtiene el IVT para cada municipio
en cada año.

7 Disponible en http://help.arcgis.com/es/arcgisdesktop/10.0/help/index.html#//00s50000001r000000

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 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

2 Resultados

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Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

2.1 Panorama nacional

La figura 1 muestra los resultados del IVT para el pe-
ríodo 2008-2012. Sin embargo; es importante recor-
dar que este es un índice relativo; es decir, para cada
año se muestra el grado de vulnerabilidad de cada
municipio en relación con la situación nacional.
Esto implica que los cambios en el rango de vul-
nerabilidad en el cual se clasifican los municipios
a través del tiempo, pueden ser atribuirse no solo
a cambios en su situación propia, sino también a
posibles variaciones en los valores máximos y mí-
nimos tomados por las variables a escala nacional
en los diferentes años.

Figura 1. IVT 2008-2012

IVT2009
IVT2008
Baja
Baja
Media baja
Media baja
Media
Media
Media alta
Media alta
Alta
Alta

IVT2010 IVT2011
Baja Baja
Media baja Media baja
Media Media
Media alta Madia alta

Alta Alta

12
 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

IVT2012
Baja

Media baja

Media

Media alta

Alta

Fuente: cálculos DNP-SSD.

Como se puede observar en la figura 1, los diferentes
niveles de vulnerabilidad tienden a concentrarse en
algunas regiones y perduran a lo largo del período
analizado. Zonas como Arauca, Vichada, Meta, Gua-
viare y Nariño, presentan altos y persistentes niveles
de vulnerabilidad, mientras que la zona centro del
país mantiene bajos niveles de vulnerabilidad relativa.
Adicionalmente, los resultados muestran que las zonas
periféricas y marginadas constituyen los territorios más
vulnerables y dado que las categorías con mayor pon-
deración dentro del Índice son seguridad y atención
humanitaria, lo anterior indica que en ellas persisten
las principales amenazas generadas por el uso de la
violencia y la presencia del conflicto armado.
Por otra parte, entre 2008 y 2012, en promedio 51
municipios clasificados en la categoría de vulnerabi-
lidad alta, presentan una tendencia relativamente es-
table a lo largo de los años; la categoría media alta
presentó un promedio de 269 municipios, con una
tendencia creciente, pese a la reducción observada
en el año 2009. Por su parte, la categoría media
registró un promedio de 416 municipios con una ten-
dencia a la baja; la categoría media baja concen-
tró en promedio 286 municipios con una tendencia
a la baja; de manera similar, el número de munici-
pios clasificados en la categoría de baja vulnerabili-
dad presentó una reducción promedio de 95 casos
(figura 2).

Figura 2. Clasificación de municipios, por categorías, 2008-2012

500

450

400

350
Alta
300
Media Alta
250
Media
200 Media Baja
150 Baja

100

50

0
2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: DNP-SSD, cálculos propios.

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Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Con el fin de identificar los aspectos que jalonan los promedio nacional para cada una de las seis cate-
anteriores resultados, la tabla 4 presenta las diferen- gorías que componen el Índice. Los valores negativos
cias entre la situación promedio de los municipios indican que el nivel de vulnerabilidad promedio del
clasificados en cada nivel de vulnerabilidad, y el grupo supera el promedio nacional.

Tabla 4. Comparación de los niveles de vulnerabilidad por categorías

frente al promedio nacional, 2008 y 2012
Atención Desarrollo Desarrollo Goberna- Promedio N.º
Categorías Seguridad Fiscalía
humanitaria social económico bilidad IVT municipios
Baja Verde oscuro 0,044 0,004 0,137 0,168 0,280 0,265 0,234 104

Media baja Verde claro 0,031 0,002 0,050 0,048 0,086 0,067 0,076 309

Media Amarillo 0,020 0,014 -0,005 -0,024 -0,059 -0,055 -0,022 424

Media alta Naranja -0,041 -0,006 -0,054 -0,077 -0,112 -0,095 -0,103 231

Alta Rojo -0,259 -0,113 -0,304 -0,81 -0,102 -0,060 -0,290 50

Promedio país 2008 0,052 0,049 0,180 0,371 0,824 0,751 0,483 1.118

Atención Desarrollo Desarrollo Goberna- Promedio N.º

Categorías Seguridad Fiscalía
humanitaria social económico bilidad IVT municipios
Baja Verde oscuro 0,024 0,000 0,134 0,115 0,303 0,309 0,249 71
Media baja Verde claro 0,017 0,001 0,064 0,038 0,145 0,089 0,103 267
Media Amarillo 0,009 0,008 -0,017 -0,001 -0,009 -0,035 -0,007 355
Media alta Naranja -0,006 -0,004 -0,048 -0,042 -0,150 -0,075 -0,090 377
Alta Rojo -0,142 -0,097 -0,289 -0,045 -0,142 -0,102 -0,271 50
Promedio país 2012 0,027 0,040 0,171 0,203 0,782 0,740 0,417 1.120

Fuente: DNP-SSD, cálculos propios.

Como se observa en la tabla 4, para el año 2012
los grupos de vulnerabilidad alta y media alta re-
flejan una situación de vulnerabilidad que supera
el promedio nacional en todas las categorías del
IVT, mientras que los municipios catalogados como
de vulnerabilidad media presentan mayor vulnera-
bilidad en desarrollo social, desarrollo económico
y gobernabilidad frente a los respectivos promedios
nacionales.
Estos resultados indican que las comunidades más
vulnerables, no solo enfrentan dificultades para satis-
facer sus necesidades materiales básicas y mantener
unas condiciones de vida mínimas, sino que es la
vida misma y la integridad personal lo que se encuen-
tra en riesgo. Sin embargo, en la medida en que se
mejoran las condiciones de seguridad, las brechas se
concentran en los temas de desarrollo económico y
social, y gobernabilidad.
Ahora bien, al analizar los resultados a la luz de la
densidad poblacional es importante resaltar que, si
bien en términos de extensión territorial una propor-
ción importante del país se encuentra clasificada en
las categorías alta y media alta, el mayor porcenta-
je de la población colombiana habita en municipios
clasificados en las categorías de baja y media baja
vulnerabilidad, en promedio el 56,5% y el 30,2%,
respectivamente, para los años analizados). Por su
parte, las categorías media alta y alta vulnerabilidad
han concentrado, en promedio el 8,8% y el 2,3%, en
ese orden, entre 2008 y 2012 (figura 3).

14
 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012
Figura 3. Porcentaje de población según categoría de vulnerabilidad 2008 y 2012
Distribución de población 2008
Alta
2%
Media alta
7%
Media
Baja 17%
39%
Media baja
35%
Fuente: DNP-SSD, cálculos propios.
Es importante señalar que los anteriores resultados
se consideran de gran utilidad para el diseño de
políticas públicas orientadas a reducir los nive-
les de vulnerabilidad en los diferentes territorios.
Dentro de esta lógica, los municipios más vulnera-
bles del país requieren intervención con un énfasis
importante en materia de seguridad, prevención
y atención al desplazamiento forzado, el cual se
considera un indicador clave tanto de la presencia
de grupos armados al margen de la ley, como de la
debilidad de las instituciones del Estado para pro-
teger a la población frente a sus acciones. Esto no
implica desconocer que dichos territorios enfrentan
a su vez importantes limitaciones en materia de
gobernabilidad, justicia y condiciones socioeco-
nómicas de la población, situación que demanda
intervenciones de carácter integral para suplir las
necesidades en estas áreas.
2.2 Análisis por categorías: Aten-
ción humanitaria y seguridad
La presente sección contiene un breve análisis de los
resultados obtenidos para las dos categorías con ma-
yor ponderación dentro del IVT.
Distribución de población 2012
Alta
2%
Media
alta
11%
Media
Baja 19%
38%
Media baja
30%
2.2.1 Atención humanitaria
Como se observa en la figura 4, las tasas más altas
de desplazamiento forzado se han concentrado en
los departamentos de Putumayo, principalmente en
municipios como Puerto Leguízamo, Puerto Caicedo y
Puerto Guzmán; Caquetá, en donde Milán, San José
de Fragua, Cartagena del Chairá, Solita, El Paujil, La
Montañita y San Vicente del Caguán son los municipios
más afectados; Meta, cuyas mayores tasas de expul-
sión se registraron en Mapiripán, Puerto Rico, Puerto
Lleras y Vistahermosa; Cauca, en especial en Argelia,
Piamonte, Mercaderes, El Tambo y Timbiquí; El Tarra y
San Calixto en Norte de Santander; Arauquita, Fortul
y Tame en Arauca; y Antioquia, donde los municipios
más afectados por este fenómeno son Anorí, Ituango,
Nechí y Vigía del Fuerte.
Es importante resaltar que, a lo largo del período
estudiado se observa una mejora relativa en materia
de prevención y atención al desplazamiento forzado
en el país. El promedio de la tasa de desplazamiento
por cien mil habitantes (expulsión) presenta una dis-
minución de 1.313 en 2008, a 294 en 2012. Sin
embargo, para este último año persisten situaciones
críticas en Norte de Santander, Nariño, Cauca, Ca-
quetá y Putumayo.
15
Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Figura 4. IVT Atención humanitaria, 2008-2012

AH2008
Baja

Media baja

Media

Media alta

Alta

AH2009
Baja

Media baja

Media

Media alta

Alta

16
 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

AH2010
Baja

Media baja

Media

Media alta

Alta

AH2011
Baja

Media baja

Media

Media alta

Alta

17
Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

AH2012
Baja

Media baja

Media

Media alta

Alta

Fuente: UARIV, cálculos DNP-SSD.

Por otra parte, la figura 5 presenta la proporción de municipios con niveles de vulnerabilidad alta y media
municipios clasificados en cada nivel de vulnerabilidad alta, presenta una reducción considerable, mientras que
entre 2008 y 2012, en ella se observa que para el el porcentaje de municipios catalogados como de baja
componente de Atención humanitaria, el porcentaje de vulnerabilidad aumentó durante dicho período.

18
 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Figura 5. Clasificación de municipios por niveles de vulnerabilidad:

Atención humanitaria 2008-2012

1000

900

800

700
Alta
600
Media alta
500
Media
400 Media baja
300 Baja

200

100

0
2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: DNP-SSD, cálculos propios.

La figura 6 representa la clasificación de los municipios con respecto a la densidad poblacional.

Figura 6. Población según categoría de vulnerabilidad para Atención humanitaria

2008 y 2012
Distribución de población 2008 Distribución de población 2012

Alta
Alta
0,02%
0,54%
Media alta
Media alta 0,88%
1,74%
Media 2,42%
Media 4,85%
Baja Baja
82,20% 89,32% Media baja
7,36%
Media baja
10,67%

Fuente: DNP-SSD, cálculos propios.

De lo anterior se infiere que el 0,02% y el 0,88% de
la población del país habita en municipios con altos
niveles de vulnerabilidad en materia de desplaza-
miento forzado (expulsión), mientras que el 89,32%
se concentra en municipios en donde el fenómeno
del desplazamiento forzado es mínimo o inexistente.
2.2.2 Seguridad
En materia de seguridad, los departamentos más
vulnerables son Nariño, principalmente en Barba-
coas, San Andrés de Tumaco y Contadero; en Cau-
ca, las tasas de violencia y criminalidad se con-
centran en Argelia, El Tambo y Piamonte; en Valle
del Cauca, La Cumbre, La Victoria, Roldanillo y
Pradera encabezan las cifras departamentales; en
Meta, ocurre lo mismo en Puerto Rico, Vistahermo-
sa, Mesetas, Uribe y El Castillo; y en Arauca, los
municipios más afectados son en Tame, Arauquita
y Saravena.

19
Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Figura 7. IVT Seguridad 2008-2012

SEG2008
Baja
Media baja
Media
Media alta
Alta

SEG2009
Baja
Media baja
Media
Media alta
Alta

20
 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

SEG2010
Baja
Media baja
Media
Media alta
Alta

SEG2011
Baja
Media baja
Media
Media alta
Alta

21
Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

SEG2012
Baja
Media baja
Media
Media alta
Alta

Fuente: SIEDCO - Policía Nacional, SIMCI - UNODC, cálculos DNP-SSD.

Sin embargo, en la figura 7 se puede apreciar la
mejora relativa de los municipios en materia de se-
guridad, debido a que, con excepción de la tasa de
hurto, las variables que componen esta categoría,
presentaron una tendencia decreciente, que se evi-
dencia en que el número de municipios ubicados en
la categoría más vulnerable disminuyó de 95 a 74.
Para el último año de estudio, los municipios de Puer-
to Gaitán (Meta), Remedios, Segovia y Vegachí (An-
tioquia), Tumaco y Contadero (Nariño), Tame y Sara-
vena (Arauca) y Caloto (Cauca) se ubican dentro de
los municipios con mayores índices de vulnerabilidad
en materia de seguridad. La tabla 5 presenta los ni-
veles de incidencia de cada una de las variables que
componen la categoría de seguridad para los muni-
cipios anteriormente mencionados.

Tabla 5. Municipios más vulnerables en la categoría de seguridad, 2012

Tasa de homicidio Tasa de secuestro Coca Tasa de hurtos
Municipio Departamento 2012
(cien mil hab.) (cien mil hab.) (hectáreas) (cien mil hab.)
Puerto Gaitán Meta 1 225,19 16,48 86 653,59
Remedios Antioquia 2 471,07 0,00 29 14,72
Tumaco Nariño 3 132,03 0,00 5.065 102,63
Tame Arauca 4 109,26 33,17 14 214,63
Contadero Nariño 5 29,09 43,64 0 29,09
Soracá Boyacá 6 0,00 36,17 0 307,47
Segovia Antioquia 7 385,40 0,00 98 10,35
Puerto Santander Amazonas 8 362,58 0,00 0 72,52
Vegachí Antioquia 9 341,16 0,00 10 20,07
Saravena Arauca 10 91,29 23,91 5 113,03
Caloto Cauca 11 159,67 11,41 0 176,78

Fuente: SIEDCO - Policía Nacional, SIMCI - UNODC. Cálculos DNP - SSD.

22
 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Para el caso de la tasa de homicidios, en 2012 los

municipios de Remedios y Segovia (Antioquia), pre-
sentaron los valores más altos con cifras de 471,07
y 385,4 por cien mil habitantes, respectivamente. En
relación con la tasa de secuestro, en el mismo año
Contadero (Nariño) encabeza la lista con una tasa
de 43,64 por cien mil habitantes. Por su parte, Tu-
maco con 5.065 hectáreas se ubica como el muni-
cipio con más área sembrada de coca. Por último,
el municipio que registró la tasa más alta de hurtos,
fue Puerto Gaitán (Meta), con 653,6 por cien mil ha-
bitantes en 2012.

La figura 8 muestra la proporción de municipios que

pertenecen a cada nivel de vulnerabilidad en materia
de seguridad de 2008 a 2012. En términos gene-
rales se observa una disminución en el porcentaje
de municipios que presentan una situación crítica; y,
por consecuencia, ha aumentado el porcentaje de los
que se clasifican en niveles de vulnerabilidad baja.

Figura 8. Clasificación de municipios por categorías 2008-2012

600

500

400
Alta
Media alta
300
Media
Media baja
200
Baja

100

0
2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: DNP-SSD, cálculos propios.

Finalmente, al analizar las cifras en términos pobla- rio nacional, mientras que el 44,6% de la población
cionales, se encuentra que los municipios con niveles se ubica en municipios clasificados en media baja y
de vulnerabilidad alta y media alta en materia de se- el restante 38,6% en municipios con bajos niveles de
guridad, suman el 16,8% de la población del territo- vulnerabilidad.

23
Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Figura 9. Porcentaje de población según grupo de vulnerabilidad para Seguridad, 2008 y 2012

Distribución de población 2008 Distribución de población 2012

Media baja
20% Baja
Media baja 16% Alta
24% 1%

Baja
14%
Media alta
Media 12%
Alta
45% 2%

Media alta Media

19% 47%

Fuente: DNP - SSD, cálculos propios.

24
 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

3 El caso de Nariño

25
Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

Nariño es una de las zonas del país que actualmente
vive con una mayor complejidad todos los compo-
nentes del IVT. Su crítica situación puede entenderse
a partir de la evolución de la presencia y las dinámi-
cas de los GAML en el departamento. El deterioro de
las condiciones de seguridad en Nariño, se asocia
con la creciente actividad ilícita propia del negocio
del narcotráfico, lo cual ha incidido en los altos ín-
dices de violencia, criminalidad y desplazamiento
forzado. A lo anterior se suman fenómenos como la
minería ilegal, el contrabando, la extorsión y el mi-
crotráfico que vulneran la seguridad de la población
y la estabilidad socioeconómica del departamento.
La figura 10 muestra la situación de vulnerabilidad
relativa por municipios en el año 2012.

Figura 10. IVT municipal de Nariño, 2012

NARIÑO
IVT2012
Baja

Media baja
Media

Media alta

Alta

Fuente: DNP - SSD, cálculos propios.

En términos generales, se observa que los municipios
fronterizos nariñenses concentran los niveles más crí-
ticos en términos de vulnerabilidad. Municipios como
San Andrés de Tumaco, Roberto Payán, Barbacoas,
Francisco Pizarro, Olaya Herrera y Mosquera se
ubican en los grupos de vulnerabilidad alta y media
alta. Esto puede atribuirse a la disputa entre los dife-
rentes actores armados ilegales por mantener el con-
trol de rutas estratégicas para el tráfico de narcóticos,
minerales, contrabando y armas.
En el mismo sentido, se encuentra que para los muni-
cipios más vulnerables de Nariño las categorías con
más incidencia son las de desarrollo económico y go-
bernabilidad, las cuales presentan valores cercanos
o iguales a 1 en todos los casos). Varios de los muni-
cipios que presentan este comportamiento: un acceso
limitado o nulo a la conectividad a través de internet
y al sistema financiero; es alta su dependencia de
las transferencias del gobierno central, cuentan con
poca capacidad para generar recursos propios, y
persiste una débil presencia institucional en materia
de justicia. Los altos niveles de vulnerabilidad deriva-
dos de las precarias condiciones socioeconómicas y
de gobernabilidad, se exacerban por la problemáti-
ca en materia de seguridad y atención humanitaria
señalada anteriormente. Municipios como Tumaco,
Contadero, Barbacoas y Roberto Payán son ejemplos
de la situación descrita.

26
 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

4 Conclusiones

27
Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012
El Estado ha realizado importantes esfuerzos en el
diseño y ejecución de políticas para avanzar en una
estrategia integral de consolidación territorial. Es cla-
ro que restablecer el Estado social de derecho en
todo el territorio implica esfuerzos coordinados por
parte de todas las instituciones; y el avance y con-
solidación de las condiciones de seguridad en los
territorios afectados por la violencia armada, va más
allá del uso legítimo de la fuerza para desarticular
y contrarrestar las acciones de los grupos armados
ilegales.
No obstante, el diseño y el seguimiento de las políti-
cas requieren instrumentos de análisis que permitan
valorar la situación de los diferentes territorios, así
como identificar los principales avances y retos en
materia de seguridad, condiciones sociales, econó-
micas, de acceso a justicia y gobernabilidad. Con la
construcción del Índice de Vulnerabilidad Territorial
(IVT) se busca realizar un aporte en ese sentido.
Los resultados del Índice muestran una clara concen-
tración y persistencia de altos niveles de vulnerabili-
dad en municipios de los departamentos de Arauca,
Meta, Putumayo, Nariño, Cauca y regiones como
el Bajo Cauca antioqueño. Los factores asociados
a seguridad y atención humanitaria, tienen una im-
portante incidencia en los resultados mencionados;
sin embargo, la lectura del IVT por municipios debe
hacerse tomando como referencia la situación global
del país, de manera que avances o retrocesos en sus
condiciones obedecen no solo a su evolución en tér-
minos absolutos, sino a su situación relativa frente a
los avances o retrocesos nacionales.
La mayoría de los municipios (693) se encuentran cla-
sificados en las categorías más bajas de vulnerabili-
dad (verde oscuro, verde claro y amarillo), y abarcan
el 86% de la población. No obstante, dentro de la
categoría media (amarilla) se encuentra una porción
significativa de municipios que son altamente suscep-
tibles a migrar bien sea hacia la categoría más crítica
o hacia la consolidación de condiciones más favora-
bles. Este resultado indica la trascendencia de pres-
28
tar atención especial a las intervenciones en dichas
zonas con el fin de evitar retrocesos. Ahora bien, el
13,48% de la población colombiana habita en los mu-
nicipios más vulnerables del país. En estos escenarios,
el Estado debe fortalecer la presencia legítima de sus
instituciones y concretar esfuerzos coordinados para
garantizar el uso pleno de los derechos de los ciuda-
danos en estos territorios. De otra parte, los municipios
clasificados en vulverabilidad alta (rojo) se concentran
en zonas apartadas de Colombia, así se constituyen
en espacios propicios para las acciones de actores
armados ilegales y pueden constituir focos desestabili-
zadores con impacto nacional.
Por último, es importante señalar que el IVT es con-
siderado un instrumento útil para diseñar políticas
públicas en materia de transición a la paz. Los re-
sultados arrojados pueden ser indicativos del tipo de
intervenciones requeridas y su gradualidad. No obs-
tante, es fundamental tener en cuenta que el Índice
presenta un panorama general de la situación muni-
cipal; en ese sentido, el análisis para la toma de de-
cisiones debe nutrirse con información cualitativa que
permita enriquecer los ejercicios de identificación y
diagnóstico de las problemáticas que afectan más a
los ciudadanos en el territorio.
Para concluir, este documento deja la puerta abier-
ta a futuras investigaciones que permitan resolver
cuestiones relacionadas con la existencia o no de
“conglomerados” de vulnerabilidad en el país; las
dinámicas de transición de los municipios entre las
diferentes categorías; la identificación e inclusión de
nuevas variables que reflejen las dinámicas de evo-
lución y/o resolución del conflicto armado, así como
su aplicabilidad para el diseño de políticas en un
eventual escenario de transición hacia la paz; igual-
mente, se espera avanzar en identificación e incorpo-
ración de nuevas variables que permitan una aproxi-
mación más precisa de las condiciones económicas y
de gobernabilidad de los municipios. En ese sentido,
se invita a los lectores del presente documento a rea-
lizar los aportes que consideren pertinentes.
 Índice de Vulnerabilidad Territorial: resultados 2008-2012

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