¿Más innovaciones?

¿Más gobierno?
¿Más sociedad?
¿En qué consiste?
Propuestas para los gobiernos locales
 ¿Más innovaciones?
¿Más gobierno?
¿Más sociedad?
¿En qué consiste?
Propuestas para los gobiernos locales

Freddy Mariñez Navarro

Rafael E. Valenzuela Mendoza
 Esta investigación, arbitrada por pares académicos,
se privilegia con el aval de la institución coeditora.

Primera edición, septiembre del año 2013

© 2013
egap, Gobierno y Política Pública-Tecnológico de Monterrey

© 2013
Por características tipográficas y de diseño editorial
Miguel Ángel Porrúa, librero-editor

Derechos reservados conforme a la ley

ISBN 978-607-401-735-9

Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o

indirecta del contenido de la presente obra, sin contar pre­
viamente con la autorización expresa y por escrito de los
editores, en términos de lo así previsto por la Ley Federal del
Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacio­
nales aplicables.

IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO

www.maporrua.com.mx
Amargura 4. San Ángel. Alvaro Obregón. 01000 México. D.F.
 Prólogo

A finales del siglo xx, en América Latina se vivieron olas democratizado-

ras que pugnaban por la transición de gobiernos autoritarios y dictaduras
hacia gobiernos electos democráticamente. Los resultados reflejan una
preocupación por estudios de la calidad de la democracia y el cuestiona-
miento acerca de las capacidades con que cuentan esos gobiernos. Al
haber transcurrido la primera década del siglo xxi, se aprecian efectos de
esas olas, y en la actualidad es posible identificar una nueva ola transfor­
madora en ciernes que intenta impulsar la formación de gobiernos abiertos
que rindan cuentas a la sociedad y sus resultados resuelvan los proble­
mas públicos.
Hay múltiples definiciones de Gobierno Abierto, en algunos casos son
más restrictivas que otras. Se destacan aquellas que se refieren a la aper­
tura de la información en forma de datos abiertos y la participación de
ciudadanos por la via del desarrollo de aplicaciones tecnológicas que son
puestas al servicio del público. Algunas voces argumentan que el Gobierno
Abierto es más que el uso de las tecnologías para generar colaboración,
sino que involucra una serie de dimensiones de análisis que se han dejado
al margen. Estas dimensiones están vinculadas con el servicio público y
distintos componentes que promueven la búsqueda de dos fines: la calidad
de un gobierno y la confianza de los ciudadanos en su gobierno.
Ambos fines implican una nueva relación entre gobierno y ciudadano,
un nuevo servicio público que no sólo busque la eficiencia como indicador
de alta calidad, sino alcanzar un ideal democrático de inclusión reflejado
en una visión y estrategia de gobierno, ambas, cimentadas en la transpa­
rencia y la participación como pilares centrales de un Gobierno Abierto.

5
 La Alianza por un Gobierno Abierto (Open Government Partnership) es
una iniciativa mundial que se formaliza en septiembre de 2011, y de acuerdo
con la más reciente información publicada en su portal, sumaban 58 países
adheridos a esta iniciativa, de los cuales 15 corresponden a América Latina
y el Caribe, lo que representa el 26 por ciento del total de miembros. La
región de América Latina se está convirtiendo en un importante referente
internacional en Gobierno Abierto, dado el creciente cúmulo de experien­
cias por compartir dentro y fuera de Latinoamérica, como se observó en los
dos encuentros regionales sobre Gobierno Abierto realizados por México
en 2012 y Chile en 2013, lo que hace de la región una importante veta de
investigación en Gobierno Abierto.
No debe soslayarse que en América Latina las condiciones para imple-
mentar un Gobierno Abierto son cultural, política y socialmente distintas de
las que prevalecen en Europa, Asia y África. En esta investigación los autores
apuntan a establecer un marco de análisis teórico y metodológico desde
ámbito de gobierno local, donde se replantean algunos componentes de la
definición de Gobierno Abierto, que usualmente se sustenta en tres compo­
nentes: transparencia, participación y colaboración.
Se considera como supuesto que la transparencia por si misma no se
traduce en un Gobierno Abierto, como también es el caso de la participación
ciudadana. La apertura de un gobierno se caracteriza por el grado en el que
los ciudadanos pueden monitorear e influir en los procesos gubernamen­
tales a través del acceso a la información pública y el acceso a los espacios
de toma de decisiones, como lo propuse junto con Deirdre Curtin y Maarten
Hillebrandt (2012), en Ja Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Los
pilares de la apertura gubernamental, transparencia y participación, deben
estar presentes en la definición de un Gobierno Abierto, aun cuando en la
literatura se evita un tratamiento conjunto, y se presentan análisis de cada
uno de forma aislada y separada.
En su investigación, los profesores Freddy Mariñez Navarro y Rafael
Valenzuela Mendoza desarrollan un modelo de gobierno en el que identi­
fican los tipos de transparencia que la literatura reconoce, donde al menos
destacan la transparencia activa, la focalizada y la optimista. La revisión de
la literatura muestra esa tendencia en los conceptos de transparencia, lo
que representa distintas vías consistentes con el concepto de apertura gu­
bernamental que se aspira alcanzar en los países latinoamericanos.

6
 En el caso de México, y siguiendo a Archon Fung, profesor de la Escue­
la de Gobierno y Política Pública John F. Kennedy, de la Universidad de
Harvard, apostó por una transparencia focalizada, cuyas acciones en polí­
ticas de transparencia gubernamental, condujo al Gobierno Federal de
México a implementar un tipo de transparencia en el que la información
pública de entes privados es puesta al servicio de la ciudadanía, siendo
todavía prematuro evaluar el resultado de sus efectos.
En esta obra se pone a debate los tres enfoques de transparencia, sus
alcances y limitaciones, que tiene en el sistema federal mexicano, y la im­
portancia de visualizar un entramado de redes dirigidas a fortalecer la
acción pública, como consecuencia de que el gobierno deja de ser actor
único en el proceso decisorio de la política pública. El carácter multimodal
del proceso decisorio que va tejiéndose entre actores involucrados, susti­
tuye el carácter unimodal que caracterizó a la política pública en regímenes
no democráticos. Esta obra representa una propuesta alternativa que con­
cibe la participación bajo la característica de colaboración para lo cual, los
autores se apoyan en tres interfaces relacionales: gobierno-sociedad civil,
gobierno-sector privado y gobierno-gobierno.
Aun cuando en América Latina predominan en mayor número los go­
biernos unitarios sobre los gobiernos federales, los autores de la presente
obra, desarrollan un marco de análisis, desde la base del sistema federal
mexicano, como es el municipio. El orden de gobierno municipal está pre­
sente en países unitarios, federales y confederados (Canadá), y su diseño
institucional es similar, con destacadas excepciones, en virtud de una razón
histórica más que por variables políticas o sociales. Se trata del nivel de
gobierno más cercano a la ciudadanía y, en consecuencia, donde se ofrecen
servicios públicos de mayor incidencia de la vida en sociedad.
Aproximarse a traducir un Gobierno Abierto en un modelo gestión
pública constituye un reto pendiente y una línea de investigación en forma­
ción, que induce a conceptualizar un nuevo servicio público bajo un arreglo
institucional que establezca una relación que trascienda el valor de la efi­
ciencia y destaque los valores y conceptos, a partir de nuevas definiciones
centradas en la colaboración, la cooperación y nuevas capacidades de ges­
tionar lo público. Puede parecer algo ambicioso lo anterior, especialmente
cuando modelos pos burocráticos como la Nueva Gestión Pública no llega­
ron a consolidarse. El concepto gestión alude tradicionalmente a variables

7
de control, eficiencia, intervención entre otras. A ellas habría que agregar
la colaboración, como elemento central de una gestión que presuma de
estar abierta al servicio del ciudadano.
Si un Gobierno Abierto supone abrir las ventanas del gobierno, como lo
expresaran Chapman y Hunt, o bien, abrir la caja negra del gobierno en
términos de Easton, el desarrollo de las tecnologías de la información son un
detonador fundamental, para generar oportunidades de colaboración entre
gobierno y ciudadanos, de ahí las altas expectativas generadas por el crowd­
sourcing. Como quedó expresado líneas arriba, existen variables políticas,
sociales, económicas y culturales que pueden imponer muy variadas formas
de restricción o de entendimiento para lograr sinergias entre los componen­
tes que constituyen el concepto de Gobierno Abierto en la solución de los
problemas públicos.
La lectura de esta obra es una provocación para alimentar el debate
sobre el Gobierno Abierto, tema que será central para el desarrollo de varios
países, y el cual ha llegado para permanecer abierto los siguientes años.

Albert J. Meijer
Utrecht University, Los Países Bajos

8
 Una reflexión introductoria: ¿qué es lo grandioso
del Gobierno Abierto?*

La transparencia y el Gobierno Abierto son defendidos comúnmente

como elementos importantes de las reformas; así lo expresan todos
los gobiernos y particularmente los regímenes de transición que in­
tentan institucionalizar formas de gobierno democrático (Bauhr y Gri­
mes, 2013). Los partidarios del Gobierno Abierto han sido numero­
sos, aunque las justificaciones de esta transparencia en el sector
público pueden variar. Por ejemplo, la transparencia se ha convertido
en una de las prescripciones estándar emanadas de organizaciones
internacionales donantes, tales como el Banco Mundial (véase Sti-
glitz, 2002) y las Naciones Unidas, con el objetivo de que los gobier­
nos traten de proporcionar "un buen gobierno" a sus ciudadanos.
Organismos nacionales de cooperación para el desarrollo, como la
usaid o la sida, han hecho eco de estos consejos (o exigencias) de los

donantes internacionales.
Sin embargo, las organizaciones donantes están lejos de ser las únicas
en abogar por la transparencia y la apertura como remedios, si no pana­
ceas, para los problemas del gobierno. Organizaciones no gubernamentales,
principalmente Transparencia Internacional, se han constituido en influen­
cias significativas para que sean implementados regímenes de apertura
alrededor del mundo, elevando la conciencia pública acerca de las virtudes
de una mayor apertura en el sector público. Las acciones de algunos de los
partidarios de la transparencia se han ido claramente al extremo, ya que se
han involucrado en actividades ilegales, como irrumpir en computadoras

*Traducción de Sergio Mendoza.

9
del gobierno para exponer percepciones de delitos cometidos por funcio­
narios públicos (con frecuencia verdaderas).1
Aunque los gobiernos se identifican comúnmente como el villano en
estos casos relacionados con el grado de apertura gubernamental, debe­
mos recordar de igual manera que algunos líderes políticos y administrati­
vos también han sido fuertes proponentes de tal modelo de apertura. Estos
promotores se han encontrado algunas veces en posiciones oficiales, como
la figura de Ombudsman, así como en la de funcionarios públicos que han
denunciado fechorías dentro de sus propias organizaciones, incluso a un
gran costo personal (Roberts, Olsen y Brown, 2013). Finalmente, no debe­
mos dejar de lado el papel desempeñado por los ciudadanos de a pie. Éstos,
a su vez, han presionado para poseer más información acerca de las accio­
nes gubernamentales que les han afectado, a menudo arriesgando su propia
seguridad.2
Parece ser que existe un amplio rango de opinión y un número signifi­
cativo de actores importantes, públicos y privados, que abogan por el Go­
bierno Abierto. Con todas estas organizaciones e individuos que impulsan
mayor apertura y transparencia gubernamental, deberían existir algunos
beneficios muy importantes generados por estas reformas en el gobierno.
En cierta medida, las virtudes de una mayor transparencia son casi eviden­
tes desde la perspectiva de la democracia. La capacidad de las personas
para tomar decisiones informadas y calificadas por sus conocimientos da
oportunidad de conocer exactamente las acciones del gobierno. Pero las
virtudes de la transparencia pueden extenderse más allá de esta simple
norma democrática, para tocar otras áreas del gobierno.

Las virtudes de la transparencia

Como se expresó antes, para entender la lógica de alta valoración de la

transparencia debemos examinar algunos de los beneficios que emergen

1 Estos esfuerzos se remontan al menos al episodio de los Papeles del Pentágono en Estados

Unidos y a los concernientes a la Guerra de Vietnam, los debates Spycatcher en el Reino Unido, e
incluyen el de Wikileaks más recientemente.
2 Tal vez el ejemplo más penoso de esto ha sido el grupo de Las Abuelas de los niños "desapa­

recidos" en Argentina.

10
 de las reformas de este tipo. Los beneficios son usualmente discutidos en
términos de lo que puede ser suministrado a los ciudadanos individuales,
pero pueden ser también para otros actores pertenecientes al propio go­
bierno. De igual manera, el Gobierno Abierto puede producir mejorías en
la gobernanza y en la política pública, como también realzar la rendición de
cuentas del sector público.
Ciudadanos. Los ciudadanos pueden ser los mayores beneficiarios del
incremento de la transparencia del sector público. Los principales benefi­
cios han sido el propósito de los primeros reformadores del gobierno.
Aunque el concepto de burocracia ahora implica rigidez y exclusión del
público respecto de las decisiones del gobierno, la visión de Max Weber
en este sentido incluía la noción de que el archivo de la información era
central para un sistema administrativo efectivo. Los archivos estaban ahí
no sólo para permitir que la burocracia supiera lo que hacía, sino también
para que los ciudadanos pudieran conocer lo que sucedía con su asunto.
Poseer el archivo es, por supuesto, una condición necesaria, mas no sufi­
ciente para que el ciudadano conozca la disposición de su caso, por lo que
el incremento de la apertura brindará la capacidad completa para que pueda
descubrir cómo está siendo tratado por el gobierno.
Además de la capacidad de dar seguimiento a su propio caso a través
de la burocracia, una mayor apertura gubernamental permitirá que los
ciudadanos entiendan de manera más completa lo que su gobierno está
haciendo y, por ende, que se haga más efectiva la tarea de hacer cumplir la
rendición de cuentas. De hecho, la transparencia y la apertura pueden ser
consideradas como condiciones necesarias para la rendición efectiva de
cuentas, y si el público, los políticos y los medios no saben qué sucede den­
tro del gobierno, es virtualmente imposible señalar a ese gobierno como
responsable. Esta apertura es especialmente importante para la burocracia
que elabora diariamente no cientos, sino miles de documentos de legis­
lación secundaria que impactan de manera directa o indirecta a los ciuda­
danos (Page, 2010).
Gobierno. Aunque algunos funcionarios deseen enmascarar sus opera­
ciones para mantenerlas en secreto, el incremento en la apertura también
puede generar algunos beneficios para ellos, que pueden incluir uno de los
más importantes atributos que cualquier gobierno puede poseer: legitimi­
dad. Los gobiernos que practican la apertura con sus ciudadanos y que

11
proveen medios para la rendición de cuentas tienden, si todo lo demás es
igual, a ser más legítimos y, por tanto, más efectivos para gobernar. La
transición de los gobiernos con estilos más cerrados a más abiertos es a
menudo dificultoso, ya que los líderes políticos pueden llegar a cuestionar
la calidad de sus propias acciones cuando sale a la luz información pública
negativa.
La apertura puede incluso mejorar el desempeño de un gobierno, más
allá de la capacidad de incrementar la legitimidad del mismo. Es más, hacer
que el gobierno sea más abierto puede ayudar a superar los problemas
frecuentes del acaparamiento de la información gubernamental (Stinch-
bombe, 1990). Si una organización del sector público desconoce lo que
otros hacen, como sucede en muchos casos, las posibilidades de duplica­
ción o de conflictos entre programas aumentan. Además, sin información
se vuelve más difícil hallar soluciones cooperativas de los problemas de
política pública que atraviesan las fronteras organizativas convencionales
—al igual que los problemas políticos más importantes.3 Por tanto, la aper­
tura del gobierno puede vencer los sistemas obsoletos que tienden a domi­
nar el gobierno, impidiendo que llegue a cumplir con su entero potencial
para lograr impactos positivos en la sociedad.

LOS VICIOS DE LA TRANSPARENCIA

Hasta este punto hemos estado aceptando argumentos un tanto acríticos,

y en general persuasivos, en nombre de la apertura y la transparencia del
gobierno. Sin embargo, muy pocas reformas se han hecho sin impugna­
ción, y hay buenas razones para que los gobiernos, e incluso algunos ciu­
dadanos, se opongan a una mayor transparencia del sector público. Incluso
es posible que los defensores de una mayor apertura, salvo tal vez los más
radicales, deseen entender los límites correspondientes a un sector público
abierto,4 además de comprender las consecuencias deseadas de la trans­
parencia (Erkkilä, 2012).

3Esto sería la diferencia entre la coordinación negative y positive en la terminología de Fritzs

Scharpf (1994).
4De manera irónica, Julian Assange, el fundador de Wikileaks, se molestó cuando sus asuntos

legales con el gobierno de Suecia se hicieron públicos.

12
 Toma de decisiones. Tal vez lo que suscita mayor preocupación en refe­
rencia al tema de la transparencia del gobierno es su impacto en la toma
de decisiones. Mientras que tomar importantes decisiones públicas "a la
luz del sol" ha gozado de una gran aceptación entre los ciudadanos, al final
esto puede incidir en que sean de baja calidad. La hechura de una buena
decisión de política involucra muchas veces la posibilidad de dejar en des­
ventaja algunos intereses. Es más difícil tomar este tipo de decisiones cuan­
do está claro para el público que los responsables están dispuestos a dejar
en desventaja a ciertos grupos en el proceso decisorio (Torfing et al., 2011).
Por ejemplo, la Ley del Gobierno a la Luz del Sol ("Government in the Sun­
shine Act"), aprobada en Estados Unidos, tenía la intención de proveerle al
ciudadano los beneficios de un Gobierno Abierto. Dicha ley, sin embargo,
ha producido un número de efectos secundarios no deseados, que en cierta
medida han socavado la democracia en lugar de mejorarla (Statler, 1981).
Paradójicamente, la toma de decisiones con menos transparencia po­
dría dar más ventaja a los intereses menos poderosos en la sociedad que
una con mayor apertura. Como en el caso del "Sunshine Act", la apertura
del proceso legislativo y administrativo permite que cualquier persona rea­
lice un seguimiento de los resultados, así como el involucramiento de los
tomadores de decisiones. En particular, para los legisladores que deseen
apoyar a ciertos grupos de interés o que busquen complacer a sus propios
votantes, la apertura reduce su capacidad de cumplir compromisos, incluso
si éstos pudieran ser de interés público. Para los que se encuentran en ma­
yor desventaja en la sociedad existirán menos grupos de interés que pue­
dan apoyar las campañas de los legisladores, o no contarán con la capacidad
suficiente para monitorear los procesos legislativos y administrativos.
Uno de los ejemplos más claros de estos beneficios se puede encontrar
en la literatura sobre la democracia consociacionista y los pactos de las
élites (véase Andeweg, 2000). Lijphart y otros especialistas sobre el conso-
ciacionismo han notado que la capacidad de trabajar a puertas cerradas ha
permitido que las élites representantes de diferentes segmentos de la so­
ciedad trabajen juntas de manera efectiva y produzcan gobernanza efectiva
incluso cuando los grupos políticos a los que representan pudieran encon­
trar tales compromisos como hechos más abiertamente. Los pactos de élite
posteriores a serios conflictos sociales han dependido de la privacidad para
la toma de decisiones (Higley y Gunther, 1992).

13
 Privacidad. El grado de apertura del gobierno lleva a cuestionar los dere­
chos individuales y la privacidad. La mayoría de los países que implementan
leyes de Gobierno Abierto también poseen, en efecto, algunas legislaciones
en torno a la protección de datos y la privacidad, aunque puedan entrar en
conflicto. ¿Qué significa que el público conozca cómo toman decisiones
administrativas las organizaciones y qué derechos poseen los ciudadanos
que son el objeto de tales decisiones para proteger su anonimato e infor­
mación y que no llegue al resto del público? La elección entre los derechos
de privacidad y una mayor transparencia es una decisión difícil (véase
Bond, 2007), como también lo son las decisiones que requieren sopesar
dos o más conjuntos de elementos de derechos que al hacerse valer resul­
tan unos en perjuicio de los otros.
La apertura del gobierno puede, además, amenazar la privacidad (o al
menos el anonimato) de algunos actores del sector público, principalmente
los burócratas. El acuerdo de Shaffer (véase Hood y Lodge, 2006) entre los
funcionarios públicos y sus nominales amos políticos involucra la voluntad
de dichos políticos por proteger el anonimato de sus oficiales administrati­
vos. Este anonimato es proporcionado a cambio de consejos "francos y sin
miedo" a dichos funcionarios. Sin embargo, si el gobierno es abierto de
manera significativa, entonces se vuelve más difícil mantener este acuerdo
y de nuevo disminuirá la calidad de las decisiones tomadas por los políti­
cos. Los funcionarios públicos estarán menos dispuestos a expresar sus
pensamientos e impresiones acerca de las políticas, si creen que se verán
envueltos en controversias públicas y que potencialmente podrían ser seña­
lados de manera individual por las fallas de éstas.
Propiedad intelectual. Así como son cuestionados los derechos indivi­
duales en el marco del Gobierno Abierto, los derechos de propiedad inte­
lectual de los negocios también pueden resultar amenazados. En el más
obvio de los casos, si una empresa (o un individuo) solicita una patente,
hacer pública la información puede disminuir su valor. La mayoría de los
sistemas legales intentan regular el acceso a la información comercial de
este tipo, pero en un régimen abierto y de transparencia tales protecciones
pueden volverse vulnerables.5 Y si las protecciones para la propiedad in­

5Varios procedimientos legales en 2012-2013 han cuestionado el requisito de que la informa­

ción de las patentes de los fabricantes de medicamentos esté disponible para los productores de
genéricos.

14
telectual son inadecuadas, entonces las empresas cesarán de cooperar
con el gobierno en torno a las políticas regulatorias, lo que reducirá su
efectividad.

Resumen y conclusiones

Es difícil negar el significado de la apertura para promover la gobernanza

democrática y de rendición de cuentas. Los efectos positivos de un sistema
más transparente son innegables, especialmente cuando un gobierno tiene
una historia de restricciones en el acceso de los ciudadanos para conocer
qué sucede dentro de su gobierno. El resto de los capítulos de este volu­
men proporcionan numerosos ejemplos de los impactos de la apertura del
gobierno y de los beneficios de dicha acción en la democracia y la efectivi­
dad. Se muestran, además, varios medios a través de los cuales una mayor
transparencia puede ser obtenida.
Se debe tener cuidado, sin embargo, de no tratar la transparencia como
una ideología de gobierno a la cual se debe suscribir sin prestar atención
a sus consecuencias. Algunas cuestiones del gobierno, tal vez algunas de
las más importantes, son mejor hechas en privado que ante la vista pública.
Tomar decisiones difíciles cuando el mundo entero observa puede volver
improbable la consecución de la innovación y la valentía que estas decisio­
nes requieren, aunque debemos aplaudir la apertura y la transparencia en
muchas instancias.

B. Guy Peters
University of Pittsburgh

15
16
 Esbozo del libro

Este libro es resultado del Proyecto de Investigación sobre el Gobierno

Abierto que los autores hemos venido haciendo en el marco de la cátedra
de investigación "Administración Pública, Gobierno y Ciudadanos" de la
egap, Gobierno y Política Pública del Tecnológico de Monterrey. Su objetivo

es aproximarnos a una propuesta de reconfiguración Estado-sociedad, ten­

diente a legitimar modelos de gestión más flexibles que permitan articular
sus elementos más importantes con una reflexión a la luz de lo político:
Gobierno Abierto como una plataforma de democracia abierta.
Es importante destacar que hemos discutido este proyecto en varias
instituciones académicas y foros internacionales, generando expectativas in­
teresantes. En verano de 2012, Freddy Mariñez Navarro tuvo la oportu­
nidad, como visiting scholars en la Georgetown University, de profundizar
en algunos ejes del libro. Ahí hizo contacto con funcionarios del gobierno
del Distrito Columbia en Washington, para corroborar y validar algunas de
sus propuestas. En este mismo año presentamos en dos congresos inter­
nacionales avances de nuestras discusiones y seminarios.
Primero, en la VIII Conferencia Anual de la Red Interamericana de Insti­
tutos de Administración Pública (inpae, por sus siglas en inglés) en la ciudad
de San Juan de Puerto Rico, intitulada "Gobierno Abierto: por una gestión
pública más transparente, participativa y colaborativa", donde expusimos
la ponencia "Transitando hacia un Gobierno Abierto en los Gobiernos de
proximidad. El caso de León, Guanajuato, México". Y el otro, en el marco del
XVII Congreso del clad celebrado en Cartagena de Indias, Colombia, donde
organizamos para el área temática "Transparencia y rendición de cuentas
para la implantación del buen gobierno y de la ética pública", un Panel de­

17
nominado "Más allá de la transparencia y la rendición de cuentas: retos y
desafíos bajo un enfoque de Gobierno Abierto". En este panel se expusieron
dos ponencias de nuestra autoría: "El debate abierto del Gobierno Abierto"
y "Retos del Gobierno Abierto bajo un enfoque de política pública".
En 2013, Rafael Valenzuela Mendoza hizo una estancia de investiga­
ción en el Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, con
sede en la Región Metropolitana de Santiago, Chile. En esta estancia se
aprovechó para avanzar en las propuestas del libro, y por otro lado, anali­
zar aspectos fundamentales de su investigación doctoral, cuyo tema tam­
bién es el Gobierno Abierto en la perspectiva comparada en América Latina,
profundizando en los casos de México y Chile, investigación que está por
concluir este mismo año.
Para sistematizar, se dividió la publicación en dos partes. La primera,
Lo conceptual del Gobierno Abierto, contiene en un primer capítulo el debate
teórico proveniente de académicos e instituciones públicas de Estados Uni­
dos y Europa, así como de las visiones de América Latina. Analizamos aquí
las consideraciones políticas del Gobierno Abierto que lo hacen ver como
una plataforma de democracia abierta, tomando un asunto clave en esta
perspectiva como el capital informacional.
El segundo capítulo aborda las tendencias de la gestión pública en el
marco de las reconfiguraciones de la sociedad y el Estado, donde damos
cuenta de la importancia de un Nuevo Servicio Público, como modelo de
gestión que mejor representa la apertura y democratización que supone un
Gobierno Abierto, y con visión de red. En el tercer capítulo explicamos y
proponemos cuatro componentes del Gobierno Abierto, organizado en dos
ejes. El eje transversal: la transparencia, y el eje de legitimidad de gestión
pública: la participación colaborativa entre gobierno-ciudadanos, gobierno-
empresas privadas y gobierno-gobierno. El eje de la transparencia la abor­
damos en la línea de la nueva perspectiva centrada en la transparencia
focalizada, visualizando por supuesto la crítica y los obstáculos que enfren­
tó la primera generación basada en el Acceso a la información. El eje de la
legitimidad de la gestión tuvimos la oportunidad de explicar y analizar con
más detalle la participación colaborativa en sus tres dimensiones: la cola­
boración gobierno-ciudadanos, cooperación o asociación gobierno-sector
privado y las relaciones gubernamentales colaborativas.

18
 La segunda parte del libro la dedicamos a desarrollar un estudio de
caso en el municipio León de Guanajuato, México. Con base en la propues­
ta teórica del libro, emprendimos el análisis de la realidad local en México,
y considerando distintas encuestas, y características particulares de cada
región, identificamos en el bajío, zona centro-occidente del país, un caso en
plena etapa de madurez, relevante en términos de la apertura que los go­
biernos locales habrán de tomar en cuenta, para la pertenencia de una
propuesta "open" desde lo local.

LOS AUTORES
[Monterrey Nuevo León, México
Verano de 2013)

19
20
 Primera parte

Lo conceptual del
Gobierno Abierto

21
22
 El debate actual del Gobierno Abierto

Introducción: una aproximación necesaria

El término Gobierno Abierto nos brinda múltiples definiciones, y en cada

una se identifican tendencias con un abordaje teórico muy particular. Al­
gunos sostienen que un Gobierno Abierto es resultado del cambio tecno­
lógico, en el que la Web 2.0 desempeña un papel fundamental y el centro
de su análisis son las tecnologías de información. Otros enfatizan la impor­
tancia de concebir al Gobierno Abierto como un cambio en los valores del
servicio público y la organización; en síntesis, se traduce en una nueva
cultura organizational.
Por otra parte, se identifica una tendencia más que concibe el Gobierno
Abierto como un nuevo modo de gobernar que requiere de un modelo de
gestión. Esta línea, que va más allá del cambio tecnológico, es la que explo­
ramos en esta investigación. También se explica que la Open Data o mejor
conocida como datos abiertos, está revolucionando el concepto de transpa­
rencia. Contar con información que puede ser transformada para un fin
mayor al interés particular resulta en una nueva relación entre productor de
información y receptor de la misma. Ello se explica por la razón de que un
dato por sí mismo no es nada, sino hasta cuando se juntan diversos datos
que luego se convierten en información. Además, si somos capaces de inter­
pretar esta información, estaríamos entonces hablando de conocimiento.1
Quizás ése es el espíritu de Open Data. "Los datos [...) en sí mismos no ofre­
cen ningún valor, por lo que hay que dotarlos de significado para convertirlos

1El conocimiento precede a la acción y es condición de posibilidad debidamente aplicado para

resolver la problemática que nos motiva, como es el Gobierno Abierto (Oszlak, 2013).

23
en conocimiento válido y con valor para los demás. Visto así, es el objetivo
esencial del Gobierno Abierto" (Linares, 2010: 62).
Guardián Orta (2010) nos presenta una definición de Gobierno Abierto
como "la doctrina política que sostiene que la actividad del gobierno y de
la administración del Estado debe estar abierta a todos los niveles para el
escrutinio eficaz del público y de su supervisión. En su más amplia con­
cepción se opone a la razón del Estado de legitimar como secreto de Esta­
do cierta información aduciendo temas de seguridad" (2010: 76).
La definición de Calderón y Lorenzo también hace aportaciones al tema
de Gobierno Abierto cuando expresa que es aquel "que entabla una cons­
tante conversación con los ciudadanos con el fin de escuchar lo que ellos
dicen y solicitan; que toma decisiones basadas en sus necesidades y pre­
ferencias, que facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en
el desarrollo de los servicios que presta y que comunica todo lo que decide
y hace de forma abierta y transparente" (2010: 11).
En 1957 aparece por primera vez el concepto de Open Government, atri­
buido a Wallace Parks con motivo de su artículo publicado en el mes de
octubre de ese año, en la revista George Washington Law Review, intitulado
"The Open Government Principle: Applying the Right to Know under the
Constitution" (Jiménez, 2013), una década previa a la promulgación de la
Ley Federal de Libre Acceso a la Información Pública de los Estados Unidos
de Norteamérica (foia, por sus siglas en inglés). En su concepción original
se trataba de un gobierno que buscaba "abrir las ventanas" del sector público
hacia el escrutinio ciudadano, con el objetivo de combatir el secreto guberna­
mental y reducir la opacidad burocrática. Taewoo Nan (2012), de la Albany
University, ha llegado a la conclusión mediante estudios empíricos, de que
"dos palabras de moda que actualmente están infiltrando el sector público
son Gobierno Abierto (Open Government) y Government 2.0. En la trayectoria
del desarrollo de e-gobiemo, el Gobierno Abierto y el Gobierno 2.0 parecen
ser, respectivamente, sus nuevos medios. Es una realidad no sólo en Esta­
dos Unidos, sino también en otras democracias avanzadas, así como en
ciertos países en vías de desarrollo. La plataforma y la norma para la tecno­
logía permitida por el gobierno se están moviendo del e-gobierno (Govern­
ment 1.0) al Gobierno Abierto (Government 2.0)” (2012: 347).
En 2011 se constituyó el Open Government Partnership (ogp Network);
esta red reúne las diferentes iniciativas de una cantidad significativa de go-

24
biemos del mundo. Su misión es introducir a los gobiernos, a las organiza­
ciones no gubernamentales y a las empresas privadas con experiencia,
habilidades y tecnologías, a asistir a los países tanto conceptualmente como
en la implementation de mejores prácticas de Gobierno Abierto en sus
compromisos de reformas (<http://www.opengovpartnership.org/ogp-net-
work>). En el mismo 2011 los diferentes países que conforman la red gene­
raron una Declaración2 en la que puntualizan los siguientes elementos:

1. Aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades guber­

namentales;
2. Apoyar la participación ciudadana;
3. Aplicar los más altos estándares de integridad profesional en todos los
gobiernos; y
4. Aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la ren­
dición de cuentas.

Los gobiernos signatarios se comprometieron a adoptar estos princi­

pios y a trabajar para fomentar una cultura mundial de Gobierno Abierto
que empodere a los ciudadanos, les cumpla y avance en los ideales de un
Gobierno Abierto y participativo en el siglo xxi.
Transitar hacia un Gobierno Abierto implica un conjunto de cambios
en la perspectiva de la cultura organizacional (sobre todo en la organiza­
ción pública) y de gestión. César Calderón (2012), citando el blog de Javier
Linares, presenta algunos cambios que deben realizarse en la implemen­
tation de un Gobierno Abierto:

1. Cambio en los procesos: Los procesos en la administración pública no

han sido diseñados para servir a los ciudadanos, no son cómodos para
el ciudadano o no le ayudan; por tanto, hay que reingeniarlos —elimi­
narlos o cambiarlos— para conseguir que así sea.
2. Cambio en la organización: Las organizaciones públicas están diseña­
das bajo modelos jerárquicos que nada tienen que ver con la eficiencia. 2

2 Los países que firmaron la Declaración el 20 de septiembre de 2011 fueron Brasil, Indonesia,

Mexico, Noruega, Filipinas, Sudáfrica, Reino Unido y Estados Unidos. Los países que han aprobado
la Declaración al mes de abril de 2013 son 58. Esto puede consultarse en <http://www.opengovpart-
nership.org/open-government-declaration>

25
 Es imprescindible reorganizar las administraciones, las plantillas y la
definición de los puestos de trabajo, para poder actuar bajo un modelo
en red, orientado a proyectos y a la consecución de resultados.
3. Cambio en las formas de relación: Del mostrador a la mesa redonda;
del correo certificado a la comunicación en línea; de la obligación a la
presencia física a las facilidades de relación, etcétera (2012: 27).

Vemos entonces que en la actualidad, bajo los ejes de transparencia,

participación y colaboración, el Gobierno Abierto se ha posicionado como
una nueva manera de fortalecimiento de las capacidades del gobierno y la
modernización de la administración pública. Autores como B. Guy Peters
(2001; 2003), Jan Kooiman (2004), Luis E Aguilar Villanueva (2007), Renate
Mayntz (2001), entre otros, han venido planteando que la modernización
de la administración pública se debe a diversos factores. Por una parte, la
necesidad de alcanzar mayor eficiencia en la producción de servicios, con
el objetivo de reducir el gasto público dada a la crisis fiscal del Estado; la
pérdida de certidumbre de un centro de control político eficaz —capacida­
des del Estado—, que ha generado alternativas de coordinación entre lo
político y lo social; el factor explicado desde la perspectiva de la globaliza-
ción, que ve como unas de sus consecuencias la habilidad tradicional del
Estado para dirigir la sociedad y la transferencia de competencias a insti­
tuciones internacionales y las que se generan de la desregulación de los
mercados internacionales; por otra parte, la emergencia de la Nueva Ges­
tión Pública (ngp), que trajo aparejada una nueva gestión de lo público.
Antecedidos por los conceptos o paradigmas posburocráticos, primero el
establecido por Micheal Barzelay (2000), en el que propone sustituir la
frase "interés público" por "los resultados que valoran los ciudadanos"; y
segundo, por los conceptos de Osborne y Geabler (1997), que expresaban
el espíritu empresarial en la gestión pública, en la ngp confluyen según B.
Guy Peters (2001), los cuatro modelos de gobierno administrativo siguien­
tes: el desregulado, el flexible, el de mercado y el participativo.
Por esta razón asumimos en esta primera parte que Gobierno Abierto
plantea oportunidades para un fortalecimiento institucional que permite un
nuevo enfoque en la relación gobierno-sociedad, ya que abre nuevas pers­
pectivas colaborativas entre los ciudadanos y el gobierno, la empresa privada
y el gobierno, así como en la burocracia, tomando como base las tecnologías

26
 de información.3 Entonces, el Gobierno Abierto, teniendo como instrumento
las tecnologías de información, no es más que un esquema innovador de
legitimidad de los modelos de gestión posburocráticos, sustentado por orga­
nizaciones públicas abiertas y flexibles, que pone de esta manera en la mesa
de discusiones una nueva configuración sociedad-Estado.
Podemos precisar los elementos sustantivos del Gobierno Abierto
cuando la autoridad ejerce el poder compartiéndolo, sin secrecía —trans­
parente—, con participación y confianza, y de manera autónoma —sin de­
jarse cooptar por otros poderes.

Cuadro 1
LO SUSTANTIVO DEL GOBIERNO ABIERTO

Premisas sustantivas Elementos caracterizadores

Valores De la democracia representativa a la democracia de partici­
participativos pación colaborativa
Valores democráticos De la primera generación de la transparencia a una transpa­
republicanos rencia activa y focalizada como herramienta de política pú­
blica. De los datos solicitados a los datos abiertos
Disponibilidad de información, calidad de la información,
transparencia y rendición de cuentas
Confianza institucional
Visión de Gestión Colaboración en red para una mayor eficiencia y eficacia de
en Red la gestión pública
Actores gubernamentales con ciudadanos y actores priva­
dos haciendo redes potenciales para la hechura de las polí­
ticas y las decisiones públicas
Visión de e-gobierno Uso de tecnologías de información como detonante
Nuevo enfoque de Colaboración y transparencia para una gestión del nuevo
Gestión Pública Servicio Público
Gobemanza Funcionarios públicos comprometidos con el interés público,
colaborativa el ejercicio de la transparencia y la rendición de cuentas
El sector económico con visión de responsabilidad social de
los negocios

Fuente: Elaboración propia.

3 Destacan las investigaciones y propuestas empíricas de Albert J. Meijer (2012), Teresa

Harrison (2011), Sharon Dawes (2010), Beth Noveck (2010), César Calderón y Sebastián Lo­
renzo (2010) y Daniel Lathrop (2010); Center for Tecnhology in Government de la University
of Albany, y el Open Government Working Group del gobierno de Estados Unidos.

27
Consideraciones políticas del Gobierno Abierto

La perspectiva de gobierno, entendida como un proceso de conducción,

muestra que el que gobierna conduce el "timón" mediante el control admi­
nistrativo, así como la regulación del funcionamiento de los mecanismos
de la unidad política (Deutsch, 1980). Esto ha implicado que el Estado se
haya caracterizado históricamente por ejercer un control autoritario de apa­
ratos burocráticos y una movilización de recursos y soportes. Este control
y estos recursos y soportes se expresan en reglamentaciones en las que la
organización estatal pone un marco y límites a las actividades de los acto­
res y aparece como el único defensor del orden público y de la regulación
social.
Este poder estatal es necesario para que el Estado llene su función
esencial que ha hecho de éste el regulador del orden y del movimiento,
articulando las funciones generales de reproducción social y de reproduc­
ción del complejo organizacional. Georges Burdeau afirma que "el Estado
es asiento de un poder cuyos gobiernos son los agentes en ejercicio. Asien­
to de un poder quiere decir que éste encarna una idea de derecho" (Bur­
deau, 1992: 109).
Es ahí justamente donde reposa la legitimación de la dominación o del
poder autoritario del mandamiento constitucional o legal, característica
que Max Weber explica: "[...) el tipo más puro de dominación legal es
aquel que se ejerce por medio de un cuadro administrativo burocrático"
(Weber, 1997: 175). El mismo Max Weber presenta una definición de Estado
que apunta a poner en relación una estructura de poder legítima (la orga­
nización), una distribución del poder (el monopolio de la fuerza física), un
conjunto de funciones (coerción), un campo de acción específico (el terri­
torio) y una manera particular de construir este campo (el monopolio de
la violencia). Bajo todas estas relaciones de carácter weberiano, el poder
del Estado se ha podido subdividir en fuerza pública y en autoridad pública
(Fleiner-Gerster, 1986). La primera nos lleva a utilizar los medios de coerción
física, ya que el Estado tiene el monopolio de la fuerza. La segunda reposa
sobre la confianza que los órganos del Estado inspiran en los ciudadanos.
Dicho de otra manera, "la esfera pública engloba todas las instituciones
que reglamentan y coordinan los asuntos y los intereses colectivos de la
sociedad. La autoridad de regulación de sus relaciones con las unidades

28
exteriores es siempre una de las atribuciones capitales de las institucio­
nes políticas centrales (Smith, 1985: 208).
Por otro lado, y en lo referente al carácter de autoridad reguladora del
aparato estatal, es pertinente —dada su relación con las decisiones públi­
cas y las acciones gubernamentales— la aproximación que tiene David
Easton (1999) a los sistemas políticos en el momento en que considera la
vida política como un sistema de comportamiento, inserta en un ambiente
las influencias de las cuales este mismo está expuesto y reacciona. Así,
para que un sistema político se distinga de otro sistema, se le puede obser­
var el cumplimiento exitoso de dos funciones distinguidas por interaccio­
nes políticas: asignar valores para una sociedad y lograr que la mayoría de
sus miembros acepten estas asignaciones como obligatorias, al menos la
mayor parte del tiempo" (Easton, 1997: 223).
Este concepto de sistema político, entendido como caja negra, es consi­
derado como un conjunto de intercambios (Input-Output). El Input (insumos)
consiste en agregados que concentran y reflejan todo lo que concierne a las
tensiones políticas cuyas consecuencias serán transformadas y organi­
zadas en Output (producto), engendrando lo que se denomina el bucle de
retroalimentación, que actuaría como factor de regulación del sistema.
Cabe señalar que los efectos de los insumos en las decisiones y acciones
gubernamentales son un elemento importante en este concepto de siste­
ma, ya que "saber quién controla a quién en los diversos procesos de toma
de decisiones seguirá siendo una preocupación vital, puesto que la pauta de
las relaciones de poder ayuda a determinar la índole de los productos" (Eas­
ton, 1997: 228), que se reflejan en reglamentos, políticas públicas y leyes.
Es la manera como el gobierno hace frente a las tensiones del sistema
mediante la retroalimentación. Se precisa que la acción del sistema tenga
personas que suelan hablar en nombre de él, y éstas son las autoridades que
toman decisiones para satisfacer demandas o crear las condiciones que la
satisfagan. Vemos así que el término público se centra en la interacción y las
relaciones en el sistema político, por lo que se refiere a los políticos y admi­
nistradores que toman las decisiones, respecto de cuya capacidad adminis­
trativa se quiere tener seguridad (Thóenig, 1997). Esta característica, vista
también por Woodrow Wilson, es la clásica dicotomía de la administración
pública: políticos vs. administradores públicos. Y es justamente por esta
vía por la que se distribuyen cosas valoradas entre personas y grupos,

29
siguiendo uno o más de tres procedimientos posibles (Easton 1997): pri­
vando a la persona de algo valioso que poseía, entorpeciendo la consecu­
ción de valores que de lo contrario se habrían alcanzado, o bien permitiendo
el acceso a los valores a ciertas personas y negándoselo a otras.
Es importante asumir que la administración pública se originó en la
ciencia política y que su desarrollo inicial ocurrió en su interior, por lo que
los preceptos fundamentales de esta disciplina —el pluralismo, la visión sis-
témica de la política y los conceptos constitucionales del país— sirvieron de
premisas de la administración pública (Henry, 2001). Al respecto, Robert
Dahl analizó el estado de la disciplina de administración pública en su
artículo de 1947, publicado en la Public Administration Review (La Ciencia de
la Administración Pública). "Precisó algunas acciones para una disciplina
que pronto surgió por sus propios méritos; sin embargo, lo más signifi­
cativo que Dahl advirtió a los teóricos [fue) que, para que la administración
pública fuese aceptada como ciencia política (el campo de estudio de la
mayor parte de las academias de administración pública), la doctrina preva­
leciente de que administración es política tendría que ser más que una sim­
ple revelación: había que crear una ciencia de la administración pública
que [plantee honestamente los fines) y que 1) reconozca las complejidades
de la conducta humana; 2) trate acerca de los problemas de valores normati­
vos en situaciones administrativas, y 3) tenga en cuenta la relación entre la
administración pública y su medio social" (Shafritz y Hyde, 1999: 171-172).
De esta manera, la función de la ciencia política era describir los prin­
cipios que serían adheridos a las cuestiones públicas y al estudio de las
operaciones de los gobiernos, para demostrar lo que es bueno, criticar lo
que es malo o ineficiente y sugerir mejoras. O, como decía Karl Deutsch,
"el conjunto de las decisiones tomadas por medios públicos constituye el
sector público de un país o sociedad" (Deutsch, 1993: 15).
En esta visión orientada a los resultados políticos, el Estado es el único
en instalarse en el centro de las decisiones públicas,4 ignorando y margi­
nando, por una parte, la especificidad de lo que es público, y por la otra, la

4Aunque el trabajo de H. Simon, al introducir el concepto de racionalidad ilimitada,

rompió de manera definitiva con la concepción tradicional de la racionalidad absoluta en las

decisiones públicas, no se trata de pretender que las decisiones son irracionales, sino que
la racionalidad de su acción es parcial, fragmentada y limitada, pero siempre centrada en
los actores gubernamentales.

30
 coconstrucción de soluciones colectivas por la intervención de actores que
tienen estatus o legitimidad en materia de autoridad gubernamental.5 En
otras palabras, "existe el riesgo de que la autoridad pública sea el único o
el principal actor de una sociedad que pueda etiquetar y, por ende, abordar
los problemas colectivos, construir la categoría de lo que es público y lo
que pertenece a lo privado" (Thóenig, 1997: 26).
De esta manera, las nuevas condiciones de competencia, flexibiliza-
ción e informatización del trabajo; los costos adicionales de la burocracia
y la exigencia de una producción más diversificada, están conjugándose
para establecer el papel de los actores no gubernamentales en el centro
de las decisiones públicas. Este elemento puede explicar por qué en las
organizaciones modernas las políticas públicas de hoy hacen hincapié en
el fortalecimiento del capital social y el capital informacional, así como de
la transparencia y la rendición de cuentas (Jordana, Mota y Noferini, 2012).
Es un acuerdo entre autores especialistas del tema sobre los cambios
en el nivel gubernamental que el debate desarrollado en las últimas déca­
das al respecto, ha tenido un eje clave común: el Estado ha dejado de tener
el monopolio sobre los conocimientos y los recursos políticos e instituciona­
les necesarios para gobernar, y hay una tendencia a la influencia creciente
de actores no gubernamentales en las decisiones públicas. En este sentido,
Jean Claude Thóenig (2005) ha venido afirmando que:

La teoría de las organizaciones tal como se practica hoy se posiciona sobre

nuevas agendas del conocimiento. Tiende a dejar de lado su perímetro estándar
y expande su dominio hacia una definición no estrecha. Trabaja principalmente
con objetos que habían sido minimizados, como construcciones informales o
casi organizadas, alianzas entre empresas, mercados económicos, redes sua­
ves o sistemas con lazos débiles entre sus partes. Las configuraciones a las
cuales presta atención se distinguen por su naturaleza multipolar, no con un
centro único sino con un corazón complejo. No están delimitadas por fronteras
netas que las diferencian claramente de su ambiente. Finalmente sus partes
constitutivas están ligadas por relaciones sociales y simétricas y por relaciones
no transitivas.

5E. Pendleton Herring (1936) afirmó en su interesante libro Public Administration and Public

Interest, que el interés público es la norma que guía al administrador al aplicar la ley. Éste es
el símbolo verbal planeado para introducir unidad, orden y objetividad en la administración.

31
 En consecuencia, podemos señalar que un gobierno democrático tradi­
cional, con una administración pública jerárquica, se encuentra hoy con obs­
táculos para enfrentar contextos complejos, inciertos y dinámicos. En esta
misma dirección, B. Guy Peters (2003) expone que el modelo tradicional de
gobierno de la sociedad comenzó a recibir ataques, tanto en el ámbito prác­
tico como en el académico, cuestionándose que fuera un medio apropiado
para conducir efectivamente la economía y la sociedad.
Tres han sido las respuestas más frecuentes: una, resaltar el uso de los
actores societales y, especialmente, utilizar las redes de actores que rodean
casi todas las áreas de políticas para su formación y administración; dos,
alterar la forma como se implementan las políticas públicas, involucrando
a la sociedad civil, y aun a las organizaciones con fines de lucro, en el sumi­
nistro de los servicios, y tres, hacer hincapié en la eficiencia por encima
de la participación, con la creación de agencias y otro tipo de organizacio­
nes autónomas o semiautónomas, cada una de ellas sería responsable de
suministrar un solo servicio (Peters, 2003),
Hay que destacar entonces que en esta época de cambios las orga­
nizaciones gubernamentales se han visto en la necesidad de replantear su
filosofía y estilo administrativo tradicional.6 Los gobiernos con visión con­
temporánea de lo público deben enfrentar este reto, por lo que se ha gene­
rado lo que hoy se puede denominar una forma de gobierno más abierta y
flexible, entendida como aquella que involucra mutualidad e interdepen­
dencia entre actores públicos y no públicos, así como entre diferentes gé­
neros de actores públicos, por lo que pocas soluciones son respondidas
exclusivamente por las autoridades gubernamentales. De esta manera "la
habilidad de los actores para coordinar actividades, desarrollar una forma
de gobernanza que no esté dirigida por el mercado ni por las decisiones
jerárquicas, y perseguir iniciativas articuladas complejas presenta un con­
junto de enigmas conceptuales que desafían las nociones burocráticas de
organización, la acción racional y el autointerés (Fountain, 2001).
Visto así, podemos afirmar que estamos en presencia de un tipo de
confrontación político-administrativa centrada en grupos organizados con
interrelaciones colaborativas complejamente entrelazadas, que transforman

6 Estos cambios se han expresado de diversas maneras en el nivel mundial, dependiendo de la

cultura administrativa y política de continentes, países, regiones y localidades.

32
 muy profundamente las formas y mecanismos de orientación y control
social. En esta línea, las instituciones gubernamentales deben, en una pri­
mera instancia, crear las condiciones para la participación colaborativa
con transparencia, tanto de los ciudadanos como de los distintos actores
involucrados en lo público, mediante iniciativas, como son las actividades de
la participación de la sociedad y hechura de políticas públicas y de sus
decisiones.
¿Por qué hablamos de una nueva lectura del gobierno? Es un hecho
que cada día se han flexibilizado, diversificado y complejizado las estructu­
ras y los procesos institucionales del Estado moderno, por lo que los fun­
cionarios se han visto en la necesidad de desarrollar nuevos modelos de
gestión basados en redes colaborativas cuyas herramientas fundamentales
son las tecnologías de la información (tic). Tal como lo afirma Alejandro
Nieto, "responde al descubrimiento de que los actores sociales no están
vinculados por la relación única y unidireccional (del Estado a los particu­
lares, como se creía antes), sino que se trata de relaciones bidireccionales,
que se influyen recíprocamente (los particulares no son inertes sino que
influyen sobre el Estado); además, no es una relación bipolar sino plural
(son varios los agentes que están en el escenario); todos interdependientes
entre sí, intercambiándose información y recursos para colaborar en un fin
común que a todos interesa" (2008: 271),

Gobierno Abierto como plataforma de democracia abierta

Cuando hablamos de democracia en el sentido moderno, nos referimos a

una democracia diferente de la defendida por los griegos. En el transcurso
de más de dos mil años, la civilización occidental ha enriquecido, modifica­
do y articulado sus metas valorativas. Hoy podemos decir que las demo­
cracias son indirectas; es decir, representativas, en las que nos gobiernan
representantes, no nosotros mismos. Hablamos de la democracia moderna
al referirnos a aquella que le ha proporcionado a cada individuo la seguri­
dad de su libertad,7 donde todos participan en la cosa pública.

7Robert Dahl (1993: 257-279), al explicar la segunda transformación democrática, de la

Ciudad Estado al Estado Nacional, establece ocho consecuencias que en su conjunto colocan
al moderno Estado democrático en contraste con los antiguos ideales y prácticas de los
gobiernos democráticos y republicanos; ellas son: representación, extensión ilimitada, lími­

33
 La igualdad natural de los hombres, postulado ético de la democracia
representativa liberal, coincide con las fases sucesivas de la ampliación
de los derechos políticos, hasta el reconocimiento del sufragio universal
(masculino y femenino). Estos hechos modificaron la estructura del Estado,
permitiendo la existencia de grupos organizados con intereses muy concre­
tos y con procedimientos normales para alcanzar las decisiones colectivas.
En este sentido, podemos caracterizar a los gobiernos democráticos libe­
rales por estar dotados de dos grandes premisas: el carácter democrático y
el Estado de Derecho. Por una parte, tenemos los elementos que dotan a los
gobiernos de su carácter democrático, donde encontramos la existencia de
partidos políticos que compiten entre sí por el acceso a la representación
política en los órganos de gobierno; la realización de elecciones libres, equi­
tativas y periódicas; un partido mayoritario que en las elecciones encabeza
al gobierno, y sufragio igual y universal de los adultos. Por otra parte, tene­
mos los elementos que producen el Estado de Derecho, tales como los
derechos civiles que aseguren la libre organización de las corrientes de opi­
nión; la toma de decisiones por una mayoría numérica; las garantías de
los derechos de las minorías contra cualquier abuso por parte de las mayo­
rías (limitaciones normativas al ejercicio del poder); la autoridad y los ciu­
dadanos, sometidos por igual al imperio de la ley, y un gobierno que debe
rendir, directa o indirectamente, cuentas a los ciudadanos y responsabili­
zarse de sus actos y sus decisiones (Bobbio, 1997).
Intentando explicar más este esquema, Norberto Bobbio ha dejado muy
clara la relación de necesidad entre el liberalismo y la democracia. En una
de sus combinaciones propuestas ha afirmado que "[...) c) liberalismo y de­
mocracia están ligados necesariamente en el sentido de que sólo la demo­
cracia es capaz de realizar en plenitud los ideales liberales y sólo el Estado
liberal puede ser la condición para la práctica de la democracia" (Bobbio,
2002: 59). Por eso Giovanni Sartori (2000), al estimar también esta relación,
afirma que el liberalismo es ante todo la técnica de limitar el poder del Estado,
y la democracia, la inserción del poder popular en el Estado.
Con estas características, las democracias denominadas liberales,
dada su relación de necesidad, no están vacías de contenido y energías.

tes a la democracia representativa, diversidad, conflicto, poliarquía, pluralismo social y orga­

nizativo y expansión de los derechos individuales.

34
Por el contrario, "la competencia político-electoral, la responsabilidad en
y de los aparatos del Estado y la participación en la sociedad son las que
configuran y completan el recorrido siempre cambiante de la dinámica y
de la transformación de los regímenes democráticos" (Pasquino, 2000:
31-32),

Del voto a la plataforma abierta del gobierno

Pero además de estos elementos base de toda democracia, la convivencia

ciudadana tiene que verse como un proceso también participativo y trans­
parente. Es decir, nos referimos a ir más allá del voto o de la democracia
representativa o la democracia procedimental. Ya hoy los gobiernos deben
concebirse como plataformas de democracias participativas cuyas caracte­
rísticas son la transparencia, la participación ciudadana, la rendición de
cuentas, la colaboración entre los ciudadanos y los gobiernos, apoyados
por las tecnologías de la información y, por supuesto, como modelos de
gestión con confianza que impliquen funcionarios responsables con ética
pública.8 Después de la llegada de la World Wide Web (3W), muchos anti­
ciparon que Internet podría revolucionar al gobierno, permitiendo un
aumento en la participación política: una democracia electrónica, así como
una revolución de e-commerce. Expertos anunciaron una nueva Edad de
Oro de Pericles y celebraban las oportunidades cívicas de las nuevas comu­
nicaciones y tecnologías de la información. El ideal deliberativo de la gente
con distintos orígenes y diferentes puntos de vista debatiendo y votando,
incluso sobre cuestiones públicas, estaba a punto de convertirse en una
realidad (Noveck, 2010).
La teoría democrática es muy enfática en este sentido, cuando estable­
ce que la superioridad de la democracia con respecto a otras formas de
gobierno se produce porque aquélla da vida a la transparencia del poder,
al poder sin máscara; de esta manera, entonces, "la obligación de la publi­
cidad de los actos gubernamentales es importante, no sólo, como se dice,

8 El significado de confianza en una gobernanza efectiva sugiere que el desarrollo de un

modelo de confianza pública es oportuno y práctico. El supuesto del desarrollo del modelo de
confianza refleja una creencia en un parsimonioso modelo con un manejable número de fac­
tores que podría proveer bases sólidas para el estudio empírico de la confianza en las agencias
del gobierno (Mayer, Davis y Schoorman, 1995, citado por Seok-Eun, 2005: 614).

35
para permitir al ciudadano conocer las acciones de quien detenta el poder
y en consecuencia de controlarlos, sino también porque la publicidad es en
sí misma una forma de control, es un expediente que permite distinguir lo
que es lícito de lo que es ilícito" (Bobbio, 2008: 37).
Tim O'Reilly (2010) explica que el gobierno debe convertirse en plata­
forma de la democracia en esta nueva era de información. "Hay un nuevo
pacto en el horizonte: información producida por y en nombre de los
ciudadanos en la savia de la economía y la nación; el gobierno tiene la
responsabilidad de tratar la información como un activo nacional. Los
ciudadanos están conectados como nunca antes y tienen el conjunto de
habilidades y la pasión para resolver problemas que les afectan local­
mente, así como a nivel nacional. Los servicios e información del gobierno
se pueden proveer siempre a los ciudadanos cuando y donde lo necesiten"
(2010: 12-13).
De lo que se trata entonces es de pasar de una democracia formal a
una democracia real donde la transparencia, la rendición de cuentas, la
colaboración y la confianza sean articuladoras activas entre actores guber­
namentales y no gubernamentales. Son estos elementos los que le impri­
men un diferencial filosófico político a la manera de gobernar propuesta
por el Gobierno Abierto.
Por otra parte, Douglas Schuler (2010) ha definido muy claramente
cuatro elementos que son base y centro de lo que sería una plataforma
democrática de un gobierno.
El primer concepto que este autor propone es la inteligencia cívica, vista
como inteligencia colectiva directa dirigida a enfrentar los desafíos compar­
tidos; es decir, a dirigir las capacidades percibidas, actuales y potenciales
de los individuos, grupos y organizaciones sociales, para responder inte­
ligente, efectiva y equitativamente a los desafíos actuales en el logro del
desarrollo de la convivencia democrática. Su presencia o ausencia deter­
minará cómo efectivamente estos desafíos pueden enfrentarse. "A causa de
que el gobierno y otras élites grupales no son capaces de hacer frente a los
problemas, se requerirá una forma más profunda de inteligencia cívica
construida por ricas interacciones entre ciudadanos distribuidos en todo el
mundo. Esta inteligencia no emergerá únicamente de una serie de votos u
otras técnicas algorítmicas [...]" (2010: 92), El segundo concepto lo rela­
ciona el autor con la democracia, entendida como un ideal; es la forma de

36
 organización política que más estrechamente encama la inteligencia cívica.
En otras palabras, es la intersección entre el ideal y la práctica convi-
vencial. Así, "democracia se define también por procesos inclusivos y
transparentes, aunque a veces se bloquea el acceso a estos procesos y, ade­
más, éstos a su vez son a menudo amañados por la élite política o eco­
nómica" (2010: 92). El tercer concepto propuesto por Schuler es el Gobierno
Abierto, que ofrece un grupo provocativo de ideas para la reconstrucción
del gobierno, con el objetivo de aumentar y mejorar las habilidades de las
sociedades democráticas para enfrentarse efectiva, sustentable y equita­
tivamente a cuestiones o problemas que tienen que ver con decisiones
públicas. Y el cuarto concepto es la Online Deliberation, vista como un pro­
ceso de comunicación directa mediante las tecnologías de la información
disponibles, para que la gente discuta de manera abierta sus razones,
intereses, habilidades y valores, con la intención de llegar a un acuerdo
para la toma de decisiones.
Lo más importante es que al llegar a una decisión ésta sirva de marco
o plan para compartir con un grueso número de gente. La capacidad en la
deliberación es importante para el esquema más general de la capacidad de
la inteligencia cívica. Para este autor, la deliberación es "distinta de otras
modalidades de comunicación, tales como la reflexión individual, la repeti­
ción y los múltiples esfuerzos por compartir puntos de vista, adquiriendo
puntos de vista solamente a través de exposiciones de los medios de comu­
nicación, o trabajando para derrotar una persona, idea o empresa, no a
través de los méritos de un propio argumento o la falta de méritos de la otra,
sino por cualquier otro medio necesario (no violento), incluyendo la difama­
ción y la mentira" (2010: 93).
En este sentido, Lori A. Brainard y John G. McNutt (2010) complementan
a Schuler cuando explican el nuevo modelo denominado Nuevo Servicio Pú­
blico (New Public Service o nps) para diferenciarlo de la Administración Públi­
ca weberiana (Old Public Administration u opa) y la Nueva Gestión Pública
(New Public Management o npm). Aunque estos dos últimos modelos de ges­
tión se sustentan en la teoría de la elección pública o la teoría de la elección
racional, las dos propuestas son divergentes, ya que en una (opa) la ley encar­
na el interés público, que se deriva del área de la política —poder legis­
lativo—; aquí el Estado es el único encargado de proveer con eficiencia y
efectividad los bienes, la información y los servicios en una relación autorita-

37
ria regulada con los ciudadanos y grupos voluntarios. Y la otra (npm) visuali­
za el interés público como resultado de la búsqueda de los intereses privados;
aquí el Estado actuaría como facilitador de las elecciones individuales, usando
técnicas del mercado. La relación entre el gobierno y los ciudadanos y orga­
nizaciones voluntarias es transaccional orientada al intercambio.
Por otro lado, el nps parte de la premisa de las motivaciones democráticas
para participar en la esfera pública. De esta manera concibe el interés públi­
co como resultado del diálogo. Se visualiza a la gente como ciudadanos, y el
rol primario del funcionario público es servir y facilitar la participación de y
en colaboración con los ciudadanos antes que meramente implementar pro­
gramas preconcebidos para clientes o ser una vía catalizadora para las fuer­
zas del mercado. Brainard y McNutt (2010) argumentan que

El enfoque con énfasis en asociaciones de base y compromiso ciudadano en

la vida pública es parte de una tendencia mayor dentro de los académicos de la
administración pública, ya que replantea el papel del administrador público
como un experto neutral, a diferencia de un facilitador de los ciudadanos con
bases de participación y compromiso. En este escenario, los administradores
públicos crean oportunidades para el compromiso con los ciudadanos, utilizan­
do esas oportunidades para educar, organizar y activar a éstos para promover
y participar en la esfera pública en su propia representación. También significa
que los administradores públicos se comprometerían con los ciudadanos a
colaborar para identificar y definir los problemas, y crear y aplicar sus solucio­
nes. Como parte de esto, las relaciones gobierno-ciudadanos se convertirían en
más deliberativas y dialógicas antes que regulativas y basadas en la autoridad
(Brainard y McNutt, 2010: 841).

Entonces, no podemos explicar el Gobierno Abierto sin mecanismos

institucionales que le permitan a una democracia hacer de lo público lo que
es del público, por lo que las decisiones públicas deben someterse al es­
crutinio de los ciudadanos, en el marco de un nivel de transparencia en el
que el gobierno esté dispuesto a permitir a la gente monitorear sus resul­
tados y participar en los procesos de política pública.
Veamos en el cuadro 2 las diferencias sustantivas entre estas tres visio­
nes de gestión.

38

RASGOS DISTINTIVOS SUSTANCIALES DE TRES ENFOQUES DE GESTIÓN
Old Public
Administración
(opa)
Tiene su raíz en el
Public Choice (elección
pública)
La ley encarna
el interés público que
deriva del consenso de
los políticos
Su objetivo es preservar
y proteger los derechos
individuales
El Estado es un proveedor
"eficiente y efectivo" de
bienes, servicios
e información en
relación jerárquica con
los ciudadanos
Concibe a las organizacio­
nes voluntarias y de la
sociedad civil como enti­
dades jerárquicas
Fuente: Elaboración propia con base en J. Denhardt y R. Denhardt (2007) y Brainard y Mc Nutt (2010),
Cuadro 2
New Public
Management
(npm)
Tiene su raíz en el
Rational Choice (elección
racional)
La npm ve el interés
público como resultado
de la búsqueda de intere­
ses privados
El Estado actúa como
facilitador de elecciones
individuales usando la
técnica del mercado
La relación entre el
gobierno y el ciudadano
orientado al intercambio
es transaccional
La npm concibe a las or­
ganizaciones ciudadanas
como descentralizadas
39
New Public
Service
(nps)
Sus supuestos son las
motivaciones democráti­
cas para participar en la
esfera pública
Se concibe el interés pú­
blico como resultado del
diálogo —deliberación
Visualiza a la gente como
ciudadanos activos y el
rol primario de los
funcionarios públicos es
facilitar, a través del servi­
cio público, la colabo­
ración con los ciudadanos
Los mecanismos para
alcanzar los objetivos de
la política pública son la
construcción de coalicio­
nes y la facilitación de la
colaboración entre el sec­
tor privado, el gobierno y
la sociedad
Las organizaciones civiles
son concebidas como
estructuras informales
y colaborativas con lide­
razgo interno y externo
compartido
 También los funcionarios públicos y los políticos deben ser sometidos
día con día a la rendición de cuentas tanto horizontales como verticales
—representación y societal—, y la participación de los ciudadanos, las aso­
ciaciones público-privadas y las relaciones intra e intergubernamental esta­
rían marcadas por la colaboración deliberativa para que la política pública
y los servicios públicos, además de ser de calidad, sean respuestas a las
preferencias y derechos de la gente. De esta manera, tal como lo precisa
Cusba (2012), la colaboración es entonces uno de los elementos que for­
man parte de ese gran cambio que se produce en las formas de gestionar
los intereses públicos.
Tradicionalmente, los ciudadanos han colaborado a través de mecanis­
mos diferentes, unos impuestos y otros espontáneos. Pero la colaboración
vista a la luz del Gobierno Abierto les ofrece a los ciudadanos la posibilidad
de compartir lo que saben y sobre todo de crear soluciones que generan
valor en donde realmente quieren y pueden aportar. No quiere decir esto
que el gobierno —como institución legitimada y legitimadora políticamen­
te— deje de ser el centro de la toma de decisiones; por el contrario, además
se beneficia de las contribuciones de los que están fuera de esta esfera. En
otras palabras, la colaboración ofrece una posibilidad potencial para cons­
truir los gobiernos de manera más eficaz y legítima.

La clave informacional del Gobierno Abierto

Los datos relacionales más importantes en la gestión del conocimiento es­

tán presentes en la información y los procedimientos de una organización,
generando el capital informacional. Las siguientes cuatro áreas podrían
considerarse fundamentales para el fortalecimiento tanto de ese capital co
mo de la gestión pública:

1. La transparencia: se refiere al derecho de acceso del público a la arena

de las decisiones, por lo que la información que existe en una organiza­
ción debe fluir a disposición del público. La transparencia ayuda a mejo­
rar el desempeño organizacional en el marco gubernamental, ya que es
el reflejo de cómo el gobierno está tratando la información pública y de
cómo el público la percibe como pública.

40
2. La gobernanza interna: promueve entre los empleados la participación
en el seno de la organización, generándose así redes de actores inter­
nos con sus reglas y rutinas, que sirven de vasos comunicantes con los
actores externos (las redes de profesionales en una organización son
un ejemplo de ello),
3. La conducta de los miembros: una manera de generar información entre
los miembros de una organización es la construcción de redes infor­
males que facilite el conocimiento personal de los diferentes individuos
que toman parte de los eventos de la organización y que ponen de
manifiesto los conflictos de intereses.
4. El informe anual: en el marco de la administración pública, los funcio­
narios rinden cuentas en dos sentidos. Por una parte, la obligación de
informar sobre sus decisiones y de justificarlas, no sólo en el marco
de la administración pública sino en el ámbito público, y por la otra, la
capacidad de sancionar a funcionarios en caso de que hayan violado
sus deberes públicos.

Con base en estas áreas, el capital informacional podría definirse como

un conjunto de actividades realizadas por actores con el fin de controlar,
almacenar y, posteriormente, recuperar adecuadamente los datos produci­
dos, recibidos o retenidos por cualquier instancia en el desarrollo de las
actividades y para el logro de objetivos organizacionales.
Lundvall (citado por Casas, 2003: 28) menciona que hay "distintos tipos
de conocimiento que son útiles para ayudar a distinguirlo de la informa­
ción: Know-what: información comunicada como dato; Know-why: conoci­
mientos sobre principios y leyes de movimiento; Know-how: habilidad para
hacer algo; Know-who: saber quién sabe qué y quién sabe qué hacer, rela­
cionado con la habilidad social para cooperar y comunicarse con diferentes
tipos de personas y expertos. Es decir, dadas estas definiciones, el Know-
what sería información, el Know-why y el Know-how serían conocimiento y
el Know-who podría combinar las dos". En otras palabras, el capital infor­
macional se vería como el proceso de apropiación de la información por
parte de los actores sociales. "El capital informacional comprende la capa­
cidad financiera para pagar la utilización de redes electrónicas y servicios
de información, la habilidad técnica para manejar las infraestructuras de
estas redes, la capacidad intelectual para filtrar y evaluar la información,

41
como también la motivación activa para buscar información y la habilidad
para aplicar la información a situaciones sociales. Ello presupone diferen­
tes condiciones de organización: de la información a la deliberación, de los
procesos de consulta y dinamización cultural a la elección y decisión vincu­
lante" (Mari Sáez y Sierra Caballero, 2008: 2),
El capital informacional estaría entonces caracterizado tanto por el papel
de los actores sociales en el proceso de apropiación como por el funciona­
miento institucional de las redes:

1. Equipamiento y acceso a las redes tecnológicas (infraestructura compu-

tacional instalada, conectividad a Internet y tipo de interactividad).
2. Utilización de la tecnología (instrumentos disponibles y servicios utili­
zados, criterios y modalidades de aplicación prevalecientes).
3. Apropiación tecnológica e informativa (disposición organizativa para
integrar recursos y usos, medios humanos, formación y desarrollo de
destrezas para procesar información y motivaciones para activar la ciu­
dadanía).
4. Funcionamiento en red (flujos informativos y dinámicas organizativas,
tanto internas como externas).
5. Políticas y estrategias de comunicación (capacidad para generar y difun­
dir información propia, presencia pública, políticas de medios, prio­
ridades y líneas de acción).

Aunado a este funcionamiento institucional se presenta un elemento

clave: el costo de transacción, derivado de las asimetrías de la información
y de los costos administrativos para mitigar los problemas creados por la
información asimétrica. Podrían verse estos costos como los siguientes: los
que incluyen la búsqueda de la información, los costos de procesamiento
y clasificación y los costos de negociación y medición.
En consecuencia, la red o capital informacional podría establecerse de
la siguiente manera en una institución pública.

42
 Cuadro 3
FLUJO DE INFORMACIÓN Y CAPITAL INFORMACIONAL
EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Información Funcionarios Actores no Actores Actores

Actores públicos gubernamentales políticos privados
Información interna
Datos abiertos de la G R R R
documentación generada
por la organización en el
ejercicio de sus funciones.
Documentos surgidos de
la actividad diaria de la
institución
Información externa
Los funcionarios, los R G-R G-R G-R
actores políticos, los acto­
res no gubernamentales y
los actores privados
necesitan consultar y
manejar fuentes de
información externas:
libros, revistas, Internet
(redes sociales)
Información pública
Documentación que la G-R R GR R
organización pública pro­
duce de cara al público
para comunicarle hechos,
actividades, acontecimien­
tos (memorias, páginas
Web, servicios, etcétera)
Información del público
Información generada por R G-R G-R G-R
los actores no guberna­
mentales, los actores polí­
ticos, los actores privados
y por la ciudadanía en
general, que sirve de refe­
rencia y fortalece las deci­
siones públicas

G: Genera información; R: Recibe información.

Fuente: Elaboración propia.

43
 Esta forma de ver el capital informational le da sentido a la gestión
pública en lo que se refiere a la mejora en el acceso a la información, los
procesos administrativos (internos y de cara al ciudadano), así como la
integración de procesos y la puesta en marcha del sistema de mejora con­
tinua vía el control de la administración pública (el parlamentario, el de
procedimientos, el de la lógica de los resultados, el de la competencia admi­
nistrativa y el de control social).9
La red o capital informational en este caso se dinamiza cuando los
cuatro actores (a, b, c y d) logran asociarse en la generación, emisión y
recibo (producción, distribución y consumo) de la información de la orga­
nización. Así, pues, este intercambio de información entre los actores pue­
de conducir a obtener una completa identificación y percepción de los pro­
blemas para sus intereses, haciendo más factible la colaboración de actores
no gubernamentales en las políticas públicas, programas, proyectos y deci­
siones públicas, así como en la exigencia de la rendición de cuentas vertical
mediante la participación ciudadana.
El análisis de la red informational o capital informational podría con­
siderarse entonces como una herramienta para la agilización en la admi­
nistración pública moderna, ya que analiza datos relacionales en la gestión
pública como un vínculo específico existente entre los tipos de informa­
ción generada y el rol de los actores que se involucran en ella. De esta
manera, "actores en redes colaborativas aprenden acerca de las nuevas
tecnologías, de las oportunidades, del resultado de transacciones, así
como de los desafíos más rápido debido a la densidad de la interacción
entre redes" (Fountain, 2001: 77). El capital informacional se perfila de este
modo como un ingrediente clave en la nueva estructura administrativa
caracterizada por la descentralización y las organizaciones flexibles y vir­
tuales, lo que implica cambios gerenciales de la administración pública
orientados a la flexibilización organizacional, a la red de relaciones más de­
mocráticas entre la prestación de los servicios públicos y los ciudadanos, a
la eficiencia y la eficacia.
Stephen Goldsmith y William D. Eggers denominan a este proceso
gobernar en red, que no es más que "la confluencia de cuatro tendencias

9 Para más detalles, consúltese el trabajo del Consejo Científico Asesor del clad, La responsabi-
lización en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana (2000).

44
influyentes que están reestructurando a los sectores públicos en el mundo
entero":

Gobierno por terceros: el aumento durante décadas de la utilización de compa­

ñías privadas y organizaciones sin fines de lucro —en contraposición con los
empleados gubernamentales— para entregar servicios y cumplir las metas de
las políticas.
Gobierno asociado: tendencia en aumento de múltiples agencias gubernamenta­
les, a veces aún en múltiples niveles de gobierno, a que se unan para proveer
un servicio integrado.
La revolución digital: los recientes avances tecnológicos que permiten que las
organizaciones colaboren en tiempo real con socios externos de maneras im­
posibles anteriormente.
Demanda del consumidor: la mayor demanda ciudadana por un mayor control
sobre sus propias vidas y más alternativas y variedad en los servicios guber­
namentales para equipararlos con la provisión de servicios personalizados que
la tecnología ha producido en el sector privado (2006: 12).

El debate actual de Gobierno Abierto lo podemos ubicar en tres dimen­

siones. La primera se relaciona con los componentes de colaboración, trans­
parencia y participación, que en su conjunto no son más que un enfoque que
impacta directamente a la gestión como tal; la segunda se refiere la dimen­
sión política y se explica por las diversas maneras de concebir el ejercicio del
buen gobierno. Y la tercera dimensión tiene que ver con la disposición de las
tecnologías de comunicación e información que pueden verse como funda­
mentales al hablar del Gobierno Abierto. Por eso en el próximo capítulo
analizaremos las diversas tendencias de la gestión pública.

45
46
 Principales tendencias de la administración pública

Introducción

En la actualidad hay un creciente interés por el debate en tomo a la definición

y alcance de un Gobierno Abierto. Por una parte, algunos limitan el concep­
to a la configuración de un nuevo arreglo entre gobierno y ciudadanos; y por
la otra, se insiste en que el Gobierno Abierto representa el nacimiento de un
modelo de gestión pública, bajo el cual se habrán de modificar sus estructu­
ras administrativas actuales, con el fin de contar con la capacidad suficiente
para procesar las demandas ciudadanas. En este capítulo nos proponemos
identificar los elementos constitutivos de un modelo de gestión pública que
responda a un marco de un Gobierno Abierto, que bajo ciertos arreglos ins­
titucionales entre gobierno y ciudadanos aspira a ser el vehículo que trans­
porte respuestas y problemáticas específicas de interés público.
Resulta innegable que el concepto de Gobierno Abierto tiene un alto
contenido político y que, con base en el desarrollo tecnológico, aspira a
enmarcarse en un contexto en el que los modelos de gestión han evolucio­
nado hacia modelos híbridos. Por tanto, resulta fundamental estudiar las
tendencias en la gestión pública, para ubicar el enfoque que corresponde
a un Gobierno Abierto y caracterizarlo, con la idea de establecer los ejes
que constituyen la propuesta central del libro.
Las variables de gestión se identifican como el centro de la propuesta
teórica y metodológica y se refieren a cuatro componentes: a) transparencia
y participación colaborativa en tres dimensiones; b) gobierno-sociedad civil;
c) participación colaborativa gobierno-sector privado, y d) participación co­
laborativa gobierno-gobierno. Definir un modelo de gestión de acuerdo con

47
una concepción de Gobierno Abierto que rescate estos cuatro componen­
tes implica identificar el enfoque de gestión que recoja los valores que
promueve un Gobierno Abierto.
El Nuevo Servicio Público se acerca a un modelo de gestión que rescata
el carácter democrático del servicio público y promueve los valores de trans­
parencia y participación colaborativa que definen a un Gobierno Abierto. El
presente capítulo se divide en tres partes, que aglutinan a las tres principa­
les tendencias en la gestión pública: Administración Pública Tradicional,
Nueva Gestión Pública y Nuevo Servicio Público.

La Administración Pública Tradicional

Un gobierno democrático con una administración pública jerárquica y

tradicional encuentra hoy en día obstáculos para enfrentar contextos
complejos, inciertos y dinámicos. En este sentido, una nueva relación se
pone en evidencia, y es la relación de responsabilidades entre el Estado
y los actores de la sociedad civil y del sector privado, que da pie a la forma­
ción de redes de política como una forma de reconocer que las políticas
públicas emergen de la interacción entre actores públicos y privados. El
Estado continúa siendo un actor relevante, aunque no único, ya que, por
una parte, es el que en última instancia legitima las decisiones públicas,
y por la otra, es el que reserva para sí la posibilidad de actuación legal en
ámbitos donde los actores no hayan logrado acuerdos.
Un Estado benefactor donde todo lo decide el gobierno corresponde
a una etapa dominada por una Administración Pública Tradicional, cuyo
modelo se basa en una burocracia en la que la autoridad tiene como prin­
cipio rector la racionalidad legal weberiana. Esta última asume el principio
de imparcialidad que fundamenta la separación de las esferas de la política
y de la administración pública, como lo postuló Woodrow Wilson (1980). Este
modelo burocrático establece que una estructura organizativa de la adminis­
tración pública tiene los siguientes rasgos distintivos (Weber, 1997):

a) El carácter legal de las normas y de los reglamentos.

b) El carácter formal de las comunicaciones.
c) Una racionalidad en la división del trabajo.

48
d) La impersonalidad en las relaciones de trabajo.
e) Una jerarquía de la autoridad bien establecida.
f) Rutinas y procedimientos de trabajo estandarizados tanto en guías
como en manuales.
g) Una competencia técnica y meritocrática, vinculada a la secuencia pro­
fesional y legal.
h) Especialización de la administración y de los administradores como
una clase separada y diferenciada de la propiedad de los accionistas
(ciudadanos).
i) Una completa previsibilidad del funcionamiento.

Por otro lado, Wilson (1980) pugnaba por dos aspectos centrales: a) La
separación entre política y administración, y b) La creación de estructuras
y estrategias administrativas que permitieran hacer más eficiente el desem­
peño de los servidores públicos. En relación con el primero, dicha separa­
ción está asociada a una forma de rendición de cuentas, por parte de los
administradores (funcionarios no electos), a sus jefes políticos (funciona­
rios electos), y sólo por medio de éstos a la sociedad y a la ciudadanía.
Una forma de control de la esfera política hacia la administrativa se
llevó a cabo mediante un sistema de ascensos basado en el servicio civil de
carrera, que suponía un administrador público neutral y competente, capaz
de instrumentar de modo casi exacto lo dispuesto por el mandato político
que emanaba una legitimidad proveniente del mandato popular. La separa­
ción entre la política y la administración se fue desdibujando con el paso
del tiempo, cuando el administrador observa oportunidades de influir en el
proceso decisorio de las políticas, dado que en la etapa de implementación
de éstas empezó a desempeñar un papel activo y protagónico, contrario al
pasivo y marginal que supone la teoría weberiana-wilsoniana.10
La búsqueda de la eficiencia en este modelo tradicional ocupó a Wilson
por larga data, lo que condujo a desarrollar estructuras organizacionales
basadas en el mando y la jerarquía, al estilo weberiano en cuanto autoridad,
y al estilo tayloriano en cuanto al proceso de una división del trabajo estricta

10Du Gay (2012) afirma que la burocracia pública no debe ser vista sólo como un simple ins­

trumento neutral de la gestión, sino también como una poderosa institución del gobierno. Su papel
es servir a los intereses del Estado. El burócrata puede ser un animal político, pero no un animal de
partido político.

49
para instrumentar la decisión. El fortalecimiento de un Estado de bienestar
llevó a la administración pública a relajar los criterios para conocer el de­
sempeño; por tanto, la eficiencia dejó de ser el centro principal de la preo­
cupación de los teóricos y practicantes de la administración pública de
mediados del siglo xx.
La atención se trasladó a las fallas en la implementación de programas
que buscaban impulsar una justicia redistributiva y distributiva, margi­
nando todo criterio de eficiencia. Incluso se llegó a cuestionar si la buro­
cracia tenía como meta la búsqueda del valor de la eficiencia. Mediante el
modelo econométrico de maximización del presupuesto público de Niskanen
( imandan, 2009: 88), se probó que a la burocracia le resultaba más pro­
vechoso buscar el incremento del presupuesto que ejerce que ser más
eficiente en las metas y en el ejercicio del gasto público.
El crecimiento de los recursos humanos y materiales que disponían la
burocracia y el sector público en general se ven amenazados ante la crisis
del Estado de bienestar, lo que contrajo el desarrollo de los países y cues­
tionó severamente el papel del Estado, la política y la administración públi­
ca en el desarrollo económico de los países del orbe.
El modelo tradicional de gestión pública no fue ajeno a los cambios que
debían poner en marcha los gobiernos, en particular de los países más de­
sarrollados, que vieron la oportunidad de poner en el centro de la adminis­
tración pública la eficiencia como respuesta a la crisis fiscal que puso en
riesgo el desarrollo regional, social y político de los países de Occidente.
Así, surge un nuevo paradigma de la gestión pública que busca identi­
ficar al Estado como el problema del acontecer económico y social (Evans,
2007: 17). En el nuevo paradigma, la solución no es más Estado sino el
adelgazamiento de sus estructuras organizativas y la maximización de sus
funciones básicas. En suma, una nueva gestión pública sustentada en un
enfoque económico que rescata la eficiencia, pero más los resultados,
como el valor relevante en la administración pública.

La Nueva Gestión Pública

Hace más de dos décadas que el paradigma emergente en la administra­

ción pública denominado Nueva Gestión Pública (ngp) se presentó como la

50
 solución a los problemas del sector público, que tuvieron como corolario
un histórico déficit fiscal, lo que imposibilitó continuar con políticas públi­
cas proteccionistas y políticas económicas expansivas.
Los defensores de la ngp hicieron famosa la frase “Steer, not row" (diri­
gir, no remar), para destacar que el Estado debía dejar de asumir la tota­
lidad del proceso de prestación del servicio público, por representar una
fuerte carga para la administración. La subcontratación de compañías pri­
vadas mediante mecanismos de mercado promovió la transformación del
funcionario público en un facilitador de condiciones para proveer servicios
a la comunidad. De este modo se privilegió la eficacia como valor central
en la administración pública.
Las condiciones de la época sugerían que el principal problema del
gobierno era él mismo, como se expresó líneas arriba. Bajo esta premisa, se
inauguraba una etapa de modernización del Estado sustentada en el adel­
gazamiento de sus estructuras burocráticas, la privatización de empresas
públicas, y la incorporación al sector público de principios de racionalidad
económica y la transferencia (o implantación) de procesos aplicados en la
administración de empresas. En términos de Osborne y Gaebler (1992), se
buscó incentivar el emprendedurismo como vía para reinventar el gobierno.
Nuevos desafíos surgen en la década de los setenta y ochenta con la mira
en restablecer el equilibrio fiscal y la balanza de pagos de los países en crisis,
por lo que líderes políticos que compartían los postulados del neoliberalismo
estadunidense y el conservadurismo británico vieron oportuno impulsar el
adelgazamiento del Estado (clad, 1998). Impulsar un Estado con mayor capa­
cidad de gestión exigía acelerar el fin del ciclo de gobiernos autoritarios y prác­
ticas administrativas alejadas de la eficiencia y más cercanas al rent-seenking.
La reducción del tamaño del Estado y el predominio total del mercado
fueron los rasgos distintivos de la ngp, que buscaba un gobierno capaz de
dirigir y facilitar el funcionamiento del mercado, en lugar de proveer todo
tipo de bienes. De esta manera, se impulsó en los países de América Latina
un modelo gerencial basado en rasgos característicos, que tiene como obje­
tivo la búsqueda de un sector público que funcione con criterio de eficiencia
y eficacia y un desempeño basado en resultados (Hood, 1991; clad, 1998).
Este nuevo modo de administrar lo público busca sobre todo un sector
público que funcione sólo en aquellas áreas con criterio de eficacia y resul­
tados. Christopher Hood (1991), quien empieza a desmontar el modelo de

51
Administración Pública Tradicional, logra construir una propuesta de Nue­
va Gestión Pública sobre estas bases:
Cuadro 4
BASES DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Doctrina Significado
1. Profesionales Control discrecional
prácticos en la activo y visible en las
administración del organizaciones
sector público
2. Estándares Definición de metas,
explícitos de objetivos e indicadores
medición en el de éxito preferentemente
actuar expresados en términos
cuantitativos
3. Gran énfasis en La asignación de recursos
el control de los e incentivos, unida a la
resultados medición del desempeño
disuelve el extenso centra­
lismo burocrático
4. Cambio en la Cambio en las anteriores
desagregación de unidades monolíticas
las unidades en el no atándolas a los
sector público formularios y descentrali­
zándolas con base en un
presupuesto propio con
un control básico
5. Hacer competitivo Cambiar los términos con­
el sector público tractuales del personal y
procedimientos públicos
6. Poner atención en Erradicar el estilo militar
el sector privado y de administración por uno
en sus estilos de de mayor flexibilidad en la
administración contratación e incentivos
7. Poner atención Disminución de los costos
en el uso de los directos, aumento de la
recursos disciplina laboral, resisten­
cia a los sindicatos, limi­
tando los costos compla­
cientes de los negocios.
Fuente: Hood (1991),
52
Justificación
La rendición de cuentas
(accountability) requiere
claridad en la asignación de
responsabilidad
La rendición de cuentas
(accountability) requiere
claridad en la declaración de
metas
Poner la atención más
en los resultados que en los
procedimientos
Necesidad de crear unidades
administrables separadas de
la provisión de intereses,
obteniendo ganancias y
ventajas en la eficiencia
La competencia de la clave
para disminuir los costos y
mejorar los estándares
El auxilio de herramientas
del sector privado al sector
público
Necesidad de frenar la
demanda por el uso de
recursos públicos "hacer
más con menos"
 Aucoin (1990), Halligan (1997), Aberbach y Rockmen (1999), y Pierre
(1995) vislumbran en esta nueva propuesta administrativa, por un lado,
la oposición a la burocracia, que sustituyen por la meritocracia basada en
el desempeño y en la evaluación de resultados, y por otro lado, la reduc­
ción del aparato estatal, que quiebra y niega la visión de la organización
pública.11
La ngp intentó descubrir nuevos e innovadores caminos para alcanzar
los resultados, incluso mediante la privatización de servicios que eran
proveídos por el gobierno. Hood (1995) señala que la ngp buscó legitimarse
mediante la confianza en los mercados y los métodos de administración
de la empresa privada llevados al sector público. Como lo expresaron algu­
nos representantes de este modelo de gestión conocido como gerencial, la
meta era trasladar el espíritu empresarial y emprendedor al sector público
(Osborne y Gaebler, 1992), para gestionar lo público. Así, se impulsaron
cuatro tipos de control en la ngp, a los que Peters (2001) denominó mode­
los de gobierno administrativo:

Control de resultados, realizado a partir de indicadores de desempeño estipu­

lados de forma precisa en los contratos de gestión.
Control contable de costos, que abarcará no sólo el control de los gastos reali­
zados, sino también el descubrimiento de formas más económicas y eficientes
de hacer cumplir las políticas públicas. La adquisición de esta última habilidad
fue designada en la reforma administrativa inglesa como la incorporación de
una "conciencia de costos" en el servicio público.
Control por competencia administrada, o por cuasimercados, en los cuales las
diversas agencias buscan ofrecer el mejor servicio a los usuarios. Esta compe­
tencia puede traer ganancias de eficiencia y efectividad al sistema, ya que la
pugna obliga a una utilización más racional de los recursos y porque la tenden­
cia es a aumentar la gama de servicios a disposición de los ciudadanos.
Y por último, el control social, por medio del cual los ciudadanos evaluarán
los servicios públicos o participarán en la gestión de los mismos. El control

11 La Nueva Gestión Pública tiene tendencia a ver los resultados en el marco de una cultura de
accountability y auditable Jerárquica y coercitiva, ya que la información está centralizada en pocas
manos para gestionar el performance del público. Además, una serie de problemas se asocia a este
paradigma: de la brecha de la implementación a la manipulación de los indicadores de resultados,
así como la frustración acerca de no tomar en cuenta los efectos de los factores externos, haciendo
más hincapié en los resultados internos (Shore y Wright, 2000).

53
 social es un instrumento fundamental para manejar la compleja relación en­
tre los ciudadanos y sus agentes, los políticos y los burócratas (clad, 1998:
1 7 ).

Transcurridas varias décadas desde la implementación de la ngp, la

evaluación de sus resultados es poco alentadora. Algunas voces cuestio­
nan el desplazamiento del ciudadano para abrir paso al consumidor de
bienes y servicios que el Estado produce. Hal G. Rainey (2009) expresa que
las organizaciones públicas producen bienes y servicios que no necesaria­
mente son intercambiados en el mercado, lo que ha producido múltiples
conflictos en la instrumentación de la ngp.
La ngp ha fallado al buscar implantar la eficiencia a cualquier costo y
en identificar de manera pura y simple la administración pública con la
administración de empresas. Si bien no todo resultado es negativo, sí
han sido insuficientes frente a una compleja realidad, y en la adminis­
tración pública ejerce sus funciones con una mermada capacidad política,
organizacional y humana, lo que ha dado lugar a un fenómeno de asocia­
ción con organizaciones privadas y sociales para brindar sus servicios
primarios.
De acuerdo con Barzelay (1998), la ngp busca establecer organizacio­
nes públicas que deben estar constituidas por tres grupos diferenciados e
interconectados para lograr resultados: la cúpula jerárquica, las depen­
dencias de staff y las dependencias operativas (González, 2010). En este
sentido, Peters y Pierre establecen que en "la ngp, la dirección es principal­
mente una estrategia intraorganizacional dirigida a dar rienda suelta a los
elementos productivos del servicio público" (2005:131), por lo que, de este
enfoque de gestión, el éxito "se debe tal vez a que daba a entender que las
reformas tenían un carácter y alcance estrictamente administrativo, aun
si reactivado en formato gerencial, pero que no implicaban cambios en las
dimensiones institucionales y políticas de la acción gubernativa" (Aguilar,
2006: 145),
No obstante, las interconexiones entre esta relación tripartita a la que
alude Barzelay y la estrategia organizacional de Peters y Pierre han fallado
en comunicarse entre sí, evitando una real integración entre el orden direc­
tivo (políticos), el administrador (emprendedores) y las agencias (operado­
res), lo que ha terminado en fallas en la provisión de servicios públicos. Los

54
cuatro controles antes señalados han logrado contener los excesos de la
ngp, pero a un alto costo político y social.
La eficiencia es un valor que no puede negar la función pública bajo
este modelo de gestión, pero por sí sola es insuficiente para brindar servi­
cios inclusivos y justos y promover la confianza en el gobierno.

El Nuevo Servicio Público

Hoy en día se observa que el adelgazamiento del Estado representó en rea­

lidad un vaciamiento con efectos cuestionables, si se considera que en esta
última década el gobierno ha resultado ser la solución a los problemas del
mercado. Como quedó anotado, la eficiencia y eficacia deben prevalecer en
los modelos de gestión pública presentes y futuros, pero no a costa de otros
valores, sino como complemento de otros que impulsan el mejoramiento
del servicio público.
El Nuevo Servicio Público (nsp) representa un enfoque emergente en los
estudios de administración pública, que se propone rescatar los fundamen­
tos normativos del servicio público, expuesto por vez primera en la Public
Administration Review a principios del actual siglo (Derhardt y Derhardt,
2000), Los autores de este enfoque cuestionan las condiciones actuales que
predominan en el servicio público e invocan algunos conceptos, como ciu­
dadanía, democracia y sentido de pertenencia, que deben ser el corazón del
servicio público moderno, por encima de conceptos como consumidor, mer­
cado y competencia.
La tesis central de Derhardt y Derhardt (2007) es “Serving, not stee­
ring" (servir, no dirigir), y plantean el reto de analizar cuidadosa y críti­
camente qué es el servicio público, por qué es importante y cuáles son
los valores que deberían guiar el qué y el cómo de la función pública. Los
autores señalan cuatro fundamentos de este enfoque:

a) Ciudadanía democrática. Se argumenta que la búsqueda de valores cen­

trados en la eficiencia administrativa condujo a olvidamos de nosotros
mismos: los ciudadanos. El enfoque postula una ciudadanía que haga
lo que supone que el ciudadano debe hacer en democracia: poner a
funcionar al gobierno (run the government). La aspiración es aproximarse

55
 lo más posible a una mejor sociedad, que reivindique la dignidad hu­
mana mediante la formación de un gobierno ciudadano céntrico; es
decir, de un gobierno que confíe en el valor de la colaboración entre
gobierno y ciudadanos.
b) Comunidad y sociedad civil. Citando a Robert Putnam (2000), los autores
señalan que la tradición democrática está sustentada en la existencia
de un compromiso cívico activo en diferente nivel, en el contexto de
una diversidad de grupos, asociaciones, equipos de trabajo, entre otros,
que colectivamente constituyen la sociedad civil. Hoy en día el ciuda­
dano se muestra desilusionado del comportamiento de los políticos y
el gobierno; sin embargo, todavía hay quienes están dispuestos a usar
su tiempo para involucrarse en los asuntos públicos. El administrador
público, bajo el enfoque de un Nuevo Servicio Público, desempeña un
papel generador de conexiones entre los ciudadanos y sus comunida­
des, que produce un mejor entendimiento de los actores públicos no
gubernamentales y gubernamentales.
c) Humanismo organizacional y Nueva Administración Pública. Los autores
retoman ideas de Chris Argrys (1957), el teórico más representativo
del humanismo organizacional, quien contrasta los avances de la psi­
cología en la investigación del comportamiento del individuo, desde
la edad temprana hasta la edad adulta, desde la pasividad hasta la
actividad, desde la dependencia hasta la independencia, frente al me­
nor desarrollo de la psicología organizacional en esos mismos proce­
sos. Cita también que las prácticas administrativas no han cambiado
con el tiempo, y es categórico cuando señala que los trabajadores de
las organizaciones tienen relativamente poco control sobre lo que
hacen.
Los administradores deberían emplear sus habilidades en elaborar un
efectivo diagnóstico que permita hacer crecer a los miembros de la
organización, así como impulsarlos a ser más creativos. Argrys critica
la perspectiva teórica del hombre racional de Herbert Simon, al señalar
que su modelo es muy similar a la teoría administrativa tradicional,
toda vez que deja fuera un rango de comportamiento más amplio y
cercano a la experiencia humana. Es un hecho que las personas actúan
espontáneamente y que la experiencia del caos e imprevisibilidad en
sus vidas tiene un impacto en las decisiones.

56
 Por otra parte ubicamos la otra fuente del enfoque en la Nueva Admi­
nistración Pública, una corriente que no llegó a cohesionarse, formada
por estudiosos de esta disciplina, movimientos radicales y diversos es­
pecialistas de otras disciplinas, que a finales de la década de los sesenta
enfatizaron la importancia de explorar modelos alternativos al tradi­
cional de control jerárquico (implementation de arriba hacia abajo),
presupuesto central del modelo burocrático weberiano que dominaba
en esa época. Este movimiento cuestionaba la despersonalización orga­
nizational de la administración pública tradicional, mediante la discu­
sión de modelos organizacionales alternativos, con la mira de alcanzar
una "organización dialéctica".
d) Posmodernismo. Se trata de un enfoque que se muestra escéptico a los
esquemas tradicionales para entender la administración pública, en es­
pecial el enfoque racional, así como el método positivista de formar
conocimiento en las ciencias sociales. Los autores destacan la crítica
hecha por el posmodemismo a la ciencia contemporánea, enfatizando su
inclinación por explicar principalmente los hechos, más que los valores.
Cuestionan la medición del comportamiento social con base en méto­
dos de las ciencias naturales, como si fuera equiparable a la reacción de
los elementos químicos y los objetos en el campo de la física. El pos­
modemismo postula que en las ciencias sociales los hechos y los
valores son difíciles de separar, ya que en muchas ocasiones éstos expli­
can en mayor medida la acción humana. El posmodernismo en la
administración pública se centra en el método del discurso como instru­
mento para solucionar problemas públicos, toda vez que es el meca­
nismo para generar un compromiso con el otro; es decir, que el discurso
da origen a la convicción de que no necesariamente la guía es el interés
racional egoísta que supone la elección racional.

Los autores de la propuesta del nsp se interesan especialmente en

repensar las estructuras, los procesos organizacionales y las reglas que
permitan abrir el acceso y la participación a quienes deben servir en todas
las fases del proceso de gobemanza.
En el cuadro 5 de la página siguiente se muestra una perspectiva
comparada de los tres principales enfoques de la administración pública
moderna.

57
 Cuadro 5
MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA EN PERSPECTIVA COMPARADA

Administración Nueva Gestión Nuevo Servicio

Pública Tradicional Pública Público
Fundamentos Teoría política y Teoría económica Teoría democrática
teóricos y ciencias societies y ciencia social y los enfoques
epistemológicos positivista críticos e
interpretativos
Racionalidad Racionalidad Racionalidad Racionalidad
y modelos sinóptica; el técnica y estratégica,
asociados de hombre económica; el pruebas de
comportamiento administrativo hombre racionalidad
económico política, económica
y organizational
Concepción del Interés público Interés público Interés público
interés público está políticamente definido está como resultado de
definido en la ley representado por un diálogo acerca
la agregación de de valores
preferencias compartidos
Frente a quién Electores Consumidores Ciudadanos
responde el
servidor público
Rol del gobierno Remar. Diseño Dirigir. Actuar Servir. Negociación
e implementación como catalizador e intermediación
de políticas (policy) de las fuerzas del de intereses entre
centradas en mercado ciudadanos y
sencillos objetivos grupos
definidos comunitarios,
políticamente creando valores
(politics) compartidos
Mecanismos de Administrando Creando una Construyendo
política pública programas a estructura de coaliciones de
través de agencias incentivos para agencias públicas,
de gobierno alcanzar objetivos no
de política pública gubernamentales y
a través de privadas para
agencias privadas conocer
y no mutuamente el
gubemamentales grado de
necesidades

58
 Administración Nueva Gestión Nuevo Servicio
Pública Tradicional Pública Público
Enfoque de Jerárquico. Los Dirigido al Multifacético. Los
rendición de administradores mercado. La servidores públicos
cuentas son responsables acumulación de deben atender la
frente a los líderes interés egoísta ley, los valores
políticos electos resultará en comunitarios, las
democráticamente productos normas políticas,
deseados por los estándares
amplios grupos de profesionales y los
consumidores intereses
ciudadanos
Discrecionalidad Discrecionalidad Amplia libertad Discrecionalidad
administrativa limitada permitida para metas necesaria, pero
a oficiales emprendedoras restringida y sujeta
administrativos a rendición de
cuentas
Estructura Organizaciones Organizaciones Estructuras
organizacional burocráticas públicas colaborativas con
marcadas por una descentralizadas liderazgo
autoridad de arriba con un control compartido externa
hacia abajo dentro primario dentro de e internamente
de agencias y la agencia
control o
regulación
Motivaciones Pagos y beneficios Espíritu Servicio público
del servidor del servicio civil de emprendedor, basado en el deseo
público y carrera deseo ideológico de contribuir a la
administradores de reducir el sociedad
tamaño del
gobierno

Fuente: J. Denhardt y R. Denhardt (2007: 28-29).

59
 Aunque el nsp se inspira en la realidad estadunidense y pretende resca­
tar los valores y la identidad de una sociedad, como lo observó Tocqueville
(2002) en su visita a Estados Unidos en el siglo xix, este enfoque invita a
rescatar la identidad, las emociones y la dignidad del servicio público, como
factores que inciden en su desempeño, pero también constituye un llama­
do a formar ciudadanía. Si bien cuando en el campo de lo empírico no existen
modelos puros y prevalecen claroscuros en la acción de gobierno, resulta
pertinente el llamado que hacen los autores a centrar los procesos del gobier­
no cada vez más en el ciudadano y un poco menos en la administración.
El nsp se presenta como un enfoque alternativo a la ngp y la Admi­
nistración Pública Tradicional, en el cual se rescata al ciudadano como
centro de la acción gubernamental. Como lo señalan Brainard y McNutt
(2010), el nsp tiene como centro "el cambio tecnológico y las oportuni­
dades que plantea el gobierno electrónico, el surgimiento de organizacio­
nes de base y la participación informal en la vida pública y las tendencias
y las oportunidades que plantea la colaboración gobierno-ciudadano" (2010:
839).
Del conjunto de ideas desarrolladas por Derhardt y Derhardt (2007), se
indican siete rasgos centrales que identifican el nuevo enfoque de gestión
de lo público, lo que plantea diferencias sustanciales en torno a las ideas
asociadas a la ngp y la administración pública tradicional:

1. Servicio a ciudadanos, no a consumidores.

2. Búsqueda del interés público.
3. Valoraración de la ciudadanía por encima del emprendedurismo.
4. Pensamiento estratégico y actuación democrática.
5. Reconocimiento de que la rendición de cuentas no es simple.
6. Servicio más que dirección.
7. Valoración de las personas, no sólo de la productividad.

Cada uno de estos principios constituye el nsp, y como lo indican Brai­

nard y McNutt (2010: 838), se trata de un marco teórico que combina ele­
mentos descriptivos, normativos y prescriptivos. Para implementar cada
uno de ellos se requiere la transparencia y la participación ciudadana, dado
que concebir un nuevo servicio público sin ciudadanía activa es como cons­
truir una democracia sin votos.

60
 Es importante introducir algunos matices a esta propuesta, toda vez
que un nsp conlleva la transición de gobiernos con Administración Pública
Tradicional a gobiernos abiertos al ciudadano. Lo anterior es condición
necesaria, pero insuficiente, si la sociedad permanece cerrada a la partici­
pación en los asuntos públicos. La formación de un Gobierno Abierto, sin
la formación de una sociedad abierta, como denomina Popper (2010) a la
sociedad democrática, da origen a una importante limitación en la imple-
mentación de un enfoque como el propuesto por los autores.
Identificar el modelo predominante resulta un factor clave para cons­
truir un Gobierno Abierto, toda vez que en contextos con fuerte arraigo de
la administración pública tradicional o la ngp, implica modificar arreglos
institucionales en los que los componentes cultural y político resultan ser
factores difíciles de cambiar en el corto y mediano plazos.

Conclusiones

Como lo indican Brainard y McNutt (2010), "El Nuevo Servicio Público con­
cibe la organización como colaborativa, con estructuras informales com­
partidas y con liderazgos externos e internos" (2010: 839). Por tanto, un Go­
bierno Abierto, como toda forma de gobierno, no puede prescindir de un
modelo de gestión pública. Los conceptos que impulsa el nsp parecen re­
presentar el núcleo que un Gobierno Abierto intenta implementar. Desde
este enfoque, las tecnologías de la información no sólo son espacios de
colaboración para lograr la eficiencia en el servicio público, sino que acom­
pañan el rescate de las raíces democráticas del servicio público, en las que
la apertura implica el acceso a las arenas decisorias y a la formulación de
acciones que son definidas de antemano entre gobierno y sociedad.
La construcción de una agenda pública mediante espacios colaborativos
flexibles, virtuales y cara a cara, la negociación y el intercambio no necesa­
riamente se ajustan a la lógica de mercado o a la norma administrativa orga-
nizacional. Por ello, se observan áreas de oportunidad en estos espacios
colaborativos, donde la transparencia y la participación son los motores y el
medio para lograrlo.
La ética de la responsabilidad debe guiar a un servidor público en el
marco de todo gobierno, puesto que los resultados importan. No obstante,

61
también importa la ética de la convicción a la que alude Weber (1998), pues­
to que existen valores que promueve un Gobierno Abierto, que en ocasio­
nes no están plasmados en la ley, pero resultan relevantes para poner a
funcionar el motor que impulsa la mística de la colaboración.
Dado que el nsp postula una discrecionalidad mayor que el modelo
weberiano, pero más limitada que la de la ngp, la ética se convierte en un
factor asociado al servidor público, que pudiera representar una limitación
importante en la implementación de un Gobierno Abierto, de darse por
supuesto la existencia de este factor.
El nsp que proponen Derhardt y Derhardt (2007) es consistente con la
propuesta de un Gobierno Abierto, al privilegiar la transparencia, la parti­
cipación colaborativa y el uso creciente de las tecnologías de la información
que mantienen el valor de la eficiencia en el servicio público, que además
le imprime un carácter humanista que no tenían la ngp ni la Administración
Pública Tradicional.
El modelo de gestión que debe acompañar a un Gobierno Abierto debe
contener una nueva ola en materia de transparencia, en la que el ciudada­
no deja de ser un mero receptor de información y se involucra en las deci­
siones públicas con datos e información relevante. Su participación con el
gobierno es colaborativa, y en un modelo de gestión como el postulado por
el nsp se requiere abrir la colaboración participativa con el sector privado,
así como a otros niveles de gobierno, con el fin de potenciar sus virtudes,
no sólo con los ciudadanos o la sociedad civil.

62
 Componentes del Gobierno Abierto: una propuesta basada en
la transparencia y la participación colaborativa

Introducción

El avance de la investigación expuesta en este libro parte de la premisa

de que los ejes que articulan el Gobierno Abierto deben traducirse en la
legitimidad de un modelo de gestión más flexible y abierto que garantice
la mayor eficiencia en la prestación de servicios al ciudadano, así como
en una nueva forma de concebir la transparencia y la relación de
colaboración gobierno-gobierno, gobierno-sector privado y gobierno-
ciudadanos, y de esta manera se convierta en una plataforma para una
democracia abierta.
Cumplir los objetivos de este capítulo nos permitirá aproximamos a
una propuesta de reconfiguración sociedad-Estado, tendiente a generar
modelos de gestión más flexibles que permitan articular sus elementos
más importantes. Proponemos cuatro componentes del Gobierno Abierto,
incorporados en dos ejes. El primer eje se refiere al componente transver­
sal: la transparencia. El segundo eje hace alusión a los componentes legi-
timatorios: la participación colaborativa, la asociación público-privada y la
colaboración intergubernamental.

Transparencia como eje transversal del Gobierno Abierto

Hoy en día el proceso de hechura de las decisiones públicas requiere el

acceso a la información, así como la calidad de la información y la trans­
parencia vista en el sentido de que los actores gubernamentales colaboran

63
poniendo datos y documentos a disposición de las necesidades del público
y utilizando las tecnologías de información con el objetivo de evaluar la
acción y el ejercicio del gobierno en la hechura de las decisiones y las
políticas públicas. Se trata de un nuevo enfoque de la transparencia, y en
esta parte del capítulo se aborda la transparencia en la perspectiva del
Gobierno Abierto.
Se plantea que estamos en presencia de nuevos enfoques, producto de
los procesos y reformas de la gestión pública, así como de los avances de las
tic. De esta manera, el Gobierno Abierto, visto como plataforma de democra­

cia colaborativa, se convierte en el contexto fundamental de la transparencia

y nos adentra en una nueva propuesta con el siguiente interrogante: ¿Qué
transparencia necesita el Gobierno Abierto?
Abordamos la solución de esta pregunta mediante varios elementos
explicativos en la construcción de un nuevo concepto. En esta perspectiva,
la transparencia se visualiza como focalizada, al verla como divulgación
obligatoria, estandarizada, comparable y fraccionada, además de como bien
público e interés público. En esta dirección se hace un ejercicio de este tipo
de transparencia como política pública.

La crítica a la primera generación de la transparencia

La transparencia es un concepto complejo y lleno de complicaciones a la

hora de implementarse. La experiencia ha mostrado que las reformas insti­
tucionales para incluir el derecho a la información no han generado trans­
parencia ni cambios institucionales por sí solas, ya que generalmente no
son obligatorias o no incluyen el compromiso de apertura de datos ni de
sanciones. Es decir que la transparencia siempre se ha visto como un com­
promiso y una negociación limitada a la política. Ante esto, se sostiene que
el verdadero poder de la transparencia depende de la disposición y la capa­
cidad de los actores civiles y sociales interesados, de los medios de comuni­
cación, del sector económico, de la competencia de los partidos políticos y
de la capacidad y autonomía del poder judicial para dar seguimiento a los
hechos revelados por la transparencia.
Podemos entonces tomar como premisa que la transparencia no puede
generar resultados a menos que existan otros actores capaces de actuar
sobre la información disponible. Laurence Whitehead ha precisado en este

64
 sentido que en el derecho y el acceso a la información se trazan fronteras
que impactan a una política democrática. Existe la información necesaria
para entablar diálogo y deliberación en la esfera pública, "pero siempre que­
da una gran zona de conocimiento "privilegiado": registros oficiales que se
clasifican como secretos; información no oficial de trasfondo, que enmarca
el registro oficial en la perspectiva necesaria para descifrar su verdadera
importancia; datos interpersonales y financieros ocultos, que podrían reve­
lar los motivos de base que a veces conducen a decisiones ostensiblemente
tomadas en nombre del interés público; y hay siempre, además, una segun­
da gran zona privada de información personal que puede ser considerada
irrelevante para la esfera pública" (Whitehead, 2007: 25).
Por otro lado, al identificar las limitaciones políticas de la transparen­
cia, Jonathan Fox (2008) ha identificado seis dilemas clave que están re­
lacionados con su impacto en la democracia. El primero se refiere a las
ambigüedades de los posibles objetivos de las reformas protransparencia;
por ejemplo, ¿está orientada la transparencia principalmente a controlar la
corrupción, o también está pensada para mejorar el desempeño guberna­
mental en general? Un segundo dilema se relaciona con posibles conflictos
entre dos tipos de búsqueda de rendición de cuentas. En este sentido,
muchas instancias que asumen la tarea de investigar las acciones de insti­
tuciones, sobre todo aquellas en que se violan las normas fundamentales,
enfrentan este dilema: establecer responsabilidad de individuos o detectar
fallas sistémicas. El tercer dilema se vincula con el control de calidad de la
información oficial y se encuentra muy relacionado con la capacidad ins­
titucional de las organizaciones públicas. El cuarto dilema se manifiesta
en la irreconocible distinción entre dos vertientes de la transparencia oficial:
la clara y la opaca. Esto tiene que ver con el reto que presenta el control
de la calidad de la información que se expresa con la posible diferencia entre
datos oficiales e información confiable y relevante. Mientras que la trans­
parencia opaca se refiere a formas de difusión de información oficial que
no revelan el desempeño de las instituciones en la práctica, ya sea en
términos de cómo se toman decisiones o de cuáles son los resultados de
sus acciones, la transparencia clara, en cambio, se refiere a programas
que dan a conocer información confiable y accesible sobre el desempeño
institucional, precisando las responsabilidades de sus funcionarios, parti­
cularmente en lo relativo a la toma de decisiones, así como al destino real

65
de sus recursos. La transparencia clara expresa una capacidad institucio­
nal de tal modo que permite que los actores interesados puedan anticipar
estrategias de cambio constructivo para la institución. El quinto dilema se
identifica con el momento de las precisiones conceptuales, que impactan a
la hora de operacionalizar la distinción anteriormente expuesta. Visto así,
a medida que la transparencia se acepta cada vez más como discurso polí­
tico dominante, las fuerzas institucionales que se oponen a ella tienden a
ocultarse y a expresarse de manera indirecta con medidas que sólo crean
la impresión de transparencia. Y el sexto dilema es la articulación de la
transparencia con la rendición de cuentas que persigue una relación demo­
crática entre gobernante y gobernado: uno por la obligación de trans­
parentar su ejercicio de poder, y el otro por el derecho y la obligación de
ser informado y exigir rendición de cuentas como participación ciudadana
republicana, para que la vigilancia del gobierno por parte de los ciudada­
nos sea considerada dentro de la ciudadanía republicana.

Tendencias actuales de la transparencia a la luz

del Gobierno Abierto

Hoy se están encontrando nuevas pistas para definir la transparencia, por

lo que podemos preguntar qué transparencia necesita el Gobierno Abierto.
La apertura del flujo de información, tal como se le define en el marco de
la relación gobierno-ciudadanos, nos sumerge en el concepto de la nueva
transparencia, que explica cómo las organizaciones públicas y los actores
gubernamentales se enfrentan cada vez más a las demandas de la sociedad
para divulgar información; es decir, que fuerzan al gobierno y al sector
cívico a involucrarse en el movimiento por una sociedad abierta. Ya no es
el tiempo en que los gobiernos proveían pasivamente información sólo
sobre lo solicitado y a discreción, sino el de más compromiso activo en la
información pública y el de comunicar las operaciones internas de la ges­
tión. Por eso la relación entre transparencia, información y democracia es
fundamental y básica. La información porque ayuda a las competencias
democráticas como la formulación de preferencias y opiniones probadas,
y la participación, porque provee elementos significativos en la hechura de
la decisión pública.

66
 Archon Fung y David Weil (2010) explican respecto de la transparencia:

[...] se debería tener en cuenta dos escollos importantes que podrían dañar
este logro. El primero, la transparencia del gobierno, aunque dirigidos por im­
pulsos progresivos, puede llamar la atención excesiva a los errores del sector
gubernamental, teniendo como consecuencia el reforzamiento de una imagen
conservadora del gobierno como incompetente y corrupta. El segundo es que
toda esta energía dedicada hacer Gobierno Abierto viene a costa de dejar las
operaciones de un amplio sector de organizaciones privadas (bancos, empre­
sas manufactureras, proveedores de salud, productores de alimentos, compa­
ñías farmacéuticas) opacas y secretos (2010: 106).

El acceso a la información pública está tomando una fuerza renovada

en todo el mundo, la cual se refleja en las siguientes tendencias: una, la
visión de la reforma gubernamental, que presiona la apertura y la transpa­
rencia, y dos, el aumento de la disponibilidad y desarrollo continuo de las
tic, que permite a las instituciones, organizaciones e individuos buscar de
la misma forma, así como compartir, combinar y reusar el contenido de la
información del gobierno.12
Para Albert J. Meijer (2012), en esta época de la transparencia guberna­
mental (Government transparency), uno de los temas fundamentales a ser
abordados son: la relación conceptual entre la transparencia del gobierno
y la participación ciudadana,13 la naturaleza y los efectos de los mecanis­
mos de la transparencia fiscal,14 el efecto de la transparencia en la confian-

12 La información basada en nuevas tecnologías para informar al público emerge en los

años noventa con el crecimiento del e-government, y ha contribuido a la transparencia guber­

namental. Hoy, la tendencia es ver secretarías, departamentos y agencias gubernamentales
incluyendo grupos de datos electrónicos —para el uso del público— sobre nuevas govern­
ment-wide website, y Data.gov, elemento esencial del Gobierno Abierto diseñado para facilitar
el acceso al grupo de datos en el nivel del Gobierno Federal, con el objetivo de aumentar la
comprensión pública de las operaciones, los avances de la misión gubernamental, la creación
de oportunidades económicas, un aumento de la transparencia y rendición de cuentas y la
responsabilización.
13 Mucha de la discusión sobre la transparencia del gobierno se focaliza en la relación

entre la disponibilidad de la información (Government transparency) y el uso de esta informa­

ción por parte de ciudadanos y stakeholders (participación). Transparencia del gobierno y
participación son dos avenidas del Gobierno Abierto (Meijer, 2012: 5).
14David Heald, de la Aberdeen Business School, argumenta que el significado específico de

transparencia fiscal puede definirse con cuatro términos: hacia adentro, hacia afuera, hacia

67
za del gobierno; el efecto de la transparencia interinstitucional en el control
parlamentario,15 y la relación empírica entre la transparencia del gobierno
y la participación ciudadana. Estos temas relacionados con la transparencia
del gobierno llevan al mismo autor a preguntarse lo siguiente:

¿La transparencia es creada por presiones de afuera (ciudadanos, stakeholders,

medios de comunicación) o por tensiones internas de los sistemas guber­
namentales? ¿Cuáles son los sectores que se han hecho más transparentes?
¿Cómo usan la transparencia los ciudadanos, stakeholders y los medios de co­
municación? ¿Cambia la transparencia el comportamiento de los funcionarios
públicos y de las organizaciones públicas?

Muchos autores, como Piotrowski (2007), han afirmado que este tipo de
transparencia es fundamental para el Gobierno Abierto. Por otro lado, Sha-
ron S. Dawes (2010) argumenta que las políticas públicas relacionadas con
el flujo de información son uno de los aspectos más importantes de la demo­
cracia, ya que reflejan un tipo de elección societal en el que se estimaría cómo
debería producirse, procesarse, guardarse, intercambiarse y regularse aqué­
lla. Entendido así, la transparencia se está constituyendo en una importante
agenda en las organizaciones tanto públicas como privadas.
La transparencia puede definirse, entonces, como la disponibilidad de
información para el público general y la claridad sobre las reglas, regulacio­
nes y decisiones del gobierno. Al plantearlo con más precisión, la transpa­
rencia se referiría a la disponibilidad y el aumento del flujo de información
oportuna, clara, relevante, de alta calidad y confiable, relacionada con las
actividades de la organización gubernamental que por supuesto impacta a
la gestión pública misma.
No obstante estas premisas de la transparencia gubernamental, Karr
(2008) (citado por Dawes, 2010) sintetiza tres tipos de tensiones asociadas al

arriba y hacia abajo. Muestra que hay barreras intrínsecas para la transparencia sobre el gasto
público, tales como las complejidades técnicas y el "lenguaje" de medición, que también cons­
truyen barreras creadas para proteger intereses específicos. Se concluye que la transparencia
sobre el gasto público no puede proporcionar respuestas a cuestiones ideológicas, pero sí pue­
de mejorar la base de evidencia para el debate público (citado en Meijer, 2012: 6).
15 Mientras que la transparencia se refiere a la disponibilidad de la información para el

público en general, la transparencia interinstitucional es la que se da entre las instituciones

del gobierno (Meijer, 2012: 6).

68
 uso público de la información gubernamental. La primera es la que se pre­
senta entre la amplitud de los datos y su comprensión por parte de los ciu­
dadanos no preparados técnicamente; la segunda se da entre los deseos
para apoyar la utilidad detallada de los datos y simultáneamente proteger la
confidencialidad de los temas de los mismos; y la tercera y última tensión se
visualiza cuando el público necesita y desea analizar y comprender un grupo
de datos globales, mientras que en la realidad los datos del gobierno están
fragmentados y distribuidos en todos los niveles del gobierno y distintas
organizaciones y ámbitos en que se genera y desarrolla la política pública.
Ball (citado en Park y Blenkinsopp, 2011) sugiere que la transparencia
está empezando a combinarse con la accountability en el discurso público
sobre la gobemanza democrática. Ello ha permitido verla teniendo en cuenta
varios factores: uno, la transparencia es uno de los fundamentos morales
que sostienen a las sociedades democráticas, a través del derecho de los ciu­
dadanos al acceso de la información gubernamental; dos, la transparencia
es una de las medidas prácticas tomadas para restringir la corrupción y
actuar como una fuerza contra el comportamiento corrupto de la burocra­
cia, promoviendo la vigilancia de los ciudadanos para evitar el rent-seeking;
tres, la transparencia tiene un efecto positivo en la confianza y en la accou­
ntability, con la idea de que los ciudadanos monitoreen la calidad de los
servicios públicos y motiven a los funcionarios públicos a satisfacerlos, lo
que permite aumentar el grado de confianza, ya que ello es un importante
principio de la democracia deliberativa.16
Estos tres factores nos abren la posibilidad de visualizar tres compo­
nentes esenciales cuando pensamos en la transparencia gubernamental: el
acceso a la información pública como derechos ciudadanos,17 * una burocra­

16 En el caso mexicano, con la carencia de sanciones que tiene el instrumento legal de la

transparencia, la rendición de cuentas se ve más imposibilitada, ya que padece de una frag­

mentación institucional. De esta manera, mientras que en el país no se tenga claro que la
accesibilidad y la exigencia de la información pública forma parte del derecho (a informar) y,
por ende, que es una política pública que expresa ese derecho, esta práctica democrática se
verá limitada (López Ayllón, 2011).
17 El Centro Carter visualiza el acceso a la información como un derecho humano funda­

mental en todas las culturas y sistemas de gobierno. En este sentido, ha establecido un plan
de acción para asegurar estos derechos: 1) Ejercicio equitativo del derecho de acceso; 2) Pre­
paración y formación de los funcionarios públicos en la práctica y aplicación de los derechos
de acceso; 3) Educación pública para autorizar el uso completo del derecho; 4) Asignación de
recursos necesarios para asegurar una administración eficiente y oportuna; 5) Intensificación

69
cia con ética pública18 y la confianza institucional.19 Según Ulf Papenful B.
y Christina Schaefer (2010), tres pasos deben ser completados para lograr
una accountability pública. El primero es el acceso a la información, que tiene
que estar garantizada y completa, así como no distorsionada ni atrasada y
sin altos costos; ello permitirá minimizar problemas de asimetría de la in­
formación.20 El segundo es la calidad de la información, que debe estar ase­
gurada a través de los informes de cooperación (Reporta); éstos no son más
que un tipo de información sumaria agregada con detalles individuales que
explican los elementos clave que pueden ser comprendidos por los ciuda­
danos interesados. Los informes de cooperación incluyen un mapa organi­
zational de la estructura de la autoridad pública, el cual tiene como objetivo
proveer las bases para tomar decisiones acerca de los problemas públicos,
para garantizar una provisión de servicios públicos sustentables, eficaces
y eficientes. El tercer paso es la transparencia, que sería alcanzada por los
dos pasos anteriores; esto es, cuando la información solicitada por los ciu­
dadanos debe garantizar explicación, ausencia de distorsión y oportunidad
(sin atraso). Hoy es importante —al sistematizar las bases del Gobierno
Abierto— replantear la transparencia en la gestión pública, para que el
carácter multifacético y diverso de la provisión de los servicios públicos, la
ejecución de servicios, el financiamiento y la administración misma mini­
micen lagunas de opacidad, generando que la relación entre ciudadanos y
agentes (políticos, administración y gerentes públicos) sea la más apropia­
da democráticamente hablando.

de la gestión de la información para facilitar el acceso a la información; 6) Práctica habitual en

el monitoreo y la evaluación; y 7) Supervisión de operación y acatamiento (Carter Center, 2008:
3-4; citado en Dawes, 2010).
18Los funcionarios públicos que no visualicen el acceso a la información pública como

derecho corren el riesgo de implementar una gestión opaca y carente de ética pública.
19Kasperson et al (1992, citado por Van der Meer, 2010) argumentan que la confianza es

una evaluación relacional de situaciones sociales, en cuatro dimensiones: una persona que
confía (el sujeto) da a entender que él o ella piensan que el objeto de confianza reúne ciertos
requerimientos: el objeto sería competente, tanto intríseca (cuidado) como extrínsecamente
comprometido (auditable a causa de su interés concreto) y predecible.
20 Es evidente que la relevancia de la información depende de quiénes sean los usuarios

potenciales de la información. Sin embargo, hay una primera delimitación que puede hacerse
cuando estamos hablando de transparencia: en este caso, la referencia obligada es la ciuda­
danía, de manera que la relevancia de la información estará condicionada a si sirve o no a sus
fines (Cunill Grau, 2006).

70
 Gráfica 1
PROCESO DE LA TRANSPARENCIA

Fuente: Elaboración propia.

En esta dirección es importante destacar que el Open Government

Working Group recomienda ocho principios para el acceso y uso de los
datos públicos, con el objetivo de promover el discurso cívico, el bienestar
público y más eficiencia en el uso de los recursos públicos:

a) Completa. Todos los datos públicos deben estar disponibles, exceptuan­

do los que tocan la privacidad y la seguridad.
b) Primaria. Los datos son recolectados en la fuente primaria, con un nivel
de sutilidad posible fragmentada.
c) Oportuna. Los datos deben estar disponibles tan rápido como sea nece­
sario para preservar su valor.
d) Accesible. Los datos están disponibles para el más amplio número de
usuarios y el más amplio alcance de intenciones.
e) Máquina-procesales. Los datos son razonablemente estructurados para
permitir el procesamiento automático.
f) Sin discriminación. Los datos están disponibles para todos los ciudada­
nos, sin requerimientos de registros.
g) Sin propiedad. Los datos están disponibles en un formato sobre el cual
ninguna entidad tiene control exclusivo. Los datos son bienes públicos.
h) Libre de licencia. Los datos no están sujetos a licencias (copyrigth),
patentes, marcas comerciales o secretos de regulación comercial. Sólo
por razones de privacidad, de seguridad y de restricciones de privile­
gios debe ser permitida su secrecía.

El concepto de accountability, también válido como rendición de cuentas

en el sector público, debe ser usado en consecuencia para reportar el uso

71
de recursos por parte del gobierno, así como el rendimiento de los servicios.
Para ello la transparencia es un elemento fundamental, ya que es una herra­
mienta para observar el proceso de la hechura de la decisión pública, mien­
tras que la participación se refiere a la oportunidad de participar en ese
proceso. O, como Curtin y Mendes lo afirman (citado por Meijer, Curtin y
Hillebrandt, 2012), "los ciudadanos necesitan información para ver qué se
está haciendo al interior del gobierno y, participación para expresar sus opi­
niones sobre el quehacer gubernamental" (2012: 11),
De esta manera, los ciudadanos no solamente tienen acceso a la infor­
mación, sino que se convierten en participantes con expresión activa. Así,
la elección de los usuarios como sus opiniones respecto de los servicios
públicos son fundamentales para la legitimidad del gobierno. Recientemente
le han dado un fuerte apoyo a la política pública de escuchar a los ciudada­
nos y a los usuarios de los servicios a través de choice y voice, pasc (2005)
(citado en Simmons, Birchall y Prout, 2011) "define la elección [choice) como
preferencias individuales que dan la oportunidad de elegir de entre las alter­
nativas ofrecidas, enteramente o no del sector público. Expresión [voice)
es definida como las preferencias más efectivas expresadas por los usua­
rios de los servicios a través de cuerpos representativos, mecanismos de
reclamos y encuestas de opiniones de preferencias individuales" (2011: 4).
Desde esta perspectiva, entonces, la transparencia está discutiéndose
hoy por hoy como una solución instrumental a problemas de legitimidad y
confianza institucional (Seok-Eun, 2005). Ello no sería posible sin una par­
ticipación colaborativa entre los actores gubernamentales y no guberna­
mentales, los ciudadanos y las organizaciones cívicas.

Transparencia al día de hoy. ¿Nuevas propuestas?

Como ya hemos afirmado, hoy se están encontrando nuevas pistas para

definir la transparencia. La apertura del flujo de información, tal como se le
dice, en el marco de la relación gobierno-ciudadanos, nos sumerge en el
concepto de la nueva transparencia que explica cómo las organizaciones
públicas y privadas se enfrentan cada vez más a las demandas de la socie­
dad para divulgar información. La etapa de la transparencia en que los
gobiernos pasivamente proveían información, sólo sobre lo solicitado y a
discreción, ya está replanteándose; estamos en estos momentos en presen-

72
cía de requisitos de más compromiso activo en la información pública, que
pasa por comunicar las operaciones internas de la gestión para acabar con
lo que Jonathan Fox ha venido denominando la transparencia opaca.21
Si se parte de la definición de Meijer, Curtin y Hillebrandt (2012), en la
que la apertura del gobierno es la medida por la que los ciudadanos pueden
monitorear e influir en los procesos del gobierno mediante el acceso a la
información gubernamental y a la arena de la hechura de las decisiones,
entonces, a partir de esa apertura, se puede decir que la producción de datos
e información tiene valor en sí misma y genera una transparencia activa.22

La construcción de un nuevo concepto de transparencia

El acceso a la información pública está tomando un interés renovado en

todo el mundo, lo que se refleja en las siguientes tendencias: uno, por las
la reforma gubernamental, que presiona la apertura y la transparencia, y
dos, al aumento de la disponibilidad y desarrollo continuo de las tic, que les
permiten a las instituciones, organizaciones e individuos buscar de la mis­
ma manera, así como compartir, combinar y reusar el contenido de la
información del gobierno.
Así, la transparencia puede ser usada como instrumento de políticas
públicas (Fung, Graham y Weil, 2007), implicando que la información de­
bería producirse, procesarse, guardarse, intercambiarse y regularse. De
esta manera, podríamos establecer la diferencia entre la transparencia opa­
ca y la transparencia clara de la que Jonathan Fox nos hace referencia
(2008), tal como se muestra en el cuadro 6.

21 La opacidad ha sido la estrategia y la práctica de muchos gobiernos con la idea de que

no sólo el poder se conquista, sino que también se incrementa y reproduce sobre la base de
la secrecía.
22 La transparencia activa es un gran paso respecto de las justificaciones de secrecía de

datos que propone la democracia procedimental: 1) Un buen gobierno requiere políticas que
se desarrollan en ambiente tranquilo y reflexivo, por lo que todos los aspectos de los proble­
mas son revisados sin la necesidad de informar al público; 2) La neutralidad de los funciona­
rios públicos y su capacidad de ofrecer asesoramiento imparcial a sus jefes políticos se vería
comprometida con un asesoramiento público; 3) Las políticas no se implementan de manera
lineal y lógica, ya que son desarrolladas en referencia a una amplia gama de grupos de interés,
por lo que el proceso de negociación puede ser difícil de manejar; 4) Otra justificación para la
secrecía gubernamental es que se afirma que los gobiernos son electos para gobernar y que
el lugar adecuado para el control de las políticas públicas es el Poder Legislativo (Hunt, 2007:
28-29).

73
 Cuadro 6
TRANSPARENCIA OPACA Y TRANSPARENCIA CLARA

Transparencia opaca Transparencia clara

(gobierno democrático sin plataforma
de Gobierno Abierto)
• Formas de difusión de información
oficial que no revelan cómo se
desempeñan las instituciones en la
práctica, ya sea en términos de cómo
se toman decisiones o de cuáles son
los resultados de sus acciones.
• No vinculada a la rendición de
cuentas
• Se concibe políticamente vinculada
a los derechos de acceso a la infor­
mación
• Los actores interesados (usuarios)
no alcanzan a tener estrategias
de cambio constructivo para la
institución
(gobierno democrático con plataforma
de Gobierno Abierto)
• Se refiere a programas que dan a
conocer información confiable y acce­
sible sobre el desempeño institucional,
precisando las responsabilidades de
sus funcionarios, particularmente en lo
relativo a la toma de decisiones, así
como el destino real de sus recursos
• Se vincula con la rendición de cuentas
vía el siguiente itinerario:
- Acceso a la información
- Calidad de la información
- Transparencia
• Se concibe como derecho pero, ade­
más, como solución instrumental a
problemas de legitimidad y confianza
institucional
• Expresa una capacidad institucional
de tal modo que permite que los acto­
res interesados puedan anticipar es­
trategias de cambio constructivo para
la institución

Fuente: Elaboración propia con base en Jonathan Fox (2008).

Por otro lado, la maduración de las políticas de acceso a la información

ha generado un debate sobre cómo puede lograrse una mayor efectividad y
un beneficio más amplio para la sociedad, derivado de la transparencia.
Hay dos enfoques en este sentido: el primero es el más general y se relaciona
con la sanción y puesta en práctica de leyes de acceso a la información, cuyo
"objetivo principal es incorporar los principios o estándares reconocidos in-
temacionalmente en el ordenamiento legal de los países. Estos principios
incluyen, entre otros: la máxima apertura de la información, la definición del
conjunto de excepciones que limita el acceso a la información en casos pun­
tuales, la proactividad en la publicación de información por parte de las en­
tidades estatales sin esperar requerimientos para hacerla accesible, y la efec­

74
tiva implementación de las leyes, además del monitoreo de su cumplimiento"
(Baena Olabe y Cruz Vieyra, 2011), y el segundo enfoque se vincula al diseño
y la implementación de sistemas o mecanismos en sectores o áreas de inter­
vención específicas, independientemente de la existencia de una ley general
de acceso a la información (enfoque sectorial o focalizado).

Por enfoque sectorial se entiende la promoción del acceso a la información a

través del diseño y de la implementación de sistemas o mecanismos de acceso
en sectores o áreas de intervención específicas, como la educación, la justicia,
la elaboración, la ejecución y el control de los presupuestos públicos, el financia-
miento de las campañas políticas, o las industrias extractivas, independientemente
de la existencia de un marco normativo general de acceso a la información.
Una de las características principales de este enfoque es el reconocimiento de
que cada sector tiene vulnerabilidades y dinámicas de funcionamiento propias,
las cuales determinan los contenidos y formas de intervención para promover el
acceso a la información (Baena Olabe y Cruz Vieyra, 2011: 9).

En este sentido, más que un principio, este enfoque sería un dispositi­

vo que hace que la política aumente la probabilidad de éxito. "Afortunada­
mente, las leyes y políticas que obligan a dar información de las empresas
han surgido en varios ámbitos de la política en las últimas décadas. En otro
trabajo, hemos denominado a estas medidas transparencia focalizada, ya
que no sólo tienen por objeto proporcionar información general, sino espe­
cífica de públicos, como mejores escuelas, hospitales de alta calidad y más
cuidado de los consumidores y productos" (Fung y Weil, 2007: 109).
La primera generación de la transparencia se caracterizaba por la aper­
tura general de toda la información del gobierno a todos los ciudadanos, para
cumplir un derecho político fundamental. Hoy esa apertura debe focalizarse
de tal forma que determinados procesos, trámites, así como sectores socia­
les específicos, puedan mejorar y beneficiarse de la transparencia. Es por
ello que la transparencia focalizada es una respuesta a la necesidad de obte­
ner beneficios específicos de la información, así como a la demanda de un
mayor orden en la información que ofrece el gobierno. Este tipo de trans­
parencia requiere que el gobierno estandarice y publique determinada in­
formación, busque resolver un problema social concreto y estimule los
mecanismos del mercado para lograr un beneficio social específico.

75
 Las políticas de transparencia focalizada implican que: a) el centro de
atención sea el usuario de la información (sus necesidades, intereses y ca­
pacidades para entenderla), y b) que están basadas en las necesidades, inte­
reses y capacidades de publicación de las organizaciones civiles, públicas y
corporaciones. Así, su principal objetivo es influir en la capacidad de toma
de decisiones de los usuarios (Fung, Graham y Weil, 2008). En esta defini­
ción, lo que se sostiene es que un actor (casi siempre el gobierno) le indica
a otro actor (una corporación, empresa, etcétera) que divulgue información
con un propósito específico, para que la gente la utilice. De esta manera, es
el Estado el que en última instancia decide la legitimidad y credibilidad de la
provisión de la información. La transparencia focalizada se caracteriza por
la divulgación pública obligatoria, dirigida a corporaciones u otras organi­
zaciones privadas o públicas, de información estandarizada, comparable y
fraccionada, con énfasis en productos o prácticas específicas y un objetivo
público claro. He aquí la diferencia entre ambos enfoques.
Cuadro 7
ENFOQUES DE LA TRANSPARENCIA

Enfoque general o comprensivo Enfoque sectorial (focalizada)

• Foco exclusivo en el diseño, la im-
plementación y el cumplimiento de
leyes de acceso a la información en
el nivel nacional
• Resultados en el largo plazo, cam­
bio cultural
• Basado en la creación de nueva le­
gislación en el nivel nacional
• Necesidad de un cuerpo de leyes
existentes para ser implementado
eficazmente
• Necesidad de la coalición de varios
grupos interesados para generar
voluntad política suficiente
• Los usuarios no perciben los objeti­
vos de estas leyes como beneficios
inmediatos o concretos
• Los resultados son más difusos
(cambio cultural) y de largo plazo
• Foco en mecanismos, sistemas o proce­
dimientos que permitan el acceso a la
información en distintas áreas y secto­
res del gobierno
• Resultados en el corto o mediano pla­
zos, e impacto específico en los sectores
críticos
• Se construye a partir de la legislación
existente
• Más facilidad para identificar y aprove­
char oportunidades de voluntad política
• No se necesitan grandes coaliciones
de intereses para implementar mecanis­
mos o sistemas de acceso
• Más facilidad de los usuarios para inter­
pretar los beneficios concretos de la apli­
cación de las políticas o mecanismos
• Más flexibilidad para medir resultados

Fuente: Baena Olabe y Cruz Vieyra (2011: 9).

76
La transparencia como bien público y como interés público

Entendida así, la transparencia se está constituyendo, además del qué decir

de las sociedades contemporáneas, en una importante agenda de las orga­
nizaciones públicas y privadas. Se verá entonces que la disponibilidad de
información para el público general y la claridad sobre las reglas, regula­
ciones y decisiones del gobierno, así como la disponibilidad y el aumento
del flujo de información oportuna, clara, relevante, de alta calidad y confia­
ble, relacionada con las actividades de la organización gubernamental, im­
pacta por supuesto a la gestión pública misma. Ello implica que esta parte
sea socializada en las rutinas, en la hechura de la toma de decisiones,
tanto por los usuarios como por los sujetos obligados establecidos en la ley.
La transparencia, información producida, guardada, organizada y geren-
ciada por el Estado a través de los sistemas gubernamentales de gestión
(financiera, de personal, contratación, auditoría, fiscalización, etcétera), debe
considerarse como bien público y como interés público. Esta distinción
tiene una importancia clave en la transparencia contemporánea. Como bien
público se explica cuando el gobierno, como organización pública, produce
este bien desde el momento en que le solicita al sector privado o al sector
gubernamental información demandada por los ciudadanos u organizacio­
nes de ciudadanos (usuarios de la información). Y como interés público,
cuando el gobierno provee la transparencia de la información como servi­
cio público, con la idea de lograr la publicidad, que no es más que la infor­
mación divulgada para los fines de que el ciudadano tenga la oportunidad
de conocer y exigir información de la hechura de las decisiones y de las
políticas públicas.23
Al sistematizar las bases de la transparencia como interés público, se
requiere replantear el concepto clásico de la misma en la gestión pública,
ya que el carácter multifacético y diverso de la provisión de los servicios
públicos, la ejecución de servicios, el financiamiento, el gasto y la adminis­

23 También la información producida, guardada y organizada por las empresas privadas

es considerada información pública, dado su uso por gobiernos y ciudadanos. Y el acceso a esta
información pública —documentos, archivos, estadísticas— constituye uno de los fundamen­
tos para la consolidación de la democracia y la apertura gubernamental, además de que for­
talecen las capacidades de los ciudadanos para participar de modo efectivo en las decisiones
que les afecten, le da mejores condiciones al ciudadano para conocer y acceder a otros dere­
chos esenciales.

77
tración misma logren minimizar lagunas de opacidad, lo que genera que la
relación entre ciudadanos y agentes (políticos, administración y gerentes
públicos) sea la más apropiada democráticamente hablando.
En esta misma dimensión, cuando hablamos de transparencia pode­
mos sistematizar según las premisas de David Heald, según "si la transpa­
rencia tiene como expectativa dirigirse a combatir la corrupción o si el fin
de la transparencia es el logro de la eficiencia y la eficacia del uso de los
recursos públicos y/o aumentar la legitimidad y rendición de cuentas de las
instituciones públicas" (2012: 31).

La transparencia focalizada como política pública

El gobierno, en su rol regulatorio, es un recolector, productor, proveedor y
utilizador de la información. En este rol, el gobierno trata la información
como un instrumento de política. Al hacerlo, toma decisiones sobre cómo
recoger, elaborar, difundir, analizar y preservar la información al servicio de
algún principio de otra política (como la salud pública, la calidad del medio
ambiente o el desarrollo económico) (Dawes, 2010: 1),
En este sentido, la elaboración, diseño e implementación de la política
de transparencia focalizada tendría que establecerse con el mayor detalle
posible. Archon, Graham y Well (2007) dejan ver muy claramente dos
momentos en la política. Primero, los sistemas de transparencia mejoran
cuando enfocan sus recursos a lograr mayor precisión, calidad y utilidad de
las aperturas. Hay varios factores que impulsan a los sujetos obligados a
presionar en el tiempo para que se lleven a cabo mejoras en la transparencia.
Segundo, usuarios dispersos de información podrían integrar agrupaciones
o coaliciones que mejorarían la manera de exigir una mejor apertura. Con
base en estos momentos de la política propuestos por Archon, Grahan y
Well, se aprecia en el cuadro 8 el proceso de elaboración de la política de
transparencia bajo el ejercicio de Molina y Cruz Vieyra (2012),
Basta ver la complejidad de la información y los problemas que hacen
que ésta se vea con perspectiva de incertidumbre. Hoy, las políticas públi­
cas podrían verse como desafío desde la perspectiva de la complejidad
al capturar la realidad diaria en la hechura e implementación de la política,
caracterizadas por lo que Robert Geyer y Samir Rihani (2010) denominan
las expectativas de los actores centrales de la política.

78
 Cuadro 8
PROCESO DE ELABORACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE TRANSPARENCIA

1 . Identificación de un objetivo político preciso Fase de

2. Identificación de los incentivos, las dinámicas y las diagnóstico
capacidades de los usuarios y entidades a cargo de la
divulgación

3. Definición del alcance de las políticas Diseño de la

4. Definición de la estructura y del vehículo de la información política
5. Definición de los mecanismos que serán necesarios de transparencia
para monitorear el cumplimiento de lo que disponen las localizada
políticas

Fuente: Molina y Cruz Vieyra (2012).

Nos referimos a la posibilidad de conseguir sus objetivos, tanto los que

provienen de la oferta —sujetos obligados de la transparencia— como los
que provienen de la demanda —usuarios de la información. En consecuen­
cia, los actores de la política pública deben continuamente flexibilizar la
combinación de sus expectativas y entusiasmarse en el proceso de la polí­
tica para adaptar y ajustar los cambios continuos en sus áreas.
Con estos dos momentos presentados por estos autores (Archon, Gra-
han y Well, 2007) y para la formulación e implementación de la política de
transparencia, podemos precisar una premisa importante: el nivel de trans­
parencia de una organización se refiere a la disposición de permitir a los
usuarios el monitoreo de su rendimiento y participar en los procesos de sus
políticas. Nos quedarían en este sentido varios interrogantes que responder:
¿Cuáles serían las relaciones de intermediación de intereses en una política
de transparencia focalizada?, ¿cómo estaría sustentada la previsibilidad de la
política?, ¿qué mecanismos institucionales se diseñarían para que los usua­
rios puedan entender los procesos en las estructuras de gestión, finan­
ciera, regulativa y distributiva? ¿Cuáles serían sus creencias valorativas?,
¿qué instrumentos de la política se usarían para la implementación? y ¿cuál
sería el rol de los actores en el desarrollo de la hechura de las decisiones?
Ya no basta con que la política de transparencia se vea compuesta sólo
por el ejercicio del derecho a la información pública a petición de una per­
sona ni por la oferta de la información pública, como lo explican muchos
investigadores. Como el flujo de información en la sociedad contemporánea

79
es cada día más rápido y el acceso a ella es menos rápido que aquél, la
transparencia como política pública tendería a explicarse no sólo con el
valor estratégico de la información sino también con las premisas, priorida­
des y fines, y las ideas de los usuarios de la información. Bajo esta óptica
podríamos entonces verla como una política cambiante, que no depende
sólo el cambio de los problemas (en la divulgación, en el acceso, etcétera).
El “policy change no es más que el cambio de ideas, premisas, priori­
dades y fines, junto con el cambio en el uso de instrumentos de políticas
y el rol cambiante de los actores societales y de los policy-makers en el
proceso de la política" (De Vries, 2010: 6). Esto nos lleva a precisar la
conexión entre las relaciones de intermediación de intereses y la estabili­
dad de la política. En una política pública de transparencia en la que el
gobierno se convertía en proveedor pasivo de información, el modelo de
intermediación de intereses (pluralismo y neocorporativismo) desempeñó
un papel importante en la estabilidad de la política pública.24 Hoy eso ha
cambiado, ya que, como lo dice Jan Kooiman (2004), los conceptos de
diversidad, complejidad y dinamismo han sido marco para las nuevas rela­
ciones, ya que han surgido actores en sistemas sociopolíticos con objetivos,
intenciones y poderes diversos; han aparecido estructuras, interdepen­
dencias e interrelaciones en y entre los diferentes niveles gubernamentales
y societales, y se han manifestado nuevas dinámicas propias en los siste­
mas sociopolíticos, así como aparecido problemas, nuevas oportunidades
e (i) regularidades de los desarrollos de los sistemas societales, políticos,
económicos y culturales.
Un elemento también a considerar, al tratarse de una política de trans­
parencia focalizada, es el relacionado con el diseño de la política misma.
Hay que resolver el dilema de si es un diseño con razonamiento racional en
su hechura o un modelo de razonamiento diferente del racional (posrracio- 24

24 En los inicios de la difusión del pluralismo, durante los años cincuenta, en la literatura

politológica estadunidense, se desarrollaron diversos modelos de Policy-making que integraban

las relaciones entre burocracia, políticos y organizaciones de intereses. Con la denominación de
Iron triangle, Elastic nets, etcétera, se elaboraron modelos de interacción que analizaban la
combinación de las relaciones formales e informales dentro de las reglas —por ejemplo, el
Congreso, la administración y los lobbies—, asi como la capacidad de exclusión e influencia
de los actores que constituían estas redes. Por otra parte, la difusión de los modelos neocor-
poratistas, en buena parte como reacción a la inadecuación de la aproximación pluralista a los
sistemas políticos europeos, sirvió para popularizar una concepción alternativa de la articula­
ción de intereses (Jordana, 2007: 511).

80
nal).25 Este dilema es un punto clave que se vincula con la posición y opo­
sición de ideas, argumentación y valores entre los actores (sujetos obliga­
dos, usuarios y árbitros). Como dice Giandomenico Majone,

Los elementos justificativos desempeñan un papel más importante aun en la

elaboración de políticas. En política no basta nunca con la decisión, aunque sea
una decisión correcta. Las decisiones deben ser legitimadas, aceptadas y pues­
tas en práctica. Tras la elección viene el proceso de justificación, explicación y
persuasión. También los gobernantes actúan a menudo impulsados por in­
fluencias externas o por la fuerza de sus convicciones personales. En tales
casos se requieren argumentos posteriores a la decisión para dotarla de una
base conceptual, para demostrar que encaja en el marco de la política existen­
te, para aumentar el asentimiento, para descubrir nuevas implicaciones y para
adelantarse a las críticas o contestarlas (2005: 67).

En la decisión de la hechura de la política también deben tenerse en

cuenta dos perspectivas, una vinculada a la política pública en sí, y la otra
relacionada con los aspectos administrativos de la hechura e implementa­
tion de la política. De esta manera podemos esquematizar tres tipos de
orientaciones de políticas: las orientadas a resultados (con alcance de los
fines a corto plazo y eficacia a largo plazo); las políticas orientadas a proce­
sos (con procedimientos democráticos y eficiencia) y las políticas orientadas
a soluciones que satisfacen normas dadas (con argumentos justificativos y,
decisiones legítimas, aceptadas y puestas en práctica).

25 Deborath Stone (2012), en su libro La paradoja de ¡a política (Policy Paradox), deja ver que

en las políticas públicas se presentan dos modelos de razonamiento en las decisiones. Por
una parte, el modelo de razonamiento de decisión racional, caracterizado por el proceso clásico
de política pública: identificación de objetivos, identificación de los Cursos alternativos de
acción para alcanzar objetivos, previsión de las posibles consecuencias de cada alternativa,
evaluación de las posibles consecuencias y selección de la alternativa que maximice el logro
de los objetivos, y por la otra, el modelo de razonamiento de decisión posrracional con los siguien­
tes rasgos: el razonamiento involucra la hechura de metáforas y de categorías, la identifica­
ción de los cursos de acción es producto del debate público o el impulso emocional de la
gente, la importancia del contexto, cada visión construye un adversario politico diferente, los
analistas y/o ciudadanos están en la posición de detectar procesos y relaciones causales,
dando significado a las palabras, al contexto y a las acciones.

81
 Cuadro 9
DILEMAS EN LA HECHURA DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Perspectiva política Perspectiva administrativa

Orientada a resultados Logro de objetivos en el Eficacia en el largo plazo
corto plazo
Orientada a procesos Procedimiento democrático Eficiencia

Orientada a soluciones que Argumentos justificativos Decisiones legítimas,

satisfacen normas dadas aceptadas y puestas en
práctica

Fuente: Elaboración propia con base en Michiel S. de Vries (2010),

Si partimos de que el flujo libre de la información no es más que el

flujo libre de un bien público, entonces es importante regular la transpa­
rencia para no caer en la irresponsabilidad. En este sentido, el resultado
del rendimiento de una política de transparencia podría explicarse median­
te la comprensibilidad y la información oportuna (Grimmelikhuijsen, 2012);
la comprensibilidad que hace a la transparencia más operativa, de manera
que la información divulgada es más rápida y fácil de comprender, y la
información oportuna, que le otorga una vigilancia continua. Esto implica que
la ventana de la transparencia siempre debe estar abierta y que los sujetos
obligados, la organización pública o privada, pueden ser vistos continua­
mente como responsables (accountable) (Heald, 2006). Brad Rawlins (2009:
79, citado por Birchall, 2011: 14) "llama a las organizaciones a compartir
información inclusiva, auditable, completa, precisa, neutral, comparable,
clara, oportuna, accesible, honesta y confiable y [a) mantenerlas responsa­
bles". Con esta reflexión varios interrogantes nos asaltan: ¿Cómo se iden­
tifican los problemas públicos relacionados con la transparencia o acceso
a la información desde los usuarios?, ¿cómo impactan los cambios tecno­
lógicos y el uso de las tic en la construcción de una agenda de transparen­
cia focalizada?, ¿en qué espacio público delibera la gente?, ¿cómo juegan
los sujetos obligados, los usuarios y los árbitros?
Por otro lado, no podemos entender la transparencia en el Gobierno
Abierto, si no revisamos las tendencias de los cambios tecnológicos en la
gestión pública y la política pública. "La introducción de las tic en la admi­
nistración pública se puede considerar como una intervención social en

82
 una red de política, que influye la posición, los intereses, los valores y (in­
formación) dominios de los actores involucrados" (Bekkers y Homburg,
2005, citado en Pollitt, 2011).
El cambio inducido (efectos) en la política y en la administración públi­
ca por el cambio tecnológico ha sido estudiado por Christopher Pollitt
(2011), En la perspectiva de los ciudadanos, este cambio ha tenido influen-
cia en los lugares donde se ofrecen los servicios públicos, y éstos se han
reconfigurado mediante las nuevas tecnologías de transporte y comunica­
ciones, tales como Motorways, Higher speed trains, Video conferencing y más
recientemente el High speed y la Intranet.
Otro cambio, tal vez el más significativo, es el de los sistemas basados
en la Web, que hace que la relación ciudadanos-gobierno adquiera otra
forma. Ya no es necesario la presencia física del ciudadano en la oficina
pública, pues con la relación virtual se puede solicitar y ofrecer servicios.
Pero también el espacio público de deliberación entre los ciudadanos (usua­
rios y solicitantes de información pública) ha cambiado en el momento en
que se utilizan herramientas del Internet (Facebook, Twitter, etcétera) para
nuevos compromisos (Online deliberation). De esta manera, en cualquier
espacio y momento se podría deliberar y discutir problemas públicos. "Una
posición cyberoptimista es que las nuevas propiedades excepcionales del
Internet motivan a todo tipo de gente para movilizar y participar a través
de nuevos caminos en las cuestiones públicas. Una visión más cyberskeptic
vienes dada cuando los recursos en linea se utilizan principalmente para
el refuerzo de los ciudadanos, que ya están activos y muy bien comunica­
dos por los canales tradicionales" (Norris, 2001, citado por Pollit, 2011:
385). Así, el llamado de las redes sociales en los Web-site tiene el objetivo
de poner las acciones sentidas minuto a minuto.
En cuanto a los cambios en los proveedores de servicios públicos, es
importante destacar que se crean nuevas tareas mientras que se eliminan
otras. Por ejemplo, se mejoran los mecanismos institucionales de divulga­
ción de la información pública, por lo que los funcionarios públicos adquie­
ren nuevas habilidades y actitudes ante estos nuevos cambios; esto se
aprecia en las formas de organizar las bases de datos, así como de divulgar
la información. Este elemento, introducido por Pollitt (2011), al ejercitarse
con una política de acceso a la información, deja ver o nos aproxima a un
tipo de transparencia del momento (time real). De este modo, es importante

83
destacar que sin ésta y sin la rendición de cuentas los gobiernos democrá­
ticos serían gobiernos con secrecía (Birchall, 2011).

Conclusión

Como lo hemos dejado entrever en este apartado, sin transparencia y ren­

dición de cuentas es imposible la colaboración y la participación de los
actores no gubernamentales. Pudiera definirse entonces la transparencia
como la disponibilidad de información para un sector y la claridad sobre
las reglas, regulaciones y decisiones del gobierno. Es decir que, para plan­
tearlo con más precisión, la transparencia se refiere entonces a la dispo­
nibilidad y al aumento del flujo de información oportuna, clara, relevante,
de alta calidad y confiable, relacionada con las actividades de la orga­
nización gubernamental que, por supuesto, impacta a la gestión pública
misma.
Pero la transparencia también implica tensiones; la primera de ellas es
la que se presenta entre la amplitud de los datos y su comprensión por
parte de los ciudadanos no preparados técnicamente; la segunda se da
entre el deseo de apoyar la utilidad detallada de los datos y simultánea­
mente proteger la confidencialidad de los temas, y la tercera se visualiza
cuando el público necesita y desea analizar y comprender un grupo de
datos "globales", mientras que en la realidad los datos del gobierno están
fragmentados y distribuidos en todos los niveles del gobierno mediante
distintas organizaciones y ámbitos en que se genera y desarrolla la política
pública.
Por otro lado, la transparencia está empezando a combinarse con la
rendición de cuentas en el discurso público sobre la gobernanza democrá­
tica. Ello ha permitido verla de acuerdo con varios factores:

1. La transparencia es uno de los fundamentos morales que sostienen las

sociedades democráticas, basadas en el derecho de los ciudadanos al
acceso a la información gubernamental.
2. La transparencia es una de las medidas prácticas tomadas para res­
tringir la corrupción, actuar como una fuerza contra el comportamiento
corrupto de la burocracia, promoviendo la vigilancia de los ciudadanos
para evitar el Rent-seeking.

84
3. La transparencia tiene un efecto positivo en la confianza y la rendición
de cuentas. Los ciudadanos monitorean la calidad de los servicios
públicos y motivan a los funcionarios públicos a satisfacerlos, lo que
permite que aumente el grado de confianza, importante principio de una
democracia basada en el Gobierno Abierto.

La transparencia vista como política pública en el Gobierno Abierto abre

la posibilidad de que éste trate la información como un instrumento de polí­
tica y la focalice hacia un sector específico. Podría verse como desafío desde
la perspectiva de la complejidad, al ser capturada cotidianamente la realidad
compleja en la hechura e implementación de la política, lo que se caracteri­
zaría por las expectativas de los actores centrales (sujetos obligados y usua­
rios de la información). En consecuencia, los actores de la política pública de
transparencia deben continuamente flexibilizar la combinación de sus ex­
pectativas y entusiasmarse en el proceso de las políticas, para adaptar y
ajustar los cambios continuos en sus respectivas áreas, porque el nivel de
transparencia de una organización está en la disposición de permitir a los
usuarios el monitoreo de su rendimiento y a participar en dicho proceso.

La participación colaborativa. ¿Diálogo, opinión,

COORDINACIÓN O COOPERACIÓN?

Colaboración: una breve explicación

Cuando afirma la importancia de la revisión de la democracia desde el

punto de vista de su idoneidad como modelo de orientación social, Helmut
Willke (2006) estima que la teoría política contemporánea parte todavía de
una comprensión expansiva de la política, situándola en la cima jerárquica
de la sociedad y atribuyéndole así el primado respecto de su conducción. De
esta manera, los cambios y transformaciones que están generándose en el
seno de la sociedad tocan las instituciones o, a decir del propio Willke, los
sistemas corporativos autónomos.
Por ello, sería imposible en una sociedad entrar a la información si no
se identifican en los marcos institucionales las responsabilidades de los
intereses de los diferentes actores (redes) y los sistemas de deliberación,

85
como un intento cada vez más serio de ir más allá de los límites de la demo­
cracia como modelo de orientación de los sistemas complejos (Willke, 2006).
Los sistemas de deliberación para este autor no son más que soluciones a
cuestiones legitimatorias descritas como las instancias que superan y rem­
plazan las prácticas de un Estado expansivo. Estas instancias son expresa­
das en acciones concertadas, comisiones, mesas redondas, asociaciones
de naturaleza diversa. Esto nos lleva a definir el término de gobernanza
como un proceso aplicado a cualquier acto colectivo en el que no sólo se
limita a decidir la orientación que van a tomar los actores, sino quién parti­
cipa en la decisión y a qué título.
De esta manera, las nuevas condiciones socioeconómicas, políticas y
culturales están conjugándose para establecer un nuevo rol de los actores
no gubernamentales en el centro de las decisiones públicas. Pero, ¿a qué nos
referimos cuando decimos un nuevo rol de los actores no gubernamentales?
Nos referimos a la colaboración, a un proceso en el que "facilitan y operan
en múltiples organizaciones arreglos para resolver problemas que no pue­
den resolverse o se resuelve fácilmente por las organizaciones individuales.
Colaboración significa cotrabajo, para lograr objetivos comunes, a menudo
trabajando a través de las fronteras y en las relaciones multisectoriales y de
múltiples actores. Colaboración se basa en el valor de la reciprocidad,
pudiendo incluir al público" (Agranoff y McGuire, 2003, citado por O'Leary
y Vij, 2012: 508). En otras palabras, podría definirse la colaboración en el
marco del Gobierno Abierto como la capacidad —de los individuos o de los
ciudadanos, las empresas y el gobierno mismo— de aportar en la solución
o en la gestión de los asuntos públicos.
En este sentido, Holmes (2001), citado por Lori A. Brainard y John G.
McNutt (2010), ha establecido una diferencia entre varios tipos de relacio­
nes del gobierno con el uso de las tic. Este autor identifica tres relaciones:
a) Gobierno a ciudadanos; b) Gobierno a empresas privadas, y c) Gobier­
no a gobierno. Cada una de estas relaciones requiere un conjunto diferente
de tecnologías y una variedad de enfoques de servicio para satisfacer las
necesidades divergentes de los grupos que interactúan con el gobierno.
Entonces, "las nuevas tecnologías sociales, mejor conocidas como Web 2.0,
demuestran que la gente está bien informada de todo y que, cuando se le
da la oportunidad de reunirse en una red y en grupos, pueden ser eficaces
en la solución de problemas y no sólo en opinar sobre los mismos".

86
 Por tanto, hay que distinguir entre la opinión o deliberación y la colabo­
ración como una forma de práctica participativa (Cusba, 2012:117). Archong
Fung (2002) explica que la gobernanza colaborativa puede ser vista como
una alternativa a la confrontación de los grupos de intereses políticos. El
campo de colaboración contiene muchas formas no conflictivas en el seno
del gobierno ya que incluye la negociación regulativa, la resolución alter­
nativa de conflictos, la negociación de los stakeholders, así como más comu­
nidades de base para resolver problemas. La colaboración participativa se
centra en la resolución de problemas del público, está parcialmente descen­
tralizada, invita a la participación ciudadana y se presenta de una manera
continua e institucionalizada.
En esta parte del capítulo explicaremos la colaboración como un eje con
tres componentes. El primero de ellos es la participación colaborativa, defini­
da como el potencial que incluye las distintas voces y acciones en el proceso
de la política pública y de la hechura misma de las decisiones. Se trata de un
enfoque colaborativo de la participación que tiene como resultado la asocia­
ción de organizaciones ciudadanas que comparten recursos, conocimientos,
estrategias para el logro de la calidad del gobierno y de la hechura de la
política pública. El segundo componente son las asociaciones público-priva­
das, entendidas como herramientas articuladoras de un tipo de relación
gobierno-empresas, y el último componente lo relacionamos con algunos
rasgos activos de las relaciones intergubernamentales y sus implicaciones.

La participación colaborativa gobierno-ciudadanos

¿A cuál participación nos referimos al llamarla colaborativa? Es evidente

que para que la participación colaborativa se cristalice y se convierta en un
factor de profundización democrática, es menester la existencia de una polí­
tica gubernamental que posibilite un mayor acercamiento mediante el diálo­
go entre gobierno y ciudadanos, dándosele así cabida a la atención y gestión
de las demandas, a la negociación, la interlocución y la colaboración.
La participación colaborativa difiere de las formas clásicas de partici­
pación por la desconexión con la hechura en la toma de decisiones. Teresa
Harrison, Santiago Guerrero, G. Brian Burke y Meghan Cook (2011) afirman
que la deliberación y la participación deben dar la oportunidad para el inter­
cambio de visiones con el objetivo de determinar el curso de acción, dicho

87
de otra manera, sería asegurar que diversos puntos de vista de ciudadanos,
grupos civiles y actores no gubernamentales sean incorporados a la acción
del gobierno. Es decir que la participación colaborativa se da en el momento
en que los individuos son parte integrante, con su expertise, junto con el
gobierno, del proceso de la hechura de las decisiones para generar solucio­
nes que luego serán implementadas. Ello implica un cambio en el juego de
las legitimidades, tanto políticas como técnicas y sociales, de los actores no
gubernamentales, además de las transformaciones en las organizaciones
públicas presionadas por ambientes cada día más complejos (Rainey, 2003).
Lo anterior nos lleva a ver la lógica gubernamental operando con arreglos
multiorganizacionales para la solución de problemas públicos, o sea una
forma nueva de relación entre la sociedad y el gobierno.
En esta linea de trabajo y para el fortalecimiento del Gobierno Abierto,
para que la participación colaborativa sea eficiente y se constituya en una
fuente de legitimidad real, se requiere de un plan compartido. James L.
Creighton (2005) presenta tres estadios para explicar la planeación de la
participación pública. En el primer estadio, denominado análisis de decisión,
se necesita clarificar las decisiones a ser tomadas; especificar la planeación
o los pasos de la hechura de la decisión y su itinerario y, por último, decidir
qué tan necesaria es la participación y para qué objetivos. El segundo estadio
se refiere a la planeación del proceso de la participación; en éste se involucran
las siguientes actividades: especificar qué necesidades serán cumplidas
con los ciudadanos en cada paso del proceso de la hechura de la decisión;
identificar a los stakeholders, tanto internos como externos; identificar las
técnicas a usar en cada uno de los pasos del proceso, y conectar las téc­
nicas en un programa integrado. El último estadio es el relacionado con
la implementación de la planeación. Ésta se lleva a cabo involucrando a
mucha gente de diferentes partes; diversas, heterogéneas, así como de
diferentes recursos y capacidades. Por ejemplo, se tomarían en cuenta las
legitimidades técnicas, sociales, políticas y éticas de los ciudadanos.
Dado que la participación es concebida como un continuun, se entende­
ría entonces como un proceso de cuatro pasos fundamentales: a) Informa­
ción al público por parte del gobierno; b) Escuchar al público, c) Compromiso
en la resolución de problemas, y d) Acuerdos a desarrollar entre el gobierno
y los ciudadanos. En este sentido, para este autor los beneficios de la parti­
cipación se resumen en lo siguiente:

88
a) Imprime calidad en las decisiones.
b) Minimiza costos y retrasos en la toma de decisiones. La decisión no
puede sólo ser medida con base en tiempo y costos, sino también los
costos y los retrasos de cómo la decisión es tomada.
c) Construcción de consenso.
d) Implementación fácil de llevar a cabo.
e) Aunque el conflicto no es eliminado, la participación debe evitar los
peores casos de confrontación.
f) Mantiene credibilidad y legitimidad.
g) Desarrollo de la sociedad.
h) Se anticipa con las actitudes de la gente a los problemas públicos.

La participación colaborativa, entonces, hace del Gobierno Abierto una

posibilidad de diálogo, comunicación, legitimidad y confianza, ya que
convoca a los diferentes sectores de la sociedad a trabajar juntos, recono­
ciendo que los ciudadanos poseen información complementaria que puede
ser usada para resolver los problemas públicos.
Según Ank Michels (2011), cuatro tipos de innovaciones democráticas
son propuestos para mejorar la calidad de la democracia por medio de la
participación ciudadana: el aumento del tema del conocimiento, las habili­
dades cívicas, el compromiso público y el apoyo para las decisiones entre
los participantes. Asumiéndolo de esta manera, podemos observar un
fenómeno clave que le da forma y sistematización a la participación. Nos
referimos a los múltiples objetivos que ésta tiene, lo que se vería en función
del papel otorgado a los ciudadanos, así como en función de aquello que
obtienen los gobernantes (Font, Brugué y Goma, 2006).
En cuanto al papel otorgado a los ciudadanos, es importante ver los
distintos mecanismos de participación: instrumentos que pretenden ofre­
cer información a un ciudadano pasivo; mecanismos que quieren dar voz
a los ciudadanos y a sus asociaciones, aunque sólo sea para saber qué
opinan, y el instrumento que les permite a los ciudadanos trasladar el
poder y, por tanto, la capacidad de toma de decisiones a la sociedad civil.
Respecto de lo que obtienen los gobernantes, es importante indicar que con
la participación ellos logran disponer de colaboradores, de legitimidad polí­
tica, de mejora de las decisiones y de fortalecimiento del capital social,
como se puede ver en el cuadro siguiente.

89
 Cuadro 10
LOS MÚLTIPLES OBJETIVOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

En función del papel otorgado En función de aquello que obtienen

a los ciudadanos
• El derecho a ser informados
• El derecho a ser consultados
• El derecho a tomar parte en
las decisiones
los gobernantes
• La disponibilidad de colaboradores
• La legitimidad política
• La mejora de las decisiones
• El fortalecimiento del capital social

Fuente: Font, Brugué y Goma (2006),

Otro elemento que incorpora la visión de la participación colaborativa es

el valor público. Se refiere al valor creado por el gobierno mediante servicios,
leyes, regulaciones y otras acciones. En una democracia estos valores son
definidos en última instancia por el público usuario, determinados por las
preferencias ciudadanas expresadas en una variedad de medios y reflejados
a través de las decisiones de los políticos electos (Kelly y Muers, 2002),
De esta manera, este concepto implica que la gente tiene la capacidad
y la libertad de expresar sus preferencias respecto de las actividades y re­
sultados de la administración pública; también asume que las administra­
ciones públicas tienen la voluntad y la capacidad para acomodar sus obje­
tivos a las preferencias ciudadanas y, más que eso, que al entregar el valor
público requerido, la gente estará dispuesta a pagar por él con dinero, con
su voto, u ofreciendo su tiempo para colaborar con el gobierno. Se trata de
una relación transparente entre ciudadano y gobierno, cuyo aspecto cen­
tral es la capacidad de las administraciones para orientar su trabajo hacia
lo que más le importa a la gente, y de darle servicios.
Visto así, se necesita que de ser proveedor autoritario de soluciones
que usa su autoridad sólo para la toma de decisiones de la política pública,
el tipo de liderazgo del gobierno se transforme en uno que genere ambien­
tes y contextos en los que los ciudadanos hagan frente a los problemas
colectivos para decidir juntos lo que quieran hacer (Moore, 1995).
En este sentido, expresa el propio Moore (1995) que la negociación, la
deliberación pública y el acuerdo político se convierten en instrumentos
necesarios para establecer acuerdos sobre lo que es más valioso para la
sociedad en su conjunto. Y es sobre la base del aprendizaje social —idea
asociada a la deliberación— y el liderazgo donde las acciones de los ciuda­

90
danos pueden inventar soluciones y movilizar acción. Este aspecto debe
ser particularmente importante cuando la "solución" al problema público
requiere de muchos individuos para inventar sus propias adaptaciones a
los problemas reales a que ellos hacen frente (Moore, 1995: 183). Generar
valor público por medio de la participación colaborativa implica que en el
proceso se presenten diferentes perspectivas que pueden ayudar a que los
hacedores de las decisiones tomen una decisión más informada.
Así, los ciudadanos deben conocer bien a los funcionarios públicos para
facilitar la mejor solución de los problemas más frecuentes constituidos
como las opciones de política más deseables. Se trata entonces de redefinir
el interés público en función del diálogo; de oír la opinión de la gente como
ciudadanos y de tener como principal papel servir y facilitar la participación
y la colaboración de los ciudadanos.

La lógica de la colaboración ciudadanos-gobierno

Para definir la colaboración ciudadana, entendemos la participación como
la acción por medio de la cual se dirimen problemas específicos para
encontrar soluciones comunes o hacer confluir voluntades dispersas en
una sola acción compartida (colaboración en el proceso y hechura de la
política pública y decisión pública). Así, al hablar de las decisiones públi­
cas, estamos ubicando la participación en el sentido de tomar parte en la
gestión de lo colectivo, de la cosa pública. De esta manera, la participación
es sinónimo de intervención, de interés, de preocupación que supone un
plus de voluntad, un sentimiento de pertenencia a un colectivo, a un grupo,
a un municipio, a una entidad federal, a un país. También es importante
afirmar que las organizaciones de la sociedad civil que participan necesi­
tan conectarse con otras parecidas en una red de contactos que permita
el intercambio de información y experiencias y la realización de proyectos
comunes.
Esta afirmación ubica a la sociedad civil como sede donde se pueden
encontrar nuevas fuentes de legitimidad y espacios de consenso basados
en la tolerancia y el debate, la colaboración y el diálogo, entendido éste como
un medio por el cual se canaliza de manera racional la pluralidad ideológica
que se convierte en clave para la participación, ya que a través de ella varios
actores políticos pueden expresar sus ideas, creencias, investigaciones, con­
clusiones, experiencias, etcétera, con la finalidad de que puedan llegar entre

91
todos a un acuerdo y como punto final, a tomar una decisión que afectará
de manera positiva/negativa o directa/indirecta a la política gubernamental.
Benjamín R. Barber lo ha venido precisando cuando define el diálogo
público como "una forma de poder especial de la sociedad civil: establece la
agenda para una acción común y proporciona el lenguaje, por lo que una
comunidad puede perseguir sus bienes, o asaltar a un gobierno irresponsa­
ble o incluso criticar su propio fracaso para perseguir bienes" (2000: 126).
Los gobiernos, entonces, con visión pública moderna deben enfrentar el
reto de la participación, que según Quim Brugué es el de "dar forma a las
interacciones entre los múltiples actores que participan en la identificación,
el diseño y la puesta en práctica de una política. Es decir, el reto actual de la
modernización administrativa no es mejorar la competencia y la eficiencia de
las organizaciones, sino modificar su mentalidad: sustituir la lógica del cada
uno a lo suyo por la lógica del entre todos lo haremos" (2006: 4).
Ya hemos expresado en el primer capítulo que las nuevas tecnologías de
la información y la comunicación, mejor conocidas como Web 2.0, demues­
tran que la gente está bien informada de todo y que, cuando se le da la
oportunidad de reunirse en una red y en grupos, puede ser eficaz en la solu­
ción de problemas y no sólo en opinar sobre los mismos. Esta afirmación
deja claro lo que Noveck (2010) ha venido planteando: la colaboración es
una forma de participación democrática que es igualitaria, pero diferente
de la concepción tradicional del término. Y son los cambios generados
por los procesos de globalización los que han conformado una sociedad
en red (Castells, 1999), lo que ha dado como resultado una lógica diferente
de la participación basada en la colaboración.
El hecho de que la gente esté bien informada predispone a participar con
sus habilidades, conocimientos, experiencias, información y entusiasmo en
apoyo de la gestión y política públicas, por lo que un Gobierno Abierto es­
tablecerá los mecanismos y las instituciones inteligentes para hacer uso de
la tecnología y conectarse con los ciudadanos, haciendo de la colaboración
una participación abierta26 "que no es más que un tipo de participación pú­

26 En este escenario, los administradores públicos crean oportunidades para participar

con los ciudadanos y utilizarlas para educarlos, organizarlos y activarlos para promover y
participar en una esfera pública más amplia y en su propio nombre. También quiere decir
que los administradores públicos se involucrarían con los ciudadanos para identificar y de­
finir conjuntamente problemas y poner en práctica soluciones concretas, haciendo todo más

92
blica a través de herramientas de comunicación interactivas, como blogs,
microblogs o redes sociales. Se basa principalmente en la expresión de me­
dios sociales para conectar a la gente y ayudar a compartir sus ideas" (Cusba,
119, 2012). La participación colaborativa debe superar la visión participacio-
nista desconectada de la hechura de las decisiones y de las políticas públicas.
Así, la participación pública colaborativa es una herramienta para alcanzar
los objetivos de la administración pública, sirviendo como medio para la
"redistribución del poder que permite a los ciudadanos, actualmente exclui­
dos de los procesos políticos y económicos, a que se incluyan deliberada­
mente en el futuro" (Harrison, Guerrero, Burke y Cook, 2011: 4).
Vigoda (citado por Dougherty e Easton, 2011) sugiere "la necesidad de
un modelo mejorado de colaboración en el que los ciudadanos y los admi­
nistradores públicos sean socios. Bajo el modelo ciudadano como socio, lets
agencias del gobierno son responsables de definir los objetivos estratégicos
y el empoderamiento de los ciudadanos a través de la formación y la coor­
dinación de las actividades voluntarias ciudadanas. Responsabilidades ciu­
dadanas incluyen la participación activa en la gestión de sus vidas y la ges­
tión de sus comunidades en lo personal, grupal o institucional, dando voz a
la crítica constructiva y la participación en el discurso, y socializando con
otros usuarios sobre el valor de la responsabilidad compartida" (521-522).
La nueva lógica de la participación colaborativa requiere la conexión,
el diálogo, la asociación y el intercambio para poder construir decisiones
y políticas públicas legítimas. Se trata de una participación en el marco de
una nueva relación entre el gobierno y los ciudadanos, implicando para
ello la solidez en los siguientes elementos institucionales:

I. Confianza institucional:
1. Confianza entre actores institucionales y ciudadanos.
2. Canales institucionales que permitan a los ciudadanos proponer
temáticas y agendas, procesos y estructuras, recursos e informa­
ción para la hechura de las políticas públicas.
II. Transparencia:
3. Datos abiertos.
4. Transparencia focalizada.

deliberativo y dialógico en lugar de normativo y basado en la autoridad (Brainard y McNutt,

2010: 841-842).

93
III. Disponibilidad de tecnologías de información y comunicación:
5. Government-Wide Website.
6. Data.gov
IV. Competencias de colaboración:
7. Funcionarios públicos con liderazgo colaborativo.
8. Ciudadanos alertas con habilidad para colaborar y monitorear.
9. Reciprocidad.
10. Compromiso público e inteligencia cívica.

Con estos elementos, la participación colaborativa desde los ciudadanos

podría expresarse en una combinación de actividades incluyentes y articula­
das. Lukensmeyer, Goldman y Stem (2010) proponen cuatro categorías don­
de están incluidas las diferentes actividades de participación. Ellas son:

1. Participación en línea. Se caracteriza por que el compromiso de los ciuda­

danos en los planes del gobierno se involucra más y más con el uso de
herramientas basadas en las tic.

Cuadro 11
PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LÍNEA

Crowdsourcing Un proceso abierto en el que los ciudadanos están invita­

o ideas dos a compartir y votar sobre ideas para hacer frente a
una pregunta o problema específico
Concursos o Recompensas que reciben aquellos ciudadanos que dan
competiciones o desarrollan soluciones innovadoras a problemas espe­
cíficos y a desafíos
Wikis Sitios Web que permiten a los visitantes editar páginas
web, publicar enlaces y documentos, y crear nuevas pá­
ginas interconectadas. Muy a menudo utilizado para
agregar información
Salas abiertas on line Eventos en los que el público plantea preguntas o co­
en la ciudad para el mentarios a líderes de las agencias y tomadores de deci­
chat siones, quienes responden en tiempo real
Medios Blogs, Twitter, Facebook, Youtube y otras plataformas
de comunicación basadas en Web que permiten a los ciudadanos relacio­
narse con las oficinas públicas
Fuente: Lukensmeyer, Goldman y Stem (2010).

94
2. Participación cara a cara. Un Gobierno Abierto debe incluir actividades de
participación con las que mediante el método cara a cara se puedan cons­
truir consensos entre ciudadanos, stakeholders y funcionarios públicos.
En este sentido, tres tipos de participación son los más utilizados:

Cuadro 12
PARTICIPACIÓN CARA A CARA

Sesiones de Permiten a los funcionarios públicos escuchar el testimo­

audiencias públicas nio y las declaraciones para responder a las preguntas de
los ciudadanos y de los stakeholders
Foros dirigidos Reúnen a los stakeholders y a los expertos con conoci­
a stakeholders mientos importantes para discutir los programas de las
agencias u oficinas públicas
Foros con ciudadanos Permiten a diversos grupos de residentes y ciudadanos in­
y residentes volucrar a los funcionarios gubernamentales apropiados
Fuente: Lukensmeyer, Goldman y Stem (2010).

3. Participación formal. Las reglas y regulaciones gubernamentales preven

varios mecanismos formales para que las oficinas gubernamentales
consulten al público y soliciten insumos y participación. Un plan de
Gobierno Abierto de una oficina pública a menudo se refiere a este tipo
de participación con información sobre los programas en curso en los
cuales han participado ciudadanos o grupos de interés en un año de­
terminado utilizando canales tradicionales para la consulta del público.
En este sentido, dos formas de participación son los más comunes:

Cuadro 13
PARTICIPACIÓN FORMAL

Comités consultivos Formalmente creados, no son más que instancias per­

gubernamentales
Elaboración de reglas
manentes que ofrecen las agencias gubernamentales
para consejos y retroalimentación del público (stakehol­
ders y expertos)
Las leyes de procedimientos administrativos definen
cómo las agencias regulatorias crean reglamentaciones
federales, así como el rol que jugaría el público en la
elaboración de reglas

Fuente: Lukensmeyer, Goldman y Stem (2010),

95
4. Creando una cultura para el Gobierno Abierto. El Gobierno Abierto requie­
re un cambio total en la cultura organizativa y administrativa de las agen­
cias de gobierno tanto centrales como descentralizadas. Una cultura de
Gobierno Abierto en una organización pública implica coinnovación, co­
laboración, transparencia, redes integradas, horizontalidad y capacidad
institucional. Veamos las estrategias más importantes en la creación de
una cultura para el Gobierno Abierto:

Cuadro 14
CREANDO UNA CULTURA PARA EL GOBIERNO ABIERTO

Formación y desarrollo Proporcionar entrenamientos al personal de la adminis­

profesional tración pública con la oportunidad de aprender nuevos
procesos, herramientas y técnicas, así como aumentar
sus habilidades
Incentivos Los incentivos motivan a los empleados a realizar acti­
vidades o alcanzar objetivos específicos. Pueden incluir
el reconocimiento positivo, como premios, o la promo­
ción profesional más meritoria
Nuevas unidades Algunas agencias gubernamentales han creado nuevas
y posiciones unidades y posiciones para trabajar en las metas del
Gobierno Abierto
Estándares de buena Las agencias públicas están creando estándares concre­
participación tos y definiciones de lo que constituye una buena parti­
cipación. Éstos pueden incluir el uso de tácticas especí­
ficas y otros métodos que conducen a una mayor
coherencia
Políticas y sistemas Las agencias del gobierno están instituyendo sistemas,
para responder a los estructuras y mecanismos para asegurarse de que las
insumos públicos ideas y opiniones del público se tomen en cuenta y
sean incorporadas o no a la política pública
Evaluación y medida Se requiere que las agencias gubernamentales esta­
blezcan un sistema de medición y evaluación para
ver el progreso en la consecución de objetivos, tanto
en la transparencia como en la participación y
colaboración
Fuente: Lukensmeyer, Goldman y Stem (2010).

96
 Es importante destacar que estas formas de participación colaborativa
están profundamente vinculadas tanto con el compromiso cívico como
con las habilidades de los funcionarios públicos y los ciudadanos. En
cuanto a los funcionarios públicos, se podría ver que para que estas di­
mensiones y actividades se articulen y activen, "lo importante es que quien
representa una organización, agencia o jurisdicción en la administración
pública deba tener las habilidades necesarias para ser un colaborador efi­
caz (O'Leary y Vij, 2012: 515).
En este sentido, para un gobierno en red, base de un Gobierno Abierto,
William D. Eggers (2009) propone un conjunto de competencias y habilida­
des con una visión de colaboración para los funcionarios públicos: habilidad
de asociarse, influencia y negociación, habilidades interpersonales, crea­
tividad e innovación, conciencia en el contexto externo, emprendedor,
solucionador de conflictos y manejo de conflictos. De esta manera, los fun­
cionarios, sobre todo de carrera, tendrían la capacidad para el diseño de
estructuras, procesos, prácticas, normas de comunicación, patrones y
demás elementos de la gestión del conocimiento en el gobierno, por lo que
hoy no son obstáculos para un gobierno flexible y en red; al contrario, son
actores clave en este proceso (Fountain, 2005).

Cuadro 15
COMPETENCIAS FUNDAMENTALES REQUERIDAS
PARA LA COLABORACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO

Competencias Capacidades y habilidades subyacentes

Asociatividad Desarrollo de redes y construcción de alianzas; compromisos
con actividades con funciones combinadas; búsqueda de un
terreno común con una ampliación de rango a actores con inte­
reses (stakeholders); uso de contactos para construir y fortale­
cer las bases internas
Influencia y Persuadir a los otros; construir consensos a través del dar y
negociación recibir; beneficio de cooperación con los otros para la obten­
ción de información y logro de fines; facilitar las situaciones
"ganar-ganar"
Habilidades Considerar y responder apropiadamente a las necesidades y
interpersonales sentimientos de la gente en diferentes situaciones; ser discreto,
sensible y compasivo, así como tratar a los otros con respeto

97
Cuadro 15 (Continuación)

Competencias Capacidades y habilidades subyacentes

Creatividad Desarrollar nuevas ideas y aplicaciones de soluciones inno­
e innovación vadoras para hacer mejoras organizationales; crear ambientes
de trabajo que motiven la creación de grupos de trabajo y la
innovación; diseñar e implementar nuevos programas y
procesos
Conciencia Identificar y no dejar pasar fechas clave de las tendencias de
del contexto las políticas sociales, económicas y políticas que podrían afec­
externo tar la organización; comprender los plazos corto y largo de los
planes y determinar cómo se posicionaría para alcanzar venta­
jas competitivas de los negocios en la economía global
Emprendedor Identificar oportunidades para desarrollar nuevos productos y
servicios en y fuera de la organización; estar dispuesto a tomar
riesgos
Resolver Identificar y analizar problemas; distinguir entre la información
problemas relevante y no relevante para tomar decisiones lógicas; proveer
soluciones a problemas individuales y organizacionales
Manejo Identificar y tomar medidas para prevenir situaciones potencia­
de conflictos les que pudieran resultar en confrontaciones desagradables;
manejar y resolver conflictos y desacuerdos de una manera
constructiva y positiva para minimizar efectos negativos
Fuente-. William D. Eggers (2009),

Como ya lo hemos afirmado, aunque estemos en presencia de las nue­

vas tecnologías de la información, la habilidad y el compromiso cívico tam­
bién son recursos importantes para los ciudadanos. "[...) la sociedad civil
global ahora tiene los medios tecnológicos que existen independientemen­
te de las instituciones políticas y de los medios de comunicación. Sin em­
bargo, la capacidad de los movimientos sociales para cambiar la opinión
pública todavía depende, en gran medida, de su capacidad para dar forma
al debate en la esfera pública" (2008: 87).
Visto desde esta perspectiva, en esta era de apertura gubernamental
en red sustentada en la base del conocimiento y la información, se nece­
sitan capacidades ciudadanas específicas para lograr una lógica de la partici­
pación propia de la colaboración. Las competencias ciudadanas requeridas
en la efectiva colaboración en las sociedades democráticas para responder a
las demandas de la sociedad, han tenido muchas interpretaciones. Nosotros

98
partimos de la visión de deseco (ocde, 2002, citado por Buendía Espinosa
y Martínez Sánchez, 2006), cuando propone tres categorías de competen­
cias que están interrelacionadas, pero que mantiene cada una con un enfo­
que específico:

1) Actuando autónomamente, se enfoca a identidad y autonomía.

2) Usando herramientas interactivamente, se enfoca a la interacción de indivi­
duos con el mundo a través de herramientas físicas y socioculturales inclu­
yendo lenguaje.
3) Funcionando en grupos socialmente heterogéneos, enfatiza las interacciones
individuales con el otro y los otros.

A continuación se mencionan las subdivisiones de cada categoría:

a) Actuando autónomamente:
• La habilidad de defender y asegurar los intereses, derechos, respon­
sabilidades, límites y necesidades propios.
• La habilidad de formar y conducir el plan de vida y los proyectos
personales.
• La habilidad de actuar dentro del contexto completo y complejo.
b) Usando herramientas interactivamente:
• La habilidad de usar lenguaje, símbolos y textos interactivamente.
• La habilidad de usar conocimiento e información interactivamente.
• La habilidad de usar las nuevas tecnologías de la información inte­
ractivamente.
c) Funcionando en grupos socialmente heterogéneos:
• La habilidad de relacionarse con otros.
• La habilidad de cooperar.
• La habilidad de administrar y resolver conflictos.

Con base en lo anterior, Buendía Espinosa y Martínez Sánchez (2006)

proponen un marco de competencias del ciudadano para la sociedad de la
información, expresado en el siguiente cuadro.

99
 Cuadro 16
COMPETENCIAS DEL CIUDADANO EN LA ERA DE LA INFORMACIÓN

Dimensiones Competencias
Individual • Hacer planes • Defender y afir­ •Actuar en con­ • Derivar los
de vida y mar las necesi­ textos comple­ principios y
proyectos dades, los jos, compren­ valores de los
personales intereses y res­ diendo su rol derechos hu­
• Usar efectiva­ ponsabilidades y estatus y las manos de una
mente el len­ y los límites consecuencias concepción
guaje y los sím­ personales de sus actos basada en la
bolos para libertad y
lograr metas la dignidad
propias individual
Grupal • Considerar • Usar el lenguaje • Construir sus • Construir,
a cada persona y los símbolos relaciones con cooperar e im­
como ser efectivamente los demás, de plantar corres­
humano para: acuerdo con ponsablemente
- Relacionarse los valores de proyectos en
bien con los justicia, liber­ equipo, admi­
demás tad, igualdad y nistrando y
- Dialogar, solidaridad resolviendo
comprender conflictos
opciones,
tomar deci­
siones y
acciones
- Usar el cono­
cimiento y la
información
interactiva­
mente
- Adaptarse al
uso de la nue­
va tecnología
interactiva­
mente.
Social • Convivir con • Participar en • Valorar las • Trabajar para
los demás debates públi­ diferencias de lograr la paz
• Defender la cos (argumen­ la diversidad
democracia tando y reflexio­ humana
• Valorar la nando) y tomar
autoridad decisiones
democrática

Fuente: Buendía Espinosa y Martínez Sánchez (2006).

100
 Si ubicamos la participación de los ciudadanos en una nueva lógica
referential diferente de la visión participacionista, definida como una forma
de relación exclusivamente conflictual o de cooptación o manipulación desde
el poder, así como en el marco de los grupos de intereses (partidos, orga­
nizaciones religiosas, organizaciones políticas y económicas), entonces dicha
participación no es más que una mezcla de aspectos como el diálogo abierto,
las instituciones sólidas de las organizaciones públicas, el compromiso
cívico y las competencias ciudadanas de democracia más allá de la poliar­
quía, conjuntamente y en interacción con el sistema político y la sociedad,
generando decisiones y políticas públicas en lo sustantivo y en lo práctico
más legítimas y compartidas. Sin estos elementos, desde los ciudadanos,
la implementation de un Gobierno Abierto se vería desconectada de otros
ejes fundamentales, tales como la transparencia, la rendición de cuentas y la
accesibilidad.

Cooperación o asociación gobierno-sector privado

Como se describió al iniciar este capítulo, la relación colaborativa del gobier­

no con el sector privado resulta fundamental en el desarrollo de un Gobierno
Abierto.
En esta parte analizamos el concepto de asociación público-privada
(app) con base en tres aproximaciones que parten del modelo de gobemanza
colaborativa (Donahue y Zeckhauser, 2011), para desarrollar en seguida sus
retos y problemáticas en la implementación de las app con una perspectiva
colaborativa, componente central en toda iniciativa de Gobierno Abierto.
Por último, hacemos un tercer acercamiento que permite establecer un
análisis a partir de un marco regulatorio y la producción del valor público
(Moore, 2006; Hinzte, 2012}.
Finalmente hacemos algunas reflexiones a manera de conclusión, en
las cuales destacamos que la apertura del gobierno debe incluir a la empre­
sa y los actores privados si tenemos en mente aumentar las capacidades
en la provisión de servicios públicos.
La regulación y la formación de redes colaborativas público-privadas
presentan el reto de articularse en el logro de objetivos para la apertura
gubernamental.

101
Definición de la colaboración público-privada

Hace más de 30 años, el concepto de asociaciones público-privadas (app)

se puso de moda y en sus inicios fue fuertemente cuestionado. Con base
en las tendencias de la gestión pública, en la Administración Pública Tradi­
cional las app son responsables de diluir el control político sobre la toma de
decisiones, mientras que desde la Nueva Gestión Pública las app permiten
socavar la competencia entre los proveedores potenciales en el largo plazo
(Bovair, 2004: 200).
La app se define en términos amplios como un acuerdo contractual for­
mado entre el gobierno y una entidad del sector privado, con el fin de lograr
una mayor participación de éste en proyectos de desarrollo, infraestructura,
producción y entrega de bienes y servicios (Eggers y Startup, 2008).
Jooste y Scott (2011), siguiendo a Friedland y Alford (1991), señalan
que bajo las reglas de una app, los proyectos contienen un esfuerzo por
crear relaciones de asociación entre distintos tipos de organizaciones:
pública, privada, sin fines de lucro y no gubernamentales, que operan con
una lógica institucional diferenciada.
Por otra parte, Klijn et al. (2008: 253) definen a las app en términos de
una "cooperación entre actores públicos y privados, de carácter duradero,
en la que los actores desarrollan conjuntamente productos y/o servicios, y
donde se comparten riesgos, costes y beneficios". Asimismo, Kernaghan
(2004: 196), siguiendo a Bovair, establece una definición más amplia del
término app, desde una perspectiva interorganizacional: "son asociaciones
entre una organización del sector público (u organizaciones) y cualquier
organización fuera del sector público".
Las app son entidades o formas de organización con múltiples detrac­
tores y defensores. Los primeros argumentan que las empresas y organi­
zaciones del sector privado se orientan por una lógica de mercado cuyo
objetivo es maximizar ganancias y generar el mayor valor privado posible
para apropiarse de esa utilidad en su propio beneficio, y algunos sostienen
que en esa naturaleza radica su principal defecto.
Por otro lado, los partidarios de la asociación público-privada destacan
la capacidad de potenciar al sector público y mejorar los resultados de la
gestión gubernamental, que bajo un contexto de recursos escasos resulta
clave para detonar proyectos de gran envergadura. Asimismo, los defensores

102
de las app observan que la existencia de reglas claras y exigibles entre las
partes evita que la producción del valor público sea inferior al valor que
obtiene el sector privado en la asociación.
Con base en lo anterior conviene hacernos las siguientes preguntas:
¿Toda app representa una relación con efectos positivos en la producción
de valor público?, ¿cuáles son los incentivos que impulsan al sector pri­
vado a colaborar con el sector público?, ¿toda actividad y asociación entre
el sector público y privado corresponde a relaciones colaborativas como
las que exige un Gobierno Abierto? En los siguientes párrafos intentare­
mos dar respuesta.

Un primer acercamiento a la relación público-privada

En una relación de una app, como la descrita, partimos de la premisa de
que todo aquello que representa una ganancia para el sector privado no
necesariamente se traduce en una pérdida para el sector público. Una
relación de asociación público-privada permite que los gobiernos cuenten
con mayores posibilidades de cumplir con la misión conferida; bajo las
actuales circunstancias de cambios y complejidad, los gobiernos ven como
opción viable recurrir a la colaboración con entidades privadas, grupos o
individuos, con la idea de facilitar el cumplimiento de los objetivos públicos
programados, que en términos amplios se vincula al desarrollo de infraes­
tructura y la provisión de bienes y servicios.
En ese mismo sentido, Breyer (2011) indica tres vías específicas para
proveer bienes y servicios:

1. Empresas o firmas que operan libremente en el mercado.

2. Firmas que tienen fuertes regulaciones del gobierno.
3. El gobierno mismo.

Hay múltiples motivaciones para recurrir a una app, pero la principal es

por su utilidad como instrumento que fortalece la gestión pública. Donahue
y Zeckhauser (2011: 35-44) y Longo (2012: 59), resumen dos de ellas:

1. Obtener mejores resultados que agreguen valor público. Obtener mejo­

res resultados consiste en producir más con los mismos recursos; es
decir, sumar los recursos utilizados para lograr atender el asunto públi­

103
 co con más eficiencia y eficacia si se las compara con las que el gobierno
puede lograr por sí solo. El sector privado está mejor equipado que los
organismos públicos; como consecuencia, disponen de mejor y mayor
información de los mercados sobre qué se tiene que producir y cómo
hacerlo. Por otra parte, los ciudadanos legitiman a los gobiernos que
logran proveer los servicios públicos, sin importar si lo hacen en aso­
ciación con el sector privado, por lo que una app redunda en una mayor
legitimidad hacia los gobiernos.
2. Obtener más recursos. Se refiere a inyectar recursos privados para pro­
pósitos públicos. Este aspecto no se circunscribe a la simple recepción
de recursos provenientes del sector privado; al empresario le interesa
que exista una estructura clara, con roles, obligaciones y mecanismo
de rendición de cuentas previamente asignados para un eficiente ejer­
cicio de los recursos. Además, tratará a la vez de influir en la misión,
uso y destino de los recursos que aporta.

El hecho de que el gobierno inicie una relación de asociación con fir­

mas o empresas privadas para proveer bienes y servicios no necesaria­
mente involucra actividades de tipo colaborativo. Incluso cabe anotar que
no toda colaboración es exitosa per se. No obstante, el uso cada más reite­
rado de las app ha venido a romper las añejas fronteras entre lo público y
lo privado, y se identifica como consecuencia de un déficit de capacidades
del sector público.
Es fundamental conocer el contexto y las variables que involucran una
relación colaborativa exitosa. Hoy en día en que se ha presentado una fuerte
tendencia a compartir con terceros herramientas de acción pública para
realizar funciones gubernamentales básicas, el uso de la discrecionalidad
ha resultado un factor favorable de articulación de asociaciones y alianzas
estratégicas público-privadas, a la vez que declina sostenidamente el ejer­
cicio de la autoridad pública tradicional y el gasto de fondos públicos (Sa-
lamon, 2002),
Donahue y Zeckhauser (2011: 5) desarrollaron un marco analítico de
suma importancia para comprender el papel que desempeña lo privado en la
consecución de fines públicos. Consideran tres aspectos clave: a) Distinguir
relaciones público-privadas que se confunden con otras formas de relación
colaborativas; b) Analizar con especial cuidado las implicaciones de la colabo­

104
 ración, puesto que ésta supone compartir un alto grado de discrecionalidad, y
c) Orientar la colaboración en la solución de problemas actuales.
Durante muchos años se pensó que el mundo económico y el mundo
político debían estar separados y, por tanto, el gobierno debía atender lo
suyo, la empresa privada producir ganancias y el sector no gubernamental
dedicarse a causas de beneficio colectivo. Lo anterior era resultado de una
forma no relacional de concebir la realidad, dejando fuera el contexto com­
plejo de un mundo global que responde a rápidos cambios tecnológicos y
políticos.
Esos cambios han venido a complejizar lo que antaño era sencillo de
resolver. La fórmula para que el gobierno enfrente la complejidad de hoy
se materializa mediante formas diversas de app que le permiten lograr
fines e instrumentar medios que por sí mismo le resultaría improbable
alcanzar.
Donahue y Zeckhauser (2011) reconocen que no toda relación entre
sector público y privado es necesariamente colaborativa. Breyer (2011)
menciona que el requisito esencial que caracteriza una relación como colabo­
rativa es compartir la discrecionalidad. Este último término destaca por la
acumulación de una serie de connotaciones negativas en América Latina,
en virtud del desempeño mostrado en el ejercicio gubernamental. Bárcenas
(2009) resalta que los programas públicos constituyen "edificios arqueoló­
gicos" heredados de un gobierno a otro, más que una constelación cohe­
rente de políticas resultantes de una estrategia con visión de futuro. Es
más, muchas veces estos programas no disponen de recursos para su
implementación y los equipos técnicos carecen de solidez, sufren de exce­
siva politización y no son fruto de un diálogo consistente e integrado con
los actores privados (Bárcenas, 2009).
Por lo anterior, conviene destacar que la discrecionalidad no es por sí
misma un concepto de efectos negativos en la administración pública; la
Real Academia Española de la Lengua la define como lo que se hace libre y
de forma prudente, además de tratarse de una potestad gubernativa entre
las funciones de su competencia que no están regladas. Un efectivo diálogo
hacia la formación de una sociedad entre el sector público y el privado
permite potenciar sus efectos positivos.
Debemos reconocer que la mayoría de los gobiernos operan bajo lógi­
cas de administración pública tradicional y se encuentran atados para

105
desarrollar proyectos públicos con base en la discrecionalidad, en virtud de
los valores, principios legales, administrativos y culturales propios de la
visión weberiana o wilsoniana que predominan. Justamente, el sector
privado es quien puede actuar sin estar atado a esa limitación; es decir,
que le resulta más factible innovar en la prestación y entrega de servicios,
alejado de los límites que impone el marco legal que prevalece en el ser­
vicio público.
Actualmente, la manifestación de un mercado global permite que las
empresas den vida a una visión estratégica para ejecutar proyectos de
utilidad y alto valor económico, social y político. Por otra parte, los gobier­
nos poseen una defectuosa capacidad institucional para dirigir proyectos
por sí mismos. En otras palabras, mientras la empresa tiene la visión, el
gobierno posee la voz que define, autoriza y ejecuta lo que dicta el interés
público.
Una app concebida como una verdadera sociedad, no como una simple
asociación donde se desarrolla algún tipo de transacción, se concentra en
lograr proyectos de interés público a partir de la visión que dicta el interés
privado. Si el sector público aprovecha todo el rango de modelos de app
disponibles y continúa innovando, podrá maximizar la probabilidad de lle­
gar a sus objetivos y ello le facilitará el ingreso a etapas de madurez para
en el desarrollo de las app (Eggers y Startup, 2008),
Que el gobierno transfiera un importante margen de discrecionalidad en
favor de la contraparte privada representa un reto relevante a dilucidar
en las siguientes líneas, al que se suma el establecimiento de esa trans­
ferencia y la manera de medir el cumplimiento en la creación de valor pú­
blico y privado.

Alcance del concepto de app

Desde el inicio hemos identificado que la colaboración es una forma

específica de la app. Al respecto, Donahue y Zeckhauser (2011: 256) hacen
una crítica al concepto de app por la imprecisión de que goza al describirse
la relación entre la parte pública y la privada. Asimismo, desarrollan una
crítica al concepto de responsabilidad social corporativa al que alude Moore
(2006), dado que su definición oculta el hecho de que el gobierno tiene un
papel privilegiado respecto de definir el valor público, establecer priorida­
des y evaluar los resultados.

106
 Donahue y Zeckhauser (2011) recomiendan utilizar formas desa­
gregadas de delegación como sustituto de los conceptos a los que han
formulado objeciones. Exponen que se trata de categorizar mediante el
grado de delegación que hace el gobierno al sector privado con la asigna­
ción de discrecionalidad, y tratan separadamente cada categoría, aunque
también reconocen que la app es un concepto que puede ser visto como
equivalente por lo aceptado entre los estudiosos y expertos del tema. Por
nuestra parte, nos pronunciamos en favor de utilizar la app como concep­
to aglutinador que permite discriminar entre formas colaborativas de app
y otras que no lo son, a partir de criterios que se desarrollan a lo largo
del documento, como el grado de responsabilidad pública o privada, el
establecimiento de objetivos compartidos con grados de discreción otor­
gados al sector privado, el tipo de app, entre otras variables relevantes.
Jooste y Scott (2011:150) identifican puntualmente cuatro grandes retos
de las app a superar:

1. Fallas del mercado asociadas a la provisión de servicios e infraestruc­

tura privados.
2. Fallas de agencia relacionadas con la limitada capacidad de las entida­
des públicas.
3. Problemas de legitimidad que rodean la prestación privada en infra­
estructura.
4. El oportunismo del gobierno que obedece al hecho de que habiendo
logrado los objetivos que interesaban a la parte pública, el promotor
privado pierde gran parte de su poder de negociación en las subsi­
guientes negociaciones sobre las tarifas (ingresos y pagos) y otros
asuntos relacionadas con el funcionamiento de la app.

Una clasificación de las diversas formas que asumen las app

Klijn et al. (2008) aceptan la existencia de varias formas de app, que identifi­
can a partir de una revisión de la literatura y de la experiencia acumulada
en el mundo real. La mayoría de las publicaciones hacen una distinción
en dos grandes tipos de app; unas como concesiones o contratos, y otras
como proyectos de cooperación entre organizaciones. Lo cierto es que
hay múltiples expresiones de app, como se puede observar en el siguien­
te cuadro.

107

MODELOS HÍBRIDOS DE APP QUE COMBINAN
Y EL GRADO DE REGULACIÓN
Modelo de app
Alianza
Acuerdos conjuntos
Asociación competitiva
Asociación gradual
Integrador
Aventura conjunta
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de Eggers y Startup (2008: 21),
Cuadro 17
Características
Los sectores público y privado acuerdan diseñar,
desarrollar y financiar conjuntamente el proyecto
Son contratos de app a pequeña escala con un copartí­
cipe para ofrecer proyectos específicos. Se reducen los
costos de transacción
Varios asociados privados seleccionados compiten
entre sí para desarrollar diferentes aspectos de un
proyecto. El contrato permite al sector público
reasignar proyectos entre asociados, dependiendo del
desempeño
El sector público puede ir comisionando el trabajo gra­
dualmente, y se reserva el derecho de utilizar asocia­
dos alternativos si llegara a considerarlo pertinente en
razón de la productividad del actor privado
El sector público nombra a un copartícipe del sector
privado (el integrador) para administrar el desarrollo
del proyecto. El integrador organiza las funciones
necesarias de desarrollo. El copartícipe hace la función
de intermediario entre el sector público y otros
agentes privados, pero sólo en un inicio, y no tiene
permitido participar en la prestación del servicio que
corresponda
Se establece una compañía tipo alianza, cuya propie­
dad mayoritaria pertenece al sector privado. Para llevar
a cabo la primera fase del proceso, el sector público
selecciona un socio estratégico mediante un proceso
competitivo, que puede ser una licitación. El contrato
típico es por 20 años. Las fases subsecuentes son co­
misionadas por el sector público, pero son realizadas
por el socio estratégico
108
 De igual forma, hay otra clasificación de app que las organiza en un
rango que va de un extremo al otro: desde una mayor responsabilidad
pública hasta una mayor responsabilidad privada. Eggers y Startup (2008:
10-11) indican al menos cinco tipos de contrato que dan forma a una app.
El contrato de servicios consiste en la asociación del gobierno con una
entidad privada para proporcionar servicios ofrecidos antes por el sector
público. Otro es el contrato de administración, en el cual el sector privado es
responsable de todos los aspectos de operación y mantenimiento del proyec­
to establecido por ambas partes. En el contrato de arrendamiento el gobierno
concede a una entidad privada el uso y disfrute de un determinado activo,
en términos de lo acordado. Por el contrato de concesión el gobierno concede
a una entidad privada los derechos exclusivos de operación y mantenimien­
to de un activo por un largo periodo, de acuerdo con los requerimientos de
desempeño establecidos por el gobierno mismo. El sector público retiene
la propiedad del activo original, mientras que el operador privado retiene la
propiedad sobre cualquier mejora efectuada durante el periodo de conce­
sión. En el contrato de desinversión el gobierno transfiere un activo, ya sea en
parte o todo, al sector privado. Por lo general, el gobierno incluirá ciertas
condiciones con la venta del activo, para asegurar que se efectúen las mejo­
ras y que los ciudadanos continúen recibiendo el servicio. Esta última forma
de app se acerca en demasía a lo que se identifica como privatización,27 aun­
que es difícil de separar claramente, puesto que lo público y lo privado son
"una frontera que permanece móvil entre ellos" (Dawes, 2011: 116).
Otras formas específicas de app son las aplicadas en la investigación y
el desarrollo (i-d). Stiglitz y Wallsten (1999) sugieren que este tipo de app
adquiere dos modalidades, una dirigida a constituir un fondo para i-d y
la otra enfocada a que gobierno, industria y científicos trabajen de manera
colaborativa. En sus hallazgos revelan que la app funciona mejor en la me­
dida en que se logra compartir objetivos comunes; sin embargo, la tarea de
definir ex ante los riesgos, costos y beneficios, resulta monumental.

27 Mientras que por lo regular la app busca una relación equilibrada entre la parte pública y

la privada, hay relaciones de app que pueden caracterizarse por una mayor responsabilidad
privada por acuerdo de las panes, y que puede identificarse con el concepto de privatización,
que alude a un proceso que posee los siguientes elementos: desregulación, venta de empresas
públicas al sector privado, prestación de servicios por la via contractual, y una sostenida reduc­
ción de servidores públicos en el gobierno, entre otros (Dunsire, 1990: 30).

109
 Dadas las características de las app que se han desarrollado, puede
ser atractivo para el sector privado que se compartan los costos de un
proyecto, si los efectos netos de emprender el proyecto por sí mismos son
negativos. Es decir, no es siempre el gobierno el único que intenta aso­
ciarse con el sector privado, pues en ocasiones es a la inversa. No obs­
tante, los gobiernos deben poner especial cuidado de no asumir los efectos
perversos de un valor público neto que resulta inferior al valor privado
en determinados proyectos. Por ello, resulta relevante establecer los puntos
clave del éxito o fracaso de las app. Uno es determinar el impacto del resul­
tado en el cálculo costo-beneficio, tarea contextualizada sobremanera por
la asimetría de la información. Y otro es determinar la estructura de incen­
tivos que habrá de encuadrar la app, que guía el compromiso para la
realización de objetivos y el nivel de compromiso y participación de la parte
público-privada.
Las diversas formas de app que hasta aquí se han descrito, sea en forma
de contrato o como modelo híbrido, no son exhaustivas. Coincidimos con
Kernaghan (2004) cuando señala que no hay un esquema que cubra todas
las posibles formas de app, puesto que un gobierno puede desarrollar
acuerdos de colaboración con una amplia variedad de actores, incluyendo
alianzas con otros gobiernos del mismo país28 o con gobiernos de otros
países, con organizaciones empresariales, con organizaciones voluntarias
y de caridad, e incluso, en ocasiones, con sindicatos.

Segundo acercamiento a la relación público-privada

Uno de los principales mandatos de todo gobierno es mejorar la forma de

trabajo y el desempeño del sector público. Los tiempos actuales exigen ver
más allá de los límites del gobierno y apoyarse en fuerzas que pavimenten
una ruta para allegarse de arreglos y acuerdos que aumenten su capacidad
y mejoren el impacto del esfuerzo gubernamental. En la atención de los
asuntos públicos, la relación público-privada demanda estar bien estructu­
rada, para dar origen a una fuerza colaborativa en el marco de una gober-
nanza más activa y basada en la confianza entre actores.

28Véase el apartado “Las relaciones intergubernamentales colaborativas" del capítulo 3 de este

libro.

110
 Una gobernanza como la caracterizada por Donahue y Zeckhauser
(2011) significa que la colaboración se manifiesta al compartir una alta
dosis de discrecionalidad entre las partes, mediante la cual se alcancen
niveles mayores de generación de valor público. Consiste en una gober­
nanza en la que Dussauge (2009: 447) enmarca una nueva relación entre
gobierno y sector privado, que identifica con instrumentos de política y
gestión, como las redes y las app.
La perspectiva colaborativa en una asociación implica que se comparten
riesgos, costos y beneficios, para dar forma a una alianza que se ubica más
allá del principio eficientista. Sin embargo, nos enfrentamos al problema de
cómo lograr una adecuada asignación y elección de los empresarios con los
cuales compartir la discrecionalidad y, a la vez, enfrentar ciertos riesgos que
no son menores.
Desde esta perspectiva, un contrato entre el gobierno y una empresa
para brindar un servicio, por ejemplo, de recolección de basura o adminis­
tración de una prisión, no implica una relación app colaborativa, por la rela­
ción de subordinación que asume el sector privado, que difícilmente podría
calificarse de colaborativa. Una relación se transforma en colaborativa en
la medida en que ambas partes definen de manera conjunta los objetivos y
los medios para alcanzarlos (Donahue y Zeckhauser, 2011).
Dado que el sector público se ve acotado por un marco legal fundado
en el control de la discrecionalidad, se mueve dentro de un conjunto de
reglas en el que predominan administraciones públicas de corte tradicio­
nal,29 el sector privado es el que tiene la posibilidad de actuar de modo más
discreto y con menores ataduras legales, tal como hemos venido insistiendo.
No obstante, la discrecionalidad otorgada sin posibilidad de monitoreo, por
ideología o por simple conveniencia, daría como resultado una colabora­
ción simulada y, en el mejor de los casos, subestimada o subutilizada.
Una discrecionalidad mal estructurada también puede conducir a nulifi­
car la rendición de cuentas y a tener una autoridad que decide con ambigüe­
dad, los asuntos que tiene a su cargo. La colaboración implica el acuerdo de
dos partes, una gubernamental constituida por diversos actores políticos y
burócratas, y otra parte privada, de naturaleza e intereses distintos de los del
sector público, cuyo funcionamiento es más flexible y adaptable al entorno

29 Véase el capítulo 2 de este libro, “Tendencias de la administración pública”.

111
global, frente al sector gubernamental, que se distingue por el apego inflexi­
ble a estructuras jerárquicas.
En esta misma línea concluyen su investigación sobre innovación en las
app los profesores Pliscoff y Araya (2012: 194-195), quienes establecen que
"las app permiten que ciertos procesos se generen bajo el marco jurídico del
sector privado, el cual tiene menos trabas que el gubernamental. No obs­
tante, en este punto existe una amenaza al accountability público sobre estas
formas de arreglos institucionales (Bexell y Mörth, 2010), ya que los contra­
tos entre las diferentes partes son muy complejos, sobre todo en los casos
de infraestructura pública, y no son ampliamente publicitados, generando
zonas oscuras en la gestión de recursos públicos" (2012: 194-195). Por ello,
la transparencia focalizada cada día desempeña un papel fundamental al
tratarse de estos nuevos esquemas de gestión pública.
Uno de los grandes problemas que enfrentan los gobiernos en la actua­
lidad son los bajos niveles de confianza que la ciudadanía deposita en ellos,
así como las capacidades limitadas para atender las demandas sociales. Esto
contrasta con un importante crecimiento en términos de confianza hacia la
empresa privada, según lo anota Mark Moore (2006). En seguida se explican
sus razones. La primera es la esperanza depositada en el aumento de la
responsabilidad social corporativa, que conduce a organizaciones civiles,
empresariales no lucrativas y lucrativas a persuadir de involucrarse en los
problemas que el gobierno ha descuidado. La segunda razón está vinculada
al desarrollo del sector ciudadano, cuyo interés en general’ influencia y pro­
mover una vinculación entre el gobierno y el sector privado (formado por
empresas sin fines o con fines de lucro) pretende estimular el desarrollo de
proyectos productivos que favorezcan el interés público y mejorar la calidad
de vida, tanto individual como colectiva (Moore, 2006: 1).
Moore (2006: 4) señala que es difícil estar en contra de la idea de las
app como instrumentos que fortalecen la gestión pública, si mediante
éstas es posible fortalecer la lucha de los gobiernos para lograr altos niveles
de prosperidad económica y muchos otros fines de primer orden social y
político. Sin embargo, el académico de Harvard externa su inquietud acerca
de que el gobierno termine sometido a la influencia (o engaño) del actor
privado, aunque reconoce que las organizaciones públicas han descansado
de forma históricamente en el mundo privado para cumplir sus metas, y a
su vez, las organizaciones privadas han descansado por largo tiempo en el

112
apoyo de instituciones públicas para cumplir las suyas, lo que indica una
mutua e interdependencia de larga data entre lo público y lo privado.

Características colaborativas en una relación público-privada

Se ha insistido a lo largo de este libro en que no toda app es de corte colabo-

rativo. Siguiendo a Donahue y Zeckhauser (2011: 45), destacamos que com­
partir cierto grado de discrecionalidad es la característica principal que defi­
ne lo colaborativo en las app.
Existen tres campos en los que interactúan actores público-privados en
términos de discrecionalidad. El primero está vinculado a la producción,
que se ubica en el corazón de una app, y justo en esa arena es donde se
definen la misión, los métodos y los objetivos que motiva la colaboración
(Donahue y Zeckhauser, 2011: 45). Un segundo campo es el relativo a los
pagos que recibe el sector privado para crear más valor final en la presta­
ción del servicio, junto con el gobierno. Aquí la cuestión es cómo se divide
el valor total creado en la app, en favor de las partes integrantes.
Una clave para resolver el problema anterior dependerá de la capacidad
de medir los beneficios producidos por la colaboración y el nivel de transpa­
rencia que caracterice la repartición, aunque siempre existe un riesgo que
asumir en el campo de los pagos en las relaciones de app (Donahue y Zeck­
hauser, 2011: 48). Los costos y los beneficios son sólo parte de la ecuación
que moldea a las app. El modelo de producción que guía a la parte privada,
el tiempo de duración de la app y otras variables pueden convertirse en insu­
mos para reducir la colaboración, por ejemplo, acordando instrumentar
Outsourcing en vez de la colaboración (Donahue y Zeckhauser, 2011: 53).
Otros factores que determinan el grado de colaboración en la app, son
la escala de la obra o el servicio a producir y los valores que determinan la
trascendencia de lo que se producirá. Si consideramos que la relación de
una app es una estrategia basada en la teoría de juegos, los gobiernos
deben evitar juegos de corto tiempo y enfocar su relación con la parte
privada en juegos de largo alcance, con el propósito de crear un sistema
de recompensas y castigos con fundamento en la producción.
Sin embargo, persiste el problema del monitoreo y un sistema de pagos
(castigo y recompensas) eficiente, puesto que al Gobierno le resulta difícil
definir con claridad sus propios objetivos y mantenerlos estables cada cam­
bio sexenal. Además, el sector privado no entrará en relación de largo pla-

113
zo si los pagos no le resultan redituables en el tiempo. El tercer campo de
interacción al que se alude líneas arriba es la preferencia de la discreciona-
lidad, la cual en pocos casos resulta posible alinear entre las partes de la
app. Como lo señalan Donahue y Zeckhauser (2011: 58), las preferencias

normalmente divergen, y esto complica el logro de metas y, en consecuen­

cia, la relación es poco colaborativa. Esto es resultado del interés de algu­
nos actores privados en centrar sus objetivos en aspectos filantrópicos o
en establecer su vocación en la producción de bienes que mejoran la ima­
gen de sus empresas. En este contexto, la búsqueda del valor público en
una app tiene un alto riesgo de quedar marginada.
El papel del gobierno en una asociación (alianza) público-privada es
elegir correctamente a su contraparte, puesto que compartir un alto nivel
de discrecionalidad con la finalidad de asegurar la innovación y un piso
mínimo de entendimiento es fundamental para alinear la acción privada
a la misión y objetivos públicos que se han propuesto atender por la vía de
la asociación colaborativa. Lograr lo anterior no impide que la parte priva­
da mantenga su interés en el intento de influir e impulsar sus objetivos
particulares en la visión del problema a resolver.
Esto tiene como resultado el desencuentro de dos lógicas que interac­
túan, una de mercado, que se basa en el concepto de la eficiencia bajo
condiciones ideales, y la otra del control gubernamental, con la que opera
la burocracia del gobierno. La tensión natural que existe entre ambas lógi­
cas invita a impulsar una tercera lógica de empoderamiento como fuerza
impulsora de iniciativas destinadas a potenciar público-actores y la partici­
pación privada en programas de gobierno.

Objetivos de la relación público-privada: regular y producir valor público

Durante muchos años se ha debatido entre liberales y conservadores sobre
el adecuado tamaño del gobierno, tema que parece quedar superado si se
reconoce que tanto el gobierno como la empresa tienen dimensiones débi­
les y fuertes (Donahue y Zeckhauser, 2011: 33; Hofmeister y Borchert,
2004), Mientras que lo público denota características que aluden al interés
colectivo, a lo público estatal y la representación popular, lo privado deno­
ta otras características más específicas.
En todos los modelos de app que hemos incluido en este libro, se obser­
va que el sector público desempeña un papel decisorio, lo que conduce a

114
 un concepto hasta el momento ausente en el debate de esta sección del li­
bro. Al introducir la regulación como componente central de la app, se de­
fine, en consecuencia, que el otorgamiento de ciertos niveles de discrecio-
nalidad al sector privado debe ser acotado, en los términos más favorables
al interés público, lo que entonces nos acerca más a modelos de app lati­
noamericanos, dado que es más probable identificar en países desarrollados
altos grados de discrecionalidad con baja regulación.
Es importante destacar que la app es una forma particular de regu­
lación, aunque se tiende a darles tratamiento de sinónimos. Dussauge
(2009: 446), siguiendo a Majone, señala que el debate en torno al Estado
regulador tiene tres vertientes: a) Privatización de monopolios públicos de
servicios; b) Creación de agencias reguladoras autónomas y c) Desarrollo,
en general, de nuevos mecanismos y herramientas de política para regu­
lar la provisión de servicios públicos.
Las app son una herramienta específica de política y gestión pública que
podría tener la función de regular la provisión de servicios o la producción.
Sin embargo, el objeto de la regulación es la intervención, más que la asocia­
ción, puesto que la primera persigue la generación de condiciones de igual­
dad y el aumento de las condiciones de competitividad en el mercado para
determinado sector, como telecomunicaciones o energético, entre otros.
Tanto en las app como en la regulación se da la delegación, sólo que en
las app se otorga del sector público al sector privado bajo una relación especí­
fica contractual a la que ambos se sujetan, mientras que en la regulación la
delegación, que también puede ser contractual, se presenta entre el político
y el burócrata, para que este último actúe como autoridad investida por la
representación política en la creación de mejores condiciones para los acto­
res del sector privado, buscando que puedan tener un mejor desempeño
en actividades que involucran fines públicos y privados (Donahue y Zeck-
hauser, 2011: 2012-2222; Hernández, 2007).
Puede pensarse en las app como vías de regulación, en particular aque­
llas que aluden a formas contractuales de prestación de servicios, en las
que la parte pública intenta mantener el control sobre la parte privada, pero
las app que son instrumento fundamental en un Gobierno Abierto son de
corte colaborativo, y no tanto las regulatorias.

115
Tercer acercamiento a la relación público-privado

Moore (2006: 6) establece que las app tienen tres rasgos característicos fun­
damentales. El primero es que se trata de acuerdos o contratos voluntarios;
esto es, no existe obligación de participar en ellas y cada una de sus partes
puede emprender por su cuenta la asociación y actividad que mejor con­
venga a sus intereses. El segundo consiste en concebir la app como una ne­
gociación más que una regulación, lo que nos facilita una mejor compren­
sión del fenómeno. El tercer aspecto señala que la app "se construye a través
de un proceso que respeta los intereses de los ciudadanos en lo que se
refiere a la autoridad y el dinero públicos que serán comprometidos en dicho
acuerdo" (Moore, 2006: 7), acuerdo que establece lo que Hintze (2012: 60) y
Falcao y Marini (2010: 59) denominan la "cadena de valor" en la actividad
objeto de la asociación.
Una posibilidad de evaluar las app es mediante la evaluación de la pro­
ducción de valor público. Moore indica que "el valor público puede no ser
lo que a menudo presumimos que es, a saber: el máximo bienestar (mate­
rial) para el máximo número de individuos, alcanzado a través del libre
mercado. Puede perfectamente ser más bien aquello que nosotros, en tan­
to (que) individuos, deseamos como condiciones públicas en las cuales nos
gustaría vivir, y aquello que colectivamente acordamos que nos gustaría
lograr juntos, utilizando el poder del Estado" (2008: 18),
Hintze (2012) coincide con Moore (2006) cuando afirma que no es posi­
ble identificar un concepto único de valor en general, así como su espe­
cificidad en el valor público. Esto podría representar una desventaja en la
responsabilidad pública, dada la discrecionalidad que supuestamente se le
debe otorgar al sector privado en las app colaborativas.
Siguiendo a Moore (2006), el acercamiento nos ilustra respecto de lo
que mantiene viva la idea de asociación público-privada, incluso en cir­
cunstancias de un contexto regulador con poco margen para negociar, es
la creencia de que ambas partes (la privada y la pública) pueden hacerlo
mejor en sus propios términos si se les permite explorar un trato diferente
del que originalmente ofreció el gobierno al expedir un marco regulatorio.
Las app son instrumentos de gran importancia en una relación abierta,
como la que propone el Gobierno Abierto. Una app creada en el marco de la
apertura gubernamental debe potenciar capacidades y aumentar los recursos

116
 para la solución de los problemas públicos. Por lo general, el gobierno
requiere la información sobre el mercado de que disponen las empresas
privadas, pues, por incompleta que ésta sea, puede servir para identificar
las oportunidades y los obstáculos que inciden en el logro de la transforma­
ción económica, incluidos aquellos relacionados con la política pública.
Pero, a su vez, también es posible que las empresas puedan padecer
miopía cuando deban tomar decisiones y medidas que les permitan lograr
un mejor desempeño, situación que destaca las denominadas "fallas de
mercado" que revisten especial importancia en un mundo globalizado.
Como quedó establecido, no toda app es colaborativa ni toda acción
gubernamental tiene que ser colaborativa. Las múltiples formas que adquiere
una app representan un reto para el sector público, en cuanto a definir si
otorga la suficiente discrecionalidad al sector privado para lograr el propósito
fijado en la app o ejerce controles de regulación que definen objetivos de
valor público. Sin embrago, se insiste en afirmar que un Gobierno Abierto
está enmarcado en la interacción de múltiples agentes privados, sociales y
gubernamentales, lo que deriva en un aumento de capacidad y de recursos,
y en el que la definición de lo que corresponde al sector público y al pri­
vado en la cadena de valor para producir un servicio o crear infraestructura
resulta clave para determinar el valor final agregado que aporta la participa­
ción de lo privado en la búsqueda del mejoramiento de las condiciones bajo
las cuales toda colectividad se desarrolla.

Relaciones gubernamentales colaborativas

En este capítulo nos hemos propuesto alcanzar el objetivo de explicar las

razones que destacan la importancia de incluir el relevante componente de
relaciones intergubernamentales (rig, en lo sucesivo) en una propuesta
de modelo de gestión pública, que sustenta nuestra idea de Gobierno Abierto.
Este análisis justifica su incorporación al presente libro frente a su inexpli­
cable ausencia en el debate académico sobre Gobierno Abierto.
A lo largo del libro hemos destacado la importancia de la colaboración
como el centro de todo gobierno que se considere abierto. Las relaciones
entre gobiernos generan múltiples instrumentos colaborativos para lograr la
ejecución y el cumplimiento de metas previstas, conjuntamente con la socie-
dad. Conviene destacar que el concepto de rig engloba las relaciones entre

117
gobiernos dentro de un sistema federal, y han sido identificadas con efectos
similares al que se producen en sistemas unitarios (Radin, 2007: 365).
América Latina cuenta con gobiernos mayoritariamente de tipo unita­
rio; sin embargo, por tratarse de una investigación desarrollada para el caso
mexicano, se determina establecer un marco teórico en función del federa­
lismo. Se recomienda al lector considerar los sistemas federal y unitario
como unidades comparables, puesto que en ambos existen relaciones inter-
gubemamentales muy similares.
Reconocemos que las rig son fuente de oportunidad para generar espa­
cios colaborativos entre los distintos niveles de gobierno de un sistema fede­
ral (federación-estado-municipio) o entre gobiernos de un sistema unitario
(central-provincia-comuna), especialmente en temas donde se invoca el sis­
tema de competencias para responsabilizar a otros gobiernos de la solución
de problemas públicos.
Para que un Gobierno Abierto logre articular acciones, programas y
políticas públicas que conduzcan a mejorar la eficacia y la capacidad de
respuesta, es primordial involucrar distintos niveles de gobierno ante las
crecientes demandas impulsadas por la ciudadanía desde una plataforma
democrática.
Mayor relevancia adquiere la colaboración intergubernamental cuando
se observan en la literatura diversos casos que apuntan a una reconfigura­
ción más horizontal y flexible de la relación entre los distintos órdenes de
gobierno y sectores gubernamentales. Se trata de avanzar en la ruta traza­
da entre el conflicto, el diálogo, lo transaccional, hasta alcanzar la colabo­
ración, logrando con ello rendimientos crecientes que impacten de manera
positiva en la eficacia directiva de la gestión de lo público.
Con independencia del efecto que las reglas formales tienen al trazarse
una relación cooperativa en el diseño institucional del sistema federal, uni­
tario o multinivel,30 los promotores del federalismo, la descentralización y

30Esta distinción alude a los tres tipos de régimen en los que se abordan las relaciones

intergubemamentales: el federal, basado en una estructura de autonomía de los órdenes de

gobierno y la definición de competencias que estructuran un diseño institucional a partir de la
concurrencia, exclusividad o residualidad de facultades establecidas en la Constitución política.
El unitario alude a un sistema en el que los órdenes de gobierno se supeditan al poder central
del Estado, esto es un gobierno central o nacional. La estructura tiene un carácter más admi­
nistrativo que gubernativo de los niveles de gobierno. El multinivel se refiere a una relación
de tipo que rebasa el limite nacional, estableciendo una serie de facultades para un órgano

118
la devolution de competencias a gobiernos locales deben tener en cuenta el
tipo de rig, los mecanismos o reglas informales para la construcción de
prácticas que conduzcan a la cooperación y la colaboración, y no sólo los
aspectos formales de la cooperación (Parrado, 2010).
Esta sección define el concepto de rig, sus diferencias y semejanzas
frente al concepto de federalismo, posteriormente se establecen tres mode­
los de rig, los mecanismos de control y de los instrumentos de colabora­
ción que resultan más adecuados en un Gobierno Abierto; por último, se
desarrolla un análisis de la sección.

El concepto y la naturaleza de las rig

Con frecuencia se tiende a considerar a las rig como sinónimo de federa­

lismo. Sin embargo, en el léxico de los especialistas se observa una crecien­
te preferencia por el uso del primer término sobre el segundo. En su texto
clásico Para entender las relaciones intergubernamentales, Wright (1997) esta­
blece la distinción entre ambos conceptos y, citando a William Anderson,
define a las rig como "un cuerpo importante de actividades o de interaccio­
nes que ocurren entre unidades gubernamentales de todos tipos y niveles
dentro del sistema federal" (Wright, 1997: 71; Hernández, 2009).
La anterior definición de las rig corresponde a vínculos gubernamen­
tales que no distinguen un centro único sino una matriz de interacciones
multicéntricas que se constituyen en una amplia red de instancias de gobier­
no, pares entre sí o dispares, que recurren al uso de instrumentos comunes
para lograr un fin específico, y pueden convertirse en la implementación de
una política pública, la gestión de un determinado servicio público, la coor­
dinación de acciones, entre otra formas variadas. Las variables que se aso­
cian a este concepto se agrupan en cinco:

1) Número y diversidad de unidades gubernamentales.

2) Número y variedad de funcionarios públicos que intervienen.
3) Intensidad y regularidad de los contactos entre los funcionarios.
4) La importancia de las acciones y las actitudes de los funcionarios.
5) La preocupación por cuestiones de política financiera (Wright, 1997: 71).

supranational, cuyas decisiones tienen efectos directos en el orden nacional, subnacional y lo­
cal, según corresponda. Este último modelo corresponde a la Unión Europea (Scharpf, 2005).

119
 Siguiendo los trabajos desarrollados por Nuria Cunill (2005) sobre la
intersectorialidad del gobierno, consideramos que en las rig subyacen tres
supuestos clave:

a) La existencia de un conjunto de componentes de naturaleza política,

que determinan el tipo de relaciones, estrategias y fines que se inten­
ta alcanzar, lo que remite a criterios convencionales de interacción
organizacional.
b) La búsqueda de fines comunes entre gobierno supone un cúmulo de
componentes técnicos, tecnológicos y de gestión, que buscan identificar
las mejores soluciones al problema tratado.
c) Un real interés por resolver asuntos de forma coordinada, traslapada
o inclusiva, lo que supone que los gobiernos por sí solos están limita­
dos o en ciertos casos imposibilitados para hacer frente a problemas
públicos que hoy en día se caracterizan por una alta complejidad en la
implementación de soluciones, circunstancia que traslada el concepto
hacia una acción pública gubernamental que ponga en marcha instru­
mentos colaborativos.

El creciente fenómeno de la fragmentación en la administración pública,

en la gestión y la política pública (López Ayllon et al., 2011) ha dado lugar
a una compleja red de relaciones entre entidades, órganos y unidades de
gobierno, que tiende a comportarse de manera disfuncional. Aunque las rig
se manifiestan dentro de un sistema federal, la lógica de su relación es
distinta de las que surgen de un federalismo, que se define como "un siste­
ma de gobierno que se constituye gracias a la voluntad de entidades políti­
cas soberanas, que deciden pactar entre ellas la constitución de un orden
superior de mando y autoridad con el propósito de formar una nación única,
a través de la cual se gestione el desarrollo de lo que cada una de las enti­
dades en forma aislada no pueda" (Barceló et al., 2008: 9).
Por tanto, las relaciones del federalismo suponen relaciones específicas
y predeterminadas en un sistema competencial, donde se distinguen rela­
ciones de tipo horizontal, vertical y transversal. En las relaciones verticales se
ubican las derivadas de la división de poderes, a las que se suman hoy en
día a los organismos constitucionales autónomos en este conjunto de inte­
racciones. En las de tipo horizontal destacan las que nacen entre órdenes de

120
gobierno federal, estatal y municipal. En las relaciones vertical y horizontal
se establece un marco jurídico que determina las facultades exclusivas en
virtud de competencias diferenciadas. En el tercer tipo, el transversal, las
relaciones federalistas corresponden a interacciones que se derivan del
ejercicio de facultades concurrentes, por lo que los tres órdenes de gobier­
no comparten atribuciones para implementar ciertas políticas públicas.

Principales diferencias entre el federalismo y las rig

Las diferencias sustantivas entre las rig y las relaciones que provienen del
federalismo se sintetizan en razón de cinco temas que destacan el papel que
desempeñan las rig en la formación de espacios colaborativos guberna­
mentales. Se ha pensado desde la teoría que el sistema federal es por natu­
raleza colaborativo, no obstante sus etapas de desarrollo muestran que no
necesariamente ha sido así.

Cuadro 18
CLASIFICACIÓN DE LAS DIFERENCIAS
ENTRE LAS RIG Y EL FEDERALISMO

Belaciones intergubernamentales Belaciones del federalismo

1. Nexos Trata de múltiples relaciones entre
órdenes de gobierno, estados-esta­
dos, municipios-federación y todas
las combinaciones posibles
2. Base Se sustenta en reglas formales e
informales, de tipo estratégico, y
trasciende el enfoque jurídico
3. Nivel Refiere a relaciones más horizon­
tales dentro de lo permitido en el
marco constitucional y los acuer­
dos entre entes gubernamentales
4. Enfoque Predomina un enfoque de elec­
ción de políticas públicas, desarro­
lla metas y objetivos
5. Precisión El concepto goza de precisión y
cuenta con modelos simplificados
Trata de la relación específica
entre federación, estados y
municipios
Se sustentan en relaciones for­
males de orden estrictamente le­
gal y constitucional
Implican relaciones de jerarquía
entre niveles de gobierno que
resultan del principio de supre­
macía constitucional
Predomina un enfoque de ejerci­
cio de competencias, atribucio­
nes y facultades, sin desestimar
las políticas
El concepto ha sumado numero­
sos adjetivos que lo vuelven
impreciso

Fuente: Elaboración propia con información de Deil S. Wright (1997: 99-115).

121
 Francisco Fernández (2003) considera al menos tres tipos de federa­
lismo, mientras que Wright (1997:103) identifica muchos más, e incluso se
afirma que el uso indiscriminado del concepto ha dado pie a que se le endo­
sen un sinnúmero de adjetivos. Diversos académicos parecen sumarse a la
corriente que respalda la imprecisión del concepto de federalismo.
No obstante, queremos destacar de manera particular la quinta dis­
tinción entre las rig y el federalismo. En realidad, no es tan clara esa
distinción, puesto que los distintos adjetivos atribuidos al federalismo en
realidad corresponden a etapas de su evolución, al igual que sucedió con
las rig,31 32 por lo que consideramos que no es propiamente una impreci­
sión en su definición, sino que su significado obedece a etapas históricas
que comprenden un periodo de 200 años de existencia.32
El concepto de rig tiene una mayor utilidad académica de tipo des­
criptivo (o prescriptivo) que de tipo normativo. Por otra parte, las rig y el
federalismo tienden a confundirse en gran medida por una etapa histórica
específica denominada federalismo cooperativo. Se trata de un modelo de fede­
ralismo basado en los siguientes atributos centrales:

a) Coparticipación de poderes y funciones entre las distintas entidades de

gobierno, básicamente las federales y las estatales.
b) Federalismo desprovisto de rigidez, toda vez que promueve diversas
formas de cooperación.
c) Carácter esencialmente práctico; se colocan al margen del debate sobre
la supremacía y centran la cooperación en la implementación de pro­
gramas y la planificación de acciones y soluciones de política.

En la ruta del federalismo que traza Fernández (2003) denota al menos

tres etapas que, aunque sin fronteras claras, corresponden a tres modelos:

a) Federalismo dual, que se ubica en la naciente confederación norteame­

ricana hace más de 200 años (Hamilton et al., 2001).

31 Méndez (1997:18) ha identificado siete etapas o fases históricas de las rig: 1) Conflicto,

2) Cooperación, 3) Concentración, 4) Creatividad, 5) Competitividad, 6) Cálculo y 7) Contrac­

ción.
32 De acuerdo con Wright (1997), el concepto de rig nace alrededor de los años treinta.

No se conoce con precisión a su autor.

122
b) Federalismo centralizado: remite al carácter de la mayoría de los países
de América Latina en el siglo xx (Carmagnani, 1993; Fernández, 2003).
c) Federalismo cooperativo: se enmarca en el proceso descentralizador de
los países, cuya lógica se basa en "la interdependencia de los distintos
sectores y funciones de la administración pública" (Borja, 2007: 245), Ha
llevado a generalizar los principios del federalismo cooperativo, esto es,
un sistema articulado que funcione con base en la coordinación, la
cooperación y las lógicas funcionales de colaboración, más que una ló­
gica basada en la separación de competencias de enfoque garantista.

La definición de federalismo cooperativo alude a "todo tipo de relacio­

nes entre entes territoriales" (Borja, 2007) y eso lo acerca en demasía al
concepto de rig. Las diferencias entre federalismo y rig son innegables,
pero si se adopta una definición flexible de federalismo, como la que se
indica, la tendencia es la búsqueda de lógicas colaborativas que trascien­
den al rígido sistema competencial de la administración pública.
Los cambios sociales del siglo xxi, en que los problemas no reconocen
fronteras, demandan un federalismo cooperativo, que amolda relaciones
entre gobiernos para solucionar asuntos públicos. En suma, la rig resultó
un concepto que se adelantó a su tiempo en el marco de un sistema federal
que se caracterizó en el siglo xx como altamente centralizado.
El cambio en la gestión pública obliga a que los gobiernos se relacionen
entre sí cada vez con mayor intensidad, como se dijo en el capítulo 1. Para
Uvalle:"[...] la tendencia en la visión de un federalismo cooperativo es que el
acercamiento de los gobiernos a la sociedad civil implica la búsqueda y en­
cuentro de fórmulas más eficientes de gestión pública. Ello implica, a la vez,
que los gobiernos ingresan a la reforma de sus sistemas de operación para
no rezagarse ante la complejidad de los problemas públicos" (2009: 49).

Convergencias entre el federalismo y las rig

Federalismo y rig son conceptos diferentes con puntos de encuentro en el
momento de abordar un federalismo cooperativo. Por tanto, tienen caracte­
rísticas similares:
a) Ambos conceptos son consustanciales. Es posible establecer con certeza
que los rasgos distintivos no obstan para proponer que gozan de una
misma naturaleza política, cuya fuente se ubica en el sistema constitu­

123
 cional de cada país. No existen rig sin una estructura de gobierno que
no sea la del sistema federal. Las rig son posibles justo por la existen­
cia de una estructura gubernamental (federalismo) y por la voluntad polí­
tica y la capacidad técnica de abrir sus estructuras a relaciones informales
(rig) o formales (federales) que son posibles en el marco de un sistema
competencial de lógica cooperativa (rig) o garantista (federalismo),
b) Comparten un coto de valores. Luis F. Aguilar (1996) destaca que el fede­
ralismo tiene sus raíces en valores que lo hacen un sistema de organi­
zación política superior a otros. Si se acepta la naturaleza consustancial
de las rig y el federalismo, ello nos conduce a establecer un coto de
valores que son compartidos y dan contenido a la acción pública guber­
namental. Es difícil concebir relaciones entre gobiernos vacías y que
carezcan de fines valorativos que motivan la acción colectiva guberna­
mental entre unidades y órdenes de gobierno.

En el siguiente cuadro se destaca la corriente política que da origen a

cada valor.

Cuadro 19
LOS VALORES DEL FEDERALISMO Y LAS RIO

Valor Origen político Descripción breve

Autonomía Liberal Pone énfasis en las libertades y derechos políticos
política como mecanismo limitador del poder ilimitado y en
contraposición con la idea del absolutismo
Participación Republicano Trata de una libertad positiva, en la que el ciudada­
ciudadana democrático no reafirma su identidad participando en la elec­
ción de gobernantes y en los asuntos públicos. El
mejor gobierno es el más abierto a la gente
Comunitario Social Alude a la capacidad de asociarse de los ciudada­
republicano nos, a una tercera categoría entre ciudadano e indi­
viduo: familia, aldea, gremio, cooperativas; refiere a
dos principios fundamentales del Estado: subsidia-
ridad y solidaridad
Eficiencia Económico Implica que los recursos habrán de utilizarse de
administrativo forma óptima donde las necesidades son numero­
sas y los recursos escasos
Equidad Económico Conlleva la vinculación entre la contribución de los
administrativo recursos fiscales y su distribución para la atender
demandas sociales en una escala caracterizada por
el acceso de la mayoría a servicios públicos
Fuente: Elaboración propia con información de Aguilar (1996).

124
 No todos los valores del federalismo corresponden a las RIG; es decir,
no son exhaustivos ni excluyen otros valores asociados a relaciones inter­
gubernamentales que persiguen aumentar sus capacidades e implementar
soluciones que no pueden ser llevadas a cabo sólo por el gobierno, sino
colectivamente con todos los gobiernos. Estos valores aluden a una mane­
ra intergubernamental de operar programas y gestionar lo público. Ejemplo
de lo anterior es la colaboración, un valor que tiene una connotación pos-
moderna y que establece modos relacionales de lograr objetivos instru­
mentales y sustantivos que se hacen presentes en la agenda pública. Este
valor promueve la asociación intergubernamental y la formación de una
red que precisa impulsar internamente la transparencia y la gestión inter-
organizacional de unidades de gobierno.

Diversos modelos de rig

Pérez Correa (2008: 26) señala que "la esencia de la organización federal,
forma del régimen republicano, radica en la conformación de una red de
regímenes internos democráticos, articulados por un pacto constitucional
de unidad, que da lugar a un nuevo orden de gobierno". Así queda dibujado
el federalismo en sus orígenes, como una unión de gobiernos autónomos
e independientes que aspiran a coordinarse y relacionarse en el plano
competencial.
En ese sentido, las relaciones de corte federalista observan una esfera
jurisdiccional, donde cada una realiza funciones propias. Si bien se identifi­
can en párrafos anteriores las tres etapas del federalismo (dual, centralizado
y cooperativo), resulta oportuno mostrar tres cambios que han centrado la
atención en las rig más allá del federalismo.
A inicios del siglo xxi, tres escenarios preceden al rescate de lo intergu-
bemamental como foco de atención e instrumento para mejorar el desem­
peño de los gobiernos, en especial de un Gobierno Abierto: a) El incremento
de las actividades más allá de las fronteras del gobierno; b) La importancia de
nuevas habilidades en la administración que resultan del inciso anterior, y
c) La expresión internacional de estos cambios (Radin, 2007: 363).
Los cambios a los que hace alusión Radin (2007) se expresan en el des­
plazamiento de los límites de las políticas y la percepción del vaciamiento
del papel del gobierno, lo que produce una interdependencia entre órdenes de
gobierno y la asociación del sector público con el sector privado, derivada

125
de una continua interacción entre actores de una red y de un juego enrai­
zado en la confianza y regulado por reglas de negociación entre los par­
ticipantes de la red (Smith, 2007), Estas condiciones que caracterizan a las
rig habían sido abordadas por Wright (1997) mediante tres modelos de rig:

a) Modelo de autoridad coordinado, b) Modelo de autoridad inclusiva, y

c) Modelo de autoridad superpuesta.
En el primer modelo hay competencias claras y diferenciadas entre el
orden federal y el estatal. En ambos se aprecia autonomía e independen­
cia, y el gobierno local es una instancia meramente administrativa que
depende por completo del orden estatal. La separación de esferas en el
ejercicio de sus atribuciones no incentiva relaciones colaborativas y aspi­
ra a lograr una coordinación que no es estable en el tiempo.
El segundo modelo, o de autoridad inclusiva, supone una dependencia
de los tres órdenes de gobierno. Regularmente se le relaciona con la mate­
ria fiscal, en la que hay transferencias del orden federal al estatal y munici­
pal. Por tanto, los órdenes de gobierno son dependientes entre sí y la relación
entre gobiernos deja de ser autónoma para abrir paso a una jerarquía.
El tercer modelo muestra la importancia de realizar intercambios donde
no predominan las jerarquías ni existe una dependencia total entre gobiernos.
Lo que se ve en este modelo es una autonomía limitada y una baja depen­
dencia, en la que cada orden de gobierno es un jugador activo de una amplia
red de interacciones en las que importa el intercambio y la negociación. Por
tanto, es un modelo intermedio entre los anteriores, caracterizado por la
interdependencia. El siguiente cuadro describe estas características.

Cuadro 20
MODELOS RELACIONALES DE LOS TRES ÓRDENES DE GOBIERNO

Modelo de autoridad Modelo de autoridad Modelo de autoridad

Designación coordinada traslapante inclusiva
Relación Independiente Interdependiente Dependiente
Pauta de autoridad Autonomía Negociación Jerarquía
Intensidad de las rig Baja Alta Baja
Nueva Gestión Nuevo Servicio Administración
Modelo de gestión
Pública Público Pública Tradicional
Fuente: Elaboración propia con base en Wright (1997: 105),

126
 El cuadro ha sido modificado para adicionar una cuarta fila, que describe
la intensidad de las rig entre órdenes de gobierno, con el fin de indicar el
modelo que requiere una mayor colaboración. El modelo traslapante posee
tal característica y refleja la complejidad de las relaciones entre gobiernos.
Asimismo se adicionó una quinta fila que señala el modelo de gestión que se
corresponde con cada modelo de las rig, para identificar la tendencia en la
gestión pública frente a cada uno de los modelos de Wright (1997), También
se configuran varias de las características de un Gobierno Abierto, que son
consistentes con los dilemas que enfrenta el sector público, entre los que
destaca la rendición de cuentas vs. la autonomía, y la colaboración vs. la
competencia. Lo anterior significa necesariamente que se incrementa el
foco de atención sobre los instrumentos o herramientas de relaciones inter­
gubernamentales (Radin, 2007: 368),

Lo intergubernamental de un Gobierno Abierto

Los gobiernos enfrentan en la actualidad problemas que han rebasado sus

capacidades institucionales y no admiten la utilización de fórmulas genera­
les y categóricas para llevar a cabo el análisis y la solución de las demandas
sectoriales y regionales de la vida en comunidad (Uvalle, 2009: 42),
En este contexto, la colaboración intergubemamental en un Gobierno
Abierto resulta ser un factor estratégico en la implementación de las solu­
ciones correctas y se traduce en instrumentos que persiguen el objetivo de
articular un conjunto de competencias para hacer frente a crecientes pro­
blemas públicos interrelacionados. Como lo señala Uvalle (2004: 20), "no
hay impactos aislados, sino articulados y que repercuten en el conjunto de
la vida asociada".
Un modelo de gestión pública, como el de un Gobierno Abierto, implica
la formación de redes institucionales que puedan estructurar competencias
y responsabilidades (políticas y administrativas) en el marco de autonomía
constitucional, pero reconociendo que existen problemas públicos que sólo
se resuelven intergubernamentalmente, en los que la gobemanza democrá­
tica viene imponiéndose y empuja fuertemente hacia la modificación de
reglas y esquemas que antaño permanecían intocados.
Hemos identificado que la propuesta de Gobierno Abierto se ha enfo­
cado a debatir de manera estricta una relación entre gobierno y ciudada­
nía (o ciudadanos), dejando al margen elementos que vinculan una ges­

127
tión pública en red, y obviando, justamente, el componente de la colaboración
intergubernamental, que resulta crucial para lograr el éxito en el modelo
de análisis que se desarrolla en este libro.
Lo intergubernamental en un Gobierno Abierto se define por la inten­
sidad de las relaciones existentes entre órdenes de gobierno y unidades
que lo forman. De este modo, se manifiestan relaciones inter e intraguber-
namentales que tienen como objetivo incentivar la colaboración como eje
central, donde las relaciones dan forma a un entramado de redes de uni­
dades de gobiernos, en el que cada uno es un nodo en la red gubernamen­
tal. Vale establecer que cada nodo intentará activar controles sobre los
otros al desarrollar dinámicas que dibujan cuatro tipos de mecanismos en
las relaciones entre los gobiernos. Parrado (2010: 472), al citar a Hood et al.
(2004: 5), aborda en su investigación sobre el papel del gobierno central
español, mecanismos de control que en seguida se describen:

1. Supervisión, que implica el control de la gestión y un seguimiento tipo

auditoría de las organizaciones desde la autoridad central. Este meca­
nismo se acerca al modelo de autoridad inclusiva, manifestada por la
transferencia de recursos desde el gobierno nacional hacia los estados.
2. Reciprocidad entre órdenes de gobierno. Significa que los gobiernos
regionales y el gobierno central con el tiempo están expuestos a la
influencia de gobiernos pares. Hay un cierto autocontrol a través de
normas estandarizadas para la prestación de servicios mediante el inter­
cambio de información y la búsqueda del consenso. Este mecanismo
se identifica con el modelo de autoridad traslapada.
3. Disputa entre órdenes de gobierno, que implica la rivalidad entre los
distintos niveles de gobierno, para atraer inversión o personal califi­
cado del sector público, e incluso buscar el apoyo del electorado. La
disputa puede ser estratégica, cuando el gobierno central promueve
incentivos financieros específicos, que lleva a los gobiernos a competir
entre sí mismos. Se identifica con el modelo de autoridad coordinada.
4. Aleatoriedad o mecanismos de control mediante procesos no previstos,
que por lo general provienen de relaciones bilaterales entre el gobierno
central y una región particular, o entre regiones vecinos, con el fin de
lograr objetivos comunes. Se acerca al modelo de autoridad traslapada.
Ninguno de estos mecanismos de control se muestra de manera pura

128
en el terreno empírico, sino que se manifiestan a partir de una configura­
ción institucional en la que la distribución de competencias puede impactar
las relaciones entre los gobiernos.

Instrumentos de colaboración intergubernamental

Se considera que "los gobiernos actúan para regular, entregar, evaluar,

financiar, supervisar, sancionar o intervenir en la forma en que las fun­
ciones y servicios son realizados" (Parrado, 2010: 472), por lo que resulta
esencial establecer los instrumentos de colaboración que más inciden en
un Gobierno Abierto, a partir de la clasificación realizada por Radin (2007):

1. Instrumentos de carácter estructural. Es un conjunto de instrumentos que

resultan de la estructura federal y establecen roles y relaciones forma­
les, modelos de autoridad y liderazgo, reglamentaciones, políticas de
regulaciones y mecanismos formales de integración y diferenciación
que proveen un arreglo institucional (Radin, 2007: 368).
El primer instrumento estructural es la reorganización administrativa y
gubernamental, de donde se puede establecer en la estructura formal
mecanismos que favorezcan una eficiente relación intergubemamen-
tal. Este instrumento se vincula con la reforma legal y administrativa
del entorno organizacional.
El segundo instrumento estructural son las comisiones, el cual de ser
utilizado con propósitos intergubernamentales favorece la presencia de
un nivel horizontal que permite empatar el poder centralizado al nivel
del poder descentralizado.
El tercer instrumento es la coordinación que implica una relativa integra­
ción de unidades diferenciadas por su función y nivel de gobierno.
El cuarto instrumento es la desregulación, el cual remueve mandato
impuestos desde arriba, y favorece mecanismos de coordinación basa­
dos en la negociación.
El quinto instrumento es el traspaso de competencias (devolution) y la
descentralización de transmite a los estados y municipios la autoridad
y administración de recursos que antes tenía reservados el gobierno.
El sexto instrumento es la regulación y supervisión que viene a fortalecer
la rendición de cuentas en virtud de la jurisdicción que le otorga nor­
malmente al gobierno nacional, sobre gobiernos estatales y locales.

129
2. Instrumentos de carácter programático. Esta categoría de instrumentos
es empleada para tratar con los dilemas que involucra la aplicación de
recursos, el rediseño de programas y los tipos de compensaciones o
subvenciones hacia los estados.
El séptimo instrumento consiste en el desplazamiento de programas con
el propósito de subvencionar, lo cual muy restrictivo e incremental, pues­
to que existen criterios estrictos y difíciles de cumplir.
El octavo instrumento es la asociación (partnership) de entidades públicas-
publicas y entidades públicas-privadas, para alcanzar prioridades estable­
cidas y fijar incentivos entre dos o más actores que comparten ideas,
información y otros recursos para generar acciones públicas específicas.
El noveno instrumento es la colaboración, está basado en el supuesto de
que ninguna agencia por si sola puede resolver los problemas públicos.
Este instrumento se superpone con instrumentos estructurales que
indican un reconocimiento a esta circunstancia.
3. Instrumentos de construcción de capacidades e investigación. Implica
construir la capacidad de empoderamiento en todos los órdenes del
gobierno considerados justamente instrumentos de capacidades.
El décimo instrumento es la investigación, que consiste en una herramien­
ta para aumentar el entendimiento de los problemas y las soluciones que
se intenta implementar. Puede incrementar el poder negociación.
El decimoprimero es la provisión de iníormación, una función central que
favorece la coordinación interorganizacional.
El decimosegundo es la construcción de capacidades que buscan fortale­
cer las habilidades técnico-burocráticas en la administración de los pro­
gramas públicos.
4. Instrumentos de comportamiento de las relaciones intergubernamentales.
Hace a los procesos de comunicación individual y de grupo y en los
procesos que tienen que ver con la administración de los conflictos.
El decimotercero se refiere a la administración del conflicto, el cual con­
siste en establecer las reglas y regulaciones necesarias para identificar
las barreras que impiden construir consensos entre actores en contexto
intergubernamental.
El decimocuarto es la comunicación individual, el cual demanda apertura
en las interacciones de gobierno para que los funcionarios escuchen y
administren el conflicto para la construcción del consenso.

130
 El decimoquinto es la comunicación de grupo, que consisten en audien­
cias de grupos para compartir diferentes perspectivas y recabar infor­
mación de asuntos de políticas y programas públicos.

La importancia de la rig resulta de su carácter de componente estra­

tégico y de la aplicación de los instrumentos que favorecen la colaboración
que se identifica en cada uno de los tres modelos. En el siguiente cuadro
se muestra una propuesta de clasificación con base en cada uno de los tres
modelos de rig (Wright, 1997), las tendencias de gestión pública, los meca­
nismos de control (Parrado, 2010) y los instrumentos de colaboración (Radin,
2007) que se enmarcan en un sistema federal, con el objetivo de identifi­
car aquellos que resultan más favorables a la colaboración.

Cuadro 21
CARACTERÍSTICAS DE LAS RIG EN UN GOBIERNO ABIERTO

Designación Modelo de autoridad Modelo de autoridad Modelo de autoridad

coordinada traslapante inclusiva
Relación Independiente Interdependiente Dependiente
Pauta de autoridad Autonomía Negociación Jerarquía
Intensidad de las rig Baja Alta Baja
Modelo de gestión Nueva Gestión Nuevo Servicio Administración Pública
Pública Público Tradicional
Mecanismos de control Disputa Reciprocidad Supervisión
y aleatoriedad
Instrumentos de Reorganización Administración del Construcción de
colaboración administrativa conflicto capacidades programas
intergubemamental con el propósito de
Comisiones Comunicación subvencionar
individual y en grupo
Desregulación Regulación y
Provisión de supervisión
Coordinación información
Devolución Investigación
Colaboración

Asociación

Fuente: Elaboración propia con información de Wright (1997), Radin (2007) y Parrado (2010).

131
 Si se analizan las rig desde la perspectiva de las tendencias de la ges­
tión pública, bajo la concepción del enfoque tradicional de la administración
pública, predominan criterios de racionalidad legal e instrumental que
determinan el interés público con base en un esquema institucional fun­
damentado en reglas formales que regularmente ofrecen poco margen de
negociación y consenso. Por tanto, la relación de mecanismos de control
que predomina es la supervisión, y los instrumentos más idóneos para
producir colaboración se encuentran en: a) La construcción de capaci­
dades; b) Los programas con el propósito de subvencionar y cj La regu­
lación y supervisión como instrumento en sí mismo. La existencia de
jerarquías promueve rig de baja intensidad, lo que muestra que el cambio
organizativo resulta fundamental para impulsar un Gobierno Abierto.
Desde la perspectiva de la Nueva Gestión Pública, las relaciones entre
órdenes de gobierno son más flexibles y reducen las jerarquías, promo­
viendo una relación motivada por la transacción entre actores guberna­
mentales que les permita maximizar la instrumentación de soluciones o
reducir el costo de los problemas públicos que enfrentan.
Así, la vía para aumentar los incentivos para promover una mayor
colaboración es la reorganización administrativa, la formación de comi­
siones, la desregulación, la coordinación y la devolución, instrumentos
efectivos para lograr objetivos comunes en este modelo de gestión. Las
rig que se observan siguen siendo de baja intensidad, toda vez que el

ciudadano es un receptor pasivo de los servicios públicos. Su naturaleza

colaborativa estriba en mejorar el desempeño a partir de los instrumentos
ya identificados.
Bajo el modelo emergente del Nuevo Servicio Público, las relaciones
intergubernamentales que favorecen al Gobierno Abierto tienen un carác­
ter dialógico, conversacional y relaciona!, factor clave si se considera que
las jerarquías se insertan en un entramado en una red orientada a la solu­
ción activa de los asuntos públicos, donde el gobierno deja de actuar como
facilitador, y que actúa en la búsqueda de la colaboración como objetivo
central de la gestión pública.
Los instrumentos de colaboración intergubernamental más idóneos
bajo el nsp son la administración del conflicto, la comunicación individual
y en grupo, la provisión de información, la creación de cuerpos de investi­
gación, la creación de estrategias de colaboración y formas de asociación,

132
que facilitan que haya rig de alta intensidad, lo que resulta fundamental en
un gobierno que se estime abierto.
La búsqueda de las relaciones intergubernamentales colaborativas —
en especial en los regímenes de tipo federal, cuyos poderes se mantienen en
una órbita de clara separación en función de la autonomía— y la hechura
de la decisión y la implementación de una gestión pública basada en un
Gobierno Abierto representan grandes retos que sólo en un federalismo
cooperativo son viables de instrumentar.
En un Gobierno Abierto se observan rig de baja y alta intensidad, lo
que significa que es posible implementarlo en cualquiera de los tres mode­
los, siempre y cuando se manifiesten los otros componentes del modelo:
transparencia, colaboración gobierno-sociedad, gobierno-sector privado y
gobierno-gobierno. Subrayamos que el modelo ideal para un Gobierno
Abierto es el traslapado, puesto que hay relaciones intensas entre los
gobiernos y se producen mecanismos de naturaleza cooperativa, en con­
traposición con el modelo coordinado y el inclusivo.
Los gobiernos en América Latina reflejan una tendencia que se irá mo­
dificando en la medida en que los gobiernos pongan en marcha instrumen­
tos de colaboración como los aquí indicados.

133
134
 Segunda parte

La experiencia municipal del

Gobierno Abierto

135
136
 Introducción

En la primera parte expusimos un modelo de análisis deseable para un

Gobierno Abierto, desarrollado con base en un marco conceptual, que
sugiere un abordaje a partir de cuatro dimensiones: transparencia y parti­
cipación colaborativa en sus tres vertientes, gobierno-sociedad, gobierno-
sector privado e intergubemamental.
En esta segunda parte se exploran las condiciones que prevalecen en el
contexto actual del municipio mexicano, con el fin de explorar la viabilidad
de la instrumentación de un Gobierno Abierto. Reconocemos en esta publi­
cación las limitaciones que caracterizan al municipio mexicano, incluso hay
voces que apuntan a que el estudio del municipio está sobrediagnosticado.
El objetivo del estudio de caso se enfoca en identificar las condiciones que
permitan impulsar una propuesta de Gobierno Abierto en municipios, además
de las limitaciones en la implementation de una iniciativa de suma importan­
cia, como es Gobierno Abierto en el nivel municipal en México. Los esfuerzos
de México en la Alianza por el Gobierno Abierto, constituida en septiembre de
2011, apuntan en esa dirección. Los siguientes hechos así lo sugieren:

1. El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (ifai), en su cali­

dad de representante de México en la Alianza por el Gobierno Abierto
(aga), presentó un documento signado por la Conferencia Nacional de
Gobernadores (Conago), donde se hace constar el interés de éstos en
impulsar la iniciativa de referencia, a nivel subnacional y local.
2. Es el Ayuntamiento el orden de gobierno más próximo, que por dispo­
sición constitucional tiene a su cargo la prestación de servicios públicos
más cotidianos de la vida en sociedad.

137
 La segunda parte del presente libro inicia con un marco introductorio
del municipio mexicano, donde se contextualiza la evolución de sus com­
petencias. Además, destacamos el proceso en el que se le reconoce al mu­
nicipio mexicano su calidad de orden de gobierno.
En otro capítulo se selecciona un caso desde lo local, cuyo estudio
comprende del primer semestre de 2012 hasta el primer semestre de 2013,
decisión metodológica sustentada en criterios de los cuales damos cuenta
en el capítulo que corresponde a la experiencia de León, Guanajuato.
Un capítulo más corresponde a las lecciones aprendidas del caso, en el
que se identifican algunos factores críticos que habrán de considerarse en
la idea de impulsar la iniciativa de Gobierno Abierto a nivel municipal.
Las cuatro dimensiones en el marco de dos ejes, uno transversal, que
es la transparencia, y el otro, el legitimatorio de un Gobierno Abierto, cuyo
punto central es la colaboración, resultan fundamentales para una imple-
mentación exitosa, si se considera que un Gobierno Abierto se inserta en
una realidad preexistente dentro del federalismo mexicano, que teórica­
mente intenta establecer mecanismos de coordinación entre los órdenes de
gobierno, procurando a la vez esquemas colaborativos con ciudadanos y
con el sector privado.
Queremos destacar que aunque es una investigación no del todo con­
cluyente, nos brinda información suficiente para proponer algunas direc­
trices como insumos, con el fin de ir diseñando una estrategia colaborativa
en los gobiernos de proximidad o locales. Rumbo al final del libro se dejan
apuntadas algunas líneas a investigar en estudios complementarios a este
libro, o bien en el desarrollo de proyectos futuros.

138
 Marco introductorio del municipio mexicano

Antecedentes

El municipio mexicano ha motivado diversos análisis, estudios e investiga­

ciones, y de alguna manera la mayoría coincide en un aspecto sustantivo:
su trascendencia y relevancia, por tratarse del orden de gobierno más
cercano a la población. Con dos importantes reformas constitucionales al
artículo 115, en 1983 y en 1999, se alumbra el nacimiento de un renovado
orden municipal, dotado de naturaleza autónoma de orden de gobierno,33
frente a los órdenes estatal y federal.
Tales reformas prevén un catálogo de competencias que lo describen
como municipio de fuertes capacidades institucionales en la implementa-
ción de servicios públicos, premisa que supone atender las necesidades
más apremiantes de la sociedad, así como ejercer a plenitud sus atribucio­
nes constitucionales.
Hacia 2013, el panorama que se vislumbra frente a ese ideal norma­
tivo de rango constitucional es la coexistencia de municipios con múlti­
ples y variadas capacidades institucionales, que en algunos casos distan
mucho de contar con las condiciones mínimas que favorezcan el logro de
un mayor desarrollo y consolidación como el orden legítimo de gobierno
más próximo a las necesidades sociales de la población.

33Antes de 1999 era un ente estrictamente administrativo; el ejercicio de sus atribuciones

más importantes debía ser aprobado por el Congreso de cada entidad federativa.

139
Las competencias municipales en México

La formación de un Estado Federal alude a una división de poderes en dos

ejes, uno horizontal y otro vertical. Pérez Royo (2002: 995-999) establece
que el arreglo en la división vertical del poder hace referencia a un proceso
de descentralización, mediante una distribución de competencias reserva­
das exclusivamente para la federación, dejando el ejercicio de competencias
residuales a los estados miembros.34 El pacto federal, en sus orígenes,
estableció dos ámbitos de gobierno: la íederación y los estados miembros.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos define los con­
sensos mediante los cuales las entidades federativas dispondrán de su
autonomía, y establece en el Título Quinto, artículos del 115 al 122, los
principios y consensos para su mejor funcionamiento.
Desde 1917 a la fecha, el poder constituyente permanente ha dispuesto
una serie de reformas que han modificado la relación de los estados miem­
bros y la federación; no obstante, resulta de sumo interés el análisis del
artículo 115 constitucional, reformado en 13 ocasiones,35 cada una en res­
puesta de un contexto y a realidades específicas, de las cuales nueve tienen
relación directa con el orden de gobierno municipal.
Las restantes cuatro reformas están vinculadas a modificaciones que no
tienen relación con el municipio. Por ejemplo, la primera (1928) estableció que
el número de legisladores será proporcional a los habitantes, y fijó un núme­
ro mínimo de acuerdo con el criterio poblacional; la segunda (1943) amplió la
duración del cargo de gobernador del estado, de cuatro a un máximo de seis
años; la tercera (1947) introduce el principio de igualdad de la mujer respecto
del hombre para votar y ser votada, en este caso a nivel a municipal; y por
último, la cuarta (1953) suprimió el principio que establecía la igualdad de la
mujer para votar y ser votada en las elecciones municipales.
El texto original (1917) del artículo 115 constitucional señala que los
estados tendrán como base de su división territorial y administrativa el
municipio libre, y describe diversas características esenciales:36

34 Son aquellas que no ejerce la federación, que, por tanto, les están permitidas a las enti­

dades federativas. También hay otro tipo de competencias, como las concurrentes, pero sólo
se dejan señaladas las primeras competencias por ser el interés del presente documento.
35Véase <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm>

36 Véase el Diario Oñcial de la Federación del 5 de febrero de 1917, p. 157.

140
 1) Cada municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá autoridad
intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.
2) Administrarán libremente su hacienda de acuerdo a las contribuciones que les
señale la legislatura local.
3) Estarán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales.

Las nueve reformas que han impactado de manera directa al munici­

pio han modificado la distribución de competencias del Ayuntamiento de
manera sustantiva, permitiendo que el Gobierno Municipal transite de un
ente meramente administrativo a un orden de gobierno.

Las principales reformas constitucionales

EN MATERIA MUNICIPAL EN MÉXICO

La primera reforma data de 1933 e introduce el principio de la no reelec­

ción de los integrantes del Ayuntamiento para el periodo inmediato;37 tam­
bién aplicó a los integrantes del poder legislativo, con lo que se trató de
mantener una disciplina partidaria en época del nacimiento de lo que se ha
dado en llamar el presidencialismo mexicano (Weldon, 2002: 177-178). Así
se marcó la consagración del principio de no reelección presidencial, y en
la actualidad es una de las principales reglas de oro del sistema político
mexicano (Carpizo, 2004: 59).
La reforma constitucional realizada en 1976 adicionó las fracciones IV y
V, para otorgar la atribución de expedir reglamentos y las disposiciones nece­
sarias para cumplir con lo señalado en el párrafo tercero del artículo 27
constitucional,38 de conformidad con la ley federal de la materia, para definir
la planeación y regulación coordinada de dos o más centros urbanos ubica­
dos en territorio municipal de dos o más entidades federativas.39
En 1977 se adicionó el principio de representación proporcional de los
Ayuntamientos en municipios de más de 300 mil habitantes,40 de acuerdo

37 Véase el Diario Oficial de la Federación de fecha 29 de abril de 1933, pp. 694-695.

38 Tal precepto establece que se dictarán las medidas para ordenar los asentamientos
humanos para la planeación de los centros de población, entre otros aspectos relativos al
desarrollo de los centros urbanos y rurales de población.
39Véase el Diario Oñcial de la Federación del 6 de febrero de 1976, p. 6.
40Véase <http://www.inegi.org.mx/sistemas/TabuladosBasicos/default.aspx?c=16762&s=est>

141
con las legislaciones estatales.41 Esta reforma sólo aplicó a pocos munici­
pios de 17 entidades federativas; la mayoría correspondía a sus capitales,
y en total representaban el 1.10 por ciento de los municipios del país que
lograban cumplir esa condición,42 de acuerdo con el X Censo General de
Población y Vivienda de 1980.

Cuadro 22
MUNICIPIOS POR ENTIDAD FEDERATIVA CON POBLACIÓN IGUAL O
SUPERIOR A 300 MIL HABITANTES

Entidad federativa Municipio Población censada en 1980

Aguascalientes Aguascalientes 359,454
Mexicali 510,664
Baja California
Tijuana 461,257
Saltillo 321,758
Coahuila
Torreón 363,886
Chihuahua 406,830
Chihuahua
Ciudad Juárez 567,365
Durango Durango 321,148
Guanajuato León 655,809
Guerrero Acapulco de Juárez 409,335
Guadalajara 1'626,152
Jalisco
Zapopan 389,081
Ecatepec 784,507
Naucalpan de Juárez 730,170
Estado de México Nezahualcóyotl 1'341,230
Tlanepantla 778,173
Toluca 357,071
Michoacán Morelia 353,055
Guadalupe 370,908
Nuevo León
Monterrey 1'090,009
Puebla Puebla 835,759
San Luis Potosí San Luis Potosí 406,630
Sinaloa Culiacán 560,011
Sonora Hermosillo 340,779
Veracruz Veracruz 305,456
Yucatán Mérida 424,529
Fuente: Elaboración propia con información del X Censo General de Población y Vivienda de 1980.

41 Véase el Diario Oñciai de la Federación del 6 de diciembre de 1977, p. 4.

42 El total de municipios contabilizados en 1980 fue de 2,373, de los cuales sólo 26 contaban
con más de 300 mil habitantes. No se incluye en estos datos el Distrito Federal.

142
 Hasta 1983 se presenta la primera gran reforma municipal, con la cual
se introducen las siguientes modificaciones:

1. Las legislaturas estatales podrán declarar la desaparición de los Ayun­

tamientos, suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros
y designar concejos municipales.
2. Otorga a los municipios facultades para expedir los bandos de policía
y buen gobierno.
3. Ya no sólo percibirán los ingresos que las legislaturas determinen en
su favor, sino que además se establece que percibirán participaciones
federales y los ingresos derivados de la prestación de sus servicios.

Por otra parte, define la prestación de servicios públicos que tendrá a su

cargo, con el concurso del gobierno estatal, cuando sea necesario: agua
potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de
abasto, panteones, rastro, calles, parques, jardines, seguridad pública y trán­
sito, y las demás que determinen las legislaturas locales, según las condicio­
nes territoriales y socioeconómicas que definan el contexto del municipio.
Las reformas, además de facultar a los municipios para coordinarse en
la prestación de uno o varios servicios públicos, destacan que los Ayunta­
mientos aprobarán su propio presupuesto de egresos, y les confiere atri­
buciones para la elaboración de planes de desarrollo urbano, además de
permitirles regular el uso de suelo y la tenencia de la tierra, entre otras
competencias.43 Una importante crisis fiscal desde inicios de la década de
los ochenta; gobiernos locales capturados por un clientelismo político, y la
gigante tarea de revertir procesos de nacionalización de la banca, entre otros,
fueron parte del contexto que reinaba y bajo el cual se presentó la reforma
de 1983. Todos fueron factores que evitaron que se materializaran algunas
competencias en los municipios, lo que tuvo como efecto que los gobier­
nos estatal o federal continuaran la prestación de algunos servicios públicos
que en virtud de la reforma le correspondían a una Administración Munici­
pal. Nos referimos específicamente a dos condiciones fundamentales que
impidieron el fortalecimiento municipal: el presidencialismo mexicano y las
condiciones económicas del país.

43Véase el Diario Oficial de la Federación del 3 de febrero de 1983, pp. 3-8.

143
 En la primera, la hegemonía del sistema político, que se traduce en
ausencia de competitividad electoral, un perfil de los alcaldes, síndicos y
regidores que favorecía la existencia del corporativismo y el clientelismo
político, entre otros factores, lograron detener el desarrollo de competen­
cias otorgadas al municipio, sin eliminar la importante ausencia de meca­
nismos de control constitucional que protegieran e hicieran exigibles las
competencias de los Ayuntamientos, puesto que el Ejecutivo federal desig­
naba candidatos que competían bajo reglas que permitían conocer de
antemano el resultado de la elección. Hasta la siguiente gran reforma de 1999,
se pudieron descentralizar plenamente muchos de los servicios públicos que
entonces les asignaron (Torres, 2005: 192),
Por otra parte, las condiciones económicas de la década de los ochenta,
evitaron que las competencias otorgadas pudieran instrumentarse a ple­
nitud, dada la escasez de recursos fiscales que pudieran acompañar el
otorgamiento de las competencias y la ausencia de un mecanismo que
fortaleciera la capacidad recaudatoria municipal.44 En 1987 se aprueba el
principio de representación proporcional para todos los municipios, dejando
atrás la restricción de tener más de 300 mil habitantes45 para que pudiera
operar la figura de regidor de representación proporcional, por lo que se
extienden los contrapesos del Ayuntamiento a todos los municipios del
país.
En 1917 sólo se consideró la existencia de dos órdenes de gobierno;
sin embargo, en 1999 el poder constituyente permanente introdujo una
segunda gran reforma municipal que le otorga por vez primera la calidad
de orden de gobierno al Ayuntamiento, reconociendo en lo sucesivo la
existencia de tres órdenes de gobierno en el federalismo mexicano, ade­
más de establecer una serie de competencias adicionales a los servicios
públicos que prestaban con sustento en la Constitución desde 1983.

44Como sostiene Sema (2008: 252-253), el pacto fiscal que sostuvieron la federación y

las entidades federativas, además de los sucesivos ajustes al Sistema Nacional de Coordi­
nación Fiscal, han generado concentración de los recursos fiscales en manos del gobierno
federal. A mediados de los noventa, apenas 3 por ciento de los recursos fiscales era para los
municipios.
45Véase el Diario Oñcial de la Federación del 17 de marzo de 1987, p. 3.

144
 Tales servicios fueron: drenaje, tratamiento y disposición de aguas
residuales; recolección, tratamiento y disposición final de residuos sóli­
dos; equipamiento de calles, parques y jardines, y el mando de la policía
municipal a cargo del presidente municipal. Además, en la fracción II se
le otorga la facultad reglamentaria para normar, en el nivel municipal, los
aspectos que se refieren a su organización interna, al margen de regular
servicios públicos, establecer sus procedimientos administrativos para
dirimir controversias con los particulares. También establece que las
grandes decisiones del Ayuntamiento requieren de las dos terceras par­
tes, como en aquellos relativos a la afectación de su patrimonio, o en todos
los actos que comprometan al gobierno municipal más allá del ejercicio
de su periodo constitucional.
Las reformas constitucionales de 2001 permiten que las comunidades
indígenas puedan asociarse en el ámbito municipal, y en 2008 se regula el
mando de la policía municipal a cargo del presidente municipal, para ser
prestado en términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Esta úl­
tima atribución es un tema en el centro de debate legislativo del Congreso
de la Unión, iniciativa de reforma constitucional promovida en 2010 que
impulsa la creación de un mando único policial y transfiere el mando
policial de forma única a los gobernadores de los estados, retirándole al
municipio esa potestad apenas concedida en 2008 (Valenzuela, 2011b).
Por otra parte, en 2009 se estableció la obligación de los Ayuntamientos
de incluir en el presupuesto de egresos los tabuladores desglosados de
las percepciones de los servidores públicos municipales, aspecto central
en la rendición de cuentas municipal.46 En suma, con la revisión de las
reformas constitucionales al artículo 115, se observa un sistema de com­
petencias municipal fortalecido ampliamente en términos de contenido de
ley.
No obstante, se atisba un proceso de descentralización inacabado que
deja asignaturas pendientes en este ámbito de gobierno, una estrechamen­
te vinculada a las capacidades institucionales de los Ayuntamientos. En el
siguiente cuadro se desglosan las tres reformas más importantes.

46 Véase el Diario Oücial de la Federación del 14 de agosto de 2001, p. 4; del 18 de junio de

2008, p. 10, y del 24 de agosto de 2009, p. 2.

145

Constitución de 1917
Cada municipio será
administrado por un
Ayuntamiento (fracción I)
Administraré libremente
su hacienda de acuerdo
a las contribuciones que
les señale la legislatura
local (fracción II)
Estarán investidos de
personalidad jurídica para
todos los efectos legales
Cuadro 23
EVOLUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES
EN EL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL
Reforma constitucional de 1983 Reforma constitucional de 1999
Cada municipio será administrado por un Ayuntamiento Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento
(fracción I) (fracción I)
Administrará libremente su hacienda de acuerdo a las Se mantiene lo anterior pero además se expresa que
contribuciones que les señale la legislatura local y además las leyes federales no limitarán la facultad de los
percibirán contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, estados de establecer contribuciones a favor de los
participaciones federales y los ingresos derivados de los municipios y establece que no habrá exenciones,
servicios públicos que tiene a su cargo (fracción IV) excepto en bienes del dominio público
Estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su Se mantiene igual
patrimonio conforme a la ley (fracción II)
Facultades para expedir su bando de policía y gobierno, y Se amplió la facultad reglamentaria para ser ejercida
demás disposiciones de observancia general (fracción II) en funciones y materias diversas de su competencia,
como son servicios públicos, organizar su vida interna,
servicios públicos y participación ciudadana y vecinal.
Los Ayuntamientos aprobarán su presupuesto de egresos Se mantiene igual
(fracción IV, último párrafo)
146
 Formular y aprobar la zonificación y planes de desarrollo Se adiciona un catálogo que amplía sus competencias
urbano municipal (fracción V) en el marco de leyes federales y estatales, entre
las que se destaca licencias para construcciones,
intervenir en programas de transporte público, vigilar
el uso de suelo, participar en planes de desarrollo
regional, entre otras
Agua potable y alcantarillado Se agrega además, drenaje y tratamiento y disposición
de aguas residuales
Alumbrado público Se mantiene igual
Limpia Se agrega además, recolección, traslado, tratamiento
y disposición final de residuos sólidos
Mercados y centrales de abasto Se mantiene igual
Panteones Se mantiene igual
Rastro Se mantiene igual
Calles, parques y jardines Se agrega a lo anterior el equipamiento
Seguridad pública y tránsito Se agrega a lo anterior policía preventiva en términos
del artículo 21 constitucional
Las demás que le confieran las Se mantiene igual
legislaturas estatales
Los municipios de un mismo estado podrán coordinarse para la Se agrega la figura de asociación entre municipios
prestación de servicios públicos

Fuente: Elaboración propia con información del Diario Oficial de la Federación de 1917, 1983 y 1999.

147
 Finalmente, coincidimos en señalar que las reformas descritas "han sido
casuísticas y coyunturales: fueron respondiendo a situaciones puntuales
que reclamaban un cambio, casi siempre generadas por la irrupción de la
pluralidad política y la generación de demandas y equilibrios políticos inédi­
tos" (Cabrero et al., 2008: 216).

Diseño institucional del municipio en México

La constitución establece en su artículo 115 que los Ayuntamientos están

integrados por un presidente municipal, y el número de síndicos y tegido-
res que prevé la ley. Los aspectos relativos a la elección, funcionamiento y
disposiciones que regulan el ejercicio de las competencias de los munici­
pios descansan sobremanera en las leyes locales en términos generales. Se
distinguen dos dimensiones de análisis respecto del municipio en México,
como lo sugiere el siguiente cuadro.

Cuadro 24
DIMENSIONES GUBERNAMENTAL Y ADMINISTRATIVA DEL MUNICIPIO

Ámbito gubernamental Ámbito administrativo

1. Duración del mandato y 1. Características de las estructu­
reelección ras organizacionales
2. Mecanismos de elección del 2. Formación, experiencia y
Dimensión
cabildo funciones de los servidores
estructural
públicos municipales
3. Integración y representa­ 3. Características de la reglamen­
ción del cabildo tación local
4. Trabajo de las comisiones 4. Eficiencia de la gestión
de cabildo municipal y la prestación de
servicios
Dimensión 5. Proceso de discusión 5. Articulación de Relaciones
funcional y aprobación de las intergubernamentales
iniciativas
6. Desempeño de las autorida­ 6. Colaboración horizontal
des auxiliares municipal
Fuente: Arellano et al. (2011: 32).

148
 Las reglas de elección directa están determinadas en atención a lo que
cada legislatura local disponga, pero comparten la característica de una
votación para Ayuntamiento mediante lista cerrada, en la que cada elector
tiene un solo voto para elegir a todos los cargos de elección popular del
gobierno municipal (González-Aréchiga y Torres, 2009: 44), El único caso
de excepción es el estado de Nayarit, donde a partir de 2008 se elige al
Ayuntamiento mediante la postulación separada de presidente municipal,
síndico y regidores.47 Otros casos que destacan son los de Colima, Duran­
go y Guanajuato, donde se elige la totalidad de los regidores mediante el
principio de representación proporcional.48 La importancia del sistema
electoral municipal radica en que algunos controles intraorgánicos no
logran su efectividad debido a las mayorías que se construyen en el Ayun­
tamiento con motivo de un diseño institucional rígido, derivado en gran
parte de la forma de elección de sus integrantes y la tradición presidencia-
lista que ha predominado en México.49
Mientras que en el ámbito federal se ha transitado hacia un sistema
con mayor equilibrio de poderes en el plano horizontal, en los órdenes de
gobierno subnacional (estados) y local (municipio) la transición política ha
sido asimétrica, lo cual nos permite arribar a la idea que los Ayuntamien­
tos tienen alternancia política, pero sin el acompañamiento de una refor­
ma integral que les permita mejorar sus prácticas democráticas (Torres,
2010: 603).
A pesar de las amplias competencias que la Constitución general otorga
a los municipios y de la vigencia de un sistema electoral que da vida a un
diseño institucional rígido, pero eficaz en la toma de decisiones por las mayo­
rías que se forman en el Ayuntamiento, se podría suponer que en México
contamos con Ayuntamientos fuertes en atribuciones y homogéneos. La
realidad muestra lo contrario. Hay una diversidad de factores exógenos y
endógenos que determinan las capacidades del Ayuntamiento para dispo­
ner de sus competencias constitucionales, por lo que en los gobiernos locales

47Véase el artículo 25 A de la Ley Electoral del estado de Nayarit vigente, en la que se

establece la elección de los regidores por fórmulas y por planilla, publicada el 17 de noviembre
de 2007.
48Véase el artículo 109 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato.

49Un ejemplo interesante es la facultad de veto que le otorga el artículo 7, fracción VI, de

la Ley de Régimen Municipal de Baja California, al presidente municipal, respecto de las dis­
posiciones tomadas por el Ayuntamiento.

149
predomina una fórmula de un ejecutivo fuerte y un cabildo débil (Zicardi,
1995: 25), con lo que se evita una relación caracterizada por la "colaboración
y no de aislamiento entre ellos" (Valenzuela, 2003: 34),
En México coexisten municipios diferenciados por su diversa naturale­
za metropolitana, urbana, rural e indígena (Cárdenas y Farah, 2003: 243),
El catálogo de competencias que prevé el artículo 115 establece barreras
difíciles de superar, puesto que se formulan competencias exclusivas muni­
cipales, en las que sólo por excepción podrá ejercer con el concurso del
Estado. En la gestión pública cotidiana, los municipios ilustran en el terre­
no de lo empírico condiciones contrarias al precepto constitucional.
El análisis de la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y
Justicia Municipal 2009, realizado por Arellano y Cabrero (2011: 17), indica
que del total de municipios en México, 26 por ciento son urbanos y 74 por
ciento rurales. A la vez, los municipios urbanos se subdividen en zonas
metropolitanas, y los que no lo son concentran 58 por ciento de la pobla­
ción.50 El Consejo Nacional de Población (Conapo) tiene identificadas 56
zonas metropolitanas en México, que en conjunto suman 329 municipios,
más las 16 delegaciones del Distrito Federal.

Transparencia en los municipios de México

Los municipios registran importantes avances en transparencia y acceso a

la información pública en los últimos años. Aún existen asignaturas pen­
dientes por investigar. A partir de 2002 la transparencia se ha ido institu­
cionalizado paulatinamente en el ámbito federal, por lo que el acceso a la
información es una garantía constitucional en vía de consolidación, más no
así en las entidades federativas y los municipios.
Relevantes hallazgos se han identificado a partir de la métrica de trans­
parencia que investigadores del Centro de Investigación y Docencia Eco­
nómica (cide) realizaron en 2010. Ríos (2011: 314-315) identifica al menos
tres tipos de estructuras organizativas a nivel municipal:

50 De acuerdo con Arellano y Cabrero (2011), los 329 municipios metropolitanos y las 16

delegaciones de Distrito Federal suman 14 por ciento del total de municipios en México.

150
 1. Cada unidad administrativa cuenta con un representante para dar res­
puesta a toda solicitud de información que llega a la dependencia; pue­
de o no existir una ventanilla única,-
2. Se cuenta uenta con una unidad coordinadora que funge como monitor
para determinar el cumplimiento en tiempo y forma de las peticiones
recibidas;
3. Hay una única unidad que recibe las solicitudes y define los procedi­
mientos a seguir, y bajo esta modalidad se designa a un representante
por entidad administrativa.

Participación ciudadana en los municipios en México

Díaz y Ortiz (2011: 387), siguiendo a Ziccardi (1995) y Cabrero (1995), seña­
lan que al gobierno local es hacia donde apunta la formación de los gobier­
nos que intentan modelos de gestión más abiertos a la participación, y en
algunos se muestran dispuestos a compartir el poder municipal, mientras
que en otros —quizá la mayoría— se limitan a ofrecer lo mínimo posible,
sin otra opción que involucre a la ciudadanía, más allá de lo establecido en
la ley
En el ámbito municipal se han levantado barreras difíciles de superar
para ampliar y fortalecer la participación ciudadana. A pesar de los logros
alcanzados, hay datos que muestran un desencanto ciudadano para partici­
par en la definición y solución de los asuntos públicos, lo cual responde no
sólo a la cultura política, sino a un efecto reduccionista del sistema político en
el procesamiento de demandas sociales y a la desconfianza ciudadana hacia
formas organizadas de la sociedad civil y el gobierno (Valenzuela, 2011a).
A partir del análisis de la última Encuesta Nacional de Cultura y Prác­
tica Ciudadana (Encup) 2008, se dibuja un mosaico de percepciones en
tomo al tema de la participación ciudadana, la concepción de la democracia
y la confianza en las instituciones:

a) 54 por ciento [...] está poco o nada satisfecho con la democracia en México;
b) la confianza que inspiran el presidente de la República y el jefe de gobierno
o gobernador del estado, en los niveles de algo o mucha confianza, es muy si­
milar, 54 por ciento [...] y 56 por ciento [...], respectivamente; c) El nivel de

151
 confianza (algo o mucha) se reduce cuando se trata de jefe delegacional o pre­
sidente municipal, 41.6 por ciento [...] y d) Se observa una tendencia sostenida
a la baja, puesto que la respuesta obtenida (es) de 36.8 por ciento [...] de nivel
de confianza (algo o mucha) en los movimientos de asociaciones vecinales.

La tendencia a la baja de los niveles de confianza en las autoridades

de gobierno local y los movimientos vecinales podría representar un factor
que limita la participación ciudadana. A propósito de lo anterior, reitera­
mos que el gobierno local es la instancia que recibe, procesa y facilita la
instrumentación frente a los problemas más inmediatos cuya solución
demanda la sociedad.
Asimismo, la Encup 2008 muestra la percepción de una ciudadanía
que considera que se ubica más cerca de un gobierno que "impone sus
decisiones"; 48.5 por ciento lo expresa en ese sentido, mientras que 41.4 por
ciento señala que "estamos más cerca de un gobierno que consulta"; el res­
to no supo o no respondió. Por otra parte, respecto del reactivo de si el
gobierno debe intervenir lo más posible en la solución de los problemas
de la sociedad o si la sociedad debe tratar de resolver sus propios proble­
mas sin necesidad de recurrir al gobierno, la respuesta ciudadana es con­
tundente, 78.6 por ciento está por la primera opción.
Si la mitad de los encuestados expresa su sentir por un gobierno que
impone sus decisiones, se esperaría que la mayor frecuencia reflejara que la
sociedad desea resolver sus problemas sin recurrir en primer término al
gobierno, dada la connotación negativa de una imposición. Sin embargo,
contrario a lo anterior, más de tres cuartas partes de los encuestados expre­
san que el gobierno debe intervenir lo más posible en la solución de los
problemas públicos. Esta respuesta es contraria a la esperada, lo que permi­
te inferir que un importante número de ciudadanos espera una solución
desde el gobierno, aun cuando le fuera impuesta.

Conclusiones

Como bien sostiene Cárdenas (2004), una reforma del federalismo que im­
pacte al municipio requiere de la incentivación de fórmulas que permitan
potenciar los recursos normativos, presupuestales y sociales de que actual­

152
mente se dispone. Además, implica atender, desde los órdenes federal y
estatal, a los municipios con mayor rezago social y económico.
Las distintas encuestas elaboradas en el ámbito municipal51 muestran
un desarrollo desigual con relación a las competencias otorgadas a los
municipios en las reformas de 1983 y 1999, lo cual afecta sobremanera la
hechura de políticas públicas municipales y pone de manifiesto el contexto
de alta complejidad en el que se inserta el gobierno local en México. Cabrero
(2003) analiza la construcción de la agenda de políticas públicas munici­
pales en México, con el cual da cuenta de tres tipos de municipios en el
país: los de agenda tradicional, los de agenda ampliada y los de agenda
integral. Cada una de ellas responde a un nivel de desarrollo institucional
con amplias brechas de desigualdad y desarrollo, lo que conduce a México
a un federalismo asimétrico, que obstruye la posibilidad de ser el federalis­
mo cooperativo al que nos referimos en anteriores capítulos y a tener una
mayor cooperación con el sector privado y entre municipios, como también
sostienen Fix-Zamudio y Valencia (2003: 1009).
En este contexto, coincidimos con Ramos (2005) en cuanto a que los
municipios han fallado en adoptar un enfoque de gestión estratégica aso­
ciada, lo cual implica una alianza estratégica entre gobierno y sociedad civil,
para aumentar el impacto en las políticas públicas municipales. Se trata de
maximizar las capacidades normativas ya instaladas y generar mecanis­
mos que incentiven formas de asociación municipal para prestar mejores
servicios públicos. De acuerdo con lo analizado en este capítulo, existen
pocos casos destacables de transparencia, participación ciudadana, rela­
ciones intergubernamentales y asociación público-privada, componentes
que definen la formulación y la implementación de un Gobierno Abierto
como parte del modelo de análisis para gobiernos locales. En esta línea se
desarrolla un estudio de caso en esta segunda parte.

51 Véase la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad y Justicia Municipal 2009 y la En­

cuesta de Gobiernos Municipales 2008, ambas del inegi.

153
154
 El caso del municipio León de los Aldamas,
Guanajuato, México

CONTEXTUALIZANDO

México es una federación integrada por el Distrito Federal (df) y 31 entida­

des federativas. Surge de un pacto federal caracterizado como frágil en sus
inicios, en tanto que resultado de una cruenta lucha sostenida durante
décadas entre grupos liberales y conservadores. El recurrente interés por
imponer desde el centro hacia el resto del país un modelo económico y
político, finalmente logró cierto grado de institucionalización a inicios de la
tercera década del siglo xx. Si bien el pacto federal relegó a 2,456 munici­
pios,52 éstos dan vida al mosaico que es el entorno socioeconómico, político
y cultural, característicos de la realidad del municipio que es la base de la
división política y territorial de México.
En el ámbito municipal confluyen regiones e identidades que dan con­
texto al desarrollo individual y colectivo de 112'336,538 mexicanos,53 de
los cuales 4.8 por ciento (5'486,538) del total nacional reside en Guanajuato;
por tanto, es el quinto estado más poblado de México después del Distrito
Federal, Veracruz, Jalisco y Puebla.54 No es casual que la mayoría de la
población radique en las ciudades más urbanizadas, si se considera que en
México, la mitad del producto interno bruto (pib) se genera en 11 zonas
urbanas con más de un millón de habitantes. Éstas son: 1) Valle de México,

52 Página Web del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), México, Censo

de Población y Vivienda 2010. Esta cifra incluye las 16 delegaciones del df, sin las cuales
serían 2,440 municipios.
53 El Censo de Población y Vivienda 2010.
54 Página Web del inegi, Censo de Población y Vivienda 2010. Las entidades federativas

próximas inmediatas que siguen a Guanajuato son Chiapas, Nuevo León, Michoacán y Oaxaca.

155
2) Monterrey, 3) Guadalajara, 4) Puebla-Tlaxcala, 5) Tijuana, 6) León, 7) Juá­
rez, 8) Querétaro, 9) Toluca, 10) La Laguna y 11) San Luis Potosí-Soledad
(IMCO, 2010: 15).
El inegi estima que Guanajuato tuvo durante 2010 una tasa de creci­
miento poblacional del 1.6 por ciento, que contrasta con la tasa nacional
de 1.4 por ciento, mientras que la población que emigra de Guanajuato
tiene un comportamiento en constante descenso, como se aprecia desde
1990, cuando de 2.2 por ciento descendió a 1.90 por ciento en 2000, y en
2005 a 1.20 por ciento, hasta llegar a una tasa con crecimiento negativo
de (-) 1.60 por ciento para 2010. La tasa de población inmigrante en Gua­
najuato fue de 1.9 por ciento en 2010, lo que refleja un importante reto
para las autoridades en la prestación de los servicios públicos.55
Otro dato de contexto es el número de nacimientos en el estado. El
inegi contabilizó un total de 126,741 en 2010, lo que representa 4.8 por

ciento del total nacional (2'643,908). Las defunciones en general son del
orden de 27,132, lo que representa 4.6 por ciento del total nacional (592,018).
La tasa de natalidad en 2010 fue de 19.2 por ciento, pero destaca en ma­
yor medida la de los adolescentes de entre 15 y 19 años (50.32 por ciento),
mientras que la tasa de mortalidad fue de 4.8 por ciento. Guanajuato tiene
46 municipios y en conjunto representan 1.9 por ciento del total de mu­
nicipios de México. En el aspecto económico, la entidad federativa cuenta
con 4.4 por ciento (2'034,449) del total de la población económicamente
activa de la República Mexicana (46'092,460).
En materia laboral, Guanajuato no registró ninguna huelga, en contras­
te con las 73 que se presentaron en el resto de la República el mismo año.
Ello no lleva implícita la inexistencia de conflictos laborales, ya que de
acuerdo con el inegi, los conflictos laborales de diversa índole en Guana­
juato representan 6.7 por ciento (13,394) del total registrado en el país
(197,733).
El índice de desarrollo humano (idh) para México mantiene a Guana­
juato por debajo de la media nacional, aunque su tendencia refleja un mar­
cado crecimiento, como se observa en la siguiente gráfica.

55 Página Web del iinegi, Censo de Población y Vivienda 2010.

156
 Gráfica 2
ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO DE GUANAJUATO
CON RESPECTO A LA MEDIA NACIONAL,
2000-2010

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe del Programa de Naciones para el De­
sarrollo de la ONU (2011: 15).

El municipio de León se localiza en la zona centro-occidente de México,

al noroeste del estado de Guanajuato, cuyo límite es, al norte, San Felipe; al
este, Guanajuato (capital) y Silao; al oeste, Purísima, Lagos de Moreno y
la Unión de San Antonio (municipios del estado de Jalisco), y al sur, Silao,
Romita y San Francisco del Rincón. Es un lugar histórico, fundado el 20
de enero de 1576 bajo la denominación de Villa de León, y recibió el título de
ciudad en 1826 (Implan, 2009),
De los 46 municipios, León es el que causa mayor densidad, la cual
representa el 26 por ciento (1'436,480) del total de la población a nivel es­
tatal (5'486,538). Junto con el municipio de Silao, forman la zona metropo­
litana de León, la quinta más grande de México (Libro blanco, 2011: 35). El
tamaño promedio de los hogares es de 4.4 personas, ligeramente superior
a las 4.3 que se manifiestan en el ámbito estatal. El Censo de Población y
Vivienda 2010 muestra que 23 por ciento (75,819) del total de hogares
(327,174) tienen jefatura femenina. Del total de viviendas en (329,952), 90
por ciento (298,962) cuenta con agua potable entubada, 98 por ciento
(323,852) tiene servicio de energía eléctrica, 97 por ciento (320,547) dispone
de un televisor en su vivienda, mientras que apenas el 32.2 por ciento
(106,250) de las viviendas tiene computadora.

157
 Los delitos del fuero común registrados en León indican que es el úni­
co municipio con una frecuencia de 28.4 por ciento (25,037), el más alto del
total de delitos registrados para el estado de Guanajuato (88,097), seguido
por Celaya, con 16.3 por ciento (14,347) e Irapuato, con 14 por ciento (12,314).
Los restantes 43 municipios presentan frecuencias muy bajas, del orden
de 48 a 5,045 delitos (inegi, 2010).
El idh del municipio de León muestra que, aunque ha mejorado en sus
dimensiones, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud)
señala que su última evaluación le valió bajar del lugar 58 al 135 dentro del
conjunto nacional de municipios.

Cuadro 25
ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO EN EL MUNICIPIO DE LEÓN,
2000-2005

Año
Aspectos idh
2000 2005

Lugar nacional según el idh 58 135

Lugar estatal según el idh 1 2
Valor del idh 0.8338 0.8562
Tasa de mortalidad infantil 20.75 11.45
Tasa de alfabetización 92.20 93.15
Tasa de asistencia escolar 59.34 63.66
Ingreso per cápita anual (dólares ppc) 15,488 12,668
Índice de salud 0.8474 0.9273
Índice de educación 0.8125 0.8332
Índice de ingreso 0.8416 0.8081
Fuente: Elaboración propia con base en el idh municipal en México 2000-2005 (pnud, 2008: 133 y ss.)
y con el uso de una base de datos del pnud que contiene un desagregado por entidad federativa y por
municipio.

Entre 2000 y 2005, León pasó del primero al segundo lugar en el idh
en el nivel municipal, sólo superado por el municipio de Celaya. Se observa
además una caída en el ingreso per cápita anual, aun cuando las finanzas
públicas municipales de León triplicaron sus ingresos brutos mensuales en
menos de una década, como se observa en el siguiente cuadro.

158
 Cuadro 26
INGRESOS BRUTOS DEL MUNICIPIO DE LEÓN, 2000-2011

Ingreso bruto del m unicipio Ingreso bruto del m unicipio

Año Año
(M iles de pesos) (M iles de pesos)

2000 1'016,431 2006 2'236,682

2001 1'340,347 2007 2'171,522
2002 1'565,997 2008 2'844,727
2003 1'579,981 2009 3'618,577
2004 1'527,070 2010 3'698,021
2005 1'936,822 2011 4'633,933

Fuente: inegi. Finanzas públicas estatales y municipales. Información consultada en <http://www3.

inegi.org. mx/sistemas/componentes/graficalineal/indicelineal.aspx?nomArchivo = B
MC_1011000015-11-20-0000-0_zcl02toqiuw3fuzlnqv43p5p.xml&Titulo=Ingresos>

León no es la capital del estado de Guanajuato, pero sí la zona que más

desarrollo ha alcanzado, circunstancia atípica en México puesto que las zo­
nas más desarrolladas se ubican tradicionalmente en las capitales de los
estados.56
En el aspecto político, León forjó una importante generación política local
que a la postre gobernarían la entidad, y hacia 2000 obtuvo el triunfo elec­
toral con Vicente Fox en la Presidencia de la República, rompiendo esquemas
de política (politics) tradicional, e iniciando una etapa de transición política de
alternancia en la historia reciente de México.
De 1991 a 2012, Guanajuato fue bastión del Partido Acción Nacional
(pan), asiento de un grupo político que ha logrado impulsar la victoria electo­
ral de algunos gobernadores.57 En el ámbito estatal, el gobierno municipal de
León fue dirigido desde 1989 por alcaldes58 emanados de ese mismo partido

56 Se aclara que también existen otros casos en México bajo esta circunstancia, donde la

zona más desarrollada no corresponde a la capital del estado, entre ellas se encuentran Tijuana,
Baja California; Acapulco, Guerrero, y Los Cabos, Baja California Sur, entre otras.
57 Gobernadores de Guanajuato entre 1991 a 2013: Carlos Medina Plascencia (1991-1995)

fue alcalde de León; Vicente Fox Quesada (1995-1999) fue diputado federal por León, Ramón
Martín Huertat (1999-2000), Juan Carlos Romero Hicks (2000-2006), Juan Manuel Olivas
(2006-2012), Héctor López Santillana (2012), quien inició su carrera política en el Ayuntamien­
to de León, y Miguel Márquez (2012-2018),
58 Carlos Medina Plascencia (1989-1991), Facundo Castro Chávez (1991), Elíseo Martínez

Pérez (1992-1994), Luis M. Quirós Echegaray (1995-1997), Jorge Carlos Obregón Serrano (1998-
2000), Luis Ernesto Ayala Torres (2000-2003), Ricardo Alanís Posada (2003-2006), Vicente
Guerrero Reynoso (2006-2009), Ricardo Sheffield Padilla (2009-2012) y Bárbara Botello (2012-2015).

159
político,59 sin que ello signifique que las mejoras en la gestión pública puedan
ser atribuidas única y exclusivamente a un partido político como el aquí seña­
lado. A partir de 2012, la planilla postulada por el Partido Revolucionario
Institucional (pri) obtuvo la mayoría de votos para alzarse con el triunfo des­
pués de más de dos décadas de gobiernos panistas, y por primera vez
gobierna una alcaldesa, donde, además de un cambio de partido político, se
visualizan nuevos liderazgos y quizá otro estilo de gobernar, sin que ello
implique un juicio de valor o evaluación prospectiva de ningún tipo, sino el
reconocimiento de cambios en los escenarios actuales, frente al plantea­
miento antes desarrollado.

Selección del estudio de caso

México es miembro fundador de la Alianza por el Gobierno Abierto, inicia­

tiva global que ha centrado su agenda en el gobierno federal, la cual con­
tiene planes de acción bajo los que se impulsa la atención y solución de
ciertos problemas públicos. El junio de 2012, en la reunión anual de Brasil,
México presentó un acuerdo de la Conferencia Nacional de Gobernadores
(Conago), donde se estableció el interés de los gobiernos locales y subna­
cionales por impulsar un modelo de Gobierno Abierto. No obstante, duran­
te 2013 no hay acciones visibles encaminadas a instrumentar ese modelo
de gobernar en el plano local o subnacional.
Es por ello que este libro tiene el propósito de analizar las condiciones
que hacen factible un Gobierno Abierto desde lo local. Se reconoce el alto
grado de dificultad para un cambio político-institucional, dadas la pluralidad
y la diversidad política, social y económica predominantes para instrumen­
tar la propuesta. La importancia de esta investigación favorece identificar
algunas fortalezas en términos de sus capacidades y desempeño, pero tam­
bién diversas restricciones relevantes por reconocer.
Como quedó relatado en el capítulo anterior, el Ayuntamiento es el
orden de gobierno que brinda los servicios públicos más básicos y próxi­
mos de la vida cotidiana y, por tanto, el nivel de gobierno que tiene mayor

59En las elecciones de 2012 el pan perdió en el municipio bajo el argumento de fuertes

divisiones internas que resultaron coyunturales para el triunfo del pri, que gobierna el muni­
cipio de León en el periodo 2012-2015.

160
posibilidad de incidir en la vida de la comunidad, de ahí la importancia del
estudio.
El caso León fue seleccionado con base en los siguientes criterios:

a) León destaca por sus varios reconocimientos por buenas prácticas de

gobierno, circunstancia que se observa de manera sostenida por espa­
cio mayor a una década. Su modelo de gestión presenta algunos com­
ponentes que lo hacen candidato a ser analizado en el marco de un
enfoque de Gobierno Abierto. Entre los programas pioneros está el
Miércoles Ciudadano, que a la postre fue replicado en otros municipios.
Otro programa implementado por León es el de Transporte Público,
que replicó el modelo de Bogotá, conocido como Transmilenio.
b) Respecto de la dimensión de transparencia, destaca por haber obtenido
el primer lugar estatal en 2010 y 2011, y recibió el premio Guanajuato
Transparente, que otorga el órgano garante de acceso a la información
pública estatal. También por la publicación anual Libro blanco y por la
información disponible en el sitio web del Ayuntamiento y el portal de
transparencia.
c) El Observatorio Ciudadano de León (ocl) audita la función pública
municipal desde la sociedad civil, con base en una herramienta meto­
dológica que ya es norma nacional en diversos países de América
Latina y que está en vías de convertirse en norma ISO de calidad.60
Vale destacar que el ocl está siendo replicado en diversos municipios
de México y otros países de América Latina e Iberoamérica. El ocl
nace con el objetivo de medir la calidad de los procesos gubernamen­
tales, no bajo la aspiración de impulsar un Gobierno Abierto.
d) El gobierno municipal estableció un programa denominado Asambleas
de Barrios, como un espacio deliberativo en el cual la ciudadanía realiza
peticiones a la autoridad municipal relacionadas con el espacio público
y los servicios que el Ayuntamiento presta a la comunidad.
e) León obtuvo el segundo lugar en el VI Foro Mundial del Agua celebra­
do en Marsella, Francia, como reconocimiento al programa 50 Tomas
Públicas, el cual fue posible implementar por la vía de la colaboración

60Tal herramienta es la International Workshop Agreement, conocida como iwa 4, que a la fecha

continúa en proceso de formalización para ser reconocida como una norma iso para medir la calidad
de los gobiernos.

161
 intergubernamental entre dos organismos públicos descentralizados
del gobierno municipal de León, como el Sistema de Agua Potable y
Alcantarillado (Sapal) y Instituto Municipal de la Vivienda (Inmuvi),
programa municipal sustentado en el derecho al agua, reconocido por
la onu como un derecho humano básico.
f) El primer Instituto Municipal de Planeación (Implan) en la República
Mexicana se creó en León. Están integrados al máximo órgano de Gobier­
no el sector público y el sector privado (Implan, 2009), León obtuvo en
2011 una mención honorífica en el concurso Sustainable Transport
Award, otorgado por el Institute for Transportation y Development of
Policy,61 la su alta capacidad de interconectividad del servicio público de
transporte y la sustentabilidad ambiental con la que se brinda este servi­
cio público, el cual es prestado mediante concesión al sector privado.
g) La utilización de la página web para informar del avance de los acuerdos
tomados en la Asamblea de Barrios resulta una actividad innovadora
en términos de una gestión más abierta.
h) León cuenta, para el trienio 2009-2012, con un modelo de gestión par­
ticular que denomina "agenda común", lo que resulta muy significativo
en términos de la importancia de apertura del gobierno frente a la ciu­
dadanía, al menos en planes y programas.
i) Otro criterio de selección consiste en la pertenencia al selecto grupo
Ciudades del Futuro, llamadas así por la fdi Magazine, que es citada a su
vez por la revista Alcaldes de México, donde se destacan factores como la
infraestructura, las comunicaciones y el cuidado del medio ambiente, lo
que induce a considerar qué dimensiones de transparencia y participa­
ción colaborativa se encuentran funcionando (Ortiz, 2011: 30).

Herramientas metodológicas

El estudio de caso se elaboró con base en un trabajo de campo que consistió

en la solicitud de información, la realización de entrevistas, el grupo focal, la
revisión de sitio de Internet oficial y la revisión de fuentes documentales.

61 Fuente: <http://www.itdp.org/get-involved/sustamable-trmsport-award/honorable-mentions/
leon-mexico-honorable-mention-2011 >

162
Solicitud de información

Respecto de la solicitud de información se acudió a la Unidad Municipal de

Acceso a la Información Pública (umaip), en carácter de ciudadano, con el
fin de hacer una petición no escrita de acceso a la información y poder
conversar sobre el modelo de trasparencia que siguen.
El grupo focal fue realizado con ciudadanos del Observatorio Ciu­
dadano de León (ocl), mismos que auditan la calidad de los procesos del
Ayuntamiento. La experiencia fue enriquecedora, además de que se pudo
identificar un perfil ciudadano de alta preparación en temas de gestión
pública y privada.
Se aplicó la técnica de observación participante, y se aplicó con el obje­
tivo de encontrar un mayor conocimiento desde la perspectiva de la umaip
(Álvarez-Gayou, 2003),
La técnica de observación en calidad de desconocidos nos llevó a
enfrentar el problema del "portero", para acceder al campo de estudio y
a describir la atención y la actitud del personal responsable del acceso a la
información, frente a una petición en la que se exigía saber cierta informa­
ción sin petición por escrito. El del "portero" se refiere a de un problema
relativo al acceso a territorios sociales y espaciales, que son su objeto de
estudio, situación que condiciona al investigador en virtud de reglas cul­
turales y grupos sociales que establecen quién puede estar y dónde obser­
var (Schwartz, 1984). La observación participante se realizó en la oficina
de la umaip, ubicada en la Casa Municipal, el día 28 de marzo de 2012, y
consistió en sucesivos contactos con el módulo de acceso a la información
pública.
Se formularon algunas preguntas y se constató si era posible ser aten­
didos personalmente, para obtener información de las funciones que ahí
se desarrollan. Después de escuchar de manera atenta y amable nuestra
petición, la persona responsable del módulo de la umaip que se ubica en la
planta baja de la Casa Municipal decidió ponerse en contacto con el supe­
rior jerárquico para evaluar la petición y decidir si se debía atender por
escrito o en persona.
Después de explicar exactamente qué información se quería solicitar
y de cerciorarse de que no correspondía a otra dependencia municipal,
una funcionaría bajó al módulo para resolver las dudas. Se desarrolló un

163
diálogo en la umaip que nos facilitó la comprensión acerca de cómo con­
cibe el servicio público la transparencia y el acceso a la información
pública.
El diálogo permitió complementar la información ausente por la vía de
la observación, debido a que era información que no está disponible al
público. Un supuesto que tienen en común la observación participativa y
la entrevista es que hay un consenso en el sentido de que todos los miem­
bros del grupo cuentan con un conocimiento común acerca del significado
que se tiene de la interacción entre sujetos, que no es cambiante y se sos­
tiene en el transcurso del tiempo.
Se destaca que a los funcionarios de la umaip les pareció poco común
que se requiriera información de la propia unidad responsable de hacer que
otros hagan lo propio. Se percibieron ciertos problemas en torno a la infor­
mación presentada en el sitio Web, como falta de atención del personal
responsable de la administración del mismo, específicamente problemas de
coordinación a raíz de la falta de información presupuestal, que se mos­
traba como no disponible.

Entrevista

La entrevista, semiestructurada con una funcionarla de la Dirección de

Desarrollo Institucional municipal, se realizó el 28 de marzo de 2012 y duró
una hora. Fue concertada un día antes, en las oficinas de la Dirección de
Capital y Recursos Humanos del Ayuntamiento de León, ubicadas en la Casa
Municipal (palacio municipal), y se concedió sin ninguna restricción, con
apertura y una ética profesional, lo que no sucedió con el titular del área
de tecnología de la información, de la Dirección de Desarrollo Institucional,
quien jamás atendió nuestra petición de cita.
Otra limitante consistió en la reiterada negativa de la titular de la Direc­
ción de Desarrollo Institucional del Ayuntamiento de concedernos el es­
pacio para entrevistarla. Además, se intentó entrevistar a otros dos funcio­
narios clave de la misma dependencia, pero tampoco dieron respuesta
positiva a nuestra petición, lo que resultó una fuerte limitación para el es­
tudio de caso.

164
El grupo focal

La técnica de grupo focal es una excelente herramienta de recolección de

datos cualitativos, fuente primaria que provee información verbal y no ver­
bal, cuyos resultados son fáciles de interpretar. El número de integrantes
de cada grupo se estila entre siete y ocho miembros, aunque suele traba­
jarse en grupos más pequeños, de cuatro y seis personas, por ejemplo.
El 27 de marzo de 2012 se desarrolló el grupo focal formado por cuatro
ciudadanos activos del ocl.62 Aun cuando es un número reducido, se destaca
que es una organización pequeña, con un directorio de más de 160 ciudada­
nos que actúan como consejeros y un número no mayor de 10 que laboran
en el cuerpo directivo.

Revisión de sitios de Internet

Adicionalmente se hizo una revisión para evaluar cualitativamente la infor­

mación disponible en la página Web del Ayuntamiento de León y de la
umaip, considerando la disponibilidad y la funcionalidad. Pero a partir de

mayo y hasta julio se bloquearon contenidos, por disposición de la legisla­

ción en materia electoral. Esto devino otra limitante al desarrollo de este
proyecto, dado que luego se presentó una nueva administración que modi­
ficó sustancialmente los contenidos.

Revisión de la fuente documental

Se revisaron documentos publicados del ocl, como son las verificaciones

anuales, además de documentos oficiales del Ayuntamiento, como infor­
mes, libros blancos y minutas.

Marco jurídico-institucional del municipio de León

En la Constitución política de México hay un principio jurídico que establece
que las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo cual están expresa­
mente facultadas. En este sentido, la pirámide normativa indica una jerarquía
de leyes donde la Constitución política es la norma suprema. De ahí se

62 Se reservan los nombres por cuestiones de la confidencialidad de los participantes.

165
deriva una serie de facultades y competencias que pueden ser implícitas o
explícitas, según lo establezca el Poder Constituyente Permanente.63
El marco legal es un insumo relevante, ya que la ausencia de atribucio­
nes (facultades y competencias) de una autoridad en determinada función
gubernamental genera restricciones institucionales que impiden al servi­
dor público instrumentar mecanismos, estrategias y políticas que incidan
en una gestión pública más abierta. Al menos en la lógica predominante
actual, se observa como una restricción; es decir, un no hacer, no tanto una
posibilidad de hacer.
El tema de las competencias resultó medular en el Diálogo Regional por
el Gobierno Abierto, que se llevó a cabo en la Ciudad de México los días 20
y 21 de marzo de 2012. Los organismos de la sociedad civil expresaron la
importancia de llevar a cabo una agenda compartida en este tema, mien­
tras que la parte gubernamental señaló que "la autoridad sólo puede hacer
lo que la ley le permite".
Por ello aquí se aborda con interés y brevedad el núcleo básico norma­
tivo que sustenta al gobierno municipal; es decir, su estructura organiza-
cional, atribuciones y competencias como instancia de gobierno más
próxima a la ciudadanía. Posteriormente se da cuenta del análisis del mar­
co legal aplicable a un Gobierno Abierto, por cada eje del modelo de ges­
tión propuesto.

Núcleo normativo básico

La Constitución Política del Estado de Guanajuato establece en su artículo 2

que "El Poder Público únicamente puede lo que la Ley le concede y el gober­
nado todo lo que ésta no le prohíbe".64 Con base en este precepto constitu­
cional, las autoridades deben observar estrictamente lo que la ley les faculta
hacer o dejar de hacer. Lo anterior persigue la finalidad de evitar el ejercicio
discrecional del poder público. Sin embargo, si se quiere modificar la rela­

63 El Poder Constituyente Permanente es la única instancia facultada para modificar la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se integra por las dos terceras partes
del Congreso de la Unión presentes en la sesión, y requiere la posterior aprobación de la
mitad más uno de las legislaturas estatales. Véase el artículo 135 constitucional.
64 Este principio jurídico también es retomado por la Ley Orgánica Municipal del Estado

de Guanajuato.

166
 ción gobierno-sociedad, se debe iniciar un cambio institucional que favorezca
un mayor grado de discrecionalidad en ciertas ramas y en nivel operativo,
para introducir una ética responsable que posibilite tanto a la autoridad
como a la sociedad a emprender soluciones y definir problemas públicos.
Pero hacer complementarios el principio de legalidad y una mayor dis-
crecionalidad es un reto mayúsculo en gobiernos con predominio del modelo
burocrático weberiano. El Gobierno Abierto supone el uso de herramien­
tas tecnológicas dentro de un modelo de gestión pública que requiere fuertes
cambios institucionales y la formación de una nueva ética pública.
Un Gobierno Abierto implica una relación con la sociedad caracteriza­
da por una forma colaborativa que trascienda la visión clásica del conflicto
bajo un marco normativo que requiere cumplir una función pública de
control del poder público, pero sin obstaculizar tal relación colaborativa
entre el gobierno y la sociedad.
El marco jurídico está asociado de manera cercana al concepto de Estado.
O'Donnell (2008) define cuatro dimensiones del Estado: 1) Eficacia de las
burocracias, 2) Efectividad de un sistema legal, 3) Foco de identidad, y 4) Capa­
cidad de filtraje.
Cuando el Estado es autoritario, los mecanismos de control de la discre­
cionalidad sustentados en cada dimensión tienen como misión fundamental
acotar al Poder Público. En cambio, frente a un Estado cuyo régimen es demo­
crático, donde los controles del poder están funcionando, lo fundamental en
las cuatro dimensiones es el fortalecimiento de lo público para que gobierno
y sociedad puedan adoptar múltiples formas de colaboración.
El principio de legalidad consagrado en la Constitución, bajo el cual la
autoridad sólo puede hacer lo expresamente permitido, debe aplicarse con
rigor en los casos de abuso de poder, sin menoscabar la otra cara de la
moneda; es decir, que pueda hacer uso de competencias implícitas para for­
talecer la relación gobierno-ciudadano. Se trata de dos lógicas jurídicas que
se complementan en un Estado de derecho que se debe concebir arraigado a
una democracia colaborativa,65 en la que el Gobierno Abierto tiene lugar.

65Este término fue acuñado por Beth Noveck (2009); sin embargo, el sentido que en

este documento se le otorga es distinto. Para la autora de Wiki Goverment, la democracia que
tiene lugar en una nueva forma de colaboración basada en las plataformas de la Web 2.0 es
el espacio donde se concibe tal concepto. Los autores señalan que la democracia colaborativa
supone ir más allá del cambio tecnológico.

167
 Los Gobiernos de proximidad (Cabrero, 2006) cuentan con un catá­
logo de atribuciones en el artículo 115 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. Sin entrar en el análisis en este momento,
diremos sólo que está probado que existe un importante déficit de capa­
cidades de los gobiernos para cumplir con tales atribuciones.66 Cada
Ayuntamiento en México es electo popularmente mediante un sistema elec­
toral local de voto único en planillas cerradas.67 Asimismo, las atribucio­
nes del Ayuntamiento están establecidas en la Ley Orgánica Municipal
para el Estado de Guanajuato. Esta ley establece tres niveles de planeación:

1. Plan Municipal de Desarrollo (25 años de vigencia y con revisiones cada

cinco años).
2. Plan de Gobierno.
3. Programas sectoriales del gobierno municipal, los últimos dos con tres
años de vigencia. Cada uno de los planes mencionados establece los
términos y los mecanismos de la participación de la sociedad civil.

De igual modo establece los términos para la colaboración interguber­

namental con otros municipios y con el ejecutivo estatal, al margen de las
atribuciones de coordinación que establezcan las leyes generales de edu­
cación, salud, desarrollo social, y seguridad, entre otras.
En la exposición de motivos del Reglamento Interior del Gobierno
Municipal de León (2009), se argumenta la importancia de replantear la
forma de organización del gobierno municipal con la finalidad de atender
nuevas demandas y necesidades de la población. Incorpora los principios
de transparencia y rendición de cuentas a un nuevo modelo de organiza­
ción municipal que tiene como objetivo:

66 Antes de la reforma se trataba de administraciones públicas municipales, no de gobier­

nos municipales. El cambio no fue sólo de nomenclatura, sino que se hicieron cambios de
fondo para trasladar a la autoridad municipal muchos de los servicios públicos que prestaban
las entidades federativas. Esta reforma, aprobada en 1999, dio muestra del alto déficit de capa­
cidad institucional, financiera y de gestión de los Ayuntamientos para asumir los servicios
públicos que por mandato constitucional debían tener bajo su responsabilidad.
67 Con excepción de alrededor de 370 municipios en el estado de Oaxaca, que son electos

por usos y costumbres.

168
1. Renovar el pacto social entre la ciudadanía y su gobierno, teniendo
como acción inicial esta propuesta de estructura de la administración
pública, para facilitar el cumplimiento de los compromisos de la Agen­
da Común.
2. Disminuir el gasto corriente y buscar la reorientación del gasto público
a la prestación de los servicios y a la ejecución de infraestructura.
3. Tener una estructura administrativa más sencilla y accesible al ciuda­
dano, que integre las actividades y rediseñe los procesos fragmenta­
dos, para entregarles respuestas más rápidas a sus solicitudes.

El Libro blanco del Gobierno Municipal de León establece un modelo de

gestión denominado Agenda Común, sustentado en cuatro pilares centra­
les: a) Planeación institucional, b) reforma de la administración municipal,
c) formación de una política pública de participación ciudadana, y d) cum­
plimiento de compromisos.
De lo anterior se establece como núcleo normativo básico la Consti­
tución, la Ley Orgánica Municipal, el Reglamento Interior del Gobierno Mu­
nicipal de León, el Libro blanco, los Planes de Desarrollo y de Gobierno, así
como los Programas Públicos.

Funcionamiento de los cuatro ejes en el municipio de León

Transparencia colaborativa

Nos referimos a una transparencia que conciba el acceso a la información

como un canal de comunicación privilegiado para impulsar una nueva cul­
tura de colaboración en la búsqueda conjunta de soluciones a los problemas
públicos. Se trata de una relación Gobierno-Sociedad civil que genere siner­
gias para favorecer condiciones para la producción de lo que Moore (2006)
denomina valor público: una transparencia que promueva el acceso a la
información socialmente útil, que facilite el acceso, que sea asequible al
ciudadano y se presente en formatos comunes para su reutilización; en
resumen, que provea información de calidad.
La existencia de una plataforma digital o de Internet, en la que el ciuda­
dano esté en la posibilidad de interactuar con el gobierno para el intercambio

169
de información, ideas y compartir soluciones a los problemas es un instru­
mento central para potenciar la transparencia en un Gobierno Abierto.
La revisión del marco normativo básico municipal, la Ley de Transpa­
rencia y Acceso a la Información que aplica en León, la página Web de la
umaip y un ejercicio de observación participante, arrojaron evidencia acer­

ca de las fortalezas y limitaciones de este eje.

Entre las fortalezas destaca que la información publicada de oficio es
completa y está disponible para el ciudadano en el sitio Web de la umaip. Se
publican los costos para la entrega de la información (para los casos en que
resulte aplicable) y muestran múltiples medios para el acceso a la misma,
como las diversas oficinas ubicadas en varios puntos de la ciudad, las ofi­
cinas centrales de la umaip (ubicadas en la Casa Municipal); cinco gerencias
administrativas, y cada dependencia del Ayuntamiento. Las peticiones son
atendidas mediante correo electrónico o el sistema estatal de acceso a la
información pública (Infomex),
Desde la perspectiva del Gobierno Abierto, tales mecanismos deben
ser flexibles y satisfacer determinadas características en cuanto al tipo de
información que están generando como insumo para el ciudadano y la
sociedad en general.
Respecto de las características de la información, aunque no existe
impedimento legal, ésta se entrega en formatos que hacen imposible su
reutilización. De acuerdo con lo expresado por servidores públicos, la infor­
mación se entrega en formatos PDF para "evitar (que) se haga mal uso" de
ella, pero esta visión está excluyendo la posibilidad de que el ciudadano la
use con buenas intenciones. Más aún, se trata de una visión que evita asu­
mir que el ciudadano es el sujeto al que se le debe rendir cuentas.
En la umaip se constató que al servidor público aún le incomoda que el
ciudadano indague sobre nueva información disponible: "Apenas se tiene
información nueva y no sé cómo hace para saberlo, pero (el ciudadano) in­
mediatamente ya la está pidiendo". A pesar de ello, reconoce que debe entre­
gar la información en los plazos y términos establecidos por la ley.
En la visita realizada a la umaip y las oficinas del Ayuntamiento, se ob­
servó un ambiente positivo para la atención del ciudadano que acude a
pedir información. La funcionaría de la umaip, así como la única funcionaría
de la Dirección de Desarrollo Institucional municipal que concedió la entre­
vista, coincidieron en señalar que al ciudadano le resulta de mayor interés

170
 conocer lo relativo a las percepciones salariales y el gasto presupuesta).
Esta afirmación se corrobora con lo publicado en la página de la umaip.68
La información disponible no permite identificar cuáles son los temas
de "mayor interés" del ciudadano, sólo aquello que es más consultado en
el sitio Web de la umaip. Entre lo más consultado está el tabulador de suel­
dos y la información presupuestal de la cuenta pública, así como leyes y
reglamentos y el Directorio de funcionarios. Desde la perspectiva del Go­
bierno Abierto, la información más consultada que aparece publicada en el
sitio, debiera corresponder a la información entregada al ciudadano con
mayor frecuencia.
En la revisión al sitio Web de la umaip, las estadísticas publicadas sólo
consideran el total de solicitudes recibidas mes con mes durante 2012 y
por año desde 2004. No se tiene una estadística que detalle las que están
en trámite, las declaradas procedentes, las reservadas o inexistentes y la
causa de inexistencia. El sitio Web de la umaip sólo tiene lo mínimo obliga­
do por ley.
Tampoco se publican los procesos administrativos que cada dependen­
cia realiza, aun cuando en el sitio Web del Ayuntamiento se muestra el
objetivo de cada dependencia municipal. En la entrevista se pudo observar
un catálogo de funciones en el que se hace constar que la mayoría de los
procesos están documentados y sistematizados por área. De la entrevista
al servidor público de la Dirección de Desarrollo Institucional Municipal se
obtuvo que éste considera los procesos como de consumo interno y, por
tanto, no forman parte primordial de la relación gobierno-ciudadanía, aun­
que sabe que existe la intención de subir esa información próximamente.
De lo publicado en el sitio Web y del análisis de las entrevistas se concibe
la transparencia como el cumplimiento de la publicidad de la información de
oficio y la obligación de responder las peticiones de acceso a la información.
Se trata de una concepción que tiende a reducir las posibilidades de colabo­
ración o de creación de valor público.
Se observa una tendencia al alza en el número de solicitudes de infor­
mación que, de continuar, afectará la capacidad institucional de hacer
posible la transparencia. Además, el esquema organizacional y de gestión
muestra un vínculo débil entre la umaip y el enlace, por dependencia,

68Fuente: Sitio Web de la umaip <http://www.leon.gob.mx/transparencia/>

171
responsable de entregar la información. Su estructura organizativa corres­
ponde al tercer tipo de las identificadas por Ríos (2011) en su estudio
sobre métrica de la transparencia. Se trata de una organización basada en
una única unidad que recibe las solicitudes y define los procedimientos a
seguir. Bajo esta modalidad se designa a un representante por entidad
administrativa.
Este enlace administrativo tiene plazos perentorios que debe cumplir,
lo cual sería una fortaleza si no es por el hecho de que el enlace que se
coordina con la umaip no es un funcionario especializado en la materia de
transparencia y, además, debe desempeñar labores propias de su puesto
en la administración pública, circunstancia que no es exclusiva del muni­
cipio de León.
Lo anterior remite a la premisa según la cual el gobierno supone que
el acceso a la información pública es una función poco demandante para el
servidor público, cuya obligación es atender las peticiones ciudadanas.
Además, tal supuesto se basa en la circunstancia de que la información
puede ser otorgada sin la colaboración intragubernamental. Pero ser enlace
de acceso a la información implica un esfuerzo mayor y sin remuneración
que incentive una dedicación exclusiva. Ello se vuelve una limitante, que
también ha sido reconocida en las entrevistas realizadas en este estudio
de caso.
El número de solicitudes de acceso a la información pública en ascen­
so desde 2004 a la fecha convierte a la autoridad municipal en productor
de información pública que antes era consumida como requerimiento in­
terno de la administración pública municipal. La configuración de una re­
lación del gobierno-ciudadano requiere modificaciones al marco institucio­
nal. Los elementos que deben atenderse para favorecer la apertura del
gobierno son:

a) Dejar sin efecto la posibilidad de que el Ayuntamiento tenga sesiones

secretas (artículos 58 y 59 de la Ley Orgánica Municipal, 2011), Las
causas por las cuales se faculta para tenerlas no justifican su exis­
tencia. Al contrario, las sesiones exigen cada vez mayor atención de la
ciudadanía y transparencia gubernamental. Son disposiciones contra­
rias al principio contenido en el artículo 6 de la Carta Magna, que es­
tablece el principio de máxima publicidad para la información pública.

172
b) Establecer sanciones cuando deje de observarse el artículo 4 de la Ley
Orgánica, que establece que "el Ayuntamiento deberá comunicar por
escrito, en un término no mayor de 30 días hábiles, el acuerdo que
recaiga a toda gestión que se le presente. Asimismo, el presidente
municipal y los titulares de las dependencias y entidades de la admi­
nistración pública municipal, deberán hacerlo en un plazo no mayor
de 15 días hábiles".
c) Resolver las contradicciones que vulneran la transparencia en el nú­
cleo normativo básico, como la obligación establecida para el secretario
del Ayuntamiento de difundir, mediante publicación, las actas de cabil­
do (artículo 60 del Reglamento Interior, 2009) y la obligación que se le
impone al ciudadano de "acreditar un interés legítimo" al solicitar copia
certificada de un acta de cabildo (artículo 61 del Reglamento Interior,
2009).
d) Ampliar los sujetos obligados a la Ley de Acceso a la Información Pública,
que sólo se circunscriben a los tres poderes, Ayuntamientos y organis­
mos autónomos. ¿Qué sucede con otras entidades que disponen de pre­
supuesto público? No está claro, y se utiliza este vacío como excepción
para evadir una transparencia plena; por ejemplo, el destino de los re­
cursos públicos en fideicomisos, empresas públicas y privadas, entre
otros. Esa información únicamente se puede obtener por "intercesión"
de alguna instancia gubernamental que lo haga en nombre del ciudada­
no y que esté facultada para ello.
e) La Ley de Archivos (2007) está desvinculada de la Ley de Acceso a la
Información Pública de Guanajuato y sus municipios (2008). Se identi­
fican en la primera algunos elementos que impiden tener acceso a cier­
ta información que ya está a disposición del público. El artículo 21,
fracción I, de la Ley de Archivos, otorga el acceso a documentos cuando
se "acredite tener interés legítimo y directo, conforme a la normativa que
así se lo reconozca"; esto impide el principio de máxima publicidad
que dispone la segunda norma señalada, e incluso es contrario a lo dis­
puesto en el artículo 39 de la Ley de Acceso a la Información Pública
del Estado y los municipios, que establece: "Cualquier persona, sin ne­
cesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, podrá so­
licitar, por medios electrónicos u otro medio, información ante las uni­
dades de acceso a la información pública a que se refiere esta Ley".

173
f) Precisar las características de la información que se entrega al ciudada­
no. Hay disposiciones que contienen en sí mismas una renuncia a la
obligación de producir datos o informaciones específicas, lo que gene­
rara cierto alejamiento del modelo de Gobierno Abierto. El artículo 39,
fracción IV, de la Ley de Acceso a la Información Pública dice: "[...] la
obligación de proporcionar información no incluye el procesamiento de
la misma, ni el presentarla conforme al interés del solicitante".

Participación colaborativa gobierno-sociedad

Se define como una participación ciudadana que incide en el desempeño

gubernamental mediante la colaboración en el proceso decisorio de los
asuntos públicos. Se trata de una participación que involucra a la ciudada­
nía en la hechura de al menos tres fases del modelo de gestión propuesto
para un Gobierno Abierto: a) Análisis de la decisión; b) Planeación del
proceso de participación, y c) Implementation de la planeación. No corres­
ponde a una participación que desarrolle una función consultiva, sino de
una función colaborativa cuya intensidad posibilite la cogestión para la
creación de valor público.
Los resultados en este eje del modelo de Gobierno Abierto deben explo­
rarse desde una perspectiva de comunicación cara a cara u online, de
gobernante a ciudadano y viceversa. El Observatorio Ciudadano de León
(ocl), primero en México en evaluar la calidad de un gobierno local, nace
con el objetivo de impactar positivamente en la gestión pública mediante la
aplicación de una herramienta estándar conocida como iwa 4. El primer
supuesto en la medición es un alto grado de apertura gubernamental. El
ocl se fundó el 20 de enero de 2010, como una asociación civil bajo el

auspicio de la Fundación Internacional para Gobiernos Confiables (Fidegoc).

Esta organización ha creado una herramienta de evaluación para medir el
desempeño del gobierno municipal en términos de calidad, y hacer confia­
ble al gobierno local. El instrumento ha sido "tropicalizado"69 a partir de
cada una de las tres verificaciones (monitoreo) hechas al gobierno munici­
pal de León.

69 Todo término puesto entre comillas en lo sucesivo, en el eje de participación colabora­

tiva, es expresión textual de los integrantes del grupo focal organizado el 37 de marzo de 2012.
Se mantienen en reserva los nombres de los integrantes por respeto a su privacidad.

174
 Esta herramienta prevé un conjunto de 39 indicadores que miden los
mínimos indispensables que todo Ayuntamiento debe cumplir. Estos indi­
cadores están presentados en cuatro grandes temáticas: desarrollo institu­
cional para el buen gobierno, desarrollo económico sostenible, desarrollo
social incluyente y desarrollo ambiental sustentable.
Los 39 indicadores se reproducen en más de 100 subindicadores, los
cuales arrojan un resultado expresado en tres colores: verde (que cumple
con el mínimo aceptable de calidad), amarillo (que se encuentra debajo del
mínimo aceptable de calidad) y rojo (prácticas indeseables del gobierno).
El objetivo del ocl es producir un diagnóstico claro y confiable que
permita crear políticas públicas desde una responsabilidad compartida.
Es vital que haya un compromiso de apertura por parte del gobierno, en
especial la alta dirección, como el ocl denomina a quienes ejercen la fun­
ción directiva. Es posible afirmar que implementar cualquier norma sin
el compromiso de la alta dirección produce barreras difíciles de superar,
si consideramos que hay otra problemática asociada a la voluntad del ti­
tular del gobierno local mismo de llevar adelante este tipo de evaluaciones
de calidad.
El ocl inició con 119 consejeros ciudadanos y hoy en día su número
aumentó a 160. Se han hecho tres revisiones70 al gobierno municipal, en
2010, 2011 y 2012. Hay una comparación métrica basada en encuestas
que levantó el propio ocl respecto de las diferencias importantes entre la
percepción ciudadana y lo verificado por la herramienta a través de ciudada­
nos capacitados en las mismas temáticas. En otros rubros no se encontraron
grandes diferencias. El impacto del ocl se traduce en revisiones ciudadanas
que antes eran desarrolladas por estudiantes universitarios con una herra­
mienta denominada "Desde lo local", que desarrolló el Instituto Nacional
para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed), Hay ciudadanos que
se especializan en alguno de los 39 indicadores. La evaluación del desem­
peño del gobierno municipal se midió con anterioridad, a partir de temas
aislados y de manera incompleta. Hoy se afirma en el ocl que se mide el
desempeño de manera integral y transversal en 39 vastas temáticas.
A diferencia de otros observatorios, el ocl evalúa todos las funciones
que un gobierno no puede dejar de ejercer (los 39 indicadores). En cada

70 Los informes están publicados en el sitio Web del ocl.

175
subindicador se pide que haya programas con un diagnóstico completo,
confiable, sustentado y actualizado, para iniciar o implementar un progra­
ma del gobierno municipal. Afirman que "[...] no por el hecho de ser una
política pública federal o porque se está realizando en otro municipio se
debe dejar de cumplir con lo establecido en los medios de verificación".
Los criterios de verificación son cuatro:

1. Diagnóstico (no mayor de tres años, porque las necesidades van cam­
biando a través del tiempo),
2. Definición de metas.
3. Reporte de resultados.
4. Evaluación del desempeño.

Antes del ocl, las recomendaciones ciudadanas se presentaban aisla­

damente; es decir, sin sistematizar y con ausencia del seguimiento es­
perado. Hoy las recomendaciones se implementan por la autoridad y se
constatan los elementos mínimos que debe tener un gobierno. Antes, cada
administración municipal cambiaba los indicadores y los criterios sobre
cómo medirse, pero con esta herramienta se tiene que dar continuidad a
los programas con el fin de ser comparados en el tiempo. El criterio para
ser mejores en el desempeño del periodo anterior es lograr entre 20, 30 o
40 por ciento más en cada indicador.
Al final del actual trienio municipal (2009-2012), se proyectó presentar
una propuesta para el plan de gobierno, con la idea de ponerlo a disposi­
ción del nuevo gobierno municipal (2012- 2015).
Se destaca que cada revisión a la autoridad concluye con un diagnós­
tico. La verificación, basada en una herramienta estandarizada como el
iwa 4, hace posible tener un diagnóstico puntual, además de que el ciu­

dadano empieza a conocer qué se hace, cómo se hace y qué hace falta en
la administración pública: "[...] se trata de empoderar al ciudadano en la
toma de decisiones públicas".
A la burocracia comienza a importarle el veredicto que le otorgarán los
ciudadanos. La discusión que se tiene en 2012 entre autoridades del go­
bierno de León y el ocl, consiste en determinar si este último aumentó el
estándar de revisión pactado en sus inicios, puesto que hay voces de la
burocracia que señalan que ha aumentado el nivel de exigencia, y es posi­

176
 ble que en realidad el ocl se haya excedido de los términos pactados origi­
nalmente para llevar a cabo la revisión ciudadana.
Otro aspecto relevante es la percepción que el ocl tiene acerca del in­
terés del funcionario municipal por obtener resultados positivos en la veri­
ficación. Al parecer, se han creado incentivos para que el ciudadano se
interese en conocer lo que la burocracia realiza, y a la vez que tal interés
se haga extensivo a que ésta lleve a cabo su función pública cada vez mejor.
Sin embargo, ciudadanos evaluadores han detectado diversas trabas insti­
tucionales desde la administración municipal, y se han dado cuenta que
"aunque el alcalde diga que se haga, no necesariamente se hace".
Durante 2012 el ocl trabajó en la creación de consejeros virtuales, con
la idea de formar una ventana para la participación de muchos más ciu­
dadanos donde cualquiera se pueda inscribir. Se pretende que los conse­
jeros ciudadanos virtuales sean una plataforma de comunicación entre los
ciudadanos y el gobierno, generadora de información para la autoridad
municipal, pero, en sentido opuesto, la autoridad invoca normas internas
que le impiden dar a conocer cierta información. Un ejemplo de lo anterior
se ubica en el tema de seguridad pública; se muestra que el gobierno to­
davía está cerrado a dar a conocer cuáles son las zonas conflictivas. Res­
pecto de este mismo punto, el ocl, como organización ciudadana, no está
limitada para difundir información; sin embargo, parece que el Ayunta­
miento se muestra reacio a compartir cierto tipo de datos.
Otra dificultad detectada en el ámbito municipal está vinculada a la
ausencia de atribuciones o competencias del municipio en ciertos temas de
política pública. AI ocl le ha parecido importante que el Ayuntamiento, aun
cuando no tiene competencias en ciertas materias, debe tener "incumben­
cia". Un ejemplo es el caso de la política pública de educación. En el nivel
municipal se tienen facultades mínimas o casi inexistentes, como dar be­
cas, ayudar a construir escuelas, nada más. En las reuniones del ocl con
la autoridad municipal, se trató este tema con el alcalde, quien expresó su
interés por dar la cara ante los problemas de educación, frente a otras ins­
tancias de gobierno. Si, por ejemplo, se sabe que se venden drogas en una
escuela, es una denuncia con sustento. ¿Cómo puede ser respaldado el
gobierno municipal por la ciudadanía?
Esta última cuestión promueve una ciudadanía interesada en respal­
dar a su gobierno, aun cuando se trate de diversas instancias involucradas.

177
Aquí empieza a notarse lo crucial que resulta una participación colaborati-
va que transforme una relación de control sobre el gobierno en una alianza
o paternario gobierno-sociedad civil en el nivel municipal. De acuerdo con
los ciudadanos activos del ocl, resulta difícil en principio convencer al
gobierno de que no es confrontación la participación ciudadana. Esto es
congruente con las experiencias internacionales, en las que la participación
cívica en una sociedad organizada genera cierta desconfianza en las prime­
ras etapa de la relación, dada la fuerte tradición jerárquica de las adminis­
traciones municipales y la falta de espacios reales de deliberación y cola­
boración entre el gobierno y los ciudadanos.
En ciertos asuntos como salud, educación y seguridad, el gobierno mu­
nicipal señala siempre como barrera la falta de competencia legal, pero en
esos casos es cuando se tiene la oportunidad de trabajar de manera colabo-
rativa con el ocl, como binomio que conjunte esfuerzos. Sin embargo, eso
ha sido intermitente; es decir, sólo bajo circunstancias particulares. Un ejem­
plo es el indicador 3.7 de la herramienta iwa 4; señala que el municipio debe
ser garante de la educación, pero las competencias otorgadas en el marco
legal son insuficientes en el ámbito municipal.
El ocl apunta un dato relevante. El 97 por ciento de los presupuestos
públicos necesitan de los municipios, pero no los tienen en cuenta ni mu­
cho menos esos presupuestos responden a una problemática determinada.
Los presupuestos están en manos de quienes manipulan el sistema; la
participación ciudadana no existe en ese rubro, y parece que está conde­
nada a no existir.
Asumen que el diseño actual del municipio inhibe la participación cívica,
por lo que el ocl se traduce en un espacio de comunicación y especializa­
ción donde el conjunto ciudadano le expresa al gobierno lo que es urgente
atender. Cuando las cosas llegan a instrumentarse de arriba hacia abajo,
no hay quien "cache".
Se aprecia un cierto veto autoimpuesto en los gobiernos locales, cuyo
origen quizá se ubique en el diseño mismo, puesto que no se considera
al ente local como actor central en el cambio de las políticas públicas,
sean en el nivel estatal o federal. Ya se tiene un antecedente del gobierno
local de León, que objetó (algunas) decisiones del gobierno estatal. El ocl
se cuestiona al respecto: ¿las políticas emanan de los intereses del gober­
nante o de las necesidades de la ciudadanía?

178
 La transversalidad de los temas que se genera entre los consejeros
ciudadanos es un factor de aprendizaje:"[...] cuando se juntan las diversas
perspectivas se tiene que priorizar para empezar por algo. El gobierno se­
ñala que son un bloque (los ciudadanos) y les pide a los consejeros ciuda­
danos que se preparen en el tema público [...] es comenzar a ver las cosas
desde otra cosa y es un proceso de madurez".
En la primera verificación se hizo el primer contacto con los subordina­
dos del más bajo nivel. Se encontró que no tenían información, y partir de
ese momento el ocl impulsó que los directores debían estar presentes, a lo
que accedió la alta dirección. En el proceso de verificación se establece
previamente con la autoridad municipal los documentos o archivos entre-
gables y se pacta un mínimo de información. El ocl solicita los documentos
que puedan estar sujetos a criterios de verificación, con la idea de evitar que
se maquillen datos. Aunque la verificación se rige por el principio de buena
fe, al verificar a la autoridad, ésta es la que designa un responsable. Se
abarca tanto a organismos descentralizados como centralizados.
El gobierno municipal de León cuenta con 400 bases de datos, y el ocl
demanda que se comuniquen entre sí con el propósito de que se mejoren
los procesos de planeación de la ciudad a partir de bases de datos. Por ejem­
plo, hay reportes de una diferencia de 300 mil habitantes cuando se planea
la política pública de vivienda. El diagnóstico supone considerar a todos los
ciudadanos, en zonas regulares e irregulares, pero se han dejado fuera de la
contabilidad a ciudadanos que viven en ciertos predios irregulares.
El ocl no comparte que se superen las metas en porcentajes excesivos;
por ejemplo, alrededor de 300 por ciento. ¿Cuál es el impacto de las accio­
nes? Se tiene que definir el tipo de impacto en la definición de metas. Por
ejemplo, el gobierno tiene la meta trianual de plantar 500 mil árboles.
¿Cuánto metros cuadrados se impactan en el déficit de áreas verdes? Otro
ejemplo es el programa Bandera Ecológica, de educación ambiental, cuya
meta trianual es atender a 1,200 escuelas. El universo es de 1,600 escuelas,
y sólo consideran escuelas de nivel básico. Un programa eficaz debe definir
metas determinadas en un diagnóstico con las métricas diseñadas por el
mismo, que sean comparables y estén sujetas a la evaluación del desem­
peño. En los diagnósticos de los programas se han dado cuenta de que
reportan un mismo dato con diferente cantidad. Un ejemplo es el número
de viviendas: 1,030, 1,300 o 1,600, depende de quien lo informe.

179
 El ocl está gestionando en el presupuesto municipal la institucionali-
zación de una partida, y lo hace en la víspera de la elección de nuevos in­
tegrantes del Ayuntamiento: que todos los candidatos a la presidencia mu­
nicipal se comprometan a dar continuidad a este proyecto. No hay nada
garantizado al respecto. Los resultados del ejercicio presupuestal del ocl;
lo que se gasta y cómo se gasta, se envían al Cabildo y se rinden cuentas
acerca de cómo se está ejerciendo ese recurso. Es una "economía abierta",
de acuerdo con el ocl. Se informa al Cabildo al respecto. "Es un compro­
miso del alcalde este proyecto, pero el ocl es una asociación civil, indepen­
diente y ajena a la estructura de la administración pública. Los recursos
públicos son del ciudadano y no del bolsillo de la autoridad. No hay apor­
taciones a título personal. Los recursos deben regresar a la ciudadanía para
saber si la autoridad está haciendo bien su trabajo".
Un punto a destacar es el compromiso de la alta dirección, como en
todo sistema de la gestión de la calidad, para que se desplieguen en tiempo
y forma los procesos de verificación. Todavía en la última verificación un
funcionario expresó que "esos datos sí los tenemos, pero no sabemos dón­
de están".
El ocl ha tenido efectos relevantes en el gobierno municipal de León,
puesto que hay más orden en la administración municipal y se está trabajan­
do en un sistema para unir las bases de datos, lo que ha conducido a crear
una actitud colaborativa por parte del gobierno. A decir de algunos integran­
tes del grupo focal, ahora el ciudadano importa, empieza la cultura de me­
dirse, en serio y "no con los poa (Programa Operativo Anual) antiguos", sino
que ahora el dato guía el trabajo de la burocracia. Han debido documentar
sus procesos; están superando juntos, gobierno y sociedad, una curva de
aprendizaje de una gobernanza abierta y el nacimiento de una actitud colabo­
rativa de ambas partes. El ocl reconoce la trascendencia de una ciudadanía
con habilidades y aptitudes que emita "recomendaciones acertadas y profe­
sionales", en un intento por ir más allá de la opinión pública.

Participación colaborativa intergubernamental

Se define como la capacidad de colaboración entre los tres órdenes de

gobierno (colaboración intergubemamental) y al interior de cada uno; es
decir, entre las dependencias que lo constituyen (colaboración intraguber-

180
 namental). Al retomar la experiencia del caso León se aprecia la presencia
de ambas dimensiones colaborativas, pero la más fortalecida fue la intragu-
bernamental. Con base en la experiencia del ocl, se muestra que a partir de
la participación colaborativa es posible generar relaciones de colaboración
intragubernamental; es decir, no sólo entre el ciudadano y el gobierno, sino
entre las instancias que forman a este último, desde dentro y hacia afuera.
Una de las dificultades que el ocl detectó al inicio de las verificaciones al
gobierno municipal fue un recelo institucional entre las dependencias del
mismo.71 Al principio cada dependencia establecía sus objetivos particula­
res, de modo desarticulado entre el universo de objetivos fijados por el Ayun­
tamiento como institución.
Cuando se inició la primera verificación se manifestaron resistencias
desde la Dirección de Desarrollo Institucional del gobierno municipal. Se
identificó que la relación entre el ocl y el gobierno adolecía de falta de un
lenguaje común, y finalmente se logró establecer un ambiente de diálogo en
el que los acuerdos dieron espacio a una verdadera colaboración, que inclu­
ye también una colaboración entre las mismas dependencias municipales,
aun cuando se trabaje en un solo ámbito. Con la intervención del ocl en los
procesos decisorios han debido organizarse los procesos internos para obte­
ner los resultados esperados en la verificación. Se tienen reuniones mensua­
les en un comité bipartita (gobierno y ciudadanos) que se creó para atender
la gestión de la calidad, en el cual se designaron enlaces específicos que
coordinan la verificación. Se observa, después de dos años, que existe una
mejor comunicación entre las dependencias para lograr objetivos comunes.
El ocl promueve una mayor transversalidad entre las distintas instan­
cias de gobierno. Desde que se fundó el ocl se produjeron cambios impor­
tantes en el proceso y la entrega de servicios públicos. Destacan la creación
de un Consejo Indígena, el monitoreo de la calidad del agua y de los datos
que antes eran públicos; por ejemplo, el número de empleados directos y
el porcentaje que representa el gasto total.
A partir de la tercera revisión de 2012, se inició la formación de una
plataforma mediante una matriz de datos duros, acción que al parecer no
se logró concluir pero que seguro vendría a fortalecer el funcionamiento

71 Los términos verificación, monitoreo y revisión son utilizados como sinónimos para

denotar la actividad del ocl. Su connotación es la cogestión, más allá de la búsqueda del con­
trol gubernamental.

181
intragubernamental y prometía ser insumo importante en la toma de deci­
siones del gobierno local. Un elemento de análisis intra e intergubernamen­
tal es la formación de cinco gerencias administrativas en diversos puntos
del municipio,72 lo que resultó ser una circunstancia que favoreció la descen­
tralización municipal y permitió ofrecer más de 250 trámites o servicios a
la ciudadanía, lo cual, sin una coordinación y colaboración entre tres secre­
tarías, nueve direcciones generales y 13 entidades paramunicipales del
gobierno municipal de León.
En esas mismas gerencias se integró posteriormente personal de la
Secretaría de Salud del gobierno federal para realizar trámites de afiliación
y reafiliación al Seguro Popular (Libro blanco, 2011).

Participación colaborativa gobierno-sector privado

Se identificaron diversas formas de asociación público-privado (app) con

propósitos diversos, que intentaron desarrollar desde acciones básicas de
pequeña escala, hasta programas vinculados al desarrollo de la infraestruc­
tura municipal. Entre las formas más elementales de app para la prestación
de servicios financieros y prestaciones laborales a los trabajadores del
Ayuntamiento. Con base en la entrevista realizada a la funcionaría munici­
pal, se destacan la gestión de mejores condiciones crediticias para la banca,
y la existencia de convenios del gobierno municipal con empresas presta­
doras de servicios que benefician al trabajador, como el caso de servicios
de optometría para trabajadores municipales.
Otras formas de app están relacionadas con la prestación de servicios
públicos abiertos a la población. Ejemplo de ello es el Sistema Integrado de
Transporte (sit), cuyo éxito radica justamente en transformar el papel del
administrador como controlador de la gestión pública a promotor y faci­
litador del desarrollo (Díaz, 2004: 247; Galicia, 2012: 34). El sit es el pri­
mer modelo de transporte público municipal en México, se concibe como
un modelo de app en 2003, y manifiesta una alta coordinación intra e inter­
gubernamental para gestionar los recursos públicos en tiempo y forma
adecuados para implementar este proyecto.

72 Se ubican en la Central de Transferencia Delta, la Central de Transferencia San Jerónimo,

Soriana Satélite, la Central de Transferencia San Juan Bosco y Soriana Malecón.

182
 El sit tiene su origen en el conjunto de esfuerzos que datan de 1995, al
establecerse un convenio entre el gobierno del estado y el Ayuntamiento
de León para la transferencia de atribuciones en el servicio de transporte
urbano. La reforma al artículo 115 constitucional (1999) establecía que esta
atribución debía formar parte de las facultades del gobierno municipal. No
obstante, pocos municipios reclamaron esta atribución, dadas las bajas ca­
pacidades institucionales, organizativas y de gestión con las que contaban
en el momento de la reforma constitucional.
En México son pocos los municipios que recibieron la transferencia de
esta atribución, León destaca entre ellos. Desde 2002 se empezó a detectar
que el servicio público de transporte contaba con importantes problemáti­
cas. En ese año se inició un trabajo conjunto entre el sector público (go­
bierno municipal) y el privado (empresas de transporte) para concretar un
proyecto que se propuso cumplir con dos objetivos:

1. El diseño de un nuevo marco jurídico, la formalization de un convenio

y la creación de fideicomisos para promover la gestión de un sistema
de transporte público más moderno.
2. El fortalecimiento de las empresas de transportistas mediante la suscrip­
ción de acuerdos sobre las tarifas y la administración de los recursos
financieros necesarios para la capacitación de choferes y directivos, for­
mando un plan de transformación empresarial.

En una primera etapa se tuvo una inversión conjunta de 220 millones de

pesos, bolsa de dinero formada con la participación del gobierno del Estado,
gobierno municipal y el sector privado. En su primera etapa, este proyecto
fue reconocido con el premio Gobierno y Gestión Local en 2004. Durante 2011,
la segunda etapa del sit obtuvo reconocimiento en Washington, derivado
de la alta capacidad de conectividad en sus rutas, al satisfacer 65 por cien­
to de la demanda de viajes diarios en transporte público en León, y un incre­
mento cercano al 100 por ciento en el número de viajes. Por otra parte, la Ley
de Proyectos de Prestación de Servicios para el Estado y los Municipios de
Guanajuato (lpps) establece los términos por los cuales el sector privado
se asocia con el sector público para la prestación de los servicios públicos
y la ejecución de los programas de inversión, con el fin de potencializar
proyectos conjuntos de inversión a escalas de mayor impacto social.

183
 Sin embargo, la experiencia exitosa en materia de transporte no deriva
de esta ley, sino de otra normatividad municipal de transporte, lo que refle­
ja que ciertos temas de asociación con el sector privado para la prestación
del servicio público son producto de proyectos y contextos políticos que
favorecieron la puesta en marcha, más que de la institucionalización de las
app en el nivel municipal.
La figura de concesiones otorgadas de forma tradicional al sector pri­
vado, muestra que bajo ciertas condiciones es posible poner a funcionar
bajo un esquema donde la coordinación intergubernamental tenga un sentido
colaborativo, y disponer de recursos en tiempos y plazos determinados. Sin
embargo, es fundamental impulsar un marco normativo más relacional que
regulatorio entre gobierno y sector privado, en función de la alta capacidad
de emprendimiento de este sector en León, lo que debería ser tomado en
cuenta por el gobierno municipal para afianzar la relación, más allá de los
esquemas tradicionales de regulación que han caracterizado el vínculo entre
ambos.

Empoderamiento ciudadano frente a la apertura

de gobierno

De los cuatro ejes analizados se infieren algunos puntos relevantes dignos

de poner a consideración del lector:

a) Tres verificaciones ciudadanas.

b) Aprendizaje de la relación gobierno y ciudadanía en la gestión de lo
público.
c) La existencia de incentivos para cooperar.

Tres verificaciones ciudadanas de la gestión municipal

Desde su creación en 2010 y hasta 2012, el ocl verificó el cumplimiento de

metas acordadas entre gobierno y sociedad, con importantes efectos en la
gestión de lo público. De cada verificación se elaboró un documento rector
con el objetivo de proveer a la ciudadanía información técnica especializada
en lenguaje claro y accesible. El tercer documento rector de abril de 2012
establece que:

184
 El gobierno local cuenta con varios sistemas para la atención de las demandas
ciudadanas. Éstos son: los Módulos de Información, que incluye asesoría de
ubicación de trámites y requisitos y registro en sistema (Modinfo) en cada
uno de los módulos que se encuentran ubicados en la Casa Municipal, en las
cinco gerencias administrativas, en las principales plazas comerciales, así
como en las centrales del Sistema Integrado de Transporte; el Sistema Inte­
gral de Atención Ciudadana (siac) que cuenta con el software Altigen; el
Miércoles Ciudadano, que permite la comunicación directa entre ciudadano
y servidor público, y el registro de la demanda en sistema; y los medios de
comunicación, que incluyen el correo electrónico, las redes sociales y el mo-
nitoreo de medios masivos de comunicación. El reporte global del periodo
2011 asciende a 41,092 demandas ciudadanas recibidas y un total de 40,256
atendidas, lo que arroja un 97.96 por ciento de atención de demandas ciuda­
danas (ocl, 2012: 7).

La tercera verificación arroja resultados sobre 273 subindicadores de

la herramienta iwa 4, entre los cuales 3.3 por ciento fue no aceptable (rojo),
12.9 por ciento, por debajo del mínimo aceptable (amarillo), y el resto, el míni­
mo aceptable, lo que indica una evaluación en color verde (81.4 por ciento).
De los subindicadores en rojo, destacan el 1.4.1. Participación ciuda­
dana reglamentada, el 1.4.9. Promotor del acceso a la información, el
1.12.4. Atención de la incidencia delictiva por tipo, el 2.3.3. Diagnóstico de
la situación actual de abasto básico en el municipio, el 2.3.4. Estableci­
miento y mantenimiento de comercios fijos para la distribución de produc­
tos básicos en la totalidad del municipio, el 2.5.5. Presupuesto destinado a
promover y dar mantenimiento a los sitios turísticos, el 2.5.8. Procuración
de públicos y privados, el 3.10.2. Mantenimiento del Patrimonio Cultural
tangible, y el 4.1.4. Difusión de resultados del monitoreo en la calidad del
aire.
De los nueve subindicadores no aprobados, resalta que el 56 por cien­
to sea relativo a una de las cuatro dimensiones del modelo de Gobierno
Abierto que se propone para municipios; es decir, que se repruebe en
renglones de participación ciudadana, difusión y publicidad de informa­
ción oficial y la búsqueda de relación financiera con el sector privado. La
evolución de los indicadores en las tres verificaciones se muestra en el
siguiente cuadro.

185
 Cuadro 27
EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES POR COLOR
EN LAS TRES VERIFICACIONES 2010-2012

Factor Verificación 1 Verificación 2 Verificación 3

Número de subindicadores No disponible 6.2% (16) 3.3% (9)
no aceptables (rojo)
Número de subindicadores No disponible 11.7% (30) 12.9% (35)
por debajo del mínimo
aceptable (amarillo)
Número de subindicadores No disponible 82.1% (211) 83.8% (213)
aceptables (verde)
Total de subindicadores 252 (100%) 257 (100%) 273 (100%)
Número de indicadores no No disponible 23.1% (9) 12.8% (5)
aceptables (rojo)
Número de indicadores por No disponible 35.9% (14) 38.5% (15)
debajo del mínimo acepta­
ble (amarillo)
Número de indicadores No disponible 41% (16) 48.7% (19)
aceptables (verde)
Total de indicadores 39 (100%) 39 (100%) 39 (100%)
Número de consejeros 34 65 77
ciudadanos verificadores
Fecha de publicación de Agosto de 2010 Abril de 2011 Abril 2012
resultados
Número de recomendaciones 177 128* No disponible

*Corresponde a 128 recomendaciones atendidas de las anteriores 177.

Fuente: Elaboración propia con base en datos obtenidos de las tres verificaciones realizadas.

La primera verificación tuvo una intención más cualitativa que cuanti­

tativa en términos de recomendar. Antes de la primera verificación hubo
importantes negociaciones que sentaron las bases de las futuras evaluacio­
nes. En las mesas de trabajo establecidas a efectos de acordar los términos
precisos de las dinámicas en las verificaciones ciudadanas, se lograron
consensar algunos puntos de entendimiento, como los siguientes:

1. Apertura de la verificación (Fidegoc).73

2. Solicitud de evidencias (ocl),
3. Exhibición de evidencias (enlace municipal).
73 Fundación interactiva para gobiernos confiables.

186
4. Revisión de evidencias (ocl),
5. Asentamiento de comentario o recomendaciones en la Cédula de Veri­
ficación (ocl).
6. Derecho de Réplica asentada en la Cédula de Verificación (en caso de
existir) (enlace municipal).
7. Firma de Cédula de Verificación (enlace municipal, ocl y Fidegoc) (ocl,
2010: 5).

Aprendizaje de la relación gobierno-ciudadanía en la gestión de lo público

Un dato relevante en las conclusiones generales de la segunda verificación

es la necesidad planteada por el ocl de crear e impulsar un Sistema Inte­
gral de Información y Estadística, con la finalidad de englobar de manera
articulada todos los programas desarrollados por el gobierno municipal. Si
bien se anotó lineas arriba que hay un marco legal de planeación a 25 años,
en la práctica la modificación trianual de planes, programas y acciones
redunda en una "visión cortoplacista que no toma en cuenta los avances y
el trabajo realizado por administraciones anteriores" (ocl, 2012: 150).
El aprendizaje se observa en la evaluación de informes de verificación
y la maduración en el manejo de la información por parte del ocl. El go­
bierno municipal también muestra un importante grado de maduración en
su relación con la sociedad civil, no sólo con el ocl, sino en el seguimiento
puntual de la demandas ciudadanas en las asambleas de barrio y la aten­
ción ciudadana directa vía Internet y presencial. Como se constata en las
verificaciones, hay puntos importantes que deben atenderse, pero en tér­
minos generales se muestran avances relacionales que han de traducirse
en un mayor grado de institucionalización.
El carácter público-privado del ocl le permite un alto grado de indepen­
dencia frente al gobierno, aunque es frágil en tanto que esa relación es regu­
lada mediante contrato, no en un marco normativo acabado que favorezca
el tránsito de la acción voluntariosa hacia el proceso institucionalizado.
El aprendizaje también se observa en la creación del sistema integral
de gobernanza urbana (sigu), que es comúnmente conocido entre la comu­
nidad como el observatorio de seguridad. Ésta es una iniciativa del ocl que
recoge propuestas de observación ciudadana para la construcción de gober­
nanza, proyecto que publica resultados de las 10 necesidades más urgentes
del municipio de León (ocl, 2012),

187
 A través del sigu, el ocl aplicó una encuesta sobre percepción de segu­
ridad y violencia en el municipio de León, con el propósito de "disponer de
datos confiables que permitan calcular la cifra negra en la ciudad de León"
(sigu, 2012),

La existencia de incentivos para la cooperación

El ocl señala expresamente que no evalúa dependencias de gobierno, pero

sí verifica que los estándares mínimos que un gobierno no puede dejar de
tener le sean garantizados a la ciudadanía (ocl, 2011). Por tanto, la función
del observatorio ha sido de control en un inicio, pero en su aprendizaje ha
evolucionado a una relación colaborativa. ¿Cuáles son los incentivos del
ocl para continuar verificando al gobierno? ¿Cuáles los del gobierno para
facilitar en lo posible esa verificación?
De entrada es difícil responder con precisión ambas preguntas, más
cuando las resistencias al cambio que ha manifestado el gobierno munici­
pal no han sido pocas. La investigación nos acerca al menos a dos compo­
nentes asociados a las respuestas a esas preguntas: primero, el presupues­
to público con el que se apoya al ocl es de alrededor de 160 mil pesos
mensuales, casi 2 millones de pesos por año. Si se contrasta con el pre­
puesto total, la cantidad es mínima ante la fuente de diagnósticos basados
en una herramienta metodológica probada cuyos resultados forman un
insumo para el mejoramiento de políticas públicas municipales. Segundo,
para el gobierno municipal representa una fuente de mayor legitimidad
política, si se considera que en México es el primer observatorio de su tipo.
Una sociedad más abierta a la participación es condición necesaria para
la existencia de una mejor rendición de cuentas de los gobernantes. La san­
ción social y político-electoral toma forma ante una participación ciudadana
emergente, de tipo especializado y con una herramienta propiedad de un
tercer actor que aparece como auspiciador del ocl. Sin embargo, el gobierno
tiene fuertes resistencias a favorecer una continuidad en términos de la ve­
rificación que la sociedad civil venia desarrollando por medio del ocl. Todo
indica que el gobierno local busca producir un cambio, intentando un aleja­
miento marcado en su relación con el ocl. El factor político hace presencia,
lo que viene a confirmar que no existe colaboración sin procesamiento de
conflicto y controles que regulen la relación gobierno y sociedad.

188
 Lecciones aprendidas: una aproximación
a un Gobierno Abierto municipal

El caso de León abre la ventana para conocer las condiciones bajo las
cuales es posible instrumentar un Gobierno Abierto, según el modelo de­
sarrollado en la primera parte del libro. La selección de un gobierno mu­
nicipal reconocido en el nivel nacional e internacional muestra el tamaño de
los desafíos para articular los ejes de un Gobierno Abierto.
Entre las lecciones aprendidas destaca la importancia de contar con
una sociedad abierta a la búsqueda de cocrear valor a partir de una ges­
tión colaborativa. Una sociedad abierta a la colaboración es la contrapar­
te sine qua non para que se dé un Gobierno Abierto. La mística de co­
laboración en el servicio público es fundamental, y esto es posible con
una contraparte ciudadana activa y demandante que busque la colabora­
ción, no la confrontación.
Sin embargo, identificamos algunas restricciones en el servicio público
que limitan la incidencia de la participación. En entrevista con algunos
consejeros, éstos relataron la falta de ética en el actuar de algunos funcio­
narios municipales y la falta de voluntad para compartir la información con
el ocl. Aun así, se reconocía que la herramienta para evaluar la calidad de
gobierno mostraba limitaciones al tratarse de una verificación de buena fe,
lo que denota cierta dosis de voluntarismo que debe institucionalizarse por
vía de un marco legal y acuerdos renovados de entendimiento entre el
servidor público y el ciudadano verificador, con base en el aprendizaje co-
laborativo.

189
Lecciones aprendidas del eje de transparencia
COLABORATIVA

Existen múltiples restricciones del orden institucional y legal para instru­

mentar acciones colaborativas en transparencia, especialmente en el nivel
del servicio público que se ofrece a la ciudadanía. Por otra parte, en un
ejercicio de comparación entre los sitios Web de la umaip y el gobierno
municipal, se observa que este último tiende a publicar más información
de la que obliga la ley, lo que resulta de mayor utilidad para la ciudadanía.
Además, se observa al gobierno más proactivo para subir información, a
diferencia de la umaip, que se limita a cumplir con lo mínimo indispensable,
sin promover una transparencia de Gobierno Abierto, lo que genera un
efecto de "opacidad" latente del organismo municipal responsable de la
transparencia (López Ayllon, 2012).
Esto representa una limitante importante en la administración de León
para emprender acciones colaborativas de transparencia. La persistencia
de la umaip en el sentido de cumplir sólo con la publicación de lo mínimo
indispensable produce una circunstancia que dificulta de manera impor­
tante llevar al plano empírico el principio de máxima publicidad que consa­
gra el artículo sexto constitucional. El monitoreo al sitio Web de la umaip
permitió conocer la existencia de fallas tecnológicas que obstaculizan la
transparencia, al menos de la información que debe estar disponible para
el público por mandato de ley. La información presupuestal estaba fuera de
servicio en ese tiempo, hasta que acudimos a la umaip y solicitamos cono­
cerla. Sin embargo, la umaip informó que estaba disponible esa información
en la Web, pero en realidad no se publicó hasta que hicimos de su conoci­
miento el monitoreo realizado.

Lecciones aprendidas en el eje de participación colaborativa

EN SUS TRES DIMENSIONES

Las recomendaciones elaboradas por el ocl al gobierno municipal, las

tres verificaciones antes explicadas y el uso de una herramienta para
evaluar la calidad del gobierno parecen sugerir un efecto colaborativo
entre el gobierno y la sociedad que incide en la mejora de su desempeño.

190
 Esta circunstancia facilita la existencia de condiciones que hacen posible
transformar la participación ciudadana pasiva que tradicionalmente existe
en México y que se caracteriza por movimientos sociales que exigen resul­
tados al gobierno, en otro tipo de participación más colaborativa con el
gobierno, en la búsqueda de mejores resultados.
El uso de las tecnologías de la información por parte del gobierno mu­
nicipal, para dar seguimiento a una agenda común, promueve la colabora­
ción y mejora la posibilidad de instrumentarla en dos vías. El gobierno
publicó de manera permanente el video de cada asamblea de barrio, en el
que se constataban los compromisos adquiridos.
Las asambleas de barrio son un programa que busca promover el me­
joramiento del entorno público con el acuerdo conjunto del gobierno y la
sociedad. Los avances de cada petición de las asambleas también fueron
publicados en el sitio Web del Ayuntamiento, en documento que se actua­
liza con cierta regularidad en función del avance mostrado por la autoridad
municipal. Destacamos que las respuestas eran bien fundamentadas cuan­
do se rechazaba una petición y también cuando era procedente, lo que
parece consistente con mecanismos de transparencia que fortalecen la par­
ticipación ciudadana.
Los videos de las asambleas subidos a la página de Internet del gobierno
municipal se ponían a disposición de todo público interesado en consultar­
los, sin necesidad de registrarse o "tener interés legítimo". El Libro blanco
informa de 17 asambleas de barrio en 30 colonias, con la participación de
más de 6 mil habitantes (2011: 69), Las asambleas dieron origen a planes
de acción formados por gobierno y ciudadanía, en un ámbito territorial defi­
nido, que es la colonia o el sector. Los planes que contenían la definición
de los problemas públicos más apremiantes de la zona.
Tal circunstancia refleja cierto grado de institucionalización y transver-
salidad en la acción gubernamental, además de una particular manera de
gestionar lo público del cuerpo directivo del Ayuntamiento, aunque no es
una programa exento de resistencias en el nivel de la gestión operativa de
la decisión. En suma, dos tipos de participación colaborativa gobierno-
sociedad se distinguen en este caso, una de tipo especializado, que mostró
el ocl en un proceso lleno de dificultades para superar las resistencias al
cambio en la lógica del trabajo burocrático. Las inercias en el gobierno
municipal mantenían la lógica de Administración Pública Tradicional, que

191
predominó en el servicio público y que con las verificaciones practicadas
por el ocl mostró cambios a partir de las verificaciones.
En cuanto a la dimensión de participación colaborativa interguber­
namental, ésta se vio favorecida a partir de las verificaciones de la ciuda­
danía y el interés del servidor público por obtener una calificación cada
vez mejor. El efecto fue, pues, esencialmente intragubernamental. A decir
de los participantes en el grupo focal, ahora en la gestión gubernamental
"el ciudadano importa".
El ocl fue un factor catalizador en la transición de una lógica de la con­
frontación entre gobierno y sociedad civil hacia una lógica de mayor colabo­
ración, con impactos tangibles en el quehacer gubernamental. La coordi­
nación entre dependencias fue institucionalizada mediante cambios en la
normatividad y el uso de herramientas tecnológicas entre dependencias
del gobierno. De acuerdo con el ocl y la funcionaría entrevistada, el go­
bierno trabajó en 2012 para lograr la sistematización y la integración de
los procesos que desarrolla toda la administración pública municipal. El
principal reto que al parecer sigue pendiente hasta 2013 es la comunica­
ción entre 400 bases de datos. El uso de la tecnología es factor clave para
tener procesos más eficientes y transitar hacia un modelo de Gobierno
Abierto, en el que se comuniquen todas las dependencias de manera más
innovadora, auxiliadas de herramientas tecnológicas. Un gran reto es la
colaboración entre gobiernos; sin embargo, la estructura federal todavía
está lejos de acercarse a un federalismo cooperativo, aunque se han mani­
festado condiciones favorables a partir de la existencia de la Conago, y las
asociaciones de municipios que buscan cimentar la colaboración política.
Una lección importante se deriva de la participación colaborativa de
asociaciones público-privadas. La relación gobierno-sociedad civil se busca
la cocreación de valor público en el marco de un modelo de cogestión,
mientras que la relación gobierno-sector privado lo hace en pos del de­
sarrollo, lo que apunta en la dirección de los estudios realizados por el
Instituto del Banco Mundial, en los que se aborda el desempeño del sector
privado en un contexto de un Gobierno Abierto (Ramaswamy, 2011). El
caso León muestra que la asociación público-privada es un eje de colabora­
ción que se encuentra operando y en vías de fortalecimiento. No obstante,
la app que impulsó el proyecto sit se circunscribió a la obtención de recur­
sos en un proyecto de gran envergadura, lo que implicó una alta coordina-

192
ción intergubernamental entre el gobierno del estado y el gobierno munici­
pal, así como la creación de reglas claras para la operación y la administración
del sistema de transporte (Díaz, 2004).
El caso destaca la importancia de identificar tres fases clave en el
proceso hacia la formación de un Gobierno Abierto: el cambio tecnoló­
gico, el cambio institucional y la formación de una nueva ética pública. La
evidencia muestra que las fases no necesariamente están concatenadas,
pero sí son catalizadores de un modelo de gobernanza que promueve un
Gobierno Abierto.
El análisis relacional entre actores brinda evidencia de los aspectos que
limitan y posibilitan la implementation de un modelo de Gobierno Abierto.
Se desarrollan tres categorías sustentadas en la intensidad de la colabora­
ción entre actores:

1. Limitada. Relación de baja intensidad entre actores con altas restriccio­

nes institucionales.
2. Proactiva. Relación de mediana intensidad entre actores, que tiene la
posibilidad de mejorar la colaboración.
3. Consolidada. Relación de alta intensidad entre actores, que se caracteri­
za por la colaboración y el desarrollo de objetivos comunes.

Los catalizadores se refieren a insumos que, de producirse, acelerarían

el proceso de una mejor relación entre actores, como se muestra en el
cuadro 28.
Con la mirada puesta en un Gobierno Abierto como modelo de mayor
calidad gubernamental, es imprescindible el acompañamiento de un cam­
bio institucional, la formación de una nueva ética pública en el servicio
público, en el que la transparencia, la participación, la coordinación inter­
gubernamental y la asociación adquieren un sentido más colaborativo.
A partir del diagnóstico que se presenta, es posible introducir estrate­
gias de acción para la administración municipal, el ocl y la umaip con el fin
de delinear un plan de acción tripartita en la búsqueda de acciones tendientes
a transitar hacia un Gobierno Abierto. Los retos que muestra el cuadro 28
no son menores, pero lo emprendido hasta el momento permite identificar
fortalezas que difícilmente se han logrado en el resto de los municipios
en México. El eje más débil es el relativo a la transparencia. Aunque no está

193
 Cuadro 28
DIAGNÓSTICO DE LAS CONDICIONES DE LEÓN EN 2012
PARA TRANSITAR HACIA UN GOBIERNO ABIERTO

Actores Relación Debilidades Fortalezas Amenazas Catalizadores

Transparencia 1. Umaip Limitada 1. Restricción y baja 1. Cumple con mandato 1. Mantener el statu 1. Cambio tecnológico
colaborativa 2. Gobierno municipal articulación del marco de ley quo para la colaboración de
3. Ciudadano normativo institucional 2. Los medios de acce­ los actores
2. Información que no so a la información 2. Cambio institucional
cumple con los atribu­ están diversificados para una nueva ley de
tos que marca un mo­ acceso
delo de Gobierno 3. Nueva ética pública
Abierto que acabe con la
opacidad
1. Gobierno municipal Consolidada 1. Alta incertidumbre 1. Compromiso de la i. Cambio de autori­ 1. Cambio tecnológico
Participación 2. OCL financiera del ocl alta dirección del dades sin compro­ para compartir y
colaborativa gobierno miso con la gestión comunicar 400 bases
gobierno-sociedad 2. Ciudadanía activa y en red de datos
capacitada
1. Dependencias Proactiva 1. Baja coordinación 1. Alta coordinación 1. Cambio de autori­ 1. Cambio tecnológico
Participación de la administra­ con niveles de gobier­ intragubernamental dades municipales para compartir
colaborativa ción municipal no estatal y federal sin compromiso soluciones
inter e intraguber- con la gestión en 2. Cambio Institucional
namental red para aumentar la rela­
ción menos jerárquica
1. Gobierno municipal Proactiva 1. Poca exploración, 1. Un sector privado 1. Sensible a factores 1. Cambio institucional
2. Sector privado nuevas formas activo y dispuesto a externos, como para un marco norma­
Participación
colaborativa relacionales colaborar una crisis política y tivo más relational que
gobierno-sector 2. Una alta coordina­ económica regulatorio
privado ción interguberna-
mental para lograr la
asociación

Fuente: Elaboración propia.

194
 en sus manos modificar el marco institucional, puesto que eso corresponde
al Congreso, sí tiene la oportunidad histórica de instrumentar una perspec­
tiva más colaborativa en la transparencia municipal, de ir más allá de los
mínimos que exige la ley, puesto que justamente es con los mínimos, no con
los máximos, como en la práctica se implementa la transparencia.
Se identifican cinco debilidades, siete fortalezas, cuatro amenazas y
siete catalizadores, lo implica que se dispone de importantes bases para
transitar con éxito hacia un Gobierno Abierto. Sólo un aspecto se evalúa
consolidado, aunque las amenazas de retroceder están latentes por facto­
res políticos, además de la debilidad mostrada a partir de su alta incertidum­
bre financiera. El ámbito más fortalecido es la relación gobierno-sociedad
civil, lo que no implica la ausencia de conflictos sino un grado importante
de apertura del gobierno municipal por la vía de la participación cívica en
la gestión pública. Éste tiene la oportunidad de fortalecer la esfera de la
apertura con la colaboración de la sociedad civil, para formular, implemen-
tar y evaluar políticas públicas municipales, más allá de los discursos y las
prácticas consultivas que han caracterizado a los gobiernos locales de
México.

La crisis del ocl hacia finales de 2012

Transcurrido el relevo de autoridades en el Ayuntamiento de León, en oc­

tubre de 2012, se observa el inicio de una importante crisis en su relación
con el ocl. Del diagnóstico elaborado en 2012, se configuran cambios im­
portantes como los siguientes:
La debilidad "Alta incertidumbre financiera del ocl" se transformó en
una amenaza, y su vez la amenaza "Cambio de autoridades municipales
sin compromiso con la gestión en red" se materializó con efectos negativos
en la relación gobierno-sociedad. A partir de octubre de 2012, la Contralo-
ría municipal auditó las finanzas del ocl y encontró dos motivos particu­
lares para dar por terminada la relación contractual.
El motivo principal por el que se rescindió la relación se derivó del in­
cumplimiento de la cláusula séptima del contrato que este organismo ciu­
dadano tiene con el municipio, la cual establece, entre las causas para la
rescisión del mismo, subcontratar, ceder o transmitir, por cualquier medio,

195
la totalidad o parte de los derechos y obligaciones derivados del contrato,
sin consentimiento expreso y por escrito del municipio, según declaracio­
nes de la alcaldesa Botello al medio de comunicación El Sol de León (enero
de 2013). El incumplimiento lo sustenta en la subcontratación de los servi­
cios de levantamiento de la encuesta sobre percepción de violencia e inse­
guridad a través del sigu en 2012, en la que el ocl pagó a la empresa deno­
minada Gestión Integral Consultores S.C. la cantidad de 211,449 pesos. Es
importante recordar que durante los tres años que se mantuvo vigente la
relación contractual, el ocl recibió recursos por el orden de 160 mil pesos
mensuales, lo que asciende aproximadamente a un total de 5760,000 pesos.
Por tratarse de una economía abierta, seguramente contaba con otros ingre­
sos propios, pero desconocemos el monto. Los efectos de la confrontación
gobierno-ocL con motivo de la rescisión contractual han motivado que ope­
ren otros componentes que también fueron considerados en el diagnóstico.

La refundación del ocl a inicios de 2013

La debilidad transformada en amenaza y la amenaza diagnosticada vuelta

una realidad tuvieron como efecto positivo haber activado también dos de
las fortalezas que han mantenido funcionando al ocl durante 2013 y lo han
puesto en la ruta de un proceso de refundación desde enero del mismo
año. Tales fortalezas son "Ciudadanía activa y capacitada", del componente
consolidado, y "Un sector privado activo", componente proactivo del sector
privado.
Ambas han operado para financiar y operar el ocl, pero poniendo en
marcha importantes cambios en su estructura organizativa e institucional.
A partir de la rescisión contractual con el gobierno municipal, el ocl se
transforma en una entidad privada sin fines de lucro, lo que llevó a imple-
mentar cambios importantes en el método de trabajo y financiamiento.
De acuerdo con reportes publicados en los medios de comunicación,
se intentará cubrir un presupuesto de 80 mil pesos mensuales —la mitad
de lo que percibía—, y reducirá sobremanera su personal operativo para
constituirse con ciudadanos consejeros que aporten cuatro mil pesos men­
suales mediante la búsqueda de patrocinio con empresas locales, naciona­
les e internacionales.

196
 Otros cambios relevantes son la modificación y el alejamiento de la
herramienta iwa 4 para medir la calidad del gobierno local, luego de lo cual
se centró, a partir de 2013, en una evaluación de resultados con base en los
canales habilitados por la Ley de Acceso a la Información Pública como
única vía para obtener información. A partir de su reestructuración se en­
focó la atención en 10 temas: pobreza, salud, empleo, seguridad, corrupción,
transporte, gestión ambiental integral, infraestructura, urbanismo y ordena­
miento territorial.
El nacimiento del ocl en enero de 2010, su consolidación en 2011, su
etapa de crisis en 2012 y su refundación en 2013 dan cuenta de la frágil
institucionalidad que rodeó a un ente ciudadano como éste, pero también
de la fortaleza que radica en la sociedad civil y su nivel de organización para
mantenerlo y refundarlo. El factor político es crucial frente a una fragilidad
que será superada seguramente, para que así repunte de nuevo esa instan­
cia ciudadana criticada por muchos pero atendida por otros que intentan
impulsar cambios desde la sociedad civil. El desenlace de los desencuentros
entre el ocl y la actual administración municipal de León es aún incierto;
lo que sí se manifiesta es una ampliación de la brecha que separa al gobier­
no y a la sociedad, limitada a los canales formales de transparencia. Se
trata de cambios cuyos efectos se espera que sean analizados en futuras
investigaciones.

197
198
 Reflexiones finales

Al finalizar el presente estudio de investigación sólo resta compartir algunos

puntos con la idea de producir más preguntas que respuestas con base en
la experiencia del estudio de casos y el debate teórico sobre el Gobierno
Abierto.
Los avances de investigación sobre el Gobierno Abierto están profun­
dizándose cada vez más. Ya los organismos internacionales lo han asumido
en sus agendas tanto de investigación como de propuestas a los respecti­
vos gobiernos. Desde las visiones sustentadas por los estudios del Center
for Technology in Government de la Universidad de Albany, así como del
Open Government Working Group, hasta investigaciones académicas como
las de Albert J. Meijer, Teresa Harrison, Sharon Dawes, Beth Noveck, César
Calderón y Sebastián Lorenzo entre otros, el concepto basado en ejes como
la transparencia, la participación y la colaboración ha sido una constante,
en la que este último es el aspecto dinamizador de acuerdo con la perspec­
tiva política y de gestión. En este sentido, se han venido dando algunos
contrastes, disensos y consensos, pero en el marco de estos tres ejes.
En este debate sobre el Gobierno Abierto se unifican dos elementos que
se separaban cuando hablábamos, por una parte, de la Nueva Gestión Pú­
blica y, por la otra, de la gobemanza democrática. Mientras que la primera
es un modelo de gestión, la segunda es una configuración de la relación
sociedad-Estado no centrada en la preponderancia monolítica del Estado. El
tema del Gobierno Abierto se vería entonces como un modelo de legiti­
mación de la gestión, pero también como una propuesta política en cuyos
cimientos se estructuran relaciones de colaboración entre los actores no
gubernamentales (ciudadanos, empresas) y los actores gubernamentales.

199
En otras palabras, podemos usar al Gobierno Abierto cual si fuera un marco
de análisis con el fin de superar, por un lado, la visión centrada en el interés
por la política pública (elitismo y corporatismo) y, por el otro, el enfoque
gerencialista de la Nueva Gestión Pública: una nueva relación gobierno-
sociedad. Como lo deja claro Tim O'Reilly, el gobierno debe convertirse en
plataforma de la democracia en esta nueva era de información. Tiene la
responsabilidad de tratar la información como un activo nacional y ha de
transformarse en un coordinador y activador de iniciativas de la gente, ya
que hoy, más que nunca, los ciudadanos están conectados y tienen el con­
junto de habilidades y la pasión para resolver problemas que les afectan
local y nacionalmente.
En el caso de la propuesta que presentamos en los capítulos anteriores,
se podría precisar entonces que los tres componentes del eje de legitimidad
de la gestión y el de transparencia del eje transversal se articulan en torno
a la colaboración para darle un nuevo sentido a la eficiencia, la eficacia y la
efectividad del gobierno, ya que implica una nueva relación entre actores
que generan información y decisión. El análisis del flujo informacional apor­
tado por las tecnologías de la información, por ejemplo, podría considerarse
en este sentido como una herramienta para la agilización y la implementa-
ción del Gobierno Abierto, ya que se refiere a datos relacionales en la gestión
pública como un vínculo específico entre los tipos de información generados
y el rol de los actores que se involucran en ellos.
De esta manera, los actores de las redes colaborativas aprenden acerca
de las nuevas tecnologías, de las oportunidades, del resultado de transac­
ciones, así como de los desafíos más rápidos, debido a la densidad de la
interacción. Así, pues, el flujo informacional se perfila como un ingrediente
clave en la estructura administrativa de esta nueva propuesta de gobierno,
caracterizada por la descentralización, las organizaciones flexibles y vir­
tuales, lo que implica cambios gerenciales de la administración pública,
orientados a la flexibilización organizational, a la red de relaciones más
democráticas entre la prestación de los servicios públicos y los ciudada­
nos, a la eficiencia y la eficacia.
Gobierno Abierto es, por una parte, transparencia y, por la otra, parti­
cipación colaborativa. Al señalar que es transparencia, nos referimos a la
transparencia real y verídica, aquella que es vista como política pública y
que abre la posibilidad de que el gobierno trate la información como un

200
 instrumento de política y se focalice en un sector específico. Al hacerlo,
toma decisiones sobre si debe recoger, elaborar, difundir, analizar y preser­
var la información al servicio de algún principio de otra política (como la
salud pública, la calidad del medio ambiente, o el desarrollo económico) y
sobre cómo ha de hacerlo. Así, podría verse como desafío desde la pers­
pectiva de la complejidad, al capturar la realidad compleja diaria en la hechu­
ra e implementación de la política, caracterizado por las expectativas de los
actores centrales de la misma (los sujetos obligados y los usuarios de la in­
formación). En consecuencia, los actores de la política pública de trans­
parencia deben flexibilizar continuamente la combinación de sus expecta­
tivas y entusiasmarse en el proceso de la política, para adaptar y ajustar los
cambios continuos en sus áreas, porque el nivel de transparencia de una
organización se refiere a la disposición de permitir a los usuarios el moni-
toreo de su rendimiento y de participar en el proceso de sus políticas.
Y el Gobierno Abierto también es participación colaborativa que se
manifiesta en la capacidad de los individuos o de los ciudadanos para
aportar en la solución o en la gestión de los asuntos públicos, utilizando
las nuevas tic sociales, mejor conocidas como Web 2.0, que demuestran
que la gente está bien informada de todo y que, cuando se le da la opor­
tunidad de reunirse en una red y en grupos, puede ser eficaz en la solu­
ción de problemas, no sólo en opinar sobre los mismos. Así, pues, el
Gobierno Abierto es el proceso colaborativo de gobernar en red (Networket
Government) (Goldsmith, Eggers y Moore, 2009) que incluye la publicita-
ción de servicios de gobierno,74 las asociaciones público-privadas y la
promoción de la colaboración intergubernamental.
Por otro lado, el estudio de caso en el nivel municipal en León da cuenta
de mayores fortalezas, aunque también debilidades y amenazas importantes
que dan a conocer elementos característicos que regularmente no son ob­
servados dentro de las cifras que resultan de las encuestas nacionales sobre
gobiernos locales, y también nos permitió observar fuertes limitaciones al
modelar el Gobierno Abierto en cuatro dimensiones de análisis, conclusión
que obliga a profundizar en esta línea de investigación en el ámbito local.

74 Constituye una variedad de flexibilizaciones apoyadas en la transferencia hacia organi­

zaciones públicas no estatales de actividades no exclusivas del Estado (volution), sobre todo
en áreas de salud, educación, cultura, ciencia y tecnología y medio ambiente (Lustosa da
Costa; 2009),

201
 Durante el periodo de 2012 el caso fue la representación de un muni­
cipio singular en varios aspectos, lo que estadísticamente se define como
outlier-, es decir, un caso atípico y poco usual en ese momento, en virtud de
ciertos rasgos identificados, como la existencia de un modelo de gestión
denominado agenda común, el uso de las tecnologías para informar del
avance de las peticiones formuladas en las asambleas de barrio, la activi­
dad colaborativa del ocl y sus tres verificaciones anuales, con diagnósticos
claros y basados en evidencia sobre los problemas públicos locales, la exis­
tencia de un actor adicional, como la Fundación Internacional para el De­
sarrollo de Gobiernos Confiables, el desarrollo de proyectos desde el em-
presariado consolidado en la región. Su crisis hacia finales de 2012 y su
refundación en 2013 siguen haciendo de León y del ocl una historia digna
de análisis e investigaciones futuras para los interesados en temas de Go­
bierno Abierto y calidad de gobierno.
Sin embargo, la existencia de un modelo de Gobierno Abierto desde
lo local aún presenta fuertes barreras institucionales y organizacionales,
en términos de lo propuesto por la Alianza por un Gobierno Abierto. A
más de un año de haber sido presentada la moción en la Cumbre de la
aga en Brasilia en 2012, mediante minuta aprobada por la Conago, con el

fin de adherirse a la iniciativa internacional, no existe evidencia que

muestre que el Gobierno Abierto forme parte de las agendas instituciona­
les de los gobiernos subnacionales y locales de México.
Todo lo anterior no exime a los actores gubernamentales de asumir un
Gobierno Abierto, puesto que se trata de una iniciativa que una vez que
obtiene carta de arraigo no permite dar marcha atrás, por los beneficios a
los que puede acceder un gobierno y por su relevancia en una sociedad
que por años ha deseado incidir en las decisiones públicas y entiende la
apertura en términos de colaboración.
El estudio de caso mostrado en esta obra no implica un molde único
y rígido, sino el relato de una experiencia desde lo local; se identifican
oportunidades con la idea de que otros municipios colaboren en el desem­
peño de la gestión, en el que lo público ya no está únicamente en manos
del actor gubernamental.
En las cuatro dimensiones de análisis hay logros y rezagos importan­
tes que motivan replicar este modelo con el fin de ir construyendo una
explicación investigativa más allá de lo exploratorio y descriptivo. A partir

202
del momento en el que el Ayuntamiento de León abre sus ventanas y puer­
tas para que la sociedad civil verifique la acción pública gubernamental, se
forma el cimiento para iniciar la arquitectura de lo que sería un gobierno
más abierto, transparente y participativo. Lograr una evaluación en esta
dirección es lo deseable para los interesados en tener gobiernos de resul­
tados que incidan en la vida de las comunidades y los ciudadanos en general.
Para ello, las respuestas de los interrogantes que abren este libro: Gobierno
Abierto: ¿más innovaciones?, ¿más gobierno?, ¿más sociedad? ¿En qué consiste?,
dan algunas señales de reconfiguraciones en las relación gobierno-sociedad
y también en las formas o enfoques de gestionar lo gubernativo.

203
204
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Reglamento del Instituto Municipal de Planeación de León, Guanajuato.
Reglamento Interior del H. Ayuntamiento de León, Guanajuato.
Reglamento para el Acceso a ¡a Información Pública del Municipio de León, Guanajuato.

216
 Sobre los autores

Freddy Mariñez Navarro

Profesor-investigador titular de la egap gobierno y política pública del Tec­

nológico de Monterrey. En esta escuela es el director de la maestría en
administración pública y política pública (map), así como profesor del doc­
torado en política pública. El doctor Mariñez Navarro es actualmente miem­
bro del Board of Administration de la International Association of School
and Institutes of Administration (iasia). Ha sido visiting scholars en la Ken­
nedy School of Government of Harvard University (2010), así como en el
Woodrow Wilson Center (Georgetown University) (2012). Su última publi­
cación se titula Hagamos entre todos la política pública. Una visión relacional
de la política pública (2011). Ha coordinado las siguientes investigaciones
publicadas: Ciencia política: nuevos contextos, nuevos desafíos. Bases del aná­
lisis político (segunda edición, 2010); Política y democracia en América Latina.
Del análisis a la implementación (2009, coordinado con Vidal Garza Cantú),
y Ciudadanos, decisiones públicas y calidad de la democracia (2006). También
tiene publicaciones en revistas científicas tanto nacionales como interna­
cionales. Miembro del sni (Conacyt). fmarmez@itesm.mx

Rafael E. Valenzuela Mendoza

Candidato a doctor en política pública de la egap gobierno y política pú­

blica del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey
(itesm), campus Monterrey. Su tesis doctoral la desarrolla en la línea de
investigación en Gobierno Abierto. Otros temas de interés son moderni­

217
zación de la administración pública, calidad de gobierno, relaciones inter­
gubernamentales y participación ciudadana en procesos de política pú­
blica. Obtuvo el primer lugar en el Décimo Tercer Certamen de Ensayo
Político que organizó la Comisión Estatal Electoral del estado de Nuevo León,
México, con su artículo "De la periferia al centro. Análisis de un Gobierno
Abierto como vía para consolidar la democracia en México" (2012). Ha
sido ponente en diversos foros internacionales, el más reciente de los cuales
fue el XVII Congreso Internacional del clad (2012), donde además fungió
como coordinador del panel "Más allá de la transparencia y la rendición
de cuentas: Retos y desafíos bajo un enfoque de Gobierno Abierto". Pro­
fesor visitante en el Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de
Chile (2013), con sede en la Región Metropolitana de Santiago, Chile, rafael.
valenzuela1@gmail.com

218
 Sobre los colaboradores

Albert J. Meijer
(Prólogo)

Ph.D en administración pública de la Erasmus University, Rotterdam. Actual­

mente es profesor asociado (Associate Professor) en la Utrecht School of
Governance (Utrecht University), Los Países Bajos; ahí se desempeña como
investigador en el área de la administración pública, con particular interés
en la innovación, el conocimiento y la tecnología en el sector público. Su
investigaciones se centran en cuestiones de gobernanza regulatoria, trans­
parencia del gobierno, rendición de cuentas, participación democrática y
coproducción (de seguridad) en la era de la información. Meijer es el encar­
gado de dirigir al Equipo de Estudio Permanente en e-gobiemo del Grupo
Europeo de Administración Pública. También es miembro del Consejo Edi­
torial de la Revista Electrónica de Estudios de e-gobiemo. Fue presidente del
Comité Organizador de la Conferencia Internacional sobre la Transparen­
cia Gubernamental celebrada en Utrecht en el año 2012. a.j.meijer@uu.nl

B. Guy Peters
(Presentación)

Profesor de gobierno norteamericano en la cátedra de investigación Maurice

Falk del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Pittsburgh.
Su especialidad es la política pública comparada y la administración pública
en Estados Unidos. Ha publicado innumerables artículos, entre los cuales
destacan, junto con Jon Pierre: "Why the Concern with Governance Now?"

219
y "Governance without Government? Rethinking Public Administration",
convertidos en unos de los textos de referencia más representativos en el
ámbito internacional. Sus libros más recientes y comentados en el ambiente
académico de la gestión pública y de la ciencia política son Institutional
Theory Political Science. The “New Institutionalism”, The Future of Governing;
Pohcy Coordination in the European Union: The National Dimension (con Hus­
sein Kassim y Vincent Wright); Comparative Politics: Theory and Method, The
Politics of Bureaucracy-, Bureaucrats and Politicians During Administrative Re­
form y The Handbook of Public Administration (con Jon Pierre). Se ha desem­
peñado como professor-investigador en las siguientes universidades: City
University of Hong Kong; Canadian Centre for Management Development;
School of Public Administration, University of Gothenburg, y como profe­
sor visitante en el Institute fur Hoher Studieren. bgpeters@pitt.edu

220
 Índice

Prólogo
Albert J. Meijer............................................................................................................ 5

Una reflexión INTRODUCTORIA: ¿qué es lo grandioso

del Gobierno Abierto?
B. Guy Peters............................................................................................................... 9
Las virtudes de la transparencia.............................................................................................. 10
Los vicios de la transparencia.................................................................................................. 12
Resumen y conclusiones........................................................................................................... 15

Esbozo del libro................................................................................................................... 17

Primera parte
Lo conceptual del Gobierno
Abierto
El debate actual del Gobierno Abierto............................................................................ 23
Introducción: una aproximación necesaria............................................................................ 23
Consideraciones políticas del Gobierno Abierto.................................................................. 28
La clave informacional del Gobierno Abierto ...................................................................... 40

Principales tendencias de la administración pública................................................. 47

Introducción................................................................................................................................ 47
La Administración Pública Tradicional................................................................................. 48
La Nueva Gestión Pública........................................................................................................ 50
El Nuevo Servicio Público........................................................................................................ 55
Conclusiones.............................................................................................................................. 61

221
Componentes del Gobierno Abierto: una propuesta basada
EN LA TRANSPARENCIA Y LA PARTICIPACIÓN COLABORATIVA............................................. 63
Introducción..................................................................................................................... 63
Transparencia como eje transversal del Gobierno Abierto........................................ 63
La participación colaborativa. ¿Diálogo, opinión,
coordinación o cooperación?....................................................................................... 85

Segunda parte
La experiencia municipal del Gobierno Abierto

Introducción...................................................................................................................... 137

Marco introductorio del municipio mexicano....................................................... 139

Antecedentes.................................................................................................................. 139
Las competencias municipales en México................................................................. 140
Las principales reformas constitucionales en materia municipal
en México..................................................................................................................... 141
Diseño institucional del municipio en México.......................................................... 148
Transparencia en los municipios de México.............................................................. 150
Participación ciudadana en los municipios en México............................................ 151
Conclusiones.................................................................................................................. 152

El caso del municipio León de los Aldamas,

Guanajuato, México..................................................................................................... 155
Contextualizando.......................................................................................................... 155
Selección del estudio de caso ...................................................................................... 160
Herramientas metodológicas....................................................................................... 162
Funcionamiento de los cuatro ejes en el municipio de León................................... 169

Lecciones aprendidas: una aproximación

a un Gobierno Abierto municipal...............................................................................189
Lecciones aprendidas del eje de transparencia colaborativa.................................. 190
Lecciones aprendidas en el eje de participación colaborativa
en sus tres dimensiones............................................................................................. 190
La crisis del ocl hacia finales de 2012........................................................................ 195
La refundación del ocl a inicios de 2013................................................................... 196

Reflexiones finales............................................................................................................ 199

Fuentes consultadas........................................................................................................ 205

Sobre los autores.............................................................................................................. 217

Sobre los colaboradores................................................................................................ 219

222
Gobierno abierto: ¿Más innovaciones? ¿Más gobierno? Más sociedad?
¿En qué consiste? Propuestas para los gobiernos locales, se terminó
en la Ciudad de México durante el mes de septiembre del
año 2013. La edición impresa sobre papel de
fabricación ecológica con bulk a 80 gramos,
estuvo al cuidado de la oficina
litotipográfica de la
casa editora.

223
ISBN 978-607-401-735-9

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