O Novo Institucionalismo e os

Estudos Legislativos
A Literatura N orte -am e rican a R e ce n te *

F e rn a n d o L im o n g i

Introdução se de processos políticos, as variáveis inde­

O C ongresso n o rte-am erican o é o
congresso m ais e stu d ad o do m undo. P ro v a­
velm ente, so b re este te m a se co n cen tra a
mais volum osa literatu ra existente em C iên­
cia Política. D esta fo rm a, q u a lq u er revisão
da literatura so b re o tem a será se m p re p a r­
cial. A revisão ap re se n ta d a n este artigo, p o r­
tanto, não se p re te n d e exaustiva o u tem p re ­
tensões de oferecer um balanço da prod u ção
recente. A unidade d o s trabalhos revisados
é dada pela origem com um dos a u to res con­
siderados. Em certo m o m en to , todos eles
participaram de u m m esm o m ovim ento. À
época, os participantes d este m ovim ento se
auto-intitulavam N ovos Institucionalistas e
daí o p o rq u e do título d o artigo.
C om o discutirei m ais extensam ente na
prim eira seção d este trab alh o , o m ovim ento
foi d iretam en te im pulsionado e m otivado p e ­
los prim eiros ata q u e s desferidos pela teoria
da escolha racional aos m odelos explicativos
até então dom inantes na Ciência Política: o
comportam entalism o (behavioralism) e o plu­
ralismo. Institucionalism o p o rq u e, em co n ­
traste com as teorias explicativas anteriores,
o foco da explicação desloca-se das p referên ­
cias p ara as instituições. Isto é, p ara a análi­
p endentes mais relevantes passam a se r as
instituições, em lugar das preferências dos
atores políticos. Novo p o rq u e era necessário
distingui-lo do institucionalismo praticado
an tes do advento da revolução com porta-
mentalLsta (behavioralism ), o institucionalis­
m o dominante na Ciência Política norte-am eri­
cana antes da Segunda G uerra Mundial.
O recorte da literatura ap resen tad o é
bastante singular, um a vez q u e o gru p o p e r­
d eu a su a unidade inicial e , m ais d o q u e isto,
acabou por p erd er a própria bandeira do
Novo Institucionalismo. Em realidade, atu al­
m en te vários g rupos de cientistas sociais re­
clam am para si o título de os praticantes
mais representativos e autênticos d o Novo
Institucionalism o. Já há algum tem p o os a u ­
tores aqui tratad o s não reclam am para si tal
distinção. E m particular, no interior da C iên­
cia Política, o título de praticante do Novo
Institucionalism o passou a ser reivindicado
por aqueles que se opõem ao individualismo
m etodológico. Isto é, hoje em dia o rótulo
N ovo Institucionalism o tende a se r associado
a seguidores d o institucionalism o proposto
por M arch e Olsen (1984) ou por aqueles
q u e aceitaram o convite de Sckopol e outros
de trazer o E stado de volta às suas análises.

* Este artigo foi escrito com o p arte da pesquisa T erra Incógnita: Funcionam ento e Perspectivas do
Congresso Brasileiro, desenvolvida no Cebrap com suporte financeiro da Mellon Foundation. A gra­
deço a todos os m em bros da equipe por seus com entários e, em especial, a Argelina Figueiredo, que
não apenas leu e com entou as seguidas versões do texto como ainda me convenceu de que valia a pe­
na publicá-lo. A bolsa concedida pelo CNPq facilitou os trabalhos.

BIB, Rio de Janeiro, n. 37, 1.° sem estre 1994, pp. 3-38 3
 E sta digressão em to rn o d e rótulos e
auto-intitulações é u m esclarecim ento neces­
sário ao leitor, p ara q u e ele não p ro c u re nas
páginas q u e se seguem o q u e nelas não e n ­
contrará. O titulo d o artigo pode levar o lei­
tor a engano. E ven tu alm en te, um título m e ­
lhor poderia ser enco n trad o , m as o probelm a
está em q u e o gru p o de a u to res estu d ad o
neste artigo p erd eu o rótulo do N ovo Insti-
tucionalism o ao m esm o tem p o q u e p erd eu a
sua unidade inicial. D esta form a, não há m o ­
vim ento, nom e ou instituição de ensino e
pesquisa sobre a qual eles se congregam .
H oje, provavelm ente, o único p o n to a reunir
o grupo 6 a opção m etodológica, qual seja, o
individualismo m etodológico. M as tal opção
não é privilégio deste grupo. Assim, não há
outra razão, além , é claro, das m inhas p refe­
rências, p ara reuni-los em um artigo revisan­
do a literatura. Só restava, p o rtan to , reuni-
los sob a b andeira q u e em p u n h aram e vie­
ram a perder: a do N ovo Institucionalism o.
O artigo está organizado da seguinte
forma. A prim eira p arte tra ta da origem do
m ovim ento, enfatizando a sua gênese a p a r­
tir da» principais q u estõ es q u e definiram a
agenda de pesquisas q u e estes a u to res se
propuseram a en fren tar. As três partes q u e
se seguem são dedicadas a ap resen tar, de
forma sistem ática e tão didática q u a n to pos­
sível, as três g randes co rren tes em q u e o m o ­
vim ento veio a se dividir. A prim eira destas,
e em verd ad e a d o m inante, é a cham ada
versão distributivista. P ara a u to re s identifica­
dos com esta co rren te, congressistas guiados
pela lógica eleitoral estarão interessados,
quase q u e exclusivam ente, em ap ro v ar políti­
cas de cunho clientelista. D o p o n to de vista
institucional, a q u estão está em sab er com o
isto é possível. C om o se verá, p a ra este arg u ­
m ento as instituições d esem p en h am papel
central, possibilitando q u e os congressistas
sejam capazes d e a te n d e r suas clientelas.
R ecen tem en te, a hegem onia da explica­
ção distributivista foi sacudida p o r duas dis­
sidências no interior d o m ovim ento. A pri­
m eira delas consolidou-se na cham ada v e r­
são inform acional. P ara esta versão, as insti­
tuições devem ate n d e r a necessidade do P o ­
4
der Legislativo de decidir com base no m aior
volum e d e inform ação disponível. O C on­
gresso, portanto, deve ser capaz d e m otivar
os congressistas para q u e eles se to rn em es­
pecialistas em certas áreas políticas e, o que
é mais difícil, p ara q u e usem as inform ações
de que dispõem de m aneira benéfica para
todos.
A terceira versão a ser aqui tratad a é a
partidária. P ara as duas versões resum idas
acim a, os partidos não contam . C ontam ap e­
nas os interesses individuais dos congres­
sistas. A versão partidária questiona esta
prem issa e cham a a atenção p ara a im por­
tância dos partidos com o elem entos estru tu -
radores da atividade legislativa. E m especial,
as instituições próprias ao Congresso norte-
am ericano são analisadas a- partir do ponto
de vista partidário e, desta form a, vistas co­
m o expressão e form a do controle dos parti­
dos sobre a atividade legislativa.
O tom do texto é claram ente didático.
M inha preocupação é a de introduzir u m a li­
teratu ra, ao que eu saiba, pouco conhecida
no Brasil. R ed u zo as tecnicalidades a seu m í­
nim o. D edico algum a atenção a uns poucos
m odelos, ju stam en te aqueles em q u e resul­
tados expressivos podem ser alcançados de
m aneira b astante simples. E stes casos ilus­
tram o p o d er e alcance da análise form al d e ­
senvolvida p o r este grupo de autores.
As m enções ao C ongresso brasileiro se­
rão poucas. As referências serão m eram ente
ilustrativas. N o entanto, em q u e pese a sua
ausência, este artigo foi escrito com um olho
no C ongresso brasileiro. N ão são m uitos os
estudos q u e o tom am com o objeto. Se se
p reten d e alterar esta situação, travar conhe­
cim ento com o deb ate que se desenvolve e n ­
tre os estudiosos do C ongresso m ais estu d a­
d o de to d o o m undo m e parece um bom co­
m eço. É com esta esperança q u e escrevi este
texto.
As Origens do
Novo Institucionalismo
Congressistas, com o todo e qualquer in­
divíduo, têm seus interesses particulares e
p au tam suas decisões por estes mesm os
interesses. A o decidirem sobre as políticas a
serem adotadas, não pensam no bem co­
m um ou q u alq u er o u tro valor elevado. Eles
a té podem fazê-lo, mas, com o q u alq u er o u ­
tro m ortal, pro cu ram m axim izar sua utilida­
de, e esta, p ara congressistas, d ep en d e basi­
cam ente da sua reeleição. M esm o q u e m ovi­
do pela busca d o b em com um , o congressista
terá q u e se reeleg er p ara p o der perseguir es­
te objetivo. Logo, políticos p referirão sem pre
aquelas políticas q u e afetam m ais d iretam en ­
te, e de form a positiva é lógico, as suas chan­
ces de reeleição. E m um a palavra, congres­
sistas são individualistas e se m ovem de for­
m a a assegurar su a reeleição.
D ada a fraq u eza dos partidos políticos
norte-am ericanos no q u e tange à disciplina
de seus m em bros no interior d o Congresso,
esta prem issa — a d e q u e o p o n to de partida
para explicar os resultados das políticas p ro ­
postas pelo C ongresso deva ser o interesse
individual do político em se reeleger — p a re ­
ce bastante razoável e incontroversa. As polí­
ticas ou leis votadas pelo C ongresso devem
ser entendidas, p o rtan to , com o decisões co­
letivas a que se chega a p artir da agregação
de decisões d itadas pelo interesse individual.
Q ual o resultado d e u m a decisão coletiva to ­
m ada a partir da agregação de preferências
individuais? Q u e características a p resen tarão
estas decisões? E m especial, serão elas, as
decisões, estáveis? 1
A situação descrita en co n tra claro p a ra ­
lelo na situação de m ercado. N esta, as deci­
sões tam bém são to m ad as descentralizada-
m ente, cada um perseguindo seus interesses
particulares. N o m ercado, sabe-se, este siste­
m a de decisões descentralizadas p ro d u z um
resultado ótim o: ganhos d e troca são exauri­
dos e nenhum dos ato res pode m elh orar sua
posição sem p rejudicar a de o u tro . A q u es­
tão está em sab er se as decisões não-econô-
micas, as políticas p ara ser mais preciso, re ­
produzem estas características.
A agenda de pesquisas dos N ovos Insti-
tucionalistas foi constituída sob o im pacto de
respostas radicais a estas questões: os resul­
tados obtidos p o r teóricos da escolha social.
D e acordo com estes resultados, as escolhas
feitas pela sociedade em esferas não-econô-
micas apresentam um a série de característi­
cas negativas. Dois trabalhos contribuíram
decisivam ente para a constituição da agenda
de pesquisas dos Novos Institucionalistas: o
de K enneth J. A rrow (1963) e o de R ichard
D . McKelvey (1976).
O resultado apresentado p or A rrow fi­
cou conhecido com o o T eo rem a da Im pos­
sibilidade: impossibilidade de um a decisão
social única e estável. Isto porque, dada um a
certa configuração das preferências indivi­
duais, a decisão social entre, digamos, três
opções p ode ser não-transitiva. Se as prefe­
rências de três indivíduos hipotéticos a com ­
p or a sociedade forem as seguintes:
I II III
X Y z
Y Z X
Z X Y
e a sociedade decidir qual das três alternati­
vas a d o tar votando inicialm ente en tre X e ,Y ,
e depois en tre F e Z e en tre Z e X , terem os
q u e X > Y > Z > X .2 Isto significa q u e a deci­
são social é inconsistente (po rq u e não-transi­
tiva) e indeterm inada. D ito de o u tro m odo,
m esm o q u e as preferências individuais sejam
conhecidas, é impossível saber qual a p refe­
rência da coletividade.
V ale observar que o teorem a de A rrow
não estabelece q ualquer limitação prévia às
possíveis preferências individuais. O teorem a
trabalha com a presunção de q u e toda e
qualq u er preferência individual é legítima e
possível. Logicam ente, preferências sociais
intransitivas não ocorrem para toda e qual­
q u er distribuição das preferências indivi­
duais. P a ra d ar o exemplo extrem o, se todos
unanim em ente concordam q u e X > Y > Z ,
não há lugar para a circularidade na prefe­
rência social. V ale notar, ainda, a peculiari­
dade do processo decisório suposto p o r A r­
row: a decisão é tom ada por m aioria de v o ­
tos, p o r um a confrontação p areada e exaus­
tiva das opções. U m a o u tra form a de dizer o
m esm o é n o tar q u e em A rrow não se consi­
d era o custo do próprio processo d e decisão.
5
Este, com o nas d em o n straçõ es form ais sobre Figura 1
as propriedades d o m ercado, é assum ido co­ Representação Gráfica do
mo instantâneo. O processo só term ina Teorema de McKelvey
quando um a decisão configura u m a situação
de equilíbrio, isto é, em q u e n en h u m ato r
tem incentivos p a ra m u d a r u n ilate ra lm e n te
sua posição. N ã o h á eq u ilíb rio com a c o n fi­
guração das p re fe rê n c ia s exposta a n te rio r­
m en te p o rq u e , p a ra to d a e q u a lq u e r d eci­
são, se m p re h a v erá um indivíduo q u e p o d e
m elhorar su a situ a ç ã o o fe re c e n d o u m a n o ­
va p ro p o sta a v o to .
Se a decisão social é indeterm inada e
pode apresentar ciclos com o os descritos a n ­
tes, segue q u e há espaço p ara a m anipulação
das preferências p o r aq u eles q u e têm o p o ­
der de determ inar a agenda. V o ltan d o à con­
figuração das p referências já citada, im agine
que cabe ao indivíduo I decidir a agenda.
C om o ele p re fe re X a todas as dem ais a lte r­
nativas, ele prim eiro co n trap o rá Y a Z , e d e ­
pois X a Y, o b ten d o X com o a escolha social.
Se couber ao indivíduo II decidir a agenda,
ele certam ente sab erá com o o b te r Y co m o a
preferência social. O indivíduo III tam bém
não terá p roblem as p a ra assegurar q u e a o p ­
ção que p refere a to d as as dem ais seja a q u e ­
la escolhida pela sociedade.
O segundo te o re m a a m arcar p ro fu n d a ­
m ente os N ovos Institucionalistas, aquele
apresentado p o r McKelvey, form aliza e a m ­
plia as conclusões d esta influência da agenda
sobre a escolha social. E ste teo rem a ficou
conhecido com o o T e o re m a do Caos, ou co­ Pois muito bem: com pare as altern ati­
mo o Teorem a d o T u d o é Possível. A Figura vas Yo e Y6- E stá claro que Yo é preferida
1, tom ada de O rd ersh o o k (1988, p. 75), pelos três indivíduos a Yf). N o entanto, se as
apresenta graficam ente os resultados de decisões são tom adas por maioria, é possível
McKelvey. O s p o n to s X i, X 2 e X 3 re p re ­ partir do ponto Yo e chegar a Y6. C onfron­
sentam os pon to s ideais — o p o n to de m axi­ tand o Yo com Y i, notam os q u e os indiví­
mização da satisfação dos indivíduos 1, 2 e 3, duos 1 e 2 preferirão Y i a Yo, e q u e se Y 2
respectivam ente. A s p rem issas c o rriq u e i­ for confrontada com Y i, Y2 receberá os vo­
ras sobre as p re fe rê n c ia s são feitas d e tal tos favoráveis de 2 e 3. Seguindo da m esm a
sorte que a re lação d e p refe rê n c ia dos in ­ form a com as alternativas restantes, atingire­
divíduos p elas a lte rn a tiv a s p o d e ser a fe rid a m os 0 ponto Yg.
pela distância e n tre a altern ativ a e seu McKelvey dem onstra fo rm alm ente que,
p o n to id ea l. C o m p a r a n d o d u a s a l t e r n a ­ p ara usar o exemplo acima, pode-se escolher
tiv as, 0 in d iv íd u o e s c o lh e r á a q u e la m ais Y 6 aleatoriam ente, isto é, Y6 pode ser qual­
próxim a d e se u p o n to id e a l, in d e p e n ­ q u e r ponto do espaço decisório. D a í o nom e
d e n te m e n te d a d ir e ç ã o . d o teorem a: T udo é Possível. E m havendo

<5
um indivíduo q u e escolhe a agenda, em tese,
este indivíduo p ode o b te r com o resu ltad o fi­
nal o q u e lhe interessar ou d e r na cabeça.
A im portância e im pacto destes te o r e ­
m as para a Ciência Política são pro fu n d o s e
diretos. O e stu d o d o processo decisório no
interior do P o d e r Legislativo foi um a das
áreas mais influenciadas p o r eles. E m p ri­
m eiro lugar, eles colocam em q u estão a p ró ­
pria estabilidade das decisões tom adas coleti­
vam ente. Im agine q u e a m aioria de um a le­
gislatura prefira A a B, digam os, prefira não
subsidiar a agricultura a fazê-lo. Escolhe-se
en tre A e B e, p o r suposto, A é a escolha do
plenário. N ão segue, porém , q u e a decisão
p or A seja estável. E la p o d e vir a ser d e r­
ru b ad a p o r u m a p ro p o sta C, digam os, subsí­
dio à agricultura e à indústria. A p ro p o sta C
é preferida p or aqueles q u e p referem B a A
e é capaz d e re c ru ta r apoio suficiente d e r e ­
presentantes ligados à indústria que votaram
p or A. O processo, n o en tan to , pode p ro s­
seguir, pois aqueles q u e v o taram p or A cer­
tam ente p referirão subsidiar apenas a indús­
tria do q u e fazê-lo com o p ro p o sto em C.
D onde um a p ro p o sta D pode constituir
maioria e d e rru b a r C. E ste processo de for­
m ação de coalizões ad hoc n ão tem fim, d aí
p or que decisões p or m aiorias sejam ineren­
tem en te instáveis.
Estes teo rem as colocam em q u estão a
form a usual, a o m enos a té en tão , de trab a­
lhar dos cientistas políticos, qual seja, a de in­
ferir resultados a p artir das preferências indi­
viduais. A conclusão a q u e chega McKelvey
é de que p ode não haver q u alq u er relação
en tre as preferências individuais e o resu lta­
do final. U m definidor d e agenda a stu to será
capaz de o b te r q u alq u e r resultado, inde­
pendente da configuração inicial das p refe­
rências.
N o en tan to , se a análise teórico-form al
aponta p ara a instabilidade das decisões p or
maioria, a realidade está longe de confirm ar
estas previsões. E m u m a legislatura, com o
de resto na m aioria das organizações, não se
observa um processo com o o descrito acim a.
O program a d e pesquisas dos N ovos Institu-
cionalistas pode, en tão , ser resum ido da se ­
guinte form a: qual a origem da estabilidade
das decisões sociais? P o r que as previsões
som brias d e A rrow e McKelvey não se m a te ­
rializam?
A ro ta partilhada pelos Novos Institu-
cionalistas não é, por suposto, a única pos­
sível. H á o u tras respostas ao problem a intro­
duzido p or A rrow e McKelvey. H á u m a al­
ternativa, digam os assim, mais sociológica: a
distribuição das preferências pode ser tal que
decisões sociais não sejam instáveis. P or
exemplo, a socialização pode lim itar o cam po
das preferências possíveis. P ara usar as
expressões cunhadas por Shepsle, há aqui
duas alternativas: dem o n strar a existência do
equilíbrio a partir das instituições (stnicture
induced equilibrium ) o u a partir das p refe­
rências (preference induced equilibrium). Os
N ovos Institucionaiistas optam pela prim eira
alternativa, e esta opção, talvez m ais q u e
q u alq u er ou tra, serve para distingui-los de
o u tras correntes teóricas.
O s Novos Institucionaiistas m an têm a
prem issa de A rrow e McKelvey: as p referên ­
cias individuais não perm item inferir qual a
escolha social. E acrescentam : a escolha so­
cial d epende diretam en te da intervenção das
instituições. P a ra en ten d er m elhor o ponto
talvez seja útil com p arar esta prem issa com
aquelas das quais p artem as análises calca­
das no pluralism o ou na análise sistêmica a
la David E aston. P ara estas perspectivas, o
papel desem penhado pelas instituições é p ra ­
ticam ente nulo. O q u e im porta ao analista é
sab er quais as preferências existentes na so ­
ciedade. As instituições apenas processam
estas preferências de form a n eutra, re to r­
n an d o decisões de acordo com a correlação
de forças dos interesses existentes na socie­
dade. P ara os N ovos Institucionaiistas as ins­
tituições têm papel autônom o, próprio. N ão
apenas “induzem ” ao equilíbrio, com o ta m ­
bém têm influência direta na determ inação
do resultado político substantivo.
E m q u e pese a im portância conferida às
instituições no interior de seu arcabouço ex­
plicativo, e p o r paradoxal q u e possa parecer,
os N ovos Institucionaiistas não apresentam ,
ou m esm o se preocupam em apresentar,
7
 um a definição precisa do q u e se deve e n te n ­
der por instituições. O q u e esta literatu ra su ­
gere é q u e regras, leis, p rocedim entos, n o r­
mas, arranjos institucionais e organizacionais
implicam a existência d e constrangim entos e
limites ao co m p o rtam en to . E m ú ltim a análi­
se, estes constrangim entos e limites acabam
por explicar os próprios resu ltad o s d o co m ­
p ortam ento. N esta literatura, o term o insti­
tuição ten d e a ser em p reg ad o com este signi­
ficado genérico. A prática d e não definir ex­
plicitam ente instituições, assum indo u m e n ­
tendim ento tácito sobre o significado d o te r­
mo, será seguida neste texto.
E m resum o, o trab alh o dos N ovos Insti-
tucionalistas é m arcad o pela busca da d e ­
m onstração d e q u e as instituições q u e o rg a­
nizam o processo decisório são (a) elas m es­
mas responsáveis pela estabilidade dos resul­
tados obtidos e (b ) influenciam os resultados
políticos substantivos.
O M odelo Distributivista
O m odelo distributivista tem p o r ponto
de partida a m otivação dos parlam entares.
P arlam entares, basicam ente, q u erem se re e ­
leger. As ações dos congressistas devem ser
com preendidas ten d o p o r referência este d e­
sejo. E m especial, suas p referências q u a n to a
políticas públicas só são inteligíveis se referi­
das à necessidade de g aran tir sua reeleição.3
As chances de um d e p u ta d o se reeleger são
um a função positiva das políticas p o r ele o b ­
tidas em benefício direto do seu eleitorado.
U m aspecto institucional d esem p en h a
im portante papel n o m odelo: o voto distrital.
P o r interm édio deste se estabelece q u e os
interesses do eleito rad o a serem atendidos
são localizados, identificáveis às característi­
cas econôm ico-sociais d o distrito. D eco rre
daí q u e as políticas públicas preferid as pelos
congressistas serão aquelas q u e oferecem
benefícios localizados e tangíveis a um a
clientela eleitoral claram en te identificada. Os
custos d e tais políticas, de o u tro lado, te n ­
dem a ser dispersos p o r to d a a população.
E ste tipo de política é a p referid a p or p arla­
m entares, pois lhes g aran te m aiores dividen­
dos eleitorais.
8
N estes m odelos, o voto do eleitor ta m ­
bém é econom icam ente inform ado. Ele
com para os benefícios q u e espera receber
dos diferentes candidatos, desconta os custos
das políticas propostas em term os de taxação
e escolhe, obviam ente, aq u ele q u e lhe o fere­
cer m aiores benefícios. E leitores preferirão
políticos q u e lhes oferecem benefícios tangí­
veis e dispersam os custos.
N ote-se q u e a prem issa crucial de que
p a rte o m odelo não é tan to o desejo de re e ­
leição do d eputado, m as sim a de q u e a m e­
lhor estratégia eleitoral a ser ad otada é a
descrita acim a. P ara q u e o po n to fique claro
definam os claram ente o q u e se deve en te n ­
d e r por políticas distributivistas. A origem do
term o, nesta acepção, p ode ser rem etida à
classificação tripartite oferecida por T h eo d o ­
re Lowi (1964). E ste a u to r identifica três ti­
pos possíveis de políticas públicas: distributi­
vas, redistributivas e regulatórias. O uso do
term o pelos Novos Institucionalistas não dis­
ta m u ito do em p restad o a ele p or Lowi. N o
e n tan to , na pena dos institucionalistas o te r­
m o ganha contornos m uito precisos que
necessitam ser enfatizados. U m a definição
form al do q u e se deve en ten d e r por distribu-
tivismo nesta literatura pode ser encontrada
em Collie (1988, p. 427), p ara quem este
“ [...] is generally understood to be a policy
that is subdivided into discrete
parts so that 1) the benefits targeted for
one population or area can be
varied w ithout affecting those going to
others and 2) the costs are
assumed by the general population. In
short, distributive policy refers to
cases were benefits are particularistic but
costs generalized.”
N ote-se q u e a form a concisa ap resen ta­
da ao final — benefícios particularistas e cus­
tos generalizados — é um pouco mais geral
q u e a form ulação inicial, pois não sublinha o
caráter geográfico, ligado ao fato de a rela­
ção congressista/eleitor estar circunscrita ao
distrito eleitoral. D e fato, de acordo com a
form ulação de W eingast, Shepsle e Johnsen
(1981, p. 644), a precisão e limitação geográ­
fica da população alvo definem a política
distributivista:
 “A distributive policy is a political decision
that concentrates benefits in a specific geo­
graphic constituency and finances expendi­
tures through generalized taxation. [...]
While it is clear that all policies have a geo­
graphic incidence of benefits and costs,
what distinguishes a distributive policy is
that benefits are geographicaly targeted. In
contrast, a nondistributive program, say an
entitlem ent program , though having a geo­
graphic incidence, is fashioned with non­
geographic constituency in mind, for exam­
ple, socioeconomic groups.”
As políticas preferidas pelos congres­
sistas, vale recordar, assum em esta caracte­
rística em função do im perativo eleitoral ao
qual estão subm etidos. P a ra g arantir sua
reeleição, congressistas devem lu ta r p ara le­
var benefícios p ara seus distritos. D aí a rela­
ção e n tre os congressistas ser basicam ente
de conflito, cada u m q u e re n d o levar a m aior
quantidade de benefícios possíveis p ara seu
eleitorado. U m a descrição sucinta deste sis­
tem a, de acordo com Shepsle (1986, p. 69),
encontra-se na seguinte passagem :
“In the policy game in a legislature like the
U.S. Congress o r a State legislature, to take
a preem inent example, there is an attitude
of live and let live. Each legislative agent
seeks to obtain benefits for his constituency
and, even in failure, he can claim credit for
having fought the good fight. Each agent
behaves essentially this way and expect all
others to behave similarly. Although there
are som e exceptions, the general rule does
not impose sanctions on those who seek to
place the distributive and regulatory po­
wers of the state in the service of their
constituents.”
E m b o ra im ersos em u m a situação con­
flituosa, lutando p o r se ap ro p ria r de recursos
escassos, os congressistas podem sair ga­
nhando se co o p erarem , posto q u e as políti­
cas que interessam o rep re sen ta n te do distri­
to A só serão aprovadas sé co n tarem com o
apoio do re p rese n ta n te d o distrito B. D e fa ­
to, pode-se dizer q u e existe um m ercado de
votos no interior do C ongresso. Políticas são
aprovadas m ed ian te a troca de votos: eu v o ­
to pela política q u e lhe interessa desde q u e
você vote pela política q u e m e interessa. E s­
ta troca de votos é conhecida na literatura
por logroll.
O m ercado de votos tem um ponto em
com um com o m ercado econômico: trocas
são m u tu am en te vantajosas. N o entanto, a
troca de votos padece d e instabilidade, o que
a distingue da troca econôm ica. V otações
não são concom itantes. E n tre o m eu voto
em apoio à política de seu interesse e o seu à
política q u e m e interessa há um lapso de
tem p o q u e am eaça a sorte do nosso acordo.
Q ue garantia tenho eu de q u e você h onrará
seu com prom isso? Afinal d e contas, a políti­
ca de seu interesse já está aprovada e não há
nada q u e você possa ganhar votando pela
política que m e interessa. E stam os de volta à
instabilidade das maiorias.
O papel das instituições q u e regulam as
relações e n tre congressistas será ju stam en te
o d e garantir estabilidade a este processo de
troca de votos através do qual, em últim a
análise, congressistas são reeleitos. M uitos
dos trabalhos dos N ovos Institucionalistas
iniciam-se com a seguinte citação:
“The organization of Congress m eets re­
markably well the electorate needs of its
members. To put it another way, if a group
of planners sat down and tried to design a
pair of American national assemblies with
the goal of serving m em bers’ electoral
needs year in and year out, they would be
hard pressed to improve on what exists.”
(Mayhew, 1974, pp. 81-2)
Seguindo um a tradição q u e d ata pelo
m enos do clássico estudo de W oodrow Wil­
son (1914, p. 79), os distributivistas identifi­
cam no sistema de com issões o eixo estru tu -
rad o r das atividades legislativas do C ongres­
so norte-am ericano. N a versão distributivis-
ta, as comissões estru tu ram e perm item a
ocorrência estável das trocas de apoio neces­
sárias à aprovação de políticas distributivis­
tas. D ois traços do sistem a de comissões são
essenciais p ara q u e ele venha a d esem penhar
este papel: o processo através d o qual os
congressistas são distribuídos pelas diferen­
tes comissões e os poderes legislativos a elas
garantidos.4
A ntes de prosseguir com a caracteriza­
ção d a versão distributivista, será útil discu­
9
 tir, ainda q u e de fo rm a ab reviada, o q u e se
deve en te n d e r p o r sistem a d e comissões. É
usual q u e legislaturas se subdividam em um
certo n ú m ero d e com issões. T rata-se, basica­
m ente, de um a divisão in tern a d e trabalho,
através da qual o gru p o (o plenário) com is­
siona a subgrupos (as com issões) tarefas. C a­
da comissão tem jurisdição so b re u m a área
política específica; p o r exem plo, há um a
Com issão d e A gricultura, um a de O b ras P ú ­
blicas etc. A s com issões, em geral, tend em a
recortar o espaço político de fo rm a exaustiva
e não co n corrente, d e form a q u e cada u m a
tenha m onopólio sobre a apreciação das m a­
térias sob sua jurisdição e não haja m atéria
que não seja afim a u m a e apenas u m a
com issão.5
C abe às com issões a apreciação em pri­
m eira instância d e to d a e q u a lq u er m atéria
q ue recaia sob su a jurisdição. Assim, as
comissões têm o p o d er de decidir a so rte da
m aioria das m atérias, pois a elas cabe sele­
cionar, e n tre um sem -n ú m ero d e proposi­
ções, quais as q u e m erecem ser enviadas a
plenário, obviam ente após serem o b jeto de
estudos e ap erfeiçoam ento. A dem ais, as
comissões não têm p razo fixo p a ra apreciar
qualquer m atéria, d o n d e a decisão q u an to
ao destino das m atérias sob sua jurisdição
poder ser detida de form a unilateral. M edi­
das a que a com issão se o p õ e n ão alcançam
o plenário.6
Se é v e rd ad e q u e “ C ongress at w ork is
C ongress in its com m ittees ro o m s” (na céle­
bre frase de W oodrow W ilson), segue q u e a
sorte eleitoral dos congressistas será decidida
pelo seu trab alh o nestas com issões. O ra, se
assim é, os congressistas d ev erão p ro cu rar
estar nas com issões cuja co m petência políti­
ca m elhor lhes capacite a a te n d e r os recla­
m os dos m em bros de seus distritos. U m d e ­
putado de um distrito rural p or certo não se
interessará em fazer p a rte da com issão que
trata de problem as re feren tes à rem odelação
dos grandes cen tro s urb an o s. C om o poderia
ele garantir desta form a a sua reeleição? L o ­
go, congressistas oriundos d e distritos agríco­
las p ro cu rarão integrar a C om issão de A gri­
cultura e assim p o r diante.
10
Assim, o m ecanism o através do qual se
dá a distribuição dos m em bros da Casa pelas
diferentes comissões passa a ser central para
a determ inação dos resultados dos trabalhos
legislativos. As n orm as de funcionam ento do
C ongresso n orte-am ericano garantem aos
partidos a prerrogativa de distribuir seus
m em bros pelas comissões. U m a vez com pos­
ta a lista partidária, esta é subm etida ao ple­
nário, a quem cabe, em últim a instância, o
p o d er form al de distribuir seus m em bros p e­
las diferentes comissões. B o a p arte do d eb a­
te e n tre as três perspectivas aqui considera­
das gira em to rno da seguinte pergunta: que
interesses de fato prevalecem nesta distribui­
ção? O interesse individual de cada congres­
sista, o do plenário, o dos partidos?
P ara os distributivistas a resposta é clara
e inequívoca: os interesses individuais dos
congressistas prevalecem . N a sua visão, ta n ­
to a intervenção do partido com o do plená­
rio são p ro form a; em geral, os congressistas
conseguem o b ter os postos q u e mais d ese­
jam , isto é, conseguem ser alocados à comis­
são cuja com petência legislativa mais d ireta­
m ente influencia suas chances eleitorais.
O estu d o clássico den tro desta perspec­
tiva é o d e K eneth A. Shepsle, The Giant Jig-
saw Puzzle. D em ocraúc Comm ittee A s-
sigments in the M o d e m H ouse (1978), que
trata d o processo através do qual o Partido
D em o crata distribui seus m em bros pelas di­
feren tes comissões. E n tre os dados analisa­
dos p or Shepsle encontram -se os requeri­
m entos dos congressistas em prim eiro m an ­
d a to ,7 o n d e estes listam as suas preferências
q u a n to às comissões a integrar. Shepsle veri­
fica q u e a taxa d e aten d im en to às reivindica­
ções apresentadas pelos congressistas é bas­
ta n te elevada. E stu d a, ainda, a relação en tre
as características ecológicas dos diferentes
distritos e as comissões a q u e pertencem
seus rep resen tan tes e, por últim o, a relação
e n tre o background profissional do congres­
sista e a com issão da qual é integrante. O
au to r conclui q u e o processo de distribuição
dos congressistas pelas comissões é governa­
do pelo q u e ele cham a de “the interest-advo-
cacy-accom odation syndrom e”, ou seja, pelo
interesse de cada congressista em estar na
comissão q u e m elhor ate n d a seus interesses
de se reeleger. “M o st m em b ers for m ost o f
their careers are on th e com m ittees they
‘w ant’. M ost revealed p references, that is,
are accom m odated — if n o t initially, then
eventually.” (Shepsle, 1978, p. 236).
D ad o este m ecanism o de auto-seleção,
as comissões ten d e rã o a te r u m a distribuição
de preferências bem m ais hom ogênea do
que a q u e se verifica em plenário. A lém do
que, as d em an d as d e seus m em b ro s por p o ­
líticas na á re a sob su a jurisdição ten d e rão a
ser m uito superiores àquelas verificadas em
plenário. O u seja, cada um a das com issões é
com posta pelos m em b ro s com m aiores
interesses em ver políticas distributivistas na
área sob su a jurisdição aprovadas.
As conclusões d e Shepsle, em realidade,
não d estoam de conclusões a q u e chegaram
outros a u to res ao e stu d a r o m esm o tem a a n ­
teriorm ente. O p róprio Shepsle cita as con­
clusões a q u e chegara R o g e r H . D avidson
em estudo d e 1974:
“If it is true that w ar is too im portant to be
left to generals, it follows equally that it is
unwise to leave agricultural policy to the
farmers, banking regulation to the bankers,
communications policy to the broadcasters,
or environm ental protection to the environ­
mentalists. Yet this is what frequently pas­
ses for ‘representative policy making in the
H ouse.” (apud Shepsle, 1978, p. 247)8
housing and social welfare committees;
members with military bases and defense
industries in their districts are found on the
armed services committees; and westerns
are disproportionately represented on the
public works, natural resources, and envi­
ronm ental committees. In short, the geo­
graphic link, forged in the electoral arena,
is institutionalized in the com m ittee system
of the legislature.” (Shepsle e Weingast,
1984, p . 351)
T end o em vista a hom ogeneidade in ter­
na das comissões e seu interesse em aprovar
políticas distributivistas q u e aten d am seus
eleitores, o conflito distributivista deixa de
ser posto em term os dos congressistas to m a ­
dos individualm ente para ser reposto em
term os d e comissões. D ad a esta com posição
das comissões, a situação p ode ser re p re­
sentada graficam ente (ver Figura 2).
Figura 2
Preferências das Com issões

Em artigo m ais recen te, Shepsle, escre­

vendo com W eingast, reafirm a as conclusões
básicas a q u e chegou em seu e stu d o de 1978:
“Most legislators gravitate to the comm it­
tees and subcom m ittees whose jurisdictions
C i = m em bro da Com issão I
are m ore im portant to their geographic
constituencies. As a consequence, comm it­ C2 = m em bro da C om issão II
tees are not collections of legislators repre­
senting diverse views from across the na­
tion or collections of desinterested mem­ N a Figura 2 estão representadas as p re ­
bers who develop objective policy expertise. ferências dos m em bros das C om issões I e II.
Rather, comm ittees and subcom m ittees are V em os q u e os m em bros da Com issão I têm
p o p u lated by leg isla to rs w ho have the preferências (dem andas) extrem adas na di­
highest stake in a given policy jurisdiction,
m ensão política sob a alçada de sua comissão
what we have term ed ‘preference outliers’.
e ap resen tam preferências (dem andas) m o ­
H ence farm -state m em bers of Congress do­
minate the agriculture comm ittees, urban derad as com relação à dim ensão sob a alça­
legislators predom inate on the banking, da da Com issão II. A posição dos m em bros
 em II é a oposta. A ssim , p ara q u e a explica­
ção distributivista se com plete, b asta q u e as
comissões d eten h a m direitos p arlam en tares
especiais q u e g aran tam q u e sua von tad e p re ­
valeça sobre a d o plenário. D ito de outra
m aneira: p ara perm itir q u e os ganhos de tro ­
ca sejam obtidos, o plenário concede p o d e ­
res às comissões, de tal form a que, em últi­
m a análise, a v o n tad e destas venha a ser ra ­
tificada pelo plenário.
A literatu ra identifica diversas fontes
institucionais q u e explicam o p o d e r das
comissões. A p rim eira delas é conhecida co­
m o o “p o d er de fechar as p o rtas” (gatekee-
ping pow er). O envio de q u alq u er m atéria a
plenário d e p en d e de decisão in tern a da
comissão; logo, as com issões p o d em obs­
truir, fechando suas portas, a tram itação de
m atérias contrárias à sua vontade. P ara en ­
tender o p o n to é preciso te r em m en te q u e a
passagem das m atérias pelas com issões é
obrigatória. U m a vez introduzida um a m até ­
ria à apreciação d a Casa, ela é im ed iatam en ­
te rem etida à com issão com jurisdição sobre
aquela m atéria. A decisão d e q u an d o re m e ­
tê-la a plenário é d a alçada in tern a da p ró ­
pria comissão. D ito de o u tra m aneira: as
comissões não têm prazo p ara ap reciar a m a ­
téria. P o r exem plo, se n ão a considerarem
relevante, seus m em b ro s podem relegá-la ao
esquecim ento.9
Q u ando as com issões o p tam p or re m e ­
ter um a m atéria a plenário, após, obviam en­
te, terem trab alh ad o longam ente so b re ela,
adaptando-a aos interesses de seus m e m ­
bros, elas contam com garantias de q u e o
plenário não p o d e rá alte ra r livrem ente suas
propostas. E m especial, a possibilidade d e o
plenário vir a alterar a lei escrita pela com is­
são via em endas é limitada. Logo, a com issão
tem garantias d e q u e sua v o n tad e e a distri­
buição d e benefícios que fez, expressa em sua
versão da lei, serão aprovados em plenário.
P ara m elhor en ten d im en to d este ponto,
algum as peculiaridades d o C ongresso n orte-
am ericano precisam ser explicadas. P ara li­
dar com o n ú m e ro excessivo de leis a re q u e ­
rer m anifestação do plenário foram criados
alguns expedientes q u e possibilitassem a v o ­
12
tação rápida de leis não controversas. R e se r­
vam -se dias especiais p ara a votação em blo­
co das leis m enores,1 as leis privadas com o
as de im igração ou aquelas q u e envolvam
pequenos gastos. U m o u tro expediente utili­
zado p ara descongestionar a p au ta é o p ro ­
cedim ento conhecido com o suspensão das
norm as (suspension-of-the-rules). E ste expe­
diente é controlado pelo speaker — cargo
equivalente a Presidente da C âm ara dos D e­
p u tado s no Brasil — e consiste em lim itar
significativamente o tem po de debate, excluir
a possibilidade de apresentação de em endas
e, em contrapartida, exigir dois terços dos
votos p ara aprovação.11
As leis m aiores e controversas deveriam
ser apreciadas pelo plenário na ordem cro ­
nológica em que são rem etidas pelas diferen­
tes comissões. P orém , a despeito dos expe­
dientes citados acima, o nú m ero destas é
excessivo, o q u e implica a incapacidade do
plenário de estabelecer prioridades. Existe,
no entanto, um a comissão especial que, ju s­
tam en te, tem o poder de incluir u m a m atéria
na pau ta. T rata-se da Com issão de R eso lu ­
ções (Rules C o m m ittee)}7" D e fato, este aca­
ba p o r ser o m étodo pelo qual a m aior p arte
das m atérias relevantes é apreciada. E sta
com issão a tu a p ropondo resoluções q u e fo r­
çam a inclusão da m atéria na p au ta e, ad e ­
mais, estabelecem as condições p ara a acei­
tação de em endas e o tem po de debate. As
resoluções propostas pela Comissão de R eso­
luções dependem da aprovação do plenário.
D e m aneira bastante shnpíifieada, estas
resoluções podem ser dispostas em um con­
tínuo q u e vai do im pedim ento à ap resen ta­
ção de em endas à livre aceitação d e em e n ­
das. P ara fins de análise, a literatura tende a
identificar três tipos básicos de resoluções:
(a) resolução fechada (closed rule): o plená­
rio não pode em en d ar o p rojeto d a comis­
são, cabendo-lhe apenas aceitar ou rejeitar a
lei conform e proposta. T rata-se, obviam ente,
da situação mais restritiva à atuação do ple­
nário; (b) resolução m odificada (m odified or
special rule): o plenário pode em endar a p e ­
nas partes previam ente estabelecidas; (c) re ­
solução ab erta (open rule): ausência de q u al­
 qu er restrição à ap resen tação d e em endas
em plenário.
E stá claro q u e ap en as nos casos (a) e
(b), as cham adas resoluções restritivas, a
Comissão de R esoluções g aran te vantagens
à comissão, posto q u e nestes casos o plená­
rio não será capaz d e desfazer o u m esm o al­
terar significativam ente o p rojeto, ou p arte
dele, elaborado pela com issão. D ito d e o u tra
m aneira: sob resolução ab erta a com issão
não tem q u alq u er garantia d e q u e sua versão
da lei não será to talm en te alterad a pelo ple­
nário. P a ra a explicação distributivista, a im ­
portância dos diferentes tipos de resolução
está d iretam en te relacionada à qu estão da
instabilidade das m aiorias. A lim itação à ca­
pacidade d o plenário em en d a r define não
apenas q u e as preferências da com issão p re ­
valecerão sobre as do plenário; mais do que
isto, garante a própria estabilidade do p acote
distributivista a rru m ad o no interior da
comissão. Maiorias, lem brem os um a vez mais,
são instáveis, em especial quando se trata de
dividir o bolo dos benefícios distributivos.
Weingast resum e a visão sobre o ponto:
“Restrictive rules avoid all-out fights and
restrict the negotiation to the pre-floor sta­
ge. Because they often completely control
the m otions allowed in the floor, restrictive
rules not only reduce uncertainty (as em p­
hasized by Bach and Sm ith), they greatly
enhance the enforcem ent of logrolls and
other bargains. In particular, they limit the
ability of another faction from tem pting
one of the parties of the original bargain to
defect and support a new am endm ent.”
(apud Krehbiel, 1991, p.161)
E m realidade, com o se vê, na versão
distributivista a Casa acaba p or delegar às
comissões a prerrogativa de legislar na área
sob sua jurisdição. Isto p o rq u e, em geral, de
acordo com a p resu n ção dos distributivistas,
a Com issão de R esoluções d eterm in a a a p re ­
ciação da m aior p a rte dos pro jetos sob reso ­
lução restritiva (fechada ou m odificada). A
intervenção d o plenário é lim itada ao m íni­
mo. A au to n o m ia das com issões p a ra legis­
lar na á re a so b sua ju risd iç ã o a c a b a p o r ser
absoluta.
Assim, a não represen tativ id ad e da
com issão em relação à Casa d eterm in a o re ­
sultado substantivo das políticas a serem
adotadas, pois as comissões são constituídas
por aqueles m em bros com d em an d as extre­
m adas p or políticas na área. A s políticas ad o ­
tadas divergem daquelas q u e a m aioria ad o ­
taria. Isto é, um sistem a descentralizado de
decisões leva a resultados subótim os. O gas­
to público a em ergir deste sistem a será
excessivo e não seria a d o tad o pela m aioria se
posto a voto.
E m geral, o argum ento é co m p lem en ta­
do com a identificação d e dois o u tro s atores
tão interessados q u an to os m em b ro s da
com issão n o provim ento de políticas distri­
butivistas e em sua am pliação p a ra lá do ra ­
zoável: grupos de interesse e agências b u ro ­
cráticas. N esta versão do argum ento, o elei­
torad o é substituído por grupos de interesses
ou pelo gru p o politicam ente ativo no distrito.
E stes três ato res se reuniriam nos cham ados
iron triangles. O u tra s denom inações são
whirlpools, cozy triangles, subgovernments e
subsystems.
Concluím os, assim, a reconstrução das
principais peças do argu m en to distributivista.
As conclusões do m odelo são sintetizadas
por M orris Fiorina (1989, p. 122) na seguin­
te passagem:
“Com m ittee members enjoy the oportunity
to exercise great influence in a particular
area — given the pattern of comm ittee as-
sigments, often an area of considerable
concern to their districts. The agency recei­
ves support from the committee. The clien­
tele gains benefits from the program, and
the circle closes when the clientele provides
support for friendly comm ittee members.
Heterogeneity of interests across districts
and states underpins the system. One
congressman cares about federal w ater pro­
jects but not federal workers, while another
congressmen has the opposite concern.
Both are politically better off if they implicitly
trade for the right to exert disproportionate in­
fluence in the area of greater concern.”
V ejam os, n o entanto, até que po n to es­
tas conclusões são autorizadas. A Figura 3,
tom ada de Krehbiel (1988), nos auxiliará na
tarefa de precisar o poder institucional das
comissões.
13
 Figura 3
Preferências e o Poder Institucional
das C om issões
- - p - - p ----P ----P ------ P ----P ----------------c - - c ------ c ----
So Mp Mc
N esta figura tem os rep resen tad as as
preferências dos m em b ro s d e um a legislatu­
ra com relação a u m a d eterm in ad a questão.
A letra p rep re se n ta as preferências dos
congressistas n ão -m em b ro s da comissão,
m em bros ap en as d o plenário, de o n d e o p. A
letra c rep resen ta as p referências dos m em ­
bros da com issão. S o rep re se n ta o status quo,
isto é, o posicionam ento da lei atu alm en te
em vigor. O s significados de M c e M p serão
explicados abaixo.
A análise da figura baseia-se em algu­
mas simplificações q u a n to às preferências in­
dividuais. E m prim eiro lugar, indivíduos vo­
tam tendo p o r referência única e exclusiva­
m ente suas preferências na área em q uestão,
isto é, in d ep en d e n tem en te de suas p referên ­
cias em o u tras áreas; votos em q u estõ es rela­
tivas à educação pública não envolvem consi­
derações e possíveis b arganhas sobre política
energética. 3 U m a sim plificação adicional
diz respeito à consistência in tern a das p re fe ­
rências individuais: à m edida q u e nos afasta­
m os do po n to preferid o pelo indivíduo, a
preferência d este p or aq u ela opção cai m o-
notonicam ente d e form a sim étrica em a m ­
bas as direções.14
U m a vez feitas estas simplificações
quanto às preferências individuais, pode-se
aplicar o T eo rem a d o E leito r M ediano p ara
saber qual o resu ltad o das decisões coleti­
vas.15 S egundo este teo rem a, a decisão social
corresponderá ao p o n to preferid o pelo elei­
tor m ediano. É fácil e n te n d e r p o r quê. O
eleitor m ediano, p o r definição, divide a p o ­
pulação em d u as m etad es iguais, u m a à sua
direita e o u tra à su a esq u erd a. Assim, q u al­
quer proposta q u e a te n d a às preferências de
alguém à sua d ireita será d e rro ta d a pela
maioria form ada pelo eleitor m ediano e
aqueles q u e estão à su a esq u erd a. O inverso
14
ocorre com um a proposta partindo da sua
esquerda. Se o status quo estiver à direita do
eleitor m ediano, sua preferência em coalizão
com aqueles à sua esquerda será preferida
pela m aioria e não se form ará um a m aioria
capaz de derrotá-la.
Pois m uito bem: na Figura 3 M c e Pc
representam ju stam en te os pontos p referi­
dos pelo eleitor m ediano da com issão e do
plenário, respectivam ente.
N ote-se que, em relação a este últim o,
os votos dos m em bros da comissão devem
ser levados em conta. Sabem os, assim, que
se a decisão dependesse da vontade unilate­
ral da comissão, o ponto M c seria o esco­
lhido. D e o u tra form a, não havendo q u al­
q u er poder institucional das comissões, M p
será o p o n to escolhido. C onsiderem os, ini­
cialm ente, as situações em que o plenário
aprecia a lei sem poder em endá-la (resolu­
ção fechada). As situações possíveis podem
ser definidas a partir da locali^ição d e três
pontos: a posição do eleitor m ediano da
comissão (C m ), a do eleitor m ediano d o p le­
nário (P m ) e a do status quo (5o). A s pos­
sibilidades são as seguintes:
a) So e n tre P m e Cm. O plenário sem ­
pre preferirá S o à posição preferida pela
comissão. Logo, a comissão não tem com o
m elhorar a sua situação enviando a lei à
apreciação do plenário. Q ualquer lei relata­
da pela comissão será d erro tad a pelo status
q u o , posto que este está mais próxim o da
vontade d e. Pm que C m . A comissão não tem
possibilidades de explorar estrategicam en­
te 16 o seu m onopólio de relatar as leis. O
mais próximo de sua preferência q u e pode
o b ter é o p o n to So. D onde a comissão p refe­
re “fechar as p o rtas”, não relatando a lei.
b) Se, no entanto, é a comissão que se
encontra na posição interm ediária, então es­
ta pode votar sinceram ente e sua posição
d erro ta So, pois o plenário p refere Cm a So.
N esta situação, a comissão vê a sua vontade
prevalecer sobre a do plenário, feita a res­
salva de q u e o plenário está em m elhor situa­
ção após a aprovação da nova lei do que a n ­
tes. A penas o plenário preferiria um m ovi­
m en to de afastam ento mais radical d e So.
 c) A situação é mais com plicada q u an d o
Pm ocupa a posição central. A s distâncias
| Cm — Pm | e |P m — So \ d ete rm in a rã o o
resultado em plenário. Se o prim eiro term o é
m enor q u e o segundo, a com issão não tem
qualquer problem a: ela relatará C m e esta
posição d e rro ta So. N este caso, a com issão
vota sinceram ente. Se o inverso o co rrer, So
mais próxim o d e P m q u e C m d e P m , a
comissão p o d erá re la ta r a lei colocando-a es­
trategicam ente, isto é, a com issão é capaz de
m anipular a distância e n tre a lei q u e relata,
digam os Ce, e P m , o nde Ce é a p referência
estratégica da com issão. P ela disposição das
preferências a com issão p refere P m a So,
m as prefere trazer o resu ltad o final tão p ró ­
ximo q u an to possível d e C m e será d esta for­
ma q u e escolherá Ce, isto é, um a versão da
lei que seja m ais atrativ a ao plenário do que
So ao m esm o tem p o q u e a desloca p a ra tão
perto q u an to possível da su a v erd ad eira p re­
ferência, Cm. F o rm alm en te, se
P m — So = X ,
então Ce estará colocado a X - £ à direita de
So, onde £ é tã o p e q u e n o q u an to possível.
Q u an d o a lei é apreciada em plenário
sob resolução a b e rta , isto é, q u an d o o p le n á ­
rio não tem a su a capacidade d e em e n d a r li­
m itada, tu d o o q u e a com issão pode fazer é
obstruir a tram itação d e leis, ou seja, fechar
as portas. Pois, se a com issão relatar leis em
desacordo com a v o n tad e d o m in an te em ple­
nário, este pode, via em endas, torná-las com ­
patíveis com suas preferências. Q u a n d o o
eleitor m ediano da com issão p refere o statiis
quo à posição d o eleitor m ed ian o em plená­
rio, a com issão estará m elh o r o b stru in d o a
tram itação d o pro jeto . M an tid o o m o d elo es­
pacial, esta condição p o d e ser escrita da se­
guinte form a:
| Cm — So | < | Cm — P m \
E stá visto, en tão , q u e as com issões têm
um poder institucional, m as um p o d er não
tão am plo com o aq u ele vislum brado por
Fiorina na passagem citada. Ainda seguindo
as form ulações de Krehbicl, qualifiquem os
de form a mais precisa este poder. Krehbicl
distingue o p o d er positivo e negativo das
comissões. O p o d er será positivo quando
perm itir à comissão alterar a política de acor­
do com suas preferências e em direção con­
trária à preferência d o plenário. Será negati­
vo q u an d o a comissão pode frustrar a v onta­
de da m aioria m antendo o status quo ou mi­
tigando a alteração desejada pela maioria. O
q u e a análise acim a revela é q u e em nenhum
caso o p o d er da comissão pode ser cham ado
de positivo. M esm o na condição (c) acima,
q u an d o a com issão altera o status quo ao en­
viar um pro jeto estrategicam ente concebido,
a m udança se faz no sentido preferido pela
maioria.
A análise d e K rehbiel desferiu forte gol­
pe nas p retensões dos distributivistas, um a
vez q u e d em onstrou form alm ente q u e a ca­
pacidade de as comissões fazerem valer seus
interesses distributivistas na área sob sua al­
çada, se real, não tem bases institucionais. O
p o d er institucional das comissões é basica­
m en te negativo, um poder de veto, de enga-
v etam en to das propostas contrárias às suas
preferências. D ito de o u tra m aneira, a exis­
tência de bases institucionais do p o d er das
com issões fica no aguardo de dem onstração
mais com pleta. P or certo, os distributivistas
não abandonaram a liça, ap resen tan d o novos
m odelos q u e procuram dem o n strar a exis­
tência de um p o d er positivo das comissões.
E n tre estes, dois se destacam e m erecem co­
m entários: os m odelos propostos p or Sheps-
le e W eingast (1987a) e p o r B aron e Fere-
jo h n (1989a e 1989b).
Sem dúvida, o m odelo ap resen tad o por
Shepsle e W eingast é o mais festejado e acei­
to destes. O artigo tem o sugestivo n om e de
“T he Institutional F oundations o f C om m it-
tee P ow er”. A introdução e m otivação do a r­
tigo seguem as conclusões de K rehbiel já
apresentadas: o poder de “fechar as p o rtas”
ou de p ropor toda e q ualquer legislação a ser
apreciada pelo plenário não é suficiente para
caracterizar o p o d er positivo das comissões.
O s a u to res consideram , e rejeitam , um a ex­
15
plicação alternativa: a d e q u e o p o d er das
comissões basear-se-ia na deferência recip ro ­
ca dos m em b ro s das com issões q u an d o
a tuand o em plenário, um aco rd o co o p erati­
vo au to -su sten tad o , em q u e m em b ro s da
comissão A aprovam os p rojetos da com is­
são B ag u ard an d o q u e os m em bros de B fa­
çam o m esm o p o sterio rm en te, q u an d o um
projeto da com issão A vir a ser apreciado.
O s au to res n o tam que, ainda q u e seja pos­
sível arg u m e n ta r a favor d e estratégias de
cooperação deste tipo, com o, por exem plo,
aquelas d etec tad as p o r A xelrod, estas seriam
necessariam ente instáveis, pela ausência de
m ecanism os efetivos de punição p ara as
ações não-cooperativas. A dem ais, se for esta
a fonte do p o d er das com issões, n ão se p o d e ­
rá cham á-la p ro p riam e n te de institucional.
Os au to res a rg u m en tam q u e ap en as a exis­
tência de um p o d er institucionalm ente defi­
nido pode g aran tir a estabilidade do poder
em piricam ente observável das comissões. E
é este p o d er institucional cuja existência eles
procurarão d em o n stra r form alm ente.
O m odelo q u e p ro p õ em considera, de
form a estilizada é claro, a tram itação de u m a
m atéria na C asa dos R e p re se n ta n te s norte-
am ericana. E m sua tram itação a m atéria
passaria p or q u a tro estágios básicos: (a) u m a
comissão elabora e envia a lei a plenário; (b)
o plenário aprecia a lei e, n este m odelo, p ode
fazê-lo sob resolução aberta; (c) após ser
considerada e m odificada pelo Senado, for-
m a-se a C om issão d e C onferência (C onfe-
rence C om m ittee) p ara a d e q u a r as duas v e r­
sões da lei e, p or últim o, (d) a lei é votada
pelo plenário sob resolução fechada.17 Se­
gundo os auto res, a existência da C om issão
de C onferência e o fato de a apreciação dos
trabalhos desta pelo plenário se d ar sob re so ­
lução fechada estabelecem o p o d er institu­
cional das com issões. V ejam o s p o r quê.
A ntes de m ais nada, p orém , cabe expli­
car a própria existência da C om issão de C o n ­
ferência. S endo o P o d e r Legislativo n orte-
am ericano bicam eral, existe a possibilidade
de que sejam aprovadas duas versões dife­
rentes da m esm a lei; u m a lei iniciada e a p ro ­
vada na Casa dos R e p re sen tan te s vai à a p re ­
16
ciação do Senado que, ao aprová-la, pode
modificá-la. Se o fizer, terem os com o resul­
tad o duas versões diversas para a m esm a lei.
P ara chegar a um a versão única, form a-se a
Com issão de Conferência, onde m em bros
das duas Casas têm assento. O objetivo desta
comissão é ju stam en te o de chegar a um a
versão única da lei.18
O aspecto centra! que garante um resul­
tado favorável às comissões advém do crité­
rio utilizado para preenchim ento dos postos
na Com issão de Conferência. Segundo
Shepsle e W eingast (1987a), esta é form ada,
basicam ente, por m em bros da com issão que
apreciou a lei em prim eira instância. D onde
q ualquer alteração da lei em plenário seria
irrelevante, pois os m em bros da comissão te ­
riam com o revertê-la no terceiro estágio da
tram itação da lei. E m realidade, o plenário
sabe de sua irrelevância e, antecipando sua
derro ta futura, pouco modifica as leis o riun­
das das comissões. A antecipação da ação
provável da Com issão de C onferência reduz
a atuação do plenário, e, assim, m esm o que
esta não venha a ser form ada — se a lei
aprovada pelo Senado não modifica a lei
aprovada pela C âm ara — , a vontade da
comissão prevalece. A antecipação da pos­
sível ação da Com issão de Conferência é su ­
ficiente para garantir o resultado.
O m odelo baseia-se na prem issa de que
a passagem pela Comissão de C onferência é
a única form a através da qual as desavenças
en tre as duas Casas podem ser resolvidas.
E m realidade, neste m odelo, com o em vários
outros apresentados pelos distributivistas, as
norm as e regras pelas quais a Casa o pera são
tom adas com o exógenas. D ito d e o u tra m a­
neira: a C asa nunca escolhe as regras sob as
quais vai decidir as m atérias. T am pouco se
pergunta p o r q u e a Casa adotaria este tipo
de regra. As regras são dadas e fixas.
As prem issas básicas do m odelo foram
contestadas em piricam ente p or Krehbiel
( 1987b). E ste notou, prim eiro, q u e as regras
da Casa não estabelecem que m em bros da
comissão terão assento privilegiado na
Com issão de Conferência. Elas garantem as­
sento aos m em bros da m aioria a aprovar a
lei. P o rtan to , se o plenário m odificar a lei, os
responsáveis p o r esta m odificação te rã o lu ­
gar na C om issão de C onferência. O a u to r
observou ainda q u e existem in ú m eras alter­
nativas institucionais à C om issão d e C onfe­
rência e q u e estas alternativas são usadas
com algum a freq ü ên cia.19
O m odelo p ro p o sto p o r Shepsle e
W eingast a b an d o n a a d em o n stração mais
tradicional e n tre os distributivistas, q u e ten ­
de a identificar o p o d er institucional das
comissões com o seu co n tro le sobre os e stá ­
gios iniciais d a tram itação. N este m odelo, o
p o d er das com issões reside no controle que
elas detêm so b re o estágio final d a tra m ita ­
ção das m atérias. B aron e F erejo h n re to r­
nam ao m odelo m ais tradicional. N o m odelo
que pro p õ em , as com issões têm p o d eres d e­
rivados de seu controle sobre a proposição
de m atérias. O tra ta m e n to q u e dispensam ,
no en tan to , é a b so lu tam en te original, a b rin ­
do novas e prom issoras perspectivas p ara a
análise da atividade legislativa m ed ian te o
uso da teoria dos jogos. P o r esta razão, faço
u m a exposição um p ouco mais d etalh ad a do
m odelo q u e propõem .
C om o em todos os m odelos d istributi­
vistas, o problem a básico p o sto é o d e dividir
u m a certa u n id ad e de benefícios e n tre os n
m em bros da legislatura. N o en tan to , B aron
e F erejohn form alizam o conflito distributi-
vista n o interior dos cham ados m odelos de
barganha bilateral, o n d e os ato res a p re se n ­
tam um a certa “im paciência”, isto é, p refe­
rem um a certa q u an tia hoje à m esm a q u a n ­
tia am anhã. N os m odelos econôm icos, a “im ­
paciência” expressa a usual p referência te m ­
poral, posto q u e o dinheiro ganho hoje pode
ser aplicado e valerá m ais am an h ã. N o con­
texto político, m ais especificam ente, p en sa n ­
do em congressistas, a “im paciência” pode
ser relacionada âs necessidades eleitorais:
dado q u e se reeleg er é u m a função dos b e ­
nefícios distribuídos a seu distrito, postergar
decisões a carreta p erd as eleitorais aos
congressistas. Suas chances d e reeleição se­
rão m aiores se o benefício for distribuído a n ­
tes da eleição.
A simples in tro d u ção da “im paciência”
altera radicalm ente a estru tu ra do conflito
distributivista. E fácil perceb er q u e h á um a
atração m aior p or chegar a um acordo rapi­
d am en te, pois postergar o acordo im põe cus­
tos q u e am bas as partes p retendem evitar. O
m odelo é bilateral, isto é, envolve basica­
m ente dois atores, um q u e tem a p rer­
rogativa d e fazer a prim eira oferta — o direi­
to d e proposição — e um o u tro q u e acata,
altera ou rejeita a proposta feita. Sob resolu­
ção fechada, ao a to r a quem cabe agir em se­
gundo lugar só resta aceitar ou rejeitar a
proposta feita. Sob resolução aberta, as o p ­
ções ab ertas são mais complexas: o segundo
ato r p o d e aceitar a proposta, não apresen­
tando em endas e subm etendo-a a voto, ou
pode oferecer u m a em enda, isto é, su b m eter
à apreciação do plenário um a divisão a lter­
nativa dos benefícios. A em enda, p o r seu
tu rno, será o bjeto da m esm a decisão de que
foi objeto a prop osta inicial. A rejeição, no
caso da resolução fechada, e a consideração
de um a em enda sob resolução a b erta impli­
cam adiar a decisão por um a legislatura, e n ­
volvendo, assim, custos para todos.
Q u an to à resolução fechada, o d eten to r
do direito de proposição pode distribuir b e­
nefícios de form a a ob ter o apoio do núm ero
de m em bros estritam ente necessário p ara a
21
aprovação de sua proposta. Se o n úm ero
de m em bros da legislatura for ím par, e con­
siderando o voto do propositor, tem os que
ele só precisa distribuir benefícios p ara (n - 1)
/ 2 m em bros. Os restantes n / 2 podem ser
deixados sem qualquer ganho. V ê-se, assim,
q u e os benefícios a serem distribuídos não
precisam ser m uito grandes, posto q u e o be­
neficiado deve com parar o q u e lhe é o ferta­
do com o q u e poderia ganhar na próxim a ro ­
dada.
Im agine um a legislatura onde n = 3 e o s
m em bros são altam ente “pacientes”, isto é,
não descontam o futuro. Cada m em bro tem
igual probabilidade de ser reconhecido como
o propositor da divisão da unidade de benefí­
cio. Assim, aq u ele que faz a proposta pode
oferecer 1/3 dos benefícios a um m em bro
m 2 e zero a m s. O s restantes 2/3 p o d em ficar
com o propositor. O 1/3 dos benefícios con-
17
feridos a m2 é suficente para o b te r seu v o to
favorável à pro p o sta, e esta, assim, se vê
aprovada pela m aioria da legislatura. Se os
congressistas são “im pacientes” e descontam
o futuro a d ao ano, onde 0 < = d < = 1, tem os
como solução ô / 3 para ni2 e 1 - (d/3) para o
propositor. Vê-se, assim, que os ganhos do
propositor crescem com a “impaciência” dos
congressistas, isto é, com as perdas decorrentes
da ausência de acordo.
D e m aneira m ais genérica: se a legisla­
tu ra é com posta p o r n m em bros, 0 resu lta­
do, q u an d o não h ouver im paciência, é o se ­
guinte: o p ro p o sito r o b tém o voto favorável
de (n - 1) / 2 m em b ro s oferecen d o um a p a r­
cela dos benefícios igual a 1 / n p ara cada um
deles, reten d o p ara si o restan te , nada m enos
que 1 - (n - 1 ) / 2n. P a ra u m a legislatura de
500 m em bros, o p ro p o sito r p o d erá ficar com
50,1% dos benefícios. D e fato, se deixam os n
tender ao infinito, os ganhos d o p ro positor
aproxim am -se de 50 % .22 Se se desconta o
futuro tem os o seguinte resultado:
(n - 1) / 2 m em bros recebem , cada um , d/n
da unidade de benefício e o propositor fica
com 1 - d (n - 1) / 2n do total. O s ganhos do
propositor a u m en tam com a im paciência.
P ara concluir, o propositor, sob resolu­
ção fechada, fica com a p a rte do leão. Seus
ganhos estarão sem p re e n tre 1/3 e 1/2 do to ­
tal dos benefícios. O s a u to re s d em onstram ,
ainda, q u e se o p o d er d e fechar as p o rtas é
adicionado ao m onopólio d a proposição e s­
tes ganhos serão m aiores, ten d en d o à u nida­
de. A existência do p o d er d e fechar as portas
neste m odelo implica u m a alteração da regra
através da qual se decide quem te rá o direito
de fazer a p rim eira divisão. Se este direito
couber sem p re à m esm a pessoa, a expectati­
va de ganhos fu tu ro s dos o u tro s m em bros
cai quase a zero e o p ro p o sito r estará em
condições de explorar esta situação. B asta
um a parcela ínfim a d e benefícios p ara in d u ­
zir os não au to rizad o s a iniciar a m atéria a
aprovar a distribuição oferecida. Eles não
têm por q u e e sp erar m aiores ganhos no fu ­
turo e aprovam a distribuição proposta.
A situação estratégica e a análise, p o r
decorrência, se com plicam so b rem an eira se
18
a proposta é apreciada sob resolução aberta.
A complicação advém do fato d e aq u ele que
faz a prim eira proposição p o d er decidir as
chances d e aprovação de sua proposta. Se
ele p reten d er abocanhar a unidade d o b en e ­
fício, ele p o d e estar certo q u e sua propsta se ­
rá em endada. E m realidade, se n ão distribuir
benefícios a pelo m enos (n - 1) / 2 m em bros,
o propositor pode estar certo d e não ter sua
proposta aprovada p or m aioria. D e o u tro la­
do, se distribuir os benefícios igualm ente p or
todos os m em bros, ele estará certo de ter
sua proposta aprovada. Isto é, aq u ele que
faz a proposta inicial pode escolher um n ú ­
m ero k de m em bros a quem distribui benefí­
cios, o nde (n - 1) / 2 < k < n -1 . A escolha de
k determ ina a probabilidade de aprovação
de sua proposta inicial p o rq u e os restantes
( n - 1 ) m em bros da legislatura têm iguais
chances d e serem selecionados p ara decidir a
sorte de sua proposta.
E m b o ra o u tro s p arâm etro s sejam im ­
portantes, em especial o valor de ô e o ta m a ­
nho da legislatura, 0 apresentado basta para
afirm ar q u e , em geral, re so lu ção a b e rta
g a ra n te u m a distrib u ição m ais universalis-
ta dos benefícios — d ificilm ente k será
igual a (n - 1 ) / 2. A inda assim, o propositor
pode garantir p ara si m aiores ganhos, o que
depende da diferença entre k e n - l .23 No
entanto, u m a vez q u e a escolha de k envolve
riscos, sob resolução aberta sem pre há a pos­
sibilidade d e q u e a m atéria não venha a ser
aprovada. Assim, q u an to mais se aproxim ar
de zero, m aiores os riscos de apreciação sob
resolução aberta.
Os au to res concluem q u e este risco é
suficiente para induzir a legislatura a operar
sob resolução fechada. E sta conclusão segue
do preceito distributivista segundo o qual o
m aior problem a q u e os congressistas en fren ­
tam é o de assegurar para seus eleitores ga­
nhos distributivos e para si, desta form a, a
reeleição. Assim, a impaciência dos congres­
sistas pode ser assum ida com o alta, posto
q u e da distribuição d e benefícios depende
sua reeleição. P ostergar a decisão p or um a
legislatura pode ser fatal. O congressista po-
de não estar em p lenário q u a n d o a distribui­
ção voltar a ser considerada.
Concluím os, assim, a revisão dos princi­
pais m odelos ap rese n tad o s pela versão distri-
butivista. O apelo desta versão vem de sua
simplicidade: congressistas q u e rem se ree le ­
ger e p a ra isto precisam c o n te n ta r suas clien­
telas. A organização interna d o congresso
propicia o aten d im e n to d este interesse: as
comissões têm m onopólio de proposição em
sua jurisdição e são co m p o stas p o r m em b ro s
cuja sorte eleitoral m ais d ire tam e n te d e p e n ­
d e da provisão d e benefícios d e cunho clien-
telista nesta jurisdição. E vitando a instabili­
dade in eren te às m aiorias em situações co n ­
flituosas, p o d eres legislativos especiais são
transferidos às com issões, de tal so rte que
barganhas são consum adas no interior destas
e não em p lenário.24 A conclusão q u e segue
é óbvia: um governo cujo tam an h o excede o
nível ótim o. N o m ercado, um sistem a d es­
centralizado d e decisão, em que, cada indiví­
d u o persegue seu interesse individual, leva
ao bem com um . O m esm o n ã o o co rre no
m undo político: o interesse individual conspi­
ra contra o bem com um . E m u m a palavra:
na política, a ação individual racional leva a
resultados coletivos irracionais.
A Versão Informacionai
M uito provavelm ente, é u m exagero fa­
lar em um a versão inform acionai do N ovo
Institucionalism o e confrontá-la com a v e r­
são distributivista, com o se am bas se en co n ­
trassem em estágio d e desenvolvim ento sim i­
lar. O m ais co rre to talvez fosse falar do
trabalho re cen te d e K eith K rehbiel. N ão há,
por certo, u m a m assa d e trab alh os e d e a u to ­
res com parável à q u e se verifica no interior
da versão distributivista. O q u e tem o s são al­
guns poucos artigos assinados pelo próprio
K rehbiel, em co-autoria com T h o m a s Gilli-
gan, além do seu livro Inform ation a n d L e ­
gislative Organization (1991). A dem ais, a
responsabilidade p o r colocar a perspectiva
inform acionai em co n traste com a distrib u ti­
vista deve-se ao p ró p rio K rehbiel.
N o en tan to , este d e staq u e a o trabalho
de K rehbiel se justifica. K rehbiel notabili­
zou-se com o um dos pioneiros do m ovim en­
to dos Institucionalistas, sendo responsável
p or algum as das contribuições m ais im por­
tan tes para a análise form al da relação en tre
comissões e plenário. E m b o ra seu trabalho
n unca fosse to talm ente afinado com a versão
distributivista, sua crítica pode ser tom ada
p or um a dissidência interna no interior do
m ovim ento. Dissidência com andada por
um a das figuras mais ilustres do m ovim ento.
D e o u tro lado, seu trabalho lança p o n ­
tes com um a o u tra perspectiva analítica bas­
ta n te enraizada, qual seja, a perspectiva o r­
ganizacional q u e tem em N elson Polsby e Jo-
seph C ooper seus m aiores expoentes. Isto é,
con q u an to o p ere no interior do Novo Insti­
tucionalism o, o trabalho de K rehbiel perm ite
recuperar um a tradição de estudos legislati­
vos q u e fora relegada ao esquecim ento com
a ascensão do N ovo Institucionalism o.
P or certo, a justificativa m aior p ara ex­
por a perspectiva inform acionai advém da
qualidade deste trabalho. A perspectiva in­
form acionai se constrói em diálogo direto
com a versão distributivista. Cada um a das
perspectivas p arte de prem issas próprias, fa­
cilm ente identificáveis; no diálogo e n tre elas
o deb ate teórico ocupa posição de destaque.
A dem ais, u m ou tro aspecto im p o rtan te des­
te d eb ate se dá no cam po da verificação e m ­
pírica. C ada u m a das teoria§ leva a predições
particulares q u an to a determ inados aspectos
com o a com posição das comissões e suas
prerrogativas legislativas. O u seja, a resolu­
ção do conflito e n tre as teorias p erm ite o re ­
curso ao teste empírico.
D o ponto de vista teórico, a perspectiva
inform acionai com eça por afirm ar su a fideli­
d ade a dois postulados fundam entais da o r­
ganização legislativa: o do prim ado da deci­
são m ajoritária e o da incerteza q u a n to aos
resultados das políticas adotadas. Pelo já ex­
posto, percebe-se que estes dois postulados
não se coadunam com a explicação distribu­
tivista. V ejam os em detalhe o significado
destes dois postulados e suas implicações.
O postulado m ajoritário estabelece que
as escolhas feitas pela legislatura devem , em
últim a análise, ser escolhas feitas pela m aio­
19
ria de seus m em bros. M ais im p o rtan te, o
postulado aplica-se aos dois dom ínios de
escolhas em q u e o P o d e r Legislativo opera:
tanto ao v o tar leis com o ao escolher as re ­
gras e p rocedim entos a o rd e n a r seus tra b a ­
lhos.
A validade do p o stu lad o p ara am bos os
dom ínios é estabelecida a p a rtir d e um racio­
cínio simples. A C onstituição estabelece que
as decisões d o P o d e r Legislativo o bedecerão
à regra da m aioria. E stab elece tam b ém que
o Legislativo disporá so b re as regras internas
de seu funcionam ento. As decisões q u an to
às regras procedurais, p o rtan to , devem o b e­
decer ao princípio da m aioria. Assim, ao m e­
nos em princípio, tod as as decisões internas
da Casa, sejam substantivas ou procedurais,
têm por base a v o n tad e da m aioria.
A im plicação d este p o stu lad o é m elhor
com preendida to m an d o p o r referência al­
guns aspectos procedurais e seus efeitos so ­
bre as decisões refere n tes a políticas públicas
substantivas. T o m em o s o p o d er das com is­
sões de m a n te r as p o rtas fechadas com o
exemplo. Se este p o d er for efetivo, tem os
um a decisão p ro ced u ral q u e n ão o b ed ece à
regra da m aioria. U m a m inoria, a comissão,
pode im por à m aioria a su a escolha d e políti­
ca pública. Se assim for, o postu lad o m ajori­
tário estará desm entido. K rehbiel n o ta q u e o
poder das m inorias de fechar as p o rtas não
pode se op o r à v o n tad e da m aioria: a m aio ­
ria tem recursos co n tra a decisão da com is­
são de fechar a p o rta, o ch am ad o procedi­
m ento de retirada (discharge procedure).
Com a assinatura d a m aioria dos m em bros
da C asa é possível a p re se n ta r um re q u e ri­
m ento pedindo a retira d a da m atéria da
comissão; se o req u erim en to for aprovado
pela m aioria, q u alq u er um dos signatários
pode a p resen tar novo re q u erim en to solici­
tando a ajpreciação im ediata da m atéria pelo
plenário.
V ista d este ângulo, é possível perceb er
o qu an to a explicação distributivista se baseia
na prem issa de q u e alguns procedim entos
não-m ajoritários viciam a escolha de políticas
substantivas, de tal so rte q u e elas acabam
por rep resen tar a v o n tad e d e m inorias e não
20
a da maioria. A com posição das com issões é
üm p o n to em tela. S egundo a versão distri­
butivista, as comissões são com postas a p a r­
tir de um processo d e auto-seleção em que
os partidos e o plenário abrem m ão de suas
prerrogativas. P ara Krehbiel, a fidelidade ao
postulado m ajoritário decorre do fato de que
as listas partidárias devem ser votadas e
aprovadas pelo plenário. E m últim a instân­
cia, a m aioria é quem decide. O m esm o
o co rre com as resoluções pro p o stas pela
C om issão de Resoluções: estas só têm vali­
d ade q u an d o aprovadas pela m aioria em ple­
nário. Assim com o p ara o caso da distribui­
ção dos m em bros pelas comissões, a versão
distributivista considera tal aprovação m e ra ­
m ente pro fo rm a .
A disputa e n tre as duas versões acaba
p o r se resum ir a saber q u ão im p o rtan te são
estas referências à vontade da m aioria e o
q u a n to elas acabam p or influenciar as deci­
sões substantivas tom adas pela Casa. C on­
q u a n to reconheça q u e na m aioria dos casos
a referência à vontade da m aioria é re m o ­
ta ,26 a prem issa a partir da qual Krehbiel
(1991, p. 16) estru tu ra sua análise é clara:
“Majorities determ ine policy choice and
procedural choice, and no choice of the lat-
ter can undermine the fundamental princi­
pie of majoritarianism in democratic, co-
llective choice institutions.”
No argum ento desenvolvido por Krehbiel,
o postulado m ajoritário funciona de u m a
form a negativa e positiva. E m sua form a n e ­
gativa ele é usado para problem atizar a expli­
cação distributivista. Se o resultado de um
processo decisório coletivo é contrário aos
interesses da m aioria e esta detém poderes
q u e lhe perm item reverter o resultado, por
q u e não o faz? D ito de o u tra m aneira, há al­
go de incoerente na base da explicação distri­
butivista, um a vez q u e ela se baseia em um a
delegação irrestrita dos poderes da m aioria
às m inorias encasteladas nas comissões. O
problem a está em q u e o resultado deste
processo é contrário à vontade da maioria.
Se é assim, p o r q u e a m aioria não altera a o r­
ganização interna da C asa?
Colocado de o u tro m odo: dada a refe­
rência úãltim a ao princípio d a m aioria, tra ta r
as institiuições com o ex o g en am en te d eterm i­
n adas, «como fazem os distributivistas, deixa
de ser leegítimo. As regras a regular as deci­
sões n o interior da legislatura são frutos da
decisão m ajoritária d e seu s m em bros e, co­
m o tal, i devem ser ligadas às suas p referên ­
cias. Senndo direto: p or q u e o plenário optaria
por am aa rrar as suas m ãos ap recian d o m até ­
rias so b i resoluções restritivas?
O {postulado m ajoritário, em seu lado
positivo,, perm ite a K rehbiel tra ta r a legisla­
tu ra corm o um a to r único, d o ta d o de um úni­
co in te re ss e . K rehbiel tra ta a v o n tad e da le-
gislaturai com o co rresp o n d en d o à v o n tad e de
seu eleiütor m ediano. C om o já vimos, este
teo rem a aplica-se q u a n d o o espaço decisó­
rio é untidim ensional e as preferências têm
um únioco p o n to m áxim o. N este sentido,
K rehbiell escapa d o p ro b lem a da instabilida­
de ineresnte às m aiorias. A o m esm o tem po,
tal operaaçâo to rn a legítim o falar no interesse
da leg islatu ra, no singular, posto q u e esta
opera p o r m aioria e o resu ltad o da decisão
por m a io ria co rresp o n d e à v o n tad e do elei­
tor m e d ia n o .27
O se g u n d o postulado, o da incerteza
q u an to aios resultados das políticas, tam bém
serve paira diferenciar a perspectiva inform a-
cional d a distributivista. P a ra os distributivis­
tas, p a rla m e n ta re s sem p re sab em com certe­
za quais os resu ltad o s das políticas q u e ad o ­
tam . N ã o há incertezas. T o d o s os d ep u tad o s
são ig u alm en te capazes d e discrim inar com
absoluta correção quais os dividendos eleito­
rais d e su a s decisões. P a ra a perspectiva in-
form acional, congressistas decidem sem sa­
ber ao c e rto quais serão os resultados das
políticas q u e aprovam . O p o n to d e p artida é
o de q u e a inform ação é distribuída d e form a
assimétrica entre os m em bros da Casa, isto é,
alguns m em bros têm m aiores conhecim entos
que os o u tro s acerca dos efeitos das políticas
em d eterm in ad as áreas.
Assim , se p ara a perspectiva distributi­
vista as instituições são vistas en q u a n to um a
form a d e g arantir q u e os ganhos da troca
possam se r auferidos, p ara a perspectiva in-
form acional o problem a passa a ser o de ga­
rantir q u e as decisões sejam tom adas com
base na utilização da m aior q u antidade pos­
sível de inform ação. E m tese, todos os
congressistas se beneficiam se o nível de in­
form ação for m aior e, conseqüentem ente, a
incerteza q u an to aos resultados da política
ad o tad a for dim inuída. Se congressistas têm
aversão a riscos (preferem ganhos certos a
incertos, ainda que estes possam ser m aio­
res), eles terão interesse em reduzir a incer­
teza q u e cerca a adoção de políticas. A re d u ­
ção da incerteza é, assim, um bem coletivo.
R econhecer o fato de q u e a redução da
incerteza é um bem coletivo não é o m esm o
q u e afirm ar que não há problem a q u an to à
escolha institucional. A assim etria de infor­
m ações implica a existência de espaço para o
uso estratégico desta inform ação. Indivíduos
racionais, com suas preferências particulares,
podem o p tar por não fazer públicas as infor­
m ações d e q u e dispõem . D ecisões q u an to ao
desenho institucional influenciam esta dispo­
sição. Isto é, instituições serão tan to mais efi­
cientes q u an to mais induzirem os portadores
de inform ações a torná-las públicas. P ara
tanto, deve ser de seu interesse particular fa­
zê-lo. A dem ais, deve ser do interesse particu­
lar do congressista acum ular conhecim entos
em u m a determ inada área, isto é, tornar-se
um especialista.
N este sentido, é possível identificar um a
diferença norm ativa substancial e n tre a pers­
pectiva inform acional e a distributivista. P ara
esta últim a,’ o ponto de referência para a
avaliação dos trabalhos legislativos é u m ní­
vel ideal (eficiente) de intervenção do gover­
no na econom ia. A organização ótim a do
Congresso seria aquela q u e coibisse o desejo
dos congressistas de oferecer mais e mais p o ­
líticas clientelistas p ara seus eleitores. D o
p o n to de vista dos parlam entares e seus
interesses eleitorais, a organização não p o d e­
ria ser mais adequada. O u seja, o interesse
público e o dos congressistas não coincidem.
Já para a perspectiva inform acional, o ponto
de referência é a redução da incerteza ou, o
q u e é o m esm o dito de o u tra form a, garantir
q u e decisões sejam tom adas com base no
m aior volum e de inform ação disponível, as-
21
 segurando, assim, q u e os ganhos advindos da
m aior especialização d e seus m em b ro s sejam
realizados. E m u m a palavra: u m a organiza­
ção será dita eficiente se for capaz d e estim u ­
lar e retribuir a especialização.
A d espeito de serem ap resen tad as fo r­
m alm ente e do recurso à teoria dos jogos, as
idéias subjacentes à perspectiva inform acio-
nal apresen tad a p o r K rehbiel estão longe de
ser originais.28 E m boa m edida, K rehbiel re ­
cupera m u ito das antigas p reo cu p açõ es com
o bom fun cio n am en to do P o d e r Legislativo,
abandonadas pela análise cínica e realista
dos distibutivistas. Se substituím os in fo rm a­
ção e as tecnicalidades próprias à teoria dos
jogos por deliberação, verem os q u e o q u e
Krehbiel está a falar n ão é assim tão novo.
T om ar decisões a p artir da deliberação p ú ­
blica de seus m em b ro s é um a das caracterís­
ticas q u e define o P o d e r Legislativo. P a ra a
perspectiva distributivista, não há delibera­
ção no sentido preciso d o term o . C ongres­
sistas sabem o q u e q u e re m e as relações que
m antêm uns com os o u tro s lim itam -se ao
estritam ente necessário para a obten ção de
objetivos exogenam ente d eterm inados. P ara
a perspectiva inform acional, congressistas
têm incertezas e alteram suas crenças a p a r­
tir da troca de inform ações. Q u an to m aior a
quantidade d e inform ação to rn ad a pública,
via deb ate e deliberação, tan to m elh o r a
qualidade da decisão. A decisão é endogena-
m ente d eterm in ad a a p artir da in teração e n ­
tre os m em bros d a legislatura. Q u a n to m aior
esta interação, m elhor a política pública a ser
adotada.
Assim com o p ara a perspectiva d istribu­
tivista, p ara a perspectiva inform acional o
sistem a de com issões é o eixo estru tu ra d o r
da atividade legislativa. As com issões são vis­
tas, em m aior a co rd o com as análises históri­
cas d e sua evolução, com o recursos da Casa
para, via divisão d o trabalho, o b te r m aior es­
pecialização d e seus m em bros. N o en tan to , a
especialização só será benéfica p ara o co n ­
ju n to se os m em b ro s d a com issão forem in­
duzidos a p artilhar seus conhecim entos com
o plenário e não forem capazes d e garantir
para si ganhos d e cu n h o distributivista. D ito
22
de o u tra m aneira: se um a m aior especializa­
ção de seus m em bros pode rep resen tar um
ganho p ara a Casa, pode tam bém rep re­
sen tar um risco. Especialistas ten tarão reser­
var para si todos os ganhos resultantes desta
especialização. Os interesses dos especialis­
tas, em geral, estarão em desacordo com os
da maioria.
D esta form a, o q u e a versão distributi­
vista vê com o a razão de ser d o sistem a de
comissões — assegurar um sistem a de trocas
q u e garanta ganhos distributivistas — é visto
pela perspectiva inform acional com o um ris­
co a ser evitado pela organização. U m risco
q u e o grupo tem de en fren tar se p reten d e
o b ter os ganhos advindos com a m aior espe­
cialização de seus m em bros. A boa organiza­
ção legislativa será aquela q u e consegue m i­
nim izar as p erd as e maximizar os ganhos da
especialização. N as palavras de K rehbiel
(1991, p. 6 ):
“The challenge of legislative organization
within the informational framework is thus
distinctly different from capturing gains
from trade for the distributive benefit of
high-demand minorities. R ather, is to cap­
ture gains from especialization while mini­
mizing the degree to which enacted policies
deviate from majority preferred outcomes.
As in the distributive perspective, the solu­
tion is institutional. However the focus in
informational approaches is on choosing
rules and procedures that provide incenti­
ves for individuals to develop policy exper­
tise and to share policy relevant informa­
tion with fellow legislators, including legis­
lators with competing distributive interests.
Thus, legislative organization in the infor­
mational perspective consists of a set of ru ­
les and procedures that allocate resources
and assign parliamentary rights to legisla­
tors who can be expected to use resources
efficiently and to exercise rights consistent
with both individual and collective goals.”
Se estes são os objetivos de um a organi­
zação legislativa racionalm ente concebida
(rationally designed legislative organization),
vejam os o q u e d aí decorre em term os da
com posição das comissões. K rehbiel ap re ­
senta três princípios a serem seguidos:
a) Q u an to mais extrem as forem as p re ­
ferências da com issão de especialistas vis-à-
vis as preferências dos não-especialistas, m e ­
nos inform ativa será a com issão. Q u a n d o es­
pecialistas e não-especialistas têm objetivos
similares, os especialistas te rã o m aiores in­
centivos p ara revelar as inform ações q u e d e ­
têm p rivadam ente. D este princípio segue
que, em geral, as com issões não serão com ­
postas p or m em b ro s com as mais altas d e­
m andas na á re a ou p o r aqueles com p refe­
rências extrem as.
b) C om issões com postas p o r especialis­
tas posicionados em pólos opostos d o espec­
tro político serão m ais inform ativas d o que
aquelas com postas p o r especialistas de um a
posição apenas. Q u a n to m aior o n ú m e ro de
fontes independentes a q u e se pode recorrer,
tanto m aior será a inform ação recebida, so­
b retu d o q u an d o os “in fo rm an tes” são ad v er­
sários. D eco rre deste princípio q u e as com is­
sões serão h etero g ên eas q u a n to às suas p re ­
ferências.
c)Se o cu sto de especialização é m enor
para aqueles q u e possuem preferências ex­
trem as, a legislatura p o d erá rec o rre r a eles
p ara com por as com issões. A legislatura faz,
assim, uso d a especialização a n terio r d e seus
m em bros. A presunção é d e que, p o r exem ­
plo, rep resen tan tes d e distritos rurais terão
custos m en o res para se especializar nesta
área do q u e os vindos de distritos urbanos.
E stá claro o trade-off envolvido n esta esco­
lha: há u m a correlação positiva e n tre p refe­
rências extrem adas (n ã o representativas do
todo) e a especialização técnica; confiar o
trabalho a especialistas p o d e im por perdas
ao grupo.
O s pon to s (a) e (b) são facilm ente in te r­
pretáveis. O q u e eles nos dizem é q u e a com ­
posição ó tim a da com issão é aq u ela em q u e
esta é um m icrocosm o do plenário. Q u an to
mais represen tativ a d o plenário ela for, tan to
mais inform ação ela to rn ará pública na ela­
boração d o p ro je to .29 A dem ais, se a com is­
são for capaz de chegar a um consenso, este
será representativo do consenso possível em
plenário. A diferença e n tre plenário e com is­
são reduz-se ao n ú m ero d e m em bros e à
maior especialização d o órgão que, ju s ta ­
m ente, tem o m en o r n ú m ero de m em bros.
E m term os form ais, se a com issão é um m i­
crocosm o do plenário, as posições do eleitor
m ediano em um e o u tro serão b astan te p ró ­
ximas.
Postos nestes term os, os princípios (a) e
(b), em q u e pese a sofisticação form al com
q u e são apresentados, têm m uito de óbvio.
A im portância d e afirmá-los, no entanto, a d ­
vém de su a contraposição d ireta às afirm a­
ções da versão distributivista. P ara esta últi­
m a, as com issões são, essencialm ente, não
representativas das preferências q u e prevale­
cem no plenário. Mais do q u e isto, seus
m em bros ten d em a se situar no extrem o da
distribuição: aqueles que querem mais políti­
cas públicas na área. A o afirm ar q u e as
comissões devem ser representativas das
preferências a prevalecer em plenário, o que
beira o óbvio, a perspectiva informacional
cham a a atenção p ara o q u e há d e ilógico na
e stru tu ra do argum ento distributivista: por
q u e a m aioria (o plenário) delegaria a m ino­
rias não representativas o poder de decisão?
E stá claro, no entanto, que a obviedade des­
tes princípios d ecorre da prem issa de que
p a rte a perspectiva informacional: de que
existe um interesse com um a congregar to ­
dos os parlam entares, qual seja, o d e reduzir
a incerteza, e de que a organização interna
d o P o d er Legislativo visa este fim.
O p o n to (c) apo n ta para um princípio
organizacional mais d iretam ente relacionado
ao objetivo informacional assum ido por
K rehbiel. Comissões devem ser com postas
p or especialistas. P ara a legislatura, é racio­
nal aproveitar a capacitação anterior de seus
m em bros. V ale observar que K rehbiel, ao
contrário d o q u e faz Shepsle, não considera
o background profissional com o um indica­
d o r das preferências do congressista. A espe­
cialização prévia, na visão de K rehbiel, não
d eterm ina q u e a preferência do congressista
deva necessariam ente ser por m aior in ter­
venção estatal. M esm o que assim seja, não
há a presunção de que especialistas tenham
as m esm as preferências: especialistas podem
vir dos dois pólos do espectro político.
A ênfase de K rehbiel na necessidade de
23
 especialização técnica dos com p o n en tes das
comissões lhe p erm ite explicar u m a das ca­
racterísticas m arcan tes d o sistem a d e com is­
sões da Casa dos R e p rese n ta n te s n o rte -a m e ­
ricana, qual seja, o sistem a d e antiguidade
(seniority), p o r interm éd io d o qual os p resi­
dentes (chairm an) das com issões e bros se dediquem a seu trabalho. Eles terão
subcom issões são os m em bros do partido
m ajo ritário m ais a n tig o s n estas. O re s u lta ­
do d esta n o rm a é q u e os co n g ressistas n ão
têm in teresse em m u d a r d e co m issão ou
subcom issão, já q u e a antiguidade nestas é
fundam ental p ara sua carreira. A teoria dis-
tributivista explica p o r q u e m em b ro s p ro cu ­
ram certas com issões e, eventualm ente, por
que não gostariam d e tro car d e comissões
(ou subcom issões). N ão explica p or q u e a
antiguidade seria o critério q u e decide quem
deve ocupar sua presidência. A perspectiva
inform acional explica m elhor esta norm a: a
norm a da antiguidade é um incentivo à esp e­
cialização. A o d esestim u lar a troca d e com is­
sões e incentivar o trab alh o contínuo em
um a m esm a com issão, a legislatura benefi­
cia-se da m aior especialização de seus m e m ­
bros. P ara q u e o p o n to fique claro, basta
im aginar o contrário: um a legislatura em q u e
os m em bros tivessem incentivos p ara tro car
de comissões a to d o tem po.
U m a legislatura organizada racional­
m ente, interessada em c ap tu rar ganhos de
especialização técnica q u e levem à redução
da incerteza, n ão esta rá p reo cu p ad a apenas
com a com posição d e suas comissões. U m a
legislatura deste tipo dev erá estar p re o cu p a ­
da tam bém com os incentivos q u e oferece
aos m em bros das com issões. O sistem a de
antiguidade não é a única form a de fazê-lo.
N este ponto, d a m esm a form a q u e os distri-
butivistas, as aten çõ es d e K rehbiel voltam -se
para as prerrogativas e v antagens oferecidas
às comissões em sua relação com o plenário.
P ara a perspectiva inform acional, as d iferen­
tes resoluções da C om issão de R esoluções
são centrais p a ra q u e a legislatura induza os
m em bros à m aior especialização.
D e acordo com a perspectiva in fo rm a­
cional, resoluções restritivas (fechadas e/ou
m odificadas), isto é, aquelas q u e lim itam a
24
atu aç ão d o próprio plenário, incentivam a
especialização das comissões, assim com o as
tornam mais informativas. É fácil p erceber
p o r quê. Se os projetos oriundos das comis­
sões recebem este tratam en to especial, tan to
m aior será o incentivo p ara que seus m em ­
garantias de q u e seu trabalho não será to r­
nado ietra m o rta q u ando apreciado em ple­
nário. D esta form a, há incentivos à especiali­
zação. H á incentivos, tam bém , para ser mais
inform ativo. A recom pensa é a garantia das
auto-restrições que o plenário se im põe. O
plenário limita sua própria atu ação de m odo
a dim inuir sua incerteza q uanto aos resulta­
dos da adoção de determ inadas políticas. O
plenário sofre perdas, posto q u e os m em bros
da comissão p rocurarão garantir ganhos dis-
tributivistas p ara si.
O plenário só estará agindo racional­
m en te ao conferir privilégios às comissões
q u an d o estas forem representativas. Caso
contrário, estará beneficiando m em bros que
têm p re fe rê n cia s n ão sinto n izad as com as
d o m in a n te s em seu seio. Assim, d e a co rd o
com K rehbiel, esp era-se u m a associação
positiva e n tre o uso d e reso lu çõ es re striti­
vas, de um lado, e a especialização e rep re -
sentatividade das comissões, de outro.
N o entanto, o plenário não tem por que
oferecer garantias à comissão de q u e seu
projeto será exam inado sob algum tipo de
resolução restritiva. E m ten d o esta garantia,
os m em bros p erd erão o incentivo de ser re ­
alm ente inform ativos e ten d erão a garantir
para si o máximo de ganhos distributivistas.
O plenário se resguarda o direito d e agir
após conhecer a proposta enviada pela
comissão, o que lhe garante u m a vantagem
estratégica vis-à-vis a comissão: esta precisa
inform ar o plenário ao máximo p ara estar
certa de o b ter u m a resolução restritiva.
D esta form a, a perspectiva inform acio­
nal rein terp reta as vantagens legislativas
u sualm ente conferidas às comissões. C om o
no caso da com posição das comissões, a
perspectiva inform acional distingue-se da
distributivista ao ap resen tar u m a diferente
justificativa p ara a existência da instituição.
Ademais, as predições d o m odelo tam b ém
são diversas e passíveis d e tra ta m e n to em p í­
rico.
U m a p a rte considerável d o trab alh o de
K rehbiel é voltada p ara o te ste das predições
alternativas dos dois m odelos. Q u a n to à
com posição das com issões, o n d e a versão
distributivista prevê com issões com postas
por m em bros cujas p referências são n ão re ­
presentativas do corpo, p o rém hom ogêneas,
a versão inform acional prevê preferências
mais afinadas com o eleitor m ediano da le­
gislatura e, adem ais, h eterogêneas. N ão é o
caso de en tra r em detalhes desta análise. U m
ponto apenas m erece destaque: a análise de
K rehbiel difere da de Shepsle e dos dem ais
estudos em píricos so b re o tem a cuja base de
dados é a d em an d a dos congressistas p o r p o ­
sições nas com issões. A suposição é d e que
se pode inferir o co m p o rtam en to fu tu ro do
congressista a p artir d e su a dem an d a. C om o
o congressista é o rien tad o p elo d esejo de se
reeleger e p ara se reeleger ele q u er oferecer
benefícios a seus eleitores, a inferência p a re ­
ce legítima. N o en tan to , n en h u m e stu d o dis­
tributivista d em o n stra, ou m esm o testa e m ­
piricam ente esta inferência.
A análise de K rehbiel to m a o co m p o rta ­
m ento do congressista com o o b jeto d e análi­
se, com p aran d o os m em b ro s e não-m em bros
da comissão. Sua base d e dados é construída
a partir das avaliações d a atividade dos
congressistas feitas pelos d iferentes grupos
de pressão. D e posse das n o tas dadas p o r es­
tes grupos a todos os parlam en tares, K reh ­
biel com para m édias e variâncias p ara m e m ­
bros e n ão-m em bros das comissões. A co n ­
clusão a q u e chega é d e que, p ara a m aior
p arte dos casos,3 a teo ria inform acional ex­
plica m elhor q u e a distributivista a com posi­
ção das comissões.
A dem ais, K rehbiel re in te rp re ta um dos
achados mais fortes d e Shepsle: o de q u e o
passado profissional d o congressista é um
dos fato res explicativos m ais im p o rtan tes n a
determ inação d a com issão a que este virá a
se filiar. P a ra Shepsle, o background profis­
sional é to m ad o com o indicação dos in teres­
ses a serem defendidos pelo p arlam en tar e
indício d e su a n ão representatividade. P ara a
perspectiva informacional, o m esm o achado
tem explicação alternativa: a legislatura usa a
especialização prévia dos congressistas e di­
minui, assim, os custos de especialização em
q u e precisa incorrer. N este caso, os achados
das d u as versões são os mesmos; as in terp re­
tações é que são diferentes.
As duas versões tam bém diferem q u an ­
to às predições que fazem sobre o uso de re ­
soluções restritivas. A versão distributivista,
neste ponto, ten d e a ser m enos precisa. O a r­
g u m en to ten d e a ser genérico: para perm itir
e garantir ganhos advindos das trocas de
apoio, as comissões receberão tratam en to
especial para seus projetos. E m especial, os
projetos das comissões estarão garantidos
contra a possibilidade do plenário desm on­
tar, via em endas, o pacote distributivista por
elas acertad o .31 As hipóteses postas pela
perspectiva inform acional são mais com ple­
xas e envolvem o em prego de diferentes re ­
soluções, de acordo com as circunstâncias,
com o a especialização de um a comissão, a
sintonia en tre as suas preferências e as do
plenário, e a heterogeneidade de preferên ­
cias n o interior da comissão. C om o vimos,
Krehbiel prevê um a associação positiva entre
cada um destes elem entos e o recurso a re ­
soluções restritivas. M ediante sofisticada e
com plexa análise em pírica ele enco n tra for­
tes indícios em apoio às suas hipóteses e, por
decorrência, apo n ta para a fragilidade das
previsões feitas pelos distributivistas.
Concluo esta seção sublinhando a im ­
portância d o trabalho realizado p o r K reh ­
biel. Seu livro é exem plar. T eorias divergen­
tes são apresentadas e confrontadas. D ife­
rentes predições são subm etidas à prova dos
fatos. E neste p o n to reside um a d e suas prin­
cipais virtudes. A o ap resen tar evidências em ­
píricas, mais do q u e ao discutir a teoria, seu
trabalho levanta sérias dúvidas sobre a plau­
sibilidade do m odelo distributivista. O apelo
d a teo ria distributivista, a simplicidade e
plausibilidade de suas prem issas — congres­
sistas q u e pensam só em se reeleger e que,
portanto, só se ocupam de políticas clientelis-
tas — não resistem ao teste empírico. O
25
m undo da política p arece ser governado por
racionalidades m enos estreitas e simplistas.
A Versão Partidária
A inda q u e b a sta n te diversas, as versões
distributivista e inform acional g uardam u m
ponto essencial em com um : o reconheci­
m ento da cen tralid ad e das com issões e n ­
quanto os eixos estru tu ra d o re s d a atividade
legislativa. T al reconhecim ento tem com o
requisito básico a concom itante afirm ação
da fraqueza dós p artidos políticos. E m geral,
partidos e com issões ten d em a ser pensados
com o ap o n tan d o p ara m odelos opostos de
organização legislativa.
A versão partidária rejeita esta d ico to ­
mia. D e aco rd o com seu s p ro p o n en tes, o sis­
tem a de com issões deve ser en ten d id o to ­
m ando p o r referência os próprios partidos.
A o invés de ver as com issões com o u m a fo r­
m a de organização legislativa q u e independe
dos partidos, estes a u to res p ro p õem q u e elas
sejam entendidas com o u m a form a de g o ­
verno partidário. N as palavras d e Cox e
M cC ubbins (1993, p. 2):
“This book reevaluates the role of parties
and comm ittees, and the interactions be­
tween then in the post-W orld W ar II House
of Representatives. O ur view is that parties
in the H ouse — especially the majority
party — are a species of ‘legislative cartel’.
These cartels usurp the power, theoretically
resident in the House, to m ake rules gover­
ning the structure and process of legisla­
tion. Possesion of this rule-m aking power
leads to two main consequences. First, the
legislative process in general — and the
com m ittee system in particular — is stac­
ked in favor of m ajority party interests. Se­
cond, because m em bers of the majority
party have all the advantages, the key pla­
yers in most legislative deals are members
of the m ajority party, and the m ajority party
central agreements are facilitated by cartel
rules and policed by cartel’s leadership.”
N este sentido, a versão partid ária pode
ser tom ada com o a versão m ais h eterodoxa
das três aqui analisadas. A opinião d e q u e os
partidos n o rte-am erican o s são fracos é b as­
tante dissem inada e, sem exagero, beira o
26
consensual. E sta fraqueza m anifestar-se-ia
tan to na arena eleitoral q u an to na legislati-
va. N o entanto, é preciso relativizar a em ­
preitada dos autores. A hipótese não é a de
q u e os partidos norte-am ericanos sejam
com paráveis aos europeus. N ote-se que, na
passagem acim a, a afirm ação é de q u e os
partidos agem por interm édio das comissões.
U m a parcela considerável dos trabalhos
dos au tores é voltada para a crítica do que
eles cham am de m odelo explicativo centrado
na autonom ia das comissões. E ste m odelo,
com o vimos, sustenta-se em dois pontos es­
senciais. E m prim eiro lugar, o de que as
comissões são com postas por m eio de um
processo de auto-seleção, conform e su sten ­
ta, por exemplo, Shepsle. O segundo ponto é
a norm a da antiguidade, segundo a qual a
presidência das comissões é ocupada pelo
m em bro mais antigo d o partido m ajoritário
na comissão.
C om o já discutim os o prim eiro ponto
anterio rm en te, concentrarei a exposição no
segundo p o n to .33 A conseqüência da existên­
cia da norm a da antiguidade p ara um a expli­
cação que p rocure privilegiar os partidos é
clara. Sob o im pério desta regra, os partidos
perdem o controle sobre um dos postos-cha-
ve para a organização d a atividade legislati­
va. A quele q u e ascende à posição de presi­
d en te da com issão nada deve ao partido e
p erm anecerá no cargo in d ependentem ente
d e sua afinidade com a linha partidária.
A em p reitada com a qual Cox e
M cC ubbins se d efrontam neste p o n to é das
mais espinhosas. A relação en tre a norm a da
antiguidade e a limitação q u e ela rep resen ta
à atuação do partido não poderia ser mais di­
re ta e clara. A dem ais, trata-se de um ponto
extrem am ente bem docum entado: as viola­
ções desta n o rm a no pós-guerra contam -se
nos dedos d e um a mão; no mais das vezes, a
presidência da com issão sem pre coube ao
seu mais antigo m em bro do partido dom i­
nante.
A o concentrarem -se no p o n to final do
processo, as análises q u e ap o n tam para a
não violação da norm a da antiguidade p o ­
dem p erd er a atu ação an terio r do partido. O
 partido pode selecionar ao longo do tem po,
não reconduzindo à com issão os congres­
sistas m enos afinados com a linha partidária.
O mais antigo na com issão seria, assim, um
m em bro necessariam en te fiel ao partido, se­
lecionado ao longo d o tem po. E m b o ra a re ­
condução à com issão tam b ém seja um a re ­
gra estabelecida e aceita, ela n ão é tão forte
com o a da antiguidade. Os au to res, no e n ­
tanto, não são capazes d e en co n trar um a
ação quan titativ am en te significativa dos p a r­
tidos. V iolações no direito d e recondução
nos estágios iniciais do processo são mais fre­
qüentes que a o final. M as não se pode dizer
que deixam de ser exceções.
N o en ta n to , a aplicação da punição a
m em bros desviantes é suficiente p ara d e ­
m onstrar a possibilidade d e o p artido vir a
punir seus m em bros. D esta form a, a q u estão
passa a ser o u tra: se têm este poder, p o r q u e
os partidos o usam tã o rara m en te? A expli­
cação usual é d e q u e os partidos, em especial
os órgãos partidários q u e poderiam pu n ir os
m em bros desviantes — a C om issão de
Comissões e o caucus — são controlados p o r
seus m em bros m ais velhos, ju sta m e n te
aqueles com interesse em m an ter a n o rm a
da antiguidade. N esta versão, o partid o divi­
dir-se-ia em d u as facções: os jovens e os v e­
lhos. Os a u to re s p ro p õ em u m a explicação al­
ternativa, basead a na cisão e n tre as facções
regionais d o P artid o D e m o c ra ta:34 a divisão
en tre o Sul e N ordeste. C om o esta divisão
rachava literalm ente as instâncias decisórias
do partido, não havia possibilidade d e este
seq u er considerar q u estõ es relativas à disci­
plina partidária. Se a hipótese for co rreta, a
ocorrência d e violações da reg ra da antigui­
dade deve estar correlacionada à solução dos
conflitos internos d o p artido. O s a u to re s re ­
visitam as evidências p ara testa r esta h ip ó te ­
se e en contram evidências em apoio a ela.
É impossível re c u p e ra r este d eb a te e m ­
pírico nos limites d este artigo. Im p o rta frisar
a linha de arg u m en tação oferecida pelos a u ­
tores. As evidências em favor da desim por-
tância dos p artidos políticos são re in terp reta-
das tendo p o r referência a divisão in tern a do
partido m ajoritário. O s p artidos foram m e ­
nos im portantes no período em q u e o P a rti­
do D em o crata esteve cindido em suas duas
facções regionais.
O s a u to res apresentam o m esm o tipo
d e arg u m en to ao analisarem as votações n o ­
minais. A conclusão da volum osa literatura
sobre o tem a é b astan te conhecida: a existên­
cia de um declínio secular da im portância
dos partidos na determ inação dos votos dos
congressistas. O s au to res revisitam evidên­
cias empíricas, distinguindo dois tipos de v o ­
tos partidários: as votações q u e envolvem te ­
m as no interior da agenda partidária e a q u e ­
las referidas a tem as fora desta agenda. A in­
clusão de um a votação na agenda partidária
d ep en d e da atu ação das lideranças p artidá­
rias. U m a votação deve ser tom ada com o re ­
levante para m edir a unidade partidária
q u an d o suas lideranças de algum a form a se
envolvem e atu am no sentido de influenciar
o resultado. A dem ais, p ara q u e seja de fato
p arte d a agenda partidária, é necessário q u e
o o u tro partido se posicione de m aneira
oposta. E m term os de operacionalização da
variável analisada, os au to res tom am com o
indicadores do envolvim ento d o p artido os
votos de seus líderes (leaders and whips).
D esde q u e estes votem na m esm a direção, o
voto será considerado p arte da agenda parti­
dária.
U tilizando-se desta distinção, a conclu­
são dos au to res é previsível. N o interior da
agenda partidária não ocorre declínio da
coesão partidária. A coesão partidária é m e­
nor e declinante com o tem po fora da agen­
da partidária. A participação relativa das vo­
tações no interior da agenda partidária no
total das votações, no entanto, é declinante
a té m eados dos anos 70. O u seja, ã m edida
que o cisma e n tre as duas facções regionais
do P artid o D em ocrata se tornava mais e
mais explosivo, m enor era a capacidade do
p artido de incluir tem as em sua agenda.
À m edida q u e a cisão partidária se to r­
na m enos relevante — as duas facções regio­
nais do P artid o D em ocrata deixam de ser
tão distintas com as modificações sócio-eco-
nôm icas ocorridas no sul dos E U A , ao m es­
m o tem p o q u e o P artid o R epublicano con-
27
segue, finalm ente, p e n etra r e lançar raízes
nesta região — , o q u ad ro se altera radical­
m ente. A agenda partid ária se alarga. Se a
série histórica é estendida p ara os anos 80, a
análise tradicional — a q u e não distingue a
agenda partidária — revela um a inversão da
tendência secular n o tad a a n terio rm en te pela
literatura: a coesão partidária cresce signifi­
cativam ente a p artir d e m ead o s dos an o s 70.
A conclusão dos a u to res encontra-se na se­
guinte passagem :
“These results seem to us precisely those
that would be expected were a system of
‘conditional party governm ent’ (Rhode,
1991) in operation throughout the postwar
era. The gist of conditional party govern­
ment is that the party leadership is active
only when there is substantial agreem ent
among rak and file on policy goals, [f this
hypothesis is true, one would expect that
decreases in party hom ogeneity should
lead, not to decreases in the level of sup­
port given to leaders when they take a
stand, but ra th e r to leaders taking fewer
stands. This is essentially what we find.”
(Cox e M cCubbins, 1993, p. 155)
A conclusão a q u e chegam , p o rtan to , é
similar à obtida ao analisarem as violações ao
sistem a de antiguidade. U m partid o cindido,
a ponto de seus líderes v o tarem em direções
opostas, por definição n ão é capaz d e agir de
m aneira concertada. A referência à existên­
cia de um governo p artidário condicional
(conditionalparty governm ent) n o pós-guerra
tem por objetivo precisar o alcance do a rg u ­
m ento. P artidos n ã o podem ser desconside­
rados. E m boa p arte do p eríodo estiveram ,
digamos assim, d o rm e n tes p o rq u e divididos.
A inferência d e q u e eles ten h am p o d eres n u ­
los é incabida. N ão se trata, p or certo, d e p u ­
xar o arg u m en to p ara o o u tro extrem o, de se
afirm ar a existência d o governo p artid ário à
européia. P o r isto o qualificativo condicional
— um governo partid ário condicional.
V ale n o ta r q u e o condicionante a p re ­
sentado pelos a u to re s tem algo d e paradoxal:
o partido será efetivo q u an d o as preferências
forem hom ogêneas. H á algo d e e stran h o em
observar q u e as lideranças d e u m partid o só
serão capazes d e agir q u a n d o as preferências
dos m em bros d o partid o forem hom ogêneas.
28
N este caso, no limite, as lideranças e o p ró ­
prio partido são desnecessários. Partidos se
definem ju sta m e n te pela sua capacidade de
disciplinar a ação de seus m em bros. Parece
bastante com plicado falar em um governo
partidário, m esm o q u e condicional, quando
os líderes do partido m ajoritário votam em
direções opostas nas questões m ais canden­
tes, com o aquelas envolvendo os direitos ci­
vis e a G u erra d o V ietnã.
D e toda form a, o trabalho em pírico de
Cox e M cC ubbins é bastante convincente:
um a vez su p erad a a cisão radical e n tre as
facções regionais do P artido D em ocrata, há
um a reversão dos indicadores usualm ente
utilizados p ara d em onstrar a fraqueza cres­
cente dos partidos. E m lugar d e declínio, no­
ta-se a ascensão dos partidos. E m especial, a
indicação de presidentes de comissões e das
subcom issões passa a ser mais diretam ente
controlada pelo partido e as votações nominais
mostram um a crescente coesão partidária.
A té aqui expus os pontos em q u e a v er­
são partidária revê as interpretações tradicio­
nais sobre a im portância dos partidos políti­
cos no interior do C ongresso norte-am erica-
no. E sta p arte do trabalho p ode ser resum i­
da com o a rein terp retação das evidências
tradicionalm ente usadas p ara provar a fra­
queza dos partidos norte-am ericanos. O
ponto a ser ap resen tad o a seguir é, talvez, o
mais im portante do trabalho dos autores.
E stes m o stram q u e a principal fo n te de p o ­
der dos partidos no interior do Congresso
advém de sua capacidade de controlar a
agenda decisória, isto é, de determ in ar q u a n ­
do e o q u e será objeto de decisão.
O p o d er das comissões, no argum ento
clássico, advém ju stam en te de seu controle
sobre a agenda. O poder de fechar as portas
é basicam ente um p o d er deste tipo: a comis­
são decide unilateralm ente o q u e será ou
não objeto de decisão. C om o vimos, o arg u ­
m ento distributivista d epende d e to rn ar ir­
relevante a tram itação dos projetos após a
sua passagem pelas comissões. O u bem ao
plenário é negada a possibilidade de ação,
po rq u e este considera o p rojeto sob resolu­
ção fechada, ou en tão ele antecipa a atuação
 revisora da C om issão d e C onferência e deixa
de atuar. A v o n tad e da com issão acab a por
prevalecer e a agenda decisória é to talm en te
ditada pelas p róprias com issões.
A o discutir a existência da C om issão de
Resoluções, já apresentei razões q u e p erm i­
tem questio n ar esta visão: as m atérias envia­
das pelas com issões a plenário não são incluí­
das au to m aticam en te na p au ta. E m realida­
de, se esperarem p o r su a vez, de aco rd o com
a o rdem de chegada, o resultado, m u ito p ro ­
vavelm ente, é q u e nunca serão v o tad as pelo
plenário. P ara q u e sejam votadas, p o rtan to ,
é necessário q u e sejam o b jeto d e tratam en to
diferenciado. B asicam ente, o speaker, o líder
do partido m ajoritário e a C om issão de R e ­
soluções são as três instâncias com p o d e r p a­
ra conferir prioridade à apreciação d e p ro je­
tos.35
O u seja, o speaker, o líder da m aioria e
a C om issão de R esoluções estão em posição
análoga à das com issões. E les d etêm o p o ­
der, p o r exem plo, d e fechar as portas. Isto é,
podem m uito sim plesm ente deixar d e incluir
na pauta aqueles p rojetos q u e considerarem
contrários às suas preferências, ou m elhor,
contrários às p referências d o partid o q u e
representam .
E m realidade, o p o d er destes é superior
ao das com issões, um a vez q u e estas preci­
sam , ao decidir o q u e fazer com um a lei, a n ­
tecipar a ação dos a to res situados no estágio
ulterior. D e n ad a a d ian tará, p o r exem plo, a
um a com issão d om inada p o r u m a aliança
en tre republicanos e d em o cratas conserva­
dores enviar a plenário u m a lei à direita das
preferências dos q u e têm p o d er d e incluí-la
na pauta. Se a considerarem inferior ao sta-
tas quo, estes n ão a incluirão na p a u ta e a
m atéria será engavetada. P o rta n to , as com is­
sões precisam an tec ip ar a ação daqueles que
decidem a so rte da m atéria no estágio se­
guinte de sua tram itação.
O tem p o disponível para apreciação de
m atérias em plenário d esem p en h a um papel
im portante p ara os resultados. Q u a n to mais
o tem po p ara apreciação das m atérias for
escasso, m aior o p o d er de ag en d a do partid o
no final do processo, posto q u e mais fino e
exigente pode ser o critério q u e utiliza p ara
incluir m atérias na pauta. D esta form a, a d e ­
cisão das com issões d o q u e enviar à conside­
ração do plenário torna-se m ais d ep en d en te
da concordância do partido m ajoritário. Es-
pera-se q u e as m atérias sejam incluídas na
pau ta de acordo com as preferências d o p a r­
tido m ajoritário.
E m boa m edida, ao levantar a existência
deste p o der partidário de determ in ar a ag en ­
d a nos estágios finais da tram itação da m a té ­
ria, os auto res descobriram um verdadeiro
ovo de C olom bo. A analogia en tre este p o ­
d er de agenda e o poder das comissões é
m uito forte p ara não ter sido notad a a n te ­
riorm ente. M uito provavelm ente o foi. A n o ­
vidade está em tra ta r o speaker, o líder da
maioria e a C om issão de R esoluções com o
rep resen tan tes d o partido.
Conclusão
As versões aqui reconstruídas são ofere­
cidas p o r seus au to res em oposição um as às
outras: E m especial, tanto a versão inform a-
cional com o a partidária constroem -se em
oposição d ireta à versão distributivista. A
confrontação e n tre as diferentes versões não
se limita ao cam po teórico. U m a parte consi­
derável do d e b ate é empírico. C ada um a das
versões implica um conjunto de predições
postas a teste.
D esta form a, tudo parece indicar que as
três versões são m u tu am en te exclusivas.
Q u an to a isto não há dúvidas. Será m uito di­
fícil conciliar as três versões, ainda que os
pontos de contato não deixem d e existir. P or
exem plo, algum as das predições podem ser
igualm ente explicadas pelas três perspecti­
vas. H á, p o r certo, um a diferença de grau,
m as as três não são refutadas pela constata­
ção d e q u e algum as comissões são preenchi­
das p o r congressistas com preferências extre­
m as na área. A hipótese distributivista é con­
firm ada desta form a; a inform acional argu­
m enta que, em alguns casos, esta é a única
form a de o b ter os ganhos de especialização,
en q u an to a partidária afirm a q u e para ga­
rantir a máxima probabilidade de reeleição
da m aior p arte d e seus m em bros é racional
29
que o partido form e com issões com altas d o ­
ses de clientelísmo.
A deferência p a ra com a com issão tam ­
bém pode ser explicada pelas três teorias.
P ode ser ditada pelo reconhecim ento da
m aior especialização d esta, pode ser ditada
pelo interesse na reciprocidade de tra ta m e n ­
to en tre com issões desejosas d e ap ro v ar polí­
ticas clientelistas, com o p o d e ainda d em o n s­
trar a capacidade d o p artid o m ajoritário de
im por a sua vontade.
U m a rg u m en to histórico p o d e perm itir
com patibilizar alguns asp ecto s das três v er­
sões. D e fato, com o n o tam en faticam en te os
propo n en tes da versão p artidária, a C asa dos
R epresen tan tes m u d o u m u ito a partir de
m eados dos anos 70. N ão p o r acaso, p o r esta
época, a C asa passou p o r im p o rtan tes re fo r­
mas institucionais, e n tre elas a criação de
subcom issões com p o d eres análogos aos das
comissões. Assim é q u e a história da Casa
dos R e p resen tan tes n o p ó s-guerra ten d e a
ser dividida em perío d o p ré e pós-reform a.
Shepsle n o ta q u e os m odelos distributi-
vistas descrevem b asicam ente o C ongresso
qu e to m a corpo no pós-S egunda G u e rra e
que d esaparece com as refo rm as dos anos
70. O processo d e m u d an ça g an h ara força já
nos anos 60. O equilíbrio existente no p as­
sado é caracterizado com o rep o u san d o sob
um a “conspiracy betw een jurisdiction and
geography” (Shepsle, 1989, p. 262). O que
q uebrou tal equilíbrio? Shepsle apresenta
três processos in d ep en d e n tes com o cau sad o ­
res da ru p tu ra . O prim eiro é o crescim ento
do sta ff a serviço d o congressista. A través de
seu sta ff o congressista passou a ser mais in­
dependente, ganhando maiores possibilidades
de atu ar em várias fren tes a o m esm o tem po.
A deferência d o congressista individual para
com a com issão n ão precisa mais ser a n o r­
m a a guiar os congressistas. O plenário acaba
por ser revalorizado e o n ú m e ro d e em endas
às propostas das com issões cresce.
O seg u n d o processo identificado por
30
Shepsle diz respeito a m udanças econôm icas
e dem ográficas e seus efeitos sobre os distri­
tos eleitorais. A o longo dos anos 60, mais e
m ais estas m udanças sócio-econôm icas
“produced congressional districts that were
neither purely rural nor so purely urban as
they had been. Increasingly, the districts
were mixed, often including a m ajor city
and a num ber of towns, as well as perhaps
some rural areas. M em bers interests began
to reflect this heterogeneity.” (Shepsle,
1989, p. 244)
O terceiro processo é o da transform a­
ção da representação d em ocrata sulista:
m ais e mais o Sul e o N o rd este passaram a se
assem elhar. O conservadorism o dem ocrata
no Sul foi q u eb rad o com a e n trad a dos n e ­
gros na aren a política e com as transform a­
ções econôm icas lá ocorridas. O co m p o rta­
m ento dos d ep u tad o s sulistas, q u e era bem
m ais próximo dos republicanos, com eçou a
se assem elhar ao dos dem ocratas do N orte-
N ordeste. C om o conseqüência, os republica­
nos fizeram suas prim eiras investidas bem -
sucedidas no Sul. O resultado deste processo
foi um a crescente hom ogeneização dos p a r­
tidos e do grau de conflito e n tre eles. A con­
clusão de Shepsle, neste ponto, acom panha a
dos defensores da versão partidária: em fun­
ção destas transform ações ocorreu um a con­
centração d e poderes nos órgãos partidários
— o caucus e o speaker — às expensas das
com issões e seus presidentes.
P ara Shepsle, o novo C ongresso que
em erge das reform as dos anos 70 não está
em equilíbrio: há um a tensão en tre o parti­
do e a iniciativa individual dos congressistas,
an corada em seu im enso sta ff? 6 C om o ele
afirm a em u m a passagem : “Party, it would
seem , is on the rise. B u t so, to o a re the
m em ber enterprise.”
(Recebido para publicação
em m arço de 1994)
 Notas

1. Ao longo deste artigo usarei estável com o sinônim o p ara a existência de equilíbrio, um
term o com um significado técnico preciso. D izer que um a decisão corresponde a um
equilíbrio significa q u e n en h u m dos p articipantes d o gru p o p ode m elhorar a sua posição
unilateralm ente, d o n d e a estabilidade.
2. Leia-se preferido a o n d e ap arece > .
3. E n tre os estudiosos d o C ongresso, a prim eira form ulação explícita desta prem issa deve-
se a M ayhew (1974). F en n o (1973) já havia reduzido os objetivos dos congressistas a
três: reeleição, influência e fazer boas políticas. M ayhew afirm a q u e se reeleger “has to
be the proxim ate goal th a t m ust be achieved over and over if o th e r ends are to be e n te r­
tained [...] F o r analytic purposes, th erefore, C ongressm en will be treated in the pages to
com e as if they w ere single-m inded reelection seekers” (M ayhew, 1974). Econom istas já
haviam chegado a tal conclusão bem antes. P or exemplo, o livro de A nthony D ow ns
(1957).
4. C om o verem os ao longo d este artigo, boa p arte do debate, tan to teórico com o empírico,
e n tre as três versões do N ovo Institucionalism o consideradas neste texto gira em to rno
d estas du as questões.
5. D e fato, esta foi a prática d om inante até m eados dos anos 70. A partir de então, passou-
se a reconhecer a com petência con co rren te das comissões p ara determ inadas m atérias.
Tal alteração com plica o esq u em a explicativo dos distributivistas.
6. H á lim ites a este p o d er. V e r adiante.
7. C om o os veteranos ten d em a p erm an ecer nas comissões q u e ocupavam na legislatura
anterior, a explicação da distribuição dos calouros é suficiente para explicar quase todos
os casos.
8. D avidson é co-autor com W alter J. O leszek de um dos mais im portantes e utilizados text­
b ooks sobre o C ongresso norte-am ericano, Congress and its M em bers, onde esta posição
é reafirm ada. V er D avidson e O leszek (1990, pp. 203 e segs.).
9. Críticos desta visão n o tam q u e este p o d er não é absoluto. V er a crítica de Krehbiel
adiante.
10. As leis são separadas em q u a tro diferentes calendários para fins de apreciação do plená­
rio: Privado, Consenso, Casa e U nião ('Private, C onsent, H ouse e U nion), os dois prim ei­
ros trata n d o das leis não-controversas.
11. P a ra um a descrição dos diferentes calendários e outros expedientes p ara descongestionar
a p au ta, ver D avidson e O leszek (1990, pp. 315 e segs.). V olto ao te m a adiante.
12. O ptei p or traduzir R ules C om m ittee por C om issão de R esoluções p o rq u e este com itê
p ro p õ e o q u e no C ongresso brasileiro se cham aria de resoluções legislativas.
13. D ito de u m a m aneira m ais técnica: o espaço decisório é unidim ensional, donde as p re fe­
rências dos indivíduos p o d em ser dispostas em um a reta.
14. T ecnicam ente, p a ra q u e esta condição seja verdadeira, é necessário que as preferências
possam ser rep resen tad as p o r funções contínuas com um único ponto máximo, d ecres­
cendo m onotonica e sim etricam ente em am bas as direções.
15. N o te-se q u e , atrav és d esta s prem issas, esta m o s escap an d o dos p ro b lem as postos p o r
A rrow e McKelvey. Isto é, sob estas prem issas a indeterm inação da escolha social d e sa­
parece.

31
16. V o tar estrateg icam en te significa não ap resen tar a sua preferência real (sincera) com o
fim de o b te r resultados mais próxim os do preferido. O v o to estratégico p arte da anteci­
pação do voto dos o u tro s e dos efeitos possíveis de diferentes opções.
17. D e acordo com Cox e M cC ubbins (1993), falta a este m odelo um estágio essencial,
aquele em q u e a m atéria é incluída na agenda para apreciação em plenário. Isto é, após
ser rem etida pela com issão, su a inclusão na agenda decisória não é autom ática, d epen­
d endo d e decisões do speaker e da C om issão de R esoluções, am bos os órgãos controla­
dos pelo p artid o m ajoritário. V er adiante.
18. O Brasil tam b ém é bicam eral, m as ad o ta o u tra m ecânica p ara resolver as possíveis desa­
venças e n tre as Casas. A qui, cab e à C asa iniciadora a últim a palavra. P o r exemplo, a le­
gislação iniciada e aprovada na C âm ara segue p ara a apreciação do Senado e, se modifi­
cada, re to rn a à C âm ara, q u e acata ou rejeita a modificação proposta. Sua decisão, salvo
veto presidencial, é final. N ote-se q u e o Senado no Brasil, ao contrário dos E U A , ta m ­
bém tem a capacidade de iniciar legislação, caso em que terá a últim a palavra.
19. D escrevê-las nos levaria a p en as a co n sid erar as minúcias regim entais do C asa dos R e ­
p resen tan tes.
20. E m verdade, esta p e q u en a alteração garante q u e se escape das previsões de A rrow e
McKelvey. L em b re-se q u e nos teo rem as apresentados p o r estes dois auto res o processo
de votação n ão ac arre ta custos.
21. O term o técnico na literatu ra para m aiorias exatas é coalizão vitoriosa mínim a (m inim al
winning coalition), te rm o cun h ad o p or R iker (1963).
22. Assim, a parcela dos benefícios auferidos pelo propositor decresce com n. P o r o u tro la­
do, a desigualdade e n tre seus ganhos e os dos outros m em bros cresce com n. Isto é,
q u an to m aior a legislatura, mais desigual a distribuição dos benefícios.
23. E d ep en d e tam b ém d e d. Q u a n to mais os m em bros forem im paciantes, d — > 0, m aio­
res os ganhos do propositor.
24. N ote-se q u e a origem destas instituições não é discutida pelos distributivistas. O convite a
u m a explicação d e tipo funcionalista é bastante forte: estas instituições existem p orque
são as q u e m elh o r a ten d e m a o interesse dos congressistas em se reeleger.
25. N o Brasil, m atérias tam b ém são inicialm ente rem etidas às comissões que, em geral, não
têm prazo p ara su a apreciação. A retirad a da m atéria da comissão pelo plenário pode ser
feita m ed ian te aprovação d o req u erim en o d e urgência. E n q u an to o em prego d o req u eri­
m ento de retira d a é ex trem am en te raro na Casa dos R epresentantes, a urgência é usada
com freqüência na C âm ara dos D ep u tad o s. N os E stados U nidos, p ara q u e o req u e ri­
m en to seja considerado, deve co n tar com a assinatura individual da m aioria simples dos
m em bros. N o Brasil, se re q u e r o apoio de 2/3 dos m em bros da Casa, m as a assinatura
dos líderes p artidários tem peso p o n d erad o de acordo com a bancada que representam .
26. A q u estão não p o d e ser resolvida em piricam ente. A o m enos, não de m aneira fácil. Isto
p o rq u e trata-se d e aq u ilatar o peso q u e a existência da referência últim a à regra da m aio­
ria tem sobre o co m p o rtam en to dos auto res. A expectativa de que a m aioria p ode fazer
uso das suas prerrogativas p o d e constranger a ação dos atores sem que a m aioria faça
uso destas m esm as prerrogativas. C om o no m odelo de Shepsle e W eingast, a expectativa
de um a ação q u e, ao final, não se realiza pode ser suficiente para gerar o resultado.
27. E sta identificação e n tre a p referência d o eleitor m ediano e a da legislatura perm ite a
Krehbiel, p o r exem plo, fazer a seguinte afirm ação: “C om m ittees are exclusively instru-
m ents o f th e legislature th a t p erfo rm for th e legislature. C om m ittee com position is deter-

32
 m ined by th e legislature; it is n o t governed by self-selection, as commonly p resum ed in
distributive ap p ro ach es” (K rehbiel, 1991, p. 80). P ara a v e rs ã o distributivista, falar da le­
gislatura com o um a to r único e d o tad o de um a vontade não é legítimo. O q u e existe é
um a coleção d e indivíduos com interesses díspares. K rehbiel apresenta a clássica resposta
contra a crítica de q u e seu m odelo se baseia em um a simplificação excessiva da realidade:
todos os m odelos em p reg am prem issas simplificadoras. V er Krehbiel (1991, p.101).
28. Ponto, vale notar, enfatizado pelo p ró p rio Krehbiel.
29. V ale n o tar q u e K rehbiel estipula q u e o processo eleitoral g aran te a diversidade de p refe­
rências e in te re sse s n o in te rio r da legislatura. E sta é u m a característica ex ógena ao
m odelo.
30. As m édias dos m em b ro s não distam m u ito das dos n ão-m em bros e a variância não é sig­
nificativam ente m en o r e n tre os m em bros.
31. Na versão a p resen tad a p or B aron e F erejohn, o status especial é garantido para q u e os
congressistas evitem perdas com o possível atraso na aprovação da distribuição dos b en e­
fícios.
32. A afirm ação de q u e partidos não contam é explícita. E m W eingast e M arshall (1988, p.
137) encontram os a seguinte afirm ação: “P arties place no constraints on the behavior of
individual representatives. P arties w ere strong aro u n d the tu rn o f the century w hen they
possessed rew ard system an d sanction m echanism s to control th e behavior o f m em bers.
Specifically, party organizations d eterm in ed entry into com petition for the local seat, the
positions o f pow er within th e legislature, and the distribution o f legislative benefits (e.g., a
representative obtain ed legislative benefits only if he supported party m easures). N one of
these conditions now holds. In w hat follows, w e th erefo re tre a t th e individual as th e deci­
sion m aking un it.” K rehbiel (1992, pp.101-2 e 260-1) tam bém desconsidera os partidos
de m aneira explícita.
33. A conclusão dos a u to re s q u a n lo ao prim eiro p o n to é a seguinte: “O ur results, based on
substantially larger d a ta set th an previously available, indicate th a t loyalty to the party lea­
dership is statistically and substantively im portant d eterm inant o f w ho gets w hat as­
signm ent.” (Cox e M cC ubbins, 1993, p. 186). O teste segue a m etodologia utilizada por
Krehbiel: com base em avaliações dos lobbies, a posição do eleitor m ediano do partido é
determ in ad a e a distribuição dos m em bros pelas comissões é, assim, com parada à p arti­
dária.
34. A análise p o d e concentrar-se exclusivam ente no P artido D em ocrata p orque a presidên­
cia da com issão cabe ao partid o m ajoritário na Casa dos R ep resen tan tes e o P artid o D e­
m ocrata controlou a m aioria p o r q u ase todo o pós-guerra.
35. “All bills rep o rte d from com m ittees a re listed in chronological o rd er on one o f several ca­
lendars, lists th at enable th e H o u se to p u t m easures into convenient categories. [...] T h e ­
re is no g u aran tee th a t th e H o u se will d eb ate legislation p u t on the calendars. T h e spea­
ker and m ajority leader largely determ in e if, w hen, and in w hat o rd er bills com e up [...]
B ecause ho u se rules req u ires bills to be taken u p in the chronological order listed on the
calendars, m any substantial bills w ould never reach the floor before th e Congress ad jo u r­
ned. T he R u les C om m ittee can p u t m ajor bills first in line.” (D avidson e Oleszek, 1990,
pp. 314-17).
36. P a ra alg u n s d istrib u tiv istas, n a d a te ria se a lte ra d o com as refo rm as: as subcom issões
e um m aio r s t a ff só re fo rç a m o individualism o e a d escen tralização decisória. E sta é a
posição de F io rin a (1 9 8 9 ) e d o p ró p rio Shepsle em o u tro artig o (Shepsle e W eingast,
1984).

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