Anda di halaman 1dari 303

Sahya Anggara KUTIPAN PASAL 72:

Ketentuan Pidana Undang­Undang


Republik Indonesia Nomor 19 tahun 2002 tentang Hak Cipta
1. Barang siapa dengan sengaja dan tanpa hak melakukan perbuatan
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (1) atau Pasal 49 ayat (1) dan ayat
(2) dipidana dengan pidana penjara masing­masing paling singkat 1(satu)
bulan dan/atau denda paling sedikit Rp 1.000.000,00 (satu juta rupiah),
atau pidana penjara paling lama 7 (tujuh) tahun dan/atau denda paling
banyak Rp 5.000.000.000,00 (lima miliar rupiah).
2. Barang siapa dengan sengaja menyiarkan, memamerkan, mengedarkan,
atau menjual kepada umum suatu ciptaan atau barang hasil pelanggaran
Hak Cipta atau Hak Terkait sebagaimana dimaksud dalam ayat 1,
dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan/atau denda
paling banyak Rp 500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah).

ISBN 978-979-076-068-4

ILMU ADMINISTRASI NEGARA


(Kajian Konsep, Teori, dan Fakta
Kajian Konsep, Teori, dan Fakta dalam Upaya Menciptakan Good Governance)
dalam Upaya Menciptakan Good Governance Penulis: Sahya Anggara
Editor: Drs. Beni Ahmad Saebani, M.Si.
Penerbit: CV Pustaka Setia
16 x 24 cm; 600 hlm.

Copy Right © 2012 CV PUSTAKA SETIA


Dilarang mengutip atau memperbanyak sebagian
atau seluruh isi buku ini tanpa izin tertulis dari Penerbit.
Hak penulis dilindungi undang­undang.
All right reserved

Rencana Kulit: Tim Desain Pustaka Setia


Setting, Layout, Montase: Tim Redaksi Pustaka Setia
Cetakan I: Mei 2012

Diterbitkan oleh
CV PUSTAKA SETIA
Jl. BKR (Lingkar Selatan) No. 162–164
Telp. : (022) 5210588 – 5224105
Faks. : (022) 5224105
BANDUNG 40253
(Anggota IKAPI Cabang Jabar)
Penerbit CV Pustaka Setia
Organisasi, dengan struktur formalnya, kelompok­kelompok sosial,
lingkungan sosial, sumber­sumber dan tujuan­tujuan merupakan
bahan dasar administrator dapat bekerja dengan optimal.
Dalam buku ini dibahas hal­hal yang merupakan pengantar ilmu
administrasi, di antaranya adalah pengertian administrasi dan ilmu
administrasi, perkembangan administrasi, unsur­unsur administrasi,
sejarah asal­usul administrasi, dan pembangunan administrasi.
Dengan buku ini mahasiswa diharapkan memperoleh pengetahuan
yang mendalam kaitannya dengan ilum administrasi negara.

Buku ini dimaksudkan sebagai pengantar dalam mempelajari ilmu


Proses administrasi melaksanakan tiga fungsi utama yang Penulis
berhubungan dengan tiga tingkatan hierarki formal. Pada tingkat
atas, yaitu fungsi pengarahan organisasi terutama berkaitan dengan Sahya Anggara
proses perencanaan jangka panjang dari tujuan yang akan dicapai,
Pada tingkat menengah adalah fungsi manajemen organisasi
terutama berkaitan dengan upaya mempertahankan organisasi
sebagai pekerjaan yang berlangsung lama, seperti memberikan
bahan, sarana, intruksi, dan penciptaan iklim yang diperlukan oleh
staf teknis atau profesional yang terlibat dalam proses produksi
(hasil). Adapun pada tingkat bawah adalah fungsi pengawasan,
Dalam kontak langsung dengan pekerja profesional dan teknis,
fungsi pengawasan mengarahkan penggunaan sumber­sumber serta
menjalin agar kegiatan profesional dan teknis dilaksanakan sesuai
standar yang telah ditetapkan. Ketiga tingkatan ini saling berkaitan,
adanya derajat saling hubungan secara positif dan mempunyai
fungsi yang berbeda, seperti beragamnya organisasi dari berbagai
jenis dan ukuran. Misalnya dalam pabrik atau pada bagian
pelayanan sosial medis, fungsi pengarahan, manajemen, dan
pengawasan dapat tertanam pada satu orang. Akan tetapi, yang
terpenting bahwa administnsi merupakan proses pengarahan,
manajemen, dan pengawasan yang merupakan unsur­unsur penting
dalam administrasi.
Sebagai metode, administrasi berlangsung dalam organisasi
formal, yaitu pada unit­unit sosial yang dibentuk untuk tujuan yang
mencakup unsur­unsur konflik dan unsur­unsur perubahan.

Ilmu Administrasi Negara 5 6 Ilmu Administrasi Negara


BAB III KONSEP ADMINISTRASI NEGARA 123
A. Istilah Public 123
B. Public Administration 128
C. Pengertian Administrasi Negara 134
D. Pokok­pokok Administrasi Negara 142
E. Administrasi Negara Ideal 157
F. Ilmu Administrasi Negara 159
G. Dasar­dasar Administrasi Negara 160
H. Kedudukan Ilmu Administrasi Negara 165
I. Tingkatan­Tingkatan Administrasi Negara 166
J. Peringkat Administrasi Negara Menurut
BAB I KONSEP ADMINISTRASI 11 Optiknya 168
A. Pengertian Adminstrasi dan Ilmu Administrasi 11 BAB IV ASPEK-ASPEK PELAKSANAAN ADMINISTRASI
B. Perkembangan Administrasi 23 NEGARA 171
C. Perkembangan Ilmu Administrasi di Indonesia 27 A. Perkembangan Ilmu Administrasi Negara 171
D. Unsur­unsur Administrasi 29 B. Aspek Ilmu Administrasi Negara 180
E. Sejarah Asal­usul Administrasi 32 C. Kerja Administrasi Negara 184
F. Administrator dan Administrasi 39 D. Administrasi Negara sebagai Staf Pemerintah 189
E. Ahli Administrasi Negara 192
G. Administrasi Indonesia (Nasional) 43
F. Administrasi Negara Modern 195
H. Pembangunan Administrasi 49
G. Misi Utama Administrasi Negara Indonesia 197
BAB II KONSEP ORGANISASI 53 H. Timbulnya Peradilan Administrasi Negara 198
A. Pengertian Organisasi 53 I. Pemerintahan Strategis 199
B. Model­model Organisasi 65 J. Hubungan antara Sifat Administrasi dan Sifat
C. Perkembangan Organisasi 80 Negara 200
D. Konsep­konsep Teori Organisasi 91 K. Good Governance (Pemerintahan yang Baik) 202

E. Hakikat Organisasi 92 BAB V SISTEMATIKA ILMU ADMINISTRASI


F. Lingkungan Organisasi 93 NEGARA 213
G. Ilmu Organisasi 97 A. Studi dan Ilmu Pengetahuan 213
B. Ilmu Administrasi Negara dan Sistematikanya 214
H. Teori­teori Organisasi 99
C. Sejarah Perkembangan Administrasi Negara
I. Prinsip­prinsip Organisasi 109
di Indonesia 226
J. Tipe­tipe Organisasi 117
D. Organisasi Pemerintahan dan Administrasi Negara
Republik Indonesia 241

Ilmu Administrasi Negara 7 8 Ilmu Administrasi Negara


BAB VI MACAM-MACAM ADMINISTRASI DALAM BAB IX PROSES POLITIK NEGARA INDONESIA 467
PEMERINTAHAN 253 A. Demokrasi Liberal 467
A. Administrasi Pembangunan 253 B. Demokrasi Terpimpin 472
B. Administrasi Kepegawaian Negara 257
C. Demokrasi Pancasila 477
C. Administrasi Perekonomian Negara 290
D. Administrasi Peradilan BAB X TINJAUAN KEBIJAKAN PUBLIK 499
(The Administration of Justice) 314 A. Pengertian Kebijakan Publik 499
E. Administrasi Hubungan Luar Negeri 337 B. Model­model Kebijakan Publik 515
BAB VII PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA 357 C. Analisis Kebijakan Publik 519
A. Masa Awal Administrasi Negara 359 D. Implementasi Kebijakan Publik 530
B. Dikotomi Politik/Administrasi (1900–1926) 360 E. Manajemen Publik 542
C. Prinsip­prinsip Administrasi Negara (1927–1937) 362 F. Kebijakan Memangkas Birokrasi 558
D. Masa Penuh Tantangan (1938–1947) 365 G. Pelayanan Publik 567
E. Reaksi Terhadap Berbagai Tantangan (1947–1950) 368 H. Kebijakan Pelayanan Umum 574
F. Administrasi Negara sebagai Ilmu Politik I. Pemimpin Pelayanan Publik 578
(1950–1970) 371
J. Pengukuran Pelayanan Publik 582
G. Administrasi Negara sebagai Ilmu Administrasi
K. Prinsip­prinsip Pelayanan Publik 590
(1956–1970) 378
H. Kekuatan Administrasi Negara Baru (1965–1970) 382 DAFTAR PUSTAKA 595
I. Administrasi Negara sebagai Ilmu Administrasi BIODATA PENULIS 599
Negara (1970–Sekarang) 384
BAB VIII BIROKRASI PEMERINTAHAN 389
A. Sejarah Munculnya Konsep Birokrasi 389
B. Pengertian Birokrasi 391
C. Karakteristik Birokrasi 393
D. Tipe Ideal Birokrasi 394
E. Etika Birokrasi 401
F. Pelaksanaan Etika Birokrasi 402
G. Pelaksanaan Birokrasi Pemerintahan Indonesia 406
H. Peranan Birokrasi 437
I. Kekuasaan Birokrasi 448
J. Pemerintahan Birokrasi 451
K. Birokrasi Administrasi Negara 458
L. Peranan Birokrasi dan Teknokrasi 464

Ilmu Administrasi Negara 9 10 Ilmu Administrasi Negara


Penyebab lain dari adanya kekaburan ini, yaitu administrasi
sering dipergunakan untuk membedakan dengan istilah kebijakan.
Sebenarnya, secara tradisional, keduanya cenderung dianggap
terpisah satu sama lain.
Selanjutnya, bila kebijakan didefinisikan sebagai serangkaian
arus kegiatan yang secara sadar dikembangkan dan diterapkan
sehubungan dengan tujuan-tujuan yang telah ditentukan, jelaslah
bahwa kebijakan tidak hanya dibatasi pada tingkatan puncak
organisasi. Misalnya, walaupun kebijakan tertentu dapat
dikembangkan pada tingkat pengarahan organisasi dan diterapkan
pada organisasi secara keseluruhan (dalam batas-batas yang
ditentukan oleh kebijakan itu serta dalam organisasi yang
A. Pengertian Administrasi dan Ilmu Administrasi
disentralisasi secara administratif), akan terdapat kebutuhan
Administrasi diartikan sebagai suatu proses pengorganisasian pengembangan organisasi di tingkat lapangan, sehingga memenuhi
sumber-sumber sehingga tugas pekerjaan dalam organisasi tingkat persyaratan lapangan. Ringkasnya, administrasi menunjukkan
apa pun dapat dilaksanakan dengan baik. Proses administrasi akan proses yang menyeluruh yang meliputi, baik manajemen maupun
melaksanakan tiga fungsi utama yang berhubungan erat dengan tiga unsur pembuatan kebijakan.
tingkatan umum dalam hierarki formal. Di tingkat atas, yaitu fungsi
pengarahan organisasi, terutama berkaitan dengan proses Sebagai suatu metode, administrasi berlangsung dalam
perencanaan jangka panjang dari suatu tujuan yang akan dicapai. organisasi formal, yaitu suatu unit sosial yang dibentuk untuk
Di tingkat menengah, yaitu fungsi manajemen organisasi, terutama tujuan yang mencakup unsur-unsur konflik dan unsur-unsur
berkaitan dengan upaya mempertahankan organisasi sebagai suatu perubahan. Organisasi, dengan struktur formalnya, kelompok-
pekerjaan yang terus berlangsung lama, seperti memberikan bahan- kelompok sosial, lingkungan sosial, sumber-sumber dan tujuan-
bahan, sarana-sarana, instruksi-instruksi dan penciptaan iklim yang tujuan merupakan bahan dasar seorang administrator bekerja.
diperlukan oleh staf teknis atau profesional yang terlibat dalam Tugas seorang administrator adalah melaksanakan pekerjaan
proses produksi (hasil). Di tingkat bawah adalah fungsi pengawas. melalui proses pengorganisasian sumber-sumber dalam rangka
Dalam kontak langsung dengan pekerja-pekerja profesional dan mencapai tujuan tertentu.
teknis, fungsi pengawasan mengarahkan penggunaan sumber-
Keterlibatan administrator dalam masalah administrasi
sumber serta menjalin agar kegiatan-kegiatan profesional dan teknis
dilaksanakan dengan dua cara pokok, yaitu:
dilaksanakan sesuai dengan standar yang telah ditetapkan.
1. mengawasi sumber-sumber lembaga dan bertanggung jawab
Ketiga tingkatan ini saling berkaitan, memiliki derajat saling dalam mengorganisasikannya;
hubungan secara positif dan mempunyai fungsi yang berbeda-
beda, seperti beragamnya organisasi dari berbagai jenis dan 2. karena lembaga publik merupakan unit organisasi dan
ukuran. Misalnya dalam suatu pabrik atau dalam suatu bagian administrator merupakan bagian dari unit tersebut,
pelayanan sosial medik, fungsi-fungsi pengarahan, manajemen dan administrator tidak boleh melakukan kegiatan hanya untuk
pengawasan dapat tertanam hanya pada satu orang. Walaupun dirinya sendiri. Hal ini karena adanya saling kebergantungan
demikian, yang terpenting adalah administrasi didefinisikan yang tidak dapat dihindarkan antara organisasi dan individu.
sebagai proses umum yang pengarahan, manajemen, dan Fungsi khusus administrator dalam menampilkan peranannya
pengawasan merupakan unsur-unsurnya. dibedakan dari fungsi organisasional seorang administrator,

Ilmu Administrasi Negara 11 12 Ilmu Administrasi Negara


yaitu mempertahankan dan mengembangkan organisasi atau 3. Sistem pimpinan (executive system) adalah serangkaian posisi
bagian khusus dari organisasi sebagai kegiatan yang tempat organisasi diadministrasikan. Hal ini tertihat jelas dalam
beriangsung terus-menerus. organisasi yang sangat ditonjolkan, misalnya dalam
departemen pemerintah yang bidang kekuasaan setiap
Hubungan antara spesialis dan administrator dipengaruhi oleh
jenjangnya dengan jelas ditentukan. Pada organisasi-organisasi
pemahaman fungsi mereka masing-masing. Administrator harus
yang kurang birokratis, hal itu tidak jelas terlihat, misalnya
mengetahui bahwa spesialis yang melalui latihan dan
pada lembaga-lembaga publik. Walaupun petugas lembaga
pengalamannya adalah seorang ahli dalam bidang kompetensinya.
publik merasa perlu mempertimbangkan banyak unsur serta
Sebaliknya, spesialis juga harus memahami bahwa fungsi
adanya pertanggungjawaban pada setiap tingkatan, banyak
administrator berhubungan dengan organisasi secara keseluruhan. bukti menunjukkan adanya struktur organisasi yang terdiri atas
Spesialis merupakan anggota staf yang mampu merumuskan dan serangkaian hubungan manajerial yang terus-menerus yang
menyelesaikan kasus individu tertentu, namun ia tidak dapat disebut sebagai hierarki pimpinan.
misalnya menetapkan suatu kebijakan yang seragam. Dalam
4. Pimpinan (executive) adalah pemegang posisi di tingkat teratas
uraian ini, administrasi muncul sebagai kegiatan dari jenis yang
dari struktur formal, misalnya direktur umum, kepala kantor
berbeda (karena faktor-faktor yang dipertimbangkan oleh
wilayah, dan lain-lain. Inilah suatu posisi yang kekuasaan
administrator) dan muncul pula sebagai proses fungsi spesialis
administratif secara menyeluruh dibebankan kepadanya dan
dipengaruhi (karena administrator harus menerima keputusan
dari sinilah mengalir kegiatan administratif yang paling luas.
akhir yang tidak dibuat olehnya, tetapi misalnya oleh seorang
pimpinan organisasi). Salah satu hal yang sangat penting dari semua ciri yang selama
ini dikemukakan sebagai karakteristik organisasi yang tidak
Bagi administrator yang menduduki posisi administratif tingkat diragukan lagi, bahwa organisasi tersusun dari orang-orang. Apa
atas, persoalannya setelah ia memegang posisi itu timbul keengganan pun sarana yang dipergunakan oleh administrator, selalu ada
untuk meninggalkan peranan spesialisnya, padahal ia dituntut oleh komponen utama dari bahan mentah administrator, yaitu orang
posisinya untuk menjalankan peranan organisasional. Dengan dan pekerjaan. Orang-orang akan selalu memiliki perasaan
demikian, petugas spesialis menjadi tidak efektif sebagai seorang mengenai diri dan pekerjaan. Hal ini akan memengaruhi cara
administrator karena ia cenderung memberikan pertimbangan yang mereka dalam berfungsi. Kriteria utama suatu efisiensi (dalam
sebelumnya memang menjadi bidangnya. setiap organisasi) adalah apakah mereka dapat memberikan
Selanjutnya, untuk memudahkan pemahaman, berikut disajikan kemampuan pada organisasi, yaitu sebagai sekelompok orang yang
definisi kerja dari beberapa istilah yang berkaitan dengan bekerja secara bersama-sama untuk melaksanakan pekerjaan yang
administrasi. lebih baik. Jadi, dalam setiap organisasi, administrasi merupakan
proses pemecahan masalah dan proses pemberian kemampuan.
1. Administrasi adalah proses yang keseluruhan kegiatan
organisasi diarahkan pada pencapaian tujuan antara dan Ilmu administrasi adalah salah satu cabang ilmu sosial yang
tujuan akhir (goals and objectives). paling muda, lahir pada akhir abad ke-19. Henri Fayol (1841–1925),
2. Administrator adalah anggota organisasi yang tugas utamanya adalah seorang sarjana Prancis, yang pertama melihat adanya
melancarkan proses pencapaian tujuan organisasi. Petugas prinsip-prinsip universal yang berlaku bagi administrasi yang mana
lembaga publik (walaupun tugasnya dapat meliputi unsur pun dan di mana pun.
administrasi), bukan administrator dan bukan pula pegawai Henri Fayol membawakan pengertian “administrasi” (Per.:
biasa, tetapi pegawai senior yang merupakan administrator administration) yang umum berlaku di daratan Eropa (Eropa
atau pejabat organisasi. kontinental), di kalangan bangsa Italia, Spanyol, Prancis, Jerman,

Ilmu Administrasi Negara 13 14 Ilmu Administrasi Negara


Belgia, Belanda, dan sebagainya. Adapun di Inggris dan negara- Tanpa definisi, kita tidak akan mengetahui apakah sebenarnya
negara bekas jajahan Inggris, termasuk Amerika Serikat, pengertian dan setepatnya yang dipersoalkan, lebih-lebih dalam ilmu sosial.
semacam itu tidak ada. Yang mirip-mirip adalah “manajemen”. Hal ini karena, segala sesuatu di dunia dan di dalam alam jagad
Oleh karena itu, buku Henri Fayol “Administration industrielle et ini, dalam kenyataannya, berhubungan dan berkaitan satu sama
generate” diterjemahkan ke dalam bahasa Inggris menjadi lain sedemikian rupa, sehingga tidak ada satu sesuatu pun di dunia
“Industrial and general management”, suatu terjemahan yang jelas ini yang berdiri sendiri dalam arti murni.
bagi orang Inggris, tetapi membingungkan bagi kita di Indonesia Demikianlah, ilmu administrasi merupakan (cabang dan
yang menganut pandangan Eropa kontinental sebagai bekas disiplin) ilmu pengetahuan yang dipakai oleh para sarjana ilmu
jajahan Belanda. administrasi untuk mengkaji dan menstudi “administrasi” sebagai
Kita di Indonesia tidak boleh berselisih paham satu sama lain salah satu fenomena masyarakat dan dunia modern, yang dalam
hanya karena mempergunakan pengertian-pengertian (Inggris: abad ke-20 ini sangat menarik perhatian banyak orang. Bahkan,
concepts, Belbe-grippen) yang berasal dari bahasa asing. Dunia dan banyak yang mengatakan bahwa “administrasi” itulah yang dapat
cara berpikir bangsa-bangsa itu berbeda, apalagi antara Inggris dan menolong umat manusia dari efek-efek dan akibat-akibat negatif
Prancis. Antara Inggris dan Amerika Serikat, dunia dan cara daripada perkembangan ilmu pengetahuan alam dan teknologi
modern yang sangat cepat, terlampau cepat bagi sebagian besar
berpikir bangsanya berbeda-beda, seperti halnya antara kita dan
umat manusia dunia, disebabkan oleh terbatasnya fasilitas dan
Malaysia. Perbedaan tersebut disebabkan oleh sejarah kebudayaan
kesempatan pendidikan, terutama di bidang ilmu-ilmu sosial dan
masing-masing, dan tidak perlu kita bawa ke Indonesia untuk
humanoria (ilmu rohaniah).
dipertengkarkan oleh kita, sama-sama sarjana Indonesia.
Bangsa dan negara kita perlu mempelajari dan mengembangkan
Oleh karena itu, yang relevan dari pengertian “administrasi”
“administrasi” ini agar kita tidak menjadi korban dan bola
bagi ilmu administrasi, dianggap tidak relevan oleh ilmu ekonomi
permainan bangsa-bangsa dan badan-badan yang sudah
dan ilmu hukum dan ilmu politik sehingga pandangan terhadap beroperasi dengan “administrasi” yang kuat dan efisien.
“administrasi” itu berbeda-beda. Keadaan itu terjadi di mana-mana
di dunia ini normal karena keperluan orang yang selalu berbeda- Dengan definisi di atas, saya mengatakan bahwa “administrasi”
beda, dan di dalam praktik kehidupan sehari-hari seseorang akan merupakan salah satu fenomena masyarakat modern.
mengambil segala sesuatunya menurut kebutuhan atau keperluan Di dalam masyarakat primitif tidak ada “administrasi”. Dalam
masing-masing. Definisi ilmu administrasi ini bukan merupakan masyarakat tradisional terdapat “administrasi” yang bersifat
batasan yang tuntas, melainkan merupakan suatu definisi tradisional, dijalankan dengan jiwa dan tata cara tradisional,
pengantar, definisi kerja, atau “werkdefinitie”. sehingga tidak perlu diadakan studi secara ilmiah oleh para sarjana
ilmu administrasi, cukup oleh para sarjana antropologi sosial atau
Setiap ulasan ilmiah ataupun intelektual harus selalu dimulai
sosiologi.
dengan batasan atau definisi, rumusan pembatasan yang jelas
daripada “objek” atau “kasus posisi” yang hendak dibicarakan Masyarakat modern, dapat diartikan sebagai masyarakat yang
atau distudi, atau rumusan pembatasan dari “pengertian” yang pola-pola dan tata cara kehidupannya ditentukan oleh sekelompok
hendak dipergunakan. warganya yang berpikir dan hidup secara rasional, artinya
memakai perhitungan matematik dan kalkulasi, melakukan
Baik “objek” maupun “pengertian” tersebut harus merupakan
planning, budgeting, dan programming, mempergunakan sistem,
“Iddeal-type” (istilah Max Weber) yang dapat dijadikan “model” logika, dan pola-pola tata tertib, mempergunakan mesin-mesin,
bagi yang serupa atau mirip banyak. instalasi-instalasi, pesawat-pesawat, dan sebagainya.

Ilmu Administrasi Negara 15 16 Ilmu Administrasi Negara


Dalam kenyataannya, memang tidak mungkin ada masyarakat functions as administration”, demikian Weber dalam Wirtshaft und
yang terdiri 100% atas orang-orang yang berpikir dan hidup secara Gesellschaft (1921). Pada bagian lain bukunya, Weber
modern. Di Amerika Serikat pun masih terdapat jutaan orang yang mendefinisikan birokrasi sebagai “an adminstrative body of appointed
buta huruf, dan di Jerman Barat dan di Swiss pun masih terdapat officials”. Pihak yang mengangkat administrative body itulah yang
orang-orang yang hidup secara sederhana dan sama sekali tidak merupakan pihak dominan dalam hubungan itu. Dalam
memakai perhitungan rasional walaupun harus diakui bahwa perkembangan selanjutnya, relasi tidak setara itu diungkapkan
persentasenya kecil. sebagai relasi antara tujuan tertentu (tujuan yang telah ditetapkan
Dengan memakai ukuran demikian, masyarakat Jakarta, terlebih dahulu) dengan cara mencapainya. Dalam hubungan ini,
Surabaya, Bandung, Semarang, Medan, Palembang, Ujungpandang, posisi pihak yang menetapkan tujuan merupakan persoalan lain.
Manado, misalnya, merupakan masyarakat modern. Demikian pula, Relasi tujuan cara tersebut diungkapkan misalnya oleh Ordway
masyarakat ASEAN, masyarakat Eropa Barat, dan sebagainya, Tead dalam The Art of Administration (1951: 3) sebagai berikut:
bilamana kita hendak membahas “administrasi negara” yang ... adminstration is conceived as the necessary activities of those
terdapat di kawasan-kawasan dunia tersebut. individuals (executives) in an organization who are charged
with ordering, forwarding and facilitating the associated
Sebelum menelusuri lebih jauh tentang problematika administrasi,
efforts of a group of individuals brought together to realize
perlu dirumuskan pengertian administrasi, baik ditinjau dari segi
certain defined purposes.
bahasa (etimologi), pengertian sempit dan pengertian luasnya serta
definisi yang dikemukakan oleh para ahlinya. Jika dianalisis, definisi Tead meliputi tiga komponen, yaitu tujuan (certain
defined purposes), usaha bersama kelompok yang bertugas langsung
Istilah administrasi berasal dari bahasa Latin ad- dan ministrare
mencapai tujuan (associated efforts of a group of individuals to
(to serve, melayani). Prefiks ad- berfungsi mengintensifikasi kata
realize...), dan kegiatan yang harus dilakukan oleh mereka yang bertugas
ministrare. Kata ministrare berkaitan dengan kata minister (a person
mengatur, memimpin, dan melancarkan komponen kedua (the necessary
authorized to conduct religious worship; a clergyman; pastor), dan
activities of and facilitating die...). Tead memberi tekanan pada
ministry (the service, functions, or profession of a minister of religion).
komponen ketiga. Tekanan terhadap komponen yang sama diberikan juga
Akar kata - minister mengandung serabut kata minis- artinya - less,
oleh J. E. Walters dalam Basic Administration (1959: 3) dalam definisinya:
kurang; kata minis- berkaitan dengan kata minor, artinya kecil. Jadi,
orang yang melayani (yang melakukan servis), yaitu servant, Administration is the process of planning, organizing,
memiliki posisi lebih rendah daripada orang atau pihak yang managing, appraising, and controlling an enterprise.
dilayani olehnya. Jadi, konsep administrasi (setidak-tidaknya pada Bahkan, Walters dalam definisinya tidak menyinggung
mulanya) menunjukkan relasi tidak setara antara minister dengan komponen kedua definisi yang lebih abstrak dan menunjukkan
pihak yang dilayani. Siapakah pihak yang dilayani tersebut? Dalam relasi tujuan, seperti cara yang diberikan oleh Marshall E. Dimock
konsep ministry, yang dilayani oleh minister adalah Tuhan (pihak dalam A Philosophy of Administration (1958: 3):
yang lebih tinggi). Dalam konteks ini, pelayanan bukanlah proses
My fourth proposition is that administration is concerned with
exchange dan tidak didasarkan pada pertimbangan rasional,
both ends and means and that it is difficult to imagine any step
melainkan suprarasional, yang disebut juga sikap pasrah.
in the administrative process that does not involve values and
Tatkala administrasi diterapkan pada hubungan dominatif goals. Administration more than most subject is equally
antara satu pihak dengan pihak lain, kedudukan Tuhan dalam concerned with the relation of ends and means and it is
hubungan ministry disubstitusi oleh manusia yang berkuasa. consequently self- defeating to try rigorously to separate these
Hubungan ini merupakan salah satu tekanan ajaran birokrasi Max two. The skillful fusion of ends and means is the test of
Weber (1864-1920). “Every form of authority expresses itself and administrative excellence.

Ilmu Administrasi Negara 17 18 Ilmu Administrasi Negara


Komponen kedua dan ketiga definisi Tead tercakup dalam konsep the minnowbrook perspective and the future of public affairs: public
means menurut definisi Dimock, sehingga definisi ini dipandang administration is public-policy making, dalam Frank Marini (ed.),
lebih menunjukkan isi administrasi daripada definisi lainnya. Toward A New Public Administration (1971: 332). Jika definisi ini
Tujuan menurut Tead (purpose) atau Dimock (ends) kemudian diabstraksikan, tinggallah rumus: administration is policy making.
dianggap terkandung di dalam konsep policy atau policy decision, Dikotomi “policy administration” telah mati! Demikianlah
sehingga International Encyclopedia of the Social Sciences (1972) anggapan kalangan yang menamakan dirinya administrasi negara
mencatat bahwa: baru, antara lain Frank Marini, H. George Frederickson, dalam New
Public Administration (1980), dan Carl J. Bellone (ed.) dalam
The function of administration is to carry out or execute or
Organization Theory and The New Public Administration (1980).
implement policy decisions or to coordinate activity (sic) in order to
accomplish some common purpose, or simply to achieve Perkataan “administrasi” berasal dari bahasa Yunani administrare
cooperation in the pursuit of a shared goal. yang bermakna melayani, membantu, dan memenuhi. Dalam bahasa
Yang dimaksud dengan policy di sini ialah: A purposive course of Inggris dikenal perkataan “administration” yang sebenarnya juga
action followed by an actor or set of actors in dealing with problem berasal dari bahasa Yunani: AD yang berarti intensif dan ministrare
or matter of concern. yang berarti melayani. Secara etimologis dapat disimpulkan bahwa
administrasi berarti melayani secara rapi dan sempurna.
Demikian James E. Anderson dalam Public policy-Making (1979: 3).
Dilihat dari segi administrasi bisnis, menurut C. Roland Christesen, Adapun administrasi dalam arti sempit dimaksudkan sebagai
D.C.S., et.al. dalam Business Policy (1982: 3) policy adalah: tata usaha atau office work, yakni pekerjaan-pekerjaan yang
The study of the functions and responssibility of senior berhubungan dengan surat-menyurat, dokumentasi, pendaftaran
management, the crucial problems that affect success in the total atau registrasi, dan soal-soal kearsipan.
enterprise, and the decisions that determine the total determine Di negeri Belanda, administrasi disamakan dengan pengertian
the direction of the organization and shape its future. bestuur, tetapi di Indonesia perkataan “bestuur” mempunyai
Carl V. Patton dan David S. Sawicki dalam Basic Methods of pengertian tertentu dalam kegiatan, misalnya pamong praja dan
Policy Analysis and Planning (1986: 38). Policy adalah “a settled lain-lain.
course of action to be followed by a goverment body or institution”. Dalam pengertian luas, administrasi dapat dilihat dari tiga
Dalam bahasa Indonesia, policy dapat diterjemahkan menjadi sudut, hingga mencakup pula tiga pengertian, yaitu dari sudut
kebijaksanaan, suatu konsep yang perlu dibedakan dari kebijakan proses, fungsi, dan kelembagaan.
yang merupakan padanan wisdom. Sudah tentu, kebijaksanaan di
1. Dari sudut proses, administrasi merupakan keseluruhan proses
sini harus dibedakan dari “kebijaksanaan” sebagai ungkapan
pemikiran, pengaturan, penentuan tujuan hingga pelaksanaan
sehari-hari yang menunjukkan tindakan yang menyimpang dari
kerja sehingga tujuan yang dimaksudkan tercapai.
kebijaksanaan yang telah ditetapkan.
2. Dari sudut fungsi, administrasi merupakan keseluruhan aktivitas
Agar policy terwujud, diperlukan actions atau functions dan yang secara sadar dilakukan oleh setiap orang atau sekelompok
responsibilities. Itulah administrasi. Dilihat dari segi ini, di mana ada orang yang berfungsi sebagai administrator atau pemimpin.
policy, di sana diperlukan administrasi. Dalam kegiatan tersebut terdapat berbagai macam tugas (fungsi)
Di kalangan administrasi negara (public administration) sejak kerja, misalnya tugas perencanaan, tugas mengorganisasi, tugas
tahun 70-an terdapat anggapan bahwa administrasi negara adalah menggerakkan, tugas mengawasi, dan sebagainya.
pembuatan kebijaksanaan publik (public administration is public-policy 3. Dari sudut kelembagaan, administrasi ditinjau dari manusia-
making), sebagaimana disebutkan, misalnya W. Henry Lambright, manusia, baik secara perseorangan maupun kolektif yang

Ilmu Administrasi Negara 19 20 Ilmu Administrasi Negara


menjalankan kegiatan-kegiatan guna mencapai hasil, sesuai Sungguhpun terdapat perbedaan-perbedaan redaksional dalam
dengan tujuan yang telah ditetapkan. Orang-orang itu terdiri ungkapan para ahli administrasi dan pengarang, pada prinsipnya
atas empat golongan, yaitu: mempunyai maksud dan tujuan yang sama.
a. administrator: orang yang menentukan dan memper-
Dari definisi tersebut, dapat ditarik kesimpulan bahwa faktor-
tahankan tujuan;
faktor terjadinya administrasi ialah:
b. manajer: orang yang langsung memimpin pekerjaan ke arah
1. kelompok orang: beberapa orang yang sepakat untuk bekerja
tercapainya hasil yang nyata;
sama dalam usaha mencapai tujuan bersama;
c. pembantu ahli (staf): terdiri atas para ahli dalam setiap
2. kerja sama: rangkaian perbuatan yang dilakukan bersama
bidang, selaku penasihat (brain-trust) dan berfungsi di
bidang pemikiran; secara teratur, dua orang atau lebih;
d. karyawan: para pelaksana dan pekerja yang digerakkan 3. tujuan (goal): nilai hajat hidup manusia, baik dalam bentuk fisik
oleh manajer untuk bekerja, guna menghasilkan sesuatu materiil maupun dalam bentuk mental spiritual.
sesuai dengan tujuan.
Hikmah Kepandaian Administrasi, Manajemen, dan Kepemimpinan
Untuk mengetahui hakikat administrasi lebih jauh, ada baiknya
kita menelaah definisi administrasi sebagaimana dikemukakan oleh Biasanya seseorang terdorong mempelajari ilmu karena
sejumlah ahli, antara lain sebagai berikut. menyadari ada faedah atau hikmahnya. Demikian juga, ilmu
administrasi dipelajari karena mengandung hikmah yang besar
1. Administrasi dapat dirumuskan sebagai pengorganisasian dan
dalam memajukan kesejahteraan hidup manusia di muka bumi ini.
penjurusan sumber-sumber dan bahan untuk mencapai tujuan
yang diinginkan (John M. Pliffner). Apabila seseorang memiliki ilmu, berarti orang itu memiliki
2. Administrasi adalah suatu proses yang terdapat secara umum kelebihan rohaniah. Dalam Al-Quran dijelaskan ketidaksamaan
dalam segala usaha kelompok manusia, usaha negara atau orang-orang yang berilmu dengan orang-orang yang tidak berilmu.
swasta, usaha kecil ataupun besar (Leonard D. White). Manusia didorong untuk meraih ilmu pengetahuan.
3. Administrasi adalah pedoman kepemimpinan dan pengawasan Dengan kelebihan dalam suatu cabang atau beberapa cabang
usaha suatu kelompok orang-orang ke arah pencapaian tujuan ilmu, seseorang akan memiliki “kelebihan” atau keterampilan
bersama (William H. Newman). dalam bidang pengetahuan tersebut.
4. Administrasi adalah proses dan tata kerja yang terdapat pada
Demikianlah, orang-orang yang memiliki kelebihan dalam ilmu
setiap usaha; usaha kenegaraan atau swasta, usaha sipil atau
administrasi, manajemen dan kepemimpinan, diharapkan pula
militer, usaha besar, atau kecil. (S. Prajudi Atmosudirdjo)
memiliki “kebolehan” dalam praktiknya. Kenyataan menunjukkan
5. Administrasi didefinisikan sebagai keseluruhan proses kerja bahwa teori-teori yang didapat dari hasil studi sangat menolong
sama antara dua orang manusia atau lebih yang didasarkan manusia dalam melakukan (mempraktikkan) sesuatu.
atas rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang telah
ditentukan sebelumnya (Sondang P. Siagian). Oleh karena itu, diharapkan penuntut-penuntut ilmu bidang
6. Administrasi adalah segenap rangkaian perbuatan administrasi setelah memiliki teori-teorinya akan lebih mudah
penyelenggaraan dalam setiap usaha kerja sama sekelompok melaksanakan kegiatan administrasi, manajemen, dan kepemimpinan.
manusia untuk mencapai tujuan tertentu (The Liang Gie). Dengan menerapkan pengetahuan administrasi dan
7. Administrasi ialah proses penyelenggaraan kerja untuk manajemen dalam kegiatan usaha, dapat diperoleh sejumlah
mencapai tujuan yang telah ditetapkan (Soekarno K.). hasil, antara lain:

Ilmu Administrasi Negara 21 22 Ilmu Administrasi Negara


a. terwujudnya keteraturan dan ketertiban usaha; 1. Administrasi sebagai Seni
b. diketahuinya tugas tiap-tiap karyawan sesuai dengan Sebenarnya sejak timbulnya peradaban manusia, administrasi
wewenang yang diserahkan kepadanya; telah dipraktikkan karena sejak itu telah terpenuhi unsur-unsur
c. terwujudnya semangat kerja yang tinggi; administrasi yang meliputi adanya dua orang manusia atau lebih,
d. terwujudnya efisiensi kerja dan efektivitas dalam mencapai tujuan yang hendak dicapai, kerja sama dan pembagian tugas,
tujuan; peralatan, unsur waktu dan tempat. Sejak itulah, manusia secara
e. terhindarnya salah urus dari suatu usaha (mismanagement). praktis telah beradministrasi dan bermanajemen sekali pun dalam
bentuk yang amat bersahaja. Apabila diperhatikan perkembangan
Ilmu ini dirumuskan untuk memperbaiki keadaan manusia
sejarahnya, administrasi sebagai seni dapat dibagi dalam tiga fase.
supaya bertambah hari bertambah maju dan sejahtera. Oleh karena
itu, dengan menerapkan ilmu ini diharapkan keadaan suatu Pertama, fase prasejarah, yaitu sejak dikenalnya sejarah
lingkungan bertambah baik. Lingkungan keluarga, lingkungan manusia yang hidup berkelompok hingga 1 Masehi. Bukti-bukti
usaha dan pekerjaan, tingkat negara dan pemerintahan nasional sejarah menunjukkan bahwa sebelum 1 M, administrasi dan
dan tingkat internasional dapat ditata dan dikelola dengan baik. manajemen sudah berkembang dengan baik. Sungguhpun di
antara orang-orang purbakala tidak menyadarinya, prinsip-prinsip
Bertambah jelas bahwa tidak satu usaha pun yang dapat administrasi dan manajemen telah mereka praktikkan dengan baik
bertahan lama dan menjangkau sasaran apabila tidak dihayati sehingga tujuan-tujuan mereka dapat dicapai.
dengan administrasi dan praktik manajemen yang tepat, baik yang
menyangkut tujuan-tujuan ekonomi, sosial, politik, maupun Di antara bukti-bukti sejarah yang dapat ditunjukkan, antara
keagamaan. Administrasi dan manajemen memberikan efisiensi lain peradaban Mesopotamia, peradaban Babilonia Mesir Kuno,
dan efektivitas kepada usaha-usaha manusia. Pengetahuan ini Tiongkok Kuno, Rumawi Kuno. Pada zaman Mesopotamia
mendorong manusia memerhatikan daya imajinasi, ramalan- misalnya, telah dikenal adanya pemerintahan, perdagangan,
ramalan, dan pandangan-pandangan yang jauh ke depan untuk pengangkutan, dan penggunaan logam sebagai alat tukar-
mengadakan perbaikan dan penyempurnaan. menukar, yang menunjukkan bahwa mereka telah melaksanakan
administrasi dan manajemen.
Ilmu ini juga mendorong manusia mempergunakan
kesempatan-kesempatan yang ada dan menggali berbagai Demikian juga, di Babilonia telah terdapat kemajuan dalam
kemungkinan sehingga dapat memberikan masa depan yang cerah, bidang-bidang tersebut dan telah membina mesin administrasi di
merangsang pendayagunaan kekuatan-kekuatan diri dan bidang teknologi. Pada zaman Mesir Kuno menonjol administrasi
lingkungan untuk keberhasilan bersama. pemerintahan, militer, perpajakan, perhubungan dan pertanian.
Adapun Tiongkok Kuno telah menerapkan sistem administrasi
Dengan demikian, administrasi dan manajemen yang disertai kepegawaian yang sangat baik.
dengan kepribadian yang luhur dapat mengantarkan manusia ke
jenjang kemajuan, keserasian, keselarasan, keseimbangan, Adapun Romawi Kuno diketahui melalui karya filosofi Cicero
kesejahteraan, dan kebahagiaan. dengan bukunya yang berjudul “De Officii” (The Office) dan “De
Legibus” (The Law), sementara Yunani terkenal sebagai tempat
lahirnya pemikir-pemikir besar (filsuf) dalam berbagai cabang ilmu.
B. Perkembangan Administrasi
Kedua, fase sejarah berlangsung dari 1 M. sampai dengan tahun
Administrasi tidak sekaligus menjelma menjadi sains, tetapi 1886 M. Dalam fase ini, banyak hal yang masih gelap sesuai
didahului oleh perkembangan dalam bentuk seni (art). Dalam dengan gelapnya sejarah dunia selama lima belas abad pertama
perkembangannya perlu dibedakan dua hal berikut. dari sejarah dunia modern. Sungguhpun demikian, ada riwayat

Ilmu Administrasi Negara 23 24 Ilmu Administrasi Negara


yang mengungkapkan bahwa pada masa itu telah ada pelopor- Demikianlah, fase modern ini tidak dapat melupakan nama
pelopor manajemen ilmiah, di samping sebagai ahli-ahli ekonomi. kedua tokoh administrasi dan manajemen tersebut, sehingga Taylor
Kelompok tersebut dikenal sebagai kaum Kameralisten di Jerman diberi julukan “Bapak gerakan manajemen ilmiah” dan Fayol diberi
dan Austria, kaum Merkantilizen di Inggris, dan kaum Fisiokraten julukan “Bapak teori administrasi modern”.
di Prancis. Berhubung manajemen ilmiah belum dikenal pada
waktu itu, mereka lebih masyhur sebagai golongan ahli ekonomi. 2. Administrasi sebagai Ilmu (Sains)
Perkembangan yang makin pesat dari administrasi ialah Perkembangan administrasi dan manajemen sebagai ilmu
dengan timbulnya Revolusi Industri pertama di Inggris, berupa pengetahuan dapat dibagi dalam empat fase berikut.
penemuan mesin uap oleh James Watt, yang ternyata mempunyai Pertama, fase survival, yakni mulai tahun 1886 sampai dengan
akibat luas dalam bidang administrasi dan manajemen. tahun 1930. Sejak timbulnya gerakan manajemen yang dipelopori
Pada zaman ini pula, muncul Charles Babbage, seorang sarjana oleh F.W. Taylor, para ahli memperjuangkan diakuinya administrasi
matematika pada abad ke-18, yang menulis sebuah buku berjudul: dan manajemen sebagai satu cabang ilmu pengetahuan.
The Economy of Manufacture yang menekankan pentingnya efisiensi Kedua, fase penyempurnaan (1930–1945), disebut demikian
dalam usaha mencapai tujuan. karena pada tahap inilah, prinsip-prinsip, rumus-rumus, dan dalil-
Ketiga, zaman modern dimulai pada tahun 1886 sampai masa dalil umum administrasi dan manajemen lebih disempurnakan dan
kini. Seorang sarjana pertambangan di Amerika Serikat yang bernama diakui kebenarannya. Pada fase ini pula, gelar-gelar kesarjanaan
Frederick Winslow Taylor, pada tahun 1886 mencetuskan gerakan dalam ilmu administrasi negara dan niaga banyak dianugerahkan
manajemen ilmiah dengan melakukan penyelidikan-penyelidikan oleh lembaga-lembaga pendidikan tingkat tinggi.
dalam usaha mempertinggi efisiensi perusahaan dan meningkatkan Ketiga, fase human relation (1945-1959). Disebut fase “human
produktivitas para pekerja. Taylor mengambil kesimpulan dari hasil relation” karena perhatian para ahli tertuju kepada faktor manusia
penyelidikannya bahwa efisiensi perusahaan tidak terlalu tinggi dan serta hubungan formal dan informal yang perlu diwujudkan,
produktivitas buruh menjadi rendah disebabkan banyaknya waktu dibina dan dikembangkan oleh antarmanusia. Hal ini disadari
dan gerak-gerik buruh yang tidak produktif. setelah terciptanya prinsip-prinsip, rumus-rumus, dan dalil-dalil
Oleh karena itu, Taylor melakukan studi yang berjudul Time administrasi yang teruji kebenarannya.
and Motion Study untuk mempelajari pemanfaatan waktu dilihat Keempat, fase behaviouralisme (1959 sampai sekarang). Setelah
dari gerak-gerik kaum buruh. Dari hasil penelitian ini, lahir disadari pentingnya hubungan antarmanusia untuk mewujudkan
bukunya yang berjudul The Principle of Scientific Management yang kerja sama yang intim dan harmonis pada fase human relation,
diterbitkan pada tahun 1911. ternyata masih ada segi-segi yang perlu mendapatkan perhatian.
Di Prancis muncul pula Henri Fayol, seorang ahli Hal yang menjadi sorotan bukan lagi manusia sebagai mahluk
pertambangan yang telah mencari sebab musabab dari kepailitan hidup yang mempunyai martabat, kepribadian, tujuan, dan cita-
perusahaan. Buah pikirannya diterbitkan dalam tahun 1916 yang cita, tetapi sudah meningkat pada penyelidikan tentang tindak-
kemudian diterjemahkan ke dalam bahasa Inggris dengan judul tanduk manusia dalam kehidupan berorganisasi, serta mengapa
General and Industrial Management pada tahun 1930. manusia bertindak tanduk demikian. Manakala tindak-tanduk itu
Teori-teori Fayol diterapkan ketika ia menjadi administrator merugikan organisasi, bagaimana cara mengubahnya? Jika
perusahaan pertambangan dan ternyata ia dapat menyelamatkan menguntungkan, bagaimana pula caranya mempertahankan dan
perusahaan itu dari keruntuhannya, bahkan berhasil meningkatkannya sehingga tujuan organisasi yang lebih efisien,
mengembangkannya. dan ekonomis dapat tercapai?

Ilmu Administrasi Negara 25 26 Ilmu Administrasi Negara


Ada dugaan bahwa fase behaviouralisme akan berakhir dan Kitab tentang administrasi pemerintahan dengan judul
memasuki fase matematika. Dugaan ini, berdasarkan adanya Ahkamusulthaniyah yang disusun oleh Abil Hasan Al-Mawardi (450 H)
gejala-gejala yang mulai tampak sebagai akibat ditemukannya alat- dan kitab Assiyasatu Syar’iyah fi Ishlahir-ra’i Warra’yah oleh Ibnu
alat modern, seperti komputer. Taimiyah (661–728 H) ternyata hingga kini masih tetap menjadi
bahan studi yang baik dalam mengenal sistem administrasi negara
dalam pemerintahan Islam. Haroon K. Sherwani telah menulis
C. Perkembangan Ilmu Administrasi di Indonesia sebuah kitab dengan judul, Studies in Muslim Political Thought and
Sesuai dengan sifat ilmu yang universal, ilmu administrasi tidak Administration yang berisi pendapat para sarjana Islam mengenai
hanya berkembang di negeri asalnya, melainkan juga di seluruh administrasi negara, prinsip-prinsip yang telah diterapkan dalam
penjuru dunia, termasuk di Indonesia karena ilmu ini sangat Islam semenjak zaman Rasulullah SAW. sampai masa
dibutuhkan. Di Indonesia, perkembangan ilmu administrasi kekhalifahan.
ditentukan oleh adanya kebutuhan organisasi dalam semua lapisan
Sementara itu, Muhammad Asad Leopold Weiss menulis, The
dan tingkat kegiatan, baik yang menyangkut pemerintahan
Principles of State and Government in Islam, yang menyangkut tata
maupun yang menyangkut dunia usaha.
negara dalam Islam.
Perguruan-perguruan tinggi di Indonesia sangat menaruh
Sungguhpun idarah dan zi’amah serta imamah baru melembaga
perhatian, terbukti dengan dibukanya fakultas-fakultas
sebagai ilmu, secara praktis telah dipraktikkan pada zaman
ketatanegaraan dan ketataniagaan di Universitas Brawijaya,
Rasulullah SAW. dalam mengurus masyarakat. Bagaimana
Universitas Krisna-dwipayana, Universitas 17 Agustus, dan
kemahiran Nabi dalam membangun persatuan umat yang
Universitas Jakarta. Berdirinya sekolah-sekolah tinggi, antara lain
sebelumnya porak-poranda akibat pengaruh Jahiliah, demikian
Sekolah Tinggi Ilmu Administrasi Negara (STIA), Lembaga
juga Rasulullah SAW. sebagai panglima perang selalu menggondol
Administrasi Negara, dan sebagai jurusan dalam fakultas sosial
piala kemenangan dalam setiap medan peperangan menunjukkan
politik, misalnya di Universitas Indonesia, Universitas Gajahmada,
keterampilannya dalam menyusun shaf (barisan). Dalam Al-Quran
Universitas Hasanuddin, Universitas Samratulangi, Universitas
Islam Syekh-Yusuf, dan lain-lain, menunjukkan perkembangan terdapat dua surat yang menyangkut keteraturan barisan, yaitu
ilmu tersebut. Aṣ-Ṣāff dan Aṣ-Ṣāffāt , yang menunjukkan pentingnya masalah shaf
untuk mencapai tujuan. Keteraturan shaf direalisasikan, baik dalam
Di samping itu, lembaga tersebut ada yang melekat pada
shalat maupun dalam perang menghadapi musuh sehingga umat
fakultas ekonomi, seperti Lembaga Manajemen Fakultas Ekonomi
Islam menjadi umat yang kuat dan berhasil meraih kemenangan.
Universitas Indonesia, Universitas Airlangga, dan Lembaga
Administrasi Perusahaan pada Universitas Trisakti. Selain itu, Keterampilan idarah dibutuhkan tidak hanya dalam bernegara
didapati sebagai program-program latihan jangka pendek dalam dan berniaga, tetapi juga dalam beribadah. Misalnya dalam shalat
berbagai bidang ilmu administrasi serta lahirnya sejumlah akademi berjamaah dan menghimpun zakat dan dana sukarela berupa infak
yang menyangkut administrasi dan manajemen. dan sedekah dalam rangka pembangunan umat. Demikian juga, tata
Dalam literatur Islam, masalah administrasi dan manajemen laksana masjid guna mewujudkan masjid yang berfungsi baik
mendapat perhatian dengan diberi nama “idarah” yang bermakna sebagai pusat ibadah dan kemasyarakatan Islam.
administrasi atau manajemen dan “zi’amah” yang berarti Dalam kitab-kitab idarah dan zi’amah Islam, disimpulkan
kepemimpinan (leadership). Berbagai kitab telah dikarang oleh bahwa administrasi, manajemen, dan kepemimpinan (leadership)
ulama Islam yang berkaitan dengan administrasi kenegaraan dan adalah wajib diadakan, baik dari segi aqli maupun dari dalil-dalil
pemerintahan (khilafah) yang menunjukkan perhatian mereka naqli (Al-Quran dan Hadis).
terhadap administrasi.

Ilmu Administrasi Negara 27 28 Ilmu Administrasi Negara


D. Unsur-unsur Administrasi Selanjutnya, untuk membangun suatu administrasi sebagai
sistem diperlukan berbagai unsur (elements, elementen), baik
Dalam proses operasi administrasi terdapat sejumlah unsur
berupa faktor-faktor situasional dan kondisional maupun sumber
yang saling berkait antara satu dan yang lain, yang apabila salah
daya-sumber daya (resources) tertentu.
satunya tidak ada, proses operasi administrasi akan pincang.
Unsur-unsur tersebut meliputi sebagai berikut. Adapun unsur-unsur administrasi yang terpenting adalah
1. Organisasi, yaitu wadah bagi segenap kegiatan usaha kerja sebagai berikut.
sama. 1. Organisasi
2. Manajemen, yaitu kegiatan menggerakkan sekelompok orang Organisasi diciptakan secara konstitusional oleh pimpinan
dan mengerahkan fasilitas kerja. Hubungan ini meliputi: tertinggi badan usaha, dan menjadi wahana (wadah), struktur,
a. perencanaan; dan rangka dasar (framework) administrasi.
b. pembuatan keputusan; 2. Lingkungan (environment)
c. pembimbingan; Lingkungan yang mengelilingi administrasi yang “berada” di
d. pengoordinasian; dalam organisasi, terdiri atas berbagai “lapis”: geografis, fisik,
e. pengawasan (kontrol); biologis (flora, fauna), sosial, budaya, ekonomis, psikologis,
politik, teknologis.
f. penyempurnaan dan perbaikan tata struktur dan tata
kerja. 3. Administrasi (organisasi) akan bergerak sambil berpindah-
3. Komunikasi, yaitu penyampaian berita dan pemindahan buah pindah lapis setiap kali berganti persoalan atau urusan. Sebagian
pikiran dari seseorang kepada yang lainnya dalam rangka (besar) lingkungan tersebut merupakan lingkungan ekologis.
terwujudnya kerja sama. 4. Situasi
4. Kepegawaian, yaitu pengaturan dan pengurusan pegawai atau Situasi berada di dalam lingkungan dan berada dalam keadaan
karyawan yang diperlukan. bergerak serta berubah secara terus-menerus.
5. Keuangan, yaitu pengelolaan segi-segi pembiayaan dan Situasi adalah seperangkat faktor lingkungan yang secara
pertanggungjawaban keuangan. langsung dan tidak langsung mempunyai pengaruh terhadap
peri-keadaan, peri-kehidupan, dan gerak-gerik administrasi
6. Perbekalan, yaitu perencanaan, pengadaan, dan pengaturan
(organisasi).
pemakaian barang-barang keperluan kerja.
7. Tata usaha, yaitu penghimpunan, pencatatan, pengolahan, 5. Faktor-faktor situasional yang secara langsung menentukan
pengiriman, dan penyimpanan berbagai keterangan yang daya-gerak administrasi (organisasi) disebut kondisi.
diperlukan. 6. Lokasi
8. Hubungan masyarakat, yaitu perwujudan hubungan yang baik Lokasi adalah bagian dari lingkungan yang terdiri atas semua
dan dukungan dari lingkungan masyarakat terhadap usaha faktor yang mempunyai relevansi (hubungan kepentingan)
kerja sama. dengan administrasi (organisasi) dan mempunyai arti letak
dengan diukur menurut jarak transportasi dan komunikasi.
Di antara ahli administrasi, ada yang mengemukakan unsur-
unsur administrasi, yang terdiri atas manajemen, kantor, urusan 7. Wilayah operasi atau yurisdiksi
rumah tangga, urusan pegawai, keuangan, hubungan masyarakat, Wilayah operasi atau wilayah yurisdiksi adalah bagian dari
riset kearsipan, perpustakaan, statistik, hukum, dan ekspedisi lingkungan yang dijadikan atau merupakan sasaran-sasaran
(Dasar-dasar Manajemen oleh Sukarno K.). kaitan atau tindakan administrasi (organisasi).

Ilmu Administrasi Negara 29 30 Ilmu Administrasi Negara


8. Wilayah operasi ini terdiri atas tiga unsur, yaitu: (a) wilayah E. Sejarah Asal-usul Administrasi
personal, terdiri atas semua orang dan badan yang mempunyai
Pertumbuhan administrasi pada permulaan sejarah dilukiskan
kepentingan dengan administrasi (organisasi), (b) wilayah
dengan cara yang menarik dalam buku V. Gordon Childe, What
materiil, terdiri atas semua urusan dan persoalan yang menjadi
Happened in History (New York, Penguin Books Inc.: 1946) dalam
tugas atau kewajiban administrasi (organisasi),
bab The Urban Revolution in Mesopotamia (Revolusi Kota di
9. Wilayah teritorial, yakni wilayah geografis dengan batas-batas Mesopotamia). Jantung kota dan peradaban Sumeria pada
tertentu yang tidak boleh dilampaui. hakikatnya merupakan suatu tertib rumah tangga yang bercorak
10. Persil (site) keagamaan dan merupakan perkembangan dari rumah tangga
Persil terdiri atas tanah halaman dan gedung di tempat patriarkat yang kurang beradab. Rumah tangga yang bersifat
kegiatan-kegiatan utama dan pimpinan administrasi keagamaan ini berlangsung di bawah pimpinan perhimpunan para
(organisasi) berada. pendeta. Seluruh kegiatan rumah tangga terpusat di kuil-kuil, di
samping merupakan tempat-tempat pemujaan, juga merupakan
11. Mesin dan peralatan (equipment) pusat kerajinan dan pertanian. Kuil-kuil tersebut merupakan
Terdiri atas semua barang modal yang merupakan hardware gudang penyimpanan bahan makanan yang pada umumnya
daripada administrasi (organisasi). dianggap sebagai milik para dewa. Soal-soal yang bersangkutan
12. Program usaha (software) dan mission dengan pertanian, misalnya pembuatan saluran-saluran air,
Terdiri atas peraturan-peraturan dan prosedur-prosedur pembagian tanah dan hasil tanah, pemeliharaan benih dan
konstitusional, dirakit dengan suatu filosofi bisnis dan filosofi pembibitan diatur oleh para padri yang berpusat di kuil-kuil
administrasi, yang merupakan kerangka dan rangka dasar tersebut. Kuil-kuil itu juga merupakan pusat kerajinan tangan yang
berpikir dan berusaha. kemudian merupakan mata pekerjaan spesialisasi, misalnya
pertenunan dan kepandaian logam.
13. Legitimitas
Kekuatan sosial-politik-yuridis yang berasal dari undang- Sistem-sistem abjad, berbagai sistem ukuran dan ilmu pasti
undang atau konsesi, lisensi, paten, dan sebagainya. ditemukan karena didesak oleh kebutuhan-kebutuhan yang timbul
dalam lapangan administrasi yang harus dipenuhi. Catatan-
14. Pimpinan
catatan tertulis sebagai alat peringatan yang tetap dianggap perlu
Pimpinan terdiri atas semua manajer dan staffer yang ditanam
guna mencapai tingkat rasionalitas yang tinggi; segala hal ikhwal
oleh para pemilik badan usaha untuk bertindak sebagai tentang kuil harus dipahami secara sungguh-sungguh oleh para
“kader”, sebagai bingkai penegak filosofi bisnis daripada para pengunjungnya dan harus dapat diwariskan secara baik. Oleh
pemilik badan usaha. karena itu, dibutuhkan catatan-catatan tertulis. Tambahan pula,
15. Personal bagaimanakah pertanggungjawaban yang dipikul oleh para
Personal terdiri atas semua warga organisasi (administrasi) pendeta terhadap dewa-dewa dapat dilaksanakan sebaik-baiknya
yang secara bersama-sama merupakan kekuatan manusiawi tanpa penyebaran ajaran keagamaan secara meluas dan tepat?
daripada administrasi (organisasi). Untuk itu pula dibutuhkan catatan-catatan tertulis. Satuan ukuran
berat, luas, dan waktu dibutuhkan untuk keperluan di lapangan
Masalah pokok administrasi adalah bagaimana secara terus-
pertanian dan kerajinan (salah satu di antaranya yang masih kita
menerus mengendalikan, merakit, dan memanfaatkan unsur-unsur
pakai sekarang ialah satuan ukuran waktu 24 jam sehari). Bentuk
administrasi di atas secara efektif dan efisien.
ilmu hitung dan ilmu ukur mulai dipikirkan, penyelidikan
perbintangan mulai disistematisasikan dan semuanya itu ditujukan

Ilmu Administrasi Negara 31 32 Ilmu Administrasi Negara


untuk membantu usaha pertanian. Benda-benda standar berlainan dari yang diharapkan oleh siswa administrasi, misalnya
dibutuhkan dan akhirnya dipergunakan logam-logam mulia sejarah digambarkan sebagai riwayat hidup pahlawan-pahlawan
sebagai bahan standar itu; masyarakat ekonomi alam beralih dan tokoh-tokoh besar, riwayat tentang bangsa-bangsa, pengaruh
menjadi masyarakat ekonomi uang. perkisaran ekonomi, dan seterusnya. Walaupun demikian,
berhubungan dengan tugasnya ini, ahli sejarah, mungkin, secara
Kita yakin bahwa bangsa Sumeria purba akan heran jika
kebetulan, dapat pula menyingkapkan perkembangan-
diberitahukan bahwa mereka telah menjalankan “administrasi”
perkembangan administrasi dalam garis-garis besarnya. Pada
(dalam buku Childe, istilah itu tidak pernah dipakai). Dalam pikiran
akhir-akhir ini, tampak adanya perhatian orang pada sejarah
mereka, mereka hanya berusaha memecahkan persoalan-persoalan
perkembangan administrasi sampai detail-detailnya dengan
yang dihadapi secara praktis, dan mungkin penemuan mereka
berlatar belakang zaman dan keadaan tertentu. Studi tentang
sebagai akibat dari usaha memecahkan persoalan praktis tersebut
sejarah administrasi Inggris misalnya, telah mendapat perhatian
bersifat kebetulan belaka. Walaupun demikian, mereka adalah
luas dengan latar belakang segi-segi dan periode tertentu. Di A.S.,
tokoh yang pada hakikatnya telah menjalankan administrasi.
Leonard D. White, seorang siswa profesional menjelaskan betapa
Mungkin, mereka juga akan heran jika kita katakan bahwa eratnya hubungan antara ilmu sosial dan ilmu alamiah. Kesan-
mereka juga sedang mengembangkan ilmu pengetahuan alamiah, kesan yang diperoleh setelah melihat catatan sejarah masa lampau
tetapi kenyataannya memang demikian. ini ialah adanya hubungan sebab akibat antara perkembangan
Segala singkapan masa lampau yang serba sederhana ini dalam lapangan administrasi telah mencurahkan perhatiannya
menunjuk lapangan sosial dengan perkembangan-perkembangan pada sejarah administrasi Amerika dan telah menerbitkan dua
yang terjadi dalam lapangan ilmu alamiah, bahkan dapat buah hasil karyanya yang penting mengenai sejarah administrasi
dikatakan bahwa perkembangan-perkembangan dalam lapangan Amerika.
sosial merupakan perangsang bagi perkembangan dalam lapangan Sepanjang sejarah, administrasi senantiasa dipelajari orang
ilmu alamiah. Tanpa proses-proses sosial, tidak dapat dibayangkan dengan alat-alat, kesungguhan, dan kesadaran yang berbeda-beda.
bahwa proses fisis itu dapat terjadi. Hal ini merupakan bukti nyata Kebanyakan dari studi itu hanya terbatas dalam rangka sistem
untuk membenarkan dalil: Bahwa pembedaan yang tajam, yang yang khusus, misalnya mengenai cara orang pada mulanya masuk
biasanya diadakan orang antara ilmu alam di satu pihak dan ilmu dan bekerja dalam bidang administrasi, mempelajari pekerjaannya,
sosial di pihak lain adalah, suatu hal yang tidak realistis; dari usaha-usaha yang dilakukannya sesuai dengan kesanggupan yang
perkembangan yang terjadi, yang satunya pasti akan membawa ada padanya untuk mencari cara-cara yang lebih baik kemudian
perkembangan pada pihak yang lainnya. Dengan kata lain, di sini dapat dipelajari oleh orang lain. Sejarah juga melukiskan studi
tidak terdapat dua proses, tetapi hanya satu. Kembali sejenak pada persiapan sebelum orang menerjunkan diri atau turut serta dalam
contoh dalam pengantar, dapat kita bertanya, apakah penggunaan kegiatan administrasi. Pada umumnya, studi persiapan
tenaga nuklir dapat kita bayangkan tanpa adanya penemuan- berlandaskan studi ilmu hukum. Mengenai hal ini, ada beberapa
penemuan yang mahabesar terjadi dalam lapangan sosial, alasan yang dikemukakan orang. Pertama, hukum dianggap
termasuk salah satu penemuan dalam lapangan sosial yang paling sebagai dasar dan pedoman berlakunya proses-proses administratif.
besar ialah “penemuan atas penemuan”? Di samping itu, merupakan suatu kenyataan bahwa pendidikan
Pada umumnya, sejarah administrasi belum ditulis secara khusus dan latihan dalam lapangan ilmu hukum dapat mengembangkan
walaupun di negara-negara Barat, garis-garis besarnya cukup jelas. sikap serta kebiasaan berpikir yang berguna dalam kehidupan
Para ahli sejarah biasanya menulis sejarah dari perspektif yang administrasi, setidak-tidaknya sampai pada tingkat tertentu,

Ilmu Administrasi Negara 33 34 Ilmu Administrasi Negara


misalnya kebiasaan untuk berpikir secara logis dan abstrak, Dapat dikatakan bahwa sumber ilmu pengetahuan modern
kesanggupan mengatagorisasikan dan membuat generalisasi adalah filosofi Yunani klasik, sedangkan sumber teknologi modern
kenyataan-kenyataan, menghormati peraturan-peraturan yang adalah teknologi Romawi.
ada, serta melatih diri untuk menghubungkan antara peraturan
Pada tahapan permulaan, bangsa Romawi menerjemahkan
dan peristiwa yang nyata dalam mengambil keputusan-keputusan.
istilah-istilah Yunani ke dalam bahasa Romawi, yakni bahasa Latin,
Sudah tentu, segala sesuatu yang telah diajarkan di rumah atau dengan mengambil ide-ide dan pengertian-pengertian (concepts,
di sekolah dapat segera dipergunakan atau diamalkan dalam begripen) Yunani klasik begitu saja, seperti bangsa kita, mengoper
sistem administrasi. Sejarah menunjukkan bahwa lembaga-lembaga berbagai ide dan pengertian dengan menerjemahkan dari bahasa
pendidikan yang didirikan dan dibantu oleh pemerintah dan gereja asing yang bersangkutan, kebanyakan bahasa Belanda dan Inggris.
pada abad-abad pertengahan dan permulaan abad modern Lambat laun, bangsa Romawi mengembangkan filosofi, ilmu
mempunyai sifat pendidikan yang dijiwai atas pokok pikiran pengetahuan, hukum, sistem politik, sistem pemerintahan, sistem
bahwa lembaga-lembaga pendidikan itu bertugas menyiapkan administrasi, dan teknologinya yang begitu hebat sehingga menjadi
orang yang efektif. isi peradaban dan kebudayaan bangsa-bangsa Eropa Barat selama
Perkataan, istilah efektif adalah mengamalkan pengetahuannya lima belas abad. Bahkan, sampai sekarang, masih tampak
dalam sistem administrasi. Pendidikan umum dan latihan pengaruhnya di mana-mana: dalam hukum (ditiru oleh Napoleon
kejuruan, saat ini pada dasarnya ditujukan mencapai maksud di berupa kodifikasi hukum), dalam sistem pemerintahan republik
atas. Walaupun maksud utama pendidikan di Amerika memberi yang kita kenal sekarang, sistem dewan perwakilan rakyat dalam
kemungkinan pada setiap individu guna mengembangkan dirinya sistem pembagian administratif (yang diambil oleh Napoleon dalam
agar lebih berguna bagi masyarakat dalam bidang-bidang yang rangka sistem pembinaan wilayah), dalam sistem perhubungan
sesuai dengan bakat-bakatnya, tidak dapat di sangkal bahwa darat (yang ditiru oleh Adolf Hitler dengan sistem jaringan
sebagian besar dari tujuan atau fungsi pendidikan itu untuk autostrada yang sekarang disebut highway system, antara lain lintas
mempersiapkan seseorang agar mengambil bagian secara efektif jagorawi), dalam sistem distribusi saluran air minum, air panas,
dalam sistem administrasi. Pikirkan, umpamanya seorang insinyur dan sebagainya, yang terdapat di hampir setiap kota di Eropa Barat
yang bekerja di firma, industri atau kotapraja, atau seorang dan di Indonesia.
akuntan yang bekerja di industri swasta atau pemerintah. Kita Negara Romawi merupakan negara yang sangat besar, suatu
dapat bertanya, berapa banyak saat ini orang yang bekerja imperium yang membentang dari Eropa Utara ke Afrika Utara
untuknya secara seorang diri?
melewati Yunani, Timur Tengah sampai Mesir.
Pengertian administrasi yang kita kenal sekarang di Indonesia
Pusat ibu kotanya di Roma, dan negara yang begitu besar
berasal dari Eropa Barat atau Eropa Kontinenal melalui periode
dipersatukan melalui:
penjajahan Belanda, dan Belanda merupakan salah satu bangsa
Eropa Barat. 1. kesatuan hukum (kodifikasi), sistem peradilan yang teratur rapi
dengan hakim-hakim yang terdidik dan berdisiplin teguh akan
Eropa Barat memperolehnya dari bangsa Romawi. Dapat keadilan hukum;
dikatakan, bahwa dasar peradaban (sivilisasi) dan kebudayaan
2. kesatuan bahasa (bahasa Latin), dengan istilah-istilah yang
(kultur) bangsa-bangsa Eropa Barat adalah kebudayaan dan
eksakta, yang mempunyai arti yang sama di mana-mana;
peradaban Romawi, yang telah mengalami kemajuan pesat
sesudah mendapat injeksi intelektual dan filosofis dari kebudayaan 3. sistem pemerintahan yang dilindungi oleh Angkatan Perang
Yunani klasik. Romawi;

Ilmu Administrasi Negara 35 36 Ilmu Administrasi Negara


4. sistem administrasi yang berfungsi menurut pola-pola tertentu Administratie terdiri atas administrare (tata usaha) dan
dalam mengurus dan menyelenggarakan berbagai kegiatan administratie (leadership, management).
masyarakat dan negara yang teratur dan terorganisasi baik Administrate berarti pemberian bantuan, pelaksanaan,
menurut ukuran-ukuran pada waktu itu. pimpinan, dan pemerintahan itu kemudian berkembang menjadi
Sistem sosial, sistem kenegaraan, dan sistem perekonomian istilah amministrazione di Italia, administration di Prancis dan
berjalan melalui kegiatan-kegiatan unit organisasi yang masing- Jerman, dan administratie di negeri Belanda.
masing dipimpin oleh seorang administrator dan merupakan suatu Adapun istilah bagi administrator pada umumnya adalah
administratie (administrasi). direktur, direksi, administrateur, bestuurder, dan sebagainya. Yang
Unit-unit organisasi itu ada yang berupa dinas negara, badan melakukan administro disebut gerant (Prancis), leiter, fiihrer
sosial, dan banyak yang berupa perusahaan. (Jerman), leider, beheerder (Belanda).

Setiap unit organisasi merupakan suatu “kesatuan harta kekayaan Di Inggris, perkembangan administrasi berbeda sekali dengan
dan personal” dan diurus serta diselenggarakan sedemikian rupa di Eropa kontinental. Di sana, administrator atau direktur disebut
sehingga masing-masing merupakan suatu administrate atau unit manager. Jika pangkatnya tinggi, karena ikut bertanggung jawab
administrasi. langsung kepada pihak pemilik organisasi atau perusahaan, disebut
managing director. Director dalam bahasa Inggris (juga di Amerika
Administrator, yang memimpin suatu administratie atau unit Serikat) oleh kita dan juga oleh Belanda disebut komharis (commissaris).
organisasi, bertanggung jawab kepada pemilik (maestro) yang
memberikan tugas, kewajiban, dan pengarahan-pengarahan Dengan demikian, jelas bahwa setiap bangsa dan negara
mempunyai terminologi atau peristilahan sendiri, dan masing-
kepadanya.
masing ngotot pada bahasa dan istilahnya sendiri. Oleh karena itu,
Untuk menunaikan tugas dan tanggung jawabnya kepada dalam mempergunakan bahasa asing dan berhubungan dengan
majikan (pemilik, atasan), administrator harus melakukan bangsa asing, kita harus waspada. Jangan sampai berselisih satu sama
administer (melayani, menaati) terhadap majikan dan melakukan lain karena tidak memahami jalan pikiran bahasa asing tersebut.
segala sesuatunya sesuai dengan kehendak atau kebijaksanaan
Di Indonesia, kita tidak perlu meributkan perbedaan istilah
daripada atasan tersebut sambil dia menjalankan administrare
yang terdapat di antara bangsa-bangsa asing tersebut. Direktur
(menyelenggarakan tata-usaha: registrasi, inventarisasi,
dalam bahasa Indonesia, dalam bahasa Inggrisnya adalah manager,
pembukuan, dokumentasi, korespondensi, kearsipan) untuk
personnel management dalam bahasa Inggris (Amerika), dalam
mempertanggungjawabkan segala sesuatu yang telah dilakukan
bahasa Indonesia adalah administrasi personal, yang mencakup
menurut prosedur-prosedur dan formalitas-formalitas yang
organisasi urusan personal, tata-usaha personal, dan pengelolaan
tertentu, misalnya membuat berita acara (proses verbal), akta,
personal. Adapun pengelolaan dalam bahasa Inggrisnya
laporan, neraca, dan sebagainya. management, tetapi management yang berbeda tingkat serta sifat dari
Untuk menggerakkan personel dalam rangka melakukan ketatalaksanaan dan administrasi. Administrasi adalah manajemen
kegiatan-kegiatan organisasi yang dipimpin, administrator melakukan yang paling tinggi.
administrasi yang berarti memimpin, mengemudikan, mengatur. Kita tidak perlu ambil pusing tentang istilah-istilah yang
Dengan demikian, administrator menjalankan administratie, dipergunakan oleh bangsa asing, asalkan kita mengetahui apa yang
yang berarti pemberian bantuan (kepada majikan, atasan, mereka maksudkan. Demikian pula, financial management yang di
pengusaha, pemilik) pemeliharaan, pelaksanaan, pimpinan, Indonesia dinamakan administrasi keuangan, terdiri atas organisasi
pemerintahan, pengelolaan. urusan keuangan, tata-usaha keuangan, dan pengelolaan keuangan.

Ilmu Administrasi Negara 37 38 Ilmu Administrasi Negara


Company management adalah direksi perusahaan, company atas nama badan-usaha, ke dalam bentuk yang dapat dipahami
manager adalah direktur perusahaan. Hotel manager adalah direktur secara konkret oleh bawahan dan dapat diselenggarakan
hotel atau pemimpin hotel atau pengurus hotel. Business secara nyata.
management adalah pimpinan perusahaan atau pimpinan niaga 3. Administrator adalah memelihara dan mengembangkan
atau pimpinan bisnis. Business administration adalah administrasi organisasi yang dipercayakan kepadanya secara setepat-
niaga atau administiasi bisnis. tepatnya, terutama dalam arti paduan daripada (a) tertib
Hal terpenting bagi kita adalah ilmu yang dipakai dalam personal, (b) tertib materiil, (c) tertib fungsional, dan (d) tertib
menjalankan hal-hal tersebut di atas. Itulah yang harus menjadi kewenangan serta tanggung jawab. Untuk itu, administrator
objek studi dan yang harus menjadi isi ilmu administrasi yang harus menguasai seluk-beluk organisasi, baik secara teoretis
sedang dikembangkan di Indonesia. Administrasi merupakan suatu maupun praktis, dibantu oleh stafnya.
bantuan kepada seorang yang harus menunaikan tugas jabatan atau 4. Administrator adalah memelihara dan mengembangkan sistem
menjalankan suatu usaha (enterprise) tertentu. informasi yang setepat-tepatnya, termasuk sistem pembukuan,
sistem inventaris, sistem kearsipan, sistem dokumentasi, dan
sistem komunikasi. Administrator mengendalikan dan
F. Administrator dan Administrasi
mengembangkan sistem informasi tersebut dalam peranannya
1. Administrator sebagai administrative manager (manager administrasi).
Administratorship (keadministratoran) merupakan kedudukan 5. Administrator adalah memelihara dan mengembangkan sistem
dan fungsi yang rumit sekali, lebih-lebih bilamana menghadapi manajemen yang setepat-tepatnya, baik dalam arti personal
organisasi yang cukup besar. Oleh karena itu, dalam organisasi- (sistem terdiri atas manager-manager yang setepat-tepatnya
organisasi modern yang cukup besar, administrator merupakan menurut kemampuan, yang secara masing-masing dan secara
dewan (misalnya direksi atau kabinet dalam memimpin negara). bersama-sama merupakan dan menjalankan pimpinan
a. Tugas-tugas Administrator daripada organisasi) maupun prosessuil (sistem terdiri atas
prosedur-prosedur manajemen yang menghubungkan dan
1. Administrator harus menguasai dan menghayati mission (tugas
mengaitkan para manager satu sama lain sedemikian rupa
pokok) badan-usaha (enterprise) sebagaimana dikehendaki oleh
sehingga terjadi proses manajemen yang selancar-lancarnya).
para pemilik dan pengurus di dalam anggaran dasar (undang
Administrator memimpin sistem manajemen tersebut dalam
undang dasar, statuta), anggaran rumah tangga (undang
peranannya sebagai top manager.
undang peraturan-peraturan penjabaran), ketentuan-ketentuan
lain (peraturan-peraturan pemerintah, peraturan-peraturan 6. Tugas administrator adalah membuat segala yang menjadi
intern badan-usaha). Yang memberi perintah, petunjuk, dan tujuan dan maksud badan usaha tercapai dengan keuntungan
mengawasi administrator adalah entrepreneur (pemerintah, materiil dan spiritual yang sebaik-baiknya bagi badan usaha.
pengusaha, dewan komisaris, komisaris) yang bertindak atas Keenam tugas administrator tersebut menjadi kewajiban dan
nama badan perwakilan pemilik (MPR, Presiden, DPR, Rapat tanggung jawab administrator kepada badan perwakilan pemilik
Umum Pemegang Saham, Rapat Umum Anggota, Rapat badan usaha melalui entrepreneur.
Umum Pendiri).
b. Fungsi-fungsi Administrator
2. Administrator adalah perumus lebih lanjut segala apa yang
Apakah yang harus dijalankan oleh administrator di dalam
menjadi kehendak dan keputusan entrepreneur, yang bertindak
rangka melaksanakan tugas-tugas tersebut di atas? Menurut Fayol:

Ilmu Administrasi Negara 39 40 Ilmu Administrasi Negara


1. fungsi utama yang harus dijalankan oleh administrator adalah Administrasi adalah “the over-all management of an organization”.
administrasi, yakni manajemen organisasi secara keseluruhan Administrator harus menjalankan dan mengembangkan
dan menyeluruh (the over-all management of the organization); administrasi tersebut sampai seefektif-efektifnya dengan mengingat
2. fungsi kedua yang harus dijalankan oleh administrator adalah kesepuluh aspek administrasi yang telah diuraikan dalam bab
melakukan kegiatan-kegiatan komersial untuk membuat terdahulu, yaitu:
organisasi makin maju dari segi pendapatan dan kekayaan 1. fungsi (kegiatan-kegiatan jenis dan bertujuan tertentu);
modal, melakukan jual-beli, sewa-menyewa, dan sebagainya; 2. hayat organisasi yang membuat organisasi “hidup”;
3. fungsi ketiga administrator adalah menjalankan kegiatan- 3. kekuatan yang merekat unsur-unsur organisasi;
kegiatan produksi, meningkatkan teknologi dan mutu produk 4. tim pimpinan organisasi;
jasa maupun barang;
5. manajement jenis tertentu;
4. fungsi keempat administrator adalah menjalankan kegiatan-
6. sistem pengolahan input-input tertentu untuk menghasilkan
kegiatan finansiring, baik dalam arti mengusahakan dana-dana
output-output tertentu;
untuk investasi dan perbelanjaan maupun pengurusan dana-dana
termasuk perbiayaan (investasie, externe, dan interne financiering); 7. tingkah laku atau sikap kelakuan (behaviour) tertentu;
5. fungsi kelima administrator adalah mengembangkan dan 8. proses kerja sama mengejar tercapainya tujuan-tujuan tertentu;
menegakkan komptabilitas (comptabiliteit, accountability), artinya 9. teknik untuk menangani masalah-masalah “administratif”;
menjalankan dan mengembangkan semua daya upaya agar 10. ilmu, skills, atau seni kemampuan tertentu.
segala sesuatunya yang diperoleh dan dipergunakan.
Dalam menjalankan administrasi, administrator harus
Selanjutnya, fungsi-fungsi administrasi yang terpenting adalah: menggunakan sarana-sarana tertentu. Sarana-sarana administrasi
1. long-term situation analysis dan forecasting, yang dipergunakan oleh administrator ada tiga, yakni:
2. strategy planning dan long term policy analysis, 1. organisasi, baik sebagai tertib (ordening), struktur, sistem
3. finance and investment planning, maupun segi-segi lainnya;

4. capital budgeting, 2. sistem informasi, yang secara lengkap terdiri atas sistem
inteligen, sistem tata usaha, dan sistem informasi manajemen (MIS);
5. organisation development planning,
3. sistem manajemen, yang merupakan paduan sistem personal
6. staff and manpower development planning, (team of managers) dan sistem prosessuil (set of procedures).
7. top management, Organisasi, sistem informasi dan sistem manajemen akan
8. administrative management, dibahas lebih lanjut dalam bab-bab berikutnya.
9. information system development, Organisasi modern terdiri atas unit-unit suborganisasi, dan setiap
10. management system development, unit suborganisasi terdiri atas unit-unit subsub-organisasi, dan
11. reporting and accountability system development. demikian seterusnya. Demikian pula, setiap sistem informasi terdiri
atas subsistem-subsistem informasi, dan setiap subsistem informasi
2. Administrasi terdiri lagi atas subsistem-subsistem informasi, dan seterusnya.
Administrasi adalah fungsi utama yang harus dijalankan oleh Pemilahan lebih lanjut itu berlaku pula bagi sistem manajemen.
administrator. Yang harus diadministrasi adalah semua sasaran, Fungsi-fungsi administrasi apakah yang selanjutnya harus
objek tugas-tugas, dan fungsi-fungsi administrator. dijalankan oleh administrator dalam rangka administrasi?

Ilmu Administrasi Negara 41 42 Ilmu Administrasi Negara


G. Administrasi Indonesia (Nasional) 4. Ruang lingkup. Istilah nasional juga menunjukkan ruang
lingkup administrasi di Indonesia dalam arti, setiap kegiatan
Penggunaan ilmu dan teknologi dari luar dan penyesuaiannya
yang menyangkut semua bidang kehidupan bangsa, negara,
dengan budaya Indonesia, dan selanjutnya pembangunan ilmu dan
dan masyarakat, perlu diadministrasikan dengan sebaik-
teknologi dari bahan baku intelektual Nusantara, dapat
menghasilkan sosok administrasi Indonesia. Dengan demikian, baiknya. Bahkan, organisasi masyarakat yang bersifat sukarela
bangsa Indonesia harus mampu meningkatkan posisi dan pun perlu diadministrasikan. Di mana ada keputusan atau
peranannya dari konsumen atau peniru menjadi juga produsen ketetapan, di sana diperlukan administrasi; di mana ada
dan pengekspor ilmu dan teknologi. Administrasi Indonesia kebijaksanaan, di sana diperlukan kehadiran administrasi.
(nasional) adalah sebagai berikut. Organisasi nirlaba, demikian Sukiswo Dirdjosuparto dalam
1. Administrasi ideal. Dalam hubungan ini, penghayatan dan Manajemen (No. 28/1985: 22) perlu diadministrasikan,
pengamalan Pancasila tidak lain dari administrasi Indonesia. kendatipun organisasi ini tidak bermaksud mencari laba (dalam
bentuk uang atau barang) tetapi kepuasan, pengabdian, atau
2. Teori administrasi yang diterapkan sesuai dengan kondisi dan
perikemanusiaan (charity).
situasi Indonesia. Di sini, nasional berarti sifat. Nasionalisme
administratif berarti pempribumian administrasi berdasarkan 5. Gerakan. Uraian di atas dapat diartikan, administrasi harus
kondisi, sehingga diharapakan memperoleh sifat dan watak menjadi gerakan nasional. Isu tentang perlunya peningkatan
keindonesiaan. Hal itu dapat terjadi jika administrasi efisiensi di segala bidang kehidupan masyarakat, bangsa, dan
dipribumikan menurut dan sesuai dengan kondisi dan situasi negara, yang akhir-akhir ini tengah diartikulasikan, sebenarnya
Indonesia. tidak lain dari pengungkapan betapa perlunya gerakan
3. Tujuan. Administrasi nasional berarti administrasi urusan nasional di bidang administrasi.
dalam dan luar negeri yang ditujukan untuk kepentingan 6. Produk. Administrasi nasional berarti juga administrasi yang
nasional. Motif penyebaran ilmu administrasi ke dunia ketiga made in Indonesia, dengan bahan baku dari dalam negeri.
sesungguhnya tidak semata-mata demi ilmu atau Dalam siaran TVRI acara Berita Nasional (29 September 1987)
perikemanusiaan, tetapi digerakkan oleh upaya untuk diberitakan bahwa jaringan televisi di Amerika menawarkan
mengamankan dan mengefektifkan bantuan luar negeri maju waktu tiga menit per minggu kepada Indonesia untuk diisi
kepada dunia ketiga. Menurat Ponsioen dalam National dengan per-KB-an di Indonesia guna disiarkan ke seluruh
Development (1968: 52), program bantuan luar negeri negara- pelosok dunia, administrasi per-KB-an ini salah satu komoditas
negara maju kepada negara berkembang bermula dari butir informasi produk Indonesia yang pantas diketengahkan.
empat program yang diucapkan oleh Presiden Truman pada
7. Usaha. Konsep nasional berkaitan dengan semangat nasionalisme.
tanggal 20 Januari 1949. Deklarasi Truman didukung (diikuti)
oleh program pendidikan dan latihan di bidang administrasi 8. Administratif atau usaha untuk mempribumikan administrasi.
untuk mengamankan dan mengefektifkan bantuan tersebut, Upaya ini berkaitan dengan budaya administrasi suatu bangsa,
agen negara donator (misalnya Amerika Serikat), yaitu identifikasi, orientasi, dan persepsi masyarakat Indonesia
menyelenggarakan pendidikan/latihan administrasi bagi aparat terhadap mekanisme pelaksanaan sesuatu yang given terhadap
pemerintah negara penerima donasi atau bantuan. Dengan norma dan nilai yang menguasai proses berfungsinya
demikian, dapat dipahami, pada awalnya ilmu administasi mekanisme tersebut (Moelyarto Tjokrowinoto, 1977: 26).
dieksplor ke Indonesia untuk dan sejauh mendukung Kendatipun agak samar-samar, konsep ini sejajar dengan
kepentingan donator. Nasionalisme administratif bermaksud konsep economic nationalism. Menurut Andre Hardjana dalam
membalikkan hal itu: administrasi untuk kepentingan nasional. Mass Communication and Economic Nationalism (1980: 6), konsep

Ilmu Administrasi Negara 43 44 Ilmu Administrasi Negara


economic nationalism digunakan, baik di tingkat makro yang Sosok Administrasi di Indonesia
berarti government’s economic policy, maupun di tingkat mikro
Sebelum berbicara mengenai sosok, perlu diperhatikan posisi
dalam arti individual’s attitudes toward government’s control over
administrasi sebagai disiplin (ilmu). Dalam buku teks, hal ini lazim
the country’s economic affairs. Jika usaha itu berhasil berarti diberi judul perincian ilmu administrasi. Perincian tersebut dapat
administrasi nasional (telah) menjadi bagian integral dilakukan menurut beberapa kriteria, yaitu sebagai berikut.
kebudayaan Indonesia.
1. Menurut bidang kehidupan. Pembagian administrasi menurut
9. Pelayanan, perawatan, dan pengusahaan. Ketiga konsep ini hal ini merupakan konsekuensi anggapan dasar bahwa ruang
merupakan salinan tiga konsep yang dikenal di bidang lingkup administrasi meliputi segenap aspek kehidupan
manajemen, yaitu service, stewardship, dan entrepreneurship. masyarakat. Biasanya kehidupan masyarakat diidentifikasi
Dua yang disebut kemudian dikemukakan oleh William G. dalam beberapa bidang, yaitu politik, ekonomi, dan sosial
Scott dalam artikel berjudul Organizational Revolution, an End to budaya. Oleh karena itu, administrasi dapat dibagi menjadi
Managerial Orthodoxy (dalam Administration and Society, Vol 17 administrasi di bidang politik dan pemerintahan (administrasi
No. 2 Agustus 1985: 149). Menurut Scott, “stewardship is negara), administrasi di bidang ekonomi (administrasi niaga),
managerial fidelity in performing the duties is husbanding the dan administrasi di bidang sosial budaya (administrasi sosial).
property of others.” Di dalam diri sang steward harus 2. Menurut kelembagaan atau tujuan yang ingin dicapai. Untuk
terdapat kesadaran bahwa segala sesuatu yang berada di mencapai tujuan negara, diperlukan administrasi negara;
bawah kekuasaannya bukan miliknya, dan kesediaan untuk untuk mencari keuntungan finansial, diperlukan administrasi
merawat, memelihara, bahkan membiakkan kekayaan orang niaga, sedangkan untuk melayani sesama manusia diperlukan
lain yang dititipkan kepadanya. Sikapnya haruslah sikap administrasi sosial.
seorang steward: jika kapal tertimpa bencana, dialah yang 3. Menurut fungsi atau kegiatan. Hal ini erat berkaitan dengan
terakhir menyelamatkan diri, itu pun jika kesempatan untuk itu yang pertama. Kegiatan transportasi, misalnya, perlu
ada. Konsep stewardship dianggap tepat digunakan untuk diadministrasikan. Oleh karena itu, lahir administrasi
menunjukkan posisi pemerintah menurut Pasal 33 UUD 1945. transportasi.
10. Keusahawanan (entrepreneurship) menunjukkan kemampuan 4. Menurut sifat. Jika service, stewardship, dan entrepreneurship
untuk menggapai sukses. Glosari manajemen mendefinisikan dianggap sebagai sifat dan dijadikan tolok ukur, lahir tiga sosok
konsep itu sebagai kemampuan untuk mewujudkan ide administrasi, yaitu:
menjadi kenyataan, kemustahilan menjadi kemungkinan, dan a. administrasi sosial (tekanan pada service);
tantangan menjadi peluang. b. administrasi negara (tekanan pada stewardship);
11. Pola perilaku bangsa. Akhirnya dapat dinyatakan, administrasi c. administrasi bisnis (tekanan pada entrepreneurship).
Indonesia adalah pola perilaku bangsa Indonesia. Hal ini erat Fakultas ilmu administrasi hanya dibagi atas dua jurusan, yaitu
berkaitan dengan butir 7 di atas, Seperti diuraikan kelak pada jurusan (ilmu) administrasi negara dan jurusan (ilmu) administrasi
akhir tulisan ini, salah satu indikator keberhasilan proses niaga. Sondang P. Siagian dalam Filsafat Administrasi (1985: 22)
belajar mengajar ilmu administrasi ialah timbulnya kesadaran berpendapat bahwa administrasi meliputi administrasi negara dan
akan pentingnya administrasi dan kesediaan tiap anggota administrasi privat atau administrasi niaga. Adanya administrasi
masyarakat untuk menjadikannya pola perilaku, baik sosial dikemukakan oleh The Liang Gie dalam Pengertian,
masyarakat maupun individu. Kedudukan, dan Perincian Ilmu Administrasi (1965: 59). The Liang Gie
mengartikan administrasi sosial sebagai usaha kerja sama yang

Ilmu Administrasi Negara 45 46 Ilmu Administrasi Negara


bertujuan memajukan atau memelihara kepentingan segolongan 1. yang melayani pekerjaan Tuhan. Lembaga ini misalnya badan-
orang. Ia memerincinya menjadi administrasi kegerejaan, badan dakwah, pesantren, yayasan penginjilan, dan sebagainya;
administrasi serikat buruh, administrasi perkoperasian, 2. yang melayani tugas-tugas kemanusiaan, seperti panti asuhan,
administrasi perhimpunan, dan administrasi pekerjaan sosial. pusat rehabilitasi, pekerjaan sosial, dan sebagainya;
Manajemen organisasi nirlaba dapat dianggap identik dengan 3. yang melayani tanggung jawab sosial, seperti perhimpunan/
administrasi sosial. Dalam Manajemen (No. 28 tahun 1985), Sukiswo asosiasi, yayasan, klub olah raga, dan sebagainya;
Dirdjosuparto mengatakan, organisasi nirlaba umumnya didirikan
Karena sifatnya yang luhur, independen, sukarela, dan
untuk mengemban misi yang dijiwai oleh cita-cita luhur untuk
terbuka, lembaga-lembaga itu dianggap sangat tepat untuk
membawa rahmat dan kebaikan bagi umat manusia. Ukuran
dijadikan alat dan metode pelembagaan (institution building), atau
keberhasilan organisasi nirlaba terletak pada sejauh mana ia
yang oleh Sukiswo Dirdjosuparto disebut sebagai pembawa
menjalankan misinya dan sebaik mana ia memberikan pelayanan,
perubahan (change agent), terutama di pedesaan.
dan sama sekali tidak pada sejauh mana ia menghasilkan laba.
Pengurus dan karyawan organisasi nirlaba biasanya sukarelawan Bagaimanakah sosok administrasi sosial di Indonesia? Jika
(tidak mendapat atau mengharapkan gaji) dan bekerja paruh dilihat dari sudut fakultas ilmu administrasi, adminitrasi sosial
waktu (part time). Dilihat dari segi itu, administrasi sosial tidak belum mendapat kedudukan sebagai suatu jurusan. Hal ini dapat
hanya mengurus kepentingan segolongan orang, melainkan ditafsirkan, administrasi sosial masih dianggap sebagai seni atau
kepentingan umum. Motivasi terkuat bagi organisasi nirlaba untuk proses kegiatan kemasyarakatan dan belum dipandang sebagai
melayani orang lain adalah semangat pengabdian kepada Tuhan, disiplin ilmu pengetahuan. Di lingkungan fakultas ilmu sosial dan
rasa kemanusiaan, dan tanggung jawab sosial, demikian Sukiswo ilmu politik juga tidak terdapat jurusan atau mata kuliah bernama
Dirdjosuparto lebih lanjut, berdasarkan telaahannya mengenai administrasi sosial. Dahulu, di Bandung dan Jakarta terdapat
organisasi nirlaba di Amerika Serikat. Ia menutup artikelnya Sekolah Tinggi Kesejahteraan Sosial, namun kini telah diubah
dengan mengemukakan tantangan untuk manajemen: bagaimana menjadi Sekolah Tinggi Ilmu Sosial dan Ilmu Politik. Peminat
menyatukan kepingan-kepingan tenaga dan waktu para sukarelawan. bidang studi Kesejahteraan Sosial sedikit sekali; entah sesudah
Jika demikian, administrasi sosial merupakan administrasi diubah namanya.
menurut maknanya yang asli, yaitu pelayanan, seperti diungkapkan Kendatipun tidak disebut adminitrasi sosial, studi di bidang
konsep service. Administrasi ini terdapat di mana-mana. Sebagai kerohanian jauh lebih maju daripada kesejahteraan sosial di atas.
seni, administrasi sosial inilah yang tertua, setua peradaban manusia. Hampir di setiap kota menengah ke atas terdapat Institut Agama
Di Indonesia, kehadiran administrasi sosial merupakan bagian Islam Negeri, dan berbagai sekolah di bawah nama pesantren,
gerakan kebangsaan. Ia digunakan untuk mencapai dua sasaran, madrasah, dan sebagainya menurut sistem pendidikan Islam,
yaitu menentang penjajahan melalui gerakan sosial, dan demikian juga terdapat banyak sekolah teologia atau seminari
meningkatkan kesadaran kebangsaan dan kecerdasan rakyat menurut sistem pendidikan Kristen/Katolik, sekadar menyebut
sebagai prasyarat utama kemerdekaan. Tatkala Budi Utomo beberapa contoh.
didirikan pada tahun 1908 atas anjuran Wahidin Soedirohoesodo, Walaupun demikian, buku-buku tentang ilmu administrasi
sasaran utamanya ialah perbaikan di bidang sosial-budaya, seperti sosial masih sangat langka. Gejala ini menunjukkan kondisi ilmu
pendidikan dan kesehatan. Kendatipun antara berbagai lembaga administrasi sosial yang kurang menguntungkan. Dalam Temu Kaji
administrasi sosial di Indonesia sukar ditarik batas yang jelas Posisi dan Peran Ilmu Administrasi dan Manajemen Dalam
karena motif yang satu berkaitan dengan motif yang lain, lembaga Pembangunan 28–30 Januari 1988, subjek ini juga tidak dibahas.
administrasi sosial dapat digolongkan atas tiga kelompok:

Ilmu Administrasi Negara 47 48 Ilmu Administrasi Negara


H. Pembangunan Administrasi semua kegiatan/usaha masyarakat diadministrasikan, dan semua
orang beradministrasi. Impian David C. McClelland dalam The
Pembangunan administrasi dapat dibuat gambar SAI seperti di
Achieving Society (1961) bisa menjadi kenyataan.
halaman berikut. Titik rawan pada SAI dapat diidentifikasi melalui
proses diagnosis yang disebut administrative analysis. Hasil analisis 1. Pembangunan Administrasi sebagai Profesi
administratif itu dijadikan bahan untuk menyusun rancangan Pekerjaan di bidang administrasi sejak lama telah menjadi
pembangunan administrasi (administrative reform, administrative lapangan kerja. Karier di bidang administrasi pun terbuka bagi
innovation). Kempe R. Hope dan Aubrey Armstrong dalam artikel siapa saja. Perhitungan atau asosiasi kaum profesional terbentuk di
berjudul Toward the Development of Administrative and Management mana-mana. Di Amerika terkenal American Management
Capability in Developing Countries (dalam International Review of Association (AMA). Di negeri Belanda telah didirikan Orde van
Administrative Sciences, Vol. XLVI-1980 No. 4, Brussels), Organisatie-Adviseurs (1941). Di Indonesia telah berdiri
mengemukakan beberapa aspek yang perlu diperhatikan dalam Perhimpunan Sarjana Administrasi Indonesia (PERSADI). Di
pembangunan administrasi, yaitu: samping itu, lembaga-lembaga konsultasi di bidang manajemen
1. perencanaan dan pelatihan tenaga kerja (manpower); sedikit banyak memberi dorongan atas perkembangan administrasi
2. desentralisasi dan komunikasi; sebagai profesi di Indonesia.
3. organisasi politik dan kepemimpinan; 2. Hubungan Antarlingkungan, Administrasi, dan Pembangunan
4. pembangunan ekonomi.
Hubungan antaradministrasi lingkungan, ekologi administrasi,
Jika ketiga macam kemampuan administratif dikaitkan dengan administrasi pembangunan, dan pembangunan administrasi, dapat
administrasi vertikal dan horizontal, dapat dibuat matriks sebagai digambarkan sebagai berikut:
berikut. 1. pembangunan perlu diadministrasikan agar efektif dan efisien.
L S P Dalam hubungan ini lahir administrasi pembangunan;
H XXX XXX X 2. keberhasilan administrasi pembangunan bergantung pada
kemampuan administratif suatu bangsa. Jika kemampuan
V X XXX XXX administratif itu rendah, administrasi harus dibangun
(dibaharui, diperbaiki). Hal ini melahirkan konsep pembangunan
L = kemampuan linkages
administrasi;
S = kemampuan struktural
P = kemampuan melaksanakan tugas (performance) 3. kondisi administrasi suatu bangsa bergantung pada
H = administrasi horizontal lingkungannya. Lingkungan dapat memengaruhi sistem
V = administrasi vertikal administrasi. Studi tentang pengaruh lingkungan tersebut
X = pentingnya pembangunan aspek yang bersangkutan melahirkan ekologi administrasi.

Gambar: Hubungan antar Kemampuan Administrate dengan Administrasi Vertikal Jika lingkungan administrasi lemah, sistem administrasi pun
dan Horizontal lemah. Oleh karena itu, lingkungan administrasi perlu dibangun
atau dikelola, atau dengan perkataan lain diadministrasikan
Pembangunan administrasi ditujukan untuk memampukannya sehingga lahirlah administrasi lingkungan.
berfungsi sebagai alat pembangunan, memampukannya untuk
Di atas telah diuraikan beberapa sistem administrasi. Sistem itu
responsif terhadap perubahan lingkungan, dan memampukannya
berbeda-beda menurut segi pendekatannya, yaitu foci, proses, fungsi,
sebagai bagian ketahanan nasional. Hal itu tercapai jika setiap/
dan struktur. Pendekatan lain yang dapat diterapkan di sini ialah

Ilmu Administrasi Negara 49 50 Ilmu Administrasi Negara


pendekatan dari segi level (aras, tingkat). Makna pendekatan ini ialah,
semakin tinggi level administrasi, semakin sophisticated administrasi
itu. Pendekatan ini digunakan oleh Jerald Hage dalam Theories of
Organizations (1980). Hage menggunakan tiga pendekatan terhadap
gejala keorganisasian, yaitu mikro, meso, dan makro, komponen sistem
mikro adalah individu, komponen sistem meso adalah kelompok,
sedangkan komponen sistem makro adalah organisasi.
Administrasi dibuat bersistem agar memiliki kemampuan,
memiliki ketahanan dalam menghadapi berbagai faktor negatif, dan
responsiveness terhadap perubahan lingkungan. Sudah tentu, sistem
administrasi merupakan subsistem lain yang lebih besar (luas).
Seperti telah dikemukakan, proses administrasi negara, misalnya
bergantung pada sistem pemerintahan, dan yang disebut kemudian
pun bergantung pada sistem politik.
Setiap sistem administrasi dapat dibandingkan satu dengan
yang lain, menurut skema atau kriterium di bawah ini.

SEGI KOMPONEN
Foci Administrasi Sosial
Administrasi Niaga (Bisnis)
Administrasi Negara (Publik)
Proses Output
Input
Throughput (Proses Konversi)
Feedback
Lingkungan
Faktor U
Fungsi Organisasi (Anatomik)
Manajemen (Fisiologik)
Perilaku (Behavioral)
Struktur Administrasi Sektoral
Administrasi Horisontal
Level
• Mikro Individu
• Meso Kelompok
• Makro Organisasi

Ilmu Administrasi Negara 51 52 Ilmu Administrasi Negara


6. Pecah. Sukses dapat menimbulkan perpecahan.
7. Merosot. Kendatipun tidak pecah, organisasi dapat mengalami
kemerosotan (deterioration).
8. Perubahan. Jalan keluar dari kemerosotan ialah perubahan,
reformasi, atau pembangunan organisasi. Survive.
9. Kematian. Jika organisasi tidak mampu bangkit, ia mati.
10. Bubar. Jika organisasi telah melakukan tugasnya, ia dapat
dibubarkan (misalnya Panitia HUT).
James G. March dan Herbert A. Simon dalam Organizations
(cet. ke-18, 1958: 2) berpendapat bahwa besarnya perhatian orang
terhadap organisasi bukan hanya karena organisasi sebagai gejala
A. Pengertian Organisasi sosial bersifat ubikitos, melainkan juga karena organisasi berperilaku
sendiri (organizational behavior). Hal itu tidak mengherankan sebab
Organisasi berasal dari bahasa Inggris, organization, yang
berbagai sumber, misalnya Janet M. Kraegel dalam Organization-
berakar dari bahasa Latin organiz (are), kemudian dalam bahasa
Environment Relationship (1980: 59), melukiskan organisasi sebagai
Inggris, organize, yang berarti membangun (membentuk) suatu
organisme hidup. Bahkan, Coralie Bryant dan Louise G. White
kebulatan (kesatuan) dari bagian-bagian yang berkaitan satu
dalam Managing Development in the Third World (1982: 60)
dengan yang lain. Dilihat dari segi ini, organisasi bisa berarti
mengambil kesimpulan bahwa organisasi merupakan pelaku
organisme, yang melakukan organizing, dan bisa juga berarti
otonom (autonomous actor) pembangunan. Sebagai organisme,
keluaran (produk, output) organizing. Organisasi dalam bagian ini
organisasi berkembang. Organisasi formal, yaitu organisasi yang
adalah organisasi sebagai organisme, yaitu merupakan pusat
secara sadar dibentuk untuk mencapai tujuan tertentu, dapat
perhatian teori organisasi. Sasaran studi teori organisasi adalah
menjadi besar, dari formal organization (misalnya terdapat dalam
gejala-gejala keorganisasian yang terdapat dalam masyarakat.
Peter M. Blau dan W. Richard Scott dalam Formal Organizations,
Gejala keorganisasian antara lain sebagai berikut.
1970) menjadi complex organizations (istilah Amitai Etzioni, ed.,
1. Kelahiran. Kelahiran di sini ialah saat terbentuknya organisasi dalam Complex Organizations, 1961). Pembesaran organisasi
secara administratif atau formal. Adakalanya saat kelahiran didorong oleh, antara lain paham holisme, yaitu paham yang
suatu organisasi sukar ditelusuri, namun konsep kelahiran itu mengajarkan bahwa keseluruhan (the whole) lebih besar dari
tetap penting. jumlah bagiannya (Janet M. Kraegel, 58). Orang cenderung
2. Berkembang. Fase perkembangan organisasi ialah periode sejak memperbesar organisasi, antara lain melalui penggabungan
kelahiran sampai pada tahap dewasa, “take off”, atau “break (merger) karena diduga ada hubungan korelatif antara besarnya
even”, atau seperti itu. kekuasaan dengan besarnya (size) organisasi. Hal inilah yang
3. Beranak. Beranak artinya bercabang, membuka perwakilan, mendorong terbentuknya grup bisnis atau perusahaan raksasa
membentuk anak perusahaan, dan sebagainya. (multi-organization), seperti General Motors, Sears, DuPont di
4. Bergabung. Bergabung artinya berfusi, membentuk grup, dan Amerika Serikat (Jerald Hap dalam Theories of Organizations, 1980:
sebagainya. 10) atau Grup Poleko, Grup Sarinah, Grup Astra Internasional, dan
5. Berhasil. Berhasil berarti melaksanakan tugas dengan baik, atau Grup Wirantono, di Indonesia (Kompas, 6 Januari 1986), wteedif
berhasil mencapai tujuan organisasional. menyebut beberapa contoh.

Ilmu Administrasi Negara 53 54 Ilmu Administrasi Negara


Betapa pun berkuasa dan besarnya semua organisasi, setelah Teori organisasi adalah alat (tool) bagi berbagai disiplin, seperti
tumbuh dan berkembang, ada saatnya ia merosot lalu mati, sosiologi, administrasi negara, ekonomi, manajemen; ilmu politik,
demikian disebutkan Daniel Katz dan Robert L. Kahn dalam The dan sebagainya, untuk memahami fakta, membentuk pengertian,
Social Psychology of Organizations (1978: 81) dan David Nachmias menerangkan gejala, meramalkan masa depan, dan menguji
dalam Organizational Conflicts In Public Bureaus (1982). William G. hipotesis organisasi (tentang fungsi teori, lihat Fred N. Kerlinger
Scott dalam Organizational Revolution (1985) berpendapat bahwa dalam Foundations of Behavioral Research, 1973: 7-9). Sebagai teori,
besarnya (size) organisasi berkorelasi positif dengan merosotnya organisasi membentuk dan melatih cara berpikir logis dan cara
kebaikan dan meningkatnya penderitaan manusia di dalamnya. mengatur atau merancang gejala sesuatu dengan tertib dan rapi.
John W. Durham dan Howard L. Smith dalam Toward a General Baik Frederick C. Thayer maupun Alberto Guerreiro-Ramos dalam
Theory of Organization Deterioration (1982) berkesimpulan bahwa Carl J. Bellone (ed.), Organization Theory and The New Public
gejala deteriorasi (kemerosotan) organisasi telah dialami oleh Administration (1980: 113-141) berpendapat bahwa ada kaitan
berbagai kebudayaan sepanjang sejarah. Kebudayaan timbul antara teori organisasi dan epistemologi. Thayer memandang teori
tenggelam. Usahawan yang berhasil mencapai puncak kejayaan organisasi sebagai epistemologi, yaitu teori tentang organisasi
dalam dunia bisnis memulai kariernya dengan cucuran keringat konsep-konsep sebagai unsur dasar pengetahuan, sedangkan
dan mengakhiri hidupnya dengan bunuh diri. Di Indonesia, gejala- Guerreiro-Ramos memandang organisasi sebagai sistem epistemologis.
gejala deteriorasi organisasi menampakkan diri, antara lain dalam Teori organisasi tidak hanya menyangkut perihal
bentuk Pemutusan Hubungan Kerja (PHK), kasus Nyonya Meneer pengorganisasian, atau secara terpeinci, studi tentang struktur,
(Kompas, 8 Desember 1985) dan kemerosotan sekitar 7% RAPBN fungsi, penampilan organisasi, perilaku individu dan kelompok di
1986–1987 (Kompas, 8 Januari 1986), di samping gejala biropatologis dalamnya seperti anggapan D. S. Pugh (ed.) dalam Organization
yang terdapat di berbagai lembaga pemerintahan dan swasta. Theory (1980: 9), melainkan juga pemeliharaan, peningkatan
Banyak organisasi didirikan, diiringi dengan harapan besar, namun efektivitas, perubahan, hubungan dengan lingkungan, konflik,
kemudian beritanya tiada lagi terbetik, hilang tak tentu rimbanya, penyakit, analisis, perbaikan, dan pembangunan organisasi berikut
mati tak tentu kuburnya. perilaku manusia di dalamnya.
Pertanyaan yang cukup menantang dalam hubungan ini, Ke arah perspektif di ataslah, teori organisasi dibangun sejak
antara lain ialah, benarkah organisasi sama dengan organisme tahun tiga puluhan, antara lain melalui James D. Mooney dan Alan C.
hidup lainnya dalam arti selalu berakhir pada kematian? Adakah Reiley dalam Principles jof Organization (1939), Max Weber, salah
kemungkinan bagi sebuah organisasi untuk tetap hidup, survive, seorang peletak dasar birokrasi, dalam The Theory of Social and
setidak-tidaknya untuk waktu yang lama atau sampai tujuannya Economic Organisation (1947), dan Frederick W. Taylor dalam Scientific
tercapai? Bagaimanakah cara mengorganisasikan kerja sama Management (1947) sebagai tokoh-tokoh akhir periode teori organisasi
sebaik-baiknya? Upaya apa yang perlu dilakukan agar organisasi klasik, di samping teori organisasi behavioral, melalui Elton Mayo
efektif? Bagaimana cara mendeteksi penyakit organisasi? dalam The Human Problems of an Industrial Civilization (1933) dan
Chester I. Barnard dalam The Functions of the Executive (1938), tokoh-
Pertanyaan-pertanyaan di atas benar-benar menggelitik. tokoh perintis, menuju teori organisasi modern yang memandang
Masalah yang terkandung di dalamnya tetap aktual, lebih-lebih organisasi sebagai sistem terbuka, dalam karya tokoh-tokoh seperti
bagi negara yang sedang berkembang seperti Indonesia yang James G. March dan Herbert A. Simon dalam Organizations (1958),
kesinambungan (continuity) pembangunan bergantung, antara lain Amitai Etzioni dalam Modern Organizations (1964), dan Ludwig von
pada stabilitas atau viabilitas organisasi yang bersangkutan sebagai Bertalanffy dalam General Systems Theory (1968). Bagaimanakah teori
alat untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. organisasi memandang organisasi?

Ilmu Administrasi Negara 55 56 Ilmu Administrasi Negara


Bersama-sama dengan unsur fisiologis dan behavioral, organi- menunjukkan bahwa kemungkinan meningkatnya kepuasan kerja
sasi menjadi organisme hidup. Sebagai organisme, organisasi karyawan lebih besar di kalangan perusahaan berukuran kecil
memperlihatkan gejala-gejala keorganisasian, yaitu kelahiran daripada perusahaan berukuran raksasa. Scott juga berpendapat
(building, organizing), bergabung atau bersatunya beberapa demikian. Ia mengutip Kenneth Boulding yang berpendapat, segala
organisasi (merging), beranaknya organisasi (bearing), terpecahnya sesuatu yang berlebihan, terlalu besar atau terlalu kecil tidaklah
organisasi (splitting), berhasil (achieving), bertahan (status quo), baik. Menurut Leopold Kohr, demikian menurut Scott,
merosot atau mundur (ceteriorating, entropy), dan kematian (loosing) kemungkinan timbulnya kesengsaraan lebih besar di kalangan
organisasi. Gejala-gejala tersebut dapat diukur menurut beberapa organisasi besar daripada organisasi kecil. Orang jahat di
dimensi, yaitu struktur, besaran (size), target, waktu, dan sistem. lingkungan masyarakat kecil lebih cenderung dapat mengendalikan
Dimensi struktur diuraikan oleh Donnelly, Gibson, dan diri atau lebih mudah dikontrol daripada di lingkungan
Ivancevich (1981: 128) dengan mengemukakan tiga macam masyarakat massal.
penelitian, yaitu kasus The Sears dan Roebuck, studi Porter dan Dimensi target misalnya dipelajari oleh John W. Durham dan
Lawler, dan studi Woodward. Kasus Sears dan Roebuck menemukan Howard L. Smith, Toward a General Theory of Organization
kesimpulan antara lain, semakin kompleks struktur organisasi, Deterioration, dalam Administration and Society (1982: 373), melalui
semakin besar kemungkinan terjadinya ketidakserasian antara sebuah teori yang disebut teori momentum yang hilang. Sebelum
pimpinan dan bawahan, atau antara pemilik perusahaan dan para teori ini dibahas, teori korupsi yang erat berkaitan dengannya,
pekerja (poor management employee relationships). Dari studi Porter diuraikan lebih dahulu.
dan Lawler ditarik kesimpulan bahwa sikap manajerial dalam
perusahaan berpekerja di bawah 5.000 orang dan berstruktur Menurut teori korupsi (corruption theory), bibit kemerosotan
gepeng (flat structure), lebih positif daripada yang berbentuk organisasi terdapat dalam perkembangan dan keberhasilannya.
jangkung (tall structure). Sebaliknya, terjadi dalam perusahaan Keberhasilan menghasilkan kepuasan, kepuasan mengurangi
berpekerja di atas 5.000 orang. Akan tetapi, penemuan Porter dan dorongan untuk maju, timbul kecenderungan mempertahankan
Lawler dibantah oleh penemuan lain yang berpendapat bahwa status quo, para pemuka berebut sebutan paling berjasa, yang
jenjang yang banyak (pada tall structure) merupakan motivasi kuat menganggap diri berjasa merasa berhak menikmati buah organisasi
bagi manajer untuk maju (hal yang jarang terdapat pada flat (spoiling), dan akhirnya orang kehilangan motivasi. Organisasi pun
structure). Studi Woodward yang menggunakan pendekatan mati. Teori ini dipelopori oleh E. Gibbon dalam The Decline and Fall
lingkungan (contingency approach) berpendapat, struktur jangkung of the Roman Empire (1776). Semacam teori korupsi dikembangkan
lebih tepat untuk perusahaan berproduksi massal daripada struktur kemudian oleh seorang filsuf bernama Oswald Spengler dalam Der
gepeng. Untergang des Abendlandes (1923). Sebelum teori ini diuraikan, perlu
diketahui bahwa di Inggris dan Prancis civilisation berarti
Dimensi besaran (size) diuraikan oleh Richard N. Osborn, James
peradaban pada umumnya, meliputi culture (kebudayaan). Di
G. Hunt, dan Lawrence R. Jauch dalam Organization Theory (1980,
Jerman, zivilisation berarti peradaban lahir, sedangkan kultur berarti
230) dan William G. Scott, Organizational Revolution, dalam
peradaban batin (kehalusan budi, keluhuran ilmu, keindahan seni,
Administration and Society (1985: 149). Dari berbagai sumber,
dan sebagainya).
Osborn, Hunt dan Jauch berkesimpulan, besaran organisasi
menunjukkan efektivitasnya: semakin efektif organisasi, semakin Dalam bukunya yang berjudul Tenggelamnya Negeri Senja,
besar ukurannya, semakin besar jumlah tenaga kerjanya. Spengler menulis bahwa sivilisasi adalah hasil perkembangan suatu
kultur yang telah membeku dan telah melampaui puncak
Osborn, Hunt, dan Jauch dalam analisisnya lebih lanjut
kegemilangannya. Jelasnya, suatu mekanisme yang hanya
berpendapat, kesimpulan itu tidak seluruhnya tepat. Penelitian lain

Ilmu Administrasi Negara 57 58 Ilmu Administrasi Negara


mementingkan bentuk luar (lahir). la berteori lebih lanjut bahwa akselerasi atau pencepatan pembangunan dijadikan isu yang
sivilisasi merupakan akhir perkembangan kultur organik yang timbul seolah-olah mampu menjawab masalah pengurangan kemiskinan,
dari jiwa suatu bangsa. Hal ini kemudian berbentuk teknologi, Saul M. Katz dalam Fred W. Riggs (ed.), Frontiers of Development
bangunan kota raksasa, dan bangunan kekuasaan-kekuasaan. Jadi, Administration (1971: 110), F. El-Rashidi dalam Human Aspects of
menurut filsuf ini, segala sivilisasi ditakdirkan untuk musnah, sebab Development (1971: 6), Gunnar Myrdal dalam PT Bauer, Dissent on
kendatipun ia berkembang pesat, pada suatu saat pasti hancur Development (1976: 207), D. Lerner dalam Eduard Depari dan Colin
karena bangsa-bangsa berperang mempertahankannya. McAndrews (eds.) (1978: 83), membahas tema tersebut. Akan
Demikianlah ia meramalkan Perang Dunia Kedua. tetapi, pembangunan terlalu cepat, sebagaimana disebutkan Harry
W. Blair dalam The Political Economy of Participation in Local
Dari Teori Spengler dapat dikutip pelajaran penting, yaitu
Development Programs: Short-term Impasse and Long-term Change in
untuk bisa tetap survive, suatu organisasi tidak boleh kehilangan
South-east Asia and The United States from the 1950s to the 1970s
viabilitas atau elan vital. Kritik dan kontrol sosial merupakan tanda
(1981: 64), dan Colin McAndrews dan Chia Lin Sien (eds.), dalam
adanya viabilitas tersebut.
Too Rapid Rural Development (1982: 2–7), dalam arti faktor learning
Teori momentum yang hilang (the lost-momentum theory) terabaikan atau kurang efektif. Faktor learning dalam proses
mengajarkan bahwa kemerosotan organisasi disebabkan oleh perubahan sosial menjadi tema pokok Martin J. Gannon dalam
kegagalan organisasi dalam merebut sukses berikut. Eksponen Organizational Behavior. a Managerial and Organizational perspective
terkenal aliran ini adalah sejarawan Arnold Joseph Toynbee dalam (1979: 134–151), Fred Luthans dalam Organizational Behavior (1981:
I Study of History (1935). Berbeda dengan teori korupsi yang 235-262) dan Bryant dan White (68–71). Lemahnya faktor learning
mengatakan bahwa deteriorasi tidak terhindarkan, teori menyebabkan lemahnya daya dukung dan sustainabilitas
momentum yang hilang memperkirakan bahwa organisasi dapat organisasi.
hidup terus jika ia mampu menemukan horizon baru untuk
Dimensi sistem diterangkan melalui teori substratum yang erat
ditaklukkan (ibarat misi Star Trek). Berdasarkan teori ini, salah satu
berkaitan dengan teori sistem. Teori substratum adalah semacam
pertanyaan mendasar yang dikemukakan di atas telah terjawab.
teori korupsi. Teori ini dipelopori, James C. Scott dalam Comparative
Mengapa sukses berikut gagal direbut? Hal itu dapat Corruption (1972). Korupsi menciptakan jalur baru yang disebut
ditafsirkan sebagai akibat target yang terlalu tinggi atau substratum. Organisasi formal merosot dan fungsinya diambil alih
pembangunan yang terlalu cepat. Ambillah contoh seorang lifter. oleh substratum tersebut. Teori Scott dapat juga diterangkan
Jika dari angkatan 60 kg, ia langsung ke 65 kg dan gagal (100%), melalui teori sistem, salah satu teori dasar bagi teori organisasi.
timbul dugaan bahwa jika ia lepas dari teknik pertandingan yang
Seperti diketahui, kehidupan organisasi sebagai sistem (dalam
sesungguhnya, ia tidak langsung ke 65 kg, melainkan bertahap,
hal ini sistem terbuka), bergantung pada lingkungan. Terhadap
kalah ialah dari 60 kg ke 64 kg sehingga kemungkinannya untuk
sistem, lingkungan mempunyai berbagai fungsi seperti sebagai
menang 20%, gagal 80%, dan seterusnya.
sumber, konsumen, pesaing, dan pengatur (regulator). Masukan
Dimensi Target Erat Berkaitan dengan Dimensi Waktu dari lingkungan berfungsi sebagai bahan baku dan energi.
Masukan yang diproses di dalam sistem sebagian besar kalau tidak
Analisis di atas menunjukkan, perencanaan yang efektif seluruhnya, berasal dari lingkungan. Keluaran (K) sistem bukan
memberikan alternatif sasaran yang menjanjikan kemungkinan hanya barang dan jasa, melainkan juga hak, kesempatan, atau
sukses optimal berdasarkan perhitungun rasional dalam yang disebut empowerment. Bisa terjadi, didorong oleh kepentingan
mengantisipasi masa depan sejauh dan seluas mungkin. Demikian politik tertentu, keluaran, terutama unsur yang disebut terakhir,
juga, halnya pembangunan. Sampai tahun tujuh puluhan, tidak diterima oleh seluruh, tetapi hanya oleh sebagian lingkungan.

Ilmu Administrasi Negara 59 60 Ilmu Administrasi Negara


Lingkungan inilah kemudian, yang oleh posisinya yang istimewa Organisasi dapat dikelompokkan menjadi beberapa tipe
berkembang dan dominan sehingga melumpuhkan lingkungan berdasarkan ukuran tertentu, yaitu sebagai berikut.
lama, dan sistem lama mengalami deteriorasi. 1. Tipologi berdasarkan ukuran siapa yang mengenyam
keuntungan, the owners, the members, atau the society.
Teori J. G. Miller dalam Living Systems (1978) mengenai feedback
2. Tipologi berdasarkan jenis produk, barang, atau jasa.
negatif berkaitan erat dengan teori Scott. Menurut Miller, feedback
negatif, yaitu feedback yang berfungsi sebagai alat kontrol terhadap 3. Tipologi berdasarkan rasionalitas, tinggi (formal) atau rendah
(informal); tinggi jika sengaja dibentuk dan rendah jika tidak
tindakan atau hal yang cenderung merusak sistem, merupakan
(spontan).
faktor esensial pemeliharaan organisasi. Dalam kasus di atas, feedback
negatif yang datang dari lingkungan yang tidak ada kesempatan 4. Tipologi berdasarkan desain, lini atau lini dan staf.
atau empowerment tidak dijadikan masukan baru, sehingga 5. Tipologi berdasarkan misi, mencari keuntungan finansial atau
keputusan yang diambil tidak mendukung sistem yang ada. melayani masyarakat.
Uraian di atas menunjukkan bahwa melalui pendekatan teori
Di samping dimensi-dimensi tersebut, masih ada beberapa
organisasi, organisasi dipandang sebagai realitas sosietal, artinya di
dimensi organisasi lain yang dibahas oleh sejumlah ahli organisasi,
mana ada masyarakat, di sana terdapat organisasi. Sebagai realitas
misalnya dimensi kompleksitas. Dimensi ini menggambarkan sosietal, organisasi merupakan bidang studi (field of study),
diferensiasi horizontal dan vertikal dan kesebaran spasial organisasi, demikian disebutkan Edwin A. Gerloff dalam Organizational Theory
seperti diuraikan oleh Richard H. Hall dalam Organizations (1972: 140). and Design (1985: 3). Pendekatan ini digunakan oleh D. S. Pugh
Arlyn J. Melcher dalam Structure and Process or Organizations (ed.) dalam merangkai Organization Theory (1980). Ada tiga aspek
(1976: 31) menyebut dimensi itu sebagai primary structural variables. organisasi menurut Pugh, yaitu aspek anatomik, aspek fisiologis,
Selain kompleksitas, L. R. Pondy dalam W. H. Starbuck, dan aspek perilaku, sehingga buku tersebut meliputi The Structure of
Organizational Growth and Development (1971: 301) menambahkan Organizations, The Management of Organizations, dan The Behavior in
pemilikan (ownership) dalam daftar dimensi organisasi Pradip N. Organizations. Teori organisasi pun berkisar pada ketiga subjek itu.
Khandwalla dalam Design of Organizations (1977: 291) berpendapat Dengan demikian, bidang studi administrasi dan bidang studi
demikian. Hanya, penulis menambahkan dimensi usia (age) dan jenis teori organisasi, bersilangan sebagai berikut.
(type) dalam daftar. Usia dijadikan salah satu dimensi organisasi
TEORI ORGANISASI
karena organisasi yang mampu menempuh pasang surutnya
keadaan dianggap memiliki viabilitas cukup sehingga bisa survive. O = A M P
Hal ini perlu dibedakan dari kondisi lain, yang ibarat kerakap di atas
batu, mati segan hidup tak mau. Organisasi begini kendatipun ADMINISTRASI M
tampaknya survive, tidak memiliki viabilitas. Organisasi yang viabel
memiliki elan vital, berkebudayaan, bertradisi, dan memiliki
P
kepribadian. Jika ia mengalami masa surut, hal itu hanyalah risiko Gambar:
(price) yang harus dibayar, sebagai konsekuensi keteguhan pendirian Hubungan antara Teori Organisasi dan Administrasi
menghadapi berbagai gelombang. Akan tetapi, sikap konservatif
O = Organisasi A anatomi
yang kaku dapat mengundang konflik dengan lingkungan, jika
M = Manajemen (fisiologi)
organisasi tidak peka dan tidak tanggap terhadap sikap konsumen
P = Perilaku
(pasar). O = A = Organisasi menurut administrasi identik dengan anatomi menurut
Teori Organisasi

Ilmu Administrasi Negara 61 62 Ilmu Administrasi Negara


Dari uraian di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa organisasi Unsur inilah yang oleh The International Encyclopedia of the Social
menurut teori organisasi adalah organisme hidup yang dapat Sciences (1972) disebut sebagai pemegang fungsi koordinasi atas
diibaratkan seperti manusia, yang memiliki kepribadian dan semua kegiatan operasional untuk mencapai tujuan. Dalam hal
perilaku sendiri. perguruan tinggi, unsur kepemimpinan rektor. Selain bergantung
pada keahlian dan keterampilan teknik, rektor melaksanakan
Setiap organisme mempunyai bagian yang mengendalikan
tugasnya bergantung pada kemampuan dan kemauannya untuk
seluruh tubuh organisme. Bagian ini disebut kepala. Child (dalam
memengaruhi orang lain, jika perlu dengan paksaan. Kemampuan
Lundberg, 1956: 169, 197, dan 198) mendefinisikan organisme
tersebut dinamakan kekuasaan. Kekuasaan tidak langsung bekerja
sebagai:
mencapai tujuan, hal itu dilakukan oleh unsur pelaksana (-cracy)
a more or less definite and discrete order and unity, in other words a mengefektifkan dan mengefisiensikannya. Kekuasaan (-cracy)
pattern, which not only determines its structure and the relations of dilancarkan dari belakang meja (bureau), sehingga disebut
its parts to each other, but enables it to act as a whole with respect to bureaucracy atau birokrasi. Pemegang birokrasi tertinggi dalam
the world about it. organisasi adalah kepala organisasi. Bersama-sama dengan
The organism is a dynamic order, pattern, or integration among living pemegang birokrasi di bawahnya, terbentuk jaringan birokrasi,
systems or units. A social organization is exactly the same thing. sekaligus sebagai jaringan kekepalaan. Tugas dan tanggung jawab
seorang kepala, luas, dalam, dan kompleks. Luas berarti
Kekepalaan merupakan gejala sosial. Kekepalaan perlu
berekstensitas, dalam berarti berintensitas, dan kompleks berarti
dibedakan dari kepemimpinan. Kekepalaan merupakan lembaga
setiap tugas berkaitan satu dengan yang lain, seirama dengan
yang pasti ada pada setiap organisme, sedangkan kepemimpinan
perkembangan keadaan tugas dan tanggung jawab kepala yang
merupakan suatu kualitas. Kepemimpinan bisa berubah atau
semakin besar dan berat. Selaku manusia, kepala memiliki
hilang, tetapi unsur kepala organisasi tetap.
keterbatasan, kekurangan, dan kelemahan, sekalipun ia
Untuk memahami gejala tersebut, diperlukan sebuah ilustrasi. berkelebihan dibanding dengan orang lain. Oleh karena itu, setiap
Ilustrasi yang digunakan ialah perguruan tinggi yang secara sadar kepala memerlukan orang lain. Di samping melalui dirinya sendiri,
didirikan untuk mempersiapkan calon sarjana di bidang tertentu. kepala dapat memperluas, mempertinggi, memperdalam, dan
Upaya pokok untuk mencapai hal itu ialah pendidikan. Diperlukan mempertajam kemampuannya melalui orang lain. Kepala dapat
para pendidik yang disebut dosen sebagai pelaksana upaya memultiplikasi dan mengamplifikasikan dirinya dengan jalan
pendidikan. Pelaksanaan merupakan unsur pertama organisasi. mendelegasikan sebagian intensitas tugasnya kepada orang lain.
Keberhasilan pelaksanaan bergantung pada keahlian dan Seluruh ekstensitas tugas kepala dapat didelegasikan, tetapi
keterampilan teknis pelaksana yang bersangkutan. Setiap pelaksana intensitasnya tidak. Sebagian intensitas tugas kepala bersifat
berusaha agar pelaksanaan tugasnya efektif (mencapai sasaran). delegabel, tetapi sebagian lain tetap sebagai tugas kepala secara
Akan tetapi, ini belum tentu sama dengan efektivitas organisasi. pribadi (personally, bukan privatelly; yaitu tugas kepala yang tidak
Seorang tukang sapu, menyapu sebuah ruangan sehingga bersih dapat dan tidak boleh didelegasikan kepada siapa pun). Usaha
pada pukul 07.00 pagi, lalu keluar. Ia berhasil, jadi pelaksanan- kepala memenuhi tanggungjawabnya melalui orang lain bukan
tugasnya efektif. Akan tetapi, keberhasilannya itu bisa dihapuskan unsur pelaksana disebut delegasi. Jika orang lain itu bawahannya,
oleh keberhasilan petugas lain, yaitu tukang lampu yang bekerja delegasi yang bersangkutan disebut delegasi organisasional, dan
pada pukul 08.00, yang juga berhasil memperbaiki lampu yang jika orang lain itu masyarakat, disebut delegasi sosial. Orang lain
terletak di langit-langit kamar. Akan tetapi, kamar kembali kotor. dalam delegasi organisasional disebut staf, sedangkan orang lain
Untuk mencegah terjadinya hal itu dan untuk memperbaiki dalam delegasi sosial disebut partisipan. Beberapa tugas kepala
kekeliruan yang terjadi, diperlukan unsur lain, yaitu unsur kepala. pribadi (TKP) sebagai berikut:

Ilmu Administrasi Negara 63 64 Ilmu Administrasi Negara


1. pertanggungjawaban tertinggi/terakhir; Chester I. Barnard mendefinisikan organisasi sebagai sebuah sistem
2. pengambilan keputusan dan pemberian perintah; yang memaksakan koordinasi kerja antara dua orang atau lebih;
3. pemberian teladan (bukan patronase, simulasi, atau peragaan); sedangkan E. Wight Bakke mengatakan suatu organisasi adalah
sistem yang berkelanjutan atas kegiatan manusia yang bermacam-
4. pembinaan terhadap bawahan atau partisipan sehingga yang
macam dan terkoordinasi berupa pemanfaatan, perubahan, dan
bersangkutan mampu berkembang sedapat-dapatnya melebihi
penyatuan segenap sumber manusia, materi, modal, gagasan dan
kualitas kepala itu;
sumber alam untuk memenuhi kebutuhan manusia tertentu dalam
5. pelopor pembaharuan/perubahan sosial; interaksinya dengan sistem-sistem kegiatan manusia dan sumber-
6. pengendalian organisasi pada saat kritis; sumbernya yang lain, dalam lingkungan tertentu.
7. pemberian petuah, fatwa, atau nasihat; 1. Model-model organisasi ini tampak berbeda satu dan lainnya,
8. kehadiran seremonial/protokoler; yang masing-masing akan membawa pada kesimpulan yang
9. lambang persatuan/kesatuan; berbeda pula atas eksponen-eksponennya. Bakke, seorang
psikolog sosial, telah membangun sebuah model organisasi. Ia
10. sumber kearifan (wisdom).
lebih banyak memerhatikan aspek akibat manusiawi dari
organisasi. Dengan modelnya itu, Bakke tidak banyak
B. Model-model Organisasi membahas bagaimana sebuah organisasi bisa memenuhi semua
tugasnya dengan sempurna. Model Barnard merupakan
Gagasan “model” yang secara epistemologis merupakan
kebalikan dari model Bakke. Dengan modelnya, Barnard
sesuatu yang baru dalam kepustakaan ilmu-ilmu sosial, sangat
leluasa menguraikan hal-hal yang membuatnya tertarik untuk
berguna dalam diskusi mengenai organisasi. Sebuah model adalah
membahas organisasi setelah ia pensiun dari jabatan Presiden
definisi sementara sesuai dengan data yang ada mengenai objek
Perusahaan Telepon Bell, New Jersey. Ia banyak membahas
tertentu. Berbeda dengan definisi, sebuah model tidak
cara mencapai kerja sama dan koordinasi dalam organisasi.
mencerminkan upaya untuk menyatakan kondisi alami dasar dan
Thompson membeberkan modelnya yang ditekankan pada
baku dari objek, dan merupakan sebuah pendekatan longgar yang
aspek rasionalitas, impersonalitas, dan spesialisasi, yang
bisa diterapkan dalam setiap situasi. Dengan demikian, para
akhirnya mengacu pada pendapatnya yang radikal. Ia
fisikawan bisa memperlakukan elektron sebagai partikel tak
berpendapat, suatu organisasi tidak perlu memiliki
terbatas atau gelombang tak tampak dalam kerangka teori masing-
administrator apa pun, kecuali para spesialis efisiensi yang
masing. Model icon elektron memungkinkan kedua perlakuan itu,
tegas. Semua model ini tidak ada yang salah sama sekali karena
terutama karena tidak seorang pun tahu pasti seperti apa elektron
para ahli itu masing-masing memakai hal-hal yang biasa
(dengan demikian, tak seorang pun tahu definisinya).
mereka perhatikan sebagai dasar pembuatan modelnya.
Demikian pula, halnya organisasi. Organisasi di masyarakat
Meskipun organisasi mencerminkan hal-hal yang berbeda
yang satu berbeda dengan organisasi di masyarakat lainnya, dan
untuk tiap-tiap orang/masyarakat, hal ini belum cukup untuk
fenomena seperti ini tak bisa dimungkiri. Organisasi sesuai dengan
membuat definisi dari organisasi seperti yang pernah dilakukan
konteks dan perspektif orang yang “mendefinisikannya”. Misalnya,
oleh James G. March dan Herbert A. Simon, dengan
Victor A. Thompson menyatakan bahwa sebuah organisasi adalah
mengatakan bahwa “Organisasi lebih mirip cacing daripada
integrasi impersonal dan sangat rasional atas sejumlah spesialis
monyet”.
yang bekerja sama untuk mencapai tujuan yang telah tercapai.

Ilmu Administrasi Negara 65 66 Ilmu Administrasi Negara


2. Sebagai bukti terlalu sempitnya pendapat ini (meskipun model ini setidaknya telah mengalami tiga kali pergeseran teori
pendapat ini juga tidak sepenuhnya salah), adalah masih dasarnya, yakni teori birokratik, manajemen ilmiah, dan manajemen
terdapatnya karakteristik lain yang masih bisa ditambahkan. administratif (beberapa ahli menyebutnya manajemen generik).
Beberapa karakteristik yang pasti dari organisasi adalah bahwa
Karakteristik Tom Bums dan O.M. Stalker telah menyajikan
organisasi:
sebuah daftar ciri-ciri pokok dan model organisasi tertutup yang
a. mempunyai maksud tertentu, dan merupakan kumpulan sesuai, yakni:
berbagai manusia;
1. tugas-tugas rutin akan berlangsung dalam kondisi yang stabil,
b. mempunyai hubungan sekunder (impersonal);
2. adanya spesialisasi tugas (misalnya, pembagian tugas/kerja),
c. mempunyai tujuan yang khusus dan terbatas;
d. mempunyai kegiatan kerja sama pendukung; 3. sarana (atau cara pelaksanaan tugas yang baik) ditekankan,
e. terintegrasi dalam sistem sosial yang lebih luas; 4. konflik dalam organisasi ditengahi oleh pucuk pimpinan,
f. menghasilkan barang dan jasa untuk lingkungannya; 5. pertanggungjawaban (atau apa saja yang diharapkan terlaksana),
g. sangat terpengaruh atas setiap perubahan lingkungan. 6. pembagian tugas resmi bagi tiap-tiap anggota) ditekankan,
pertanggungjawaban dan loyalitas seorang anggota lebih
Ketujuh hal inilah yang membentuk model organisasi. Khusus
dituntut untuk bagian organisasi tempat ia bekerja (misal
untuk organisasi negara, bisa menambah satu karakteristik lagi,
bagian pembukuan),
yakni organisasi negara memperoleh sumber-sumbernya (pajak dan
legitimasi) dari negara, dan dijembatani oleh lembaga-lembaga 7. organisasi dipandang sebagai struktur hierarki (dengan bentuk
kenegaraan. piramida),
8. pengetahuan menyeluruh hanya dipegang oleh para pucuk
Para teoretisi organisasi menggunakan seluruh karakteristik di
pimpinan (hanya pucuk pimpinan yang mengetahui segala
atas, namun penekanannya berbeda-beda, sehingga tercipta
sesuatunya),
kepustakaan yang sangat luas mengenai kondisi alamiah
organisasi. Semua kepustakaan tersebut bisa dibagi ke dalam tiga 9. interaksi antaranggota organisasi cenderung bersifat vertikal
aliran utama, yaitu model tertutup, model terbuka, dan yang (seorang anggota senantiasa mendapat perintah dari
terakhir adalah apa yang disebut James D. Thompson sebagai atasannya, kemudian ia teruskan ke bawahannya),
“tradisi yang lebih baru” yang mencoba membuat sintesis dari 10. gaya interaksi diarahkan pada hubungan-hubungan
kedua model sebelumnya. Ketiga aliran ini, yang masing-masing pemisahan yang jelas antara atasan/bawahan dengan aspek
memiliki subaliran dan pendukung di kalangan akademik, kepatuhan dan ketaatan pada perintah,
mencerminkan menggejalanya teori organisasi. Pada uraian 11. loyalitas dan kepatuhan kepada organisasi dan atasan sangat
selanjutnya dalam bab ini, kita akan mengulas satu demi satu ditekankan,
pemikiran yang mendasarinya dan hubungan serta perbedaan di 12. segi citra internal sangat penting, bahwa status seseorang
antara ketiga aliran tersebut. umumnya ditentukan oleh ranking dan jabatan resminya.
1. Model Organisasi Tertutup Semakin banyak karakteristik yang dicakup oleh organisasi,
semakin dekat organisasi itu ke “bentuk yang ideal”. Hal ini
Secara tradisional, model jenis inilah yang memiliki pengaruh
mengingatkan kita pada konsep yang ideal dari Max Weber. Tiga
paling luas terhadap pemikiran para ahli administrasi negara.
jenis bentuk yang ideal adalah sesuatu yang ingin digapai oleh
Model ini memiliki beberapa istilah lain, di antaranya model
sebuah organisasi (atau fenomena apa pun). Bila kita tahu sesuatu
birokratik, hierarkis, formal, rasional, dan mekanistis. Kerangka

Ilmu Administrasi Negara 67 68 Ilmu Administrasi Negara


ingin menjadi apa (misal seorang anak laki-laki ingin menjadi akademik yang semula mendukung model tertutup dan nilai-
seorang petugas pemadam kebakaran), dengan akurasi tertentu, nilainya. Teoretisi model terbuka tidak menyukai kekakuan,
kita bisa meramalkan bagaimana perilakunya (misalnya, anak ketidakluwesan, penekanan yang lebih besar atas sarana dari hasil
tersebut mungkin akan meminta mainan mobil pemadam akhir serta aspek manipulasi dan tidak manusiawi dari teori
kebakaran sebagai hadiah ulang tahunnya). Dengan logika ini, birokratik Weber. Sebagai pembelaan, para pendukung Weber
model organisasi tertutup akan berperilaku sesuai dengan 12 menyatakan bahwa konteks sosial Weber yang menyebabkan
karakteristik Mums dan Stalker, meskipun setiap organisasi akan munculnya teori demikian, dan hal inilah yang dianggap telah
menjalani secara persis semua karakteristik tersebut. Misalnya luput dari kajian para penyangkal (pendukung model terbuka).
organisasi yang dikenal luas, yakni Pentagon dan organisasi- Meskipun asal muasal birokrasi bisa ditelusuri, setidaknya sejak
organisasi militer Amerika Serikat, tampaknya paling mirip dengan penyatuan kerajaan Prancis oleh Cardinal Richclidu dan proyek
model organisasi tertutup ini, namun ada pula karakteristik yang Frederick Yang Agung untuk memberantas kemiskinan dan
tak dipunyai Pentagon; yakni tugas-tugas dalam organisasinya keterkucilan Prussia agar menjadi bangsa militer yang tangguh,
bersifat tak rutin, kondisinya tak stabil, dan sering mementingkan Weber menggunakan acuan masa kediktatoran berdarah Bismarek
citra eksternal (ini merupakan ciri khas organisasi militer). Akan ketika ia mencapai tahap akhir konsolidasi negara-negara bagian
tetapi, pola-pola organisasi militer, secara umum berjalan sesuai Jerman dan tatkala kepercayaan umum masih lebih ditentukan
dengan model organisasi tertutup. kelas sosial daripada kemampuan. Menurut Weber, dengan aspek
impersonal, tangan besi, efisien, dan kesan agung, para pimpinan
Teori Birokratik bisa menarik dukungan masa Jerman yang terpecah secara politik,
Pemikiran akademik pertama yang mendasari model tertutup namun secara budaya dan kelas masyarakatnya yang berkuasa,
adalah teori birokratik/birokrasi. Tokohnya adalah Max Weber, sombong, dan naif (kelas Junker). Keadilan tidak didasarkan pada
seorang sosiolog Jerman ternama yang juga telah mengemukakan hukum yang resmi, tetapi didasarkan atas kehendak sang
teori dan konsep sosiologi penting lainnya, seperti sosiologi agama, pemimpin yang karismatik (Kadijustice, menurut istilah Weber);
teori kepemimpinan yang kemudian berkembang menjadi konsep rasionalisme adalah romantisme negara, dan ini pun ternyata
yang sangat akrab dengan administrasi negara seperti “etika kerja disukai oleh rakyat. Ringkasnya, dari uraiannya ini, bukan berarti
Protestan” dan “karisma”. Model birokrasi Weber bisa dirangkum Weber antihumanis, tetapi keadaan pada waktu itu memang
karakteristiknya sebagai berikut (meskipun rangkuman ini terlalu demikian, dan keadaan inilah yang digunakan Weber sebagai
singkat). bahan pembangunan teorinya, manajemen ilmiah. Pemikiran lain
yang pernah mendominasi model tertutup adalah teori-teori
1. hierarki,
manajemen ilmiah. Manajemen ilmiah atau studi pendayagunaan
2. promosi atas dasar ukuran profesional dan keahlian,
waktu, sangat dominan pada awal abad ke-20 dan pengaruhnya di
3. adanya jenjang karier, dunia industri masa kini pun masih terasa.
4. ketergantungan dan penggunaan peraturan dan regulasi,
Manajemen ilmiah lahir dari dunia akademik Amerika Serikat.
5. hubungan impersonalitas di antara para profesional karier
Aspek motivasinya adalah peningkatan efisiensi dan penghematan
dalam birokrasi dan hubungan mereka terhadap nasabah
organisasi untuk meningkatkan produksi. Karakteristik yang paling
(pihak yang dilayaninya).
melekat dari teori ini adalah pandangannya yang khas atas
Para teoretisi model terbuka ternyata lebih bersikap kritis terhadap humanisme. Manusia dipandang sebagai perlengkapan tambahan
teori birokratik Weber dibanding model tertutup. Di samping itu, mesin, dan tujuan pokoknya adalah membuat manusia bekerja
model terbuka dengan cepat memperoleh simpati di kalangan seefektif mesin. Pandangan ini khususnya ditujukan kepada para

Ilmu Administrasi Negara 69 70 Ilmu Administrasi Negara


pegawai berjalan perakitan dan eselon-eselon rendah lainnya Selain itu, jika tidak hati-hati, seseorang dengan mudah akan
dalam organisasi, dan tidak untuk para manajer eselon atas, pihak tergelincir dalam penilaian yang salah atas asumsi taylorisme,
yang manajemen ilmiah ini diperuntukkan. karena sekilas tampak menganggap kalangan akademisi praktisi
tidak lebih dari kaki tangan penguasa tiran yang memeras kelas
Tokoh utama teori ini adalah Frederick Taylor (yang memberi
pekerja. Dalam tingkat tertentu, hal itu memang benar, tetapi
nama manajemen ilmiah pada karyanya tahun 1911 (Principles of
Taylor dan Gilbreth akan terperanjat jika menerima tuduhan yang
Scientific Management) serta Frank dan Lillian Gilbreth. Konsepsi
terlalu jauh tersebut. Perlu diingat bahwa tokoh Schmidt bekerja
manusia sebagai mesin mengabaikan banyak pertimbangan moral,
sesuai dengan standar sistem industri pada waktu itu, bahwa
dan ini tampak dari tulisan-tulisan Taylor dan Gilbreth. Contoh
seseorang hanya mengerjakan satu bagian tertentu. Makin banyak
yang mengejutkan dari konsepsi ini terjadi dalam cerita Taylor
angka ton, makin banyak uang ke kantong Schmidt. Jadi, makin
mengenai Schmidt, si pengecor besi, yang dalam cerita itu
banyak produksi, makin banyak pula pendapatan yang diterima.
dikisahkan secara kejam sebagai orang yang tolol, bagaikan seekor
Lagi pula, Taylor pun bekerja magang di industri baja dan
sapi. Setelah menganalisis gerak fisik Schmidt, Taylor
memahami sisi kehidupannya. Dalam mengemukakan gagasan
memerintahkan untuk mengubah gerak fisiknya. Setelah
therblig-nya, Gilbreth mendasarinya dengan pengamatan atas
perubahan “ilmiah” gerak fisik dilakukan, produksi Schmidt
lingkungan kerja di ruang bedah, yang kerap terdengar perintah
meningkat dari 12 1 2 ton sehari menjadi 47 ton. Taylor sangat
dingin, “Pisau!” “Sponge!” (busa penyeka), dan para perawat
bangga atas keberhasilannya dalam membuat Schmidt lebih efektif,
begitu patuh meletakkan barang yang diinginkan ke tangan Dr.
lebih mirip mesin daripada manusia. Atas keberhasilannya itu, ia
Wellby. Semua yang dikehendaki oleh dokter bedah cukup ditunjuk
pun dianggap seorang ahli pendayaguna waktu. Frank dan Lillian
dengan sebuah tangan.
Gilbreth juga menyusun konsep “therblig”, yang masing-masing
melambangkan satu kategori dari 18 gerak dasar manusia, semua Dengan atau tanpa analisis Gilbreth, keadaannya memang
kegiatan fisik dibagi-bagi menjadi beberapa kelas therblig. demikian. Yang jelas, disiensi tidak perlu dianggap kontra dengan
(Sebaiknya Anda baca terlebih dahulu mengenai “therblig” pada humanisme. Aspek inilah yang terkadang dinilai terlalu tinggi oleh
uraian di belakang). para penganut model organisasi terbuka sehingga mereka
mengkritik model tertutup, tidak memerhatikan humanisme.
Model manajemen ilmiah yang memandang manusia bagaikan
mesin, tentu banyak ditentang. Manusia bukan mesin. Di Terlalu mengada-adanya kritik itu pun terbukti karena
punggung mereka tidak ada serangkaian sekrup yang senantiasa taylorisme telah dan masih digunakan oleh pemerintah federal,
harus dikencangkan seperti pada mesin. Rasa muak terhadap khususnya untuk bidang-bidang tertentu yang menuntut leburnya
anggapan seperti ini terkadang merembet pada yang disebut mesin dengan manusia. Contohnya penggunaan “psikoteknologi”
efisiensi, atau “membuat gertakan terbesar untuk mendapatkan oleh NASA dalam melatih para astronautnya. Maksud
dolar sebanyak mungkin” (meminjam istilah mantan Menteri digunakannya psikoteknologi ini adalah “mengintegrasikan”
Pertahanan AS, Robert McNamara, “getting the biggest bang for astronaut dengan lingkungan teknologi dalam kapsul ruang
the buck”). Sebelum adanya teori ini, apa-apa yang disebut efisiensi angkasanya, secara mental dan fisik, sehingga para astronaut
banyak mendapat dukungan, baik dari kalangan pemerintah mengenal lingkungannya bagaikan mengenal dirinya sendiri.
maupun rakyat. Dengan demikian, sebenarnya dengan adanya Psikoteknologi jelas merupakan manajemen ilmiah yang telah
taylorisme (istilah lain manajemen ilmiah), popularitas nilai efisiensi diperbaharui dengan menambahkan psikoemosional atas aspek
perlu dikhawatirkan kelanjutannya. Terbukti dengan adanya kondisi fisik yang sudah ada.
beberapa kritik kalangan humanis akademik yang mulai Kepustakaan terakhir dari model tertutup adalah manajemen
mempertanyakannya. administratif atau manajemen generik. Papers on the Science of

Ilmu Administrasi Negara 71 72 Ilmu Administrasi Negara


Administration karya Luther Gullick dan Lyndall Urwick adalah produksi yang mereka hasilkan (dalam kasus Taylor), dua hal yang
contoh yang baik dari manajemen administratif dalam administrasi sangat penting bagi pihak manajer. Dengan munculnya teori
negara, meskipun Principles of Organization karya James D. Mooney manajemen administratif, muncul tanda bahwa para pegawai
dan Alen C. Reiley lebih sering disebut-sebut. rendahan dan bawahan pun mungkin akan mempunyai karsa
Manajemen administratif berasumsi bahwa administrasi adalah sendiri. Tanda itu tidak terlalu kuat, tetapi hal yang lebih penting,
administrasi, di mana pun ia berada (itu sebabnya ia mendapat tanda benar-benar ada seperti yang tampak dari penelitian Mooney
istilah “generik”), sehingga memusatkan perhatian untuk dan Reiley atas adanya “indoktrinasi” kepada para bawahan,
mendapatkan “prinsip-prinsip” manajemen yang bisa diterapkan sebagai salah-satu unsur vital dalam organisasi-organisasi yang
di mana saja. Bila prinsip semacam ini telah ditemukan, logikanya teratur baik. Sebenarnya, Mooney dan Reiley mempertalikan
bisa diterapkan di lembaga-lembaga administratif apa pun, seperti ketahanan Gereja Katolik Roma atas doktrin dan indoktrinasinya,
birokrasi pemerintah, manajemen niaga, rumah sakit, sekolah, suatu fungsi yang senantiasa dipelihara dalam menjaga
universitas, penjara, perpustakaan, kesehatan umum, lembaga- berlanjutnya organisasi tersebut selama hampir dua ribu tahun.
lembaga internasional, atau apa saja. Untuk itu, Guffick dan Dalam pandangan mereka, doktrin tersebut adalah metode yang
Urwick mengajukan OSDCORB, sedangkan Mooney dan Reiley patut dipuji yang menopang pengawasan dan daya tahan
menyumbangkan empat prinsip organisasi, yaitu prinsip organisasi.
koordinasi, prinsip scalar (atau struktur hierarki), prinsip fungsional Kelonggaran yang diberikan setengah hati bagi para bawahan
(pembagian tugas), dan prinsip staf/lini. Tentu, ada ahli-ahli untuk membentuk pemikirannya, memang tidak sebanding dengan
dengan masing-masing pendapat, misalnya Mary Parker Follet dan jasa-jasa mereka. Akan tetapi, itu sudah merupakan pengakuan
Henri Fayol. bahwa bawahan juga manusia (seperti halnya para manajer) yang
Perbedaan antara teori birokratik yang tradisional dan dapat berpikir (seperti halnya para manajer, meskipun pada
manajemen administratif menyangkut soal penerapan teori. tingkat yang lebih rendah). Hal ini masih dipandang kurang
Apabila Weber dan rekan-rekannya tertarik mempelajari memadai bagi para pengaju model organisasi terbuka. Mereka
bagaimana birokrasi berfungsi, mengapa mereka berfungsi bersikeras bahwa para bawahan sebenarnya mampu berpikir,
demikian, dan apa dampaknya terhadap lingkungan masyarakat merasa dan berperilaku sesuai dengan kehendak mereka yang
yang lebih luas, Mooney dan Reiley, Gullick dan Urwick, Follet, terkadang berbeda dengan apa yang diharapkan pihak lain. Akan
Fayol, dan kolega-koleganya merasa tidak perlu mengetahui tetapi, bukan berarti para bawahan akan mampu mengalahkan,
mengapa dan bagaimana birokrasi berfungsi. Mereka tertarik untuk memperdaya, atau menipu atasannya dengan mudah.
menerapkan prinsip-prinsip administrasi yang telah ditemukan
terhadap organisasi-organisasi administrasi yang nyata agar 2. Model Organisasi Terbuka
memungkinkan para administrator bekerja secara lebih efektif dan Model ini secara tradisional memiliki pengaruh yang lebih besar
efisien. terhadap administrasi niaga dibanding pengaruhnya terhadap
Masih ada perbedaan kedua yang lebih halus antara teori administrasi negara, meskipun hal ini sudah berubah dalam
birokrasi dan manajemen administrasi yang menumbuhkan beberapa tahun terakhir. Seperti halnya model tertutup, model ini
pertalian antara model organisasi yang tertutup dan terbuka. juga memiliki beberapa istilah lain, seperti model kolegial,
Weber, seperti halnya Taylor, tidak banyak memikirkan pekerja kompetitif, pasar bebas, informal, alamiah, atau organik. Sama
bawahan dan rendahan dalam organisasi selain hanya halnya dengan model tertutup, model terbuka juga memiliki tiga
memerhatikan kepatuhan mereka (dalam kasus Weber) dan aliran pembentuk kerangka modelnya, yaitu:

Ilmu Administrasi Negara 73 74 Ilmu Administrasi Negara


1. aliran hubungan antarmanusia; 3. penyelesaian kerja sangat ditekankan;
2. perkembangan bidang organisasi yang lebih baru; 4. konflik intern organisasi diselesaikan oleh interaksi antaranggota,
3. aliran dengan kepustakaan yang memandang organisasi terbuka, karena tiap-tiap anggota bisa saling mengisi dan
sebagai unit fungsi dari lingkungannya. membantu tugas masing-masing);
Secara historis, model ini lahir dari tokoh yang juga melahirkan 5. penyelesaian kerja sangat ditekankan;
model tertutup, yakni Max Weber, yang pertama kali 6. konflik intern organisasi diselesaikan oleh interaksi antaranggota;
mengembangkannya 1 1 2 abad yang lalu. Dalam karangan perseptif,
7. “tanggung jawab bersama” sangat ditekankan (misalnya
sosiolog Alvin W. Gouldner menyatakan bahwa cikal bakal
dengan menghapus pembagian tugas yang kaku agar segenap
konseptor model organisasi terbuka adalah Count Louis de Rouvroy
anggota merasa berkepentingan dengan setiap masalah
Saint Simon, seorang pemikir sosial Prancis yang brilian dan anak
didiknya, Auguste Comte, “bapak sosiologi”. Saint Simon dan Comte organisasi;
berkarya dalam rentang waktu yang cukup lama. Sejak 8. tanggung jawab dan loyalitas perseorangan hanya
pemerintahan “rezim kuno” Louis XIV, hingga pecahnya Revolusi diperuntukkan organisasi secara keseluruhan;
Prancis yang berdarah dan naiknya tokoh militer dan pahlawan 9. organisasi dipandang sebagai struktur jaringan kerja yang lentur;
nasional, Napoleon Bonaparte, dan berakhir pada masa
10. pengetahuan ada di setiap bagian organisasi (setiap orang
pemerintahan Louis Napoleon. Dengan melihat kebobrokan
mengetahui sesuatu yang mempunyai kaitan dengan
administrasi, hari-hari terakhir Kerajaan Prancis dan pada saat
organisasinya, namun tak satu pun termasuk para pucuk
meletusnya revolusi, Saint Simon dan Comic, berspekulasi atas
pimpinan mengetahui segala-galanya);
bentuk administrasi pada masa datang. Menurut mereka, keahlian
lebih dihargai daripada darah keturunan, sehingga akan terjadi 11. interaksi antaranggota yang horizontal, sama baiknya dengan
“kosmopolitanisme” (yang diartikan Saint Simon sebagai yang vertikal (artinya, setiap anggota berinteraksi dengan
perkembangan profesi-profesi baru yang didasari teknologi) dan semua anggota organisasi lainnya);
organisasi akan menjadi alat pembuka kemerdekaan manusia. 12. gaya interaksi ditujukan pada penyelesaian tugas, dengan
Dalam hal ini, Saint Simon dan Comte menekankan arti penting nilai aspek “petunjuk/nasihat” (bukan perintah) dan mempunyai
penciptaan organisasi secara spontanitas yang kemudian akan ciri “mitos kesetiakawanan” yang nyaris menyaput semua
berkembang secara alami menurut kebutuhan/kehendak para hubungan antara atasan dan bawahan yang paling kaku
penciptanya. Mungkin, kita bisa menyamakan pandangan jauh ke sekalipun (misalnya pemanggilan nama akrab tetap ada
depan Saint Simon dan Comte mengenai organisasi dan masyarakat sekalipun antara presiden dan pesuruh kantor perusahaan,
dengan konsep “Ad Hocracy” versi abad ke-17 yang dikemukakan
dengan logika bahwa untuk memelihara keakraban perlu
oleh Alvin Toffler dalam bukunya Future Shock.
sikap-sikap yang ramah);
Sekali lagi, kita mengendalikan penelitian Burns dan Stalker 13. penyelesaian tugas dengan mutu tinggi mendapat penekanan;
dengan membuat daftar ciri-ciri prinsipil dari model penelitian:
14. citranya bersifat eksternal (status seseorang ditentukan oleh
1. tugas-tugas tidak rutin terjadi dalam kondisi yang tak stabil;
kemampuan dan reputasi profesionalnya).
2. pengetahuan khusus diperlukan untuk menjalankan tugas-
tugas umum (inilah yang membedakannya dari pengkhususan Semakin banyak karakteristik yang dicakup suatu organisasi,
tugas dari model tertutup, sekaligus merupakan kelebihan dari makin dekat ke “bentuk ideal”. Dalam kenyataannya, tidak ada
model terbuka karena tiap-tiap anggota bisa saling mengisi dan yang secara penuh mencakup ke-14 karakteristik ini. Mungkin,
membantu tugas masing-masing); contoh organisasi yang paling banyak mencakup karakteristik

Ilmu Administrasi Negara 75 76 Ilmu Administrasi Negara


tersebut adalah lembaga universitas (ini yang menyebabkan model 2. Para pekerja industri pelistrikan daerah barat tanggap akan
terbuka terkadang disebut model kolegial atau “ala perguruan beberapa variabel motivasi selain cahaya, bahkan cahaya sama
tinggi”). Universitas yang masuk 10 besar, banyak mencakup ciri- sekali tidak memengaruhi.
ciri dari model organisasi terbuka, khususnya ciri pengetahuan 3. Mereka tetap bekerja dengan sebaik-baiknya meskipun kondisi
khusus yang biasa diperoleh dalam setiap bagian organisasi, kerja buruk karena mereka tahu apabila mereka sedang
hubungan horizontal yang luas, dan citra eksternal. Akan tetapi, diawasi.
lembaga ini juga memiliki kekurangan ciri penting. Misalnya tugas-
Mayo dan para koleganya begitu terkesan dengan penemuan
tugas yang ada (proses belajar mengajar, penelitian) relatif rutin,
ini sehingga mereka melakukan total enam eksperimen serupa
dan ada loyalitas yang tertuju pada suatu bagian khusus,
selama delapan tahun. Meskipun ukuran kajiannya terbatas,
setidaknya di tingkat fakultas (misalnya loyalitas ke fakultas lebih
penelitian Hawthorne merupakan salah satu penelitian empiris
besar daripada loyalitas terhadap universitas).
ilmuwan sosial yang paling berpengaruh, terutama karena
Hubungan antarmanusia yang merupakan landasan pemikiran melahirkan apa yang disebut “efek Hawthorne” atau
pertama dan model organisasi terbuka, memusatkan perhatian kecenderungan seseorang untuk mengubah perilakunya jika ia
pada variabel-variabel organisasi yang tidak pernah dibahas dalam tahu sedang diamati. Akan tetapi, masih ada hal yang lebih
model organisasi tertutup. Variabel-variabel itu di antaranya klik- penting lagi, yakni penelitian ini diterima, baik oleh para
klik, norma-norma informal, emosi, motivasi pribadi, dan penemunya maupun generasi berikutnya ilmuwan manajemen
sebagainya. Paradoksnya, pemusatan perhatian ini berangkat dari sebagai bukti bahwa hubungan-hubungan nonkuantitatif (tidak
hasil penelitian manajemen ilmiah, kepustakaan yang memiliki nilai bisa diukur dengan sekadar angka) antara pekerja biasa dan
akhir yang berlawanan. manajer dan antara sesama pekerja biasa merupakan faktor
Pada tahun 1972, Elton Mayo dan Friiz J. Rocthlisberger penting bagi efisiensi para pekerja. Ini berbeda dengan anggapan
memulai serangkaian penelitian untuk penentuan lokasi pusat semula yang menyatukan bahwa kondisi kerja, dan imbalan
pembangkit energi. Eksperimen mereka menghasilkan sesuatu yang materilah yang menjadi sumber motivasi produktivitas.
mirip dengan hipotesis Taylor, bahwa para pekerja harus meniru Penelaahan ulang masa kini atas data Hawthorne yang juga
cara kerja mesin untuk meningkatkan kualitas kerjanya. Untuk menggunakan teknik-teknik statistik yang belum tersedia pada
menguji hipotesisnya, mereka hendak meningkatkan intensitas zaman Mayo dan Roethlisberger, telah menurunkan arti penting
cahaya yang tersedia bagi sebuah kelompok pekerja yang terpilih hubungan antarmanusia. Dalam analisis baru yang penting atas
secara random. Gagasannya ketika cahaya menjadi lebih terang, data yang sama, Richard Herbert Franke dan James D. Kaul
produksi akan meningkat dan sebaliknya memang berdasarkan menyimpulkan bahwa antarmanusia bukan merupakan alasan
akal sehat. Para pekerja tersebut diberi tahu bahwa mereka akan utama bagi efisiensi para pekerja. Alasan utama adalah sumber-
diamati sebagai kelompok eksperimen. Ketika nyala lampu sumber motivasi tradisional seperti “disiplin manajerial”, ketakutan
ditingkatkan, produksi naik. Ketika nyala lampu dikurangi, (dalam bentuk depresi), pengurangan keletihan (kelompok
produksi ternyata tetap meningkat. Mayo dan Roethlisberger pun eksperimen diberi waktu untuk istirahat) dan uang (kelompok yang
bingung dibuatnya. Ketika mereka mengecilkan nyala lampu tidak dijadikan bahan eksperimen juga mendapat upah tambahan
sampai hampir padam, produksi tetap meningkat. Akhirnya seperti kelompok yang menjalani eksperimen).
diperoleh beberapa kesimpulan sebagai berikut.
Meskipun gagasan bahwa peningkatan produksi pekerja
1. Pekerja manusia tidak bisa sepenuhnya disamakan dengan dipengaruhi hubungan di antara sesamanya dan dengan pihak
mesin. manajemen, kini hal tersebut semakin dipertanyakan, yang jelas

Ilmu Administrasi Negara 77 78 Ilmu Administrasi Negara


studi Hawthorne telah menandai berlanjutnya tradisi Saint Simon “motivator” yang menunjuk pada hal-hal yang secara langsung
setelah hilang selama satu abad, dan juga menandai arti penting menentukan kepuasan kerja (misalnya tanggung jawab) dan
hubungan antarmanusia. faktor-faktor “higienis” atau “intrinsik” yang erat kaitannya
dengan kepuasan-kepuasan psikologis yang muncul dari
Sebagian besar hubungan antarmanusia berkisar pada
lingkungan kerjanya (misalnya gaji). Kerangka kerja (juga
kelompok kerja informal pada tingkat kerja perakitan. Apa yang
terbentuk dari hierarki kebutuhan Maslow) dan berbagai
membuat mereka bekerja atau tidak bekerja? Hubungan
modifikasinya telah menghasilkan sekian banyak volume
antarmanusia semakin mendapat perhatian eselon-eselon atas
kepustakaan yang mencoba menguji beberapa hipotesis tertentu
akhir-akhir ini dan hal ini mempunyai arti tersendiri bagi
seperti “pembuatan keputusan partisipatif, pekerjaan-pekerjaan
administrasi negara.
yang menarik serta variabel-variabel organisasi yang menentukan
Para ahli hubungan antarmanusia ini khususnya mempunyai kepuasan kerja” dan “kepuasan: kerja berhubungan positif dengan
pengaruh terhadap administrasi negara karena penelitiannya atas prestasi kerja”. Akan tetapi, bila ditelaah secara mendalam, seperti
motivasi dan kepuasan kerja. Banyak di antaranya yang yang dilakukan oleh Frank K. Gibson dan Qyde E. Teasley, dalam
memusatkan perhatian pada “hierarki kebutuhan manusia” yang kepustakaan ini tidak ditemui pemilahan yang jelas atas hasil-hasil
pertama kali dikembangkan oleh A.H. Maslow. Menurut Maslow, empiris yang berkaitan dengan efektivitas organisasi sehingga
hasrat-hasrat manusia didasari atas: Gibson dan Teasley menyebutnya sebagai “model humanistik atas
1. kebutuhan-kebutuhan psikologis, dan inilah yang mendasari motivasi organisasional”.
kebutuhan-kebutuhan terbesar manusia;
2. keamanan;
C. Pengembangan Organisasi
3. cinta atau keinginan untuk memiliki;
4. penghargaan diri sendiri, dan yang terakhir; Sebuah subbidang baru dan penting dari model organisasi
5. perwujudan jati diri, dan sebagai catatan, Maslow kemudian tertutup adalah pengembangan organisasi (PO). Konsep PO
menambahkan satu dasar kebutuhan lagi. Inilah yang memang banyak tumpang tindih dengan konsep hubungan
kemudian menjadi dasar terbesar, yaitu “metamotivasi”. antarmanusia. Meskipun demikian, PO bisa dianggap sebagai
Di antara berbagai dasar kebutuhan ini, dasar perwujudan jati pemikiran akademik tersendiri karena pembahasannya jauh dari
diri yang banyak diulas dalam administrasi negara. Perwujudan sekadar pembahasan mencari kelompok kecil dan mengemban
jati diri menunjuk pada proses pertumbuhan seseorang, tujuan khusus, yakni “mendemokrasikan” birokrasi.
kematangannya serta pencapaiannya pada rasa percaya diri yang Pengembangan organisasi adalah suatu upaya organisasi
lebih dalam, dalam kaitannya dengan pekerjaan dan organisasinya. ukuran besar yang terencana dari kalangan atas untuk
Dalam kaitan antara manusia dan organisasinya, menurut Maslow, meningkatkan efektivitas dan kelangsungan hidup organisasi
proses pencapaian jati diri seseorang yang “sangat terencana”, tidak dengan melakukan intervensi yang penuh perhitungan atas kerja-
dapat dipisahkan dengan “kerja mereka mencari identitas, mencari kerja organisasi yang aktif dengan menggunakan pengetahuan
keakuan, misalnya dengan menganggap bahwa kerja adalah ilmu perilaku. Intervensi ini sering dilakukan dengan meminjam
bagian dan keakuan atau bagian dari definisi dirinya sendiri.” tangan konsultan pihak ketiga. Penekanan dari definisi PO adalah
Frederick Herzberg banyak melakukan penelitian empiris yang pada perubahan yang terencana, analisis sistemik, manajemen
banyak kaitannya dengan gagasan hierarki kebutuhan yang puncak, tujuan untuk mengefektifkan dan “menyehatkan”
dikemukakan oleh Maslow. Herzberg mengembangkan konsep organisasi. Richard Beckhard menyangkal bahwa penekanan ini
membedakan PO dari upaya-upaya lain untuk mengadakan

Ilmu Administrasi Negara 79 80 Ilmu Administrasi Negara


perubahan organisasi. Misalnya latihan sensitivitas atau penelitian terhadap sikap-sikap para pegawai dan pihak
“pengembangan manajemen” yang tidak berorientasi pada manajemen terhadap organisasinya. Umpan balik dari serangkaian
tindakan, serta OR (Operation Research) yang tidak memiliki nilai penelitian itu dimaksimalkan dengan menyelenggarakan
orientasi manusiawi. konferensi-konferensi antarkelompok yang saling mempunyai
kaitan. Dengan dikembangkannya teknik-teknik ini, partisan
Pengembangan organisasi, menurut psikolog sosial Kurt
perseorangan dalam organisasi terkesan sebagai peranan
Lewin, dalam pemakaiannya terpecah menjadi dua cabang.
keseluruhannya bagi organisasi.
Wendell L. French dan Cecil H. Bell, Jr. menyebut kedua cabang
tersebut “tangkai training laboratoriat” dan “tangkai survei riset Sejak kemunculannya pada akhir tahun 1940-an, PO telah
umpan-umpan balik”. Pendekatan laboratoriat memusatkan banyak digunakan dengan berbagai cara, yang paling banyak
perhatian pada metode-metode kelompok kecil; cikal bakalnya menerapkannya adalah organisasi-organisasi bisnis. Pengaruhnya
bisa ditelusuri pada konferensi yang diadakan tahun 1946 dan terhadap birokrasi pemerintah dan bidang pengembangan
1947 yang dipimpin oleh Lewin, Kenneth Benne, Leland Bradford masyarakat secara luas juga semakin meningkat sejak tahun 1960-
dan Ronald Lippitt. Pertemuan-pertemuan ini disponsori oleh an. Chris Argyris menerapkan teknik-teknik PO terhadap
Kantor Penelitian Angkatan Laut, Asosiasi Pendidikan Nasional, Departemen Urusan Negara-negara Bagian AS pada tahun 1967
dan Pusat Riset dari Group Dynamics. Elemen-elemen organisasi sebagai upaya mengatasi konflik-konflik intern antara para pejabat
ini kemudian membentuk Laboratorium Training Nasional untuk urusan luar negeri dan para pejabat administratif. PO juga telah
pengembangan kelompok yang merupakan langkah penting bagi dipakai untuk berbagai keperluan, seperti memaksimalkan
terbentuknya T-group (terapi grup) dan sensitivitas teknik-teknik komunikasi antara Instansi Pengarah Masa dan kelompok pribumi
latihan kerja. Pada awal tahun 1960, makin jelas bahwa Indian, dan memungkinkan organisasi itu untuk mendirikan
pendekatan laboratoriat bisa digunakan untuk semua organisasi, sekolah menengah tingkat pertama untuk kelompok tersebut.
tidak hanya terbatas pada kelompok kecil. Douglas McGregor Sasaran proyek ini dan proyek-proyek PO lainnya sangat
yang bekerja untuk Union Carbide dan J.S. Mouton dan Robert mementingkan aspek humanisme dan mencerminkan nilai-nilai
Blake yang bekerja untuk Esso Standard Oil, menggunakan versi dasarnya. Misi PO adalah untuk:
penama dari konsep “jaringan manajerial”. Upaya ini 1. meningkatkan kemampuan anggota perseorangan bisa selalu
mercerminkan percobaan yang penting untuk turut melibatkan seiring dengan derap langkah anggota lainnya (bidangnya
manajemen puncak dalam pengembangan organisasi secara disebut kompetensi interpersonal);
manusiawi, dalam pengukuran perilaku perseorangan, dalam 2. memberi legitimasi aspek emosi manusiawi dalam organisasi;
memerhatikan efek-efek umpan-balik, dan penggunaan konsultan 3. meningkatkan rasa saling pengertian di antara para anggota;
pihak ketiga untuk membantu inovasi organisasi. Langkah-
4. mengurangi ketegangan;
langkah pengembangan intern kelompok ini mencerminkan
5. menciptakan fungsi “manajemen lini” dan kerja sama
pergeseran yang nyala dari standar pendekatan T-group.
antarkelompok dalam organisasi;
Adapun pusat survei riset umpan balik yang pertama adalah 6. mengembangkan teknik yang lebih efektif bagi penyelesaian
Pusat Penelitian Lewin untuk Pengembangan Kelompok di Institut konflik dengan metode nonotoriter dan interaktif;
Teknologi Massachusetts yang terbentuk tahun 1945. Setelah Lewin
7. menyusun organisasi yang strukturnya sesederhana mungkin
meninggal di tahun 1947, para staf senior (termasuk Lippitt,
namun “seorganis” mungkin.
McGregor, dan Leon Festinger) pindah ke Pusat Survei Riset di
Universitas Michigan dan membentuk Institut Riset Sosial. Mereka Para pendukung PO percaya sepenuhnya bahwa pencapaian
yang meninggal dalam institut ini segera melakukan serangkaian bidang-bidang sasaran ini akan sangat meningkatkan efektivitas

Ilmu Administrasi Negara 81 82 Ilmu Administrasi Negara


organisasi dalam mengikuti perkembangan teknologi yang sangat aliran ini memusatkan pembahasannya pada “negara” (atau
pesat. Nilai-nilai pokok yang mendasari semua teori dan praktik PO “lingkungan” itu sendiri) dan hubungannya secara politis dengan
adalah nilai pilihan. Dengan pemusatan perhatian dan organisasi. Dengan begitu, aliran ini mengkhususkan
pengumpulan serta umpan balik atas data-data yang relevan dari pembahasannya pada masalah-masalah administrasi negara.
orang-orang yang relevan, makin banyak pilihan yang tersedia,
Secara mendasar, perbedaan-perbedaan antara organisasi
sehingga baik pula keputusan yang tercipta. Teknik-teknik PO
terbuka dan tertutup dalam upaya pengembangan organisasi
untuk memaksimalkan pilihan-pilihan organisasional juga
adalah sebagai berikut.
menyangkut penggunaan kelompok konfrontatif, T-Group, latihan
kerja sensitivitas, kuesioner-kuesioner sikap, agen peubah pihak 1. Atas Lingkungan Organisasional
ketiga dalam bentuk konsultan luar, umpan balik data, dan
“pendidikan” para anggota organisasi untuk mengenal nilai-nilai Model tertutup menganggap lingkungannya stabil dan rutin,
keterbukaan dan partisipasi dalam pembuatan keputusan. sedangkan model terbuka menganggapnya tidak stabil dan penuh
dengan kejutan. Kedua model berasumsi bahwa organisasi
Organisasi sebagai salah satu unit dalam lingkungannya, dasar senantiasa bertindak untuk mempertahankan diri, selanjutnya
pemikiran akademik ketiga dari model organisasi terbuka memang berkembang dengan pesat.
belum cukup untuk disebut sebagai sebuah kepustakaan, namun
tetap memiliki ciri-ciri tersendiri yang bisa dibedakan dan Kedua model sama-sama berusaha menyesuaikan diri dengan
dipisahkan dari dasar pemikiran akademik lainnya. Para tokohnya lingkungannya. Model terbuka mungkin akan “mati” dalam
antara lain Chester I. Barnard, Philip Selznick, dan Burton Clark. kondisi yang stabil, dan model tertutup akan mengalami nasib yang
Cirinya adalah penggunaan organisasi secara keseluruhan berikut sama jika lingkungannya tidak stabil. Sejumlah penelitian empiris
segenap unit analisisnya (aspek inilah yang berlawanan dengan telah menunjukkan bahwa hal itulah yang menjadi masalahnya.
dasar pemikiran akademik lainnya yang lebih suka menggunakan Hal tersebut ditegaskan khususnya oleh Bums dan Stalker dalam
unit kelompok kecil), dengan tema pengganti hambatan dan terkait buku The Management of Innovation dan Michel Crozier dalam buku
dengan lingkungan terhadap organisasi, dan strategi organisasi (Bureaueratic Phenomenon Birokrasi vs Humanisire: Dua Pandangan
yang dirancang untuk menghadapi berbagai masalah. mengenai Manusia dari Model Organisasi Terbuka dan Tertutup).

Selznick, misalnya, menekankan konsep tekanan organisasi Uraian berikut memberikan kontrasnya perbedaan antara
dari lingkungan dan mengembangkan konsep “kooplasi” dalam model terbuka dan tertutup dari teori organisasi. Walaupun teoresi
bukunya mengenai pembentukan Tenesse Valley Authority (TVA). model tertutup Max Weber, teori model terbuka Herzberg
Kooplasi adalah suatu strategi Dewan Direktur TVA untuk mempunyai perspektif yang sangat berbeda mengenai kondisi
memancing penerimaan keberadaan mereka, dan akhirnya kaum birokrat dalam birokrasi. Ada satu hal mendasar yang
dukungan sepenuhnya dari segenap kepentingan lokal, dengan mereka sepakati, yakni peranan individual masih mencolok dalam
memberi keanggotaan dewan direktur untuk wakil-wakil dari lingkungan birokrasi.
berbagai kepentingan lokal tersebut. Akibatnya, pengaruh TVA Seorang birokrat tidak akan mampu berbuat banyak selagi ia
terhadap kepentingan lokal jauh lebih kuat dibanding pengaruh melakukan apa yang telah ditentukan padanya sesuai dengan
kepentingan lokal terhadap TVA. Singkatnya, TVA telah posisinya dalam birokrasi. Keadaan ini tidak akan dialami para
mengooptasi kepentingan lokal dengan cara yang halus. birokrat profesional yang bekerja dalam birokrasi, dan mereka
Meskipun terbatas, pemikiran teoretis ini juga memiliki mampu, sebagai seorang birokrat profesional, menentukan sendiri
pengaruh terhadap administrasi negara. Ini bisa dipahami karena jalan yang hendak ditempuh. Adapun para pejabat resmi, kecuali
bagi yang berada di posisi paling atas, tidak dapat demikian.

Ilmu Administrasi Negara 83 84 Ilmu Administrasi Negara


Seorang birokrat resmi melebur dengan segenap fungsi kekuasaan-kekuasaan baru. Lingkungan telah berubah, dan
kemasyarakatan dalam mekanisme yang sudah ditentukan. Mereka perubahannya amat pesat, dan birokrasi negara harus
mempunyai kepentingan yang sama dalam melihat fungsi menyesuaikan diri dengan segala perubahan ini. Jika tidak, akan
mekanisme dalam menjalankan wewenang kemasyarakatan. mati. Model terbuka tampaknya lebih cocok untuk diterapkan pada
Ada beberapa bentuk KITA, antara lain Negative Physical KITA masa sekarang.
(KITA fisik negatif). Ini adalah penerapan secara harafiah yang
2. Persepsi Kondisi Alamiah Manusia
sering dilakukan pada masa lalu. la mengandung tiga aspek yang
dianggap tak pantas, yakni: (l) kaku; (2) berlawanan dengan citra Perbedaan mendasar kedua antara model terbuka dan tertutup
mulia kebajikan yang harus dihormati oleh organisasi mana pun; masih terkait dengan perbedaan pertama, yakni mengenai sikap
(3) terpaan fisik yang secara langsung merangsang sistem saraf otot, mereka terhadap manusia. Douglas McGregor memakai istilah
sehingga sering menimbulkan umpan balik yang negatif (misalnya teori X dan teori Y untuk tiap-tiap model. Teori X mengunjuk pada
orang yang Anda tendang secara refleks akan berbalik memukul model tertutup, khususnya teori birokrasi. Struktur keyakinan
Anda). Inilah yang membuat KITA fisik negatif dianggap tabu. dasarnya berasumsi bahwa banyak manusia tidak suka kerja;
banyak orang sebenarnya lebih suka pada pengawasan yang
Sebaliknya, apabila suatu organisasi yang superluwes
tertutup dan terus-menerus; banyak orang tidak kreatif dalam
mengurus setiap masalah yang timbul dari lingkungannya dan
menangani masalah-masalah organisasi; motivasi kerja adalah
selalu berubah-ubah, tanpa upaya menemukan aspek-aspek umum
urusan perseorangan; dan banyak orang lebih cocok dimotivasi
persamaannya dan mengategorisasikan serta merutinkannya
melalui ancaman atau hukuman. Tampak bahwa organisasi yang
(dalam kerangka yang rasional, tentu), jika tiba-tiba dihadapkan
menerapkan model tertutup akan mengundang perhatian para
pada lingkungan yang sangat stabil dan terstruktur, organisasi
pendukung teori X.
tersebut harus segera menyesuaikan diri. Jika tidak, akan mati.
Misalnya, sangat diragukan bahwa korporasi baja AS, yang Teori Y (ada istilah lain untuknya, misalnya Sistem 4, swa-
berfungsi dalam lingkungan pasar yang rutin akan mampu aktualisasi, motivasi intrinsik, manajemen eupsikis) menganut
bertahan jika mempekerjakan orang-orang yang terlalu menyukai struktur keyakinan dasar yang bertolak belakang. Teori Y
perubahan. berasumsi bahwa dengan pemberian kondisi kerja yang cocok,
kebanyakan orang akan bekerja dengan gembira bagaikan sedang
Sebagai rangkuman, dalam upaya mempertemukan stabilitas-
bermain-main; banyak orang bisa menjalankan pengawasan
stabilitas lingkungan, cara-cara model tertutup dan terbuka yang
terhadap dirinya dan lebih suka mengerjakan pekerjaan dengan
sesuai harus diterapkan. Dari perspektif ini, bisa dipahami bahwa
cara sendiri; banyak orang bisa mengatasi masalah organisasi
model tertutup lebih berpengaruh terhadap administrasi negara
secara kreatif; motivasi kerja adalah urusan bersama; dan
dibanding model terbuka. Bila bangsa Amerika masih muda dan
sederhana, pemerintahannya masih relatif kecil, birokrasi kebanyakan orang sering dimotivasi oleh imbalan sosial dan ego.
kenegaraannya tidak begitu ambisius dan tidak begitu kompleks, Di sini pun tampak bahwa organisasi yang menerapkan model
model tertutup lebih cocok. Akan tetapi, seiring dengan terbuka akan menarik pendukung teori Y.
berkembangnya bangsa dan pemerintah, yakni makin banyak Masih ada aspek lain mengenai kondisi alamiah manusia dan
masalah domestik yang harus ditangani, pesatnya perkembangan model tertutup dan terbuka, yakni aspek rasionalisme. Dalam
teknologi, dan risiko kejutan pada masa depan yang harus model tertutup, rasional artinya setiap orang dalam organisasi
dihadapi, birokrasi kenegaraan telah dihadapkan pada tugas-tugas memiliki tujuan yang sama dan sepakat mengenai cara yang paling
baru, asumsi kewajiban-kewajiban baru yang menuntut optimal untuk menggapainya. Simak contoh fiktif berikut ini.

Ilmu Administrasi Negara 85 86 Ilmu Administrasi Negara


Dalam perusahaan dodol internasional, suatu model organisasi 3. Persepsi atas Konsep Manipulasi
tertutup, kita bisa berasumsi bahwa (1) setiap orang ingin Manipulasi dalam konteks organisasi maksudnya adalah
menggapai tujuan resmi organisasi, yakni membuat dodol dan bagaimana membuat orang lain melakukan sesuatu sesuai dengan
keuntungan, dan (2) setiap anggota organisasi tersebut setuju kehendak Anda? Usaha ini tentu bisa dilakukan dengan berbagai
mengenai cara pembuatan dodol dan keuntungan yang paling metode, dari penggunaan paksaan yang brutal hingga usaha yang
efisien dan ekonomis. Akan tetapi, dalam model terbuka, kata tidak menggunakan paksaan. Teknik-teknik manipulasi berkaitan
rasional mempunyai arti yang sangat berbeda. Ia diartikan bahwa dengan persepsi organisasi atas kondisi alamiah manusia.
setiap orang dalam organisasi memiliki sasaran masing-masing
Model organisasi terbuka, khususnya ketika memakai dasar
berikut cara pencapaiannya yang satu dengan yang lainnya juga
pemikiran akademik PO, sering menolak praktik manipulasi
berbeda. Kita anggap perusahaan dodol tadi adalah sebuah model
antarmanusia. Manipulasi dipandang mengurangi aspek
organisasi terbuka sehingga sasaran pembuatan dodol dan
manusiawi, kematangan (atau dematurisasi, menurut istilah
keuntungan berikut cara pencapaiannya akan ditentukan dengan
Argyris), lagi pula keji. Sebenarnya, manipulasi menghambat swa-
suara terbanyak. Tujuan mereka yang sebenarnya (atau
aktualisasi para anggota organisasi dan mengurangi rasa percaya
“rasionalitas” mereka) berkisar pada nilai-nilai pemungutan suara, diri mereka. Adapun pendapat dari model tertutup ternyata
pengakuan status (melalui gaji, posisi, dan reputasi), dan berlawanan, khususnya ketika memakai dasar pemikiran teori
pengertian atas keanekaragaman kepuasan psikologis dan sosial. birokrasi, ketika tidak ragu-ragu menjalankan metode manipuiasi.
Memang, bisa jadi akan timbul konflik dalam penentuan sasaran Ia menganjurkan “pemanfaatan” manusia demi tercapainya tujuan
(misalnya beberapa pejabat bersaing mendapatkan sebuah akhir posisi.
kedudukan), tetapi bisa jadi pula perbedaan tujuan tidak menjurus
Sebagai rangkuman, manipulasi diterima sebagai hal yang
ke konflik (misalnya, seorang anggota sangat mendambakan
penting, baik dalam model terbuka maupun tertutup. Hanya,
naiknya citra organisasi, sudah cukup puas bila tugasnya dalam
teknik manipulasinya yang berbeda-beda. Pada teoritikus model
organisasi, misalnya auditing berjalan dengan baik). Satu hal yang
tertutup, yang menganut tradisi Weber, percaya pada perintah dan
jelas, tujuan resmi organisasi jarang seiring dengan tujuan nyata
kepatuhan, peraturan dan regulasi, ketepatan dan ketelitian waktu.
dari para anggotannya.
Lemahnya aspek manusiawi dari teknik ini juga tampak jelas, yaitu
Lagi pula, meskipun sasaran yang dikehendaki sama, belum kekakuan, impersonalitas, sempitnya ruang gerak, dan makin
tentu cara pencapaiannya disepakati. Dua orang pejabat yang banyak dan organisasional yang lenyap akibat diterapkannya
berakting untuk menduduki posisi akan mempromosikan cara manipulasi otoriter. Akan tetapi, ada beberapa keuntungan dari
pencapaian sasaran/tujuan yang berbeda; yang satu mungkin ketatnya teknik manipulasi model tertutup, yakni mereka yang ada
mengajukan cara yang mempunyai kaitan dengan posisi yang dalam model organisasi tertutup “tahu persis akan posisinya”.
diincar, sedangkan yang satunya akan memaparkan cara yang Otoriterisme dalam model tertutup ternyata ada juga yang suka,
mencerminkan kehebatannya, misalnya kehebatannya dalam yakni bagi mereka yang pada dasarnya menyukai keketatan dan
menjual produk organisasi. Perlu diingat bahwa dalam model pemilah-milahan yang jelas.
terbuka, apa yang disebut “hebat/layak/baik” masih bisa Jika model tertutup memiliki keuntungan yang nyata, demikian
diperdebatkan. Singkatnya, rasionalitas dalam teori organisasi pula halnya dengan model terbuka. Keuntungan model ini juga
bergantung pada organisasi, kelompok atau orang macam apa jelas, yakni berupa humanisme, kepenelitianan, komunikasi, dan
yang tengah Anda bicarakan. inovasi yang tingkatnya sangat tinggi dengan digunakannya
konsep PO. Selain itu, teknik manipulasi model ini juga memiliki

Ilmu Administrasi Negara 87 88 Ilmu Administrasi Negara


tanggung jawab sosial-psikologis. Dengan makin halusnya teknik Pandangan Weber terhadap birokrat perseorangan tidaklah
manipulasi, ditambah hubungan yang suportif, mitos buruk. Sebenarnya, ia pun menyesalkan efek mekanisasi dan
kesetiakawanan dan salam “selamat pagi” yang hangat, kekuasaan rutinisasi birokrasi terhadap citra mental manusia, tetapi setelah
dalam organisasi akan terselimuti. Hal ini memberikan efek yang hal itu terlanjur terjadi, Weber menerima kenyataan dehumanisasi
tidak diharapkan, yakni para anggota organisasi tidak pernah tahu abdi masyarakat, yang sebenarnya juga merupakan bagian dari
pasti akan posisinya. Apabila mereka menganggap dirinya tahu masyarakat itu sendiri. Hal ini karena birokrasi tak bisa dimungkiri
akan posisinya, itulah akhir pengetahuan yang diperoleh dari memang penting bagi kemajuan masyarakat dan pemberantasan
manipulasi psikisnya. Keadaan demikian bisa dianalogikan dengan ketidakadilan. Singkatnya, dengan birokrasi, kondisi lebih baik jika
pikiran yang telah terkondisi seperti yang dituturkan oleh George dibandingkan tanpa birokrasi. Kalaupun terpaksa merugikan
Orwell, October 1984, bahwa mereka hanya bisa bicara, “Panjang sebagian kecil masyarakat, apa boleh buat, terjadilah.
umur, Big Brother!” Eric Fromm menekankan gagasan ini secara
lebih ringkas dengan konsepnya, “kepatuhan yang diharapkan”, Bertolak belakang dengan pendapat Weber, para teoretikus
yakni meskipun para alasan sudah bertindak sebagai “tim model penelitian memiliki konsepsi yang berbeda mengenal peranan
penyemangat” (percaya alasan bahwa adanya hal ini sudah organisasi dalam masyarakat. Menurut mereka, sebenarnya setiap
merupakan keberhasilan manipulasi), teknik psikologis yang anggota masyarakat pernah mendapat kesulitan dari bentuk
digunakan untuk memperoleh kepatuhan yang mereka harapkan, organisasi. Jadi, manipulasi dan dehumanisasi birokrasi negara
pada kenyataannya justru menimbulkan kebencian terhadap mereka. terhadap para birokratnya merupakan tindakan yang merugikan
diri sendiri karena birokrat dan warga negara adalah satu dan sama.
4. Persepsi atas Peranan Sosial Organisasi Model penelitian memandang peranan organisasi dalam masyarakat
Perbedaan prinsip keempat antara model penelitian dan sebagai hal yang kompleks, saling berkaitan dan berinteraksi;
tertutup mempunyai kaitan yang erat dengan studi administrasi masyarakat itu juga merupakan serangkaian organisasi, dan tidak
negara. Pokok permasalahannya adalah cara pandang masing- ada masyarakat yang tidak teratur dan tidak rasional “di luar sana”,
masing pendukung kedua model dalam melihat organisasi dan yang berfungsi di luar batasan organisasi.
hubungannya dengan masyarakat yang lebih luas. Dalam Kekontrasan antara pendapat model terbuka dan tertutup
membahas dimensi ini, permasalahan moral dalam manipulasi adalah, model tertutup membedakan warga negara dan birokrat,
organisasi dari perspektif lain akan dikaji. model terbuka berpendapat bahwa semua warga negara
Weber menyajikan sebuah contoh yang lengkap dari teori sebenarnya merupakan birokrat karena mereka, dalam hal tertentu,
model tertutup yang mencuatkan nilai-nilainya secara eksplisit. Ia dipengaruhi secara langsung oleh organisasi birokrasi. Kaburnya
percaya bahwa birokrasi yang sangat rasional, sangat dibutuhkan garis pemisah antara warga negara dan birokrat, masyarakat dan
untuk meraih tujuan dari masyarakat yang gemar akan karisma organisasinya, menyebabkan para ahli model terbuka menunjuk
dan kegegapgempitaan. Tanpa birokrasi, masyarakat takkan pilihan moral dan konsep kepentingan umum sebagai fenomena
meraih apa pun; ia tak dapat “maju”, tak dapat menggeser intraorganisasional yang sebenarnya. Jadi, melakukan kekasaran
kadijustice dengan peraturan hukum nasional. Meskipun kesannya terhadap seorang anggota organisasi, khususnya bawahan, sangat
terlalu dibesar-besarkan, birokrasi dengan segala ketidakadilan tidak bermoral karena tidak ada lagi moralitas yang lebih tinggi
internal, peraturan dehumanisasi, dan arbitrasi monokratiknya, yang dapat memaafkan kekasaran tersebut, seperti yang ada dalam
betapa pun keketatan dan rasionalisasinya, tetap penting dalam kerangka teori Weber. Dalam pandangan model terbuka, apa yang
menangani kekacauan masyarakat yang tidak teratur yang harus baik untuk perseorangan, baik pula untuk masyarakat.
dihadapinya.

Ilmu Administrasi Negara 89 90 Ilmu Administrasi Negara


Dengan demikian, kedua model telah dipertemukan. Sintesis 3. Sebagaimana yang telah dikemukakan pada bab ini, tidak ada
kedua model tersebut memiliki tiga variabel pokok, yakni: yang disebut “prinsip-prinsip organisasi” yang esensial. Untuk
1. organisasi dan lingkungan bisa dan memang melakukan setiap prinsip, ada prinsip kebalikannya, atau prinsip itu hanya
perubahan; merupakan pengulangan (tautologis).
2. organisasi dan orang-orang di dalamnya bertindak untuk
menjaga kelangsungan hidupnya;
E. Hakikat Organisasi
3. organisasi dan orang-orang di dalamnya bisa dan memang
belajar dari kesalahan. Istilah organisasi dan manajemen membutuhkan penjelasan
lebih lanjut. Untuk maksud ini, mari kita mengambil kias lain:
organisasi kita ibaratkan sebagai anatomi daripada administrasi,
D. Konsep-konsep Teori Organisasi sedangkan manajemen sebagai fisiologinya. Organisasi
menunjukkan struktur dari administrasi, sedangkan manajemen
Konsep-konsep yang akan dibahas di sini hanya konsep-konsep
menunjukkan fungsinya. Keduanya saling bergantung dan tidak
yang erat hubungannya dengan birokrasi pemerintah. Konsep yang
dapat dipisahkan satu dan lainnya sebagaimana anatomi dan
akan diliput di antaranya perubahan dan inovasi (khususnya
fisiologi dari setiap organisme hidup yang saling bergantung dan
peranan teknologi, tugas lingkungan dan anggota-anggota
tidak dapat dipisahkan dalam ikatan yang jalin menjalin.
organisasional); informasi dan inteligensi; pengawasan dan
Penggolongan antara “organisasi” dan “manajemen” dilakukan
wewenang; pembuatan keputusan dan administrasi; semua
hanya sebagai suatu kategori, yaitu kategori ideal belaka.
perkiraan organisasional. Ini bukan kategori yang tajam; banyak
Sebenarnya, kedua pengertian itu hanya merupakan dua cara
terdapat ketumpangtindihan akibat tembusnya penekanan teori
melihat atas satu gejala yang sama. Organisasi melihat administrasi
pembuatan keputusan dalam studi organisasi.
dalam keadaan yang statis dan mencari pola, sedangkan
Dengan bekal pemahaman bab terdahulu, penting untuk manajemen melihat administrasi dalam keadaan dinamis dan
menambahkan tiga keberatan terhadap teori organisasi secara bergeraknya.
umum, yakni sebagai berikut.
Secara lebih tepat, organisasi dapat kita definisikan sebagai
1. Teori organisasi adalah bidang studi yang luas, namun dangkal. struktur antarhubungan pribadi yang berdasarkan atas wewenang
Teori organisasi mencakup banyak konsep dan berbagai bidang formal dan kebiasaan dalam sistem administrasi. Dalam setiap
studi, tetapi sedikit yang dikupas secara mendalam.
sistem administrasi pasti ada orang yang memerintah dan ada yang
2. Teori organisasi tidak mencoba (setidaknya, ia jarang mencoba) diperintah, dan dalam rangka pelaksanaan usaha tertentu atau
menjelaskan pada Anda, bagaimana menjalankan organisasi berbagai usaha, perintah itu ditaati. Hal ini berarti bahwa ada
Anda secara lebih baik. Kemampuan normalnya merupakan orang yang mempunyai wewenang yang lebih atas dari yang
produk inteligensi bawaan, pengalaman, dan motivasi. Teori lainnya, dan ini terjadi dengan adanya hubungan antara “memberi
organisasi mencoba mengetahui apa yang menyebabkan perintah” dan “menaati perintah”. Ada teori atau pernyataan
organisasi menjadi mekar, bagaimana perilaku organisasi, dan formal yang dikemukakan orang tentang bagaimana sebaiknya
apa yang merupakan penyebab adanya perbedaan-perbedaan hubungan kewenangan itu diatur di dalam sistem administrasi
antara organisasi satu dengan yang lain. Pengetahuan tertentu. Misalnya dalam kesatuan tentara, kewenangan biasanya
semacam itu pada akhirnya diharapkan terbukti berguna bagi dilakukan menurut susunan pangkat (letnan, mayor, dan
para mahasiswa yang suatu saat bekerja di birokrasi sebagainya), dalam suatu mata rantai komando.
pemerintah.

Ilmu Administrasi Negara 91 92 Ilmu Administrasi Negara


Akan tetapi, sebenarnya terdapat perbedaan antara teori yang Dalam usaha menemukan cara berubahnya kapasitas orga-
menyatakan bagaimana sebaiknya hubungan kewenangan itu nisasi dalam menyesuaikan diri dengan lingkungan, G.M. Stalker
diatur dan praktik bagaimana kewenangan itu ditindak dalam mengadakan penelitian empiris ekstensif terhadap dua organisasi
kenyataannya, sebagaimana terbukti dari pemberian dan penaatan yang sangat berbeda, yang berfungsi pada lingkungan yang
perintah yang terjadi secara nyata. Memang, dalam praktik, dalam berbeda pula, yakni pabrik benang dan firma teknologi elektrik,
sistem administrasi yang berjalan, biasanya terdapat perbedaan keduanya di Skotlandia. Perusahaan elektrik banyak menjalankan
antara teori tentang bagaimana kewenangan itu seharusnya pertemuan berkala, tetapi tidak mempunyai deskripsi kerja dan
dijalankan dan bagaimana kewenangan itu dapat ditindak peraturan resmi tertulis. Suasana kerja di sini sangat tidak formal
berdasarkan kebiasaan yang telah berkembang; dan dalam bagaikan suasana di Angkatan Darat Israel. Semuanya merupakan
beberapa hal, teori-teori tersebut hanya dianggap sebagai penyesuaian terhadap lingkungan yang tidak stabil dan senantiasa
“pedoman” agar tidak terlalu jauh menyimpang. Tambahan pula, berubah-ubah. Perusahaan ini cukup mampu menjajari derap
hampir setiap “bawahan” yang menerima perintah, mempunyai langkah perubahan.
alat-alat atau cara-cara untuk mengubah tindak-tanduk atas Adapun pabrik benang tersebut adalah sebuah perusahaan
mereka, misalnya dengan kelambanan kerja (slow down), yang telah mapan dengan tradisi industrinya yang sukses. la
senyuman, dan kerutan dahi. Pada hakikatnya, hampir tidak mempunyai seperangkat peraturan yang kaku, yang tertuang
pernah terdapat hubungan kewenangan yang bersifat sepihak dalam buku sehingga buku itu mendapat julukan “Injil Pabrik”.
dalam dunia kehidupan manusia. Jelasnya, istilah kewenangan Suasana kerja sangat formal, jarang mengadakan pertemuan dan
seperti didefinisikan di atas adalah kabur karena bukti terhadap hubungan antara bawahan-atasan tidak akrab. Dengan terjadinya
kewenangan itu dapat berupa teori yang formal atau responsi yang banyak perubahan atas tugas lingkungan perdagangan tekstil gaya
berdasarkan atas kebiasaan semata-mata. Memang, definsi tersebut lama (adanya teknik Hester, pencampuran bahan, perajutan, dan
dirumuskan dengan pengertian akan kekaburan tadi. Hanya hal itu pemasaran yang baru), perusahaan ini pun dilanda kesulitan.
tidak akan dibahas lebih lanjut di sini. Betapa pun kita Kehidupan struktural terhadap perubahan lingkungan
berpendirian bahwa ada sedikit banyak, struktur-struktur tegas menyebabkan perusahaan ini rugi.
dari antarhubungan pribadi dalam sistem administrasi dan inilah
Dalam kaitan ini, William R. Dill telah mengemukakan
yang kita namakan organisasi.
bagaimana tugas lingkungan bisa memengaruhi autensitas diri
kapasitas para manajer puncak untuk Dill mengadakan
F. Lingkungan Organisasi penelitiannya di dua perusahaan Norwegia, yakni “Alpha”
(perusahaan konveksi) dan “Beta” (perusahaan eletronik). Tugas
Perubahan-perubahan lingkungan sangat memengaruhi lingkungan Alpha yang stabil, tempat kemungkinan terjadinya hal-
organisasi, ketika organisasi itu senantiasa berubah menyesuaikan hal yang tidak diharapkan sangat kecil, menyebabkan otonomi
diri dengan lingkungannya. Sheldon L. Messinger, misalnya, telah manajemennya sangat terbatas dibanding otonomi manajemen
mencatat bagaimana Gerakan Townsend (tuntutan politik atas Beta (karena lingkungan Beta tidak stabil). Seorang manajer dari
masalah pengangguran yang terjadi pada pertengahan tahun Alpha tidak mempunyai kebebasan mutlak untuk menentukan
1930-an), setelah keluarnya UU Tunjangan Sosial (berarti sesuatu, karena ia harus berkonsultasi dulu dengan pihak pemilik
tuntutannya terkabul), berubah bentuk menjadi klub rekreasi, suatu perusahaan dan manajer lainnya.
bentuk yang sangat jauh berbeda dari bentuknya semula, Administrasi negara semakin kacau-valid, para administrator
walaupun para anggotanya masih konsisten dengan cita-cita akan memiliki kebebasan dan kekuasaan yang semakin besar untuk
semula. mengatasi kekacauan itu (ini jika analisis Perrow dan Dill benar).

Ilmu Administrasi Negara 93 94 Ilmu Administrasi Negara


Perkembangan teknologi juga telah dan akan memengaruhi kasus kestabilan, kalau perlu kestatisan organisasi. Pada eselon yang lebih
ini. Pengakuan yang terlambat oleh para ahli administrasi negara rendah, Michel Crozier menemukan kecenderungan para pekerja
bahwa para administrator negara juga melakukan tindakan politik, Prancis untuk menolak berbagai perubahan, sekalipun perubahan
sama artinya dengan mengatakan bahwa para birokrat pemerintah itu mungkin menguntungkan bagi organisasi, dan pada akhirnya,
semakin otonom dalam melakukan pekerjaannya yang mempunyai untuk keuntungan mereka juga. Penolakan ini merupakan cetusan
tugas lingkungan serba tidak pasti. perasaan bon plaisir, yakni kebanggaan khas Prancis untuk bisa
menduduki posisi yang diakui, birokratik, dan pantas dalam
Hubungan kausal antara teknologi, lingkungan, dan perubahan
struktur organisasi.
organisasi memang kabur. Akan tetapi, kita tahu bahwa
perubahan teknologi dan lingkungan merupakan faktor-faktor Anehnya, pemikiran Downs mengenai perubahan dalam orga-
utama yang menyebabkan inovasi organisasi dan yang selalu nisasi sejalan dengan pemikiran Crozier. Downs melihat proses
dirasakan para pelaku inovasi tersebut. Misalnya, James G. March tersebut dalam kaitannya dengah fenomena “lingkaran waktu”:
dan Herbert A. Simon menyatakan dalam organisasi yang Organisasi, seperti juga manusia anggota, kian hari kian tua dan
senantiasa disesuaikan dengan perubahan teknologi dan melemah. Para anggota lama yang konservatif tiba saatnya untuk
lingkungan, padanya bisa terjadi pemindahan sasaran/tujuannya, mundur dan digantikan mereka yang lebih muda dengan orientasi
sarana menjadi tujuan, atau sasaran suboptimal menjadi sasaran yang lebih progresif. Dengan demikian, organisasi bisa berubah
yang optimal bagi berbagai bagian organisasi. Misalnya, ada seiring dengan waktu.
perusahaan dodol berskala internasional. Bisa saja terjadi bagian
Crozici juga mengemukakan hal yang secara esensial sama,
periklanan lebih merasa sebagai unit pasaran. Bagi pihak
namun dinamikanya sedikit berbeda. Dengan makin liatnya
manajemen puncak, hal itu tidak menjadi masalah. Entah ia
organisasi akibat bon plaisir, nasib selanjutnya jika tidak mati,
merasa sebagai unit pemasaran atau periklanan, pokoknya dodol
terjadi perubahan yang revolusioner dari atas. Status kelayakan
perusahaan mereka laku. Untuk para pemegang saham, mereka
dan birokratik yang dipandang tinggi, sangat membatasi
juga tidak mau ambil pusing, pokoknya dapat uang. Tampak
organisasi sehingga tidak peka terhadap perubahan teknologi dan
bahwa di setiap tingkatan, kehendak/tujuan masing-masing
lingkungan. Dengan demikian, perubahan terpaksa dipaksakan
senantiasa berubah/berpindah.
secara revolusioner atau otoriter. Tanpa paksaan, perubahan
Perubahan bisa terjadi dengan cara lain. Dalam organisasi yang tidak terjadi karena selalu dihambat oleh ketertutupan dan
luwes, perubahan dilakukan berdasarkan “arah” organisasi (istilah metalitas bon plaisir.
arah dipinjam dari Richard Cyert dan March). Arah di sini
Gagasan lingkaran waktu dalam siklus kehidupan organisasi
maksudnya adalah arah kerja organisasi yang ditentukan oleh
yang dikemukakan oleh Downs serta konsep Crozier yang
berbagai koalisi anggota yang senantiasa dibentuk dan dibentuk
menyatakan penundaan perubahan akan mengakibatkan
ulang dalam batasan yang berbeda-beda.
timbulnya pemaksaan perubahan. Keduanya memiliki penerapan
Tentu, perubahan organisasi yang diakibatkan teknologi dan yang menarik dalam administrasi negara. Administrasi negara kini
lingkungan masih bisa dicegah para anggotanya yang berkuasa tengah menghadapi lingkaran waktunya. Para “pemain musik
dan konservatif. Anthony Down telah mencatat kecenderungan zaman depresi” yang bergabung dalam pemerintahan pada tahun
yang berbeda antara organisasi baru dan lama. Organisasi baru, 1930-an karena tidak menemukan pekerjaan lain dengan gaji yang
biasanya beranggotakan para “pendaki” (orang yang ingin naik lebih baik, kini dalam proses pensiun. Lagi pula, sebagai akibat lain
pangkat) yang berambisi untuk mengadakan inovasi organisasi. dari depresi, terdapat sekelompok kecil orang Amerika yang
Adapun pada organisasi lama, para anggotanya lebih menyukai berusia 25–44 tahun yang jemu dengan sifat para pegawai

Ilmu Administrasi Negara 95 96 Ilmu Administrasi Negara


administrasi pemerintah. Masih diperdebatkan apakah faktor- Unsur-unsur organisasi modern adalah:
faktor tersebut akan mendorong perubahan revolusioner dari 1. bentuk atau konfigurasi,
puncak birokrasi pemerintah atau tidak, tetapi yang jelas, kaum 2. struktur atau kerangka,
“pendaki” baru (wanita, etnik minoritas dan para pemuda ber- 3. jabatan-jabatan,
pendidikan tinggi) semakin menggeser para senior yang 4. prinsip-prinsip dan aturan-aturan permainan.
konservatif.
Karena kenyataan tersebut di atas, teori-teori yang timbul
mengenai organisasi itu banyak sekali, dan masing-masing
G. Ilmu Organisasi menitikberatkan pada beberapa aspek yang dianggap penting atau
relevan oleh sarjana yang bersangkutan.
Bagian yang penting dari ilmu administrasi yang pertama
adalah ilmu organisasi. Di samping itu, masih terdapat ilmu top Penting atau relevan dengan sendirinya bergantung pada
manajemen, ilmu komunikasi, dan manajemen. Ilmu organisasi situasi dan kondisi lingkungan tempat sarjana berkarya, dan
secara khas melakukan studi terhadap “organisasi” dalam segala maksud atau tujuan yang hendak dicapainya melalui teori tersebut.
aspeknya. Oleh sebab itu, untuk menghadapi masalah organisasi tertentu
Organisasi adalah bentuk kerja sama antara sekelompok orang- harus dipergunakan teori organisasi yang relevan dengan masalah
orang berdasarkan perjanjian untuk bekerja sama guna mencapai tersebut. Selain masalah-masalah organisasi itu banyak ragamnya,
tujuan bersama yang tertentu. terdapat pula kenyataan bahwa masalah-masalah tersebut
disebabkan oleh pengaruh lingkungan tempat organisasi itu
Jadi, pertama, organisasi merupakan suatu bentuk kerja sama.
berada.
Kerja sama tersebut berlangsung secara tertentu (yang
menyebabkan adanya bentuk), berdasarkan aturan-aturan dan Dengan demikian, jelas bahwa aspek-aspek organisasi itu
prinsip-prinsip yang tertentu pula. banyak sekali, sehingga setiap cabang ilmu sosial membahasnya
dari segi pandangan masing-masing. Segi-segi yang terpenting di
Setiap “bentuk” harus ada konfigurasi tertentu, yang antaranya segi sosial (hubungan antarorang), segi psikologis-
disebabkan oleh sesuatu yang disebut struktur, kerja sama psikis (hubungan antarjiwa), segi politik (hubungan antar-
dilakukan oleh sekelompok orang berdasarkan tujuan untuk kekuatan), segi yuridis (hubungan antar-kepentingan), segi
bekerja sama. Perjanjian tersebut dapat dilakukan secara sadar ekonomis (hubungan antar-kebutuhan), segi teknologis-teknis
formal dan dapat secara tertulis atau secara lisan atau berdasarkan (hubungan antarcara-garap), segi kultural (budaya) (hubungan
bentuk kelakuan tertentu, baik berupa ucapan maupun perbuatan. antara nilai-moral-etnik), dan segi administrasi (hubungan
Menurut “bahasa”, manusia itu bermacam-macam manifestasinya. antarkerja-penyelenggaraan).
Sikap spesialisasi dan interdependensi, sikap masing-masing Hal relevan bagi ilmu administrasi adalah aspek administrasi
warga organisasi berpegang teguh pada tugas, fungsi, dan dari organisasi. Akan tetapi, dalam praktik, masalah organisasi
kewajiban masing-masing, dan berhubungan satu sama lain dalam yang dihadapi oleh seorang administrator, manajer, atau
rangka interdependensi, saling ketergantungan secara zakelijk pemimpin, belum tentu masalah yang bersifat administrasi.
organisasional; di masyarakat yang sedang berkembang kerja Mungkin masalahnya bersifat yuridis, ekonomis, politis, psikologis,
samanya didasarkan atas rasa solidaritas (kerukunan) dan tidak dan teknis atau teknologis.
pada rasa interdependensi yang bersifat zakelijk; solidaritas bersifat
Bagi seorang administrator dalam praktik, dan juga bagi setiap
pribadi-pribadi atau antarpribadi (persoonlijk).
orang sarjana ilmu administrasi, pengetahuan tentang teori sosial-

Ilmu Administrasi Negara 97 98 Ilmu Administrasi Negara


sosiologis organisasi, teori psikis-psikologis yang dikembangkan terhadap manusia, dan manusia organisasi, adalah emosi. Emosi
oleh para sarjana psikologi, teori ekonomis yang dikembangkan manusia mempunyai segi-segi mental (pikiran) dan organismik
dalam lingkungan fakultas ekonomi, teori politik yang (badaniah) dan keduanya mengakibatkan tingkah laku manusia
dikembangkan oleh para sarjana ilmu politik terutama mengenai tertentu.
organisasi negara dan organisasi-organisasi politik, teori yang Teori organisasi terdapat pula dalam ilmu ekonomi, terutama
dikembangkan oleh ilmu hukum terutama tentang organisasi dalam ilmu ekonomi perusahaan gaya Belanda-Jerman
negara dan organisasi perusahaan dalam rangka hukum dagang, (bedrijseconomie, Betri-ebswirtschaft). Pandangan terhadap organisasi
dan teori tentang organisasi yang dikembangkan oleh para insinyur dalam ilmu ekonomi adalah sebagai kesatuan tata-rakitan faktor-
di lingkungan fakultas teknik, perlu pula dikuasai karena “life is a faktor produksi, yaitu tanah (sumber alam), modal, tenaga manusia
many splendcured thing”. Kehidupan manusia dan masyarakat (labour, arbeid), dan manajemen.
mana pun yang sehari-hari begitu banyak segi dan liku-likunya,
penguasaan teori-teori yang berat sebelah akan menimbulkan Teori manajemen yang dikembangkan dalam ilmu ekonomi
masalah serta kesulitan-kesulitan baru. adalah teori mengenai salah satu faktor produksi yang disebut
“manajemen”. Berbeda sekali dengan teori manajemen yang
dikembangkan dalam rangka administrasi niaga (business
H. Teori-teori Organisasi administration, bedrijskunde) dan ilmu administrasi pada umumnya.
Teori organisasi ada yang datang dari cabang-cabang ilmu Akhir-akhir ini, banyak sarjana ekonomi yang mengoper teori-
pengetahuan lain, sedangkan yang relevan adalah yang teori organisasi yang dikembangkan oleh ilmu administrasi niaga,
dikembangkan oleh ilmu administrasi. Dengan demikian, kita akan sehingga terdapat pencampuradukan antara cara berpikir
menjumpai teori organisasi yang dikembangkan oleh sosiologi. (reasoning) ekonomi dan cara berpikir bisnis. Cara berpikir ekonomi
Dalam sosiologi, organisasi dipandang sebagai salah satu bentuk dan cara berpikir bisnis (niaga) sering berlawanan satu sama lain,
perkelompokan atau “perkawanan” antarorang, salah satu bentuk yang satu (ekonomi) mengejar efisiensi dan yang satunya (bisnis)
grup orang-orang, satu kesatuan atau perangkat hubungan mengejar order (pesanan) yang banyak dan menguntungkan, yang
interpersonal tertentu. masing-masing dengan cara-cara yang jauh berbeda.

Teori organisasi yang dikembangkan oleh psikologi Teori organisasi menurut ilmu hukum memandang organisasi
menekankan pada segi perilaku (behaviour, gedraging) orang-orang sebagai kompleksitas atau seperangkat perjanjian hukum, suatu
yang tampak bersifat tertentu, berbeda bilamana mereka sedang bentuk kerja sama antara orang-orang dengan penekanan pada
sendiri. Bagaimanapun juga, psikologi menekankan pada pengaturan hak, kewajiban, dan tanggung jawab masing-masing
kedudukan para warga organisasi sebagai manusia (man, mens), beserta akibat hukumnya. Teori organisasi dari segi hukum ini
tidak sebagai orang (person, persoon). Jika berbicara tentang penting bagi ilmu administrasi negara dalam membahas
manusia, kita berbicara tentang makhluk yang sangat kompleks kedudukan negara, badan hukum, daerah, dan sebagainya, dan
sifatnya. Kita berbicara tentang orang jika hendak menekankan penting pula bagi ilmu administrasi niaga dalam pembahasan
pada segi keanggotaan masyarakatnya, pada segi “pembawa hak, tentang tanggung jawab perusahaan serta pimpinannya.
kewajiban dan tanggung jawab”. Sosiologi menekankan pada Dalam ilmu administrasi pun teori organisasi ditekankan pada
orang, psikologi pada manusia, sedangkan ilmu hukum pada arti dan kedudukan organisasi sehubungan dengan administrasi,
subjek (orang yang mampu bertanggung jawab atas dirinya) dan yaitu organisasi tersebut merupakan wahana (wadah) dan
ilmu ekonomi pada segi homo ekonomikus (manusia yang mengejar manajemen, yaitu organisasi itu merupakan salah satu caranya
kebutuhan dan kemakmuran). Pangkal tolak analisis psikologi yang terpenting.

Ilmu Administrasi Negara 99 100 Ilmu Administrasi Negara


Teori-teori dalam ilmu administrasi mengenai organisasi terbagi sekelompok orang secara nyata. Oleh sebab itu, terdapat
atas teori-teori yang menjelaskan organisasi-organisasi nonmodern “dinamika organisasi” (organization dynamics), artinya suatu
(naturalistic organisations, natuulijke organisaties) dan organisasi- “gerak ubah” dari setiap organisasi. Tidak ada organisasi yang
organisasi modern yang pada umumnya merupakan organisasi- tetap, yang tidak berubah. Semua organisasi itu, tiap kali
organisasi yang direncanakan (planned organizations, geplande merupakan suatu hasil proses yang terjadi sebelumnya, dan
organisaties). pimpinan organisasi harus berdaya upaya mengendalikan
Teori-teori organisasi nonmodern dikembangkan dengan proses-proses tersebut sehingga organisasi merupakan proses
banyak mempergunakan pandangan-pandangan antropologi, kerja sama.
sosiologi, dan ilmu kebudayaan (science of culture, cultuurkunde). 4. Teori perilaku
Sikap para warga organisasi terhadap pimpinan dan sikap
Teori perilaku, atau the behaviour theory of organisation,
kelakuan mereka yang bersifat serba “pribadi” atau “personal”,
berpendapat bahwa ada tidaknya, baik buruknya, suatu
dapat dipahami melalui ajaran-ajaran antropologi dan sosiologi.
organisasi bergantung pada sikap kelakuan (behaviour,
Teori-teori organisasi modern dalam ilmu administrasi dapat gedraging) para anggotanya. Salah seorang penganut teori ini
dibagi menjadi lima golongan. yang terkenal adalah Herbert A. Simon dalam bukunya
1. Teori organisasi klasik “administrative Behavior”.
Teori organisasi klasik disebut pula teori struktur, atau the Masalah organisasi menurut penganut teori ini adalah
structure theory of organization. Pandangannya ditekankan pada bagaimana membuat warga organisasi itu bersikap, berpikir,
struktur organisasi yang merupakan hasil dari pembagian kerja dan bertingkah laku sebagai “manusia organisasi” (organization
(division of work, werkverdeling; ilmu ekonomi berbicara tentang man) yang tepat.
division of labour, arbeidsverdeling, ketika manusia didudukkan
5. Teori sistema
sebagai salah satu faktor produksi).
Teori organisasi ini, the systems theory of organisation,
Teori ini bagi Indonesia penting sekali artinya karena bila
mengatakan bahwa kita harus memandang organisasi tersebut
sebagian besar dari bangsa kita dapat bekerja dan berdisiplin
sebagai jaringan (network) dari berbagai sistem yang berkaitan
secara struktur, itu berarti proses modernisasi bangsa kita
satu sama lain, serta bekerja dan bergerak berdasarkan tata-
sudah jauh sekali.
kaitan sistem-sistem tertentu.
2. Teori hubungan antarmanusia Teori ini adalah teori yang terakhir mengenai organisasi, dan
Teori organisasi ini, the human relations theory, muncul, masih terus berkembang, terutama dalam rangka gerakan
terutama sesudah adanya research yang dilakukan dalam management systema (systems management) dan sybernetika
rangka yang disebut “the Hawthorn Studies”. Dalam golongan (cybernetics). Mengingat perkembangan teknologi modern dan
teori-teori ini dikatakan, bahwa dalam kenyataan sehari-hari, kemajuan di bidang penggunaan komputer, tidak mustahil
“organisasi dalam praktik” adalah hasil atau produk dari untuk mengembangkan organisasi modern yang bergerak dan
hubungan antarmanusia (human relations) dan motivasi berfungsi begitu cepat, sehingga seolah-olah merupakan
(motivation) yang dijalankan oleh pimpinan organisasi. “organisma buatan” (artificial organism). Bahayanya adalah
3. Teori proses orang-orang yang bekerja dalam rangka organisasi tersebut
Teori organisasi ini, the process theory of organization, mengatakan, tidak ubahnya sebagai robot-robot hidup belaka.
bahwa organisasi merupakan proses kerja sama antara

Ilmu Administrasi Negara 101 102 Ilmu Administrasi Negara


Kelemahan bangsa kita, terutama pemimpin-pemimpin 2. golongan yang cenderung memandang organisasi dari sudut
masyarakat dan lembaga-lembaga kita, terletak dalam bidang kelompok orang yang berpikir dan bertindak secara tertentu
organisasi, sehingga penguasaan berbagai teori organisasi tersebut (“organisasi man”),
banyak menolong untuk mengatasi berbagai masalah pelaksanaan 3. golongan yang memandang organisasi sebagai sistem (system)
dan penyelenggaraan. atau sistema (systems).
Organisasi adalah suatu “hal”, suatu “pengertian” atau suatu Ketiga golongan itu sama-sama benar dalam pandangannya.
“bentuk kerja sama di antara sekelompok orang” yang datangnya Hanya pandangan mereka tidak lengkap. Jika ketiga sudut
dari dunia Barat, khususnya Eropa, sehingga merupakan sesuatu pandangan itu digabung akan menjadi lengkap. Jadi, “organisasi”
yang asing bagi bangsa Asia umumnya, bangsa Indonesia merupakan (1) struktur atau kerangka, (2) kelompok orang tertentu,
khususnya. dan (3) sistema atau sistem.
Banyak di antara kita yang mengira bahwa setiap “badan” Kesulitannya adalah bagaimana hubungan di antara tiga
atau setiap “kelompok orang yang bekerja sama untuk mencapai unsur, aspek, atau sudut itu, terutama di dalam praktik, jika kita
tujuan bersama atau tujuan yang sama”, adalah “organisasi”. Hal berkedudukan sebagai administrator, atau top manager, atau top
atau pandangan tersebut tidak selalu benar. Misalnya sekelompok executive, atau executive manager, staff manager, atau operative
orang yang secara gotong-royong selama satu bulan membersihkan manager, atau supervisor, atau worker.
sungai untuk mencegah banjir di desa mereka. Kelompok kerja Kesulitan lain adalah, organisasi itu bukan merupakan konstruksi
sama demikian bukan organisasi. Bahkan, banyak di antara partai- fisik yang dapat dilihat dengan mata atau dapat didengar keadaannya
partai politik kita pada masa lampau yang mengaku diri sebagai melalui telinga. Organisasi merupakan konstruksi mental yang
“organisasi politik”, yang jika dinilai atau diukur menurut dibangun berdasarkan atau dari prinsip-prinsip organisasi. Jadi, jelas
pengertian “organisasi” yang sebenarnya, sama sekali tidak bahwa “prinsip-prinsip organisasi” merupakan bahan-bahan atau
memenuhi syarat sebagai “organisasi”. Bahkan, mereka lebih unsur-unsur “bangunan” dari organisasi.
menyerupai “gerombolan politik” daripada “organisasi”.
Kini, timbul pertanyaan yang kedengarannya mungkin janggal,
Organisasi itu sebagai “struktur tata pembagian kerja dan namun perlu diajukan dan dijawab, yaitu “di manakah sebenarnya
struktur tata hubungan kerja antara sekelompok orang pemegang “organisasi” itu berada?” Karena organisasi itu bukan sesuatu yang
posisi yang bekerja sama secara tertentu untuk bersama-sama bersifat jasmaniah atau fisik, artinya bukan sesuatu yang dapat
mencapai tujuan tertentu.” difoto sehingga ketahuan atau tampak adanya dan keadaannya.
Dari definisi tersebut, jelas bahwa organisasi-organisasi itu Ada yang pernah mengatakan kepada saya bahwa “organisasi
merupakan sesuatu yang sangat kompleks. Hingga kini, tidak ada departemen” itu ada di dalam surat keputusan presiden atau
satu teori organisasi pun yang merupakan teori yang komprehensif, menteri. Ada pula yang bercerita tentang organisasinya dengan
artinya yang mencakup segala aspek, segi, dan unsur-unsurnya, menunjuk pada bagan organisasi yang bergantung secara indah
konstruksi, arsitektur, bangun, gaya, dan sebagainya. pada dinding kantornya.
Para studiwan dan manajer-manajer praktik pada umumnya Sebenarnya, apa yang tercantum di dalam akta notaris atau
memandang “organisasi” dari tiga segi, yakni: surat keputusan presiden atau menteri dan sebagainya hanya
1. golongan yang cenderung memandang organisasi dari segi merupakan rumusan dan pada “prinsip-prinsip organisasi” yang
struktur formalnya atau struktur resminya; harus dijunjung tinggi atau yang harus dijadikan “bahan
bangunan”.

Ilmu Administrasi Negara 103 104 Ilmu Administrasi Negara


Sesungguhnya “organisasi” yang sebenarnya menjadi kenyataan Adapun ketaatan berdasar atas “rasa takut kepada wibawa”
harus berada di dalam “otak” atau “alam pikiran” kepala organisasi seseorang disebut keseganan. Ketaatan kepada hukum karena kita
yang bersangkutan. Jika kepala organisasi tidak memahami prinsip- sadar akan akibat-akibat atau sanksi-sanksinya terhadap negara
prinsip organisasinya, secara otomatis dia tidak dapat atau pengadilan disebut ketaatan yuridis. Ketaatan kepada seorang
mempertahankannya. Begitu dia lepaskan prinsip-prinsip organisasi- yang kita anggap “orangtua” atau “bapak” disebut ketaatan
nya tersebut, dengan seketika pula “organisasi” yang dia pimpin patriarkal (“patriarch” = bapak, kepala keluarga, kepala suku).
menjadi lenyap, artinya hanya ada di atas kertas.
Demikianlah, banyak sekali jenis ketaatan yang dilakukan
Oleh sebab itu, seorang yang diserahi tugas dan tanggung jawab manusia. Disiplin adalah ketaatan yang berasal dari abad
memimpin “organisasi”, harus mulai dengan mempelajari dan rasionalisme, dan merupakan ketaatan yang sadar dan rasional,
menguasai semua prinsip yang menjadi bahan bangunan atau sama sekali tidak ada emosi atau sentimen atau rasa cinta, dan
unsur-unsur dari “organisasi” tersebut. Selanjutnya, dia harus sebagainya. Oleh karena itu, disiplin disebut ketaatan impersonal,
berpegang teguh pada prinsip-prinsip organisasi dan harus membuat
dan disiplin adalah satu-satunya jalan atau sarana untuk
semua bawahannya tanpa kecuali menaati dan memegang teguh
menegakkan organisasi mana pun.
prinsip-prinsip organisasinya. Berpegang teguh kepada dan menaati
prinsip-prinsip “organisasi” itulah yang disebut disiplin. Disiplin dikembangkan di Eropa sejak abad ke-17, dan karena
sudah ratusan tahun umurnya, tampak sekali bagi setiap orang
Disiplin adalah ketaatan yang sifatnya impersonal, tidak
yang pernah berkunjung ke Eropa, terutama Inggris dan Jerman,
memakai perasaan dan tidak memakai perhitungan pamrih atau
kepentingan pribadi. Disiplin adalah satu-satunya jalan atau sarana adanya tata-tertib masyarakat di mana-mana, tanpa campur
untuk mempertahankan keberadaan atau eksistensi organisasi. tangan polisi atau aparatur penegak hukum seperti Polgab, Tecab,
Team Penertib, dan sebagainya. Hal ini karena kesadaran dan sikap
Ketika disiplin longgar, artinya prinsip-prinsip organisasi disiplin merupakan bagian dari kebudayaan bangsa Eropa,
dilepaskan, dengan seketika pula organisasi itu menjadi bubar. Di merupakan bagian dari “way of life” mereka.
sinilah terletak hubungan antara disiplin dan organisasi. Di
kalangan bangsa-bangsa Asia yang biasa dididik berdasarkan Disiplin yang terdapat di Indonesia sebelum Perang Dunia II
“perasaan” ini dan itu, sikap disiplin sukar dipertahankan karena dikarenakan sikap bangsa Belanda sebagai bangsa Eropa yang
dicampuradukkan dengan jenis-jenis ketaatan lainnya. sudah “biasa” hidup dan berpikir serta bekerja secara disiplin,
sedangkan bangsa kita yang bekerja di bawah mereka “terpaksa”
Ketaatan (obedience, gehoorrzaamheid) atau sikap menuruti atau
ikut berdisiplin. Jika tidak, bangsa kita akan kehilangan pekerjaan
mengikuti sesuatu yang menjadi ketentuan atau peraturan atau
dan mata pencaharian.
kehendak memang bermacam-macam. Ketaatan kepada seseorang
atau pimpinan organisasi atau badan berdasarkan “rasa percaya” Perkembangan pengertian organisasi, jika kita mengikuti
atau “karena menaruh kepercayaan” disebut kesetiaan. Di antara evolusi atau sejarah sebagaimana diuraikan dalam puluhan tulisan
bangsa kita banyak yang mencampuradukkan antara disiplin dan dan buku-buku mengenai perkembangan pengertian organisasi,
kesetiaan atau loyalitas. kita melihat adanya lima tahapan.
Ketaatan bentuk lain adalah ketaatan berdasarkan “rasa 1. Tahapan pengertian “regu” atau pengertian “rombongan”, the
hormat” kepada seseorang atau peraturan atau perintah yang herd concept of organisation.
diterbitkan oleh orang “yang kita hormati atau junjung tinggi” 2. Tahapan pengertian jaringan tata hubungan antarorang yang
tersebut. Ketaatan semacam itu disebut kepatuhan. Kepatuhan bekerja sama, the person to person concept of organisation.
jangan dicampuradukkan dengan disiplin.

Ilmu Administrasi Negara 105 106 Ilmu Administrasi Negara


3. Tahapan pengertian organisasi sebagai “tim” atau “kelompok” leader. Dengan demikian, jiwa kerja samanya berubah menjadi
orang yang harus bekerja sama secara integral, the group sosiologis, sosial-psikologis, dan mulai timbul “group spirit”, jiwa
concept of organization, yang mencakup pula adanya pengertian korps, dan sebagainya.
tanggung jawab bersama. Pada tahapan pengertian organisasi sebagai struktur, yang
4. Tahapan pengertian organisasi sebagai struktur atau kerangka bertahan hingga sekarang, kepala organisasi atau manajer
formal, the structure concept of organization. dipandang sebagai seorang komunikator dan koordinator,
5. Tahapan pengertian organisasi sebagai sistem (system) atau sedangkan struktur organisasi dipandang sebagai “penerjemahan”
sistema (systems). tujuan, maksud, dan policy-policy menjadi fungsi, tugas, praktik,
wewenang, tanggung jawab, dan kewajiban yang dialokasikan
Pada tahapan pengertian herd (gembala), organisasi dipandang
kepada orang per orang maupun kelompok atau unit organisasi.
sebagai sekelompok orang yang harus bekerja sama, sedangkan
Sampai sekarang, para manajer di dalam praktik masih cenderung
kedudukan kepala organisasi dipandang sebagai seorang memandang “organisasi” dari segi struktur formalnya. Mereka
“pengasuh”, seorang “gembala”, yang menuntun, menggiring, berbicara tentang eselon atau level organisasi, tugas dan tanggung
membina, dan melindungi kelompoknya, sehingga mereka bekerja jawab bagian dan seksi-seksi, pejabat-pejabat senior, dan
sama dalam suasana rukun, tertib, tenang, dan aman. Dengan sebagainya. Pada tahap ini, orang-orang bekerja sama dengan
demikian, tata hubungan kerja samanya masih bersifat disiplin yang bersifat impersonal dan bekerja secara mekanis.
antropologis, manusia dengan manusia.
Sesudah Hawthorne studies pada tahun 1920-an oleh Elton
Pada tahap pengertian organisasi sebagai jaringan tata- Mayo dan kawan-kawannya, dan timbulnya aliran (mazhab)
hubungan antarorang yang mempunyai tugas pekerjaan menurut human relations, para manajer mulai melihat, di samping struktur
“jatah” masing-masing, pemimpin organisasi dipandang sebagai formal ada pula struktur informal yang dikembangkan oleh orang-
seorang “penegak tata-tertib hubungan kerja antarorang”; setiap orang di dalam organisasi. Hawthorne studies menunjukkan bahwa
orang tidak boleh memerhatikan apa pun selain pekerjaan masing- orang-orang bekerja tidak hanya dipengaruhi oleh besarnya gaji atau
masing dan hanya memerhatikan serta menaati perintah-perintah perangsang-perangsang materiil.
atasan langsungnya, dan hanya memerhatikan orang-orang
Hawthorne studies memberikan pengertian yang lebih
bawahan langsungnya pula. Dengan perkataan lain, orang-orang
mendalam mengenai berbagai tingkah laku (behaviour) manusia
berpikir dan bekerja sama secara tata hubungan linier. Menurut
menunjukkan bahwa setiap “organisasi formal” selalu dibayangi
pandangan ini, orang-orang hanya bekerja menurut tugas
oleh “organisasi informal”, dan masalah yang dihadapi oleh para
pekerjaan masing-masing, dan bertatahubungan kerja menurut
manajer adalah bagaimana memelihara keseimbangan di antara
garis-garis hierarki berdasarkan peraturan-peraturan yang berlaku.
keduanya itu karena bagaimanapun juga, manusia tidak mungkin
Pada tahapan pengertian “group”, organisasi dipandang disuruh bersikap atau diperlakukan seperti mesin atau robot.
sebagai suatu totalitas, dan kepala organisasi atau manajer Hawthorne studies mengembalikan sedikit sikap “kemanusiaan” dan
organisasi bertindak serta berkedudukan sebagai “group leader”. perasaan dalam tata cara kerja organisasi.
Di sini timbul pengertian group responsibility dan integral authority Tahapan yang terakhir adalah the systems approach to
dan responsibility, artinya apa pun yang dikerjakan oleh anggota organization. Pandangan ini bersifat revolusioner (baca system)
organisasi hanya merupakan bagian integral dari keseluruhannya. karena organisasi tidak dipandang lagi sebagai suatu jaringan
Jadi, menurut pandangan ini, manajer atau kepala organisasi (network of relationships), tetapi sebagai suatu whole yang terdiri atas
berkedudukan sebagai koordinator, sebagai team leader atau group sistem-sistem.

Ilmu Administrasi Negara 107 108 Ilmu Administrasi Negara


Dalam “The Concise Oxford Dictionary”, “system” dirumuskan organisasi yang kita pimpin. Organisasi yang kompleksnya sudah
sebagai “Complex whole, set of connected things or parts, organized tentu memerlukan orang-orang yang berpendidikan cukup tinggi
body of material or immaterial things arranged to work together”. sehingga mereka mampu berpikir dan bekerja secara kompleks
pula.
Jadi, dalam pandangan terhadap “organisasi” sebagai suatu
sistem atau sistema, kita melihat tiga macam sistem yang bekerja Jika kita hendak menyusun organisasi yang kompleks, misalnya
serta berhubungan satu sama lain secara erat, yakni sebagai berikut. karena harus menunaikan tugas yang rumit dan kompleks, namun
1. Sistem kerja sama, yang bersifat teknis, fungsional, yang bekerja orang-orang yang ada pendidikannya kurang, secara otomatis, kita
seperti suatu mekanisme, dan yang terdiri atas suatu tata akan gagal dalam penunaian tugas itu. Organisasinya tidak bisa
kaitan prosedur-prosedur kerja. Jadi, suatu sistem mekanistis. berjalan sebab tidak bisa dijalankan oleh orang-orang yang
pendidikannya kurang, dan hal ini berarti bahwa organisasi tidak
2. Sistem tata hubungan antarmanusia yang masing-masing
akan mampu mengurus dan menyelesaikan tugas tersebut.
bekerja dan satu sama lain bekerja sama, yang merupakan
suatu sistem sosial, suatu sistem terdiri atas orang-orang yang Jika bawahan terdiri atas orang-orang yang pendidikannya
bekerja sama sebagai makhluk-makhluk psikologis. atau kemampuan berpikirnya rendah, kita jangan membuat pola
3. Sistem komunikasi, suatu sistem tukar-menukar, dan beri- organisasi yang kompleks dan rumit. Di balik itu, dengan organisasi
memberi informasi, dan orang-orang itu digerakkan secara yang sederhana, kita tidak boleh berharap akan dapat
integral dan sinkron seolah-olah digerakkan oleh tata arus menanggulangi tugas atau pekerjaan yang berat atau sulit atau
informasi. Inilah yang menimbulkan operational research dan berkaliber besar.
management information systems, diikuti dengan komputerisasi. Prinsip-prinsip manakah yang harus dipegang dalam
pengembangan suatu organisasi? Berikut ini akan diuraikan
prinsip-prinsip pokok yang berlaku bagi segala organisasi, kecuali
I. Prinsip-prinsip Organisasi
bagi organisasi yang secara keseluruhan merupakan “system”.
Prinsip menurut pengertian Barat adalah suatu grondoorzaak, Makin besar organisasi yang kita bangun, makin kuat pula harus
suatu “penyebab utama” atau “penyebab dasar”, atau werkend berpegang pada prinsip-prinsip tersebut agar badan-usaha yang
beginsel, yakni suatu “pangkal tolak”(bisa juga suatu pangkal tolak dipimpin dapat bergerak sebagai satu kesatuan, as an unity, als een
pikiran) terjadinya atau terciptanya suatu tata hubungan. eenheid. Sudah tentu, dalam praktik, tidak akan ada satu organisasi
Prinsip mempunyai dua segi atau alam pikiran, yaitu: pun yang sempurna, tetapi kita sebagai manusia modern harus
1. prinsip merupakan suatu pangkal tolak pikiran untuk selalu berusaha menuju ke arah itu. Dalam berikhtiar, kita harus
memahami suatu tata hubungan (verband, relationship) atau mempunyai pegangan yang rasional, yang logis-sistematis. Di balik
suatu kasus, itu, jangan begitu gigih dan fanatik dalam menjunjung tinggi
organisasi sehingga kita menjadi kejam, dan organisasi itu menjadi
2. prinsip merupakan suatu jalan atau sarana untuk mencipta
semacam tempat siksaan lahir batin bagi pekerja dan petugas kita.
tata hubungan atau kondisi yang dikehendaki.
“Alle Konsequenz fuhrt zum Teufel”, kata Goethe, artinya hal itu akan
Sesudah mengetahui arti dan fungsi prinsip, termasuk prinsip menjurus ke setan, jika dalam semua hal bersedia konsekuen
organisasi, di bawah ini akan dikemukakan dua belas prinsip (berpegang teguh pada prinsip), menuju ke setan (ke neraka).
organisasi yang dipandang paling berguna.
Memang, sebagai orang modern, kita harus mempunyai prinsip
Perlu dikemukakan di sini bahwa banyaknya prinsip organisasi mengenai berbagai persoalan. Prinsip adalah pangkal tolak
yang dipergunakan akan menentukan tingkatan kompleksitas (uitgangspunt) untuk memahami tata hubungan.

Ilmu Administrasi Negara 109 110 Ilmu Administrasi Negara


Jika hendak mempertahankan tata hubungan tertentu, kita atau penyadap karet secara besar-besaran. Pembagian kerja
harus mempertahankan prinsip-prinsipnya. Demikian pula dengan bisa dilakukan menurut fungsi dalam suatu proses kerja.
organisasi yang juga merupakan tata hubungan tertentu. Misalnya, bagian sortase, bagian pemasangan label atau merek,
Mengendalikan sesuatu yang hidup, yang selalu bergerak, seperti bagian verpakking atau pembungkusan, bagian pengiriman, dan
halnya dengan organisasi, ibarat mengendalikan seekor sapi. Jika sebagainya.
kita terus-menerus mau “setel kencang, setel tegang”, akan ada tiga Ada pula pembagian kerja berdasarkan mesin atau
alternatif, yaitu kita diseret mati oleh sapinya, atau sapinya kita equipment atau alat yang dipakai, misalnya bagian pres, bagian
tahan sampai mati, atau talinya putus dan kita ditinggal lari dari pompa, bagian meriam, dan sebagainya. Pembagian kerjanya,
sapi itu, alias organisasinya menjadi liar dan kacau berantakan. di antara kaveling-kaveling kerja itu, tidak boleh ada “gap” dan
Dalam pandangan tersebut itulah, akan disebutkan prinsip- tidak boleh ada “overlapping”, agar tidak terjadi rebutan.
prinsip pokoknya secara sederhana, yakni sebagai berikut. Sesudah itu, tiap-tiap kaveling dibebankan serta diper-
1. Organisasi itu harus mempunyai tujuan, yakni tujuan yang hanya tanggungjawabkan kepada seseorang atau suatu kelompok,
dapat dicapai melalui daya upaya (efforts, inspanningen) kerja dan bagian kerja itu lalu menjadi tugas.
sama yang teratur dan kontinu antarorang yang bersangkutan. Pemberian tugas atau penugasan harus selalu disertai
Prinsip ini membawa konsekuensi bahwa harus ada kesatuan pemberian wewenang, hak atas kekuasaan. Jika tidak, tugas
pimpinan dan kesatuan arah gerak. pekerjaan mana pun tidak akan bisa ditunaikan.
2. Harus ada pembagian kerja dan penugasan kerja yang homogen. 3. Antara tugas, tanggung jawab, dan kekuasaan (“wewenang”
Tujuan organisasi yang kita susun adalah semua orang ikut dalam kalangan pemerintah, “hak” dalam kalangan biasa)
berdaya upaya (bekerja), dan semua daya upaya (effort, harus selalu terdapat kesesuaian perimbangan. Artinya, luas
inspanning) yang dijalankan oleh mereka terarah ke tujuan dan berat tanggung jawab yang diberikan kepada seseorang
yang telah ditentukan. harus sesuai dengan luas dan berat tugasnya. Demikian pula,
Semua orang berdaya upaya dan bekerja (terlepas dari luas dan berat kekuasaan yang diberikannya untuk itu harus
syarat-syarat kerja lainnya) asalkan dia tahu apa yang harus sesuai dengan luas dan berat tanggung jawabnya. Bila prinsip
dikerjakan, apa tanggung jawabnya, dan haknya atau tersebut di atas dilanggar, pasti akan terjadi kepincangan
wewenangnya. dalam berbagai macam bentuk.
Jadi, harus ada pembagian kerja dan pembagian kerja itu 4. Setiap pelimpahan kekuasaan (tanggung jawab) dan tugas
harus homogen, artinya seluruh pekerjaan terbagi habis harus dilakukan setepat-tepatnya dan sejelas-jelasnya.
menjadi kaveling-kaveling kerja dan kita jaga agar tidak ada
Delegasi kekuasaan yang diperlukan untuk menjalankan tugas
batas-batas kaveling kerja yang tidak jelas atau tegas.
dan menunaikan tanggung jawab harus selalu diusahakan
Pembagian kerja bisa bersifat “membagi-bagi daerah atau
setepat-tepatnya agar jangan sampai keliru orangnya, jangan
wilayah” namanya pembagian kerja secara geografis.
sampai keliru tugasnya atau jangan sampai keliru batas-batasnya.
Pembagian kerja bisa bersifat membagi-bagi pekerjaan menurut
produk atau barang yang dihasilkan. Pembagian kerja bisa juga Di samping itu, pelimpahan kekuasan atau kewenangan
dilakukan menurut jumlah bawahan; ini dipergunakan harus jelas bagi yang bersangkutan dan jelas bagi kita, jangan
misalnya di kalangan militer. sampai menimbulkan keragu-raguan jika pada kemudian hari
timbul persoalan. Pelimpahan kekuasaan itu harus tertulis dan
Cara pembagian kerja ini bisa dipakai, misalnya dalam
dirumuskan dengan kata-kata yang jelas, mudah dipahami,
menghadapi barisan pemetik-pemetik daun teh atau buah kopi

Ilmu Administrasi Negara 111 112 Ilmu Administrasi Negara


menunjukkan isi materinya, dan batas-batasannya yang tegas. Di samping itu, pimpinan sebaiknya memberikan izin
Jika tidak tegas, harus disertai policy yang memberikan kepada instansi-instansi bawahannya untuk saling
pedoman untuk menilai kasus-kasus praktik. berhubungan secara langsung, tanpa melalui garis-garis
hierarki, dalam hal-hal yang tidak prinsipiel sebab hal itu
5. Apa yang disebut kesatuan komando atau hierarki, “the one man-
sangat penting untuk kelancaran jalannya kehidupan
one chief principle”.
organisasi. Banyak pimpinan di Indonesia yang tidak
Prinsip ini berarti bahwa penyusunan setiap organisasi harus menghendaki hal semacam itu karena berbagai hal, dan lebih
mengikuti garis-garis tata hubungan bawahan-atasan, mulai suka pada bentuk “panitia” atau “tim” atau “panitia
bawah ke atas sampai berakhir pada satu titik, yakni top atau koordinasi” atau semacamnya. Hal itu pun baik asalkan
puncak organisasi. Semua arus komando, arus perintah kehidupan organisasi tidak menjadi terhambat atau mahal.
laporan, arus informasi, arus kerja dan arus penfasilitasan
6. Komunikasi
kerja, dan sebagainya, harus melalui garis-garis hierarki ini
sebagai prinsip. Di dalam praktik, prinsip ini harus dipegang Kekompakan organisasi bergantung pada komunikasi, yakni
teguh, tetapi tidak boleh kaku, agar tidak macet. dari pertukaran informasi antarinstansi di dalam. Di Indonesia,
asas pertukaran berita dan informasi masih banyak diabaikan,
Hierarki yang dimaksud di sini adalah hierarki
bahkan banyak bawahan yang tidak berani atau segan
organisatoris. Di dalam praktik akan terdapat gangguan dari
menyampaikan berita-berita yang dirasakan kurang enak
adanya hierarki keahlian, hierarki kepangkatan, dan hierarki
kepada atasan. Dengan demikian, pimpinan tidak mengetahui
status sosial. Hierarki-hierarki tersebut jangan sampai
keadaan organisasinya dengan cukup lengkap untuk dapat
mengganggu atau memperlemah hierarki organisasi. Misalnya,
mengambil keputusan-keputusan yang tepat. Di balik itu,
seorang sarjana atau eksper menjadi kepala seksi, sehingga atasan yang selalu menyampaikan bahan informasi dan berita-
berada di bawah seorang kepala bagian yang bukan sarjana, berita penting kepada bawahan akan lebih banyak memperoleh
jangan sampai tidak mau taat karena merasa dirinya “lebih kepercayaan serta dukungan dari bawahan yang penting sekali
ahli” daripada atasannya; seorang mayor menjadi kepala seksi untuk memperlancar jalannya pekerjaan dan usaha.
research di bawah seorang kapten kepala bagian research and
Kekurangan informasi, apalagi bahan informasi yang tidak
development, jangan sampai tidak mau taat karena pangkat
lengkap atau keliru akan menimbulkan desas-desus seolah-olah
militernya lebih tinggi; dan seorang anak orang kaya, menjadi
pimpinan mempunyai hal-hal yang ingin disembunyikan dan
kepala seksi di bawah seorang kepala bagian anak orang yang
kurang memercayai bawahan.
pernah menjadi sopir dari ayahnya, jangan sampai tidak mau
taat karena merasa dirinya secara “sosial” lebih tinggi Berita dan bahan informasi adalah komposisi data yang
derajatnya atau martabatnya. Garis-garis hierarki organisatoris bersifat zakelijk, faktual, dan benar, serta perlu untuk
ini harus dipegang teguh sebagai garis jalan saluran perintah- memperlancar jalannya organisasi. Hal-hal yang bersifat
perintah, instruksi-instruksi, fasilitas-fasilitas, dan petunjuk- pribadi dan tidak ada hubungannya sama sekali dengan
petunjuk dari atasan kepada bawahan, jalan pertukaran organisasi bukan merupakan berita atau informasi dalam
informasi, dan jalan-jalan saluran laporan-laporan dari hubungan ini.
bawahan kepada atasan. Di dalam praktik, kadang-kadang 7. Kewajiban pimpinan untuk mengadakan pengecekan terhadap
kita harus melanggar prinsip ini. Dalam hal demikian, atasan pelaksanaan perintah-perintahnya.
harus segera memberitahukannya kepada pimpinan bawahan
Pengamatan ini bersifat organisasional, artinya merupakan
yang bersangkutan agar tidak timbul friksi-friksi yang tidak
bagian integral dari kehidupan setiap organisasi. Tidak ada
diinginkan.

Ilmu Administrasi Negara 113 114 Ilmu Administrasi Negara


pimpinan yang bisa mengontrol segala-galanya, bahkan yang 10. Koordinasi. Prinsip ini adalah pelengkap asas yang kedua di
demikian itu tidak baik. Pengamatan, yang merupakan bagian atas. Pembagian kerja membuat pekerjaan terpecah-pecah
dari pengawasan, tidak memberikan kesempatan kepada menjadi berbagai kaveling atau onderdil atau unit kerja.
bawahan dalam rasa tanggung jawab. Terlalu banyak kontrol Setiap pecahan dipercayakan (ditugaskan) kepada seseorang
akan membunuh, paling sedikitnya akan memperlemah rasa yang bisa disetel dengan orang-orang yang berdampingan
tanggung jawab sehingga disiplin organisasi menjadi rusak. pecahan. Di sinilah terletak kelemahan asas pembagian kerja.
Tanpa pembagian kerja, tidak ada organisasi; tanpa organisasi
8. Kontinuitas, artinya pekerjaan atau usaha tidak boleh terhenti
tidak mungkin manusia yang dapat menghasilkan karya besar.
karena seseorang berhalangan (sakit, tugas luar kota, cuti, dan
sebagainya). Pembagian kerja menimbulkan spesialisasi, spesialisasi
mempercepat peningkatan keahlian, tetapi mengandung
Setiap orang yang memegang pekerjaan harus bertanggung
bahaya desintegrasi pula. Koordinasi dapat mencegah
jawab. Pimpinan harus selalu menunjuk wakilnya yang dididik
desintegrasi. Koordinasi harus disetel sebelumnya sehingga
dan memberi informasi secukupnya tentang berbagai pekerjaan
segala sesuatunya berlangsung seolah-olah otomatis.
dan kewajiban, sehingga jika berhalangan, wakil itu dapat
melanjutkan pekerjaannya. Koordinasi dapat dikembangkan, misalnya kewajiban
bertukar informasi dan kewajiban bertukar pikiran setiap kali
Dalam organisasi harus terdapat suasana yang sehat, timbul masalah-masalah pelaksanaan bersama, dan
artinya pimpinan tidak mempermainkan bawahan dan tidak pembiasaan untuk selalu berkonsultasi satu sama lain jika
main devide et impera. Dalam iklim yang tidak sehat, setiap menghadapi pekerjaan yang ada hubungannya dengan
orang akan mencari keselamatan kedudukan dirinya, dan pekerjaan instansi lain walaupun hubungan itu terlihat sedikit.
pekerjaan tidak akan lancar. Setiap pimpinan akan berusaha
membuat “benteng” masing-masing dan tidak akan 11. Kehayatan
mengadakan kadervorming yang bersifat organisasional. Jika Asas ini berati bahwa organisasi harus sedemikian rupa
keadaan demikian berlangsung lama, organisasi itu akan sehingga seolah-olah “hidup”, “berhayat”. Artinya jika terjadi
hancur dari dalam karena pecah belah. apa-apa terhadap organisasi itu, segera timbul inisiatif
(prakarsa) pada anggota yang bersangkutan untuk bertindak
Perwakilan akan membuka inisiatif bagi para tenaga muda
dan mengamankan keadaan atau kondisi organisasi.
yang energik, selain itu dapat memperingan tugas-kewajiban
kepala, juga bisa menjamin kelangsungan hidup organisasi. Kesepuluh prinsip organisasi itu harus dipegang teguh,
tetapi jangan serupa membunuh prakarsa dan keberanian
9. Saling asuh antara instansi lini dan staf. Hal ini penting sekali, untuk bertindak terhadap hal-hal yang membahayakan
terutama dalam organisasi yang mulai kompleks operasinya. organisasi. Disiplin harus ditegakkan, kepatuhan akan perintah
Karena berbagai hal atau sebab, suatu instansi merasa lebih dan instruksi harus dipegang teguh, tetapi pimpinan harus
penting atau dipentingkan di atas instansi lain. Hal tersebut cukup memberikan peluang akan perkembangan daya nilai
harus dicegah. (oordeelvermogen, ability for judgement) pada para bawahannya,
Jika hal itu terjadi, asas “pembagian tugas dan kerja” terhadap pengembangan prakarsa dan daya cipta pada
menjadi lenyap, dan organisasi tidak merupakan organisasi personal yang dapat membawa kemajuan yang pesat bagi
lagi. Hal ini karena organisasi itu justru terjadi karena adanya organisasi.
pembagian kerja, (division of work and tasks, werk entaakverdeling). 12. Asas tahu diri pada setiap warga organisasi. Hal ini
berhubungan dengan disiplin dan asas pembagian kerja tugas

Ilmu Administrasi Negara 115 116 Ilmu Administrasi Negara


tanggung jawab dan kekuasaan. Setiap orang harus cukup 2. Wewenang dan tanggung jawab staf (staff authority and
sadar dan tahu akan posisinya dalam tangga organisasi, dan responsibility). Tata hubungan staf berupa tata hubungan
berpegang seteguh-teguhnya pada posisi itu, walaupun pemberian nasihat, bantuan keahlian (deskundige assistentic,
kadang-kadang gatal dan gelisah melihat rekan sewarga expert aid), bantuan memikirkan berbagai masalah yang
organisasi melakukan hal-hal yang melanggar prinsip-prinsip memerlukan kecerdasan khusus. Tata hubungan staf ini
organisasi, bahkan atasan juga kadang-kadang yang termasuk yang sukar dipahami dan dipraktikkan oleh bangsa
melakukan pelanggaran. kita karena memerlukan jiwa demokratis dan rasional modern.
Manajer atau pimpinan terhadap staf unitnya tidak boleh
bersikap memerintah seperti komandan, tetapi harus lebih
J. Tipe-tipe Organisasi bersikap seperti discussion leader atau conference chairman (ketua
Jika menjadi manajer, kita harus belajar mencari dan diskusi pertukaran pengetahuan dan opini). Dalam bagan
menemukan bentuk atau tipe organisasi yang optimal, artinya yang organisasi tata hubungan staf, digambarkan dengan garis
paling enak kita kendalikan, yang paling enak untuk diikuti oleh putus-putus.
para pegawai, yang paling dapat menjamin team work dan efisiensi, 3. Wewenang dan tanggung jawab bantuan (auxiliary [staff] aid
dan sebagainya. Jadi, bukan keindahan bentuk yang penting, authority and responsibility). Tata hubungan bantuan ini berupa
melainkan yang paling menguntungkan arus kerja (flow of work) tata hubungan pemberian bantuan fasilitas, biasanya dari unit
dan penunaian fungsi-fungsi badan (usaha) di tempat bekerja. pembantu (misalnya bagian transpor, bagian maintenance,
Dalam praktik, bentuk organisasi yang akan terusun bagian logistik) kepada unit lini. Pada tangga organisasi atau
merupakan campuran dari berbagai tipe organisasi, dan akan yang lebih rendah levelnya terlihat sejajar. Jika tata
tercampur pula dengan kemampuan-kemampuan pribadi sebagai hubungannya digambar pada bagan organisasi dapat memper-
manajer (individual specific abilities). gunakan garis putus-putus (-------) atau, jika khawatir kisruh
Tipe-tipe organisasi yang terkenal adalah: dengan tata hubungan staf, bagannya dibuat dengan garis titik-
titik. Akan tetapi, garis tata hubungan antara unit bantuan ini
1. Organisasi lini, jalur (line organization),
dan pemimpin atau manajer yang lebih tinggi adalah garis lini
2. Organisasi staf (staff organization),
biasa. Jadi, memakai garis.
3. Organisasi lini dan staf (line and staff organization),
Kadang-kadang, antara tata hubungan staf dan tata
4. Organisasi fungsional (functional organization),
hubungan bantuan tidak jelas perbedaannya karena sifat
5. Organisasi dewan atau panitia (committee organization).
unitnya yang campuran. Penegasannya harus setiap kali
Dengan adanya tipe-tipe organisasi, timbul berbagai wewenang diberikan oleh pemimpin atau manajer badan itu agar tata
atau kekuasaan (authority) dan tanggung jawab (responsibility), hubungannya tidak menjadi kisruh.
yakni sebagai berikut.
Lebih lanjut, penjelasan tentang tipe-tipe organisasi modern
1. Wewenang dan tanggung jawab lini, jalur (line atau command yang terkenal adalah sebagai berikut.
authority and responsibility). Ini yang paling banyak terdapat
1. Organisasi Lini
dan dalam menyusun bagan organisasi tata hubungan
wewenang dan tanggung jawab lini atau komando antara dua Tipe organisasi ini adalah yang paling banyak terdapat dan
orang (dua anggota organisasi) digambar dengan garis lurus paling banyak dipakai sejak dahulu, terutama di dalam badan-
penuh. badan yang relatif kecil. Tipe organisasi lini adalah yang paling
praktis karena tata hubungannya sederhana sekali. Dari top

Ilmu Administrasi Negara 117 118 Ilmu Administrasi Negara


manager sampai bawahan yang paling bawah, segala Bagi masyarakat yang masih belum maju, tipe organisasi
sesuatunya berlangsung menurut garis komando biasa sehingga lini dan staf banyak mengandung bahaya dan tidak dimengerti
tidak ada kompleksitas dalam sikap pimpinan. oleh para pegawainya, bahkan di antara pejabat-pejabat
Pada tipe organisasi ini, semua tampak bagi personal pimpinannya pun banyak timbul kongurensi yang tidak sehat,
bahwa kekuasaan dan tanggung jawab yang terbesar dan lebih-lebih jika di antara staff officers terdapat orang-orang yang
tertinggi adalah pada top manager, dan makin berkurang ke berwibawa dan lebih mampu sebagai executive.
bawah, sehingga kekuasaan serta tanggung jawab pekerja yang Di samping itu, banyak yang kurang paham akan arti
paling bawah adalah yang paling kecil. nasihat atau advis atau advice. Jika memang hendak dijadikan
Kelemahan tipe organisasi lini adalah koordinasinya sukar, terjemahan daripada advies (Belanda) atau advice (Inggris)
dan over all planning-nya juga sulit karena tiap-tiap kepala nasihat itu harus diartikan sebagai “opini mengenai apa yang
akan atau harus diperbuat” diberikan oleh penasihat (adviseur,
merasa dirinya tidak terikat apa-apa kepada rekan-rekannya
adviser) kepada yang harus/akan berbuat, yakni orang yang
yang setingkat, tetapi hanya merasa terikat kepada atasan
minta atau harus atau wajib dinasihati (gead-vieseerde, advisee).
langsungnya.
Jadi, suatu advis selalu merupakan hasil pemikiran secara
2. Organisasi Staf rasional berdasarkan pengolahan data informasi. Kadang-
Dalam praktik, tidak ada organisasi murni yang merupakan kadang, “advis” memang dipergunakan hanya dalam arti
organisasi staf karena tidak ada pekerjaan yang 100% terdiri informasi belaka.
atas pekerjaan otak saja. Advis yang diberikan oleh seorang kepala, (manajer)
3. Organisasi Lini dan Staf kepada bawahannya disebut instructional advice sebab dengan
adanya hierarki, bawahan itu sedikit-banyak akan menaatinya.
Inilah tipe organisasi yang paling banyak dan paling baik untuk
Advis yang diberikan oleh seorang kepada orang lain
dipakai oleh badan-badan usaha yang cukup besar. Organisasi
padahal antara mereka tidak ada hubungan organisatoris (lini
badan terdiri atas unit-unit organisasi lini, yang berhubungan
atau staf) disebut “irresponsible” advice karena orang yang
satu sama lain menurut garis komando (pimpinan) lurus mulai
diberi advis bebas dari segala macam ikatan, sehingga apa pun
top manajer sampai dengan unit lini yang paling bawah.
yang diperbuat oleh orang yang menerima advis itu seratus
Kiri-kanan dari garis itu terdapat unit-unit organisasi staf, yang
persen adalah tanggungan dia.
dihubungkan dengan garis tata hubungan staf kepada unit-unit
organisasi lini yang membutuhkan “bantuan pikiran” atau Advis yang diberikan oleh seorang staffer, dan advis yang
“bantuan keahlian” dalam menjalankan tugas-tugas mereka. diberikan oleh seorang bawahan (subordinate) kepada pimpinan
disebut responsible advice. Walaupun pimpinan tetap bebas
Dalam tipe organisasi lini dan staf terdapat dua golongan
untuk tidak menuruti advis yang diberikan oleh staff officer-nya
pimpinan, yakni pejabat-pejabat pimpinan lini yang disebut atau oleh bawahannya (staff officer-nya), staff officer, bawahan,
executives atau line managers, dan pejabat-pejabat pimpinan dan setiap orang yang berkewajiban untuk memberikan advis,
penasihat atau staf yang disebut staff officer. Staff officers atau bertanggung jawab atas mutu (quality) advis. Jika advis yang
staffer sering juga mempunyai anak buah (subordiriates) yang diikuti ternyata salah atau data infomasi dasarnya keliru,
cukup banyak untuk membantu mereka dalam menyelesaikan adviser (staff officer, subordiriate, adviser) bisa dimintai
tugas-tugas staf mereka. Terhadap anak buah ini, staff officer pertanggunganjawaban dan dikenakan hukuman. Dari uraian-
menjalankan pimpinan lini. uraian di atas, dapat ditarik kesimpulan tentang kompleksitas
yang dapat timbul dari tipe organisasi lini dan staf.

Ilmu Administrasi Negara 119 120 Ilmu Administrasi Negara


4. Organisasi Fungsional
Organisasi tipe ini disusun atas dasar jenis-jenis kerja atau
aktivitas tertentu dan para ahli ditempatkan untuk
bertanggung jawab atas aspek-aspek tertentu pada jenis kerja
atau aktivitas itu.
Para ahli yang diserahi tanggung jawab disebut asisten
atau pembantu, sehingga dalam banyak hal menyerupai staff
officer. Bedanya, staff officer tidak bertindak (pada prinsipnya,
kecuali dalam keadaan darurat), sedangkan para asisten dapat
bertindak secara fungsional, tidak secara komando umum.
Misalnya, asisten untuk pembelian, engineering (teknik),
pengawasan materiil, pengecekan surat-surat keterangan.
Dalam praktik sehari-hari, perbedaan antara staff officer
dan specialist assistant sering sangat sukar dilihat. Hal tersebut
bergantung pada job description dan perincian tugas.
5. Organisasi Dewan atau Panitia
Tipe organisasi ini terdapat di berbagai negara komunis, dan
merupakan organisasi dengan pimpinan-pimpinan kolektif
(collective authority and responsibility). Tidak akan ada tipe
organisasi dewan yang murni sebab suatu kolektivitas tidak
akan bisa bertindak maksimal hanya mengambil keputusan dan
memberi perintah bersama, sedangkan praktik tanggung jawab
bersama banyak liku-likunya.
Tipe organisasi dewan sangat baik sebagai forum untuk
diskusi, pertukaran pengalaman, dan menjernihkan masalah-
masalah koordinasi. Tipe organisasi ini dapat dipakai sebagai
tambahan pada organisasi lini dan staff, dan baik pula sebagai
sumber-sumber ide baru atau pendapat mengenai berbagai hal.

Ilmu Administrasi Negara 121 122 Ilmu Administrasi Negara


mobil bersifat private. Definisi semacam ini dapat menimbulkan
beberapa komplikasi. Hal ini karena sukar untuk mengetahui dan
menentukan sampai di mana batas-batas yang terdapat dalam
pendapat umum yang sangat berbeda itu. Jika administrasi
penjualan mobil berada di bawah pengawasan umum (public),
definisi tersebut tidak berguna lagi.
Dapat pula kita mengajukan definisi lain yang didasarkan pada
akal sehat berupa pertanyaan yang sederhana: Apakah suatu
“fungsi” atau “kegiatan” dilakukan oleh pemerintah?
Sesungguhnya, definisi ini dapat dianggap telah mencukupi
kebutuhan. Definisi itu telah cukup memenuhi keperluan, baik
A. Istilah Public ilmuwan, siswa administrasi, maupun administrator. Akan tetapi,
Setelah mengusahakan definisi administrasi yang formal, mari definisi tersebut belum mencukupi untuk maksud studi, analisis,
kita kembali pada pertanyaan, apakah public administration? dan usaha guna memberikan gambaran tentang persoalan itu
Apakah makna kata sifat public atau dengan kata lain apakah yang sejelas-jelasnya. Bahkan, pada tingkat sederhana pun, pendekatan
disifatkannya? Bagaimanakah public administration sebagai species semacam itu belum memadai. Misalnya, keadaan tidak adanya
dibedakan dari “administrasi” dalam arti yang umum; dengan kata stabilitas politik sukar untuk membedakan mana yang
lain bagaimana sangkut-pautnya spesies itu pada genusnya? “pemerintah” dan apa yang disebut “hukum”. Tambahan pula,
ada beberapa lapangan kegiatan tertentu yang terletak di daerah
Sungguh sulit pertanyaan tersebut. Sebagai titik permulaan, perbatasan sehingga sangat sulit untuk secara tegas mengatakan
pengertian public dalam arti pemerintah dan negara, sebagaimana apakah kegiatan itu dilakukan pemerintah atau bukan. Contohnya,
lazim dilakukan. Untuk memahami arti atau maksud tersebut, kita pengembangan penggunaan tenaga atom dapat dikatakan bersifat
harus menyelidiki beberapa konsep hukum dan falsafah, misalnya public karena pemerintah AS merasa hal itu adalah tugasnya.
kedaulatan, legitimasi, dan kesejahteraan umum. Konsep-konsep Tentu, tugas pemerintah tersebut dilakukan secara rahasia dengan
ini sangat penting bagi para siswa dan praktisi dalam lapangan pengawasan yang sangat keras sehingga lapangan ini kadang-
public administration. Mereka seharusnya mempunyai pengetahuan kadang tampak sebagai suatu lapangan yang dimonopoli oleh
yang cukup tentang teori umum ilmu politik. Pengetahuan pemerintah. Padahal, program ini merupakan suatu jaringan
semacam itu dapat memberi bantuan untuk memahami berbagai antar-hubungan berdasarkan kontrak tidak hanya dengan badan
gejala, misalnya gejala “paksaan” yang sering terjadi dalam public pemerintah lokal, tetapi dengan badan-badan swasta dan
administration. perseorangan. Di sini terlihat betapa rumitnya untuk memberikan
Ada lagi cara lain yang dapat dipergunakan untuk garis tegas antara usaha pemerintah (public) dan swasta (private).
memberikan definisi istilah public, yaitu dengan mengajukan Suatu pendekatan tentang arti dan makna istilah public yang
pertanyaan, di dalam masyarakat tertentu, fungsi-fungsi atau paling berhasil bagi siswa dalam lapangan administrasi ialah
kegiatan-kegiatan apakah yang dipandang public atau bersifat pendekatan yang didasarkan pada konsep-konsep yang telah
public? Definisi tersebut mempunyai kebenaran dan kegunaan dipergunakan dalam lapangan ilmu sosiologi dan antropologi.
dalam batas-batas tertentu. Di Amerika Serikat, umpamanya, telah Konsep-konsep yang dimaksudkan ialah konsep analisis struktural-
menjadi pendapat umum bahwa administrasi tentang urusan- fungsional dan konsep kebudayaan. Konsep-konsep dalam istilah itu
urusan militer adalah public sedangkan administrasi penjualan tidak jelas dan tepat. Perdebatan-perdebatan yang intensif dan

Ilmu Administrasi Negara 123 124 Ilmu Administrasi Negara


bermutu telah dilakukan sekitar konsep-konsep tersebut. Walaupun yang diharapkan untuk menonjolkan peranan baru yang akan
demikian, bagi siswa administrasi, konsep-konsep itu cukup memberikannya prestise dan kegiatan-kegiatan khusus dalam
membantu untuk mendekati pengertian public untuk menyelami rangka syarat-syarat dan ketentuan-ketentuan yang telah
persoalan itu lebih mendalam. digariskan.
Untuk memperjelas makna public, dapat dilihat dari berbagai Telah kita nyatakan bahwa konsep “tindakan yang
sisi, di antaranya sebagai berikut. rasional” (rational action) sangat bermanfaat dalam usaha kita
1. Penjelasan secara analisis struktural-fungsional untuk memberi definisi pada administrasi. Di samping itu,
untuk maksud yang sama, kita juga dapat mempergunakan
Analisis struktural-fungsional mencapai dasar atau pola yang
konsep analisis struktural-fungsional. Dengan konsep analisis
langgeng dari kebutuhan-kebutuhan, kekurangan-kekurangan,
struktural-fungsional, dapat dikonstruksikan model sistem
hasrat-hasrat, serta ekspresi manusia dalam setiap masyarakat.
administrasi sebagai suatu tipe yang umum.
Tanpa memungkiri adanya perbedaan yang besar antara
masyarakat manusia yang satu dan lainnya, analisis ini 2. Penjelasan dengan menggunakan konsep kebudayaan
berusaha menemukan titik-titik persamaan, untuk mendapat Dalam ilmu-ilmu sosial, terutama antropologi dan sosiologi,
rangka umum universal tentang kehidupan bersama. yang dimaksud dengan kebudayaan ialah keseluruhan
Studi semacam inilah yang dapat memberikan arti public kompleks keyakinan dan cara hidup masyarakat. Untuk
yang universal dan inheren. Pengertian public menurut analisis menjelaskan pengertian public, mari menganalisis unsur-unsur
ini, adalah lembaga-lembaga dan kegiatan-kegiatan yang pengertian dalam konsep kebudayaan, yaitu sebagai berikut.
berhubungan erat dengan identitas suatu golongan, dengan Keyakinan adalah keseluruhan ide yang dianut dan dihormati,
kehidupan golongan sebagai suatu kesatuan mempunyai ciri- umpamanya agama, pemerintah, ilmu filsafat, seni, dan tata
ciri, normal, semboyan, dan tata cara sendiri. Pemerintah cara pergaulan. Cara hidup adalah pola-pola tindakan yang
dalam segi-seginya yang tertentu tidak dapat melepaskan diri berhubungan dengan soal kebiasaan makan, pakaian,
dari pada hal-hal yang oleh kesatuan itu dipandang sebagai hal perumahan, cara-cara perkawinan, pemeliharaan anak,
yang suci. Dalam beberapa masyarakat tertentu, negara dan hiburan, pernyataan estetis, dan sebagainya. Konsep ini
gereja adalah satu atau sangat rapat hubungannya. Bahkan, menunjukkan bahwa ada hubungan yang erat antara
jika gereja dan negara secara resmi terpisah atau jika agama keyakinan dan cara hidup, misalnya ada hubungan antara ide
dinyatakan terlarang oleh negara, dalam hal ini, pemerintah tentang seni dan cara melahirkan ide-ide estetika. Konsep ini
telah memperoleh secara resmi sifat yang suci (nasionalisme menyatakan selanjutnya bahwa berbagai ide dan cara hidup
sering dipandang sebagai suatu agama sekuler). itu merupakan suatu sistem, artinya ada hubungan saling
Pendekatan ini membantu untuk memahami sifat public bergantung sehingga jika terjadi perubahan pada salah satu
dari fungsi pemerintah yang tertentu, misalnya fungsi bagiannya, akan berdampak pada bagian-bagian yang lain.
peradilan, pengedaran dan pengawasan mata uang, Misalnya diintrodusirnya senjata api dan kuda ke dalam
penyelenggaraan hubungan luar negeri, fungsi pertahanan dan kebudayaan bangsa primitif pasti akan memengaruhi pula gaya
keamanan. Lapangan kegiatan semacam ini merupakan pernyataan seninya dan kebiasaan dalam perkawinan.
lapangan yang dimonopoli oleh pemerintah, yang mempunyai Perbedaan konsep ini dan konsep analisis struktural-
dasar hukum, lambang-lambang, dan tata cara tertentu. fungsional bahwa konsep kebudayaan menitikberatkan pada
Seorang warga negara yang menceburkan diri ke dalam setiap keragaman pengalaman-pengalaman manusia, sedangkan
kegiatan semacam ini, jadilah ia pejabat public (public official) konsep struktural-fungsional menekankan pada pola-pola

Ilmu Administrasi Negara 125 126 Ilmu Administrasi Negara


pengalaman manusia yang ajeg. Konsep kebudayaan kebijaksanaan keuangan, dan seterusnya. Kita tidak perlu
menunjukkan pada adanya daya perubahan manusia dan menjadi ahli dalam perbandingan administrasi (comparative
masyarakat, dan hal inilah yang menimbulkan pertentangan administration) untuk menyatakan betapa sempitnya pendapat itu.
yang abadi dengan konsep struktural-fungsional. Pertentangan Konsep kebudayaan ini ditambah dengan pengetahuan
yang terjadi terus-menerus antara kedua konsep itu tidak tentang kebudayaan yang berlaku memungkinkan kita untuk
berarti bahwa kedua konsep itu tidak berarti sama sekali. memahami administrasi dalam lingkungan masyarakat tertentu
Kedua konsep itu sebenarnya tidak bertentangan; dalam dalam hubungannya dengan faktor-faktor yang mengelilingi
analisis-analisis mengenai lapangan sosial yang luas, kedua serta memengaruhinya, misalnya teori-teori politik, sistem
konsep saling melengkapi. pendidikan, perbedaan kelas dan kasta, teknologi, ekonomi,
Analisis struktural-fungsional menyediakan alat-alat untuk dan seterusnya. Hal ini memungkinkan untuk memahami
pembahasan gejala-gejala yang ajeg, sedangkan konsep administrasi dalam hubungannya dengan lingkungannya dan
kebudayaan menyediakan alat-alat untuk pembahasan gejala- perbedaan antara berbagai sistem administrasi, suatu hal yang
gejala yang selalu berubah-ubah. Pandangan yang terdapat di tidak mungkin jika hanya membatasi diri pada analisis public
kalangan para siswa administrasi yang menganggap bahwa administration yang umum. Karena, unsur-unsur kebudayaan
administrasi adalah administrasi di bagian dunia mana pun ia itu berbeda-beda antara satu masyarakat dan masyarakat
berada, merupakan intuisi belaka; pandangan semacam ini lainnya, antara satu daerah dan daerah lainnya dalam
banyak ditekankan dalam literatur-literatur tentang lingkungan masyarakat, terdapat pula perbedaan dalam sistem
administrasi di Amerika. Jika makin maju dalam mempelajari administrasinya sebagai sistem tindakan rasional yang
administrasi, mereka akan menyadari bahwa ada perbedaan kooperatif. Administrasi merupakan bagian dari kebudayaan
yang penting antara berbagai sistem administrasi yang terdapat dalam keseluruhannya sehingga administrasi tidak hanya
di dunia ini. Perbedaan ini disebabkan oleh perbedaan tempat, dipengaruhi, tetapi juga memengaruhi. Sebagai suatu
tugas, keadaan lingkungan, dan adat kebiasaan tempat sistem rangkaian tindakan rasional yang koperatif, di samping
administrasi hidup atau berjalan. menimbulkan perubahan, administrasi juga mengawasi
Kini, yang menjadi persoalan ialah mencari perbedaan perubahan itu. Administrasi dapat dianggap sebagai hasil
antara administrasi privat di satu pihak dan public ciptaan manusia yang penting dan dipergunakan oleh
administration di pihak lain. Dalam hal ini, hendaknya kita manusia yang beradab untuk memelihara dan membina
bertindak berhati-hati. Perbedaan yang berlaku dalam suatu kebudayaannya. Tujuannya memperoleh stabilitas dan
negara atau tradisi kebudayaan jangan dianggap berlaku pula dinamika dalam kehidupan dengan mengingat batas-batas
terhadap negara atau tradisi kebudayaan lain. Kecenderungan pengetahuan mereka.
penulis-penulis Amerika untuk membuat generalisasi tentang
public administration yang berlaku dalam masyarakat yang B. Public Administration
menganut sistem demokrasi liberal tidak dapat dibenarkan
Pokok-pokok pikiran yang diberikan oleh analisis struktural-
ditinjau dari definisi public administration yang telah
fungsional dan konsep kebudayaan tidak memungkinkan untuk
dikemukakan dalam buku ini. Suatu generalisasi administration
memberikan definisi terhadap istilah public administration secara
yang tepat tidak boleh dipengaruhi oleh hal-hal yang spesifik
tepat. Walaupun demikian, kedua konsep itu telah membantu
berlaku dalam masyarakat tertentu, seperti dasar hukum dan
untuk memahami makna dan implikasi istilah public. Kedua analisis
pertanggungjawaban dari tindakan administratif, keadilan
itu menjelaskan mengapa public administration mempunyai
dalam masyarakat, tepat-tidaknya tujuan yang diambil,

Ilmu Administrasi Negara 127 128 Ilmu Administrasi Negara


beberapa aspek yang umum dan mencakup; juga menjelaskan cara dengan faedahnya sendiri. Untuk maksud-maksud tertentu,
mengapa batas-batas perbedaan antara public administration dan misalnya penentuan yang sederhana tentang status hukum sistem
administrasi privat berbeda-beda antara satu tempat dan tempat administrasi akan memberikan jawaban tentang apakah public itu.
lain; mengapa istilah public berbeda-beda antara satuan Akan tetapi, untuk maksud yang lebih luas, penting untuk
kebudayaan ini dan satuan kebudayaan itu. Lebih lanjut, kedua melampaui batas-batas ilmu public administration sebagai yang
konsep ini menyatakan secara tegas dan jelas tentang ciri “dunia lazim dipelajari; perlu digunakan alat dan konsep yang berasal dari
administrasi”, yaitu kesamaan dalam keragaman serta keragaman lapangan ilmu lain, misalnya sosiologi dan antropologi. Analisis
dalam kesamaan. struktural-fungsional memberikan sumbangannya berupa usaha
Apakah public administration suatu seni atau ilmu terserah pada mencari pengertian public yang umum berlaku di dalam semua
arti dan tekanan yang diberikan orang kepadanya. Jawaban itu masyarakat. Sebaliknya, konsep kebudayaan mencari keragaman
juga dipengaruhi oleh jenis public administration, yang manakah pengertian public yang berbeda dari masyarakat yang satu dengan
yang dimaksud, apakah sebagai suatu disiplin ataukah sebagai masyarakat lainnya, khususnya keragaman administrasi dalam suatu
kegiatan atau proses? masyarakat.
Rangkaian tindakan yang rasional dan diteruskan sebagai Pentingnya tindakan yang tidak rasional, dalam usaha untuk
suatu tindakan yang dipertimbangkan secara teliti untuk menjelaskan secara singkat apakah public administration itu, kita
merealisasikan tujuan tertentu merupakan inti dari public telah berhasil membuat suatu model public administration yang
administration, baik sebagai suatu studi atau disiplin, maupun sederhana. Banyak konsep penting dalam public administration telah
sebagai proses atau kegiatan yang dimaksudkan untuk kita lalui tanpa pembahasan, sedangkan konsep-konsep yang telah
merealisasikan tujuan tersebut secara maksimal. Keduanya sering dibahas secara singkat akan dijelaskan kembali.
berpadu dan sukar dipisahkan karena pada hakikatnya, studi juga
Pada pokoknya, model yang telah kita buat lebih menekankan
merupakan bentuk tindakan.
pada tindakan-tindakan yang rasional sehingga dapat memberikan
Administrasi merupakan rangkaian kerja sama manusia yang kesan keliru tentang luas pengertian dan peranan rasionalitas
mempunyai derajat rasionalitas yang tinggi. Ukuran ada atau (sebagaimana dalam definisi) yang mungkin dalam kehidupan
tidaknya kerja sama merupakan akibat yang ditimbulkan tidak manusia. Patut menjadi perhatian, bahwa konsep “tindakan yang
akan ada jika kerja sama itu tidak ada. Nilai derajat rasionalitas rasional” pada saat ini dianggap sebagai landasan studi dan
yang tinggi terletak pada kenyataan bahwa kerja sama manusia praktik administrasi. Akan tetapi, arti penting yang telah diberikan
mempunyai perbedaan dalam efektivitasnya untuk mengejar pada tindakan rasional, harus disempurnakan dengan
tujuan, baik tujuan yang resmi, tujuan pemimpin maupun tujuan pengetahuan dan penghargaan atas nilai-nilai yang nonrasional.
bersama. Telah menjadi pendapat umum saat ini bahwa di kalangan siswa
Ciri sistem administrasi ditunjukkan oleh istilah “organisasi” administrasi angkatan lama terdapat anggapan (aliran) yang
dan “manajemen”. Kedua pengertian itu dikiaskan sebagai sangat mengagung-agungkan konsep tindakan rasional tersebut.
anatomi dan fisiologi dalam ilmu biologi. Organisasi adalah Sebagai akibatnya, mereka melebih-lebihkan potensi yang terdapat
struktur hubungan manusia yang terjadi berdasarkan wewenang dalam diri manusia untuk melakukan tindakan-tindakan yang
dan secara wajar dalam suatu sistem administrasi. rasional.
Manajemen adalah rangkaian tindakan yang ditujukan untuk Banyak aliran yang terdapat dalam psikologi modern memberi
mencapai suatu kerja sama yang rasional dalam sistem administrasi. arti penting sering berlebih-lebihan pada komponen irasional yang
Makna public dapat ditemukan dengan mempergunakan berbagai terdapat di dalam jiwa manusia, misalnya peranan “reaksi

Ilmu Administrasi Negara 129 130 Ilmu Administrasi Negara


bersyarat” (conditioned response) emosi yang terdapat dalam diri Para siswa administrasi lambat laun akan menyadari adanya
manusia, dan “keadaan bawah sadar”. Sebagian besar tingkah faktor-faktor yang tidak rasional yang hidup dalam lingkungan
laku manusia dalam masyarakat untuk memilih tujuan yang akan dan memengaruhi administrasi. Mereka telah memperluas dasar-
dicapainya serta menentukan alat-alat untuk melaksanakan tujuan dasar studinya dan memasukkan ke dalamnya berbagai buah
itu, dilakukan secara tidak sadar. Hal ini tidak berarti bahwa pikiran yang pada mulanya diabaikan atau tidak dihiraukannya.
tingkah laku manusia tidak mempunyai tujuan sama sekali, atau Akan tetapi, tujuan “rasionalitas” belum dilepaskan, bahkan
tujuan itu tidak dipandang penting; juga tidak berarti bahwa ditempatkan pada suatu perspektif yang baru. Dalam perspektif
tujuan yang ditentukan secara tidak sadar itu tidak benar atau yang baru ini terlihat kecenderungan untuk mencapai rasionalitas
tidak mempunyai arti apa-apa dibanding dengan tujuan yang dibutuhkan pengertian dan penghargaan atas faktor-faktor yang
ditentukan secara sadar. Misalnya, tujuan manusia untuk tidak rasional. Sebagian perspektif yang baru ini merupakan
mempertahankan hidupnya dianggap sebagai tujuan utama, penjelmaan dari ucapan Bacon: “Nature to be commanded must be
padahal seorang bayi yang merengek-rengek minta makan tidaklah obeyed” (Untuk menguasai alam, ia harus dipatuhi). Faktor-faktor
menyadari tujuan tindakannya itu. Sesungguhnya, walaupun nonrasional tersebut jangan diartikan sebagai kekuatan yang
istilah-istilah semacam sadar dan tidak sadar atau sengaja dan bertentangan dengan tujuan-tujuan formal dari organisasi seperti
menurut keadaan menunjukkan dua lapangan kelakuan manusia dinyatakan di dalam definisi, tetapi justru faktor-faktor nonrasional
yang berbeda, batasnya tidak tajam; tetapi hanya menyatakan tersebut, jika dipahami dapat diarahkan untuk merealisasikan
tentang perbedaan tingkatan kesadaran antara alat dan tujuan. tujuan organisasi formal. Memang, mereka merupakan sumber
yang menguntungkan dan merugikan. Demikianlah persaingan
Kesan umum yang diberikan oleh para psikolog, antropolog, dan
pribadi dapat disalurkan sebaik-baiknya sehingga bukan
sosiolog kepada siswa administrasi tentang persoalan nonrasional
merupakan kerugian, melainkan dapat membantu untuk mencapai
adalah sebagai berikut. Suatu organisasi administrasi mempunyai
tujuan. Sebagian dari perspektif yang baru tersebut merupakan
lingkungan internal dan eksternal yang sebagian besar bersifat tidak
reorientasi filosofis dan psikologis seperti pada kata respect. Siswa
rasional, setidak-tidaknya yang berhubungan dengan tujuan formal
administrasi kini tidak lagi akan bertindak gegabah dengan
organisasi administrasi. Tujuan manusia menceburkan diri ke dalam meredusir masalah manusia dengan diagram-diagram dan
lingkungan organisasi administrasi bukan satuan-satuan kekuatan peraturan-peraturan yang mati. Beberapa di antara mereka, yang
yang abstrak atau alat-alat mati yang dapat dipergunakan begitu walaupun melepaskan hasrat dan perjuangan mereka untuk
saja. Mereka menampakkan diri sebagai pendukung suatu mencapai tingkatan rasionalitas yang lebih tinggi dari yang telah
kebudayaan serta tabiat dengan watak pribadinya masing-masing. dicapai kini, cenderung untuk berkata bahwa rasionalitas yang
Mereka berasal dari lingkungan kehidupan kelembagaan yang unik, sempurna bukan semata-mata tujuan hidup manusia; bahwa suatu
misalnya dari lingkungan keluarga, gereja, perkumpulan, serikat dunia dalam segala sesuatu berjalan menurut tata aturan serta
buruh, dan seterusnya, yang semua itu berada di luar lingkungan dapat diduga sebelumnya, ketika tiada ruangan bergerak untuk
organisasi administrasi; dan di dalam lingkungan administrasi itu, pernyataan spontanitas, ketercengangan dan emosi, adalah dunia
mereka masih tergabung lagi dalam berbagai kelompok dengan sifat- yang menjemukan dan tidak diinginkan.
sifat dan dasar tujuan tertentu, misalnya persahabatan, klik dan
seterusnya yang bergerak melampaui batas-batas garis organisasi Keterangan beberapa catatan penting (footnotes) tentang public
administrasi yang formal, kadang-kadang mengaburkan, kadang- administration.
kadang menerangi, dan kadang-kadang menghilangkan garis-garis 1. Di samping pembedaan antara “ilmu” dan “seni”, masih ada lagi
organisasi tersebut. pembedaan lain, yaitu pembedaan antara “ilmu pengetahuan
murni” dan “ilmu pengetahuan normatif” atau antara “ilmu

Ilmu Administrasi Negara 131 132 Ilmu Administrasi Negara


pengetahuan teoretis” dan “ilmu pengetahuan praktis”. C. Pengertian Administrasi Negara
Pembedaan ini penting artinya dalam penggunaan. Hal itu
Menurut Dimock dan Dimock (1992: 19), administrasi negara
akan dibicarakan belakangan di dalam hubungannya dengan
positivisme logis. Penjelasan lebih lanjut lihat buku Herbert A. merupakan bagian dari administrasi umum yang mempunyai
Simon, Administrative Behavior: a Study of Decision Making lapangan lebih luas, yaitu ilmu pengetahuan yang mempelajari
Processes in Administrative Organization (New York, The bagaimana lembaga-lembaga mulai dari satu keluarga hingga
Macmillan Co, 1947), Appendix. Perserikatan Bangsa-Bangsa disusun, digerakkan, dan dikemudikan.
Administrasi negara juga merupakan bagian ilmu politik yang
2. Kata ini penting dan sulit. Salah satu sumber kesulitannya
mempelajari penentuan kebijaksanaan negara dalam suatu proses.
bahwa rangkaian tindakan tertentu dapat memberi hasil yang
Oleh sebab itu, sebagai suatu ilmu yang diperoleh dari kedua ilmu
diinginkan berdasarkan alasan-alasan yang keliru.
Demikianlah, tindakan-tindakan yang terlarang berdasarkan pengetahuan ini, administrasi negara menghendaki dua macam
takhayul ternyata kadang-kadang benar menurut ilmiah, tetapi syarat jika hendak dipahami. Pertama, perlu mengetahui sesuatu
keterangan-keterangan di dalam kedua sistem penafsiran mengenai administrasi umum. Kedua, harus diakui bahwa banyak
tersebut sangat berbeda. Sumber kesulitan lainnya telah dibahas masalah administrasi negara timbul dalam kerangka politik.
ketika memperbincangkan pengertian manajemen. Lihat buku Selanjutnya, Dimock dan Dimock (1992: 20) menambahkan
Politics, Economics, and Welfare (New York, Harper & Brothers, bahwa administrasi negara adalah ilmu yang mempelajari apa
1953) oleh Robert A. Dahl dan Charles E. Lindblom untuk yang dikehendaki rakyat melalui pemerintah, dan cara mereka
pembicaraan tentang berbagai bentuk kerja sama yang rasional. memperolehnya. Oleh sebab itu, ilmu administrasi negara tidak
3. Pembedaan antara maksud dan fungsi sering diadakan orang hanya mempersoalkan apa yang dilakukan pemerintah, tetapi juga
berkenaan dengan pembahasan masalah ini. Dahl dan bagaimana melakukannya. Sejalan dengan pendapat di atas,
Lindblom memakai ide pencapaian tujuan netto dalam Thoha (1997: 10) mengemukakan bahwa ilmu administrasi negara
hubungan dengan masalah tujuan yang serba jamak. Apakah diturunkan dari ibu administrasi dan ayah politik. Dengan
yang dimaksud dengan pengertian “rasionalitas”? Bagaimana demikian, pengetahuan administrasi yang diterapkan dalam
caranya menentukan suatu tindakan lebih rasional daripada kegiatan politik atau negara atau pemerintahan itulah administrasi
tindakan lainnya? Pertanyaan pertama lebih mudah dijawab negara.
daripada pertanyaan kedua. Suatu tindakan dikatakan rasional
jika tindakan itu dirancang secara teliti dengan maksud Robbins (1983: 9) mengemukakan bahwa administration in the
mencapai tujuan yang sebesar-besarnya dengan anggapan universal process of vilocioncy getting activities completed with and
bahwa hanya ada satu tujuan (dan ini memang yang umum). through other people (administrasi adalah keseluruhan proses dari
Jika lebih dari satu tujuan, tindakan disebut rasional jika aktivitas-aktivitas pencapaian tujuan secara efisien dan melalui
tindakan itu dirancang dengan teliti untuk mencapai tujuan netto orang lain).
yang sebesar-besarnya.
Waldo (1996: 17) mendefinisikan administrasi negara sebagai
4. Kias ini dimaksudkan sebagai alat pengantar dan hendaknya organisasi dan manajemen manusia dalam pemerintahan guna
diartikan demikian. Definisi tentang organisasi dan manajemen mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Selain itu, administrasi
tidak menunjuk pada keseluruhan pengertian anatomi dan negara merupakan seni dan ilmu tentang manajemen yang
fisiologi secara keseluruhan. Dalam hubungan ini pembedaan dipergunakan untuk mengatur urusan-urusan negara. Pada sisi
antara “pola” dan “konsekuensi” atau antara “bentuk-bentuk lain, Pffiner dan Presthus seperti dikutip Pamudji (1985:21)
statis” dan “bentuk-bentuk dinamis” yang terkenal dalam ilmu mendefinisikan administrasi negara sebagai berikut:
sosiologi tidak menjadi perhatian kita.

Ilmu Administrasi Negara 133 134 Ilmu Administrasi Negara


“in sum, public administration is a process concerned with carrying Konsep paling baik untuk menjelaskan administrasi negara
out public policies, and compassing innumbrable skills and adalah konsep administrasi negara sebagai suatu proses. Dimock
techniques which give order and purpose to the efforts to large (Pamudji, 1995: 31) mengemukakan, “A process, it is all the steps
number of people.” taken between the turn in enforcement agency assumes jurisdiction and
the lost brick is placed” (sebagai proses administrasi negara meliputi
Siagian (1994: 3) memberikan pengertian bahwa administrasi
semua langkah yang diambil di antara saat badan pelaksanaan
adalah keseluruhan proses pelaksanaan kegiatan yang dilakukan dua
menerima kewenangan dan saat batu terakhir diletakkan). Dengan
orang atau lebih, yang terlibat dalam bentuk usaha kerja sama demi
demikian, sebagai suatu proses, administrasi negara meliputi
tercapainya tujuan yang ditentukan sebelumnya. Sementara itu,
seluruh kegiatan mulai saat menentukan tujuan yang akan dicapai
Handayaningrat (1996: 2) mendefinisikan administrasi sebagai berikut:
sampai pada penyelenggaraan mencapai tujuan tersebut.
“a process common to all group effort public or private, civil or
Apa yang dinamakan atau disebut administrasi negara dalam
military, large scale or small scale...”, yaitu suatu proses yang
ilmu pengetahuan mempunyai beberapa arti, bergantung pada segi
pada umumnya terdapat pada semua usaha kelompok, negara
pandangannya.
atau swasta, sipil atau militer, usaha yang besar atau kecil, dan
sebagainya. Di atas telah diberikan definisi kerja secara singkat mengenai
administrasi negara. Ssecara lengkap, seperti telah diuraikan di awal
Simon (dalam Handayaningrat, 1996: 1) memberikan definisi
bab, administrasi negara mempunyai tiga pengertian pokok, yaitu:
sebagai berikut: Administration as the activities of groups cooperating
1. administrasi negara sebagai fungsi/tugas pemerintah,
to accomplish common goals, yaitu kegiatan kelompok yang
mengadakan kerja sama untuk menyelesaikan tujuan bersama. Hal 2. administrasi negara sebagai aparat/aparatur pemerintah,
senada dikemukakan Tjokroamidjojo (1995: 3) bahwa ilmu 3. administrasi negara sebagai proses teknis pengerjaan.
administrasi adalah ilmu mengenai kerja sama manusia dalam Dalam buku ini, ketiga arti tersebut dipergunakan secara silih
mencapai tujuan-tujuan tertentu. Secara khusus, Ramto (1991: 27) berganti, bergantung pada konteks kalimatnya. Administrasi
mengemukakan bahwa pengertian administrasi mencakup proses negara sebagai fungsi atau tugas pemerintah merupakan salah satu
penentuan arah, tujuan, atau sasaran dan norma-norma atau cara- di antara lima tugas/fungsi pemerintah, yang terdiri atas:
cara untuk mencapainya berupa kebijaksanaan atau program yang 1. menegakkan persatuan dan kesatuan nasional (bangsa,
bersifat menyeluruh. nasional) dan teritorial (wilayah kedaulatan);
Tread (dalam Silalahi, 1989: 10) mengemukakan “Administration 2. mengembangkan kebudayaan nasional di atas kebudayaan
is conceived as the necessary activities of these individuals (executives) in kesukuan dan kedaerahan;
an organization who charge with ordering, forwarding, and facilitating 3. pemerintahan:
the associate efforts of group of individuals brought together to realize a. pengaturan-perundangan,
certain defined purpose” (Administrasi meliputi kegiatan individu b. pembinaan masyarakat negara,
dalam suatu organisasi yang bertugas bekerja sama sekelompok c. kepolisian,
individu untuk merealisasikan tujuan yang ditentukan). d. peradilan,
White (dalam Silalahi, 1989: 10) menyatakan, “Administration is 4. administrasi negara;
the process common to all groups efforts, public or private, civil or 5. bisnis atau niaga (nonkomersial dan komersial). Bisnis
military, large scale or small scale...” (Administrasi adalah proses nonkomersial adalah bisnis tanlaba atau nirlaba, bisnis yang
yang umumnya dijumpai di semua kegiatan kelompok, baik publik tidak mengejar laba. Bisnis komersial mengejar laba (profit
maupun privat, sipil atau militer, dalam ukuran besar atau kecil). making business).

Ilmu Administrasi Negara 135 136 Ilmu Administrasi Negara


Istilah pemerintah mempunyai tiga arti, yakni: masyarakat umum. Keputusan (kehendak) pemerintah tersebut
1. pemerintah sebagai wakil (yang mewakili) negara; dijalankan/diselenggarakan oleh administrasi negara. Administrasi
2. pemerintah sebagai pimpinan harian negara, menjalankan negara pada hakikatnya, seperti yang telah diuraikan di atas,
pimpinan yang disebut pemerintahan, terdiri atas adalah pemerintahan yang bersifat pelaksanaan kehendak
pemerintahan politik dan administratif (= administrasi); pemerintah secara teknis administratif dan pada prinsipnya bersifat
nonpolitik (tidak hendak menunjukkan dan mempergunakan
3. pemerintah sebagai setiap jabatan (dan keseluruhan jabatan) yang
kekuasaan negara, melaksanakan pada prinsipnya hendak
berwajib dan berwenang menegakkan serta mempergunakan
melayani masyarakat sesuai dengan hukum atau perundang-
wibawa dan kekuasaan negara.
undangan yang berlaku), disingkat menjadi pemerintahan
Dalam arti yang kedua dan ketiga, pemerintah menjalankan administratif atau administrasi (negara).
pemerintahan, terdiri atas pemerintahan politik (= pemerintahan
Menjalankan administrasi negara, artinya menjalankan dan
eksekutif, pemerintahan dalam arti terbatas) dan pemerintahan
melaksanakan keputusan pemerintah, pada saat ini tidaklah
administratif, pelaksanaan teknis nonpolitik (= administrasi
mudah karena:
negara). Menjalankan pemerintahan (dalam arti terbatas dan
politik) berarti: 1. negara modern masa kini merupakan organisasi modern yang
serba kompleks: sosial, budaya, politik, yuridis, ekonomis, teknis;
1. membuat dan menetapkan peraturan-peraturan yang mempunyai
kekuatan atau sifat undang-undang. Undang-undang adalah 2. masyarakat masa kini, apalagi masyarakat campuran dan
setiap peraturan atau ketentuan yang dirumuskan secara transisional seperti masyarakat Indonesia, menghendaki
umum, abstrak, impersonal, dan imperatif, artinya bersifat administrasi negara yang bermutu profesional (objektif, beretos,
memaksa dan tidak dapat dilawan oleh siapa pun, dan memenuhi syarat-syarat teknis yuridis yang tinggi). Negara
2. melakukan pembinaan terhadap masyarakat negara modern merupakan organisasi modern, artinya organisasi yang
(melakukan penertiban, pemanggilan, pendidikan, penyuluhan, berorientasikan produksi, produktivitas, dan efisiensi.
dan sebagainya tanpa memandang orang per orang); Dari segi ilmu administrasi, administrasi negara adalah
3. menjalankan kepolisian (= bertindak langsung terhadap setiap administrasi yang mengejar tercapainya tujuan-tujuan yang
pelanggar undang-undang tanpa pandang bulu); ditetapkan oleh pemerintah, melalui perundang-undangan dan
4. melakukan peradilan (= menyelesaikan persengketaan hukum, dalam bentuk hukum publik lain. Oeh karena itu, bersifat publik
atau membentuk badan pengadilan untuk itu). atau kenegaraan.

Dalam menjalankan pemerintahan tersebut, pemerintah Untuk tujuan-tujuan yang bersifat publik berlaku hukum
mengambil bermacam-macam keputusan yang bersifat politik publik, dan administrasi negara juga bersifat administrasi publik.
(mengandalkan kekuasaan negara) dalam berbagai bentuk, yang Publik berarti “kenegaraan”, ada hubungannya dengan
satu sama lain bergantung pada materi dan tujuannya: peraturan, perikehidupan dan status negara. Karena itu, administrator negara
strategi, policy, rencana, budget, instruksi, perintah, dan sebagainya. mempunyai status (hak, kewajiban, dan tanggung jawab) lain
Keputusan-keputusan pemerintah tersebut bersifat dan berlaku seorang administrator privat yang hanya tunduk kepada hukum
secara umum, artinya tidak ditujukan kepada atau terhadap privat (terutama hukum perdata, hukum dagang, dan sebagainya).
seseorang atau badan atau kasus tertentu, melainkan bersifat Seorang administrator privat (swasta atau nonswasta) tidak
aturan (rule) atau prinsip umum atau ketentuan umum. Hal ini bertanggung jawab kepada (seorang pejabat) pemerintah, tetapi
karena bertujuan memecahkan masalah atau menangani urusan kepada seorang atau badan privat juga, artinya hubungannya
kepentingan umum, baik kepentingan negara maupun kepentingan tunduk kepada dan diatur oleh hukum privat.

Ilmu Administrasi Negara 137 138 Ilmu Administrasi Negara


Suatu negara modern merupakan badan hukum publik dan Dalam administrasi negara, yang menjadi majikan adalah
badan hukum privat, pemerintah negara modern harus pemerintah yang mewakili negara, dan menjadi pimpinan harian
mengadakan ikatan-ikatan keperdataan dengan pihak-pihak negara.
hukum privat dan dapat juga bertindak sebagai badan hukum Dalam menjalankan pimpinan dan pengendalian organisasi,
privat, misalnya mengadakan berbagai kontrak jual beli, sewa- administrator mempunyai beberapa fungsi/tugas. Setiap
menyewa, dan sebagainya. Jika pemerintah (hendak) berbuat administrator mempunyai tujuh tugas, fungsi, kewajiban, dan
sebagai badan privat, dia benar-benar harus mendudukkan dirinya tanggung jawab kepada majikan atau “pemilik” organisasi, yakni:
secara yuridis sejajar dengan pihak yang dihadapinya, dan 1. membuat organisasi yang dipimpinnya selalu berada dalam
terhadap tata hubungan yang terjadi berlaku hukum privat. Dalam keadaan mampu untuk berproduksi, menghasilkan segala
hal adanya konflik atau persengketaan, pemerintah harus tunduk yang menjadi misinya;
kepada putusan hakim pengadilan privat (perdata), dan tidak 2. selalu peka terhadap masyarakat yang harus dilayani,
boleh bersikap sebagai penguasa negara, sampai perkaranya membuat segala apa yang dapat dihasilkan diketahui oleh
selesai. Pemerintah yang sedang berbuat sebagai badan privat masyarakat yang berkepentingan (fungsi public relations atau
harus menanggalkan kepenguasaannya terhadap urusan yang hubungan masyarakat), dan hasilnya benar-benar memenuhi
bersangkutan dan bersikap secara sama derajat (equal) terhadap kebutuhan real dari para warga masyarakat yang bersangkutan;
pihak lain. Itulah peraturan permainan (rules of the game) dalam 3. secara terus-menerus mengembangkan teknologi guna
kehidupan privat dalam negara atau dunia modern. meningkatkan mutu kerja, mutu sumber daya, mutu produk,
Dalam kehidupan hukum privat modern, segala sesuatunya dan sebagainya;
diselesaikan menurut aturan hukum, dan tidak menurut aturan 4. mengurus kebutuhan finansial, belanja dan biaya, mengurus
kekuasaan, apalagi aturan adu kekuatan atau kekerasan yang modal kekayaan, barang-barang dan alat-alat, inventaris,
merupakan salah satu ciri khas masyarakat biadab. Misalnya, investasi, dan sebagainya;
dalam menjalankan tugas/fungsi bisnis, pemerintah harus 5. membuat sistem dan laporan pertanggungjawaban sumber-
mendudukkan dirinya sebagai badan privat, dan mempergunakan sumber daya yang dipergunakan (personal, finansial, materiil);
serta tunduk pada hukum privat yang berlaku. 6. mengembangkan dan memelihara sistem keamanan personal,
Dalam hal administrasi negara, pemerintah berkedudukan dan orang, barang, dan materiil yang seefektif-efektifnya;
mendudukkan dirinya sebagai badan publik, memimpin dan memberi 7. menjalankan administrasi sebaik-baiknya.
perintah serta petunjuk kepada administrasi negara, serta Oleh karena itu, perlu dibedakan antara administrasi dalam
mempergunakan dan tunduk pada hukum publik, khususnya hukum arti luas yang mencakup kesemua (tujuh) tugas dan fungsi
tata negara (constitutional law, staatsrecht) dan hukum administrasi administrator, dan administrasi dalam arti terbatas yang hanya
negara (administrative law, administratief recht, Vide Jilid VII). mengenai fungsi yang ketujuh, yakni fungsi administrasi.
Secara historis, administrator sebenarnya berarti pembantu, Ilmu administrasi dalam arti luas mencakup;
pelaksana perintah majikan (Vide Jilid I dan II). Dalam administrasi 1. ilmu administrasi produksi,
niaga atau bisnis komersial yang menjadi majikan administrator (= 2. ilmu administrasi marketing (termasuk public relations),
direktur, direksi, board of management, raad van bestuur) adalah 3. ilmu administrasi riset dan pengembangan teknologi,
rapat umum pemegang saham yang diwakili oleh dewan komisaris 4. ilmu administrasi finansi,
(board of directors, raad van commissarissen) atau oleh pengusaha 5. ilmu administrasi informatika,
(entrepreneur, onder-nemer). 6. ilmu administrasi sekuriti,
7. ilmu administrasi organisasi.

Ilmu Administrasi Negara 139 140 Ilmu Administrasi Negara


Dalam praktiknya, tidak ada sistematika ilmu administrasi 2. Teori administrasi negara dalam tema keduanya menyangkut
seperti yang digambarkan di atas karena tidak praktis bagi persoalan efisiensi dan economics of scale. Hal ini mengandung
keperluan studi dan pendidikan. Dalam buku ini, titik berat pengertian bahwa dalam pelaksanaan pemberian pelayanan
bahasan diletakkan pada ilmu administrasi dalam arti terbatas, kepada masyarakat, administrator harus memerhatikan biaya
yakni ilmu administrasi organisasi atau ilmu administrasi badan yang harus dikeluarkannya. Dengan kata lain, pemberian
korporat. Sistematis ilmu administrasi organisasi, selanjutnya pelayanan kepada masyarakat dilaksanakan dengan biaya
disingkat ilmu administrasi, adalah sebagaimana di bawah ini, serendah mungkin. Semua usaha reformasi ditujukan untuk
yaitu: menekan biaya serendah mungkin, selain tujuan lain berupa
1. ilmu administrasi; tingkat tanggap terhadap kebutuhan masyarakat, perlakuan
2. ilmu pimpinan; adil, dan merata, serta perlunya partisipasi masyarakat dalam
3. ilmu organisasi; proses pengambilan keputusan kebijaksanaan oleh pemerintah.
4. ilmu informatika; 3. Tema ketiga teori administrasi negara mengutamakan struktur
5. ilmu manajemen; organisasi secara formal dalam melakukan reformasi
6. ilmu operasi. administrasi negara. Hal ini menggambarkan kelemahan
Seorang administrator harus menguasai ilmu administrasi administrasi negara dapat disempurnakan melalui reorganisasi
dalam arti luas dan tidak hanya administrasi dan manajemen yang atas dasar logical rules atau asas-asas dasar, antara lain:
bersifat terlampau terbatas. a. menata kembali departemen dalam kelompok yang sama
sesuai dengan tujuannya;
b. mengelompokkan kegiatan-kegiatan serupa dalam satu unit;
D. Pokok-pokok Administrasi Negara
c. menyinkronkan tanggung jawab dengan wewenang;
Untuk pendekatan secara teoretis, Ramto (1991: 29-31) d. membekukan satu komando, artinya hanya ada satu
menjelaskan bahwa administrasi negara membahas masalah- pimpinan untuk setiap kelompok karyawan;
masalah yang menyangkut asas-asas: e. membatasi jumlah bawahan agar rentang pengawasan
1. dasar administrasi negara (principles of public administration); menjadi lebih efektif.
2. organisasi dari kepegawaian negeri (civil servant) yang menjadi 4. Tema keempat menekankan pada personal atau kekaryaan
prasarana administrasi negara; yang awalnya didasarkan pada meritocracy atau karyawan
3. hukum administrasi negara yang dibutuhkan dalam terbaik untuk jabatan yang tersedia melalui ujian dengan
pengembangan sistem administrasi negara yang tunduk pada kompetisi ketat, kemudian dikembangkan pada sikap
hukum. pribadinya, pertimbangan insentif, kualitas kepribadian, dan
sikap kerja sama dengan rekan sekerja.
Secara historis, pendekatan klasik tentang administrasi negara 5. Tema kelima dari teori administrasi negara menyangkut
mengalami pergeseran tema pokok dalam perkembangannya, yaitu masalah anggaran keuangan sebagai alat untuk merencanakan,
sebagai berikut. mengambil keputusan dalam bentuk menentukan prioritas dan
1. Administrasi negara menyangkut teori birokrasi, yang dalam mengalokasikan sumber-sumber ekonomi.
kemudian berkembang menjadi teori administrasi negara. Sebagai suatu ilmu, administrasi selalu berdasarkan
Perkembangan teori birokrasi terbatas pada konsep organisasi, pendekatan dan penelitian ilmiah. Hal ini dikemukakan Silalahi
yang di dalamnya terdapat upaya untuk mengaitkan antara (1989: 75) bahwa administrasi sebagai suatu ilmu juga memiliki
teori organisasi dan teori politik. sifat-sifat dan landasan pendekatan ilmiah, yaitu:

Ilmu Administrasi Negara 141 142 Ilmu Administrasi Negara


1. landasan ontologis, yaitu ada objek yang diamati dari subjek 2. Fungsi administrasi negara
yang mengamati. Objek yang diamati oleh ilmu administrasi Dalam fungsi kegiatannya, Fayol (dikutip Winardi, 1989:4)
adalah kegiatan dan dinamika kerja sama sekelompok orang memisahkan fungsi administrasi ke dalam lima aspek pokok yang
yang terorganisasi untuk mencapai tujuan yang diinginkan, penting, yaitu:
sebagai fenomena sosial; a. merencanakan;
2. landasan epistemologi, yaitu metode pendekatan yang digunakan b. mengorganisasi;
dan bagaimana menerapkan metode ilmiah yang berkenaan c. memimpin;
dengan cara untuk mengamati sesuatu; d. melaksanakan pengoordinasian;
3. landasan aksiologi, yaitu tujuan atau sasaran yang hendak e. melaksanakan pengawasan.
dicapai. Dalam hal ini, administrasi yang mengamati dan Menurut Lepawsky (dalam Silalahi, 1992: 98), administrasi
menjelaskan proses kegiatan dan dinamika kerja sama untuk kadang-kadang menunjuk pada kata-kata khusus, baik sebagai
mencapai tujuan kelompok orang (organisasi, tidak sekadar manajemen atau organisasi, sehingga sering diterjemahkan menjadi
usaha agar tujuan tercapai, tetapi lebih mengutamakan efisiensi manajemen administratif atau organisasi administratif. Dalam
dan efektivitas. Oleh karena itu, ilmu administrasi mengajarkan melaksanakan kegiatan administrasi atau manajemen, ada fungsi-
konsep kerja sama yang efektif dan efisien untuk mencapai fungsi administrasi yang harus dilaksanakan dalam mencapai
tujuan, tidak sekadar berusaha. tujuan yang telah ditetapkan.
Hal-hal penting yang perlu diperhatikan dalam ilmu 3. Prinsip-prinsip umum administrasi negara
administrasi negara adalah sebagai berikut.
Simon (1998: 68-69) mengemukakan prinsip-prinsip umum
1. Ciri-ciri administrasi negara administrasi sebagai berikut:
Ciri-ciri administrasi negara menurut Thoha (1997: 43–45) a. efisiensi administrasi ditingkatkan melalui spesialisasi tugas di
adalah sebagai berikut. kalangan kelompok;
a. Pelayanan yang diberikan oleh adminitrasi negara bersifat lebih b. efisiensi administrasi ditingkatkan dengan mengatur anggota-
urgen dibanding dengan pelayanan yang diberikan oleh anggota kelompok dalam suatu hierarki wewenang yang pasti;
organisasi-organisasi swasta. Urgensi pelayanan ini karena c. efisiensi administrasi ditingkatkan dengan membatasi jarak
menyangkut kepentingan semua masyarakat dan jika pengawasan pada setiap sektor di dalam organisasi sehingga
diserahkan atau ditangani oleh organisasi lainnya, tidak akan jalan. jumlahnya menjadi kecil;
b. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara pada d. efisiensi administrasi ditingkatkan dengan mengelompokkan
umumnya bersifat monopoli atau semimonopoli. pekerjaan, untuk maksud-maksud pengawasan berdasarkan:
c. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, 1. tujuan,
administrasi negara dan administratornya relatif berdasarkan 2. proses,
undang-undang dan peraturan. Hal ini memberikan warna 3. langganan,
legalitas dari administrasi negara tersebut. 4. tempat
d. Administrasi negara dalam memberikan pelayanan tidak 4. Peran organisasi dalam administrasi negara
dikendalikan oleh harga pasar. Pelayanan oleh administrasi negara
Kast dan Rosenzweig (1996: 21) memberikan definisi tentang
ditentukan oleh rasa pengabdian kepada masyarakat umum.
organisasi sebagai berikut:
e. Usaha-usaha yang dilakukan oleh administrasi negara sangat a. suatu subsistem dari lingkungannya yang lebih luas;
bergantung pada penilaian rakyat yang dilayani.
b. suatu pengaturan yang berorientasi sasaran orang dengan tujuan;

Ilmu Administrasi Negara 143 144 Ilmu Administrasi Negara


c. suatu subsistem struktur orang yang bekerja sama dengan istilah manjemen dipergunakan dalam derajat yang lebih luas bagi
aktivitas terpadu; urusan negara. Hal ini terjadi karena penerapan praktik-praktik
d. suatu subsistem teknik orang yang memakai pengetahuan, manajemen perusahaan yang semakin meningkat di bidang
teknik peralatan dan fasilitas; administrasi negara.
e. suatu subsistem psikososial orang dalam hubungan sosial; Dalam proses administrasi negara dibutuhkan seni dan ilmu
f. suatu subsistem manajerial perencanaan semua usaha. tentang manajemen yang digunakan untuk mengatur proses
pencapaian tujuan negara. Mengenai keterkaitan atau hubungan
Pandangan tersebut sesungguhnya tidak berbeda, yaitu
unsur-unsur dalam proses administrasi negara, salah satu
organisasi sebagai kumpulan orang dan tidak sebagai wadah, yang
unsurnya, yaitu ekologi pemerintahan mempelajari hubungan
berarti:
antara lingkungan dengan unsur-unsumya dan hubungan
a. organisasi merupakan penggambaran jaringan hubungan kerja antarunsur sejenis dalam kehidupan dengan alam sekitarnya.
dan pekerjaan yang sifatnya formal atas dasar kedudukan atau
jabatan yang diperlukan untuk setiap anggota organisasi; Dalam menjalankan fungsi-fungsi administrasi diperlukan
suatu wadah untuk melaksanakan seluruh kegiatan yang telah
b. organisasi merupakan susunan hierarki yang menggambarkan
ditetapkan dalam mencapai tujuan.
garis wewenang dan tanggung jawab;
c. organisasi merupakan alat berstruktur permanen yang fleksibel 5. Peran pemerintah dalam sistem administrasi negara
sehingga apa yang terjadi dan akan menjadi organisasi relatif Peranan pemerintah dalam reformasi birokrasi sebagaimana
tetap sifatnya dan dapat diperkirakan. diungkapkan oleh Osborne, antara lain:
Setiap organisasi dalam skala sekecil apa pun dibentuk dalam a. lebih mengarahkan daripada melaksanakan (katalisator);
rangka mencapai tujuan. Demikian pula, organisasi negara pada b. memberikan kewenangan yang lebih luas kepada masyarakat
dasarnya dibentuk untuk mewujudkan cita-cita bersama di antara (fasilitator);
masyarakat pada negara tersebut. Artinya negara berkewajiban
c. menyuntikkan persaingan yang sehat (motivator);
memberikan pelayanan kepada warganya dalam rangka
melaksanakan sebagian tujuan organisasi. d. menghasilkan daripada membelanjakan (enterpreneur);
e. public governance: alokator, distributor, stabilisator public goods.
Proses pencapaian tujuan masyarakat yang diwujudkan dalam
kegiatan pembangunan tidak terlepas dari kondisi dan isu-isu yang Peranan tersebut dapat diwujudkan antara lain dengan
terjadi di lingkungan ekstern. Sebagai organisasi yang bersifat menerapkan beberapa prinsip penataan ulang birokrasi, yaitu:
terbuka, organisasi negara senantiasa terpengaruh atau a. menciptakan pemerintahan katalistik, yaitu bentuk
dipengaruhi oleh kondisi lingkungan luar. Secara sistematis, pemerintahan yang lebih banyak mengarahkan daripada
lingkungan ekstern mewarnai arah kebijakan pembangunan. melayani. Dominasi pemerintah dalam penyelenggaraan
Kondisi ini sekaligus mengindikasikan interdependensi antara pelayanan publik dikurangi dan selanjutnya secara bertahap
masyarakat dan pemerintah dengan situasi lingkungan global, diserahkan kepada sektor A nonpublik;
nasional, dan regional.
b. pemerintahan adalah milik masyarakat; setiap orang akan
Dari pendapat tersebut, dapat dikatakan bahwa istilah bertindak dengan penuh tanggung jawab. Mereka mengontrol
manajemen dan administrasi semakin mempunyai persamaan, lingkungannya sendiri daripada bertindak di bawah kendali
walaupun dalam penerapannya, istilah administrasi banyak atau wewenang orang lain;
digunakan bagi aktivitas atau urusan-urusan negara, sedangkan

Ilmu Administrasi Negara 145 146 Ilmu Administrasi Negara


c. pembentukan pemerintah kompetitif, yaitu pemerintahan yang Dengan demikian, administrasi publik dipandang sebagai
mampu menyuntikkan persaingan. Hal ini memungkinkan bagian yang sama pentingnya dengan fungsi pelaksanaan
pemberi pelayanan tergerak melakukan pelayanan terbaiknya kebijakan negara. Henry (1975: 3) menyatakan bahwa pada bagian
kepada masyarakat; yang penting di abad ke-20, birokrasi pemerintah telah menjadi
d. jalannya pemerintahan lebih banyak digerakkan misi daripada ajang perumusan kebijakan negara dan penentu utama ke mana
aturan; rumusan kebijakan, tujuan dan sasaran yang jelas, negara itu akan dituju (for the letter part of the twentieth century, the
memberikan kesempatan pada setiap elemen pemberi public bureaucracy has been the locus of public policy formulation and the
pelayanan untuk merumuskan sendiri langkah dan aturan major determinant of where this country is going).
teknis pelaksanaannya; Adapun tentang terminologi tentang kebijakan publik, para
e. pemerintahan yang berorientasi pada hasil, bukan input atau pakar administrasi menggunakan istilah yang berbeda-beda. Ada
masukan; Jadikan kinerja bukan semat-mata input atau proses yang menggunakan terminologi public policy dengan istilah
sebagai tolok ukur penilaian dan pendanaan setiap program; kebijakan publik dan kebijaksanaan publik. Kedua istilah tersebut
f. pemerintahan yang berorientasi pelanggan, memenuhi memiliki perbedaan yang mencolok sebab istilah kebijakan
mengarah pada produk yang dikeluarkan oleh badan-badan publik
kebutuhan pelanggan (rakyat) bukan birokrat; menempatkan
yang bentuknya bisa berupa peraturan perundangan dan
rakyat pada kursi pengemudi, ke mana rakyat menunjuk dan
keputusan, sedangkan kebijaksanaan lebih menitikberatkan kepada
mengarahkan, ke sana pelayanan ditujukan;
fleksibilitas suatu kebijakan.
g. pemerintah wirausaha, menghasilkan daripada membelanjakan;
birokrasi dijalankan dalam perspektif “investasi”; Administrasi publik mempunyai peranan yang lebih besar dan
lebih banyak terlibat dalam perumusan kebijakan, implementasi, dan
h. pemerintah antisipatif; lebih baik mencegah daripada mengobati;
evaluasi kebijakan (Gordon, 1982: 51). Hal tersebut memengaruhi
i. membangun pemerintahan desentralisasi, dari hierarki menuju perkembangan ilmu administrasi publik yang ruang lingkupnya
partisipasi dan tim kerja. mulai mencakup analisis dan perumusan kebijakan (policy analysis
and formulation), pelaksanaan dan pengendalian pelaksanaan (policy
6. Proses administrasi negara sebagai proses politik
implementation) serta pengawasan dan penilaian hasil pelaksanaan
Proses administrasi sebagai proses politik seperti dikemukakan kebijakan tersebut (policy evaluation) (Kasim, 1994: 12).
oleh Dimock (1996: 40), merupakan bagian dari proses politik suatu
bangsa (the administration process is an integral part of the political process Mufiz (1985: 118) menyatakan bahwa elemen pokok
of nation). Hal ini bisa dipahami karena berdasarkan perkembangan administrasi negara adalah setiap organ pemerintah tanpa
paradigma administrasi, administrasi publik berasal dari ilmu politik, memandang tingkatannya harus melayani urusan masyarakat.
yang ditujukan agar proses kegiatan kenegaraan dapat berjalan sesuai Sejak bertahun-tahun, studi tentang public service telah banyak
dengan tujuan yang telah ditetapkan (Suradinata, 1993: 33). dilakukan, kemudian istilah birokrasi dan birokrat menjadi satu
konsep dasar dalam pembahasannya. Birokrasi sebagai satu sistem
Dalam konteks politik, administrasi publik sangat berperan otorita yang ditetapkan secara rasional oleh berbagai peraturan
dalam perumusan kebijakan negara seperti dikemukakan Nigro serta untuk mengorganisasi secara teratur suatu pekerjaan yang
dan Nigro (1980: 14): “Administrasi publik mempunyai suatu harus dilakukan oleh banyak orang. Marx dalam Albrow (1989: 29)
peranan yang sangat penting dalam perumusan kebijakan negara merumuskan birokrasi sebagai tipe organisasi yang dipergunakan
sehingga merupakan bagian dari proses politik (Public pemerintah modern untuk pelaksanaan tugas-tugasnya yang
administration has an important role in the formulation of public policy bersifat spesialisasi, dilaksanakan dalam sistem administrasi dan
and is thus part of the political process).” khususnya oleh aparatur pemerintah.

Ilmu Administrasi Negara 147 148 Ilmu Administrasi Negara


Lebih jauh, Blau dan Page dalam Mufiz (1985: 171) lainnya, sehingga mampu memberikan pelayanan terbaik.
memformulasikan birokrasi sebagai sebuah tipe dari suatu Pelayanan masyarakat menjadi semakin penting karena senantiasa
organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai tugas-tugas berhubungan dengan khalayak masyarakat atau orang banyak.
administratif yang besar, dengan cara mengoordinasikan secara Thoha (1991: 41) menjelaskan bahwa pelayanan masyarakat
sistematis pekerjaan banyak orang. Dengan demikian, birokrasi merupakan suatu usaha yang dilakukan oleh seseorang/
tidak hanya dikenal dalam organisasi pemerintah, tetapi juga pada sekelompok orang/institusi tertentu untuk memberikan bantuan
semua organisasi besar. Oleh karena itu, birokrasi akan ditemui kemudahan kepada masyarakat dalam rangka mencapai tujuan
pada setiap bentuk organisasi yang dihasilkan oleh proses tertentu, dan birokrasi pemerintah merupakan institusi terdepan
rasionalisasi, terutama organisasi pemerintah. yang berhubungan dengan pemberian pelayanan masyarakat.
Melihat pola hubungan antara birokrasi dan masyarakat, Dengan demikian, pendekatan administrasi publik Indonesia
Alfian dan Syamsudin (1991: 229) membedakan dua kategori berhubungan dengan peranan birokrasi pemerintahan, baik dalam
orientasi tanggung jawab birokrasi, yaitu orientasi pelayanan dan tingkat pemerintah pusat maupun tingkat pemerintah daerah.
orientasi pengendalian sosial. Sebagai pelayan masyarakat, Pengaruh perilaku aparatur dalam mengimplementasikan berbagai
birokrasi pemerintah secara profesional harus memberikan kebijakan publik akan mewarnai budaya organisasi birokrasi, yang
pelayanan kepada masyarakat yang mampu menjamin kepuasan akan berpengaruh pada tingkat kinerja birokrasi dalam sistem
pihak yang dilayani. Bahkan, bila dikaji secara mendalam, status administrasi publik secara keseluruhan.
birokrasi pemerintah sebagai belahan pelayan masyarakat,
Pendekatan administrasi publik sangat berhubungan dengan
keberadaannya tidak terlepas dari sistem lain yang ada di dalam
peranan aparatur pemerintah dalam upaya mewujudkan
suatu negara.
kesejahteraan rakyat melalui aktivitas penyediaan berbagai barang
Dengan demikian, tugas dan tanggung jawab birokrasi sebagai publik dan aktivitas dalam pemberian pelayanan umum, misalnya
pelayan masyarakat sangat kuat dan kompleks. Dia harus dalam bidang pendidikan, kesehatan, kesejahteraan sosial,
bertanggung jawab kepada ideologi dan dasar negara, pemerintah, perhubungan (transportasi), perlindungan tenaga kerja, pertanian,
partai politik, hukum dan aturan-aturan kedinasan, etika dan profesi keamanan, dan sebagainya.
serta kepada masyarakat. Kumorotomo (1992: 135) menyatakan
Penyelenggaraan berbagai kegiatan tersebut, pada dasarnya,
bentuk organisasi adaftif sebagai bentuk organisasi birokrasi
termasuk dalam kegiatan administrasi publik yang dilaksanakan
pemerintah yang memiliki daya tanggap terhadap kepentingan-
oleh birokrasi pemerintahan. Adanya kesejajaran fungsi antara
kepentingan masyarakat, yang ciri-ciri pokoknya adalah:
politik dan administrasi dalam praktik kenegaraan, sehingga politik
1. berorientasi pada kebutuhan para pemakai jasa; mempunyai hubungan yang erat dengan administrasi, telah
2. bersifat kreatif dan inovatif; membantah pendapat yang mendikotomikan antara politik dan
3. menganggap sumber daya manusia sebagai modal tetap jangka administrasi sebagaimana dinyatakan oleh Goodnow (dalam
panjang; Islamy, 1984: 3) bahwa pemerintah mempunyai dua fungsi yang
4. kepemimpinan yang memiliki kemampuan mempersatukan berbeda (two distinct functions of government), yaitu fungsi politik
berbagai kepentingan dalam organisasi, sehingga dapat dan fungsi administrasi.
menumbuhkan sinergisme.
Fungsi politik berkaitan dengan pembuatan kebijakan atau
Oleh karena itu, aparatur pemerintah harus lebih peka perumusan pernyataan keinginan negara (has to do with policies or
terhadap kebutuhan masyarakat dan tidak membeda-bedakan expressions of the state will), sedangkan fungsi administrasi adalah
pelayanan antara warga negara yang satu dan warga negara yang berkenaan dengan pelaksanaan kebijakan tersebut (has to do

Ilmu Administrasi Negara 149 150 Ilmu Administrasi Negara


with the execution of these policies). Pada kenyataannya, tidak semua Hubungan antara kebijakan administrasi publik dan kebijakan
pakar administrasi menyetujui adanya dikotomi antara politik dan negara, menurut Silalahi (1989: 21) dapat dilihat dari fungsi berikut.
administrasi, sebagaimana dikemukakan oleh Goodnow.
1. Tingkat perumusan haluan negara
Berdasarkan pernyataan tersebut, peranan birokrasi Tingkat menunjukkan kelembagaannya sedangkan makna
pemerintah bukan hanya melaksanakan kebijakan negara, perumusan adalah mencanangkan dan menetapkan lembaga
melainkan berperan pula dalam merumuskan kebijakan. Peranan yang berperan sebagai perumusan kebijakan dengan uraian
kembar tersebut menggambarkan pentingnya administrasi politik hal-hal berikut:
dalam proses politik. Secara praktis, tugas birokrasi pemerintah a. mempunyai wewenang untuk menetapkan atau
Indonesia merupakan sebagian dari fungsi administrasi publik menentukan kebijakan (yang harus diikuti oleh
karena lebih banyak sebagai pelaksana kebijakan yang telah pemerintah);
ditetapkan oleh badan-badan politik melalui mekanisme dan proses b. mempunyai wewenang untuk menyatakan kehendak
politik dalam sistem Demokrasi Pancasila yang telah kita anut. publik dalam bentuk hukum;
Dalam konteks perumusan kebijakan, menurut Presthus (dalam c. secara penuh memegang political autority;
Kristiadi, 1994: 24) administrasi publik menyangkut implementasi 2. Tingkat pelaksanaan haluan negara, dalam pengertian
kebijakan publik yang telah ditetapkan oleh badan-badan administrasi negara sering disebut tingkat administrasi.
perwakilan politik (public administration involves the implementation
of public policy which has been determined by representative political Dengan demikian, ada hubungan antara kebijakan negara dan
bodies). Pernyataan tersebut mengindikasikan bahwa administrasi administrasi publik serta keduanya dengan politik karena setiap
publik bukan sekadar melaksanakan kebijakan negara, melainkan kehendak politik dapat mendesak masuk dalam kebijakan negara
juga terlibat dalam proses perumusan kebijakan negara dan yang digariskan; sedangkan tingkat pelaksanaan kebijakan, yaitu
penentuan tujuan serta cara-cara pencapaian tujuan negara birokrasi sebagai bagian administrasi publik juga dapat
tersebut. Dengan demikian, administrasi publik tidak hanya mendesakkan aspirasinya dalam penyusunan kebijakan negara.
berkaitan dengan badan-badan eksekutif, tetapi seluruh lembaga Tidak dapat disangkal, perkembangan administrasi sebagai
negara dan hubungan antarlembaga tersebut. Perumusan ilmu berkaitan dengan Revolusi Industri yang terjadi di Inggris pada
kebijakan negara yang semula merupakan fungsi politik telah abad ke-18 dan kemudian menjalar ke Eropa. Akan tetapi, efisiensi
menjadi fungsi administrasi publik. Hal ini menunjukkan bahwa sebagai salah satu revolusi tidak segera memasuki dunia politik dan
administrasi publik dalam tingkat operasional birokrasi pemerintah primordial. Hal ini dapat dimaklumi karena negara-negara Eropa
memiliki peran lebih besar, karena tidak hanya terlibat dalam memiliki sumber-sumber yang hampir tidak terbatas di Asia dan
tingkat implementasi kebijakan, tetapi juga dalam perumusan Afrika. Akan tetapi, menjelang abad ke-20, di samping pesatnya
kebijakan dan evaluasi kebijakan. pertumbuhan penduduk, kemerdekaan mulai timbul di mana-
Peranan administrasi publik dalam proses politik, menurut mana. Hal ini menggelisahkan negara penjajah dan tatkala
Islamy (1994: 9) telah semakin dominan, yaitu terlibat dalam proses pergolakan politik tercetus di berbagai kota, sumber-sumber di tanah
perumusan kebijakan dan pelaksanaan kebijakan negara. Dengan seberang pun terancam. Berbagai perbaikan dalam tata pemerintahan
kata lain, administrasi publik tidak hanya memainkan peran diperlukan, dan ini yang mengundang penerapan asas efisiensi di
instrumental, tetapi juga aktif dalam peranan politik. Dengan bidang kenegaraan. Ilmu administrasi negara pun lahirlah.
demikian, perumusan kebijakan negara sangat penting dalam Dalam buku Politics and Administration (1900), Frank J. Goodnow
administrasi publik. mengungkapkan bahwa ada dua jenis fungsi pemerintah, yaitu

Ilmu Administrasi Negara 151 152 Ilmu Administrasi Negara


politics yang berkaitan dengan kebijaksanaan atau pernyataan formal dikenal administrasi dalam arti sempit, yaitu suatu fungsi
kehendak negara/pemerintah, dan administration yang berkaitan yang kini disebut ketatausahaan atau administrasi dalam arti
dengan pelaksanaan kebijaksanaan tersebut. Dalam Public sempit (administratie). Adapun perkembangan administrasi negara
Administration and Public Affairs (1975), Nicholas Henry di Indonesia dapat dibaca dalam berbagai sumber, atara lain
menguraikan perkembangan konsep administrasi negara sejak 1900 Bintoro Tjokroamidjojo, Pengantar Administrasi Pembangunan (1978,
sampai awal dekade 70-an. Menurut Henry, di sana orang telah Bab XII), dan makalah-makalah yang disajikan oleh F.X. Soedjadi
tiba pada kesimpulan bahwa public administration (as) neither Jatnodiprodjo, dan Rusli Ramli, berjudul Perkembangan dan
administrative science nor political science. Jadi, administrasi negara Penerapan Ilmu Administrasi Negara di Indonesia, dalam Temu Kaji
dipandang mandiri (setidaknya menurut kesepakatan) sebagai Posisi dan Peran Ilmu Administrasi dan Manajemen dalam
disiplin ilmu. Henry menamakan tahap perkembangan ini sebagai Pembangunan di Jakarta tanggal 28-30 Januari 1988.
paradigma kelima. Oleh karena itu, administrasi negara baru yang Didorong oleh kepentingan yang mendesak pada masa itu,
dicetuskan pada awal tahun 70-an dapat disebut paradigma administrasi yang berkembang mula-mula di Indonesia adalah
keenam. Administrasi negara baru menaruh perhatian besar pada administrasi negara yang lambat laun mengambil bentuk dalam
perubahan sosial, nilai dan kebijaksanaan publik. Mazhab ini arti luas. Sebagai disiplin, administrasi negara dipelajari dalam dua
merupakan reaksi dan solusi atas conflictive society di Amerika pada pendekatan. Perguruan tinggi swasta pada umumnya menempatkan
tahun 60-an. ldeologi administrasi negara baru berintikan moralitas jurusan administrasi negara di dalam fakultas ilmu administrasi
administratif dan kesempatan yang sama (administrative morality (FIA) sebagai peningkatan fakultas ketatanegaraan dan ketataniagaan
and equal opportunity). Dalam buku Public Administration Values, (FKK) dahulu, sedangkan perguruan tinggi negeri biasanya
Policy, dan Change (1977), Robert H. Simmons dan Eugene P. menempatkan jurusan itu di dalam fakultas ilmu sosial dan ilmu
Dvorin mengungkapkan konsep public management sebagai linkage politik (FISIP). Dilihat dari segi kesejarahan, hal itu bisa diartikan,
antara administrasi negara dengan manajemen. Pada gilirannya, ilmu administrasi negara di Indonesia masih berada pada tahap
linkage ini dijadikan sasaran kajian baru, dan melahirkan state perkembangan tahun 50-an di negara maju.
management. Inilah paradigma ketujuh. Menurut pandangan state
Politik, pemerintahan, dan administrasi negara, Miriam
management, negara dapat diibaratkan sebagai sebuah badan
Budiardjo dan Maswadi Rauf dalam artikel Perkembangan Ilmu
usaha, agar segenap upaya untuk mencapai tujuan negara
Politik di Indonesia: Dimensi Pendidikan dan Pengajaran (dalam
berjalan efisien dan efektif, harus menerapkan ilmu dan seni Alfian dan Hidayat Mukmin, eds., Perkembangan Ilmu Politik di
manajemen. Rakyat dipandang sebagai pemegang saham, lembaga Indonesia serta Peranannya dalam Pemantapan Persatuan dan Kesatuan
perwakilan rakyat sebagai dewan komisaris, dan presiden sebagai Bangsa, 1985: 7) berpendapat bahwa ilmu politik di Indonesia
top manager. meliputi tiga bidang, yaitu:
Pandangan di atas untuk dunia maju digambarkan oleh 1. politik Indonesia;
William Ouchi dalam The M-Form Society (1984). Di sana, Ouchl 2. hubungan internasional;
menggambarkan masyarakat ideal sebagai sistem yang terdiri atas 3. ilmu pemerintahan.
tiga elemen dasar, yaitu kerja sama yang erat antarasosiasi bisnis, Di lingkungan fakultas ilmu sosial dan ilmu politik dan fakultas
organisasi pemerintahan yang responsif, dan partisipasi aktif bank ilmu administrasi saat ini terdapat jurusan ilmu administrasi
dalam kehidupan usaha. negara, di samping jurusan ilmu pemerintahan di lingkungan
Bagaimana halnya di Indonesia? Jika administrasi dipandang fakultas yang disebut terdahulu. Timbul pertanyaan, adakah
sebagai fungsi atau profesi, administrasi telah lama dikenal dan hubungan, jika ada, hubungan apakah yang terdapat antara ketiga
dipraktikkan di dalam masyarakat Indonesia. Dalam organisasi subjek tersebut pada pokok bahasan ini?

Ilmu Administrasi Negara 153 154 Ilmu Administrasi Negara


Masukan (input) bagi proses politik adalah berbagai IV = siklus proses kenegaraan; proses feedback
kepentingan (interests) dan keluarannya (output) adalah aturan A = aturan
(rule). Keluaran proses politik menjadi masukan bagi proses B = public policy
pemerintahan. Pemerintah berwenang menetapkan kepentingan C = layanan
yang dapat diurus sendiri oleh warga negara, dan kepentingan
yang merupakan kepentingan kolektif (umum) sehingga harus Ketika administrasi negara memasuki Indonesia pada awal
dekade 50-an, kondisi masyarakat menjadi lebih lemah di segala
diurus oleh pemerintah. Ketetapan itu disebut kebijakan umum,
kebijakan pemerintah, atau kebijakan publik (public policy). Inilah bidang. Dalam dekade 50-an tercatat bangun jatuhnya kabinet
keluaran proses pemerintahan. Public policy merupakan masukan hampir setiap tahun. Persatuan dan kesatuan bangsa terancam
bagi proses administrasi negara. Keluaran proses administrasi oleh berbagai isu kedaerahan dan pergolakan politik. Seperti
negara adalah layanan (services). Layanan inilah yang langsung diuraikan oleh Sondang P. Siagian dalam Ham-Been Lee dan A. G.
dinikmati oleh rakyat. Evaluasi layanan yang dilakukan oleh rakyat Samonte, Administrative Reform in Asia (1970), penyelenggaraan
merupakan masukan-balik (feedback) bagi proses politik. negara pada masa itu jauh dari prinsip-prinsip efisiensi. Oleh
karena itu, tatkala rezim Orde Baru muncul pada tahun 1965,
Administrasi negara sebagai fungsi kenegaraan di Indonesia pusat perhatian administratifnya, antara lain berupaya
terhitung maju. UUD 1945 merupakan landasan struktural yang memperkukuh persatuan dan kesatuan bangsa dan kontrol
sangat kuat bagi presiden/kepala negara. Hal itu terutama nasional atas segenap sumber pembangunan. Untuk mencapai
tercantum pada Pasal 4 dan 5. Presiden memegang kekuasaan sasaran itu, diperlukan pemerintah pusat yang kuat dan
pemerintahan dan kekuasaan pembentukan undang-undang berwibawa, yang berani mengambil prakarsa untuk memelopori
dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Di samping pembangunan di segala bidang. Hal ini sesuai pula dengan jiwa
itu, di dalam praktik kenegaraan, Presiden memegang peranan UUD 1945 bahwa dalam menjalankan pemerintahan negara,
besar atas proses pembuatan rancangan produk-produk Majelis kekuasaan dan tanggung jawab ada di tangan presiden
Permusyawaratan Rakyat (MPR). (concentration of power and responsibility upon the President).
Dalam berbagai hal, baik dahulu maupun sekarang,
administrasi negara Indonesia mengalami pasang surut yang cukup E. Administrasi Negara Ideal
berbobot untuk dibicarakan.
Administrasi negara ideal menurut Vincent Ostrom dalam The
IV
Intellectual Crisis in American Public Administration (dalam Robert T.
I Golembiewski, Public Administration as a Developing Discipline, 1977)
II adalah democratic administration. Konsep ini merupakan reaksi dan
III
koreksi terhadap administrasi negara di Amerika pada masa
Perang Vietnam dan pemerintahan Nixon yang dinilai tidak
A
C B responsif, nonpartisipatif, mementingkan diri sendiri dan netral
nilai. Administrasi demokratis menumbuhkan pola dan strategi
bottom up yang disandarkan pada seperangkat anggapan dasar
yang terkadang bernada revolusioner, seperti diucapkan oleh
I = proses politik Barrows Dunham:
II = proses pemerintahan
III = proses administrasi negara Now, of course, ideologies are human creations, and all human
creations are liable to error. Presumably, there is no body of

Ilmu Administrasi Negara 155 156 Ilmu Administrasi Negara


doctrine in which every statement is true. Now, error is 2. public management (bagi pejabat rendah dan menengah);
disconnection from reality and loss of possible control over it. 3. public management, special locus (administrasi lokal, administrasi
There is therefore a duty to correct errors of doctrine and it will kota, dan sebagainya);
be a loyal act in leaders and members to remove false statements
4. public management specialties (bagi pejabat pemegang fungsi-
from the organization’s ideology and to replace them with true
fungsi manajemen);
ones. There are thus tremendous reasons for being a rebel.
5. public policy (bagi calon policy scientist).
Nothing less can save mankind.
Sudah tentu, gagasan tentang administrasi demokratis ini Di Indonesia, administrasi negara berfungsi sebagai alat
relevan dengan wawasan tentang state management yang telah pembangunan. la diharapkan sebagai vehicle of change, demikian
disebutkan Milton Esman dalam D.Woods Thomas et al., eds.
dikemukakan di depan: ke bawah mengutamakan pelayanan
masyarakat, dan ke atas memengaruhi penyusunan dan penetapan institution Building: A Model for Applied Social Change (1972: 67).
kebijaksanaan publik (public policy). Oleh karena itu, administrasi negara Indonesia pertama-tama
berkembang menjadi administrasi pembangunan. Administrasi
Sebagai disiplin, administrasi negara menurut Golembiewski pembangunan sebagaimana diuraikan kemudian pada bagian lain
meliputi: buku ini merupakan administrasi negara dalam usahanya melayani
1. public management core (kepegawaian, teori organisasi, kepentingan masyarakat, sehingga disebut juga administrasi
keuangan negara, dan sebagainya); eksternal. Administrasi negara diartikan sebagai mekanisme
2. management specialization (pemrosesan data, sistem informasi, penyelenggaraan mesin pemerintahan yang juga disebut birokrasi.
dan sebagainya); Pusat perhatian administrasi negara dalam hal ini adalah
3. policy specialization (kebijaksanaan pemerintah di bidang-bidang mekanisme negara ke dalam (administrasi internal). Administrasi
tertentu, seperti kebijaksanaan di bidang transportasi, negara dalam hubungan ini adalah administrasi pemerintahan.
perumahan, lapangan kerja, dan sebagainya. Administrasi pemerintahan merupakan implementasi peraturan
yang mengatur pemerintahan pada tiap aras pemerintahan. Jadi,
Di Amerika Serikat telah dibentuk sebuah badan yang
implementasi UUD disebut administrasi pemerintahan negara,
bertanggung jawab dalam hal penetapan panduan (guidelines) dan
implementasi UU 5/1974 disebut administrasi pemerintahan (di)
standar mengenai ruang lingkup administrasi negara, yaitu the
daerah, dan implementasi UU 5/1979 disebut administrasi
National Association of Schools of Public Affairs and Administration
pemerintahan desa. Sebagai kepala wilayah, gubernur/bupati/
(NASPAA). Badan ini dibentuk pada tahun 1970. Sejak
walikotamadya/walikota/camat disebut administrator, tetapi
pembentukannya, badan ini terus-menerus berusaha untuk
sebagai kepala unit organisasi kenegaraan (pemerintahan) yang
mengembangkan administrasi negara yang bersifat profesional.
bersifat otonom, kepala daerah berfungsi sebagai manager. Presiden
Menurut Daniel M. Poore dalam Joseph A. Uvcgcs, Jr. (cd.) dalam
sebagai kepala negara juga adalah manager, bahkan top manager.
Public Administration (1982), pendidikan profesional di bidang
Dalam hubungan inilah, timbul istilah manajemen kenegaraan atau
administrasi negara dilakukan menurut pendekatan multidisiplin
manajemen pemerintahan daerah.
(multidisciplinary professional education). Disiplin administrasi negara
dilihat dari sudut aras pemerintahan (level of government) dan Di samping perspektif di atas, setiap sektor/lembaga
fungsi kenegaraan (public function). Golembiewski mengusulkan pemerintahan mempunyai administrasi sendiri. Jadi, ada
lima program pendidikan administrasi negara, yaitu: administrasi pendidikan di lingkungan Departemen Pendidikan
1. public affairs (bagi calon elite administrasi seperti diplomat, staf dan Kebudayaan, administrasi koperasi di bawah Departemen
tingkat tinggi, dan lain-lain); Koperasi, dan sebagainya.

Ilmu Administrasi Negara 157 158 Ilmu Administrasi Negara


F. Ilmu Administrasi Negara 1. mengeluarkan keputusan (beschikking),
Ilmu Administrasi Negara adalah ilmu pengetahuan (cabang 2. mengeluarkan peraturan (fregeling),
ilmu administrasi) yang secara khas melakukan studi (kajian) 3. melakukan perbuatan materiil (materiele daad).
terhadap fungsi intern dan ekstern struktur-struktur dan proses- Pandangan tersebut berdasarkan segi hukum negara (staatsrecht
proses yang terdapat di bagian yang sangat penting daripada dalam arti luas). Pada saat ini, organisasi setiap negara modern
sistem dan aparatur pemerintahan. Secara singkat, disebut terdiri atas tiga lapisan, yaitu:
administrasi negara. Dalam bahasa Inggris Amerika disebut public
1. organisasi negara, terdiri atas lembaga-lembaga dan pranata-
administration, namun lebih tepat disebut state administration, dan
pranata konstitusional (ditentukan adanya oleh Undang-
dalam bahasa Belanda disebut openbaar bestuur.
Undang Dasar), secara langsung atau tidak langsung, yang
Dapat dikatakan bahwa istilah public administration atau “the berkaitan satu sama lain sedemikian rupa sehingga merupakan
administration” dalam arti openbaar bestuur lahir di Amerika Serikat “struktur” negara.
dalam tahun 1887 dari Woodrow Wilson. Pengertian lebih lanjut
2. organisasi pemerintahan, terdiri atas semua pejabat yang
mengenai administrasi negara akan dibahas dalam bab berikutnya.
berkaitan satu sama lain seperti suatu jaringan (network) dan
Dalam bahasa sehari-hari, administrasi negara disebut juga masing-masing berwenang menetapkan policy politik negara
“pemerintahan”, asalkan tidak dicampuradukkan dengan menurut tingkatan dan wilayah atau bidang masing-masing;
pemerintahan yang sifatnya eksekutif atau politik kenegaraan.
Di kalangan departemen kehakiman dan badan-badan pengadilan 3. organisasi administrasi. Negara yang melaksanakan dan
beredar istilah “tata usaha negara” sebagai konsekuensi (karena menyelenggarakan policy-policy dan keputusan-keputusan
sudah terlanjur disebut demikian) daripada Undang-Undang pemerintah menurut hukum administrasi negara yang
Nomor 14 tahun 1970 tentang Kekuasaan Kehakiman. Istilah “tata berlaku, dan untuk mudahnya sering juga disebut “organisasi
usaha negara” berasal dari tahun 1948 pada saat orang belum pemerintahan” sebab setiap pejabat pemerintah
mengenal istilah public administration. Menurut Pasal 1, ad 1, (bewindvoerder) merangkap sebagai administrator negara
Undang-Undang Nomor 5 tahun 1986, yang dimaksud dengan (bestuursambtenaar).
“Tata Usaha Negara adalah Administrasi Negara yang Dengan demikian, sistem dan aparatur pemerintahan suatu
melaksanakan fungsi untuk menyelenggarakan urusan pemerin- negara modern menjalankan dua tingkatan pemerintahan, yaitu
tahan, baik di pusat maupun di daerah.” Menurut Penjelasannya sebagai berikut.
“yang dimaksud dengan urusan pemerintahan ialah kegiatan yang 1. Pemerintahan politik, atau pemerintahan eksekutif, atau
bersifat eksekutif.” Secara umum, “eksekutif” berarti policy making pemerintahan pemerintah, atau disingkat “pemerintahan”,
(executive officer adalah policy maker), sedangkan “administratif” yang dalam bahasa Inggris disebut government, dalam bahasa
berarti “objective, plan or action decision making”. Belanda regering atau bewindvoering, dan pemerintahan
nonpolitik, atau pemerintahan administratif, atau pemerintahan
G. Dasar-dasar Administrasi Negara teknis, atau disingkat “administrasi negara”, dalam bahasa
Inggris British civil service, dalam bahasa Inggris Amerika
Di dalam sambutan pemerintah mengenai Undang-Undang
administration, dalam bahasa Belanda openbaar bestuur
Nomor 5 tahun 1986 disebut, bahwa “Pemerintah diberi
government mengeluarkan political policies. Administration
wewenang untuk melakukan perbuatan tata usaha negara yang
mengeluarkan administrative policies.
dapat dikelompokkan dalam tiga macam perbuatan, yaitu:

Ilmu Administrasi Negara 159 160 Ilmu Administrasi Negara


2. Ilmu pemerintahan dalam arti luas terdiri atas: yang masing-masing merupakan pejabat penguasa atau pejabat
a. Ilmu pemerintahan yang merupakan bagian dari ilmu politik, pencipta policy politik) secara otomatis merangkap sebagai
b. Ilmu administrasi negara, yang merupakan bagian dari administrator negara. Mereka dibantu oleh aparat pejabat negeri
ilmu administrasi. beserta unit-unit pembantunya. Walaupun di atas kertas, aparatur
administrasi negara bersifat nonpolitik, dalam praktik, karena
Ilmu pemerintahan (dalam arti sempit), atau the science of
aparatur tersebut dipimpin oleh pemerintah, yang bersifat pejabat
government, merupakan bagian dari politikologi atau ilmu
politik aparatur administrasi negara tersebut merupakan bagian
politik. Ilmu pemerintahan adalah ilmu pengetahuan yang dari sistem politik negara. Administrasi negara tidak dapat
secara khas melakukan studi terhadap fungsi pemerintahan menghindar dari keinginan, aspirasi, dan tuntutan orang per
dalam suatu negara, terhadap struktur-struktur dan proses- orang, kelompok, dan pranata masyarakat, yang bergerak di dalam
proses kepolitikan yang terdapat di kalangan pejabat rangka sistem politik operasional.
pemerintah di dalam atau pada waktu mereka memberikan
arah pada jalan dan perilaku negara, baik intern dalam negeri Di Indonesia, administrasi negara Republik Indonesia
maupun ekstern luar negeri. dijalankan oleh ratusan ribu pejabat pemerintah/administrasi
negara yang masing-masing, secara akademik, disebut
Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa administrasi
administrator negara. Di dalam praktik, sebutannya berbeda-beda
negara mempunyai tiga arti utama, yaitu:
menurut posisi dan jabatan masing-masing: presiden, menteri,
1. sebagai salah satu fungsi pemerintah, sekretaris jenderal, direktur jenderal, inspektur jenderal, kepala
2. sebagai aparatur (machinery) dan aparat (apparatus) dari kepolisian republik Indonesia, jaksa agung, direktur (kepala
pemerintah, direktorat), kepala badan, kepala biro, kepala bagian, gubernur
3. sebagai proses penyelenggaraan tugas pekerjaan (kepala wilayah provinsi), kepala daerah tingkat I, bupati (kepala
pemerintah yang memerlukan kerja sama secara tertentu. wilayah kabupaten), kepala daerah tingkat II, sekretaris wilayah,
Administrasi negara, terutama dipergunakan dalam arti yang sekretaris daerah, kepala kanwil, kepala dinas daerah, camat
kedua dan ketiga yang dapat didefinisikan sebagai keseluruhan (kepala wilayah kecamatan), kepala desa, dan seterusnya.
dari struktur, unit organisasi, dan proses, yang di dalamnya terjadi Untuk menjalankan administrasi negara modern, setiap
keputusan-keputusan yang dinyatakan atau dianggap oleh negara administrator negara, memerlukan tujuh kategori ilmu (kemampuan)
sebagai mengikat semua pihak yang bersangkutan. dan pengetahuan, yakni sebagai berikut.
Keputusan-keputusan administrasi negara tersebut mengikat 1. Ilmu pimpinan organisasi, yang mencakup kemampuan
semua pihak yang bersangkutan, yang karena ikatan menentukan atau membuat strategi umum organisasi, policy
kemasyarakatannya, tidak dapat menghindarkan diri dari efeknya. umum organisasi, rencana induk organisasi, program jangka
Jadi, jika seorang meninggalkan masyarakat atau negara yang pendek dan panjang, peraturan, budget parsial, proyek, dan
bersangkutan, yang menjadi wilayah yurisdiksi administratif tahunan, dan pengembangan sumber daya manusia (human
seorang pejabat administrasi negara pengambil keputusan, orang resource development). Ilmu organisasi, khususnya organisasi dari
tersebut tidak bisa dikejar. Misalnya, seorang yang terkena tagihan suatu instansi pemerintahan, kemampuan mengembangkan
denda atau tagihan pajak, tidak dapat diapa-apakan lagi, sampai struktur dan proses organisasi pemerintahan, pembagian tugas
dia bisa kembali lagi. dan wewenang yang serasi, mengembangkan struktur informal
dan kebudayaan organisasi, pemeliharaan harmoni dan
Setiap pejabat pemerintah (presiden, menteri, direktur jenderal, pengendalian konflik dalam organisasi pemerintahan,
gubernur kepala wilayah, bupati kepala wilayah, dan sebagainya, penyesuaian formasi personal dan pengembangan rencana karier.

Ilmu Administrasi Negara 161 162 Ilmu Administrasi Negara


2. Ilmu informatika pemerintahan, kemampuan mengembangkan administrasi negara, ilmu politik pemerintahan, ilmu ekonomi
sistem tata usaha kantor yang efektif (sistem filing, sistem negara (political economy, staatshuishoudkunde), ilmu keuangan
dokumentasi dan kearsipan, sistem korespondensi, sistem negara (public finance, openbare financien), sosiologi pemerintahan,
komunikasi, sistem kesekretariatan) mengembangkan sistem dan psikologi sosial.
tata usaha keuangan instansi, sistem tata usaha kepegawaian
Pengembangan ilmu administrasi negara di Indonesia harus
instansi, sistem tata usaha materiil atau perbekalan instansi,
dilakukan dengan terus-menerus memantau keadaan masyarakat
sistem tata usaha perjalanan dinas, sistem pelaporan dinas, dan
Indonesia beserta perubahan-perubahannya yang terjadi, terutama
kemampuan mengembangkan sistem informasi manajemen.
yang bersifat budaya. Hal tersebut penting sekali karena di dunia,
3. Ilmu policy pemerintahan (political policies, dan administrative ilmu administrasi negara sangat kuat bersifat normatif dan
policies), yaitu kemampuan dan pengetahuan tentang proses preskriptif, sedangkan di Indonesia, nilai-nilai dan norma-norma
pengembangan dan penentuan berbagai policy (kebijaksanaan, masyarakat cenderung berubah dengan cepat dan beragam.
kebijakan) pemerintahan, dan proses-proses pengambilan
berbagai macam keputusan pemerintahan, penguasaan teori-
teori dan model-model keputusan pemerintahan, teori tentang H. Kedudukan Ilmu Administrasi Negara
tahapan-tahapan dalam proses pembentukan berbagai policy Karena menjalankan administrasi negara modern tersebut sulit,
menurut sektor kegiatan pemerintahan, dan teknik-teknik serta problema administratifnya (= pimpinan, organisasi, informasi,
taktik pengendalian situasi, baik yang menyangkut teknik- manajemen, operasi) banyak sekali, seperti yang telah diuraikan di
teknik manajemen maupun sistem-sistem budgeting. atas. Pada awal abad ke-20 lahirlah ilmu administrasi publik di
4. Ilmu manajemen pemerintahan, kemampuan menangani Amerika Serikat (yang dipelopori Woodrow Wilson pada tahun
masalah-masalah tugas pemerintahan dan mengambil 1887), sedangkan di Prancis, 10 tahun sebelumnya lahir ilmu
keputusan-keputusan yang setepat-tepatnya menurut berbagai administrasi umum (Henri Fayol).
persyaratan teknis, yuridis, psikologis, sosial-budaya, politis, Seperti telah dikemukakan di atas, ilmu administrasi negara
dan sebagainya, kemampuan mengurus berbagai urusan adalah bagian dari ilmu administrasi publik. Ilmu administrasi
pemerintahan, keuangan, pelayanan masyarakat, kepegawaian, publik terdiri atas ilmu administrasi nasional publik, yaitu = ilmu
perkantoran, kemampuan menjalankan kepemimpinan administrasi negara, dan ilmu administrasi internasional publik.
terhadap bawahan, memelihara disiplin kerja, menjaga
Dalam buku ini, ilmu administrasi negara diperlakukan sebagai
kebersihan, kerapian, dan kesehatan personal dan lingkungan,
cabang dari ilmu administrasi (Vide, jilid I dan jilid II). Cabang-
dan menjalankan public relations.
cabang lain dari ilmu administrasi adalah ilmu administrasi niaga
5. Pengetahuan hukum dan politik pemerintahan. (atau ilmu administrasi bisnis atau business administration,
6. Ilmu operasi kerja, kemampuan melakukan studi organisasi dan bedrijfskunde) dan ilmu administrasi internasional. Oleh karena ilmu
metode, mengembangkan pola layout (tata ruang) dan prosedur administrasi negara merupakan cabang dari ilmu administrasi,
kerja yang mendatangkan efisiensi, menentukan hardware dan semua prinsip dan teori umum mengenai administrasi dan
software kerja yang paling sesuai dengan situasi tugas dan manajemen pada umumnya berlaku pula bagi administrasi negara.
kondisi organisasi. Ilmu administrasi negara, seperti halnya ilmu administrasi pada
7. Aspek-aspek administrasi negara itu banyak sekali, sehingga umumnya, terdiri atas:
dalam kurikulum pendidikan administrasi negara modern perlu 1. ilmu administrasi negara deskriptif, yang secara analitis
dicantumkan mata kuliah bantuan, seperti ilmu hukum sistematis melukiskan keadaan administrasi negara yang ada,

Ilmu Administrasi Negara 163 164 Ilmu Administrasi Negara


2. ilmu administrasi negara eksplikatif, yang dengan menyusun kebijakan) itulah yang di dalam praktik kehidupan masyarakat
berbagai teori dan dalil mencoba menjelaskan mengapa sampai sehari-hari tidak jarang menimbulkan masalah yang pada
terjadi berbagai macam masalah dan keadaan; pokoknya bersifat administratif.
3. ilmu administrasi negara preskriptif dan normatif, yang melalui Dengan demikian, para administrator negara/kepala unit
berbagai studi (penyelidikan, penelitian, dan sebagainya) organisasi administrasi negara, terutama yang berhadapan
mencoba menyusun berbagai ajaran dan teori bagaimana langsung dengan warga masyarakat, pada umumnya harus
sebaiknya menangani berbagai problema dan keinginan atau menetapkan strategi dan policy administratifnya, misalnya
tujuan (Preskripsi berarti “resep”). mengenai pengairan, pertanahan, dan sebagainya.
Dalam ilmu administrasi, administrasi berarti pimpinan dan
pengendalian organisasi secara keseluruhan (administration is the I. Tingkatan-tingkatan Administrasi Negara
overall governance and control of an organization). Sehubungan
Administrasi negara, seperti telah diuraikan di atas, dijalankan
dengan pengertian administrasi tersebut, dari segi ilmu administrasi,
oleh semua pejabat pemerintah (yang secara otomatis merangkap
administrasi negara adalah pimpinan dan pengendalian suatu unit
sebagai pejabat administrasi negara) dan semua pejabat
organisasi administrasi negara secara keseluruhan. Definisi atau
administrasi negara murni (yang tidak mempunyai wewenang
rumusan tersebut tampaknya mudah, tetapi dalam praktiknya sulit
pemerintahan). Setiap pejabat pemerintah memimpin suatu unit
karena suatu negara besar seperti Negara Republik Indonesia
organisasi pemerintahan/administrasi negara, mulai yang besar
mempunyai ribuan unit organisasi administrasi negara yang besar
sampai yang sangat kecil. Lebih rumit lagi, sistem organisasinya
atau kecil. Dengan perkataan lain terdapat ribuan administrator
bermacam-macam, yakni:
negara, yang masing-masing menjalankan administrasi negara
1. sistem organisasi sentral, terdiri atas:
Republik Indonesia menurut kedudukan masing-masing di dalam
a. organisasi sentral langsung,
kerangka organisasi Negara Republik Indonesia. Kedudukan
b. organisasi dekonsentral.
administrator tersebut bertingkat-tingkat. Ada administrator yang
menjadi kepala “holding”, ada yang berkedudukan sebagai 2. sistem organisasi desentral, terdiri atas:
koordinator, ada yang berkedudukan sebagai kepala gabungan, a. desentralisasi (otonomi) fungsional (otorita, dan sebagainya),
ada yang berkedudukan sebagai kepala kantor besar membawahi b. desentralisasi teritorial,
berbagai kantor cabang. 3. desentralisasi sosial (daerah I, daerah II) terdiri atas:
a. tugas pembantuan (medebewind),
Kemudian, ada administrator negara yang menjalankan
b. otonomi penuh.
administrasi makro, administrasi meso, administrasi mini, dan
administrasi mikro, satu sama lain bergantung pada posisinya serta 4. sistem organisasi otonomi rural: desa.
sifat tugas dan fungsi unitnya yang dipimpin. Dalam buku ini, Setiap unit sistem organisasi pemerintahan tersebut terdiri atas
bahasan akan dititikberatkan pada administrasi negara mikro yang pejabat pemerintahan dan pejabat administrasi negara murni.
berada paling dekat kepada masyarakat atau rakyat biasa. Para Ratusan ribu orang pejabat administrasi negara murni tersebut
administrator negara tersebut, yang di dalam praktik juga berfungsi sebagai pejabat staf dari para pejabat pemerintah yang
berkedudukan sebagai (pejabat) pemerintah, bertugas menjalankan mempunyai wewenang pemerintahan dan policy politik. Pejabat
strategi dan policy-policy pemerintah, dan ikut aktif pemerintah (dalam arti sempit) merangkap sebagai pejabat
merencanakannya dan merumusnya. Policy-policy (kebijaksanaan, administrasi negara, namun tidak sebaliknya.

Ilmu Administrasi Negara 165 166 Ilmu Administrasi Negara


Pejabat-pejabat pemerintah tersebut bertingkat-tingkat atau administrnsi negaranya. Pejabat pemerintah dalam arti luas
kedudukannya: adalah semua pejabat yang oleh masyarakat umum dianggap
1. presiden sebagai yang mewakili pemerintah negara.
Pemerintah Pusat
2. menteri
3. direktur jenderal J. Peringkat Administrasi Negara Menurut Optiknya
4. gubernur kepala wilayah Pemerintah Provinsi Mengingat problema dan segi yang begitu banyak dari
administrasi negara, dan mengingat bahwa administrasi negara
5. pemerintah daerah I tersebut dijalankan oleh ribuan pejabat yang masing-masing
6. bupati kepala wilayah memimpin suatu unit organisasi administrasi negara besar,
Pemerintah Kabupaten setengah besar, atau kecil, kita melihat bahwa dalam suatu negara
7. pemerintah daerah II
besar seperti Negara Republik Indonesia, administrasi negara
8. camat kepala kecamatan tersebut, dari segi optiknya, dapat diklasifikasi menjadi 4 (empat)
Pemerintah Desa
9. kepala desa peringkat, yaitu:
1. administrasi negara makro dan maksi, yang dijalankan oleh presiden,
Dengan mengikuti kedudukan pemerintah, administrasi negara
yang menyangkut besaran-besaran kualitatif dan kuantitatif,
pun bertingkat-tingkat. Pejabat pemerintah (dalam arti sempit)
tanpa melihat individu atau badan yang berdiri sendiri;
adalah pejabat negara yang mempunyai wewenang politik negara,
artinya wewenang menetapkan peraturan atau ketentuan yang 2. administrasi negara meso, yang sifatnya koordinatif terhadap
berlaku bagi masyarakat umum secara mengikat (= mempunyai gabungan unit-unit organisasi administrasi negara, pengambilan
kekuatan undang-undang). Para pejabat tersebut mempunyai keputusan yang sifatnya kolektivitas bergabungan, dalam arti
kekuasaan atau wewenang politik untuk kepentingan negara. bahwa setiap keputusan kepala admisnistrasi meso berlaku
untuk seluruh gabungan unit yang dipimpinnya, dan tidak
Peraturan atau ketentuan regulatif dari seorang pejabat hanya untuk satu unit. Administrator negara meso adalah
administrasi negara hanya mempunyai daya laku intern, artinya menteri dan gubernur kepala wilayah provinsi sebagai
hanya berlaku terhadap pejabat-pejabat bawahannya, tidak penguasa tunggal.
berlaku terhadap warga masyarakat atau instansi luar karena
3. administrasi negara mini, adalah administrasi negara yang isinya
seorang pejabat administrasi negara tidak mempunyai kekuasaan
pepak (lengkap, segala jenis persoalan ada), namun dalam
atau wewenang politik, sehingga tidak boleh adu kekuatan dengan
skala kecil, misalnya administrasi yang dijalankan oleh camat
warga masyarakat.
kepala wilayah kecamatan;
Pejabat administrasi negara adalah pejabat yang hanya 4. administrasi negara mikro, adalah administrasi negara yang
mempunyai wewenang administrasi (negara). Keputusannya dijalankan oleh ribuan administrator negara yang masing-
hanya berlaku terhadap kasus tertentu sebagaimana diajukan masing memimpin unit organisasi administrasi negara
secara tertulis oleh seseorang (warga masyarakat) tertentu badan operasional-produktif (staff operation atau line operation).
tertentu, atau instansi tertentu.
Satuan organisasi administrasi negara mini dan mikro
Pejabat pemerintah (dalam arti sempit) harus selalu waspada jumlahnya ribuan, dan masalah-masalah pokok di dalamnya
jangan sampai mencampuradukkan sikap dan tindakan adalah strategi, policy, organisasi, sistem informasi, dan manajemen.
pemerintahannya dengan sikap dan tindakan administratifnya

Ilmu Administrasi Negara 167 168 Ilmu Administrasi Negara


Efisiensi administrasi Negara Republik Indonesia ditentukan
oleh mutu dan tingkat efisiensi ribuan unit organisasi administrasi
negara mini dan mikro tersebut di atas. Mereka, di antaranya para
kepala daerah, kepala sekretaris, kepala sekretariat, kepala biro,
kepala direktorat, kepala bagian, kepala dinas, kepala kecamatan,
kepala kelurahan, kepala desa, kepala rayon, dan sebagainya
adalah pelaksana dan penyelenggara segala yang menjadi
keputusan dan kehendak negara melalui pemerintah, yang
dinamakan keputusan dan kehendak pemerintah (yang bersifat
politik negara).

Ilmu Administrasi Negara 169 170 Ilmu Administrasi Negara


Dengan demikian, perkembangan ilmu pemerintahan dan
administrasi negara berlangsung sejalan dengan perkembangan
pranata dunia yang sekarang disebut “negara” (state, staat).
Ilmu pemerintahan dan administrasi negara yang sebaik-
baiknya sangat penting artinya bagi pendidikan dan latihan bagi
para kader organisasi pemerintahan dan organisasi administrasi
negara. Hal ini karena dalam setiap organisasi selalu terdapat
empat unsur, yaitu sebagai berikut.
1. Kader, ialah kelompok orang yang merupakan “otak” atau
“brains”, “jiwa” (spirit), dan “penggerak” (motive power) dari
organisasi, yang pada umumnya memahami dan setia kepada
A. Perkembangan Ilmu Administrasi Negara pimpinan organisasi mengenai filsafat atau pandangan tentang
tujuan-tujuan organisasi yang harus dicapai, dan dalam
Ilmu administrasi negara yang kita kenal dan dikembangkan praktik merupakan pemegang kekuasaan dan policy makers.
sekarang di Indonesia, berasal dari Amerika Serikat, seperti yang
2. Hierarki, yang menempatkan orang-orang menurut tertib
akan dibentangkan di bawah. Perkembangan dari yang masa kini
tertentu, dan memberi struktur pada birokrasi organisasi yang
disebut ilmu pemerintahan atau ilmu administrasi negara selalu
mendatangkan keteraturan mekanisme kerja, disiplin, dan
mengikuti perkembangan sifat dan tujuan negara yang
stabilitas dalam kehidupan organisasi.
bersangkutan, atau dengan perkataan lain, mengikuti
perkembangan tipe negara yang bersangkutan. 3. Kebudayaan (culture), seperangkat nilai, norma, dan opini yang
menentukan gaya hidup organisasi.
Sejak dahulu, misalnya, pada zaman kerajaan, para raja,
sebagai kepala negara dan pemerintahan, selalu didampingi oleh 4. Market, yakni seperangkat tuntutan, permintaan, dan desakan
ahli-ahli “pemerintahan negeri (land) dan pengurusan praja lingkungan atau situasi yang memengaruhi dan mendorong
(country)” yang memperoleh keahliannya melalui pendidikan dan organisasi untuk berkembang ke arah tertentu, sambil
pengalaman menurut sistem yang berlaku pada waktu itu, yang menentukan biaya “transaksi-transaksi” dan “operasi-operasi”
pada umumnya bersifat individual dan personal. Mengingat sifat organisasi.
keadaan dan kebudayaan pada zaman itu, pada umumnya mereka Pada saat ini, semua negara merupakan organisasi seperti yang
adalah ahli nujum, ahli filsafat, ahli keprajaan, dan ahli perang. digambarkan di atas. Dengan mengikuti pandangan Profesor C.van
Mereka memperoleh kepandaian atau keahlian di perguruan Vollenhoven, saya melihat adanya lima tahapan di dalam
(teman pesantren yang menerima murid secara selektif sekali dan perkembangan negara sehingga menjadi organisasi modern yang
sangat terbatas jumlahnya) yang diselenggarakan oleh seorang
kita kenal sekarang, yaitu negara yang masih merupakan “negeri”
guru yang mudah mengundurkan diri dari jabatan aktif. Jika
dan menguasai kawasan tanpa batas tertentu.
rajanya pandai dan bijaksana, yang menjadi Patih (perdana
menteri, kepala administrasi negara) adalah seorang yang serba Cirinya:
bisa dan berwibawa (misalnya: Patih Gajah Mada): ahli politik, ahli 1. ada raja, atau kepala suku yang menyebut dirinya “raja”, dan
pemerintahan, ahli praja, ahli perang, dan ahli ramal (gouverner berkuasa tanpa sistem yang rasional;
e’est prevoir, pemerintahan adalah melihat ke depan, ke zaman 2. tidak ada wilayah kekuasaan yang tertentu;
yang akan datang) sekaligus.

Ilmu Administrasi Negara 171 172 Ilmu Administrasi Negara


3. tidak ada pemerintahan yang berdasar atas suatu hukum, 4. ada peradilan kerajaan yang tertentu, dengan hakim-hakim
hanya ada kekuasaan berdasarkan kekuatan untuk bertindak yang terdidik atau profesional;
dan penguasaan; 5. ada aparat pemerintahan yang merangkap sebagai aparat
4. tidak ada angkatan perang yang berdisiplin teratur; kepolisian kerajaan;
5. tidak ada kas harta kekayaan kerajaan tertentu. 6. ada angkatan perang yang teratur, terdidik secara profesional,
dan berdisiplin tertentu;
Semua kerajaan pada masa lampau mulai dengan bentuk
“negeri” seperti tersebut di atas, negara “kerajaan berkawasan”. 7. ada kas dan fiskus kerajaan berdasarkan sistem perpajakan
tertentu.
Cirinya:
1. ada raja yang berkuasa, dengan diresmikan atau dinobatkan Sebagian besar kerajaan di Eropa antara 1650–1850, dan
oleh pendeta agama, dan diakui oleh raja-raja lain dengan kerajaan Negara Indonesia (1866 -1942) yang disebut Hindia-
pertukaran duta. Belanda termasuk tipe negara nasion (nation state). Tipe negara nasion
mulai lahir di Eropa dengan adanya “gerakan nasionalisme”,
2. raja menganggap dirinya sebagai pemilik kerajaan beserta
kurang lebih tahun 1840 -1870.
kerabatnya, dan memerintah secara tunggal dan mutlak;
Cirinya:
3. ada angkatan perang yang setia kepada raja, teratur, dan
berdisiplin; 1. ada konstitusi negara yang dicipta melalui semacam forum
permusyawaratan
4. ada staf pemerintahan, dengan punggawa-punggawa yang
berkedudukan dan berfungsi bersama komandan pasukan 2. rakyat, yang bertindak atas nama nasion, yakni rakyat negara
angkatan perang; yang telah sadar budaya (cultuurbewust) dan sadar politik
(politiek bewust);
5. ada kas harta kekayaan kerajaan (treasury) dan sistem
pungutan pajak, upeti, cukai, dan sebagainya yang teratur; 3. negara adalah milik nasion, dan pada prinsipnya
diselenggarakan oleh nasion;
6. tidak ada hukum legislatif dengan rakyat, hanya dengan
dewan penasihat raja; 4. jika ada raja, raja diikat pada konstitusi;
7. tidak ada “wilayah kerajaan” tertentu, dengan batas-batas 5. semua kekuasaan dijalankan oleh badan, dewan, instansi, atau
tertentu. pejabat negara mana pun, secara langsung atau tidak
langsung, berasal dari konstitusi negara;
Semua kerajaan di Indonesia sampai tahun 1800 termasuk tipe
6. semua hukum, undang-undang, dan ketentuan pungutan
ini, kecuali yang sudah ditentukan batas-batasnya oleh Kompeni
barang atau uang, berasal dari konstitusi negara.
(VOC), negara “kerajaan teritorial berdaulat”.
Cirinya: Semua negara anggota Perserikatan Bangsa-Bangsa pada saat
ini umumnya merupakan negara nasion. Negara nasion modern:
1. ada raja yang berkuasa atas wilayah tertentu dan dengan
Hanya, negara-negara maju pada saat ini yang merupakan negara
batas-batas tertentu yang diakui oleh negara-negara lain yang
nasion modern.
berdaulat;
Cirinya:
2. raja berdaulat atas wilayah tersebut beserta penghuni dan isinya;
1. negara merupakan organisasi modern, yang sudah merupakan
3. ada hukum legislatif kerajaan tertentu tanpa persetujuan atau
sistem dengan struktur dan mekanisme yang tegas dan
keikutsertaan rakyat, dengan parlemen yang tidak dibentuk
berfungsi secara efektif;
melalui pemilihan umum;

Ilmu Administrasi Negara 173 174 Ilmu Administrasi Negara


2. para warga negara berpikir, hidup, dan bersikap seperti warga a. yang lulus pendidikan akademik (sarjana),
pemilik negara (pemegang saham) negara, yang ikut b. yang pernah mengikuti pendidikan yang bersifat akademik,
bertanggung jawab atas jalannya negara dan nasib negara; c. yang lulus ujian masuk untuk menjadi pegawai negeri.
3. negara berkedudukan dan berfungsi sebagai organisasi serba Di pihak lain, kerajaan-kerajaan Indonesia yang ada pada
usaha bangsa (politik, ekonomi, kebudayaan, ilmu waktu itu, pada umumnya mengembangkan ilmu dan pendidikan
pengetahuan, tehnologi, dagang, dan sebagainya); pemerintahan masing-masing secara tradisional, berdasarkan kitab-
4. legislasi, pemerintahan, dan yudikasi berlangsung secara kitab yang bisa diselamatkan dan ajaran-ajaran yang dialihkan
konstitusional, sistematis, dan rasional, bebas dari segala bentuk secara turun-menurun. Yang sangat maju adalah, antara lain, ilmu
diskriminasi di antara warga negaranya; pemerintahan yang dikembangkan di Mangku Negaran, terutama
5. negara bersifat sekularistis, dengan tujuan-tujuan yang bersifat dengan dan sesudah pemerintahan Sri Mangku Negara IV, yang
materialistis. terkenal filsafat hidup modernnya melalui karya Wedotomo. Jika
ajaran yang terdapat di dalamnya ditafsirkan secara luas,
Ilmu pemerintahan modern mulai dikembangkan di Indonesia
Wedotomo mengajarkan prinsip bahwa setiap pejabat
dan di kalangan pejabat bangsa Eropa sejak tahun 1806, pada
pemerintahan, jika ingin baik penunaian tugasnya, harus memiliki
waktu Gubernur Jenderal Janssen mengadakan kursus
syarat Triprakoro (tiga hal), yakni wirya (berani, gagah, bijaksana),
pemerintahan yang pertama untuk mendidik para bekas pegawai
VOC, dan mencoba mengubah sikap mental mereka dari pegawai winasis (pandai, cerdas, ahli), dan harta (mempunyai pendapatan
perusahaan dagang menjadi pegawai negeri. Hasilnya sangat atau harta kekayaan yang cukup).
menyedihkan, sebab sikap santai dan korupnya tetap ada. Modernisasi sistem dan ilmu pemerintahan di Indonesia
Gubernur Jenderal Daendels menempuh jalan militerisasi di dimulai dengan kalangan pejabat-pejabat pamong praja Belanda
dalam mengembangkan aparatur administrasi negaranya, yang yang sejak tahun 1843 direkrut dari lulusan Akademi
bersifat tegas dan keras dalam penunaian tugas, penegakan Pemerintahan Kerajaan di Delft. Sistem pendidikan di Akademi
disiplin, serta pendidikan dan latihan. Pemerintahan Kerajaan di Delft diselenggarakan secara disiplin
militer, tidak hanya karena tempat pendidikan kemiliteran, tetapi
Raffles tidak melanjutkan jiwa dan sistem Daendels yang juga karena keadaan di berbagai wilayah Indonesia penuh dengan
bersifat militer. Raffles menghendaki pemerintahan sipil yang ketegangan dan suasana peperangan. Para siswanya berpakaian
demokratis, yang membawahi segala-galanya. Pada prinsipnya, seragam, dan program kehidupan asrama sehari-hari seperti
pemerintahannya bersifat sipil, yang menjalankannya adalah militer. Pendidikan di Delft ditutup pada tahun 1864, dan diganti
perwira-perwira militer Inggris, yang memimpin pejabat-pejabat
dengan pendidikan dan ujian “Groot Ambtenaarsexamen”
sipil Belanda dan Indonesia.
(Pendidikan dan Ujian Pejabat Negeri Utama). Pendidikan
Belanda yang kembali berkuasa pada tahun 1816, mendatangkan persiapannya diselenggarakan di Leiden dan di Delft.
kader pejabat sipil dan militer dari negeri Belanda, dan dengan Kurikulumnya senada atau sejiwa dengan pendidikan ilmu
instruksi Gubernur Jenderal van der Capellen pada tahun 1819, administrasi negara gaya Eropa Barat di waktu itu.
mereka mendidik pejabat-pejabat sipil di Indonesia melalui sistem
Di Eropa, yang berkembang paling maju adalah ilmu
magang sesudah calon-calonnya lulus sekolah pendidikan umum.
pemerintahan di Prancis dan Prussia (Jerman), terutama didorong
Calon-calon yang lulus dari Sekolah Militer di Semarang (didirikan
oleh kemajuan-kemajuan revolusioner pada abad ke-17 dan
tahun 1818) diwajibkan mengikuti kursus Bahasa Jawa yang
berikutnya di bidang organisasi kemiliteran. Dengan bantuan
diadakan di Solo pada tahun 1832. Pada tahun 1825, para pejabat
negeri sipil diklasifikasi menjadi tiga golongan, yakni: teknik-teknik birokrasi, seperti standardisasi, hierarkisasi, dan

Ilmu Administrasi Negara 175 176 Ilmu Administrasi Negara


formalisasi, organisasi angkatan perang dirombak menjadi Amerika Serikat sejak tahun 1887, dengan menolak pandangan
organisasi skala besar yang rapi, teratur, dan berdisiplin. Jiwa yuridis-formal yang berkembang, terutama di Prancis dan di negeri
organisasi inilah yang kemudian menyebar ke segala lapisan dan Belanda dulu.
golongan masyarakat Eropa sehingga rakyat dan orang Eropa Sistem APBN (Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara)
terbiasa hidup teratur dan berdisiplin hingga sekarang. Selain itu, kita dan di negara-negara Eropa hingga sekarang masih bersifat
kemajuan di bidang organisasi skala besar membuat raja-raja di kameralistis. Para kameralis (ahli kameralistik) pada abad ke-18
Eropa mampu mengembangkan sistem pemerintahan sentral, dengan mempergunakan konsep pemerintahan normatif, yang
menundukkan segala macam kepentingan dan kekuasaan lokal dimaksudkan untuk mengurus negara secara ekonomis dan
yang bersifat tradisional. Dengan demikian mempercepat proses efisien, demi kemakmuran dan kesejahteraan rakyat kerajaan.
modernisasi masyarakat dan negara. Di Prancis, kesatuan Akan tetapi, di dalam praktik mereka tidak berhasil karena para
masyarakat lokal yang kemudian berkembang menjadi kanton raja lebih sibuk memikirkan pengembangan kekuatan dan
(kecamatan), arondisemen (distrik), dan departemen (provinsi), dan kekuasaan mereka, berikut pengembangan kekuatan daripada
sebagainya, dipimpin oleh pejabat-pejabat pusat yang pada aparatur pemerintahan.
umumnya menjalankan tata usaha negara (pengumpulan data
secara sistematis bagi pemerintah pusat, registrasi kependudukan, Di Prancis, titik berat pendidikan para fungsionaris
pemerintahan diletakkan pada pendidikan yuridis (pendidikan
perkawinan, kelahiran, kematian, pengumpulan data statistik,
hukum), sedangkan keahlian pemerintahan diperoleh melalui
pemberian surat keterangan penduduk, dan sebagainya).
praktik dan permagangan. Karena negeri Belanda pernah dijajah
Di Prussia terdapat perkembangan yang mirip dengan Prancis dan pengaruh sistem serta jiwa pemerintahan Prancis agak
pembentukan pejabat perwakilan raja dan semacam kantor kuat, efeknya tampak pada sistem pendidikan hukum dan
pemerintah yang diselenggarakan oleh fungsionaris-fungsionaris pemerintahan mereka, termasuk di Indonesia sebelum Perang
yang ahli ilmu kameralistik. Kommissurinlen dan Kammern di bawah Dunia II.
raja-raja Prussia, Friedrich Wilhelm (1640–1688) dan Fritdrich
Perkembangan di Inggris dan Amerika Serikat berbeda dengan
Wilhelm I (1713–1740) dijalankan oleh korsa fungsionaris-
di Prancis dan Prussia yang lambat laun lebih bersifat yuridis-
fungsionaris profesional yang memperoleh pendidikan ilmu
formal, dan kurang mengikuti perkembangan ilmu-ilmu ekonomi
kameralistik atau kameralwissenschaft di Universitas Frankfurt dan
dan statistik. Di Inggris berkembang sistem birokrasi yang
Halle. Mereka menjalankan dekrit-dekrit raja di bidang finansial-
dijalankan oleh fungsionaris yang mempunyai jiwa setia, integritas,
ekonomis dan kemiliteran. Guru besar Kameralwissenschaft yang
dan keahlian tinggi. Lambat laun, mereka merupakan suatu civil
termashur antara lain Professor Gottlob von Justi dan Professor
service yang menjadi kebanggaan karena tidak mudah untuk
Freiherr von Sonnenfels. Para Kameralis, pejabat-pejabat di
diterima dari kalangan mereka, apalagi untuk mencapai posisi
Kommis-sariaten dan Kammer memperoleh pendidikan dalam ilmu yang top. Mereka diikat suatu kode kehormatan dan kode etik yang
keuangan negara, ilmu perpajakan, ilmu statistik, dan ilmu tertib ketat sekali, dan dedikasi mereka pada tugas negara mati-matian.
administrasi. Ilmu kameralistik adalah ilmu pengumpulan Hingga sekarang, di beberapa negara bekas jajahan Inggris tradisi
informasi secara sistematis tentang peranan dan kegiatan aparatur civil service masih dipertahankan dengan rasa bangga.
pemerintahan di tengah-tengah kehidupan masyarakat:
Kameralistik di Jerman inilah kemudian, setelah dikembangkan dan Berbeda halnya dengan perkembangannya di Amerika Serikat,
dimodernisasi lebih lanjut, dioper idenya oleh Woodrow Wilson ketika Presiden Jackson (1828-1836) memperhebat spoils system.
untuk memperjuangkan suatu “Science of Administration” di Posisi-posisi penting dalam pemerintahan diberikan kepada kawan-
kawan dan simpatisan-simpatisan partai yang memberikan

Ilmu Administrasi Negara 177 178 Ilmu Administrasi Negara


dukungan finansial. Dengan Pendleton Act 1883, sesudah Pada tahun 1910 didirikan Osvia baru di Serang, Madiun,
pembunuhan terhadap Presiden Garfield pada tahun 1881 oleh Blitar, Makassar (Ujung Pandang), dan Bukit Tinggi. Di bagian
seorang yang frustrasi karena gagal dalam upayanya ikut menikmati persiapan dilakukan penyempurnaan dari apa yang telah diperoleh
spoils system, dibentuklah civil service seperti di Inggris berdasarkan di Sekolah Dasar (ELS, HIS). Di bagian pertama diberikan bahasa
keahlian profesional, di bawah pimpinan dan pengawasan Civil Belanda, bahasa Melayu, bahasa daerah, geografi, sejarah, ilmu
Service Commission. Dari syarat-syarat profesional yang ditetapkan alam, matematika, ilmu menggambar. Di bagian kedua pengantar
oleh Undang-Undang Civil Service itu, Woodrow Wilson pada tahun ilmu hukum, hukum tata negara, hukum administrasi negara, ilmu
1887 mulai memperjuangkan adanya ilmu administrasi negara ekonomi negara, asas-asas ilmu pemerintahan/administrasi negara,
dengan memodernisasikan ilmu kameralistik dari Prussia, dan geodesi, topografi, ilmu pertanian, dan ilmu ekonomi pertanian.
menolak pendekatan yuridis-formal yang berkembang di Eropa Pada tahun 1914 didirikan bestuursschool (sekolah ilmu
Kontinental seperti yang telah saya kemukakan di atas. Aliran ilmu pemerintahan) di Jakarta. Syarat penerimaan bagi mahasiswa
administrasi negara dari Amerika Serikat inilah yang kemudian bangsa Belanda adalah lulus HBS (SMA Belanda), dan bagi
masuk di Indonesia sejak tahun lima puluhan, dan berkembang mahasiswa bangsa Indonesia adalah lulus ujian saringan
hingga sekarang, dengan modifikasi-modifikasi secukupnya. Departemen Dalam Negeri. Lama studi dua tahun dengan
Dalam buku ini, saya mencoba mengintegrasikan kedua aliran kurikulum bahasa Belanda, bahasa Inggris, hukum tata negara,
tentang ilmu pemerintahan tersebut, dengan aliran ketiga yang hukum administrasi negara, hukum pidana ilmu ekonomi negara,
bersifat asli Indonesia (yaitu ilmu kepamongprajaan), mengingat ilmu pertanian, ilmu bangunan gedung, sistem pengairan dan
bahwa peninggalan sejarah yang sudah berakar dalam konstruksi jalan, ilmu kesehatan masyarakat. Pada tahun 1928,
kebudayaan masyarakat Indonesia tidak bisa diabaikan begitu saja. sekolah-sekolah Osvia secara bertahap dihapus, diganti dengan
Di pihak lain, aliran public administration dari Amerika Serikat MOSVIA di Magelang dan Bandung, dengan menerima lulusan
MULO (SMP) dengan lama studi tiga tahun dan program studi
memberikan perspektif yang lebih banyak untuk pengembangan
yang cukup berat.
dan modernisasi sistem dan ilmu pemerintahan di Indonesia. Jika
kita kembali meninjau keadaan Indonesia pada akhir abad ke-19, Di samping itu, banyak pula putra-putra Indonesia yang lulus
bagi putra bangsa Indonesia, pendidikan pemerintahan dan dari studi fakultas hukum dan atau fakultas indologi di Universitas
administrasi negara modern dimulai dengan pendirian Osvia Leiden atau Universitas Utrecht di negeri Belanda.
(Opleidingsschool voor Indonesische Ambtenaren) pada tahun 1908 di Pada tahun 1938, bestuursschool ditingkatkan menjadi
Bandung, Magelang, dan Probolinggo. “Ambte-naar” berarti bestuursa-cademie dan digabung dengan sekolah tinggi (kemudian
“pejabat negeri” bukan pegawai negeri. Education and Training fakultas) hukum (Universitas Indonesia) di Jakarta. Pada tahun
School for Indonesian Civil Servants (OSVIA) adalah hasil 1941 dibuka pula fakultas indologi.
organisasi “Hoofdenschool” (Sekolah untuk para kepala) yang Demikianlah sistem pendidikan ilmu pemerintahan dan
didirikan pada tahun 1880 di Bandung, Magelang, dan administrasi negara di Indonesia sampai tentara Jepang masuk
Probolinggo. (Maret 1942).
Program pendidikan di Osvia terdiri atas tiga bagian:
1. Bagian Persiapan, dua tahun studi, yang diterima adalah
B. Aspek Ilmu Administrasi Negara
lulusan ELS (Europese Lagere School) atau lulusan HIS
(Hollands Inlandse School). Perkembangan pandangan tentang perikehidupan kenegaraan
2. Bagian Pertama, tiga tahun studi. di Indonesia sangat dipengaruhi, baik oleh peristiwa-peristiwa
3. Bagian Kedua, dua tahun studi. yang terjadi di Eropa Barat di bidang ketatanegaraan, terutama

Ilmu Administrasi Negara 179 180 Ilmu Administrasi Negara


dalam abad ke-19 dan dalam paruh-abad ke-20 sebelum perang bagian dari ilmu ekonomi politik (political economy), yakni
dunia II, maupun oleh perkembangan di bidang ilmu pemerintahan cabang ilmu ekonomi baru yang dikembangkan bersama oleh
dan administrasi negara. ahli-ahli ekonomi dan politik dengan menempatkan
pemerintahan dan policy ke dalam suatu cost-benefit perspective.
Di atas dikemukakan bahwa dalam buku ini, saya mencoba
Hal yang harus dibahas adalah organisasi finansial penguasa-
mengintegrasikan tiga aliran mengenai ilmu pemerintahan dan
penguasa pusat, daerah dan desa, serta proses-proses
administrasi negara, di antaranya, dua aliran dari luar, yakni:
pengambilan keputusan mengenai penerimaan dan
1. yang berasal dari Eropa Barat melalui Belanda, pengeluaran di lingkungan instansi pemerintah (penguasa),
2. yang berasal dari Amerika Serikat melalui program bantuan instansi semipemerintah, dan lembaga-lembaga yang disubsidi
pemerintah Amerika Serikat sejak tahun lima puluhan. oleh pemerintah.
Aliran ketiga adalah yang asli Indonesia, berasal dari ilmu Di samping itu, hal penyesuaian anggaran resmi (yang
pemerintahan kerajaan Majapahit dan selanjutnya, yakni aliran telah ditetapkan oleh undang-undang) kepada penyelenggaraan
ilmu pamong praja, yang hingga kini terus dikembangkan di praktik, dan hubungan-keuangan antara berbagai lapisan atau
lingkungan Departemen Dalam Negeri karena ternyata di dalam tingkatan instansi-instansi pemerintah.
praktik paling cocok untuk wilayah pedesaan. Filsafat ilmu
2. Ilmu hukum administrasi negara
pamong praja bahwa rakyat Indonesia, terutama di daerah rural Yang harus dibahas adalah hukum mengenai organisasi
(daerah pedesaan), yang tidak dapat atau tidak mau menerima pemerintahan (administrasi negara), pembagian wewenang
gaya pikir dan gaya hidup modern, menghendaki adanya sebagai salah satu instrumen yuridis untuk mengembangkan
pengayoman dan bimbingan yang tulus, jujur, dan penuh rasa dan menjalankan policy pemerintah, penetapan-penetapan
pengertian dari para pejabat pemerintah (pejabat pamong praja (beschikkingen), dan perlindungan hukum warga dan badan
terutama) yang bersangkutan. Sifat lugu, jujur, patuh kepada masyarakat terhadap perbuatan pejabat penguasa. Demikian
pembesar, dan sikap khas ketimuran rakyat Indonesia asli ini akan pula, perlu dibahas hal hak-hak dan kewajiban-kewajiban
mengakibatkan rakyat yang bersangkutan menjadi tertutup hukum pejabat penguasa dan pihak warga/badan masyarakat
jiwanya, mencari jalan hidup sendiri, walaupun penuh dalam berbagai macam transaksi. Dalam kaitan ini, perlu
penderitaan, dan tidak menghiraukan atau menghiraukan dibahas pula prinsip-prinsip dasar pemerintahan dan
peraturan-peraturan pemerintah sebanyak-banyaknya. administrasi negara yang sehat.
Inti ilmu administrasi negara Indonesia modern diambil dari 3. Sosiologi pemerintahan
ajaran-ajaran yang berasal dari Amerika Serikat, yakni public and Yang harus dibahas adalah sosiologi pemerintahan rural dan
business administration, management science, policy science, dan sosiologi pemerintahan urban. Pada keduanya, sorotan dan
sebagainya. Tambahannya diambil dari ajaran-ajaran yang berasal kupasan dilakukan terhadap kelangsungan proses pemerintahan
dari Indonesia, dan dari Eropa Barat, terutama Belanda dan dan struktur pemerintahan dalam berbagai konteks. Dalam
Prancis, yakni berupa ilmu-ilmu aspek administrasi negara tertentu. bahasan sosiologi pemerintahan rural, perhatian harus
Adapun ilmu-ilmu aspek administrasi negara Indonesia yang diberikan pada pengaruh agama lokal, adat, dan hukum adat,
terpenting adalah sebagai berikut. terhadap struktur organisasi dan proses pemerintahan.
Mengingat sangat luasnya wilayah Indonesia, tiap-tiap fakultas
1. Ilmu keuangan negara (public finance) (universitas) di berbagai tempat di Indonesia terpaksa memberi
Ilmu keuangan negara adalah ilmu keuangan mengenai aspek- perhatian yang besar pada sifat agama lokal, adat, dan hukum
aspek finansial dari administrasi negara, dan merupakan adat setempat.

Ilmu Administrasi Negara 181 182 Ilmu Administrasi Negara


4. Ilmu ekonomi pembangunan pengaruhnya. Lingkungan tersebut terdiri atas negara-negara
Setiap pejabat pemerintah/administrasi negara harus luar yang “menaruh minat” terhadap Indonesia, baik dalam
mempunyai pengetahuan ekonomi yang cukup memadai arti politik, ekonomi, perdagangan, agama, maupun
dengan kedudukannya, walaupun hanya bersifat dasar. Pada kebudayaan. “Minat” tersebut memengaruhi perkembangan
saat ini, yang paling cocok bagi Indonesia, sebagai negara yang keadaan politik, ekonomi, perdagangan, hukum, agama,
sedang berkembang (developing country), adalah ajaran dan kebudayaan, dan pendidikan di Indonesia pada umumnya, dan
teori ilmu ekonomi pembangunan. Hal ini karena teori ekonomi menimbulkan problema yang harus dihadapi dan ditangani
modern yang dikembangkan dan diajarkan di negara Barat oleh pemerintah Indonesia yang mana pun. Dalam menangani
sekarang sudah tidak bisa diterapkan di Indonesia karena masalah tersebut, pemerintah Indonesia dari masa ke masa
struktur dan budaya masyarakatnya sangat jauh berbeda. berubah filsafat atau ideologi, yang membawa akibat
Hanya guru-guru besar dan pakar ekonomi internasional kita bermacam-macam bagi struktur dan fungsi pemerintahan.
yang harus mengikuti perkembangannya di dunia Barat. Bagi
pejabat pemerintah Indonesia di tingkat rural, ajaran dan teori C. Kerja Administrasi Negara
ekonomi Barat tersebut masih kurang relevan dan bisa
Pada pokoknya, administrasi negara adalah “administrasi” dari
menyesatkan. Teori Adam Smith mengenai kemakmuran
“negara” sebagai suatu organisasi modern. Dengan kata-kata
bangsa mungkin perlu dikaji ulang. Masyarakat Barat, sebagai
sederhana, “administrasi” di sini berarti “mengurus” atau
salah satu akibat dari revolusi di bidang teknologi, moneter,
“pengurus”, dalam bahasa Inggris Amerika administration dalam
dan informatika yang berlangsung di sana makin lama semakin
artian that part of the Government which manages public affairs, atau
jauh berbeda dari masyarakat Asia, baik dalam struktur
dalam bahasa Belanda besturen atau bestuur. Dengan perkataan lain,
maupun budaya. Frustrasi sosial-ekonomi-politik dan budaya administrasi negara adalah “pengurusan” atau “pemerintahan”
bermunculan, membuat tugas para pejabat pemerintah makin negara sebagai suatu organisasi modern.
berat. Hal ini karena bank-bank maju (Barat dan Jepang) selalu
melakukan ekspansi kebudayaannya ke seluruh dunia, Administrasi (administration) sebenarnya mempunyai banyak
sedangkan masyarakat negara yang belum maju, secara mental arti. Tiga arti utama administrasi adalah:
dan budaya, berada dalam keadaan tidak siap untuk menerima 1. administrasi merupakan sistem pimpinan suatu organisasi
atau mencerna perubahan yang ditimbulkannya. Masalah bidang urusan atau usaha, merupakan fungsi utama
sosial, mental dan budaya harus dibahas pula dalam sosiologi administrator. Intinya adalah manajemen;
pemerintahan. 2. administrasi merupakan sistem informasi untuk mengendalikan
5. Sejarah politik Indonesia situasi, keadaan, atau organisasi. Inti dari administrasi sebagai
sistem informasi pengendali keadaan adalah tata usaha;
Teori dan metode analisis politikologi (ilmu politik)
dipergunakan untuk membahas perkembangan politik dan 3. administrasi merupakan proses kerja sama antara dua orang atau
pemerintahan di Indonesia sejak tahun 1800, yakni sejak lebih secara tertentu untuk menyelenggarakan tercapainya tujuan
Indonesia merupakan negara kesatuan dengan wilayah sebesar bersama yang tertentu pula. Intinya adalah decisions making.
sekarang. Masalah-masalah pemerintahan dan politik yang Ketiga arti administrasi tersebut tercermin dalam tiga artian
dihadapi oleh penguasa Indonesia sepanjang masa (terlepas utama administrasi negara, yakni:
dari ras atau kebangsaan) secara generik (menurut jenisnya), 1. administrasi negara sebagai fungsi pemerintah untuk mengurus
sebenarnya sama. Perbedaannya terletak pada perubahan yang atau menangani urusan-urusan kenegaraan (publik) secara
terjadi pada lingkungan (environment, omgeving) beserta tertentu;

Ilmu Administrasi Negara 183 184 Ilmu Administrasi Negara


2. administrasi negara sebagai aparatur dan aparat pemerintah mengepalai, memimpin, dan merangkap sebagai
sebagai suatu organisasi untuk mengendalikan keadaan “administrator” suatu unit administrasi negara, besar, setengah
pemerintahan negara; besar, atau kecil, bergantung pada kedudukan pejabat
3. administrasi negara sebagai proses penyelenggaraan berbagai pemerintah yang bersangkutan. Akan tetapi, yang disebut top
tugas dan urusan pemerintah secara terorganisasi, sistematis, administrator adalah presiden, menteri, sekretaris jenderal
metodis, dan teknis. departemen, direktur jenderal, inspektur jenderal, dan kepala
lembaga pemerintah non departemen (LPND).
Dalam administrasi negara, negara dianggap sebagai suatu
organisasi modern. Dalam negara nonmodern, negara yang belum 3. Administrasi negara bisa diartikan sebagai proses. Administrasi
merupakan organisasi modern, yang lebih bersifat negeri daripada negara merupakan proses penyelenggaraan urusan-urusan
negara, dapat dikatakan tidak termasuk administrasi negara negara dan pemerintah secara teknis, suatu proses yang tiada
sebagaimana yang kita maksud dalam buku ini. Oleh sebab itu, di henti-hentinya (never ending process).
bagian-bagian wilayah Indonesia, yang masyarakatnya belum Dengan demikian, administrasi negara tidak mengenal dimensi
cukup mampu hidup dan berpikir secara teratur rasional, sistem waktu seperti, misalnya, legislasi (Perundang-undangan) dan
dan pola administrasi negara Indonesia tidak bisa berfungsi yudikasi (peradilan) yang setiap kali melakukan kegiatan dalam
sebagaimana mestinya. suatu kurun, babak, atau periode waktu tertentu.
Organisasi modern adalah organisasi yang memiliki anggaran Karena negara sebagai organisasi besar terdiri atas ribuan unit
dasar atau konstitusi, maksud dan tujuan yang jelas, struktur dan suborganisasi dan subsuborganisasi, dan seterusnya, yang semakin
mekanisme yang dikembangkan secara sistematis dan berencana lama makin kecil sehingga ke organisasi desa dan organisasi dusun
rasional, agar mampu melakukan “produksi” segala sesuatu yang
atau organisasi urusan pemerintah desa, di dalam praktik,
dikehendaki atau dibutuhkan menurut perhitungan pimpinannya
administrasi negara tersebut dijalankan oleh ratusan ribu pejabat
dan atau para anggotanya.
pemerintah atau pejabat administrasi negara pada semua tingkatan
Saya ulangi lagi, bahwa ada tiga arti utama administrasi (nivo, level) dan eselon, mulai presiden sampai pejabat pada
negara yang berkaitan satu sama lain, sehingga setiap kali tingkatan yang paling rendah. Setiap pejabat secara akademik
menyebut “administrasi” atau “administrasi negara”, yang disebut administrator negara. Akan tetapi, di dalam praktik sehari-
dimaksud adalah salah satu dari tiga artinya yang utama tersebut, hari, sebutannya sesuai dengan posisi dan jabatannya, misalnya
atau kombinasi dari dua artinya, atau kombinasi dari ketiga presiden, menteri, kapolri, jaksa agung, sekretaris jenderal, direktur
artinya, yaitu sebagai berikut. jenderal, inspektur jenderal, kepala LPND, kepala badan, kepala biro,
1. Administrasi negara bisa diartikan sebagai fungsi. Sebagai direktur (kepala direktorat), kepala bagian, gubernur (kepala wilayah
fungsi, administrasi negara merupakan fungsi dari setiap provinsi), bupati (kepala wilayah kabupaten), kepala daerah tingkat I,
pejabat pemerintah, khususnya pejabat administrasi negara kepala daerah tingkat II, kepala dinas daerah, kepala kanwil, camat
atau administrator negara pada semua tingkatan, eselon, atau (kepala wilayah kecamatan), kepala desa, demikian seterusnya. Mereka
tempat (posisi). semua adalah “administrator negara”. Sebagai administrator
2. Administrasi negara bisa diartikan sebagai aparatur (machinery) negara, untuk menjalankan fungsinya, mereka harus menguasai
atau sebagai aparat (apparatus) pemerintah. Sebagai aparatur ilmu dan atau pengetahuan, antara lain:
dan aparat pemerintah, administrasi negara merupakan 1. pengetahuan dan pengalaman teknis fungsional mengenai
organisasi yang kompleks. Setiap pejabat pemerintah bidang tugas masing-masing,

Ilmu Administrasi Negara 185 186 Ilmu Administrasi Negara


2. ilmu pimpinan yang senivo (setingkat) dengan kedudukannya 3. administrasi perizinan,
(analisis lingkungan, ilmu strategi, perencanaan umum, policy 4. administrasi statistik negara,
dan decisions making, pengaturan, budgeting), 5. administrasi notariat,
3. ilmu dan pengetahuan tentang organisasi yang sesuai posisi, 6. administrasi harta peninggalan,
kemampuan mengembangkan kebudayaan organisasi yang 7. administrasi registrasi dan sertifikasi tanah.
sesuai,
Selanjutnya, administrasi kerumahtanggaan negara, terdiri atas:
4. pengetahuan politik dan hukum yang sesuai kedudukan, 1. administrasi personel (kepegawaian) negara,
5. ilmu policy yang sesuai dengan kedudukan, 2. administrasi keuangan negara,
6. kemampuan manajemen yang sesuai dengan kedudukan, 3. administrasi perpajakan,
7. penguasaan beberapa bahasa yang diperlukan secara cukup. 4. administrasi materiil dan inventaris negara,
5. administrasi gedung-gedung negara,
Administrasi negara (state administration, public administration, 6. administrasi domein (tanah) negara,
staatsbestuur, openbaar bestuur) adalah “administrasi” dalam arti 7. administrasi prasarana (infrastruktur).
khusus. Administrasi negara dijalankan oleh semua pejabat
pemerintah, baik yang mempunyai wewenang eksekutif atau Administrasi pembangunan, terdiri atas:
pemerintahan (government authority, regeerbevoegdheid) seperti 1. administrasi perencanaan pembangunan,
presiden, menteri negara, direktur jenderal departemen, kepala 2. administrasi proyek-proyek pembangunan,
wilayah, dan sebagainya, maupun yang hanya mempunyai 3. administrasi sumber daya manusia,
wewenang administratif atau wewenang pemerintahan administratif, 4. administrasi keuangan pembangunan,
yakni: wewenang pelaksanaan keputusan dan atau peraturan 5. administrasi investasi modal asing.
pemerintah yang bersifat teknis penyelenggaraan, misalnya kepala
Administrasi lingkungan hidup, terdiri atas:
badan, kepala lembaga, kepala biro, kepala bagian, sekretaris.
1. administrasi tata guna ruang lingkungan hidup,
Mengingat adanya enam bidang urusan pemerintah negara 2. administrasi perlindungan lingkungan hidup,
modern masa kini, ada enam cabang (branches) administrasi 3. administrasi sanitasi lingkungan hidup.
negara, yang sebagian besar dirangkap dijalankan oleh pejabat-
pejabat administrasi negara yang sama, sehingga perbedaan- Administrasi bisnis negara, terdiri atas:
perbedaan teknis-fungsionalnya sering tidak disadari oleh para 1. administrasi unit bisnis nonprofit (nirlaba),
pejabat administrasi negara yang bersangkutan, yakni: 2. administrasi bisnis komersial (BUMN, BUMD),
1. administrasi pemerintahan, 3. administrasi asuransi sosial (taspen, astek, askes, dana pensiun,
2. administrasi perundang-undangan, dan sebagainya),
3. administrasi kemasyarakatan (pembinaan masyarakat), 4. administrasi perbankan negara.
4. administrasi kepolisian, Jadi, jelas bahwa bidang administrasi negara masa kini sangat
5. administrasi peradilan. luas jika dibandingkan dengan keadaan seratus tahun yang lalu di
Tata aturan administrasi ketatausahaan negara Indonesia, atau Indonesia, yang masih bertitik berat pada administrasi
birokrasi pemerintahan terdiri atas berapa macam jenis pemerintahan, administrasi ketatausahaan negara, administrasi
administrasi, yaitu terdiri dari: kerumahtanggaan negara terbatas, dan administrasi bisnis
1. administrasi kearsipan negara, perkebunan negara.
2. administrasi dokumentasi negara,

Ilmu Administrasi Negara 187 188 Ilmu Administrasi Negara


D. Administrasi Negara sebagai Staf Pemerintah 2. melakukan kegiatan materiil, misalnya membangun jalan,
gedung, sekolah, saluran irigasi, dan sebagainya, disebut
Pada hakikatnya, aparatur administrasi negara merupakan “administrasi negara”.
jaringan sistem unit-unit staf dari (pejabat) pemerintah yang
bersangkutan. Para pejabat yang hanya mempunyai wewenang Jika ada keputusan administrasi negara yang harus ditaati oleh
“administrasi negara” atau wewenang pelaksanaan keputusan dan warga atau badan masyarakat, tetapi tidak dipenuhinya oleh yang
peraturan pemerintah merupakan pejabat-pejabat staf dari pejabat bersangkutan, misalnya syarat-syarat administratif yang harus
pemerintah yang bersangkutan. Jabatan staf di dalam organisasi dipenuhi guna keabsahan suatu hak yang diminta, pejabat
modern merupakan jabatan yang sangat vital karena pemimpin + staf administrasi negara hanya dapat membatalkan keputusannya
merupakan pimpinan pemerintahan (= pimpinan) adalah sebagai tindakan sanksional. Jika ada keputusan pemerintah yang
pemerintah (pemimpin) + administrasi negara (staf). tidak ditaati oleh warga atau badan masyarakat yang wajib
menurut undang-undang, yang bertindak adalah polisi, sebagai
Dalam praktik sehari-hari, pemerintahan dan administrasi “tangan kuat” atau strong arm dari pemerintah. Bahkan, jika perlu,
negara tidak bisa dipisah. Akan tetapi, secara yuridis (karena dalam keadaan darurat, adalah militer (yang dimaksud dengan
negara Republik Indonesia adalah negara hukum) harus “polisi” dalam negara modern bukan hanya POLRI).
dibedakan. Hal ini karena keputusan pemerintahan mempunyai
Karena pemerintah merangkap sebagai pejabat administrasi
konsekuensi hukum yang berbeda daripada keputusan administratif.
negara, orang awam (warga atau badan masyarakat yang awam)
Oleh karena itu, jika kita mempergunakan istilah “pemerintahan”,
sering tidak tahu siapa yang dihadapi. Apalagi jika pejabat
seperti yang lazim dipergunakan oleh masyarakat sehari-hari, kita
pemerintahnya tidak tahu dalam posisi atau kapasitas apa dia
harus sadar bahwa “pemerintahan” terdiri atas yang bersifat politik,
berbuat, sebagai pemerintah atau sebagai pejabat administrasi
artinya mengatur dan membina masyarakat (pengaturan,
negara, mudah sekali timbul konflik.
pembinaan masyarakat negara, kepolisian, dan peradilan), dan
yang bersifat nonpolitik, artinya secara administratif-teknis Dalam menjalankan tugasnya, para kepala unit organisasi
melaksanakan kehendak dan keputusan pemerintah semata-mata administrasi negara, selain melaksanakan strategi dan policy
serta melayani warga masyarakat (baik perseorangan maupun (kebijaksanaan) pemerintah, juga perlu menentukan strategi dan
badan) sesuai dengan permohonan tertulis mereka. Kesadaran policy administratifnya, sesuai dengan keadaan lingkungan
akan perbedaan antara pemerintahan dan administrasi negara masyarakat yang dihadapi, misalnya:
tersebut hanya dapat diperoleh melalui pendidikan. 1. policy mengatur waktu pengaliran dan pembagian penggunaan
air irigasi,
Ada baiknya, jika pemerintahan yang bersifat politik, yakni
pemerintahan politik atau pemerintahan eksekutif, kita tulis 2. policy mengatur giliran penggunaan sawah untuk tanaman
padi dan tebu,
“pemerintahan” dengan huruf P besar, sedangkan yang bersifat
nonpolitik, atau pemerintahan administratif atau administrasi 3. policy mengatur rayon dan giliran pengangkutan sampah,
negara, kita tulis “pemerintahan” dengan huruf p kecil. 4. policy mengatur rayon dan penerimaan murid sekolah negeri,
Pemerintahan yang bersifat nonpolitik (= tidak memakai paksaan 5. policy mengatur dan menentukan skala prioritas pengukuran
terhadap warga atau badan masyarakat dalam bentuk apa pun) petak-petak tanah yang harus diukur dalam rangka sertifikasi
hanya bersifat melaksanakan peraturan, kehendak, dan keputusan pemilikan tanah,
pemerintah secara administratif-teknis belaka, yaitu: 6. policy pemberian exit permit pada paspor,
1. melayani warga masyarakat (baik perseorangan maupun badan) 7. policy pemberian surat izin usaha perdagangan,
yang mengajukan permohonan secara tertulis untuk meminta 8. policy pemberian izin mendirikan bangunan, dan banyak sekali
haknya sesuai/berdasarkan ketetapan, undang-undang, contohnya dalam praktik sehari-hari.

Ilmu Administrasi Negara 189 190 Ilmu Administrasi Negara


Dalam dunia modern masa kini, fungsi dan kegiatan Negara modern masa kini memang tidak bisa dipisahkan dari
“administrasi negara” begitu majemuk dan rumit, sehingga upaya apa yang disebut nasion. Nasion adalah bangsa yang sudah sadar
penyempurnaannya perlu dijadikan materi suatu cabang dan budaya (cultuurbewust) dan sekaligus sadar politik (politiekbewust)
disiplin ilmu pengetahuan baru yang disebut “ilmu administrasi sehingga sanggup menjadi pemilik dan penyelenggara suatu negara
negara”, yang merupakan bagian dari ilmu administrasi publik. nasion (nation state, etat nation). Hal kelahiran dan perkembangan
Ilmu administrasi negara (ilmu administrasi publik) merupakan nation-state telah dibahas sebelumnya.
jurusan atau spesialisasi daripada “ilmu administrasi” yang lahir
pada akhir abad ke-19 (Henri Fayol). Ilmu administrasi terdiri atas
ilmu administrasi publik dan ilmu administrasi privat, termasuk di E. Ahli Administrasi Negara
dalamnya ilmu administrasi niaga atau business administration. Dalam arti formal, ahli administrasi negara adalah setiap orang
Dari segi permasalahan administrasi, tidak terdapat perbedaan yang telah memperoleh dan mengalami pendidikan akademik dan
prinsipiel antara business administration dan public administration. pengalaman teknis cukup dalam bidang ilmu administrasi negara.
Yang banyak berbeda adalah dari segi hukum. Negara (dan tiap- Dalam arti nonformal, ahli administrasi negara adalah setiap orang
tiap unit atau bagian atau onderdilnya) merupakan “organisasi yang telah menunjukkan bukti-bukti keahliannya secara nyata.
publik” (public organisation, body politic, openbaar lichaam), dan Hal tersebut karena gelar MPA (Master in Public Administration)
pimpinan atau pengurusnya juga merupakan “pimpinan publik” atau S. Aneg. atau gelar Drs. Adm. Negara tidak merupakan gelar
atau “pemerintah” atau pemerintahan” atau “manajemen publik” profesi yang dilindungi oleh undang-undang, seperti Akuntan,
atau “administrasi publik”. Kadang-kadang, “administrasi” sudah Dokter, S.H. (Sarjana Hukum, Master), atau Notaris. Ilmu
diartikan “pengurusan publik” atau “pemerintahan administratif administrasi negara secara substansi (materi) terdiri atas:
(= nonpolitik)”. Suatu organisasi internasional yang dibentuk atas
1. ilmu administrasi negara deskriptif, membahas administrasi
dasar perjanjian antara negara-negara juga merupakan “organisasi
negara yang ada secara faktual, sistematis, dan eksplikatif
publik”, dan pimpinannya tergolong dalam “administrasi publik”.
(secara menjelaskan), cara organisasi dan fungsionalisasinya;
Dalam rangka ilmu administrasi negara, negara dipandang 2. ilmu administrasi negara eksplikatif, membahas administrasi
sebagai suatu organisasi kemasyarakatan politik dan budaya (kultur
negara yang ada di berbagai negara beserta masalah-
dalam arti luas), sebagai organisasi yang merupakan ajang
masalahnya, dan melalui berbagai teori mencoba menjelaskan
kehidupan bersama dan ajang kerja sama antara sekelompok orang
problema tertentu yang timbul, penyebabnya, dan bagaimana
yang terikat pada suatu wilayah geografis tertentu, yang secara
kelanjutannya yang mungkin terjadi;
bersama kadang-kadang merupakan penduduk (populasi, kartu
penduduk), kadang-kadang merupakan masyarakat (hidup bersama 3. ilmu administrasi negara preskriptif, yang mencoba
berdasarkan kepentingan bersama sebagai warga masyarakat), mengembangkan pandangan, dalil, dan teori tentang bagai-
kadang-kadang sebagai rakyat (kumpulan orang yang mempunyai mana administrasi negara itu sebaiknya atau seharusnya,
ikatan historis tertentu terhadap negara), kadang-kadang sebagai (Preskripsi = resep);
bangsa (kumpulan orang yang berkaitan terhadap cita-cita budaya 4. administrasi negara normatif, yang mencoba mengembangkan
atau cita-cita perjuangan hidup), dan kadang-kadang sebagai nasion. berbagai norma, kriteria, dan standar tentang administrasi
Di dalam hubungan luar negeri, pengertian nasion sangat negara yang baik dan sehat.
penting, dan di dalam pergaulan internasional antarnegara, setiap Setiap ahli administrasi negara selalu bekerja dan berpikir
negara dianggap atau diperlakukan sebagai nation-state, walaupun secara analitis dan teknis. Orang yang harus ahli administrasi
dalam kenyataannya tidak selalu demikian keadaannya. negara adalah:

Ilmu Administrasi Negara 191 192 Ilmu Administrasi Negara


1. setiap pejabat peneliti administrasi negara (spesialis); dikembangkan hanya di lingkungan perguruan tinggi (universitas,
2. setiap pejabat penasihat atau konsultan atau pakar institut, sekolah tinggi), tetapi harus ditambah dengan pemagangan
administrasi negara; (internship) atau praktik lapangan di bawah bimbingan seorang
3. setiap pejabat pamong praja, setiap pejabat administratif, setiap pejabat administrasi negara yang ahli (stage, stase).
pejabat staf administrasi, dan setiap manajer publik atau Dalam suatu negara besar seperti Negara Republik Indonesia,
pemerintahan. kebutuhan tenaga-tenaga ahli administrasi negara besar sekali.
Bagi para pejabat golongan ketiga tersebut, ilmu administrasi Oleh karena itu, sistem, kurikulum, dan organisasi pendidikannya
harus benar-benar diperhatikan dengan sebaik-baiknya agar para
negara berarti:
sarjana administrasi negara yang dihasilkan dapat berkembang
1. ilmu atau kemampuan memanfaatkan kepahaman dan secara cepat dan melalui praktik administrasi negara. Di dalam
kepranawaan (insight, inzicht) tentang administrasi negara, praktik, administrasi negara berarti “menjalankan strategi dan
2. pemakaian atau penerapan pengetahuan tentang administrasi policy (politik) pemerintah di dalam menerapkan atau
negara di dalam pembentukan policy atau praktik merealisasikan ketentuan undang-undang (dalam arti luas)”. Hal
pengemudian (direksi) kegiatan yang bersifat administrasi ini jelas memerlukan keahlian yang cukup luas.
negara dalam berbagai situasi kerja, dalam perencannan
Negara/nasion memerlukan ribuan tenaga ahli yang dalam
(planning), dan di dalam menjalankan pimpinan. Kedudukan
kedudukan sebagai pejabat negeri dan atau pejabat negara, harus
para pejabat staf sangat penting karena mereka berada di
menyelenggarakan dan menjalankan negara sebagai organisasi
dalam posisi antara studi (kajian, penyelidikan, penelitian) dan
modern. Sebagian yang cukup besar dari pejabat negeri tersebut
policy.
merupakan “kader pemerintahan”, yakni menjalankan pimpinan
Para pejabat pimpinan dan staf menengah ke atas harus mampu: (pemerintahan politik dan administratif) dan mengerjakan serta
1. menaskah, merumus, dan menganalisis berbagai nota mengenai menyelesaikan ribuan tugas, fungsi, kewajiban, dan tanggung
policy (kebijaksanaan, kebijakan), jawab negara. Salah satu macam ahlinya yang sangat diperlukan
adalah ahli administrasi negara, baik keahlian yang diperoleh
2. menganalisis berbagai tulisan dan kepustakaan,
melalui pendidikan formal (sarjana administrasi negara) maupun
3. mengolah hasil kajian dan penelitian ke dalam rencana policy melalui jalan informal (swastudi dan pengalaman).
dan atau pimpinan.
Organisasi modern adalah organisasi yang berorientasi pada
4. menguasai berbagai teknik manajemen modern terpenting
produksi (barang dan atau jasa dan atau fasilitas), produktivitas
(termasuk teknik-teknik planning, teknik-teknik pengawasan), kerja warga dan unitnya, produktivitas pakai sumber dayanya,
5. menguasai berbagai teori dan kesanggupan memimpin unit efektivitas administrasi dan manajemennya, dan efisiensi
atau operasi administrasi negara, operasinya. Ahli-ahli ekonomi harus menentukan usaha-usaha apa
6. bekerja sama dan bergaul dengan siapa pun yang terlibat yang harus dijalankan, dan tujuan serta jalan yang harus
dalam kegiatan atau proyek administrasi negara, ditempuh, dengan meyakinkan tokoh-tokoh penguasa politik yang
7. bermusyawarah, berunding, dan bekerja dalam suatu tim, bersangkutan. Dalam karya ini, mereka dibantu oleh ahli hukum,
panitia, dan sebagainya. ahli sosiologi, ahli teknologi, ahli perdagangan, perindustrian,
pertambangan, perhubungan, dan sebagainya. Para ahli
Kemampuan tersebut merupakan paduan antara keterampilan administrasi negara yang memikirkan dan menentukan organisasi,
akademik (ilmiah), manajerial, dan sosial. Dari uraian tersebut, mekanisme, dan sebagainya, untuk mengejar tercapainya tujuan-
kemampuan atau keahlian administrasi negara tidak dapat tujuan tersebut di atas.

Ilmu Administrasi Negara 193 194 Ilmu Administrasi Negara


Selain itu, negara/nasion memerlukan dana untuk membiayai Ekspor yang akan menentukan kekuatan ekonomi negara, tidak
kegiatan-kegiatannya yang begitu beragam, baik dana yang dilakukan oleh negara sendiri secara langsung, tetapi oleh warga
dikelola langsung oleh negara (= fiskus) maupun yang tidak negara Indonesia, secara bekerja sama atau dengan warga negara
langsung, yakni yang berada di tangan lembaga-lembaga keuangan asing, secara badan, perusahaan, atau perseorangan.
resmi dan tidak resmi, badan-badan usaha, organisasi-organisasi
Keberhasilan usaha ekspor tersebut sangat bergantung pada
masyarakat, dan keluarga, rumah tangga, atau orang per orang.
jiwa bangsa dan masyarakat dari strategi dan policy pemerintah,
Ahli ekonomi dan ahli politik memikirkan dan menentukan objek
serta dari dukungan dan fasilitas administrasi negara, sebagaimana
apa yang dapat dijadikan sumber dana dan sampai di mana
dibuktikan oleh Jepang, Korea Selatan, Singapura, Thailand, dan
penggunaannya. Ahli administrasi negara memikirkan dan
Taiwan. Hanya dari ekspor tersebut, bangsa (atau masyarakat,
mengembangkan sarananya untuk mencapai tujuan tersebut, dan
atau rakyat, atau negara, atau nasion) Indonesia bisa menjadi
para pejabat administrasi negara menyelenggarakan segala
makmur dan kaya.
sesuatunya sehingga tujuan tersebut tercapai secara efisien atau
efektif. Di dunia ini, tidak ada kemakmuran dan kekayaan yang
datang dari dalam negeri, dalam daerah, dalam rumah, dan
sebagainya, tetapi harus dan hanya dari luar, melalui perdagangan
F. Administrasi Negara Modern luar negeri yang teratur, tanpa kebocoran dan penyelundupan
Dana diperoleh dan dipupuk melalui pendapatan negara (nasion, yang menimbulkan kerugian besar. Di negara mana pun di dunia
masyarakat, rakyat), atau penghasilan negara, atau “gaji” negara ini, kebocoran dan penyelundupan akan selalu ada, tetapi jangan
sebagaimana dirumuskan oleh para ahli ekonomi dengan sampai ada pejabat negara sipil (bea cukai, polisi, jaksa, pelabuhan)
dukungan para penguasa politik. atau militer yang ikut terlibat. Jika “pagar sudah makan tanaman”,
keadaan negara sudah sangat gawat. Salah satu bentuk ekspor
Pendapatan negara modern diperoleh secara langsung atau yang tidak terpuji adalah merampok secara fisik di negara lain, dan
tidak langsung dari berbagai bentuk ekspor barang dan jasa. membawa hasil perampokan tersebut ke negara atau negeri sendiri.
Bahkan, berbagai negara maju sekarang memperoleh pendapatan Inilah yang dilakukan oleh negara atau bangsa penjajah dulu.
melalui ekspor uang dan teknologi. Hasil ekspor adalah
“penghasilan” suatu bangsa dalam lalu lintas kehidupan Salah satu cara merampok yang tidak jelas terlihat dilakukan
internasional. Barang dan jasa yang diekspor merupakan hasil oleh negara-negara tertentu pada saat ini dengan jalan dokumenter
industri primer (pertanian, pertambangan, perikanan, dan dan moneter internasional, yakni dengan bermain dengan
sebagainya), hasil industri sekunder (industri manufaktur, anggaran belanja negara, neraca perdagangan, neraca
pabrikase barang jadi), hasil industri tersier dan kuarter (jasa, pembayaran, politik diskonto, dan kurs mata uang. Untuk
teknologi, dan sebagainya), hasil karya rohani, budaya, seni, dan permainan demikian diperlukan organisasi dan manajemen
hasil karya intelektual pada umumnya, serta ekspor tenaga kerja. administrasi negara yang efektif, rapi, dan bebas dari segala macam
kebocoran sistem dan peraturan. Hal ini hanya terdapat di negara-
Untuk itu, seluruh nasion, rakyat, dan masyarakat modern negara maju. Oleh sebab itu, yang menjadi korban dan menderita
harus berproduksi, menghasilkan manusia-manusia karya, barang, kemiskinan dari permainan moneter adalah negara-negara yang
jasa, teknologi, dan berbagai logam mulia, yang harus bermutu sedang berkembang dan yang belum maju administrasi negaranya.
setinggi-tingginya dengan biaya produksi yang serendah- Untuk menghadapi kenyataan tersebut di atas, tidak ada jalan lain
rendahnya, agar mampu bersaing dengan bangsa-bangsa lain yang bagi Indonesia selain mengembangkan administrasi negara
juga harus hidup dari ekspornya dalam mengejar kemajuan dan Republik Indonesia yang sebaik-baiknya.
kemakmuran.

Ilmu Administrasi Negara 195 196 Ilmu Administrasi Negara


Untuk mengisi kas negara (fiskus), negara mengadakan Filsafat Pancasila penting artinya bagi kesatuan dan persatuan
pungutan dari kemakmuran dan kekayaan yang dibentuk para bangsa, pemerataan kemakmuran, dan keadilan sosial. Akan
warga masyarakatnya. Pungutan tersebut berupa pajak, bea, cukai, tetapi, jika produksi nasional dan ekspor negara (atau dengan
retribusi, dan bagian laba dari Badan-badan Usaha Milik Negara perkataan lain jika pertumbuhan ekonomi) tidak berjalan dengan
(BUMN, BUMD). Pungutan berbagai macam dan bentuk pajak baik serta meningkat dari tahun ke tahun, makin lama semakin
diperlukan guna membiayai penyelenggaraan organisasi, sedikit kemakmuran yang bisa dibagi.
pemerintahan, pertahanan, administrasi, dan managemen dari
Dengan pandangan tersebut, timbul pertanyaan yang pertama,
negara. Tanpa ekspor yang meningkat, kemakmuran dan kekayaan
negara, masyarakat dan bangsa akan merosot karena jumlah apakah yang dimaksud dengan administrasi negara secara teknis
penduduk berikut kebutuhan dan tuntutan kehidupannya selalu atau ilmiah?
meningkat. Di negara-negara maju, para warga masyarakat sangat
bangga bila mereka membayar pajak karena kemampuan H. Timbulnya Peradilan Administrasi Negara
membayar pajak merupakan lambang status, makin tinggi pajak
pribadinya, tinggi gengsi atau status sosialnya tinggi pula. Di negara yang sedang berkembang, banyak orang, penduduk
atau warga masyarakat umum, yang tidak mampu membedakan
antara pemerintah (the government, de regering) dan administrasi
G. Misi Utama Administrasi Negara Indonesia negara (the administration, het bestuur), antara seorang pejabat yang
Misi utama administrasi negara Indonesia adalah membuat sedang berfungsi sebagai (pejabat) pemerintah dan yang sedang
masyarakat dan rakyat Indonesia semakin mampu berproduksi, berfungsi sebagai pejabat administrasi (negara).
tidak hanya untuk memenuhi permintaan dan kebutuhan dalam Banyak juga orang yang karena kurang pendidikan yang
negeri, baik secara kualitatif maupun kuantitatif, sebagai indikator sesuai, tidak bisa membedakan antara wewenang pemerintahan
adanya kemajuan kemakmuran dan kesejahteraan berupa dan wewenang administratif (wewenang administrasi negara).
peningkatan pendapatan dan taraf hidup, namun juga mampu Lebih sulit lagi, jika pejabat yang bersangkutan tidak bisa
meningkatkan ekspor. membedakan dan memisahkan antara fungsi/wewenang
Filsafatnya adalah kemajuan apa pun di dunia ini, sebagaimana pemerintahannya dan fungsi/wewenang administratifnya,
telah dikemukakan di atas, datangnya selalu dari luar, tidak dari sehingga urusannya bisa menjadi kacau. Keputusan (pejabat)
kegiatan dalam rumah atau dalam negeri. Untuk itu, diperlukan pemerintah tidak bisa dilawan, karena tidak ditujukan pada kasus
penyelenggaraan untuk meningkatkan produksi, antara lain: tertentu, tidak kepada seseorang atau badan tertentu, rumusannya
1. pendidikan dan latihan, umum, abstrak, dan sifatnya imperatif. Akan tetapi, keputusan
2. penelitian dan pengembangan (research and development), (pejabat) administrasi negara setiap waktu dapat dilawan atau
3. penegakan kepastian hukum, keamanan dan ketertiban, diprotes oleh pihak yang bersangkutan, yakni seorang warga
4. kesehatan rakyat, masyarakat atau badan atau instansi yang berkepentingan.
5. kesejahteraan sosial rakyat, Keputusan tersebut oleh Undang-Undang No. 5 tahun 1986
tentang Peradilan Tata Usaha Negara disebut Keputusan Tata
6. pengembangan prasarana perhubungan dan komunikasi,
Usaha Negara.
7. penyelenggaraan penerangan dan pemberian informasi,
8. pengembangan perbankan dan perasuransian, Pejabat administrasi negara yang bersangkutan tidak boleh
9. fasilitasi pertanian, perikanan, peternakan, perhutanan, marah atau menunjukkan perasaan tidak senang karena di dalam
perindustrian, pertambangan, dan perdagangan. negara modern; seorang pejabat bertugas semata-mata menurut

Ilmu Administrasi Negara 197 198 Ilmu Administrasi Negara


policy yang jelas, menurut rasionalitas kearifan dan kebijaksanaan, studi administrasi negara pada umumnya. Administrasi negara
menurut ketentuan undang-undang, dan menurut asas-asas makro dan eeso juga akan dibahas seperlunya agar para pejabat
hukum yang berlaku. Oleh karena itu, di dalam ilmu administrasi administrasi negara mini dan mikro dapat memahami
negara juga terdapat ilmu pengambilan keputusan (administratif) “lingkungan” (environment) dan “jaringan” (network) di mana
publik (public administrative decisions making) yang harus mereka harus berfungsi dan bertugas.
memerhatikan faktor-faktor khas tertentu di samping faktor-faktor
Selanjutnya, saya tidak akan mengadakan uraian-uraian
pengambilan di sisi yang umum. Dengan sendirinya, terdapat tata
khusus menurut peringkat administrasi negara dengan alasan:
cara atau prosedur tertentu di dalam melakukan perlawanan atau
protes terhadap keputusan administrasi negara. 1. perbedaan yang terdapat dalam administrasi menurut tiap-tiap
peringkat hanya bersifat skala (berbeda menurut skala besar,
Sebagian dari grievances procedures merupakan bagian dari
sedang, kecil) atau gradual (menurut derajat) belaka, dan tidak
sistem peradilan administrasi negara. Segala sesuatunya di dalam
bersifat prinsipiel.
negara modern, apalagi Negara Republik Indonesia Pancasila,
harus berlangsung secara benar, sopan, adil, dan beradab, 2. pembedaan administrasi menurut peringkat tersebut bagi kaum
terutama sikap pejabat administrasi negara yang diprotes atau praktisi (pejabat praktik) kurang mempunyai manfaat.
dilawan harus benar, sopan, dan menurut peraturan hukum yang Pembedaan tersebut sangat berguna dalam diskusi-diskusi
berlaku. Oleh karena itu, semestinya seorang pejabat penguasa akademik, terutama yang berhubungan dengan masalah sistem
terdidik modern dan berkualitas moral yang tinggi. informasi dan pengambilan keputusan.

I. Pemerintahan Strategis J. Hubungan antara Sifat Administrasi Negara dan


Sifat Negara
Masih perlu dipahami adanya unit-unit organisasi
pemerintahan strategis (strategic government and administrative Sifat-sifat atau karakteristik administrasi negara selalu berbeda
units), yakni di Indonesia: dari negara yang satu ke negara yang lain, dari negara bagian ke
1. Negara Republik Indonesia, dikepalai oleh Presiden, negara bagian yang lain, seperti yang terdapat dalam negara
2. Departemen, dikepalai oleh Menteri Negara Pemimpin federal, yaitu Malaysia, India, Australia, Amerika Serikat, Uni
Departemen, Soviet, dan sebagainya.
3. ProVinsi, dikepalai oleh Gubernur Kepala Wilayah, Demikianlah, sifat-sifat administrasi negara Republik Indonesia
4. Kabupaten, dikepalai oleh Bupati Kepala Wilayah, akan mengikuti sifat-sifat dari Negara Republik Indonesia, baik
5. Kecamatan, dikepalai oleh Camat Kepala Wilayah. dalam arti geografis, filsafat, konstitusi, politik, sistem ekonomi,
sistem hukum, maupun kebudayaan.
Keputusan seorang kepala unit pemerintahan strategis
mempunyai dampak luas terhadap perkembangan identitas (sifat Pada pokoknya, Negara Republik Indonesia mempunyai dua
jati) dan haluan atau arah perkembangan negara. Oleh karena itu, sifat utama, yakni sebagai berikut.
mereka disebut pamong praja atau “the sustodian of the country”.
1. Negara Republik Indonesia adalah Negara Pancasila
Karena efisiensi administrasi negara ditentukan oleh operasi Sebagai Negara Pancasila, Negara Republik Indonesia mengejar
unit-unit mini dan mikro, buku ini saya susun, terutama bagi dan mempertahankan kesatuan dan persatuan yang harmonis
ribuan administrator dan staffer negara yang bertingkat mini dan dari wilayah sosiogeografis dan wilayah kultur-geografisnya.
mikro tersebut di atas serta bagi mereka yang sedang menghadapi

Ilmu Administrasi Negara 199 200 Ilmu Administrasi Negara


Dari segi sosiografis, masyarakat negara Indonesia terdiri atas Dengan demikian, wilayah kedaulatan Negara Republik
ratusan suku yang masing-masing mengklaim hak-hak wilayah Indonesia terdiri atas wilayah daratan dan wilayah lautan.
tidak tertulis atas tanah yang mereka huni secara tradisional Semua provinsi terdiri atas wilayah daratan dan lautan. Oleh
selama ratusan tahun. Proses modernisasi dan pewujudan karena itu, administrasi negara Republik Indonesia mempunyai
konstitusi dan legislasi Republik Indonesia modern memerlukan sifat-sifat arkipelagik pula, yang membawa banyak konsekuensi
sikap arif bijaksana pada aparatur administrasi negara yang permasalahan beragam. Sampai di mana perwujudan doktrin
menghadapi berbagai golongan etnik tersebut di atas yang Wawasan Nusantara tersebut bergantung pada perumusan-
bersifat otohton (asli, pribumi) di samping golongan etnik perumusan operasional yang dapat dijalankan oleh para
allohton (Cina, Arab, India, Eropa). pejabat administrasi negara kita secara efektif. Lautan dalam
Modernisasi dengan sendirinya membawa perubahan sikap (laut di antara pulau-pulau) kita memang penuh dengan
mental yang disebabkan oleh perubahan nilai hidup. Nilai kekayaan, baik yang bersifat kekayaan hayati (ikan, udang,
hidup yang dianggap penting atau berharga dalam kehidupan rumput laut, tripang, kerang dan sebagainya) maupun
bagi seseorang atau keluarga atau golongan atau masyarakat kekayaan mineral yang harus ditambang dari dasar laut
atau organisasi untuk diperoleh dan dipertahankan, dengan teknologi tinggi masa kini.
merupakan kekuatan pendorong (driving force) bagi orang atau
kelompok untuk berbuat atau melakukan sesuatu. Nilai hidup
merupakan salah satu unsur terpenting dari setiap
K. Good Governance (Pemerintahan yang baik)
kebudayaan. Pengertian kepemerintahan (governance) adalah suatu kegiatan
Pancasila adalah filsafat pemersatu, rumusan identitas (proses), bahwa governance lebih merupakan “……serangkaian
kebangsaan Indonesia, kerangka pikir dasar yang merupakan proses interaksi sosial politik antara pemerintahan dan masyarakat
rumusan singkat-pepak dari identitas bangsa dan masyarakat dalam berbagai kegiatan yang berkaitan dengan kepentingan
Indonesia yang dikehendaki bersama, yang dapat mencegah masyarakat dan intervensi pemerintah atas kepentingan-
agar di dalam proses modernisasi, perkembangan dan kepentingan tersebut.”
perubahan nilai-nilai hidup kita tidak keluar reel atau batas Pengertian tentang kepemerintahan (governence) lebih lanjut
tertentu yang dipatok oleh kelima sila dalam Pancasila. adalah sebagai berikut.
Realisasi filsafat dan ideologi Pancasila di dalam praktik
1. Pemerintah atau government: The authoritative direction and
kehidupan masyarakat dan negara sangat bergantung pada
mutu, moral, dan keputusan serta perbuatan para pejabat administration of the affairs of men/women in a nation, state, city, etc.
administrasi negara kita. (pengarahan dan administrasi yang berwenang atas kegiatan
orang-orang dalam sebuah negara, negara bagian, kota dan
2. Negara Republik Indonesia adalah Negara Wawasan Nusantara sebagainya).
Negara Republik Indonesia merupakan negara kepulauan atau 2. The governing body of a nation, state, city, etc. (Lembaga atau
negara arkipel. Menurut asas hukum arkipelagik, sebagaimana badan yang menyelenggarakan pemerintahan negara, negara
disetujui pada Konvensi Hukum Laut di Jamaika, 1982, lautan bagian, atau kota dan sebagainya).
di antara pulau-pulau wilayah kedaulatan Indonesia juga
3. Istilah kepemerintahan atau dalam bahasa Inggris governance
merupakan wilayah kedaulatan Republik Indonesia. Sungai-
berarti “the act, fact, manner, of governing.” (tindakan, fakta,
sungai dan danau-danau sudah termasuk dalam wilayah
pola dari kegiatan atau penyelenggaraan pemerintahan).
daratan Indonesia.

Ilmu Administrasi Negara 201 202 Ilmu Administrasi Negara


Governance adalah suatu proses tentang pengurusan, Dalam masyarakat modern atau post-modern saat ini, pola
pengelolaan, pengarahan, pembinaan, penyelenggaraan dan bisa pemerintahan yang dapat dikembangkan sesuai dengan
juga diartikan pemerintahan. Apabila dalam proses keperintahan, karakteristiknya adalah sebagai berikut.
unsur-unsur tersebut dapat dilaksanakan dengan baik, itu 1. Kompleksitas: dalam menghadapi kondisi yang kompleks, pola
merupakan istilah kepemerintahan yang baik (good governance). penyelenggaraan pemerintah perlu ditekankan pada fungsi
koordinasi dan komposisi.
United Nations Development Program (UNDP) dalam dokumen
kebijakannya yang berjudul “Governance for Sustainable Human 2. Dinamika: dalam hal ini pola pemerintahan yang dapat
Development, January 1997 ”, mnyebutkan pengertian governence dikembangkan adalah pengaturan atau pengendalian dan
adalah “Governance is the exercise of economic, political, and kolibrasi.
administrative authory to manage a country’s affairs all levels and means 3. Keanekaragaman: masyarakat dengan berbagai kepentingan
by which states promote social cohesion, integration, and ensure the well- yang beragam dapat diatasi dengan pola penyelenggaraan
being of their population” (Kepemerintahan adalah pelaksanaan pemerintahan yang menekankan pada pengaturan dan
kewenangan/kekuasaan di bidang ekonomi, politik, dan integrasi atau keterpaduan.
administratif untuk mengelola berbagai urusan negara pada setiap Intervensi pelaku politik dan sosial yang berorientasi hasil,
tingkatannya dan merupakan instrumen kebijakan negara untuk diarahkan untuk menciptakan pola interaksi yang stabil atau dapat
mendorong terciptanya kondisi kesejahteraan integritas, dan diprediksikan dalam suatu sistem (sosial-politik), sesuai harapan
kohesivitas sosial dalam masyarakat). ataupun tujuan dari para pelaku intervensi tersebut.

Dalam masyarakat kontemporer yang dinamis dan kompleks Konsep kepemerintahan (governence) adalah sebagai berikut:
terdapat beberapa karakteristik berikut. 1. mencakup berbagai metode yang digunakan untuk
mendistribusikan kekuasaan/kewenangan dan mengelola
1. permasalahan sosial dalam masyarakat pada umumnya
sumber daya publik, dan berbagai organisasi yang membentuk
disebabkan oleh interaksi berbagai faktor (yang tidak semuanya
pemerintahan serta melaksanakan kebijakan-kebijakannya;
selalu dapat diidentifikasi) dan tidak bisa dibatasi oleh sebab
munculnya faktor tertentu secara terisolasi. 2. meliputi mekanisme, proses, dan kelembagaan yang digunakan
oleh masyarakat, baik individu maupun kelompok, untuk
2. Pengetahuan politis dan teknis mengenai berbagai mengartikulasikan kepentingan mereka, memenuhi hak
permasalahan dan kemungkinan pemecahannya, pada hukum, memenuhi tanggung jawab dan kewajiban sebagai
kenyataannya sangat tersebar di antara berbagai faktor. warga negara dan menyelesaikan perbedaan antara sesama.
3. Tujuan kebijakan publik tidak mudah untuk dirumuskan, Ada tiga konsep tentang model sistem kepemerintahan yang
bahkan lebih sering menjadi bahan untuk disempurnakan, diberlakukan di lembaga negara, yakni:
ketidakpastian menjadi aturan bahkan sebagai pengecualian.
1. model kepemerintahan ekonomi (economic governance model),
4. Proses koordinasi, pengendalian, (steering), pemengaruhan meliputi proses pembuatan keputusan yang memfasilitasi
(influencing), dan penyeimbangan (balancing) setiap hubungan kegiatan ekonomi di dalam negeri dan interaksi di antara
interaksi. penyelenggara ekonomi. Economic governance mempunyai
5. Format pemerintahan yang baru diperlukan untuk memenuhi implikasi terhadap kesetaraan, kemiskinan, dan kualitas hidup;
tuntutan perubahan pola interaksi sosial politik antara 2. model kepemerintahan politik (political governance model),
pemerintahan dan masyarakat. mencakup proses pembuatan berbagai keputusan untuk
perumusan kebijakan;

Ilmu Administrasi Negara 203 204 Ilmu Administrasi Negara


3. model kepemerintahan administratif (administrative governance Prinsip mendasar yang melandasi perbedaan antara konsepsi
model), sistem implementasi kebijakan. kepemerintahan (governance) dengan pola pemerintahan yang
tradisional.
Kelembagaan dalam governance meliputi tiga domain, yaitu:
1. negara, yaitu menciptakan lingkungan politik dan hukum yang Terletak pada adanya tuntutan yang demikian kuat agar
kondusif; peranan pemerintah dikurangi dan peranan masyarakat (termasuk
dunia usaha dan LSM/Ornop) semakin ditingkatkan dan terbuka
2. sektor swasta, yaitu menciptakan pekerjaan dan pendapatan;
aksesnya.
3. masyarakat, yaitu memfasilitasi interaksi sosial budaya dan
politik, menggerakkan kelompok dalam masyarakat untuk Hasil studi interaksi antara pemerintahan dan masyarakat
berperan serta dalam kegiatan ekonomi, sosial, dan politik. sebagaimana dikemukakan oleh Duclaud Williams, yaitu:
1. keberadaan struktur kekuasaan, metode, dan instrumen
Ketiganya merupakan satu kesatuan antara satu dan lainnya,
pemerintahan tradisional saat ini telah gagal;
saling berinteraksi dalam menjalankan fungsinya masing-masing.
2. berbagai bentuk dan ruang lingkup kegiatan interaksi sosial
Dalam kaitan dengan masyarakat “Governance is more politik yang baru telah muncul, tetapi format kelembagaan dan
government” Bank Dunia (World Bank) merumuskan konsep pola tindakan mediasi berbagai kepentingan yang berbeda
governance sebagai “The exercise of political powers to manage a pada kenyataannya masih belum tersedia;
nation’s affairs” (pelaksanaan kekuasaan politik untuk me-manage
3. terdapat berbagai isu baru yang sangat strategis dan menjadi
masalah-masalah suatu negara). Dasar konsep mengenai
pusat perhatian seluruh aktor yang terlibat dalam interaksi sosial
bagaimana pemerintahan berinteraksi dengan masyarakat dalam
politik, baik dari lingkungan pemerintah maupun masyarakat;
kepemerintahan bidang ekonomi, sosial, dan politik dalam upaya
4. diperlukan adanya koverensi atau kesearahan tujuan dan
pemenuhan kepentingan masyarakat.
kepentingan untuk menghasilkan dampak yang bersifat sinergis
Pada dasarnya, unsur kepemerintahan dapat dikelompokan atau situasi “menang-menang” (win-win solution).
menjadi tiga kategori, yaitu sebagai berikut.
Kondisi subjektif yang harus dimunculkan dalam diri setiap
1. Negara/pemerintahan: konsepsi kepemerintahan pada
aktor yang terlibat dalam rangka pengembangan konsep
dasarnya adalah kegiatan kenegaraan, tetapi lebih jauh dari itu kepemerintahan adalah adanya:
melibatkan pula sektor swasta dan kelembagaan masyarakat 1. derajat tertentu dalam sikap saling memercayai atau saling
madani (civil society organizations). memahami;
2. Sektor swasta: pelaku sektor swasta mencakup perusahaan 2. kesiapan untuk memikul tanggung jawab (bersama);
swasta yang aktif dalam interaksi dalam sistem pasar, seperti 3. derajat tertentu terlibat politik dan dukungan sosial masyarakat.
industri pengolahan (manufacturing), perdagangan, perbankan,
Dalam masyarakat modern yang dinamis dan kompleks, serta
dan koperasi, termasuk kegiatan sektor informal.
sangat beragam saat ini, pemerintah (dan masyarakat umum)
3. Masyarakat madani (civil society): kelompok masyarakat dalam memiliki tugas baru, yaitu:
konteks kenegaraan pada dasarnya berada di antara atau
1. pemberdayaan interaksi sosial politik, hal ini mengandung arti
tengah-tengah antara pemerintah dan perseorangan, yang
penarikan diri dalam berbagai kesempatan, namun seringnya
mencakup baik perseorangan maupun kelompok masyarakat
(dan pada saat yang sama) hal ini berarti mengambil tanggung
yang berinteraksi secara sosial, politik, dan ekonomi. jawab untuk mengorganisasikan interaksi sosial politik untuk
mengatur dirinya sendiri;

Ilmu Administrasi Negara 205 206 Ilmu Administrasi Negara


2. pembentukan dan pemeliharaan kelangsungan berbagai jenis Dinamika • Linieritas dan • Polanya bersifat nonlinier dan
dan bentuk co arrangements, yaitu permasalahan tanggung prediktablilitas choatic
jawab dan tindakan kolektif ditanggung bersama. • Kontinuitas dan • Diskontinuitas ireversalitas
reversalitas (irreversability)
Pedoman sebagai kerangka acuan dalam perumusan meng- (reversability) • Memanfaatkan model
aktualisasikan gagasan konsepsional kepemerintahan, di antaranya: pemecahan permasalahan
melalui penggunaan
1. orientasi interaksi dan eksternal bagi organisasi pemerintah mekanisme feed while/feed-back.
merupakan salah satu hal yang sangat penting dan strategis;
2. administrasi publik harus mampu memberikan perhatian Keanekaragaman • Pendekatan/ • Analisis bersifat situasional
analisis • Dari pengecualian kepada
terhadap beragam sudut pandang administratif, poltik ilimiah, didasarkan pada aturan perundang-undangan
dan sosial; dan harus mampu mempertimbangkan berbagai pola perhitungan
pengertian yang berlaku mengenai permasalahan tindakan rata-rata
• Perubahan
kolektif dan upaya pemecahannya, dari dalam diri administrasi pengaturan dari
publik tersebut; orientasi hukum
dan perundang-
3. pemerintah harus mampu mencoba mendelegasikan tanggung undangan kepada
jawab makro terhadap berbagai unsur pelaku sosial, dan pada berbagai
saat yang sama mendorong dan memberdayakan mereka untuk pengecualian
mengambil dan menerima tanggung jawab tersebut;
Konsep Kepemerintahan yang Baik (Good Governance)
4. peranan pemerintah pada akhirnya perlu dibekali dengan
kemampuan diri dan kompetensi untuk menjembatani konflik Secara konseptual, pengertian kata baik (good) dalam istilah
di antara berbagai kelompok kepentingan dan berbagai kepemerintahan yang baik (good governance) mengandung dua
hambatan lainnya dalam kerangka sosial politik. pemahaman, yaitu:
1. nilai yang menjunjung tinggi keinginan/kehendak rakyat, dan
Perbandingan pola kepemerintahan tradisional dan
nilai-nilai yang dapat meningkatkan kemampuan rakyat dalam
kontemporer dalam hubungan dengan kompleksitas, dinamika,
pencapaian tujuan (nasional) kemandirian, pembangunan
dan keanekaragaman interaksi sosial politik masyarakat. berkelanjutan dan keadilan sosial;
2. aspek fungsional dari pemerintah yang efektif dan efisien
Karakteristik dalam pelaksanaan tugasnya untuk mencapai tujuan tersebut.
Internal Perintah Tradisional Kepemimpinan Modern
Sosial Politik “Do it Alone” “Co-arrangement”
Kepemerintahan yang baik (good governance) berorientasi pada
Kompleksitas • Hubungan sebab • Menyeluruh dan bagian- dua hal, yaitu:
akibat bagianya 1. orientasi ideal negara yang diarahkan pada pencapaian tujuan
• Ketergantungan • Saling ketergantungan yang nasional.
yang bersifat bersifat multidisiplin 2. pemerintahan yang berfungsi secara ideal, yaitu secara efektif
unilateral • Pengelolaan melalui jaringan dan efisien melakukan upaya pencapaian tujuan nasional.
• Terbagi ke dalam komunikasi
berbagai unit Pada dasarnya, tentang pemerintahan yang baik (good
organisasi/
disiplin governance) harus memenuhi kriteria berikut:
keilmuan 1. partisipasi;
2. transparasi;

Ilmu Administrasi Negara 207 208 Ilmu Administrasi Negara


3. akuntabilitas; 1. Akuntabilitas
4. efektivitas; Mengandung arti adanya kewajiban bagi aparatur pemerintah
5. memperlakukan semua sama. untuk bertindak selaku penanggung jawab dan penanggung
Selanjutnya, UNDP memberikan definisi good governance gugat atas segala tindakan dan kebijakan yang ditetapkannya.
“sebagai hubungan yang sinergis dan konstruktif di antara negara, 2. Transparasi
sektor swasta dan masyarakat (society). UNDP mengajukan Kepemerintahan yang baik akan bersifat transparan terhadap
karakteristik good governance sebagai berikut: rakyatnya, baik tingkat pusat maupun daerah.
1. partisipasi,
2. supremasi hukum, 3. Keterbukaan
3. transparansi, Prinsip ini menghendaki terbukanya kesempatan bagi rakyat
4. cepat tanggap, untuk mengajukan tanggapan dan kritik terhadap pemerintah
5. membangun konsensus, yang dinilainya tidak transparan.
6. kesetaraan, 4. Aturan hukum (rule of law)
7. efektif dan efisien,
Prinsip ini mengandung arti kepemerintahan yang baik
8. bertanggung jawab,
9. visi strategi. mempunyai karakteristik berupa jaminan kepastian hukum dan
rasa keadilan masyarakat terhadap setiap kebijakan publik
Good governance adalah kepemerintahan yang membangun yang ditempuh.
dan menerapkan prinsip-prinsip profesionalitas, akuntabilitas,
transparasi, pelayanan prima, demokrasi, efisiensi, efektivitas, UNDP (1997) mengemukakan bahwa karakteristik atau prinsip
supermasi hukum dan dapat diterima oleh seluruh masyarakat . yang harus dianut dan dikembangkan dalam praktik
penyelenggaraan kepemerintahan yang baik, meliputi sebagai
Rencana strategi dalam good governance, yaitu perlunya
berikut.
pendekatan baru dalam penyelenggaraan negara dan pembangunan
yang terarah pada terwujudnya kepemerintahan yang baik (good 1. Partisipasi (participation), setiap orang atau warga masyarakat,
governance) yakni: “… Proses pengelolaan pemerintah yang baik laki-laki maupun perempuan memiliki hak suara yang
demokratis, profesional, menjunjung tinggi supermasi hukum dan sama dalam proses pengambilan keputusan, baik secara
HAM, desentralistik, partisipatif, transparan, keadilan, bersih dan langsung, maupun melalui lembaga perwakilan, sesuai dengan
akuntabel; selain berdaya guna, berhasil guna, dan berorientasi pada kepentingan dan aspirasinya masing-masing.
peningkatan daya saing bangsa.” 2. Aturan hukum (rule of law), kerangka aturan hukum dan
“Unsur-unsur utama governance” (bukan prinsip), yaitu: perundang-undangan harus berkeadilan, ditegakkan, dan
akuntabilitas, (accountability), transparasi (transparancy), dipatuhi secara utuh (impartially), terutama aturan hukum
keterbukaan (opennes), dan aturan hukum (rule of law) ditambah tentang hak asasi manusia.
dengan kompetensi manajemen (management competence), dan hak- 3. Transparasi (transparency), transparasi harus dibangun dalam
hak asasi manusia (human right). rangka kebebasan aliran informasi.
Empat unsur utama yang dapat memberikan gambaran 4. Daya tanggap (responsiveness), setiap institusi dan prosesnya
administrasi publik yang berciri kepemerintahan yang baik adalah harus diarahkan pada upaya untuk melayani berbagai pihak
sebagai berikut. yang berkepentingan (stakeholders).

Ilmu Administrasi Negara 209 210 Ilmu Administrasi Negara


5. Berorientasi konsesus (consensus orientation), pemerintahan yang
baik (good governance) akan bertindak sebagai penengah
(mediator) bagi berbagai kepentingan yang berbeda untuk
mencapai konsesus atau kesempatan yang terbaik bagi
kepentingan setiap pihak, dan jika dimungkinkan, dapat
memberlakukan berbagai kebijakan dan prosedur yang akan
ditetapkan pemerintah.
6. Berkeadilan (equity), pemerintahan yang baik akan memberikan
kesempatan yang baik terhadap laki-laki dan perempuan
dalam upaya meningkatkan dan memelihara kualitas
hidupnya.
7. Efektivitas dan efisiensi (effectiveness and efficency), setiap proses
kegiatan dan kelembagaan diarahkan untuk menghasilkan
sesuatu yang benar-benar sesuai dengan kebutuhan melalui
pemanfaatan sebaik-baiknya berbagai sumber yang tersedia.
8. Akuntabilitas (accountability), para pengambil keputusan dalam
organisasi sektor publik, swasta, dan masyarakat madani
memiliki pertanggungjawaban (akuntabilitas) kepada publik
(masyarakat umum), sebagaimana halnya kepada para pemilik
(stakeholders).
9. Visi strategis (strategic vision), para pimpinan dan masyarakat
memiliki perspektif yang luas dan jangka panjang tentang
penyelenggaraan pemerintahan yang baik (good governance)
dan pembangunan manusia (human development) bersama
dengan dirasakannya kebutuhan untuk pembangunan tersebut.
10. Saling keterbukaan (interrelated), keseluruhan ciri good
governance tersebut adalah saling memperkuat dan saling
terkait (mutually reinforcing) dan tidak bisa berdiri sendiri.

Ilmu Administrasi Negara 211 212 Ilmu Administrasi Negara


2. “mengingat secara logis relasional” segala pengetahuan yang
telah diperoleh tersebut di atas.
3. sarana yang dipergunakan untuk “mengingat” tersebut di atas
adalah kerangka teoretika atau tatanan kaitan teori, termasuk di
dalamnya ajaran mengenai “pengertian” (concept, begrip) dan
pengembangannya (begripsontwikkeling, begripsvorming), juga
taksonomi dan terminologi. Untuk menerapkan segala
pengetahuan dan teori yang telah diperoleh ke dalam praktik
kehidupan sehari-hari, sarana yang dipergunakan adalah
teknologi, semacam “reseptur” atau teknika (technics).
Dengan demikian, ilmu pengetahuan terdiri atas:
1. metodika, untuk mencari pengetahuan;
A. Studi dan Ilmu Pengetahuan 2. teoretika, untuk mengingat pengetahuan;
Studi administrasi pada umumnya, studi administrasi negara 3. teknika, untuk menerapkan pengetahuan.
khususnya, harus dijalankan secara sistematis. Dengan perkataan
lain, harus ada sistematika. Melalui sistematika studi administrasi B. Ilmu Administrasi Negara dan Sistematikanya
negara, pada studiwan pada akhir studi perguruan tingginya:
Ilmu administrasi negara sebagai suatu disiplin ilmu
1. (harus) mampu “melihat” dalam praktik kehidupan masyarakat
pengetahuan juga merupakan suatu sistem yang terdiri atas:
sehari-hari apa yang dimaksud dengan “administrasi negara”,
1. metodologi studi administrasi negara,
bagaimana identitas, konfigurasi, konstruksi, susunan, dan
sebagainya, baik “administrasi negara” sebagai (a) fungsi, (b) institusi, 2. teoretika administrasi negara,
maupun (c) proses (sosial, politik, administrasi teknis); 3. teknologi administrasi negara.
2. mampu melakukan kajian ilmiah (mempergunakan metodologi Dengan pandangan tersebut, disusunlah sistematika ilmu
ilmu pengetahuan) terhadap perkembangannya, keanehannya, administrasi negara yang relevan dengan tujuan studi fakultas dan
problema, dan sebagainya; atau jurusan masing-masing. Sistematika ilmu administrasi negara
3. mampu menyusun tesis, teori rekomentasi, dan sebagainya harus menunjuk disiplin pikir yang harus membantu studiwan
mengenai berbagai problema administrasi negara, berikut tata administrasi negara agar pandangannya tidak sempit.
cara penerapannya ke dalam praktik (tesis = teori mengenai Kurikulum studi sebanyak-banyaknya disesuaikan dengan apa
suatu kasus tertentu). yang menjadi syarat dasar bagi seseorang pejabat pemerintah/
Ilmu pengetahuan modern itu bukan ilmu (“ilmu” berarti administrasi negara tingkat tinggi, harus memiliki keahlian di
“kemampuan”, “kepandaian”, “kebolehan”, dan sebagainya) dan bidang, yakni:
juga bukan pengetahuan, melainkan suatu sistem (sarana [means] 1. ilmu pimpinan organisasi modern,
atau alat [tool] manusia) untuk melakukan tiga hal, yakni: 2. ilmu organisasi,
3. ilmu informatika,
1. memperoleh dan atau mengumpulkan “pengetahuan” yang
4. ilmu policy,
benar dalam arti bahwa “kebenaran atau kenyataannya dapat
dibuktikan dengan sarana dan atau cara tertentu” yang 5. ilmu manajemen,
disebut metodologi studi atau metodologi ilmiah. 6. pengetahuan hukum,

Ilmu Administrasi Negara 213 214 Ilmu Administrasi Negara


7. politikologi (ilmu politik), administrasi negara khususnya yang berkualitas setinggi-tingginya,
8. ilmu keuangan negara, dan kenyataan bahwa efisiensi kehidupan manusia modern di
9. ekonomi pembangunan, segala bidang kegiatannya sangat bergantung pada administrasi–
10. sosiologi pemerintahan. ilmu administrasi diminati oleh banyak pihak. Dengan minat
Jadi, yang diperlukan bagi seorang sarjana administrasi negara, tersebut, yang begitu banyak sifatnya, terutama sarjana dari
selain penguasaan disiplin administrasi sebagai inti, juga disiplin ilmu lain yang agak imperialistis, campur tangan sarjana
pemahaman dalam disiplin pikir sosiologi, politikologi, ekonomi, disiplin lain itu tidak jarang malah mengacaukan pandangan
hukum, psikologi sosial, teknologi, dan bisnis (termasuk commerce) tentang sifat dan sistem ilmu administrasi yang harus
secara dasar agar mereka memahami jalan pikiran sosiolog, ahli dikembangkan di Indonesia.
politik, ekonomis, yuris, sosial-psikologi, teknologis, dan Salah satu akibat dari campur tangan ke dalam bidang ilmu
businessmen, yang mempunyai tata cara berpikir tersendiri dalam administrasi ialah disiplin itu tidak mampu menghasilkan sarjana
(menentukan apa yang harus diperbuat dalam menghadapi atau yang bermutu tinggi menurut bidang disiplinnya sendiri, yang
memecahkan masalah. begitu vital artinya bagi kemajuan bangsa dan negara. Kita
Pelanggaran/pemecahan masalah melahirkan keputusan, yaitu memerlukan banyak pemikir ahli, spesialis dan profesional
keputusan untuk berbuat atau keputusan untuk tidak berbuat. Tata mengenal banyak persoalan, sedangkan ahli administrasi adalah
cara penyelenggaraan segala keputusan yang dilahirkan adalah ahli pelaksanaan dan penyelenggaraan yang profesional atas hasil
administrasi. pemikiran mereka.
Ilmu administrasi pada hakikatnya adalah ilmu penyelenggaraan Jika semua hanya mau menjadi pelaksana, tergiur oleh gaji dan
keputusan-keputusan atasan. Atasan administrasi negara adalah dasi mentereng, bangsa kita akan tidak mempunyai pemikir yang
pemerintah. Oleh sebab itu, administrasi negara kadang-kadang berkualitas tinggi, sehingga mudah dipermainkan oleh bangsa-
disebut administrasi pemerintah. Dengan demikian, para studiwan bangsa lain yang cukup mempunyai ahli-ahli pemikir, dan secara
administrasi negara harus mahir dalam berpikir dan bekerja secara halus, kita akan dijajah lagi secara intelektual.
administrasi, seperti telah dikemukakan dalam bab terdahulu, Dalam praktik, banyak orang tidak mampu melihat
mencakup problematik pimpinan (governence), administrative “administrasi” secara lengkap, yang terdiri atas:
philosophy formulation, administrative strategy planning, 1. pimpinan (governance, hiding geven),
administrative policy planning, administrative planning and 2. organisasi,
programming pada umumnya, corporate budgeting, financial 3. sistem informasi, termasuk tata usaha,
administration, manpower planning and human resource development, 4. sistem manajemen,
personnel administration, administrative information system
5. sistem operasi.
development, management development and management system
development, administrative operation planning and control, public and Ada yang hanya mampu melihat tata usaha sebagian (surat-
human relations, dan sebagainya yang semuanya merupakan bagian menyurat, arsip, ekspedisi) sehingga mencampuradukkan
atau unsur dari administrasi. administrasi dengan tata usaha. Di antara mereka, terutama yang
kurang berpendidikan, tidak mampu melihat tata usaha sebagai
Pelaksanaan dan penyelenggaraan keputusan-keputusan
suatu sistem informasi yang tertentu. Ada pula yang melihat
pemerintah suatu negara modern tidak mudah. Sebagai cabang
manajemen sebagai bagian dari ekonomi, padahal manajemen
dan disiplin ilmu sosial yang paling muda, namun paling pesat
adalah salah satu faktor produksi ekonomi, dan bukan bagian.
perkembangannya, –karena setiap masyarakat pada umumnya,

Ilmu Administrasi Negara 215 216 Ilmu Administrasi Negara


Faktor-faktor produksi lainnya adalah tanah, modal, tenaga kerja Melalui berbagai metode analisis ekonomi, misalnya cost-benefit
(manpower), dan teknologi. Ilmu manajemen, ilmu tanah, ilmu analysis, para ahli ekonomi memberi petunjuk kepada administrator
teknologi, dan sebagainya tidak menjadi bagian dari ilmu ekonomi. atau manajer cara mengejar efisiensi dalam administrasi dan
Ilmu ekonomi adalah science of scarcity (of resources) di dalam manajemennya.
rangka orang per orang, keluarga, kelompok, badan usaha, Departemen-departemen, direktorat jenderal, lembaga pemerintah
perusahaan, masyarakat, kotamadya, provinsi, negara, dan nondepartemen, dan perusahaan-perusahaan yang cukup besar atau
sebagainya, mengejar tingkat kemakmuran (tingkat konsumsi per cukup padat modal, secara mutlak memerlukan ahli-ahli ekonomi
periode tertentu) yang setinggi-tingginya, padahal sarana dan perusahaan, bukan (hanya) ahli-ahli manajemen perusahaan.
sumber daya untuk mencapai tingkat kemakmuran tersebut
Ahli-ahli manajemen perusahaan harus dididik dalam rangka
terbatas. Persoalan pokok dari ekonomi adalah bagaimana
ilmu administrasi niaga atau ilmu administrasi bisnis, bukan di
mencapai suatu tujuan kemakmuran materiil tertentu dengan
fakultas ekonomi karena berpikir secara manajemen termasuk cara
pengorbanan sumber daya yang seminimal mungkin. Ilmu ekonomi
berpikir administrasi, tidak dalam rangka berpikir secara ekonomi.
bukan action science seperti ilmu administrasi. Ahli ekonomi atau
economist adalah pemikir tentang apa yang harus dilakukan atau Ahli administrasi adalah ahli penyelenggaraan dengan
harus dicapai agar suatu posisi atau kondisi menjadi optimal atau mempergunakan organisasi secara totalitas, dan ahli manajemen
efisien. Tugas pokok fakultas dan sekolah ekonomi adalah untuk adalah ahli pengerahan dan pengendalian sumber-sumber daya
menghasilkan sarjana-sarjana ekonomi yang mempunyai dasar dengan mempergunakan orang-orang, yang diperlukan untuk
yang cukup untuk berkembang menjadi ahli atau pakar ekonomi. mencapai tujuan usaha. Selain itu, setiap cabang atau disiplin ilmu
Negara kita memerlukan banyak ahli ekonomi untuk mencegah, sosial tidak bisa lepas dari identitas lingkungan masyarakat tempat
mengatasi, atau memecahkan masalah-masalah ekonomi negara, disiplin tersebut dikembangkan dan akan diterapkan.
masyarakat, perusahaan, badan usaha, dan sebagainya.
Lingkungan budaya tidak bisa diabaikan karena orang tidak
Thailand dan Singapura mempunyai ahli-ahli ekonomi yang dapat melepaskan diri dari kebudayaan lingkungannya.
cukup, sehingga keutamaan ekonominya maju, terutama karena Penggunaan ajaran-ajaran dan teori-teori ilmu sosial yang diambil
ekonomi moneternya stabil. Keadaan moneter yang stabil dari buku-buku yang berasal dari negara asing, terutama yang
mempunyai dampak positif ke mana-mana, bahkan pada masa berasal dari negara Barat, yang masyarakat dan budayanya sudah
kini, keadaan moneter merupakan kunci terhadap perkembangan sangat jauh berbeda dari keadaan masyarakat Asia pada
bidang-bidang ekonomi yang lain. Stabilitas administrasi negara umumnya, masyarakat Indonesia pada khususnya, tanpa
juga ditentukan oleh stabilitas ekonomi negara. Nilai gaji-gaji pengujian yang teliti terlebih dulu tentang kecocokannya, sangat
pegawai negeri yang merosot, memerosotkan moral dan disiplin mengacaukan jalan pikiran orang-orang dan mahasiswa-
kerja mereka. Padahal, administrator memerlukan keahlian mahasiswa Indonesia yang tidak pernah hidup di lingkungan
administrasi, manager memerlukan keahlian manajemen. Akan masyarakat barat yang bersangkutan.
tetapi, administrator dan manager bukan ahli ekonomi. Tujuan
administrasi dan manajemen bukan efisiensi, melainkan Keadaan sudah sangat jauh berbeda adalah keadaan sosio-
tercapainya tujuan-tujuan tertentu. budaya mereka. Nilai-nilai hidup, terutama yang berpangkal pada
agama, yang di Indonesia masih dijunjung tinggi berkat adanya
Rumusan ahli ekonomi mengejar efisiensi, sesuai dengan filsafat Pancasila, di Barat sudah tidak berarti lagi. Misalnya, yang
prinsip ekonomi. Ahli ekonomi aktif di dalam pemikiran dan menyangkut kedudukan dan hubungan antara pria dan wanita,
penentuan tujuan-tujuan yang harus dicapai oleh administrator sudah sangat jauh berbeda. Orang Barat, terutama dalam
atau manajer tersebut.

Ilmu Administrasi Negara 217 218 Ilmu Administrasi Negara


pergaulan pemerintahan dan bisnis sehari-hari, merasa cukup administrasi negara untuk melaksanakannya ke tengah-tengah
berpegang pada etik (yang jangan dicampuradukkan dengan tata- masyarakat Indonesia yang 70% masih nonmodern, artinya
susila) dan courtesy (tata kesopanan), merasa cukup dengan berpegang pada nilai dan norma hidup menurut adat atau
menjunjung tinggi kontrak dan perjanjian tertulis atau lisan yang menurut agama lokal yang dikhotbahkan atau diwejangkan di
disepakati bersama. Pertimbangan moral masih ada, tetapi pesantren, masjid, gereja, pura, asrama, panti-panti, perdukunan,
pertimbangan agama dalam pemerintahan dan bisnis di Eropa dan sebagainya.
barat praktis sudah tidak ada karena urusan agama telah dianggap
Sistematika ilmu administrasi negara yang akan dikemukakan
urusan pribadi. Dan urusan pribadi (privacy) tidak boleh diutik-utik
dalam bab ini, hanya merupakan kerangka (framework) yang harus
oleh siapa pun. Moral dan kesusilaan tidak masuk hitungan berat,
diisi oleh setiap ilmuwan atau sarjana menurut tujuan studinya atau
diganti dengan etiquette (tata-krama) dan courtesy (tata-kesopanan).
kuliahnya masing-masing dan berdasarkan hasil studinya sehari-hari
Bonafiditas atau kebaikan orang diukur dari ketepatan janjinya, tata
mengenai keadaan realitas masyarakat Indonesia yang berbeda-beda
kramanya, tata kesopanannya, mutu pekerjaannya, dan tarif yang
menurut pulau atau provinsi. Setiap daerah (= masyarakat wilayah)
dia pasang. Selain itu, praktis tidak ada perhatian. Hidupnya
mempunyai ciri-ciri khas, terutama Daerah Tingkat II, dan di luar
materialistis, artinya tidak melibatkan Ketuhanan Yang Maha Esa,
Jawa. Bahkan, kecamatan atau desa mempunyai ciri-ciri khas yang
yang mungkin merupakan salah satu akibat, mungkin salah satu
konsekuensi, daripada sekularisme (pemisahan antara urusan tidak dapat diabaikan begitu saja.
negara, dunia, dan agama). Hal adanya dan pentingnya dunia Apa pun tujuan dari studi ilmu administrasi negara kita,
akhirat praktis tidak ada orang yang memerhatikannya. Hanya beberapa aspek atau segi administrasi negara perlu diperhatikan, di
sekali-kali didiskusikan oleh orang-orang yang berminat atau ingin antaranya sebagai berikut.
menambah pengetahuan.
1. Aspek Politik
Lingkungan sosio-budaya adalah wahana ketika teori-teori dan Inilah segi yang paling sulit dari administrasi negara yang tidak
ajaran-ajaran ilmu sosial (termasuk ilmu hukum dan ilmu ekonomi)
mungkin dapat dipahami hanya melalui teori dan buku.
lahir dan dikembangkan serta diterapkan. Sudah merupakan tugas
Administrasi negara hanya menjalankan apa yang dikehendaki
dan kewajiban para sarjana ilmu sosial Indonesia untuk
oleh pemerintah mengenai negara sebagai badan politik.
mengembangkan teori dan pandangan yang cocok dengan
Dengan demikian, apa yang dikehendaki dan menjadi
keadaan sosio-budaya masyarakat kita. Teori-teori sosial dari luar
keputusan pemerintah mengenai negara merupakan politik.
negeri dipakai sekadar bahan perbandingan, dan bila perlu untuk
Politik selalu terdiri atas strategi dan policy, dan selalu
berlagak di forum internasional, bahwa kita tidak tertinggal dalam
menyangkut permainan kekuatan dan kekuasaan. Dalam
hal kepustakaan bacaan internasional.
praktik, permainan politik dilakukan oleh orang-orang yang
Penerapan ajaran dan teori ilmu alam (fisika, kimia, elektronika, kebanyakan atau sering tidak dapat memisahkan dirinya
biologi, dan sebagainya) yang diambil dari buku-buku Barat, asalkan sebagai pejabat pemerintah, warga negara, warga suku, warga
tidak bertentangan dengan moral atau agama, tidak merusak. Akan keluarga besar, warga golongan, dan sebagai manusia pribadi
tetapi, mengenai ilmu sosial, terutama politikologi (ilmu politik) dan yang berpikir, berperasaan, dan mempunyai kepentingan
ilmu ekonomi, membuat pikiran banyak orang tidak karuan. Apalagi hidup. Jadi, memang sulit bagi pejabat administrasi negara,
jika sudah sampai dituangkan ke dalam peraturan atau policy yang wajib menjalankan perintah pejabat pemerintah yang
pemerintah dengan melupakan kenyataan bahwa sebagian besar menjadi atasannya, untuk selalu menjunjung tinggi hukum,
dari masyarakat Indonesia masih belum mampu berpikir dan asas keadilan, dan asas efisiensi.
memberi respons secara modern. Oleh karena itu, sulit sekali bagi

Ilmu Administrasi Negara 219 220 Ilmu Administrasi Negara


2. Aspek Hukum yang sejelas-jelasnya. Demikianlah, administrasi negara di
Negara Republik Indonesia, menurut Undang-Undang Dasar dalam menjalankan tugasnya dapat diikat pada hukum secara
1945, adalah negara hukum, khususnya negara hukum efektif, dan melalui social and mass media control berbagai
Pancasila. Di dalam negara hukum, kekuasaan tertinggi adalah penyelewengan dan penyalahgunaan wewenang dapat
hukum. Semua harus tunduk kepada hukum. Semua negara dicegah.
maju masa kini merupakan negara hukum. Negara-negara
3. Aspek Administrasi
yang belum maju merupakan negara oligarki (partai tunggal
berkuasa) atau negara penguasa (machtsstaat). Di dalam negara Karena administrasi negara adalah administrasi yang mengejar
maju, bagian terbesar dari hukum merupakan hukum tertulis tercapainya tujuan-tujuan yang bersifat kenegaraan,
yang dicipta dan dikembangkan melalui perundang-undangan. administrasi merupakan segi yang terpenting. Administrasi
Ratusan, bahkan ribuan, undang-undang diciptakan setiap adalah pimpinan dan pengendalian organisasi secara
tahun oleh badan legislatifnya, antara lain untuk mencegah keseluruhan (administration is the governance and overall control
adanya ketidakpastian hukum dan untuk mencegah para of an organization). Administrasi dijalankan oleh setiap
pejabat pemerintah main politik pribadi. Undang-undang itu administrator. Administrator adalah setiap kepala (unit)
ditegakkan dan dijunjung-tinggi secara ketat oleh seluruh organisasi. Organisasi administrasi negara terdiri atas ribuan
aparat negara dan masyarakat. Melalui undang-undang, unit suborganisasi, sub-suborganisasi, dan sub-sub organisasi
ditetapkan politik (strategi + policy) apa yang harus dijalankan yang masing-masing memerlukan administrasi pada setiap unit
oleh pemerintah mengenai atau dalam suatu bidang urusan organisasi administrasi negara tersebut di atas dijalankan oleh
seorang administrator negara dibantu oleh staff-nya.
tertentu. Untuk meningkatkan produktivitas legislatif
(pembuatan undang-undang), Dewan Perwakilan Rakyat Administrator harus mengusahakan produksi (menghasilkan
mempunyai staf ahli yang besar jumlahnya, terdiri atas ahli- segala apa yang harus atau wajib menurut tugas pokok),
ahli dari berbagai bidang yang membantu komisi-komisi DPR marketing (membuat para warga masyarakat yang
secara aktif dengan mengadakan studi, analisis, survei, dan bersangkutan tahu apa yang dijalankan dan dapat
sebagainya untuk keperluan penilaian terhadap Rancangan diharapkan), pengembangan teknologi (pengembangan metode
Undang-undang (RUU) yang diajukan oleh pemerintah dan teknik kerja yang meningkatkan efisiensi dan produktivitas
sehingga proses pembuatan undang-undang dapat berlangsung kerja), finansiring (mengusahakan belanja, mengurus keuangan,
secara cepat. Sebagian dari staf ahli adalah pensiunan pejabat mengendalikan biaya, melakukan investasi dan mengendalikan
tinggi pemerintahan, dan mereka tidak mempunyai hak untuk investasi), pertanggungjawaban (komptabilitas, membuat
berbicara di depan umum mengenai hal atau masalah atau pertanggung jawaban saksama mengenai penggunaan sumber-
materi yang sedang dibahas DPR. Setiap kali ada undang- sumber daya), dan sekuriti (menjaga dan menjamin keamanan
personal dan materiil), serta menjalankan administrasi dengan
undang atau peraturan-perundangan baru diadakan
kampanye pendidikan, penyuluhan, penerangan tertulis sebaik-baiknya. Menjalankan administrasi berarti menjalankan
pimpinan, mengembangkan organisasi, mengusahakan sistem
dengan brosur dan iklan dan sebagainya kepada para warga
informasi, menyelenggarakan sistem manajemen, dan
masyarakat tentang cara menarik manfaat dari perundang-
mengupayakan sistem operasi yang sebaik-baiknya.
undangan tersebut, sekaligus agar masyarakat tahu apa yang
harus atau akan dijalankan oleh para pejabat administrasi 4. Aspek Sosial-Budaya
negara yang bersangkutan. Adapun para pejabat yang harus Administrasi negara harus dijalankan secara efisien dalam
melaksanakannya diberi buku instruksi dan buku petunjuk mempergunakan (mengerahkan) sumber daya manusia,

Ilmu Administrasi Negara 221 222 Ilmu Administrasi Negara


finansial, dan fisik, menghasilkan jasa-jasa administratif uraian di atas, dapat ditarik kesimpulan, bahwa sistematis ilmu
menuju tercapainya misi atau tujuan tiap-tiap unit organisasi administrasi negara yang perlu dikembangkan harus mencakup
administrasi negara. semua aspek dan permasalahan pokok sebagaimana tertera
Perhitungan dan pertimbangan ekonomis tidak dapat sebagian di atas.
dihindarkan karena masalah efisiensi adalah masalah Pengertian dan istilah administrasi negara terdiri atas dua
ekonomis. Tujuan administrasi atau manajemen bukan efisiensi. pengertian yang dijadikan satu, yakni: (1) administrasi, dan (2) negara.
Tujuan administrasi adalah membuat organisasi berfungsi
1. Apa yang dimaksud dengan administrasi telah diuraikan di atas.
efektif secara keseluruhan agar tugas, fungsi, dan misinya
terlaksana dan tujuannya tercapai secara sebaik-baiknya. Sifat 2. Administrasi terdiri atas:
dan tujuan setiap manajemen ditentukan oleh administrator a. pimpinan,
dan menjadi tugas kewajiban tiap-tiap manajer yang b. organisasi,
bersangkutan. Tujuan manajemen adalah membuat agar segala c. informatika,
yang diperintahkan atau ditetapkan sebagai tujuan benar- d. manajemen,
benar tercapai. e. operasi.
3. Apa yang dimaksud dengan negara tidak dapat diuraikan
5. Aspek Teknologi hanya dalam satu paragraf. Secara singkat, apa yang relevan
Administrasi negara modern dijalankan dengan penggunaan dengan administrasi negara, sesuai dengan apa yang telah
teknologi, metodologi, teknik, dan sarana tertentu yang dikemukakan dalam bab terdahulu, dapat dirumus sebagai
memerlukan desain (perancangan), pendidikan dan latihan, berikut. Negara merupakan suatu organisasi yang terdiri atas:
serta attituda (sikap mental) tertentu pula. Sebagian besar dari a. Wilayah kedaulatan (territory, territorium).
administrasi negara di Indonesia, terutama pada peringkat b. Penguasa negara:
bawah, belum sampai pada pemikiran dan pandangan 1. penguasa/badan konstitutif,
demikian. Faktor-faktor penyebabnya banyak, dan memerlukan 2. penguasa/badan legislatif,
studi serta daya upaya penyempurnaan bertahun-tahun untuk 3. penguasa/badan yudikatif,
mencapai tingkat modernisasi yang dapat memenuhi 4. penguasa/badan konsultatif,
kebutuhan situasi dan tuntutan masyarakat yang semakin hari 5. penguasa/badan inspektif,
semakin pintar dan terdidik. 6. penguasa/badan eksekutif,
6. Aspek Moralitas dan Etika 7. penguasa/badan administratif. Pemerintah merupakan
penguasa eksekutif. Administrasi negara merupakan
Administrasi negara harus dijalankan dengan penuh rasa
tanggung jawab, dengan menjunjung tinggi moral dan etik, penguasa administratif.
tidak boleh dilakukan secara sembarangan, ngawur, dan sembrono. c. Penduduk (population, bevolking).
Di Indonesia sudah sangat diperlukan adanya undang-undang d. Masyarakat negara (polity, staatsgemeenschap).
tentang “asas-asas administrasi negara yang baik” (beginselen e. Bahasa/kebudayaan nasional.
van behoorlijk bestuur) beserta tata-cara (termasuk peradilan) f. Hukum nasional.
penegakannya. Pada saat ini belum ada instansi, seperti Conseil g. Rumah tangga ekonomi negara (political economy, staats-
stat di Prancis atau Raad van State di Negeri Belanda yang huishouding)
mengawasi tindak-tanduk administrasi negara berdasarkan un- h. Unit-unit otonom (teritorial, sosietal, fungsional).
dang-undang seperti yang dimaksud di atas. Berdasarkan i. Sistem moneter nasional.

Ilmu Administrasi Negara 223 224 Ilmu Administrasi Negara


Dengan demikian, negara modern seperti Negara Republik yang baik baginya dan yang harus diperbuat dalam kehidupannya.
Indonesia merupakan suatu organisasi yang serba kompleks, Dengan kemajuan sains dan teknologi, manusia semakin
sehingga untuk memimpin dan menjalankannya diperlukan menganggap dirinya mampu menyelesaikan semua masalah tanpa
pejabat-pejabat pemerintahan dan administrasi negara yang memohon kepada Tuhan atau meminta bantuan agama.
berpendidikan serta terlatih dalam berbagai keahlian dan kejuruan. Materialisme adalah filosofi dan ajaran, yang mengatakan
Mereka harus dipersiapkan secara sistematis, berencana, dan bahwa sumber utama dari segala macam gejala di dunia ini adalah
berprogram. Staff Development Programme dan Personnel Programme materi (zat). Dengan demikian, yang dianggap penting dan pokok
setiap tahun harus disusun secara sistematis dan dinamis, adalah urusan dunia sekarang dan yang ada di dalam kehidupan
mengikuti perkembangan kebutuhan zaman yang berubah secara duniawi. Apa yang akan terjadi sesudah mati, yakni akhirat,
cepat: problema baru bermunculan, sedangkan tenaga-tenaga yang dianggap tidak perlu dipikirkan sebab dianggap terlampau
akan mengganti para pejabat yang harus atau meminta pensiun spekulatif (= merupakan sesuatu yang tidak dapat dibuktikan
tidak selalu ada. kebenarannya menurut akal rasio).
Banyak para pejabat yang akan meninggalkan dinas negara Asalkan konsekuen dengan daya upaya mengembangkan
begitu sibuk, sehingga mereka tidak sempat mendidik understudies Negara Republik Indonesia menjadi negara hukum Pancasila,
(calon-calon pengganti) mereka. Akibatnya, tidak jarang mereka bahaya berkembangnya humanisme dan materialisme seperti yang
diganti oleh tenaga-tenaga yang sebenarnya belum siap, baik dalam dilukiskan di atas dapat dihindari.
arti kepribadian, pengetahuan, pengalaman, maupun kemampuan Oleh karena itu, mungkin ada baiknya, jika mata kuliah yang
dalam kepemimpinan kepemerintahan dan administrasi negara. membahas “agama-agama besar” (Hindu, Buddha, Nasrani, Islam)
Kualifikasi yang diminta dari para calon pengganti tidak dapat secara global dimasukkan ke dalam kurikulum studi administrasi
dipenuhi karena berbagai sebab, sehingga kontinuitas kedinasan negara dan membahas pengaruh agama-agama tersebut terhadap
dalam berbagai instansi sering terancam. sistem kenegaraan dan pemerintahan di berbagai negara di dunia,
Negara modern masa kini cenderung menekankan peranannya misalnya Thailand, India, Malaysia, Filipina, Jepang, Eropa, dan
pada bidang ekonomi dan politik, sehingga nilai-nilai kemanusiaan Amerika Serikat, serta pengaruh agama terhadap kebudayaan dan
terancam tidak mendapatkan perhatian cukup. Hal tersebut politik nasionalnya.
disebabkan oleh dua hal:
1. persaingan yang makin lama makin ketat di antara negara- C. Sejarah Perkembangan Administrasi Negara di
negara di dunia pada umumnya. Mungkin hal itu secara Indonesia
instinktif (secara naluriah) disebabkan oleh makin padatnya
Untuk mempermudah uraian dalam bab ini, kita bertolak dari
penduduk dunia (diperkirakan sebentar lagi mencapai 6 miliar
asumsi bahwa Negara Indonesia dilahirkan pada tanggal 1 Januari
jiwa). Setiap negara seolah-olah berlomba untuk mengamankan
1800, walaupun wilayah Negara Republik Indonesia yang kita
penduduknya.
kenal sekarang sebenarnya baru terjadi secara definitif pada
2. merosotnya peranan agama dalam kehidupan manusia modern tanggal 1 Januari 1867, yaitu dengan mulai berlakunya Undang
yang kian lama kian sibuk dengan berbagai macam kegiatan Undang Perbendaharaan Negara 1864 (ICW atau Indische
duniawi. Comptabiliteitswet 1864). Dengan adanya ICW, berarti:
Humanisme dan materialisme kian menjadi kuat peranannya. 1. lahirnya APBN (Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara)
Humanisme adalah filosofi dan pendirian bahwa manusia adalah Indonesia yang pertama yang merupakan Undang-undang
makhluk Tuhan yang begitu lengkap sehingga mampu menentukan (artinya disetujui serta oleh Dewan Perwakilan Rakyat);

Ilmu Administrasi Negara 225 226 Ilmu Administrasi Negara


2. kepala negara merangkap sebagai pemerintah (gubernur zamannya, pada waktu itu berwarna organisasi militer. Apa yang
jenderal) dan bertanggung jawab menurut Undang Undang terbentuk kemudian di Indonesia merupakan pengembangan lebih
Dasar. lanjut sesuai dengan perkembangan situasi dan kondisi, namun
Sejak tahun itu, wilayah negara Indonesia sebenarnya tidak dasar-dasarnya telah diletakkan oleh Daendels antara tahun 1808-
pernah berubah sampai ditambah dengan Wilayah Provinsi Timor 1811.
Timur pada bulan Juli tahun 1976. Negara Indonesia merdeka, Dalam buku Ilmu Administrasi Negara ini, kita tidak
yakni Negara Republik Indonesia, lahir pada tanggal 17 Agustus mempersoalkan cara-cara pemerintahan dan administrasi negara
1945, tetapi negara Indonesia kesatuan modern, dilihat dari segi apa dan bagaimana yang telah dipergunakan oleh Daendels selama
wilayah dan organisasi pemerintahan, dapatlah dikatakan, lahir dan berkuasa karena hal tersebut dapat dibahas dalam buku
secara formal pada tanggal 1 Januari 1800, dan secara kenyataan, Sejarah Politik dan Pemerintahan di Indonesia. Sesuai dengan
lahir pada tahun 1824 dengan suatu Traktat antara negeri Belanda zamannya (keadaan darurat perang menghadapi Inggris),
dan Inggris. Daendels harus bertindak cepat, tegas, dan keras. Tidak sedikit
Yang meletakkan dasar-dasar administrasi negara modern di orang yang dihukum gantung, di antaranya seorang bupati, pada
Indonesia adalah gubernur Jenderal Daendels, dengan cara: saat Daendels memerintahkan dan menyelenggarakan pembangunan
“Jalan Raya Pos dan Pertahanan” (Post en Defensieweg) dari Anyer
1. mencipta jabatan-jabatan kenegaraan (ambten, publik offices)
sampai Banyuwangi, dalam waktu hanya dua tahun, dengan
untuk pertama kalinya dalam sejarah Indonesia, dengan
panjang jalan lebih dari 1.000 kilometer. Sungguh, suatu prestasi
rumusan tugas, fungsi, wewenang, dan tanggung jawab
luar biasa bagi putra-putra bangsa Indonesia yang telah
setiap jabatan, dengan gaji (salaris, salary) menurut skala gaji
mengerjakan dan membangun jalan raya tersebut tanpa traktor
tertentu yang dibayarkan dari kas negara,
dan buldoser. Akan tetapi, prestasi itu tidak akan tercapai tanpa
2. membentuk kas negara (fiskus) yang diisi melalui pemungutan organisasi dan disiplin yang keras, serta pengalaman membangun
pajak, bea, dan cukai secara resmi melalui pejabat-pejabat jalan dan gedung yang telah ada sejak sebelum zaman imperium
perpajakan yang resmi pula, Majapahit.
3. membentuk direktorat jenderal keuangan yang menyusun
Dari peninggalan gedung-gedung dan bangunan infrastruktur
anggaran, dan mengelola keuangan negara hasil pungutan-
(antara lain sistem pipa dari keramik untuk distribusi air) di
pungutan pajak, bea, dan cukai resmi,
Lumajang, Wlingi Blitar, Singosari, Kediri, Mojokerto, dan beberapa
4. membentuk Badan Pemeriksa Keuangan (Generate Rekenkamer) tempat di Jawa Tengah, Jawa Barat, Sumatra Selatan, Sumatra
yang bertugas memeriksa semua penerimaan dan pengeluaran Barat, Jambi, dan sebagainya, tampak adanya bukti-bukti bahwa
uang negara, dengan membentuk inspeksi-inspeksi pajak di bangsa Indonesia sudah berabad-abad mempunyai keterampilan
berbagai tempat yang dianggap penting, dan keahlian di bidang konstruksi jalan dan bangunan. Jadi,
5. membentuk sistem pemerintahan wilayah provinsi, pembuatan jalan raya tersebut, selain merupakan penghidupan
keresidenan, kabupaten, distrik, kecamatan, dan kemantren, kembali keahlian dan keterampilan yang terpendam oleh sejarah,
masing-masing dikepalai oleh seorang pejabat negeri resmi, sekaligus juga merupakan wadah dan kesempatan pendidikan dan
6. membentuk sistem kepolisian, sistem kejaksaan, dan sistem latihan besar-besaran bagi bangsa kita di bidang pembuatan jalan
peradilan modern. dan jembatan secara kilat dan berskala besar. Seperti halnya pada
waktu ini, pembuatan jalan, jembatan, gedung, dan perumahan
Pola pikir dan pola organisasi kenegaraan Daendels berasal
secara modern dan besar-besaran selama Pelita I–IV, yang
dari Prancis di bawah Kaisar Napoleon, yang sesuai dengan

Ilmu Administrasi Negara 227 228 Ilmu Administrasi Negara


melibatkan ratusan ribu tenaga kerja dari desa-desa, telah Daendels memerintah secara militer, keras, dan otokratis. Dia
mengubah arsitektur dan konstruksi rumah-rumah penduduk di berpangkat Jenderal Besar (Marsekal) dalam tentara Napoleon.
mana-mana. Modernisasi memang selalu dimulai dengan bentuk Sistem pemerintahan yang hendak dia kembangkan di Indonesia
dan bangun rumah terlebih dulu, lalu budaya dan gaya hidupnya seperti yang ada di Prancis pada waktu itu (prefektur,
menyusul. arondissemen, kanton, dan sebagainya), dan yang berkuasa adalah
militer.
Sayang sekali, saya belum pernah menjumpai dalam buku
sejarah nama-nama pemimpin Indonesia dan bupati yang berjasa Raffles adalah pembawa dan penyebar ajaran demokrasi
di dalam pembangunan Jalan Raya Daendels tersebut. Karena modern di Indonesia, dan sikap serta tindakan-tindakannya telah
orang Belanda hanya sedikit pada waktu itu, sukses pembangunan banyak mengubah atituda (sikap mental) sementara pejabat-pejabat
Jalan Raya Daendels dari Anyer sampai Banyuwangi terletak pada Belanda yang kemudian berperan di dalam pemerintahan setelah
orang-orang Indonesianya. Segi positif dari penjajahan bahwa kita pada tahun 1816 Inggris meninggalkan Indonesia. Raffles adalah
belajar berpikir dan bekerja secara teratur dan sistematis dalam penganut aliran demokrasi modern yang sedang tumbuh dan
kehidupan, termasuk memerhatikan kebersihan, kesehatan, berkembang di Inggris pada waktu itu. Dan yang berkuasa di
kerapian, dan sebagainya. Di samping itu, kita belajar Inggris serta dalam sistem pemerintahan Inggris, sampai di negara-
memerhatikan hal-hal dalam alam sekeliling secara ilmiah. negara bekas jajahannya pun hingga sekarang adalah para pejabat
sipil dan politisi.
Seperti telah dikemukakan di atas, pengalaman membangun
jalan sudah ada pada bangsa Indonesia sejak zaman Majapahit, Di samping itu, menurut sejarah, bangsa Inggris memang tidak
bahkan sebelumnya. Hal ini terbukti dengan perjalanan Kaisar senang pada sistem pemerintahan militer sebab jiwa demokrasi
Hayam Wuruk mengelilingi sebagian Pulau Jawa dengan menaiki Inggris menghendaki adanya orang-orang sipil bebas dan merdeka
kereta, tidak seluruhnya digotong dengan tandu. yang berkuasa. Oleh karena itu, Raffles ingin meletakkan titik berat
sistem pemerintahannya pada “village administration”
Memang betul bahwa grandmaster dari jalan raya tersebut
(administrasi desa), dan tidak lagi pada administrasi bupati, yang
adalah Daendels, tetapi tanpa pengalaman membangun jalan
dianggap Raffles sebagai sumber korupsi dan penyalahgunaan
sebelumnya dan tanpa prestasi kerja para petugas dan pekerja
kekuasaan terhadap rakyat kecil. Raffles ingin memberikan hak
Indonesia, jalan raya Daendels tidak akan jadi. Hal ini dilupakan
tanah yang jelas kepada para warga desa dengan “sertifikat” yang
oleh buku-buku sejarah yang ditulis oleh Belanda, seolah-olah
resmi. Berdasarkan hak-tanah resmi tersebut, setiap pemegang hak
hanya Belandanya yang berjasa dan jagoan. Hingga sekarang, kita
tanah harus membayar “sewa” (rent) kepada pemerintah, sebagai
masih mempergunakan jalan raya Anyer–Banyuwangi tersebut
pengurus tanah negara, setiap tahun.
walaupun telah diubah trasenya (alurnya) dan telah diperlebar.
Peninggalan lain dari administrasi Daendels adalah Gedung Berdasarkan keinginan dan rencana tersebut, lahir landrent
Departemen Keuangan pada Lapangan Banteng Jakarta. system (sistem sewa tanah) dari Raffles, yang oleh Pemerintah
Belanda kemudian dijadikan landrentestelsel (sistem landrente) dan
Selama periode Pemerintahan Inggris (Raffles, 1811–1816) tidak
berubah sifat menjadi sistem pajak tanah. Sekarang, pajak tanah ini
banyak perubahan pada sistem yang dibangun oleh Daendels.
berupa PBB (pajak bumi dan bangunan).
Hanya nama-nama sebutannya yang banyak diubah oleh Raffles,
namun sistem pemerintahan dan administrasinya pada dasarnya Yang banyak mengalami perubahan sepanjang masa sejak 1816
sama. Akan tetapi, yang telah diubah secara radikal oleh Raffles hingga kini, adalah sistem pemerintahan dan sistem administrasi
adalah jiwa pemerintahannya, yakni dari jiwa otokratis militer pemerintahan, sistem administrasi keuangan, dan sistem peradilan
menjadi demokratis sipil. serta aistem administrasi peradilan.

Ilmu Administrasi Negara 229 230 Ilmu Administrasi Negara


Perubahan-perubahan tersebut berlangsung secara bertahap, Methode, BIMAS Padi), VMF (Voedingsmiddelen Fonds, sekarang
yaitu 1866 - 1870 - 1890 - 1903 - 1906 - 1912 - 1916 - 1922 - 1925- BULOG), sistem pengairan Pekalen (sekarang DAS), dan
1930- 1938 - 1941. sebagainya sebagai sarana-sarana pembangunan sosial-ekonomi.
1. 1866: lahirnya Sistem Pemerintahan Departemental, berikut 6. 1912: Lahirnya Pasal 1 ICW, yakni Indonesia dijadikan badan
Sistem APBN dengan bab-bab menurut Departemen. hukum (rechtspersoon). Dengan demikian, secara finansial
2. 1870: pembebasan Pamong Praja dari tugas pengurusan Indonesia 100% merdeka, bebas dari negeri Belanda. Dalam
perkebunan pemerintah. Perusahaan perkebunan swasta mulai tahun 1913, utang luar negeri Indonesia kurang lebih F.100 juta
memainkan peran dalam perekonomian Indonesia. Berbeda (sama dengan nilai sekarang 1988: Rp l triliun), dan pada
dari perkebunan pemerintah, perkebunan swasta ini membawa tahun 1923 meningkat menjadi F.1400 juta atau sama dengan
ikatan kerja dan tata kerja baru disertai dengan pengembangan Rp 14 triliun = Rp14.000.000.000.000,-). Sesudah tahun 1924,
teknologi perkebunan baru yang diambil dari ilmu pertanian di keadaan ekonomi membaik dan pada tahun 1928 utang kurang
dari Rp 1 triliun, 1916 : Modernisasi dan demokratisasi Pamong
Negeri Belanda.
Praja bangsa Indonesia, disusul dengan pembentukan Volksraad
3. 1890: gerakan memisahkan (memerdekakan) Indonesia dari
(Dewan Perwakilan Rakyat). Dengan pemberian kebebasan
pengendalian pemerintah Belanda, terutama dari kewajiban berbicara dan mengeluarkan pendapat di dalam sidang
“menyumbang” kepada kas negara Belanda. Volksraad, berlangsunglah pendidikan politik pada tingkat
4. 1903: Indonesia finansial merdeka, artinya: bebas dari nasional. Dalam tahun tiga puluhan tokoh-tokoh politik anggota
kewajiban menyumbang kepada negeri Belanda. Nilai rupiah Volksraad yang terkenal antara lain, Soangkupon, Soetardjo,
Indonesia lepas dari Gulden Belanda; APBN Indonesia lepas dan Mohammad Husni Thamrin. Volksraad ikut menetapkan
dari sistem APBN Belanda. Akan tetapi, pemisahan secara total APBN Indonesia, apalagi pada tahun-tahun 1938–1942.
baru tercapai pada tahun 1912. Lahirnya decentralisatiewet: 7. 1922: Pembentukan badan-badan otonomi teritorial: Provincie,
Undang-Undang Desentralisasi 1903 yang menjadi dasar Regentschap, dan Stadsgemeente di Pulau Jawa dan Madura.
hukum untuk pengembangan Otonomi Pemerintah di
8. 1925: Pamong Praja Indonesia di Pulau Jawa dan Madura
Indonesia.
berfungsi bebas (pejabat Eropa hanya bertindak sebagai
5. 1906: Permulaan pengembangan sistem otonomi pemerintahan penasihat). Bupati bertanggung jawab langsung kepada
daerah dengan locale raaden ordonnantie (desentralisasi). Locale Gubernur.
raad adalah Dewan Pemerintah Daerah atau Dewan Lokal 9. 1930: Permulaan sistem perizinan perusahaan karena keadaan
yang menjalankan pemerintahan terhadap locaal ressort atau dilanda krisis ekonomi dunia (bedrijfsreglementeringsordonnantie).
gedecentaliseerd gewest (wilayah yang didesentralisasikan). Di
10. 1938: Gerakan menuju status Dominion. Antara 1938–1942
atas kertas, dewan ini dihadapkan pada adanya partisipasi
banyak terbit undang-undang baru yang bersifat modernisasi
rakyat, tetapi dalam praktik, dewan-dewan tersebut didominasi
kehidupan sosial-politik-ekonomi, antara lain Undang-Undang
oleh pejabat-pejabat negeri dan pamong praja. Rakyat masih
Desa 1941.
belum memperoleh pendidikan modern, sehingga tidak
mengerti maksud desentralisasi atau otonomi pemerintahan. Pada waktu invasi (penyerbuan) tentara Jepang di Indonesia
Tahun ini juga merupakan permulaan pengembangan proyek- (Maret 1942), keadaan sistem pemerintahan dan administrasi
proyek (rencana-rencana) pembangunan ekonomi. Permulaan negara Indonesia sangat kacau. Gambaran dan pola tersebut di
adanya administrasi pembangunan di Indonesia, yang atas sangat penting artinya karena menjadi pola-pikir sistem
kemudian melahirkan antara lain VRM (Verbeterde Rijstbouw ketatanegaraan dalam perancangan susunan Undang-Undang
Dasar 1945.

Ilmu Administrasi Negara 231 232 Ilmu Administrasi Negara


Pola dan sistem ketatanegaraan Indonesia yang ada pada bulan Dengan demikian, administrasi negara mikro berada di bawah
Maret 1942 merupakan produk dari perkembangan dan peringkat gubernur, dan pemerintah pusat hanya menjalankan
pengembangan selama lebih dari 100 tahun, yang melibatkan administrasi negara makro dan meso, serta mengambil keputusan-
hampir 300.000 orang pegawai (pejabat) negeri Indonesia, dari keputusan mengenai urusan atau masalah yang bersifat nasional-
Sabang sampai Merauke, dan dari semua eselon yang telah terdidik strategis dan atau internasional.
dan terlatih dalam berpikir dan bekerja menurut Pola Maret 1942
Selain klasifikasi administrasi negara makro, meso, mini, dan
tersebut, sebagian terbesar pandai dan fasih dalam bahasa Belanda,
mikro, dalam pola dan sistem ketatanegaraan Maret 1942 masih
sehingga logis bila terdapat kecenderungan berpikir untuk
terdapat sistem pembedaan sebagai berikut.
“kembali” ke pola dan sistem ketatanegaraan Maret 1942 tersebut
1. administrasi gewest atau administrasi wilayah,
pada waktu menyusun segala sesuatunya pada bulan Agustus 1945.
2. administrasi provincie, atau administrasi wilayah otonom,
Keadaan sosial-ekonomi-politik menjelang pendudukan Jepang 3. administrasi groepsgemeenschap, atau administrasi masyarakat
memang sangat rumit karena penduduk mayoritas allohton budaya otonom, atau administrasi daerah menurut istilah UU
dikuasai ekonominya oleh penduduk allohton Barat dan Timur, dan No. 5/1974 sekarang,
politiknya dikuasai oleh golongan allohton Barat. 4. administrasi swapraja yang bersifat Indonesia asli, seperti
Indonesia secara administratif dibagi menjadi delapan gewest Daerah Istimewa Yogyakarta sekarang (1989).
(sekarang menurut istilah UU No. 5/1974: provinsi), masing- Groepsgemeenschap adalah suatu Daerah I hukum Adat yang
masing dikepalai oleh seorang gubernur: organisasi, pemerintahan, dan administrasinya telah dimodernkan,
1. gewest/provinsi Sumatra, Ibukota: Medan, serta mempunyai status otonomi seperti Provincie di Jawa dan
2. gewest/provinsi Jawa Barat, Ibukota: Bandung,
Madura pada waktu itu. Yang sudah ada pada bulan Maret 1942
3. gewest/provinsi Jawa Tengah, Ibukota: Semarang,
antara lain, Groepsgemeenschap Minangkabau, Groepsgemeenschap
4. gewest/provinsi Jawa Timur, Ibukota: Surabaya,
Palembang, dan Groepsgemeenschap Banjar, sedangkan
5. gewest/provinsi Surakarta, Ibukota: Solo,
Groepsgemeenschap Minahassa dan Maluku berada dalam tingkat
6. gewest/provinsi Jogjakarta, Ibukota: Jogja (Yogya),
persiapan.
7. gewest/provinsi Kalimantan, Ibukota: Banjarmasin, dan
8. gewest/provinsi Timur Besar, Ibukota: Makassar (Ujung Swapraja adalah Kerajaan Indonesia asli, seperti sekarang
Pandang). Daerah Istimewa Yogyakarta, yang menjadi Kepala Daerah adalah
Sri Sultan Hamengku Buwono. Jumlah Swapraja di seluruh
Di Pulau Jawa dan Madura, Gubernur Gewest Jawa Barat, Jawa
Indonesia pada bulan Maret 1942 kurang lebih 330 besar dan kecil,
Tengah, dan Jawa Timur, merangkap sebagai Ketua Dewan
termasuk Kesultanan Yogyakarta, Kesultanan Surakarta,
Perwakilan Rakyat serta Dewan Pemerintah Harian Provincie
masing-masing. Selain itu, berlaku prinsip bahwa setiap gewest Pakualaman, Mangkunegaran, Kesultanan Deli, Kesultanan
merupakan suatu gupermen (goevernement), artinya semua urusan Langkat, Kesultanan Siak, Kesultanan Bone, Kesultanan Goa,
pemerintahan dan administrasi negara harus diselesaikan paling Kesultanan Bima dan Kerajaan-kerajaan di Bali dan masih banyak
tinggi oleh gubernur berdasarkan peraturan dan kebijaksanaan lagi. Penyelenggaraan Swapraja tersebut dari segi Keuangan Negara
yang ditetapkan oleh gubernur jenderal dan atau direktur/kepala sangat menguntungkan oleh karena biayanya sangat rendah
departemen (istilah sekarang menteri/pemimpin departemen). dibandingkan dengan penyelenggaraan gewest, provinsi,
Hanya urusan yang bersifat nasional atau internasional harus keresidenan, kabupaten, dan sebagainya. Dalam setiap swapraja
diselesaikan di pusat. terdapat sistem pemerintahan dan administrasi negara asli Indonesia

Ilmu Administrasi Negara 233 234 Ilmu Administrasi Negara


yang bersifat tradisional. Di Kesultanan Yogyakarta, Kesunanan Sekretaris Umum (algemene secretarie) di bawah gubernur
Surakarta, Pakualaman, dan Mangkunegaran termasuk yang jenderal fungsinya praktis sama dengan sekretariat negara di
paling maju dan bermutu tinggi. bawah presiden Republik Indonesia sekarang. Sekretariat adalah
lembaga yang dipimpin oleh sekretaris. Sekretaris adalah bagian
Dari uraian di atas tampak, bahwa pola dan sistem
inti dari sekretariat yang secara khas berfungsi sebagai pengolah
pemerintahan dan dministrasi negara Maret 1942 sangat rumit,
urusan-urusan pemerintahan dan administrasi negara. Sekretaris
seolah-olah merupakan produk tambal sulam sepanjang masa 1800-
adalah “kabinet” pimpinan pemerintahan yang mengolah naskah-
1942. Inti sistem pemerintahan dan administrasi negara umum
naskah keputusan pemerintahan dan menyelenggarakan “arsip
Indonesia sampai 1942 adalah Pamong Praja.
rahasia” (geheim archief).
Korps Pamong Praja ini lahir dan berkembang secara mantap, Pola dan sistem pemerintahan dan administrasi negara
kurang lebih sejak tahun 1850, yakni sejak Undang-Undang Dasar Republik Indonesia sekarang jauh lebih maju dan praktis daripada
1848 di Negeri Belanda melarang Raja Willem untuk memerintah pola dan sistem pemerintahan dan administrasi negara Indonesia
Indonesia (Gubernur Jenderal) secara langsung. Berakhirlah jiwa pada bulan Maret 1942.
ikatan “kerajaan”, dan mulai timbul ikatan atau hubungan
“zakelijk”. Korps Pamong Praja lalu menjadi Korps Pejabat Negeri Hanya, yang perlu didayaupayakan sekarang adalah agar
sistem remunerasinya (pergajian, tunjangan, jaminan hari tua, dan
atau Korps Pejabat Pemerintahan Umum (Ambtenaren van Algemeen
sebagainya) bisa sesuai dengan kebutuhan zaman dan standar
Bestuur), lepas dari ikatan atau hubungan kraton (Istana Raja) yang
internasional, serta peningkatan profesionalitas yang setinggi-
hidup dengan budaya kraton, dengan cita-cita dan nilai-nilai
tingginya. Dalam pengertian “profesionalitas” termasuk:
sebagaimana terdapat dalam buku-buku Sastra Kraton seperti
1. etos kerja yang tinggi (moral, etik, semangat);
misalnya karya Mangku Negoro IV, Paku Buwono IV,
Ronggowarsito. Korps Pamong Praja mengembangkan budaya 2. mutu pendidikan yang setinggi-tingginya, termasuk pendidikan
dalam ilmu administrasi negara modern;
feodal baru yang lepas dari budaya kraton dan disebut budaya
priayi (gentlemanship, gentilhomme, gentillesse) yang masih hidup 3. pengalaman dan keterampilan yang dikembangkan secara
sistematis;
sampai sekarang di kalangan pejabat golongan tertentu.
4. penggunaan peralatan (equipment) yang modern efektif.
Priayi atau gentleman atau gentilhomme adalah seorang yang
selalu tenggang rasa, selalu menghormati dan menjaga perasaan Modernisasi Pamong Praja harus dilanjutkan dan dipergiat,
jangan sampai kalah dengan mutu korps-korps dinas teknis.
orang lain, memerhatikan tata-krama dan tata-kesopanan di
Dengan modernisasi pamong praja, budaya priayi akan berubah
dalam pergaulan, menjunjung tinggi dan melindungi kedudukan
dan meningkat menjadi budaya pemerintahan modern yang
serta hak milik orang lain, termasuk milik negara,
berasas dan mengejar:
memperjuangkan perbaikan nasib rakyat kecil dan melindungi
1. demokratisasi,
pihak lemah.
2. profesionalisasi,
Pamong Praja menjalankan tugas pemerintahan umum. Pejabat 3. etika modern,
teknis menjalankan tugas pemerintahan teknis. Sistem pemerintahan 4. organisasionalisasi,
dan administrasi negara teknis berpuncak pada tiap-tiap 5. penggunaan teknologi modern.
departemen teknis: Departemen Keuangan, Departemen Pekerjaan Pranata Pamong Praja merupakan institusi dan sistem yang asli
Umum dan Perhubungan, Departemen Perekonomian, Departemen Indonesia dan dapat terus dikembangkan menjelang tahun 2000
Kehakiman, Departemen Kesehatan, dan sebagainya. dan seterusnya karena sesuai dengan jiwa dan budaya demokrasi

Ilmu Administrasi Negara 235 236 Ilmu Administrasi Negara


Pancasila, walaupun kebudayaannya harus berubah, yakni dari 2. Revolusi Industri II berintikan elektrifikasi, penggunaan tenaga
budaya kraton (sebelum 1850) ke budaya priayi dan menuju ke listrik, dan tenaga mesin ledak (diesel, bensin) untuk
budaya Pancasila modern sebagaimana telah dirumuskan dalam menggerakkan mesin dan pesawat pengoper skills manusia dan
Sapta Prasetia Korpri. kecerdasan manusia (permulaan otomat) 1880-1920.
Seperti telah diuraikan dalam Bab I dan II, buku ini mencoba Pamong Praja sejak tahun 1910 mulai dimodernisasi untuk
mengembangkan ilmu administrasi negara Indonesia yang menghadapi era listrik dan pabrik. Lahirnya Undang-undang
merupakan pengintegrasian dari aliran Amerika Serikat, aliran Pabrik 1899 yang bermaksud melindungi rakyat desa terhadap
Eropa Barat, dan aliran Indonesia asli di bidang ilmu pemerintahan. efek negatif dari adanya pabrik-pabrik, terutama pabrik gula
dan pabrik nila (indigo), telah menimbulkan tugas dan
Orang dan masyarakat Indonesia sebagai bagian dari bangsa
kewajiban baru bagi Pamong Praja yang memerlukan
Asia tidak akan senang hidup dengan gaya Barat yang jiwanya kemampuan berpikir secara modern. Kemudian menyusul
sangat berlainan dasar filsafat dan kebudayaannya. Masyarakat Undang-undang Gangguan 1926 yang bertujuan melindungi
dan bangsa Barat makin lama semakin jauh berbeda dari bangsa-
dan melestarikan lingkungan hidup, yang juga menjadi beban
bangsa Asia dalam hal filsafat hidup, gaya hidup, dan kebudayaan. Pamong Praja untuk melaksanakannya.
Kebudayaan di sini diartikan sebagai keseluruhan nilai, norma, Pendidikan calon pejabat Pamong Praja modern dimulai
kepercayaan, dan pandangan, yang dianut bersama dan dijunjung dengan pendirian OSVIA (Sekolah Pendidikan Pejabat Negeri
tinggi bersama oleh warga masyarakat, dan memberi corak serta arah (ambtenaar Indonesia) pada tahun 1906 di Bandung,
kepada perilaku mereka. Walaupun demikian, perubahan-perubahan Magelang, Probolinggo, Serang, Madiun, Blitar, Tondano,
situasi dunia masih didominasi oleh Barat (Amerika Serikat dan Eropa Makasar (Ujung Pandang), dan Bukittinggi.
Barat), sehingga mau tidak mau modernisasi Pamong Praja masih
Bestuursschool (Sekolah Tinggi Pemerintahan) didirikan pada
harus memperhitungkan perubahan-perubahan tersebut. tahun 1916 di Jakarta (Batavia). Sekolah ini kemudian menjadi
Selama beribu-ribu tahun, umat manusia hidup dari hasil bumi Bestuursacademie yang lebih tinggi daripada APDN sekarang,
dan alam, seperti pertanian, perkebunan, peternakan, perikanan, hampir setingkat dengan Institut Ilmu Pemerintahan (IIP).
perhutanan, pertambangan, dan sebagainya, serta dari produk- 3. Revolusi Industri III berupa munculnya Sistem Produksi Massa
produknya yang diolah menurut proses alamiah dan kebanyakan (secara besar-besaran; misalnya Ford) 1917, yang berkembang
secara manual. sampai dengan Perang Dunia II dan membuat Amerika Serikat
Sampai akhir abad ke-19, Pamong Praja berperan aktif dalam memenangkan Perang Dunia II. Pamong Praja dimodernisasi
sektor agraris tersebut di atas. Bahkan, sampai tahun 1880 masih terus dengan ditingkatkannya Bestuursschool menjadi
terdapat fungsi mantri kebun yang kemudian menjadi mantri polisi Bestuursacademie pada tahun 1938 sebagaimana telah
di bawah camat atau diperbantukan kepada wedana. dikemukakan di atas, yang dalam tahun 1941 dijadikan bagian
daripada fakultas gabungan hukum dan indologi di Jakarta.
Sejak akhir abad ke-18 di Eropa Barat (kemudian merembet ke Upaya peningkatan mutu Pamong Praja dilakukan dengan
Amerika Serikat) terjadi Revolusi Industri I, dan sejak awal abad
penerimaan banyak akademisi (sarjana) lulusan universitas ke
ke-19 dunia mulai dibanjiri barang-barang industri hasil dalam dinas Pamong Praja.
pengolahan secara fabrikase.
4. Revolusi Industri IV, pada waktu ini sampai jauh melewati
1. Revolusi Industri I masih merupakan revolusi mekanisasi dan tahun 2000 kita sedang berada dalam masa Revolusi Industri
penggunaan tenaga mesin uap untuk menggerakkan berbagai IV yang sangat dahsyat dan sedang merombak tatanan dunia
mesin dan pesawat yang mengoper skills manusia (1780-1880).

Ilmu Administrasi Negara 237 238 Ilmu Administrasi Negara


menjadi masyarakat informatika. Revolusi Industri IV ini Setiap hari lahir berbagai macam undang-undang dan
berlangsung sebagai efek dari tiga Revolusi Dunia masa kini, peraturan untuk mencegah penyalahgunaan kemajuan sains dan
yakni revolusi teknologi, revolusi moneter, dan revolusi teknologi. Kemajuan di bidang pengembangan superchip, biochip,
informatika (komputer). mikroelektronika, bahan-bahan sintetik baru, bioteknologi,
Perang Dunia yang sedang berkecamuk di antara dua blok teknologi keramik dan sinar, serta lain-lainnya, akan merombak
adikuasa pada waktu ini, yang mempergunakan senjata-senjata struktur dan pola kehidupan manusia beserta nilai-nilai dan
sangat halus, merupakan perang teknologi, perang moneter, dan norma-norma hidup di seluruh dunia, termasuk Indonesia. Perkem-
perang informasi. Akan timbul blok baru, yakni blok yang berhuruf bangan tersebut di atas harus kita ikuti dengan saksama. Kita
Tionghoa sebagai bahasa budaya dan komunikasi, menuju ke jangan sampai lengah. Sistem dan materi pendidikan anak-anak
bahasa Mandarin. Blok lain yang juga mulai berbicara adalah yang harus disesuaikan dengan perkembangan dunia baru, jangan
berbahasa Arab. Akan tetapi, blok ini lemah karena tidak (belum) sampai tertinggal dengan bangsa-bangsa lain.
ada dukungan sains, teknologi, dan industri yang cukup berarti. Pamong Praja, yang akan tetap menjadi primadonna
Blok ini mengalami banyak gangguan untuk berkembang menjadi administrasi negara Republik Indonesia, harus dididik, dilatih, dan
kekuatan. dimodernisasi terus agar mampu menjalankan peranan sebagai
Kita harus siap menghadapi masa masyarakat dan dunia “Pamong” dari masyarakat Indonesia menjelang era masyarakat
informasi, teknologi canggih, dan moneter gaya baru agar tidak informasi, teknologi, dan moneter baru di Indonesia dan seluruh
tertinggal zaman dan dijajah kembali secara halus. Kita dunia. Pejabat-pejabat Pamong Praja yang merupakan penguasa
mengetahui, bahwa sumber kekuatan bangsa dan negara yang tunggal di wilayah dan daerah harus diangkat dari pegawai negeri
mana pun ada tiga, yakni: yang diseleksi secara baik, dipersiapkan, dan dididik agar benar-
1. kekuatan militer, benar mampu menjalankan fungsinya sebagai penguasa tunggal.
2. kekuatan ekonomi (kekayaan), Menurut sejarah Indonesia, sejak 1850 terjadi problematika
3. kekuatan pengetahuan dan teknologi. karena perkembangan pesat teknik dan tehnologi, yakni sampai di
Ketiga jenis revolusi tersebut di atas (teknologi, moneter, mana dan bila Pamong Praja dapat dipertahankan sebagai inti dan
informatika) menyangkut perkembangan dari ketiga macam primadona daripada administrasi negara. Karena mendidik
kekuatan tersebut. Khususnya di bidang industri dalam arti luas pejabat-pejabat Pamong Praja yang serba laku dan serba bisa
(industri primer, sekunder, tersier, dan kuarter), sehingga Revolusi makin lama semakin sulit, terjadilah upaya menjaga kesimbangan
Industri IV menghebat dengan munculnya superchip, mikro- dalam tugas, fungsi, dan wewenang antara Pamong Praja sebagai
elektronika, dan sebagainya, yang akan mendahsyatkan komputer, dinas pemerintahan umum (algemene dienst) dan jawatan-jawatan
komputerisasi, otomatisasi, dan robotisasi di semua segi kehidupan cabang departemen teknis sebagai dinas pemerintahan khusus
masyarakat modern di seluruh dunia. (technische diensten).
Dengan kenyataan perkembangan tersebut di atas, Problematika tersebut sampai kini masih ada, dan tidak jarang
peningkatan dan kemajuan pengetahuan dan teknologi mempersulit kedudukan Pejabat Pamong Praja (gubernur,
berlangsung secara menakjubkan, bahkan sangat mengerikan, pembantu gubernur, bupati, pembantu bupati, camat) yang
terutama di negara-negara maju seperti Amerika Serikat, Eropa bersangkutan yang menurut Undang-undang bertanggung jawab
Barat, dan Jepang. Tidak mengherankan jika banyak sarjana dan atas keselamatan dan kesejahteraan masyarakat dan rakyat yang
filsuf di Barat yang memberikan berbagai macam peringatan, dibinanya, antara lain terhadap POLRI, imigrasi, kesehatan, sosial,
jangan sampai ada kemajuan dan penemuan baru yang menjurus agama, pajak, bea dan cukai, agraria, pekerjaan umum, pertanian,
ke penghancuran martabat manusia dan peradaban umat manusia. kehutanan.

Ilmu Administrasi Negara 239 240 Ilmu Administrasi Negara


Dengan terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 6 tahun 1988 b. pembentukan kekuasaan birokratis (bureaucratische machtsvorming),
tentang Koordinasi Pemerintahan di Daerah, kedudukan, tugas, adalah pembentukan atau pengembangan suatu sirkit atau
dan wewenang gubernur kepala wilayah dan bupati kepala jaringan kekuasaan di antara pejabat-pejabat negeri
wilayah makin jelas. berdasarkan kewenangan masing-masing yang bertautan satu
Dalam menghadapi masalah strategi dan policy wilayah/ sama lain. Pembentukan sirkit kekuasaan birokratis biasanya
daerah pada waktu ini telah ada muspida, namun untuk timbul bila perlu menghadapi golongan politisi yang
menghadapi masalah-masalah koordinasi mungkin ada baiknya mengancam integritas pemerintahan.
untuk camat dan bupati dibangun gedung/kantor besar atau Di negara-negara yang melaksanakan atau menjalankan
kompleks perkantoran yang mempermudah komunikasi serta program pembangunan, di samping sistem birokrasi, timbul pula
mencegah rivalitas yang tidak sehat dan pengadudombaan oleh sistem teknokrasi. Sistem pemerintahan teknokrasi adalah
pihak-pihak tertentu di antara sesama instansi pemerintah. pemerintahan yang dijalankan oleh teknokrat-teknokrat karena
masalah yang dihadapi dan keputusan yang harus diambil bersifat
D. Organisasi Pemerintahan dan Administrasi Negara terlampau teknis atau teknologis dan terlampau unik untuk
dibirokratisasikan.
Republik Indonesia
Sistem birokrasi memerlukan urusan dan masalah yang dapat
1. Organisasi Pemerintahan distandardisasikan, sehingga dapat ditangani oleh pejabat-pejabat
Di setiap negara modern, organisasi pemerintahan dan yang bekerja secara standardisasi atau normalisasi. Jika urusan
organisasi administrasi negara menjadi satu, sehingga pejabatnya atau masalahnya tidak dapat distandardisasi, penanganannya
yang bersangkutan harus selalu tahu dan sadar, bila dia sedang harus secara kasus demi kasus (case by case). Penanganan secara
menjalankan fungsi pemerintahan, dan sedang melakukan fungsi kasus demi kasus menelan banyak biaya dan waktu. Jika
administrasi (negara). penanganannya memerlukan keahlian teknis tinggi harus
Asal kesadaran akan dwiorganisasi itu, organisasi diilakukan secara teknokrasi.
pemerintahan dan administrasi negara untuk mudahnya dapat 2. Jenis Organisasi Pemerintahan
disingkat menjadi “organisasi pemerintahan”. Organisasi
pemerintahan dan administrasi negara disesuaikan dengan dan Karena merupakan organisasi politik, sosial, fungsional, dan
bergantung pada tipe negara yang bersangkutan. teritorial, Negara Republik Indonesia tersusun atas empat macam
atau jenis organisasi pemerintahan. Adapun keempat jenis
Negara Republik Indonesia adalah Negara Pancasila. Hal organisasi pemerintah itu adalah sebagai berikut.
tersebut berarti bahwa Negara Republik Indonesia tergolong dalam
1. Organisasi pemerintahan politik, yaitu Majelis Permusyawaratan
tipe negara kesejahteraan dan kemakmuran (welfare state).
Rakyat, Presiden ditambah Dewan Perwakilan Rakyat, Kepala
Dalam abad yang lampau masih banyak negara yang Daerah ditambah Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
merupakan etat gendarme (tipe negara jaga malam). Organisasinya
2. Organisasi pemerintahan sosial otonom, yakni:
sederhana dan murah penyelenggaraannya karena fungsi-fungsi
a. Negara Republik Indonesia = rukun nasional,
negara hanya memiliki sedikit perbandingan.
b. Daerah Tingkat I = rukun provinsial,
a. pengambilan desisi birokratis, adalah cara pengambilan
c. Daerah Tingkat II = rukun kabupaten,
keputusan yang harus mengikuti prosedur dan formalitas
tertentu sebagaimana ditetapkan oleh pejabat atasan, d. Desa = rukun desa.

Ilmu Administrasi Negara 241 242 Ilmu Administrasi Negara


e. Rukun adalah unit sosial untuk mempersatukan atau Banyak negara bekas jajahan menjadi hancur dan kacau balau
mengatasi perbedaan antara suku, agama, aliran admininistrasi negaranya karena tidak dapat menggantikan
kepercayaan, profesi, dan sebagainya. Unit rukun terkecil pejabat-pejabat civil service penjajah (bangsa asing Barat) dengan
adalah rukun tetangga (RT). tenaga-tenaga bangsa sendiri yang memenuhi syarat-syarat
3. Organisasi pemerintahan fungsional, yakni organisasi mentalitas dan attituda yang sederajat.
pemerintahan sentral, dekonsentral, dan desentral. Pendidikan akademik dan teknis-teknologis memang sudah
4. Organisasi pemerintahan territorial, adalah organisasi menjadi persyaratan utama dan dasar untuk pengadaan pegawai
pemerintahan kewilayahan: negeri dan penempatan personal negeri, terutama pada jabatan-
a. Wilayah Republik Indonesia, wilayah provinsi, wilayah kota, jabatan yang harus banyak melakukan kalkulasi, perkiraan,
b. Wilayah kabupaten, wilayah kotamadya, wilayah planning, policy formulation dan decisions making secara modern. Di
kecamatan, kota administratif. balik itu, yang tidak kalah pentingnya adalah syarat-syarat
kepribadian karena para pejabat administrasi negara Indonesia
c. Wilayah dibentuk melalui pembagian (secara) administratif
dari teritorium atau wilayah kedaulatan negara atau harus banyak berhubungan dengan warga masyarakat atau rakyat
wilayah yurisdiksi negara. biasa.
d. Unit wilayah pada umumnya sekaligus menjadi wilayah Dengan perkataan lain, di samping pandai bekerja secara
jabatan (ambtsgebied, yurisdiksi) dari jabatan atau seorang modern, mereka juga harus pandai “merakyat”, pandai bergaul
pejabat negeri (negara). dengan dan melayani masyarakat yang masih belum modern
dengan penuh rasa pengertian dan hati yang tulus untuk melayani
Dengan demikian, organisasi negara modern mana pun selalu
mereka tanpa pamrih, artinya tanpa perhitungan untung rugi
rumit (kompleks), dan harus dijaga jangan sampai menjadi ruwet,
pribadi. Menyamaratakan perlakuan terhadap warga masyarakat
sehingga tidak terkendalikan oleh pemerintah. Tidak ada organisasi
yang masih belum berpendidikan cukup dengan yang sudah
negara modern masa kini yang sederhana. Semua rumit sehingga
pandai dan kaya adalah tidak adil. Oleh sebab itu, organisasi
organisasi negara tersebut memerlukan pejabat-pejabat negara dan
negeri yang mampu berpikir secara rumit (kompleks, sistematis, daripada unit-unit atau instansi-instansi yang harus melayani
rasional, matematis) di dalam menjalankan berbagai fungsi dan warga dan badan masyarakat merupakan problema yang sangat
tugas negara. Oleh karena itu, banyak negara bekas jajahan setelah penting, misalnya Kantor Kelurahan, Kantor Kepala Desa, Kantor
dimerdekakan dan ditinggal oleh pejabat-pejabat administrasi Kecamatan, Kantor Dinas Daerah, Kantor Kepala Daerah, Kantor
negara penjajah yang berpengalaman dan terdidik baik, menjadi Bupati, Kantor Gubernur, Kantor Walikotamadya, Kantor Polisi,
berantakan dan kacau-balau. Kantor Kejaksaan, Kantor Panitera Pengadilan, Kantor Pajak,
Kantor Imigrasi, Kantor Bea Cukai, dan seterusnya.
Administrasi negara yang baik, efektif, dan sehat memerlukan:
Organisasi administrasi negara mempunyai tiga arti, yakni:
1. pejabat-pejabat yang berpendidikan cukup tinggi,
2. pejabat-pejabat yang bermoral, paling tidak yang menjunjung 1. sekelompok orang yang harus bekerja sama secara tertentu
tinggi etik kedinasan, untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu.
3. pejabat-pejabat yang mempunyai integritas tinggi, artinya yang 2. struktur-struktur adalah suatu tatanan hubungan hierarkis
mempunyai rasa tanggung jawab besar, tidak mau antara orang-orang yang masing-masing memegang/
mengkhianati sumpah jabatannya dan tugasnya, tidak mau menjalankan jabatan/tugas/fungsi. Struktur mengendalikan
diajak kongkalikong atau korupsi, yang cukup bijaksana dan mekanisme yang menggerakkan kegiatan-kegiatan dan sarana-
selalu berdaya upaya mencegah atau memecahkan problema. sarana menuju tercapainya tujuan-tujuan.

Ilmu Administrasi Negara 243 244 Ilmu Administrasi Negara


3. kegiatan-kegiatan yang menggerakkan orang-orang dan 6. Penguasa Konsultatif, yang berwenang memberikan
sarana-sarana secara tertib menuju tercapainya maksud dan pertimbangan dan nasihat kepada Presiden Republik Indonesia,
tujuan-tujuan tertentu. yakni Dewan Pertimbangan Agung (DPA).
Pada umumnya, organisasi dipergunakan dalam ketiga arti 7. Penguasa Inspektif, yang berwenang melakukan inspeksi dan
tersebut di atas secara silih berganti bergantung pada konteks pengawasan terhadap penggunaan dan pertanggungjawaban
pembicaraannya. Organisasi kantor atau instansi yang keuangan negara (dalam arti luas) dan memberi laporan
berhubungan langsung dengan warga atau badan masyarakat kepada Dewan Perwakilan Rakyat, yakni Badan Pemeriksa
tersebut di atas harus sederhana. Bentuk organisasi yang akan atau Keuangan (BPK).
harus dipergunakan adalah bentuk birokrasi. Hal yang relevan bagi bahasan dalam buku ini adalah penguasa
Urusan-urusan yang tidak dapat diprogramasi, distandardisasi, eksekutif, yakni pemerintah, yang menjalankan pemerintahan
dan dirutinisasi, harus ditangani dengan bentuk organisasi proyek politik, dan penguasa administratif, yakni administrasi negara, atau
atau bentuk organisasi team. Bagaimanapun, yang harus pemerintah yang menjalankan pemerintahan administratif teknis.
mendapatkan perhatian utama adalah organisasi policy dan Undang-Undang No. 5 tahun 1974 tentang “Pokok-pokok
decisions making, agar segala sesuatunya dapat berjalan lancar. Hal Pemerintahan di Daerah” mengetengahkan istilah dan pengertian
tersebut penting sekali karena di dalam keputusan yang diambil “Penguasa Tunggal”, artinya “Penguasa Eksekutif dan
oleh seorang pejabat, bagaimanapun sederhananya, selalu terselip Administratif Wilayah Tunggal”. Pasal 80 menyebutkan sebagai
suatu policy. berikut:
3. Istilah dan Pengertian Penguasa “Kepala Wilayah sebagai Wakil Pemerintah adalah Penguasa
Tunggal di bidang pemerintahan dalam wilayahnya dalam arti
Istilah penguasa dipergunakan bagi semua jabatan atau pejabat
memimpin pemerintahan, mengkordinasikan pembangunan dan
atau badan yang mengemban dan menjalankan kekuasaan atau
membina kehidupan masyarakat di segala bidang.”
kewenangan atas nama negara di Indonesia terdapat beberapa
penguasa, di antaranya adalah sebagai berikut. Selanjutnya, di dalam Penjelasan Umum tertera, ... “Kepala
1. Penguasa Konstitutif, berwenang mencipta konstitusi negara, Wilayah dalam semua tingkat sebagai wakil Pemerintah Pusat
yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). adalah Penguasa Tunggal di bidang pemerintahan di daerah,
kecuali bidang pertahanan dan keamanan, bidang peradilan,
2. Penguasa Legislatif, berwenang mencipta/membentuk Undang-
bidang luar negeri, dan bidang moneter dalam arti mencetak uang,
undang (dalam arti formal), yaitu Presiden bersama Dewan
menentukan nilai mata uang dan sebagainya. Ia berkewajiban
Perwakilan Rakyat (DPR).
untuk memimpin penyelenggaraan pemerintahan, meng-
3. Penguasa Eksekutif, berwenang menjalankan pemerintahan, mem- koordinasikan perencanaan dan pelaksanaan pembangunan serta
pergunakan kekuasaan, dan wibawa negara untuk melakukan membina kehidupan masyarakat dalam segala bidang. Dengan
politik negara, dan menjalankan undang-undang dalam arti luas, perkataan lain, Penguasa Tunggal adalah Administrator
yakni: Presiden, berdasarkan UUD 1945, Pasal 4 ayat 1. Pemerintahan, Administrator Pembangunan, dan Administrator
4. Penguasa Administratif, berwenang menjalankan administrasi Kemasyarakatan. Sebagai wakil Pemerintah dan Penguasa
negara, yakni Presiden sebagai Administrator Negara, sebagai Tunggal, maka Kepala Wilayah adalah pejabat tertinggi di
“penyelenggara pemerintahan” (UUD 1945, Penjelasan). Wilayahnya di bidang pemerintahan, lepas dari persoalan
5. Penguasa Yudikatif, berwenang menjalankan pengadilan atas pangkat.”
nama Negara Republik Indonesia, yakni Mahkamah Agung.

Ilmu Administrasi Negara 245 246 Ilmu Administrasi Negara


4. Koordinasi Kepala Wilayah Dalam menjalankan koordinasi tersebut, Kepala Wilayah
Provinsi berkewajiban memberikan petunjuk umum kepada Kepala
Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 1988 tentang
Instansi Vertikal dengan memerhatikan prinsip fungsionilisasi dan
“Koordinasi Kegiatan Instansi Vertikal di Daerah” lebih
peraturan perundang-undangan yang berlaku, sedangkan kepala
mempertegas kedudukan Kepala Wilayah (Gubernur, Bupati,
wilayah lainnya berkewajiban memberikan petunjuk pelaksanaan
Walikotamadya, Walikota, dan Camat) sebagai Penguasa Tunggal
kepada para Kepala Instansi Vertikal.
di Daerah.
Kepala Instansi Vertikal bertugas memimpin Instansi Vertikal
Menurut Pasal 2, “Kepala Wilayah di dalam rangka
sebagai penyelenggara sebagian tugas dan fungsi Departemen, atau
melaksanakan wewenang, tugas, dan kewajiban urusan
Lembaga Pemerintah Non-departemen di Wilayah, dengan
pemerintahan umum menyelenggarakan koordinasi atas kegiatan
berpedoman kepada kebijaksanaan (policy) pelaksanaan yang
semua Instansi Vertikal, antara Instansi Vertikal dengan Dinas
ditetapkan oleh Menteri atau Pimpinan Lembaga Pemerintah non-
Daerah dan antara Instansi Vertikal dengan Instansi Vertikal
Departemen (LPND) yang membidangi tugas tersebut. Kepala
lainnya. Instansi Vertikal adalah perangkat dari Departemen atau
Instansi Vertikal melakukan bimbingan teknis pelaksanaan urusan-
Lembaga Pemerintah non Departemen yang mempunyai
urusan pemerintahan kepada urusan-urusan pemerintahan yang
lingkungan kerja di wilayah. Instansi Vertikal Departemen yang
telah diserahkan kepada Daerah. Kepala Instansi Vertikal secara
tertinggi di wilayah adalah Kantor Wilayah, disingkat Kanwil.”
teknis fungsional berada di bawah dan bertanggung jawab kepada
Urusan Pemerintahan Umum, menurut undang-undang, Menteri Pimpinan Departemen atau Pimpinan Lembaga
adalah urusan pemerintahan yang meliputi bidang-bidang Pemerintah Non-departemen, dan secara teknis operasional
ketentraman dan ketertiban, politik, koordinasi, pengawasan dan dikoordinasikan oleh Kepala Wilayah. Kepala Instansi Vertikal
urusan pemerintahan lainnya yang tidak termasuk dalam tugas berkewajiban melaporkan segala kebijaksanaan dan rencana
suatu instansi dan tidak termasuk urusan rumah tangga daerah. kegiatan yang ditetapkan oleh Instansi Atasannya kepada Kepala
Wilayah. Kepala Instansi Vertikal wajib mematuhi petunjuk umum
Dinas daerah adalah perangkat pemerintah daerah untuk
yang diberikan oleh Kepala Wilayah kepadanya, seraya
melaksanakan urusan-urusan pemerintahan yang telah menjadi
melaporkan hal petunjuk umum tersebut kepada Instansi
wewenang otonomi sesuai dengan peraturan perundang-
Atasannya di Pusat. Kepala Instansi Vertikal wajib melaporkan
undangan yang berlaku. Dalam menjalankan koordinasi, kepala
hasil koordinasi Kepala Wilayah yang bersangkutan atas rencana
wilayah melakukan:
kegiatan sektoral kepada Instansi Atasannya di Pusat,
1. identifikasi kaitan dan kepentingan antara instansi, baik menyampaikan laporan tertulis kepada Kepala Wilayah secara
fungsional, sektoral maupun regional; berkala mengenai perkembangan pelaksanaan tugas yang
2. paduan kegiatan-kegiatan yang sejenis dan berkaitan; bersangkutan, dan wajib memberikan keterangan yang diminta
3. penyerasian jadwal pelaksanaan kegiatan yang dilakukan oleh oleh Kepala Wilayah.
berbagai instansi;
Kepala Dinas Daerah bertugas memimpin dinas daerah sesuai
4. pantauan terhadap perkembangan pelaksanaan tugas instansi dengan tugas dan fungsi dinas daerah yang bersangkutan. Dalam
vertikal; menjalankan tugasnya, Kepala Dinas Daerah berpedoman kepada
5. evaluasi terhadap pelaksanaan tugas instansi vertikal; kebijaksanaan yang ditetapkan oleh Gubernur Kepala Daerah
6. permintaan keterangan mengenai pelaksanaan tugas instansi Tingkat I atau Bupati/Wali Kotamadya Kepala Daerah Tingkat II
vertikal. sesuai dengan kebijaksanaan Departemen dan Lembaga
Pemerintah Non-departemen (LPND) yang bersangkutan.

Ilmu Administrasi Negara 247 248 Ilmu Administrasi Negara


Selain itu, dalam menjalankan tugasnya, Kepala Dinas Daerah 5. Pamong Praja
mengikuti bimbingan teknis pelaksanaan yang ditetapkan Kepala Kepala Wilayah adalah Pejabat Pamong Praja, yakni
Instansi Vertikal yang bersangkutan. Gubernur/Kepala Wilayah Provinsi, Bupati/Kepala Wilayah
Selain itu, antara Kepala Dinas Daerah dan Kepala Instansi Kabupaten, dan Camat/Kepala Wilayah Kecamatan. Ada
Vertikal harus ada tukar-menukar informasi. Di dalam rangka pendapat bahwa Walikotamadya/Kepala Wilayah Kotamadya dan
koordinasi, Kepala Dinas Daerah: Walikota/Kepala Wilayah Kota Administratif, juga merupakan
1. wajib melaporkan segala kebijaksanaan dan rencana kegiatan Pejabat Pamong Praja. Hal ini dapat dibenarkan berdasarkan
yang ditetapkan oleh Instansi Teknis kepada Kepala Wilayah. Undang-Undang Nomor 5 tahun 1974.
2. wajib mematuhi petunjuk umum yang diberikan oleh Kepala Menurut sejarah, dalam kategori Pejabat Pamong Praja tidak
Wilayah. termasuk mereka yang hanya menjadi Kepala Wilayah urban atau
perkotaan. Dari segi keanekaragaman fungsi-fungsi, Camat adalah
3. wajib menyampaikan usul rencana kegiatan kepada Kepala
jabatan yang paling berat karena Camat Kepala Kecamatan
Daerah yang telah dikonsultasikan dengan Kepala Instansi
adalah:
Vertikal yang bersangkutan.
a. Pejabat Pemerintah Pusat, Kepala Wilayah sebagai bagian dari
4. wajib menyampaikan laporan tertulis secara berkala kepada
Wilayah Negara Republik Indonesia, di bawah Bupati.
Kepala Daerah dengan tembusan kepada Kepala Instansi
Vertikal yang bersangkutan mengenai perkembangan b. Pejabat Daerah Tingkat I, Kepala Wilayah sebagai bagian dari
pelaksanaan tugasnya. Wilayah Daerah Tingkat I, di bawah Kepala Daerah II.
c. Pejabat Daerah Tingkat II, Kepala Wilayah sebagai bagian
Kepala Dinas Daerah dalam menjalankan tugasnya,
daripada Wilayah Daerah II, di bawah Kepala Daerah II. Ada
sepenuhnya (teknis administratif dan taktis operasional) berada di
Camat yang merupakan Pejabat Kotamadya atau Kota
bawah dan bertanggung jawab kepada Kepala Daerah (Gubernur
Administratif, di bawah Walikotamadya atau Walikota.
Kepala Daerah Tingkat I dan Bupati/Walikotamadya Kepala
d. Penguasa Tunggal Wilayah Kecamatan, dengan segala
Daerah Tingkat II sebagai Kepala Daerah).
konsekuensinya, memerlukan seseorang sebagai pejabatnya
Kepala Instansi Vertikal (kecuali Kepala Instansi Vertikal BPKP yang berpendidikan tinggi, berpengalaman, dan diberi pangkat
atau Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan) dalam cukup tinggi (IVa–IVc PGPS).
menjalankan tugasnya berada di bawah koordinasi Kepala e. Camat harus mampu mengembangkan dan menentukan
Wilayah. Koordinasi dilakukan dengan jalan: strategi dan policy pemerintahan Kecamatan, dan mampu
1. mengadakan Rapat Koordinasi oleh Kepala Wilayah, mengambil keputusan-keputusan pemerintahan dan
2. tukar-menukar data, informasi, dan atau pendapat melalui administrasi negara yang efektif. Dengan demikian, Calon
berbagai forum yang ada, Bupati/Kepala Daerah II sebaiknya diambil dari para Camat dan
3. konsultasi antara Kepala Instansi Vertikal dan antara Kepala Pembantu Bupati (Wedana) yang mempunyai kemampuan tinggi.
Instansi Vertikal dan Kepala Dinas Daerah. 6. Tingkatan Pemerintahan
Dengan demikian, wilayah merupakan unit organisasi Selain adanya jenis-jenis organisasi pemerintahan sebagaimana
pemerintahan fungsional dan teritorial sekaligus. diuraikan di atas, di Indonesia terdapat lima lapis atau tingkatan
pemerintahan sentral, yakni sebagai berikut.

Ilmu Administrasi Negara 249 250 Ilmu Administrasi Negara


a. Pemerintahan Negara, terdiri atas Lembaga-lembaga Tertinggi 7. Lingkungan Pemerintahan
dan Tinggi Negara, yakni Majelis Permusyawaratan Rakyat,
Setiap organisasi berada dan bergerak di dalam suatu
Presiden, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Pertimbangan
lingkungan (environment, omgeving). Demikian pula halnya dengan
Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, dan Mahkamah Agung.
organisasi pemerintahan. Lingkungan pemerintahan terdiri atas:
b. Pemerintah Pusat, terdiri atas Presiden dibantu oleh para
a. lingkungan geografis (alam fisik asli dan buatan manusia),
Menteri, dan Pejabat-pejabat Pemerintah Pusat di Pusat.
c. Pemerintahan Provinsi Regional, terdiri atas Gubernur Kepala b. lingkungan demografis (penduduk, populasi menurut
Wilayah Provinsi dibantu oleh Pejabat-pejabat Pemerintah susunan),
Pusat di Provinsi. c. lingkungan kebudayaan dan masyarakat (society, community),
d. Pemerintahan Kabupaten/Kotamadya, terdiri atas Bupati Kepala d. lingkungan politik (masyarakat, partai, golongan politik).
Wilayah Kabupaten dan Walikota Kepala Wilayah Kotamadya,
dibantu oleh Pejabat-pejabat Pemerintah Pusat di Kabupaten
dan Kotamadya.
e. Pemerintahan Kecamatan/Kota Administratif, terdiri atas Camat
Kepala Wilayah Kecamatan dan Walikota Administratif
dibantu oleh Pejabat-pejabat Pemerintah Pusat di Kecamatan
dan Kota Administratif.
Selanjutnya, ada tiga tingkatan pemerintahan desentral
(menjalankan pemerintahan terhadap masyarakat hukum otonom),
yakni:
a. Pemerintahan Daerah Tingkat I, terdiri atas Kepala Daerah I dan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah I, dibantu oleh para Pejabat
dan Aparat Daerah Tingkat I.
b. Pemerintahan Daerah Tingkat II, terdiri atas Kepala Daerah II
dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah II, dibantu oleh para
Pejabat dan Aparat Daerah Tingkat II.
c. Pemerintahan Desa, terdiri atas Kepala Desa dan Lembaga
Musyawarah Desa, dibantu oleh para Pejabat Pamong/Prabot
Desa Pemerintahan Daerah Tingkat I dan Tingkat II berdasar
atas Undang-Undang Nomor 5 tahun 1974, sedangkan
Pemerintahan Desa berdasar atas Undang-Undang Nomor 5
tahun 1979.
Dengan demikian, organisasi negara Indonesia begitu rumit
sehingga untuk menjalankannya diperlukan tenaga-tenaga pejabat
yang berpendidikan cukup tinggi, untuk berbagai jabatan harus
profesional, dan disiplin kerjanya serta disiplin pimpinannya juga
harus cukup tinggi.

Ilmu Administrasi Negara 251 252 Ilmu Administrasi Negara


Guna mencegah terjadinya masa depan yang cenderung
suram, manusia harus memiliki kemampuan untuk tumbuh,
berubah, dan berkembang, demikian disebutkan George F. Gant
dalam Development Administration (1979), atau kemampuan untuk
memengaruhi masa depan seperti dinyatakan oleh Bryant dan
White dalam Managing Development in the Third World (1982).
Pembangunan (development) lebih relevan dengan dunia ketiga
daripada dengan negara yang kalah perang kendatipun keduanya
terjadi seusai Perang Dunia Kedua. Tatkalah negara-negara dunia
ketiga mulai membangun dirinya sejak tahun 50-an, kondisi sosial
ekonomi masyarakat sangat lemah. Masyarakat belum mampu
membangun atas kemampuan sendiri. Oleh karena itu, pemerintah
A. Administrasi Pembangunan mengambil prakarsa untuk memelopori pembangunan negaranya
Para penulis administrasi pembangunan pada umumnya secara masing-masing. Pemerintah memiliki sedikit banyak kemampuan
langsung menghubungkan administrasi pembangunan (development untuk itu, kekuasaan, sumber daya, keahlian, teknologi, hubungan
administration) dengan administrasi komparatif dan administrasi internasional, dan sebagainya. Oleh karena itu, tidak
negara, dan tidak dengan administrasi sosial atau administrasi mengherankan jika administrasi negara digunakan untuk
bisnis. Mengapa? mengelola pembangunan.
Hal ini karena pembangunan, baik sebagai upaya memperbaiki Sebelum tahun 30-an, pusat perhatian administrasi negara
kondisi maupun ikhtiar untuk meningkatkan taraf hidup, ataupun tertuju pada hal-hal yang menyangkut personalia, keuangan,
untuk tujuan tertentu (misalnya candi, istana), telah berlangsung organisasi, dan sejumlah urusan lain yang kini disebut pekerjaan-
sejak zaman dahulu sehingga pembangunan menjadi salah satu pekerjaan administratif klasik. Tatkala pada tahun 1933 Amerika
bentuk kegiatan manusia dapat disebut sebagai gejala sosial. Serikat membangun Tennessee Valley Authority (TVA), sebuah
Sejak ide tentang demokrasi berkembang dan wawasan tentang proyek raksasa bersasaran ganda (many-sided development),
negara kesejahteraan (welfare state) dicetuskan pada dekade 40-an, pemerintah dihadapkan pada kenyataan bahwa proyek seperti itu
lebih-lebih tatkala kesejahteraan itu dipandang sebagai hak setiap memerlukan kerja sama dengan masyarakat di lembah, dan
orang (Taliziduhu Ndraha, 1987: 41), sementara sumber-sumber pendekatan integral terhadap semua pihak yang terlibat di
semakin terbatas, dunia semakin tercemar, jumlah penduduk meledak, dalamnya. Sejak itu disadari bahwa tugas administrasi negara
dan terjadilah perubahan tujuan dan metodologi pembangunan. bukan hanya pekerjaan klasik yang juga disebut pekerjaan internal,
melainkan juga pekerjaan baru sehubungan dengan pembangunan
Peningkatan kualitas hidup manusia, peningkatan, dan
tersebut yang dinamakan pekerjaan eksternal (ke luar, ke dalam
pemerataan kesejahteraan seluruh masyarakat, serta pelestarian
masyarakat). “For the TVA,” demikian Fred W. Riggs dalam Riggs (ed.),
lingkungan hidup, saat ini dijadikan tujuan mutlak pembangunan.
Frontiers Development Administration (1971: 4):
Tujuan itu tidak berlebihan, terutama sejak terbitnya the Limit to
Growth (1972), hasil studi Massachusetts Institute of Technology, The problems of external or development administration, as it termed
dan bayangan kengerian tentang masa depan homo sapiens them, were those that involved relations with the public and the
sebagimana didramatisasikan oleh harian Kompas sejak tanggal 28 physical environment. They were the problems inherent in the
s/d 31 Desember 1988. implementation of a manysided development program.

Ilmu Administrasi Negara 253 254 Ilmu Administrasi Negara


Lahirlah administrasi pembangunan, yaitu administasi negara Buku J.W. Schdorl, Modernisasi (1980) dan Willard A. Beling dan
yang tidak hanya memusatkan perhatian pada urusan internal, George O. Totten, (eds.), Modernisasi Masalah Modal Pembangunan
melainkan juga pada hubungan antara administrasi negara dengan (1980), mengandung bahan teoretis pembangunan. Tak ayal lagi,
lingkungannya. teori pembangunan berbau sosiologis. Jika di dalam daftar literatur
itu dicantumkan buku Michael Todaro, Pembangunan Ekonomi di
Ketika negara-negara dunia ketiga mulai melancarkan
Dunia Ketiga (1983), misalnya, teori pembangunan pun berbau
pembangunan nasionalnya, administrasi negara yang
ekonomi. Akhirnya, jika buku Denis Goulet, The Cruel Choice. A
bersangkutan pada umumnya belum siap untuk menangani urusan
New Concept in the Theory of Development (1977) ditambahkan,
yang menyangkut publik dan lingkungan fisik. Bahkan, ada negara
lengkaplah teori itu menjadi etis.
yang administrasi negaranya masih berfungsi seperti polisi lalu
lintas yang menangani lampu hijau-kuning-merah. Oleh karena itu, Sistem Administrasi Indonesia, apakah yang dimaksud sistem?
muncul gagasan, bukan hanya administrasi pembangunan,
melainkan juga pembangunan administrasi. Hal itu misalnya Setelah Ludwig von Bertalanffy menerbitkan artikelnya
ditandaskan oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa dalam Development berjudul The Theory of Open System in Physics and Biology dalam
Administration: Current Approaches and Trends in Public majalah Science (1950, 111: 23-28), teori, pendekatan, dan variabel
Administration for National Development (1975). Karena birokrasi sistem, berkembang pesat dan digunakan oleh hampir setiap
disiplin ilmu pengetahuan dan teknologi.
merupakan inti administrasi negara, administrasi pembangunan
pun berbau birokrasi. Salah satu watak dasar birokrasi adalah pola Administrasi bisnis adalah salinan business administration. The
strateginya yang bersifat top-down (dari atas ke bawah). Pada tahap Liang Gie menggunakan istilah administrasi perusahaan,
awal pembangunan nasional suatu negara, pola ini tidak dapat sedangkan Prajudi Atmosudirdjo memakai sebutan administrasi
dihindarkan, bahkan merupakan kekhasan. Akan tetapi, pola itu niaga dalam bukunya Dasar-Dasar Administrasi Niaga (1982). The
lama-kelamaan bisa membuat masyarakat menjadi (semakin) Liang Gie mendefinisikan administrasi perusahaan sebagai proses
bergantung kepada pemerintah sehingga beban pemerintah penyelenggaraan usaha kerja sama yang bermaksud mencari
semakin besar. Oleh karena itu, pola bottom-up merupakan keuntungan materiil (finasial), sedangkan Prajudi Atmosudirdjo
kebutuhan sistemik guna menyelamatkan mekanisme administrasi mendefinisikannya sebagai studi tentang efisiensi kepengurusan
pembangunan. Untuk menandai kedua pola itu, muncul istilah dan penyelenggaraan perusahaan. Definisi Sondang P. Siagian
manajemen pembangunan, Metodologinya bersumber dari sana. dalam Filsafat Administrasi (1985: 8) lebih jelas. Ia menyatakan
bahwa administrasi niaga adalah keseluruhan kegiatan, mulai
Sekalipun konsep pembangunan digunakan dalam konteks
produksi barang atau jasa sampai tibanya di tangan konsumen.
dunia ketiga, pembangunan (telah) menjadi bisnis internasional,
Menurut Encyclopaedia of the Social Sciences (1957), business
bahkan global, sejak tahun 50-an. Selanjutnya, pembangunan
administration may be defined as the science and art of conducting an
sebagai bisnis internasional (global) menjadi sasaran studi
enterprise with a maximum of efficiency and a minimum of cost.
interdisipliner. Hasil studi ini bersama-sama dengan hasil studi
terhadap pembangunan merupakan gejala sosialnya menjadi Dari definisi itu, dapat diketahui bahwa enterprise merupakan
bahan konstruksi teori yang disebut teori pembangunan. Dalam bentuk dan wadah bisnis. Dalam konsep ini terkandung tiga
bahasa Indonesia, hanya terdapat beberapa terjemahan seperti konsep, yaitu administrasi, manajemen, dan organisasi. Menurut
Bjom Hettne, Ironi Pembangunan di Negara Berkembang (1985), Ian ensiklopedia itu, fungsi administrasi adalah:
Roxborough, Teori-teori Keterbelakangan (1986), dan satu kumpulan to determine corporate policy, to coordinate finance, production and
karangan M. Dawam Rahardjo, Esei-esei Ekonomi Politik (1983). distribution, to point out the general path which is to be followed.

Ilmu Administrasi Negara 255 256 Ilmu Administrasi Negara


Management is charged with the execution of policy within the limits melukiskan prosedur-prosedur administratif mengenai
set by administration; it devises methods and improves processes. pengupahan, pengaturan, dan penggantian pegawai-pegawai ini.
Organization is the tool by which management achieves the ends Dengan kata lain, baik dari sudut pandangan pemimpin
aimed at by administration. administrasi maupun warga negara yang menaruh perhatian
Kutipan di atas menunjukkan, pertama, administrasi bisnis terhadap apa yang sedang berlangsung, kepegawaian adalah
disokogurui oleh tiga pilar utama, yaitu fungsi administrasi, fungsi semua pengetahuan dan prosedur yang dipergunakan untuk
manajemen, dan fungsi organisasi, dan kedua, hal itu memperlengkapi organisasi dengan staf dan boleh diperluas hingga
melatarbelakangi hubungan yang erat sekali ilmu administrasi, melingkupi semua hal kejuruan dalam jenis lapangan pekerjaan
manajemen, dan teori organisasi. Dalam hubungan itu, tertentu.
administrasi lebih luas daripada manajemen dan organisasi. Oleh Orang-orang yang bekerja di bidang kepegawaian dan yang
karena itu, silabi administrasi bisnis sebagai disiplin berisi sejumlah menyaksikannya dalam semua cabang yang lebih luas kadang-
ranting manajemen, sedangkan dalam silabus manajemen jarang kadang tergoda untuk mempergunakan istilah kepegawaian
dijumpai istilah administrasi. sehingga istilah ini meliputi lebih banyak lagi dan yang dimaksud
di sini, termasuk misalnya hal-hal seperti pengawasan, kerja sama,
Apakah perbedaan antara ekonomi dengan bisnis? disiplin, dan pembentukan semangat. Ini jelas merupakan kegiatan-
Istilah bisnis mengandung arti yang luas. Bisnis dapat diartikan kegiatan yang ada hubungannya, tetapi karena semuanya
sebagai usaha yang sengaja dilakukan dan memerlukan proses guna termasuk fungsi kepemimpinan, lebih wajar apabila dibahas pada
mencapai keuntungan (profit) finansial. Kadang-kadang, bagian lain dalam bab selanjutnya. Oleh karena itu, titik pusat bab
keuntungan dapat diperoleh tanpa upaya yang berarti. Bisnis ini ialah mengenai prosedur administratif tentang pemberkasan,
dapat juga diartikan sebagai salah satu metode untuk menciptakan penyewaan penggolongan, pemberian upah pegawai, dan
penghematan dan penekanan biaya suatu organisasi kendatipun sebagainya.
organisasi itu bukan perusahaan.
Bukanlah maksudnya, menyarankan, bahwa kepegawaian
Lain halnya ekonomi. Dalam setiap masyarakat berlangsung adalah hal yang hanya harus dipelajari dari sudut pandang
proses untuk mengubah sumber daya manusia dan fisik menjadi seorang pejabat staf, direktur kepegawaian profesional dari suatu
alat pemenuh kebutuhan manusia, terutama kebutuhan fisiologis. perusahaan. Akan teapi, sebagaimana tercantum di dalam suatu
Bahkan, pada zaman dahulu kala, ada sumber yang tidak diubah, perintah eksekutif presiden (executive order of the president),
dan langsung diambil dari alam dan digunakan. Inilah kegiatan manajemen kepegawaian pertama-tama merupakan tanggung jawab
ekonomi. Adakalanya kegiatan ekonomi dikendalikan oleh rezim semua yang merencanakan, memimpin, atau mengawasi pekerjaan
diktator yang sama sekali tidak memerhatikan efisiensi atau pegawai-pegawai. Sebagai konsekuensinya, semua itu merupakan
pemerintah. tanggung jawab pejabat lini seperti halnya dengan pejabat staf dan
demikianlah tekanan dalam pembahasan sekarang ini.
B. Administrasi Kepegawaian Negara Dalam tahun 1950, lebih dari 6 juta orang dipekerjakan pada
Erat hubungannya dengan organisasi ialah soal kepegawaian semua tingkatan oleh pemerintah di Amerika Serikat, seluruhnya
yang merupakan alat untuk menghidupkan dan menggerakkan menelan lebih dari $1,5 miliar untuk pembayaran gaji tiap bulan.
organisasi. Dengan demikian, tercapailah tujuan suatu perusahaan. Dari seluruh jumlah pegawai pemerintah, pegawai negeri federal
Biasanya, istilah “kepegawaian” dipakai dalam dua arti. Pertama, terhitung lebih dari 2 juta orang, tetapi hanya 1,8 juta yang
menunjuk kepada semua pegawai suatu perusahaan. Kedua, dipekerjakan di Amerika Serikat kontinental. Dari 1,8 juta orang,

Ilmu Administrasi Negara 257 258 Ilmu Administrasi Negara


22% terdiri atas pegawai wanita dan hanya lebih sedikit dari 11% menjalankannya. Oleh karena itu, pelaksana unit-unit
bertugas di daerah metropolitan Washington, D.C. Selanjutnya, kepegawaian bertanggung jawab terhadap sebagian terbesar dari
dari kira-kira 2 juta pegawai federal dalam tahun 1950, 38% enam langkah yang tersangkut di dalam proses penyewaan
bekerja sebagai pegawai sipil Departemen Pertahanan, 35% di pegawai. Keenam langkah ini ialah perekrutan, ujian sertifikasi,
Departemen Kantor Pos, 10% pada Administrasi Veteran dan pengangkutan, penempatan, dan orientasi.
hanya 27% pada gabungan semua badan federal lainnya. Pada
Perekrutan (Recruitment) berarti menempatkan orang yang
tahun 1950, jumlah pengeluaran untuk pembayaran gaji tahunan
tepat pada pekerjaan-pekerjaan tertentu. Hal ini dapat berwujud
dari ketiga cabang pemerintah federal itu mencapai lebih dari $7
pemuatan iklan bagi kelompok-kelompok pegawai yang besar
triliun.
jumlahnya atau menarik individu yang sangat ahli untuk
Dari lebih 4 juta orang yang bekerja untuk pemerintah- melakukan pekerjaan khusus. Hingga saat ini, dalam pemerintah
pemerintah negara bagian dan lokal dalam tahun 1950, 75% federal, fungsi ini merupakan tanggung jawab komisi pegawai sipil,
bekerja di distrik (country), kotapraja dan tingkatan-tingkatan lokal tetapi dalam praktiknya sekarang, fungsi tersebut menjadi beban
lainnya, 40% berdinas pada jawatan-jawatan sekolah negara pejabat kepegawaian staf pelaksana. Perekrutan yang berani
bagian dan lokal. Jumlah seluruh pengeluaran untuk pembayaran adalah penting, karena sebagaimana diperlihatkan dengan jelas
gaji oleh pemerintah negara bagian dan lokal adalah sebesar $914 dalam hubungannya dengan Tennessee Valley Authority, pukulan
miliar sebulan atau hampir $11 triliun setahun. Jumlah gabungan permintaan regu dalam negeri yang rata-rata tinggi menambah
pembayaran gaji oleh pemerintah di Amerika Serikat adalah prestise liga.
sebesar $18 triliun setahun.
Setelah perekrutan, dilakukan ujian-ujian untuk mengetahui
1. Langkah-langkah Pokok dalam Administrasi Kepegawaian kecakapan dan bakat. Ujian-ujian dapat pula merupakan bagian
dari prosedur perekrutan apabila cukup menarik untuk
Unsur-unsur pekerjaan kepegawaian adalah mengumpulkan mendatangkan sejumlah besar calon. Beberapa kecakapan segera
(merekrut) pegawai-pegawai yang memenuhi syarat, memeriksa dapat diuji; lain-lainnya tidak demikian, kecuali atas dasar yang
kecakapan mereka dengan ujian-ujian, menentukan jabatan ditunjukkan pada waktu lalu. Kecepatan dan ketelitian seorang
mereka di dalam organisasi dengan jalan mengklasifikasikan posisi, penulis cepat misalnya, dapat segera diketahui dengan percobaan
menentukan skala gaji dan syarat pekerjaan, menyediakan metode melakukannya, tetapi kemampuan seorang ahli kimia mengadakan
pengukur kedayagunaan yang dipakai di dalam promosi, research harus dinilai dari pengalamannya yang lampau dan dari
membantu di dalam hal-hal yang menyangkut disiplin dan apa yang dikatakan oleh rekan-rekannya tentang dirinya. Oleh
hubungan urusan perburuhan dan mengatur soal pensiun, karena itu, metode yang tepat menentukan jenis posisi yang akan
asuransi kesehatan, dan jaminan lainnya. Jadi, pekerjaan diisi. Misalnya dengan mengadakan ujian-ujian tertulis dan lisan
kepegawaian erat hubungan dengan organisasi, perencanaan, yang menyangkut kepandaian, keahlian, atau luasnya
keuangan, pengawasan, pengendalian, dan hubungan masyarakat. pengetahuan. Adapun posisi yang lebih tinggi tidak memerlukan
Seperti organisasi, kepegawaian merupakan alat inti manajemen.
ujian tertulis apa pun, ujian di sini dinamakan “tidak
Langkah pertama dalam administrasi kepegawaian perekrutan, dimusyawarahkan” (unassembled) dan terdiri atas riwayat
bidang pekerjaannya dengan dan penempatan ialah pegawai- pengalaman kerja calon dan bukti keterangannya. Ujian-ujian
pegawai. Di bawah pembagian buruh yang dituntut oleh syarat- diadakan, baik untuk penyaringan pemula maupun kadang-
syarat modern yang besar, pejabat-pejabat yang bekerja di kadang juga untuk promosi mencapai tingkatan yang lebih tinggi.
lingkungan ekonomi yang lebih sederhana serta pada satu ketika Dalam segala hal dituntut watak dan kesetiaan.
melakukan sendiri pekerjaan ini, tidak lagi berkesempatan untuk

Ilmu Administrasi Negara 259 260 Ilmu Administrasi Negara


Perekrutan dan ujian adalah dua tahap (fase) penting dalam 2. Evolusi Administrasi Kepegawaian
administrasi kepegawaian. Aspek lainnya dari proses pengambilan Sejarah administrasi kepegawaian negeri di Amerika Serikat
pegawai kurang begitu penting. Demikianlah, sertifikasi adalah dimulai pada waktu pemerintahan lokal kolonial membutuhkan
penyerahan dari satu sampai lima nama yang diambil dari jasa sejumlah besar pegawai bayaran. Ketika dalam tahun 1789
registrasi yang sah kepada pejabat yang mengangkat pada waktu didirikan pemerintah nasional berdasarkan konstitusi, Presiden
berlangsungnya pembukaan. Washington menciptakan sistem berdasarkan kecakapan, tetapi
Metode yang paling umum ialah apa yang disebut aturan tiga pengaruh partai-partai politik terhadap administrasi menyebabkan
(sistem tiga), yaitu pejabat yang mengangkat diharapkan memilih ia tidak mungkin mempertahankan rencana ini. Kemudian, datang
sebuah nama dari tiga yang tertinggi tercantum pada registrasi. Akan periode yang munculnya suatu partai yang akan berkuasa berarti
kurang lebih penggantian pengawai-pegawai negeri secara luas,
tetapi, pada pemerintah federal, banyak terdapat ketidakpuasan
diikuti oleh kekusutan, merosotnya moral dan mundurnya daya
terhadap aturan ini dan pada pihak pejabat-pejabat pelaksana dan
guna. Pola itu terulang pada tingkat negara bagian dan lokal.
selama Perang Dunia II, aturan ini sering tidak diacuhkan.
Beberapa usaha Kongres, karena desakan akan perbaikan, untuk
Pengangkatan terjadi apabila pejabat yang mengangkat membangkitkan kembali sistem berdasarkan kecakapan
menyampaikan keputusannya kepada komisi pegawai sipil, yaitu menghadapi kegagalan, sekurang-kurangnya dalam satu hal yang
pegawai itu mulai berdinas, biasanya, selama enam bulan dalam disebabkan karena Kongres sendiri menolak menunjang langkah
masa percobaan. Melalui penempatan, pegawai itu ditugaskan itu dengan dana yang cukup.
menjalankan pekerjaannya dan melalui orientasi, ia dibiasakan Masalah perbaikan mengandung aspek nasional dengan
mengenal tujuan-tujuan badan itu dan garis-garis kecil pekerjaannya. dibentuknya Liga Perbaikan Pegawai Negeri Nasional (National
Setelah perekrutan, pengangkatan, dan penempatan, langkah Civil Service Reform League) dalam tahun 1879. Dua tahun
selanjutnya dalam bidang kepegawaian ialah mengklasifikasi posisi kemudian, sentimen publik akhirnya mencapai kristalisasi ketika
dan kompensasi. Klasifikasi dapat dirumuskan sebagai membagi- Presiden Garfield terbunuh oleh seorang pencari pekerjaan kantor
bagi dan menetapkan tingkat posisi pegawai secara sistematis yang kecewa. Dalam tahun 1883 Undang-undang Pendleton
(Pendleton Act) menandai apa yang dapat disebut sebagai
dalam urutan hierarki yang sesuai dengan kesukaran dan
permulaan administrasi kepegawaian negeri dalam arti resmi pada
tanggung jawab yang sebanding (komparatif). Adapun
pemerintah federal. Penerimaan undang-undang ini tidak hanya
kompensasi, artinya sudah jelas. Klasifikasi menimbulkan masalah-
menimbulkan dorongan pada pemerintah federal, tetapi juga pada
masalah kebijaksanaan yang penting bagi administrasi negara.
pemerintah negara bagian dan lokal untuk berangsur-angsur
Latihan, baik sebelum maupun di dalam dinas, merupakan mendirikan komisi pegawai sipil dan sistem berdasarkan
bidang urusan kepegawaian lainnya yang penting. Kedua aspek kecakapan yang sekurang-kurangnya meliputi beberapa posisi di
latihan di dalam dinas adalah latihan untuk posisi yang telah di dalam pemerintahan yang bersangkutan.
tempati dan latihan untuk promosi. Komisi pegawai sipil dapat Berikut adalah titik-titik penting di dalam evolusi gradual dan
mengusahakan latihan sebagai kebijaksanaan pemerintah yang administrasi kepegawaian negeri di dalam pemerintah federal
luas. Adapun program latihan individual (menyendiri) biasanya dengan pemusatan sekitar tahun 1930-an.
diselenggarakan oleh badan pelaksana tersebut atau bekerja sama 1. 1883. Undang-undang Pendleton (Pendleton Act), kadang-
dengan lembaga pendidikan atau lembaga pegawai. Tanggung kadang disebut Undang-undang Pegawai Sipil menciptakan
jawab staf kepegawaian yang lain adalah mengenai syarat kerja, Komisi Pegawai Sipil yang beranggota tiga orang dan
promosi, tingkat-tingkat kedayagunaan dan perubahan-perubahan menetapkan peraturan yang bertujuan mempertahankan sifat
status. nonpolitis dalam pengangkatan administratif.

Ilmu Administrasi Negara 261 262 Ilmu Administrasi Negara


2. 1893. Undang-undang yang mengatur pegawai yang sakit dan 8. 1937. Untuk pertama kalinya, dilakukan usaha-usaha yang
cuti tahunan diundangkan untuk kepentingan pegawai- sadar guna merekrut tamatan perguruan tinggi ke dalam dinas
pegawai federal. federal. Komisi Pegawai Sipil mengumumkan ujian analisis
3. 1912. Undang-undang Lioyd-La Follette (Lioyd-la Fol-lette Act) ilmu sosial dengan enam tingkatan gaji dan meliputi berbagai
melarang memberhentikan pegawai federal, keculai atas dasar keahlian khusus, termasuk ekonomi, ekonomi pertanian, ilmu
tuduhan tertulis disertai dengan pemberian kesempatan untuk politik, dan dinas sosial.
menjawab. Undang-undang Pensiun Kepegawaian Negeri 9. 1938. Dengan keputusan eksekutif dan selaras dengan
(Civil Service Retirement Act) diterima. Undang-undang rekomendasi-rekomendasi Panitia Brownlow, di departemen
Klasifikasi (Classification Act), akhirnya dikesampingkan dalam dan badan pemerintah federal yang penting. Dalam banyak hal
tahun 1949, merupakan dasar dari struktur kepegawaian dan ini adalah langkah yang paling penting dalam praktik
pembayaran (gaji) pemerintah federal. Klasifikasi adalah kepegawaian federal karena langkah ini menunjukkan adanya
penggolongan dan penetapan tingkat-tingkat posisi secara perubahan sikap dan tekanan.
sistematis dalam urutan hierarki menurut kesukaran dan 10. 1938. Ketika kantor kepegawaian departemen didirikan,
tanggung jawab komparatif. Karena hal ini menyentuh Dewan Kepegawaian Federal yang terdiri atas direktur-
organisasi dan wewenang pejabat-pejabat pelaksana, klasifikasi direktur kepegawaian departemen juga dibentuk sebagai badan
menjadi masalah pokok di dalam administrasi. research dan penasihat bagi Presiden serta Komisi Pegawai Sipil,
4. 1931. Majelis Pegawai Sipil Amerika Serikat dan Kanada (The terutama untuk membantu menyelaraskan komisi dan pejabat-
Civil Service Assembly of the United) yang memberikan perhatian pejabat kepegawaian departemen.
kepada manajemen kepegawaian. Didirikan pada tahun 1906, 11. 1938. Undang-undang Hatch (Hatch Act) melarang ikut
kemudian merupakan salah satu dari beberapa badan sertanya pegawai-pegawai negeri federal dalam kegiatan
administrasi negara di sekeliling Kantor Public Administration politik, apakah di bawah sistem kecakapan ataupun tidak.
Clearing House di Chicago ketika yang disebut belakangan
12. 1940. Undang-undang Ramspeck (Ramspeck Act) memperluas
didirikan dalam tahun 1931. Majelis ini menerbitkan Public
kepegawaian negeri yang telah diklasifikasikan sehingga
Personnel Review.
meliputi semua posisi dalam pemerintah federal (Tennessee
5. 1933. Tennessee Valley Authority didirikan dan menjadi pusat merupakan perkecualian yang penting) dan memperlebar
teladan (demontrasi) bagi pendekatan modern terhadap lingkupan sistem pensiun.
administrasi kepegawaian.
13. 1941. Perundang-undangan yang memperbaharui sistem
6. 1935. Komisi Penyelidikan Kepegawaian Negeri (Commission of kenaikan gaji pada pemerintah federal, mengatur kenaikan di
Inquiry on Public Service Personnel) mengeluarkan laporannya, dalam tingkatan berdasarkan masa kerja (senioritas) dan
meminta perhatian terhadap kebutuhan akan program yang kecakapan (jasa), (melerence Act) memberikan kepada para
positif berkisar di sekitar dinas karier dan membuat beberapa veteran dari semua perang preferansi di dalam pengangkatan-
usul konkret untuk tujuan tersebut. pengangkatan dan kedudukan yang tinggi serta hak-hak
7. 1937. Laporan Panitia Presiden mengenai manajemen banding (apel).
administratif (Report of the Presiden’s Committee on administrative 14. 1947. Dengan keputusan eksekutif, wewenang diserahkan
management) (Panitia Brownlow) mengemukakan asas-asas dan kepada kepala-kepala badan untuk mengambil tindakan dalam
prosedur-prosedur untuk dimasukkan ke dalam suatu sistem banyak urusan kepegawaian, yang sebelum Perang Dunia II
kepegawaian modern. merupakan tanggung jawa eksklusif dari Komisi Pegawai Sipil.

Ilmu Administrasi Negara 263 264 Ilmu Administrasi Negara


15. 1949. Laporan Komisi mengenai organisasi cabang eksekutif negara bagian, tidak ada kebijaksanaan kepegawaian yang
pemerintah (Report of the Commission on organization of executive sistematis, kecuali departemen-departemen secara sendiri-sendiri
branch of the goverment) (Komisi Hoover) umumnya menunjang menetapkan kebijaksanaan mereka sendiri.
usul laporan. Brownlow dalam tahun 1937. Akan tetapi,
Di kota-kota besar, situasi lebih beragam, mulai dari yang
sebagai kompromi, direkomendasikan bahwa Komisi Pegawai
hampir meliputi semua pegawai kotapraja dengan ketentuan
Sipil yang diketuai oleh tiga orang diganti dengan pengaturan
sistem kecakapan hingga yang tidak meliputi semua pegawai
(penyelenggaraan), yaitu ketua komisi hanya merupakan
kotapraja dengan ketentuan sistem kecakapan. Dari seribu kota
seorang pemimpin administrasi tunggal buat masalah
besar dengan penduduk 10.000 orang atau lebih, hanya 35% yang
kepegawaian dan berkedudukan di Kabinet Presiden.
menolak menjalankan program sistem kecakapan yang meliputi
16. 1949. Undang-undang Klasifikasi tahun 1949, menggantikan semua golongan pegawai dan 34% lainnya tidak meliputi seluruh
Undang-Undang Klasifikasi tahun 1923, menetapkan dua golongan pegawai. Sepertiga kota-kota besar lainnya hanya
daftar tingkat gaji tahunan yang lama kenaikan gaji dan meliputi satu atau beberapa golongan pengawal, seperti polisi,
menambahkan tiga tingkatan baru untuk meliputi batas posisi- petugas pemadam kebakaran, dan sebagainya.
posisi atasan dalam kepegawaian negeri. Undang-undang
Dalam kenyataan bahwa banyak kota besar yang lebih kecil
kedua yang diterima oleh Kongres yang sama memperbesar gaji
adalah terlalu kecil untuk menjamin pengangkatan seorang
para menteri departemen, menteri muda, pembantu menteri,
anggota komisi dan pejabat tinggi tertentu lainnya di luar direktur kepegawaian yang penuh. Fungsi itu diselenggarakan oleh
kepegawaian negeri. dewan kota, walikota, pemimpin kota atau seorang kepala
departemen. Dalam hal itu, suatu macam kebijaksanaan
17. Dikeluarkan di New York dalam tahun 1883 (segera setelah
kepegawaian yang kurang lebih bersifat formal sering dijalankan.
keluarnya Undang-undang Pendleton pada tahun itu) dan lima
belas tahun berikutnya ditetapkan undang-undang yang Meskipun tidak lengkap, ringkasan ini berguna untuk
serupa. Selama dasawarsa antara tahun 1937 dan 1947, memperkuat pendapat bahwa sejak tahun 1935, pendekatan yang
sepuluh negara bagian menyetujui undang-undang pegawai jauh lebih bersemangat dan berpandangan ke depan telah
negeri, dalam beberapa hal adalah sebagai akibat dari dijalankan terhadap persoalan kepegawaian negeri. Tidak seperti
ketentuan yang termuat pada Undang-undang Jaminan Sosial lima puluh tahun terdahulu, kemajuan semua tingkatan pemerintah
(Social Security Act) federal tahun 1939 yang menetapkan berjalan lambat, dan hanya sedikit pada arah yang benar.
bahwa pegawai-pegawai negara bagian yang menyeleng-
3. Perubahan Sikap dalam Bidang Kepegawaian
garakan berbagai taraf program jaminan federal dipekerjakan
di bawah sistem kecakapan. Hingga beberapa tahun yang lalu, terdapat perbedaan
pandangan yang fundamental di antara kalangan industri dan
Situasi di negara-negara bagian tentu tidak sama, dan dalam
pemerintah mengenai bidang kepegawaian. Industri menekankan
tiap-tiap hal bergantung pada banyak faktor-faktor variabel yang
pada tanggung jawab pejabat lini, sedangkan pemerintah federal
menentukan bentuk dan kebijaksanaan pemerintah negara bagian
dan pemerintah lainnya yang mempunyai komisi-komisi pegawai
tertentu. Demikianlah, pada sembilan belas negara bagian, hampir
sipil menekankan kepada fungsi staf dan membatasi tanggung
semua departemen dan bagian-bagian bekerja di bawah sistem
jawab pejabat-pejabat lini. Akan tetapi, dalam lima belas tahun
kecakapan; di negara-negara bagian lainnya, ketentuan-ketentuan
yang lampau perubahan sikap terhadap administrasi kepegawaian,
sistem kecakapan formal dijalankan bagi departemen-departemen
baik industri dan maupun pemerintah agak mempersempit
dan fungsi tertentu, terutama yang bertalian dengan program
perbedaan itu.
bantuan federal. Akan tetapi, pada lebih dari setengah negara-

Ilmu Administrasi Negara 265 266 Ilmu Administrasi Negara


Dalam industri, pemberian tekanan pada unsur manusia dan bersifat membangun dan berjudul “Pegawai Negeri Seperti
administrasi kepegawaian berjalan lambat kendatipun sekarang Biasanya,” Reeves memaparkan pendekatan negatif yang
dengan cepatnya menjadi menonjol. Dahulu, banyak bagian memengaruhi administrasi kepegawaian federal dalam lima puluh
kepegawaian di dalam perusahaan dagang pada umumnya tahun pertama. Suatu badan dan wewenang yang besar dan
mengurus asuransi, kesehatan, kemajuan pegawai dan menyewa kendati pun kebutuhan akan badan pusat demikian tidak
penerima-penerima upah atas dasar anggapan, bahwa setiap diragukan, metode serta praktik dan terutama sikapnya, wajar
fungsi merupakan tanggung jawab pejabat lini. Akan tetapi, untuk diselidiki. Komisi ini, kata Reeves seterusnya, menyimpan
dengan tumbuhnya serikat-serikat sekerja yang kuat dan makin daftar registrasi yang tidak dapat dikutak-kutik dan kuno (daftar
besarnya ketegangan manusia yang berasa satu dari situasi-situasi orang yang telah lulus dari ujian penyaringan) berdasarkan posisi
pekerjaan rutin dan lingkungan sosial yang tidak terpecahkan, yang diisi pada umumnya serupa, tetapi berbeda dalam
industri telah melihat kebutuhan akan bagian-bagian kepegawaian hubungannya dengan fungsi-fungsi khusus. Oleh karena itu,
dan hubungan-hubungan pekerja yang kuat dengan menekankan badan-badan yang menjalankan tindakan sering tidak mampu
pada segi manusia dan pekerjaan. Aliran ini merupakan salah satu mendapatkan pegawai yang cakap yang mereka butuhkan
perkembangan yang utama dalam kebijaksanaan manajemen, dari sehingga pekerjaan dilakukan oleh individu yang bukan pada
dua dasawarsa yang terakhir. tempatnya. Sekiranya diselenggarakan tanpa daya fantasi, sistem
Sebagaimana telah kita lihat, reformasi kepegawaian negeri kecakapan dapat mendatangkan keseragaman yang keras dan
pada pemerintah federal dimulai dengan undang-undang kaku dengan sedikit faedah, bahkan tidak berfaedah sama sekali.
Pendleton tahun 1883 dan kemudian lambat-laun meluas kepada Pendekatan mekanistik, yang pada dasarnya adalah proses negatif
pemerintah negara-negara bagian dan lokal. Akan tetapi, dan dimaksudkan untuk menghindari favoritisme dan pengaruh
tekanannya adalah negatif dan defensif, dalam memberantas politik dalam pengangkatan untuk dinas federal, sekarang sedang
sistem kepartaian. Setelah tahun 1990-an, diakui adanya bukti dibalikkan menjadi pendekatan yang positif sehingga unsur
untuk melakukan pendekatan yang lebih positif terutama dengan manusia adalah pokok.
mempergunakan pejabat-pejabat staf yang terlatih. Timbul Disebabkan kelaziman prosedur dan peraturan yang sudah
perjuangan untuk mendapatkan keseimbangan yang dapat usang, sistem kepegawaian negara dan pemerintahan federal
diterima di antara kedua yang ekstrem itu, satu mengandung berantakan di banyak tempat, selain tekanan-tekanan dalam
jaminan formal sistem kecakapan. Peranan sebagai polisi untuk Perang Dunia II. Akan tetapi, sejak akhir perang, telah ada usaha
komisi pegawai sipil dan perekrutan massa atas dasar yang sangat untuk memperbaiki kesalahan yang paling jelek, yang berakibatkan
mekanis, dan yang lainnya menghendaki program, positif kritik-kritik Reeves tidak berlaku lagi seperti sepuluh tahun yang
mengenai perekrutan, penempatan, latihan dan promosi, lalu. Sampai tahun 1952, ketua Komisi Pegawai Negeri melaporkan
penggunaan bersama pejabat staf dan lini dalam bahan-bahan kepada Kongres bahwa pada tahun yang terdahulu, setengah dari
pelaksana dan meletakkan tekanan pada penjaringan serta pegawai federal baru yang digaji tidak melalui ujian kompetitif
fleksibilitas. karena komisi kekurangan dana dan personalia yang menyewa
Tidak ada yang lebih baik mengutarakan persoalan itu selain tenaga dalam cara biasa serta badan-badan yang terlibat di
Floyd Reeves, yang membentuk bagian kepegawaian Tennessee dalamnya harus melakukan banyak sekali pekerjaan dalam
Valley Authority kemudian monografi tentang kepegawaian bagi mengadakan rekrut mereka. Bila prosedur rekrut dan ujian telah
Panitia Presiden mengenai administrasi manajemen (Panitia lebih sederhana, mungkin dana yang terpakai lebih sedikit.
Brownlow). Dalam tulisan yang mengandung kecaman, tetapi

Ilmu Administrasi Negara 267 268 Ilmu Administrasi Negara


4. Pembagian Fungsi yang Wajar di dalam Sistem Kepegawaian negara bagian yang sejenis), ialah memperkembangkan
kebijaksanaan dan patokan yang menyeluruh dan menolong
Telah dikatakan bahwa sistem kepegawaian apa pun, di dalam
badan-badan pelaksana untuk memakainya, melakukan
perusahaan atau pemerintah, pada tingkatan federal atau yang
pengawasan hanya apabila peninjauan pusat dan pemegangan
lebih rendah, harus memasukkan prosedur-prosedur perekrutan,
pada patokan yang kaku lebih penting daripada kecepatan,
penyaringan, penyewaan, klasifikasi, manajemen, pembayaran,
melakukan penghematan dan daya guna dari badan-badan
penempatan, penggantian, dan pensiun pegawai. Bagaimana
pelaksana dalam melaksanakan program mereka.
fungsi-fungsi ini akan dibagi-bagi di dalam pemerintah antara
badan yang menjalankan tindakan pada satu pihak dan komisi Fungsi kepegawaian dari badan pelaksana harus ditujukan
pegawai negeri pusat pada pihak lain? Bagaimana pula fungsi- untuk menentukan alat-alat mendayagunakan kebijaksanaan dan
fungsi ini akan dibagi-bagi pada perusahaan dan pemerintah, di patokan yang menyeluruh dan mengambil tindakan terakhir dalam
antara pejabat-pejabat lini yang membutuhkan bantuan para menjalankan kebijaksanaan dan patokan demikian terhadap hal-
pegawai dan direktur kepegawaian pada posisi staf yang hal tertentu.
bertanggung jawab pada keseluruhan administrasi sistem
Dengan kata lain, syarat pertama bagi sistem kepegawaian
kepegawaian?
yang baik ialah pembagian tanggung jawab yang tepat di antara
Merupakan aspek yang normal di dalam kehidupan industri badan kepegawaian pusat dan program yang berjalan dipertalikan
bahwa badan apa pun yang memiliki tanggung jawab pusat akan dengan sistem organisasi yang akan menjaga terpisahnya tanggung
tetap mencoba memperbesar wilayah pengaruhnya tidak terkecuali jawab ini, tetapi tetap berada di dalam kerja sama. Asas ini sama-
Komisi Pegawai Sipil di Washington. Akan tetapi, apabila sama berlaku, baik perusahaan swasta maupun pemerintah.
kecenderungan alamiah ini dibawa terlalu jauh, keseimbangan Tanggung jawab terhadap administrasi ke pegawaian terletak pada
tanggung jawab sewajarnya di antara badan-badan yang terikat eksekutif badan pelaksana dibantu oleh bagian kepegawaiannya
bersama-sama di dalam perusahaan besar menjadi tergeser dan serta badan pusat tersangkut hanya sejauh pada keharusan adanya
mendatangkan kerugian moral, daya guna, dan lancarnya tata tertib untuk mengembangkan kebijaksanaan pemerintah atau
pekerjaan. Inilah situasi di dalam pemerintah federal ketika Panitia perusahaan yang luas atau untuk memberikan fasilitas pada usaha
Presiden mengenalkan administrasi manajemen sebagai bagian dari program tindakan.
pekerjaannya yang lebih luas dalam menjalankan penyelidikan
Sebagai akibat laporan Panitia Brownlow, presiden
tentang masalah administrasi kepegawaian. Monografi yang
mengeluarkan perintah eksekutif (executive order) pada tahun 1938
dihasilkannya diterbitkan pada tahun 1937 dan berjudul Personnel
bahwa setiap departemen dan badan bebas yang utama dari
Administration in the Federal Service (Administrasi Kepegawaian di
pemerintah federal diminta membentuk kepegawaian apabila
dalam Dinas Federal), mencantumkan beberapa asas pokok
belum memiliki bagian kepegawaian serta dikepalai oleh seorang
bertalian dengan pembagian fungsi kepegawaian yang wajar.
direktur. Dengan demikian, tugas semua direktur kepegawaian
Wewenang untuk mengambil tindakan mengenai persoalan pada pemerintah federal dan Kondisi Pegawai Sipil direncanakan
administrasi kepegawaian harus dikuasakan kepada badan-badan dan dikoordinasikan oleh Dewan Administrasi Kepegawaian.
pelaksana sampai pada tingkatan sebanding dengan tanggung Apabila sebelumnya pegawai dalam departemen dipandang
jawab yang diserahkan kepada mereka guna menjalankan program sebagai wakil Komisi Pegawai Sipil dan menerima instruksi
masing-masing. darinya. Dalam praktiknya, mereka adalah pegawai departemen
dan hanya secara kebetulan sebagai wakil dan komisi pada
Fungsi utama dari badan pusat kepegawaian, seperti Komisi
masalah yang termasuk wewenang komisi.
Pegawai Negeri federal (dan bisa ditambahkan badan-badan

Ilmu Administrasi Negara 269 270 Ilmu Administrasi Negara


Setelah tanggung jawab dan organisasi dirumuskan dan dibagi- kedayagunaan; sistem-sistem pangkat yang daya gunanya dapat
bagi, syarat utama selanjutnya bagi suatu sistem kepegawaian dipercaya; metode yang adil untuk mengeluarkan pegawai-
modern ialah mengadakan tindakan positif untuk memperoleh, pegawai yang tidak becus dan tidak perlu; dan penghentian sistem
mendorong, dan mempertahankan tenaga manusia terbaik yang yang menyebabkan berkurangnya gaji pengawas karena
tersedia. Ketika ia menjadi kepala kota Cincinnati, C.A. Dykstra dikuranginya jumlah pegawai.
pernah diminta untuk menyebutkan pelajaran-pelajaran yang
Dalam tahun-tahun belakangan ini, secara progresif tujuan-
terpenting selama enam tahun berdinas. Ia menjawab bahwa yang
tujuan itu telah diwujudkan di dalam tindakan administrasi.
terpenting bukan usaha yang dijalankan untuk menjauhkan
Tujuannya memperoleh yang terbaik dari unsur sumber daya
pengangkatan politik, tetapi memberikan dorongan kepada para
manusia yang tersedia dengan jalan menciptakan kerja sama dan
pekerja untuk menjalankan pekerjaan sebaik-baiknya. Pemerintah
moral yang tinggi. Kebanyakan dari tujuan ini lebih pantas dibahas
memerlukan suatu program perekrutan positif yang ditujukan
pada bab-bab selanjutnya. Adapun penyebutannya di sini untuk
untuk melakukan hal terbaik yang ada. Prosedur pengangkatan
memperlihatkan banyaknya hubungan kerja sama pejabat yang
hendaknya cukup memberikan ruangan bergerak untuk
sekarang terdapat di antara pegawai dan para pejabat lembaga
memperoleh orang yang tepat pada pekerjaan itu. Program
pelaksana. Tercapainya tujuan ini pertama-tama berarti
tersebut adalah melatih para pekerja mengenai pekerjaan dengan
sistem pembayaran yang menimbulkan dorongan berdasarkan diperolehnya sokongan dari pimpinan terhadap kebijaksanaan
pendidikan (pengalaman) yang cukup, jaminan ketika sakit dan kepegawaian dan prosedur yang sehat. Kemudian, perhatian
pembayaran pensiun (bagi pegawai serta promosi karier, baik di dicurahkan pada upaya memperbaiki pengawasan dan
dalam maupun diantara badan untuk menjamin atas karier. Jika penggunaan posisi klasifikasi sebagai alat kepemimpinan dan
tidak dikatakan, semua tujuan ini hanya dapat dicapai melalui bukan sebagai dan bukan sebagai tujuan itu. Harus juga ada
seorang eksekutif paling atas yang bersikap simpatik disertai tekanan kepada melatih pekerja-pekerja agar mendapatkan tempat
dengan hubungan yang serasi di antara bagian kepegawaiannya yang tepat bagi seseorang, menjamin penggunaan kepegawaian
dan komisi pegawai sipil, baik kerja sama maupun semangat kerja secara ekonomis, menciptakan program hubungan pegawai yang
(moral), tidak dapat menjamin apabila urusan kepegawaian progresif dan memperbaiki syarat-syarat kerja. Pimpinan atasan
dianggap terpisah dari eksekutif dan merupakan pengawasan atas dan bagian-bagian kepegawaian bersama-sama dalam pemberian
tindakan eksekutif. Peranan pemimpin tata usaha kepegawaian di tekanan yang baru itu mengandung arti program penyederhanaan
dalam pemerintah sebagai seorang polisi yang menjaga supaya pekerjaan, patokan-patokan pelaksanaan secukupnya, tinjauan
dijauhkannya pengangkatan politik dari jabatan merupakan suatu pelaksanaan secara periodik, mengatur waktu, tingkatan-tingkatan
konsep yang usang. daya guna, rencana-rencana untuk saling memberikan bantuan,
induksi dan orientasi pegawai-pegawai baru yang wajar, meminta
Sepuluh tahun setelah Panitia Brownlow menyelesaikan
pertimbangan pegawai, mengurus kesulitan pegawai secara
tugasnya, Komisi harus memperteguh hasil-hasil penyelidikan yang
simpatik dan menetapkan sistem wawancara sebelum pegawai
lebih terdahulu di samping menekankan pokok-pokok ini:
keluar dari pekerjaan.
kebutuhan untuk merekrut pemuda dan pemudi yang paling
memenuhi syarat (cakap) untuk mengisi pos-pos jabatan rendahan Dalam gambaran menyeluruh ini, peranan komisi pegawai sipil
di bidang ilmiah, teknik, dan administratif; gaji dan politik upah banyak berkurang daripada sebelumnya. Menurut pendekatan
yang wajar; promosi secukupnya dari satu tingkat tanggung jawab yang baru, komisi terus-menerus menyerahkan sebanyak mungkin
kepada yang berikutnya bagi pegawai karier; kesempatan bagi fungsi-fungsi kepada badan-badan pelaksana, memusatkan
pegawai untuk mengemukakan saran-saran guna memperbaiki pekerjaan mereka kepada perkembangan kebijaksanaan dan

Ilmu Administrasi Negara 271 272 Ilmu Administrasi Negara


standar yang luas, dan hanya melakukan pengendalian serta partai yang berkuasa, masih termasuk persoalan terbesar dalam
tinjauan prosedur pusat apabila semua ini tampak lebih penting administrasi kepegawaian yang tidak terpecahkan. Dorongan
bagi kepentingan umum daripada untuk kesenangan pejabat- untuk “melawan orang partai”, terutama muncul dari hasrat yang
pejabat pelaksana. wajar guna menghindari terjadinya pergeseran besar-besaran di
dalam kepegawaian negeri apabila partai politik yang sedang
5. Persoalan-persoalan Administrasi Kepegawaian berkuasa digantikan oleh partai lainnya yang baru terpilih untuk
Dalam administrasi kepegawaian, beberapa persoalan lebih memegang tampuk kekuasaan pemerintah. Pergeseran yang
merupakan gangguan daripada yang lainnya, persoalan yang tidak demikian jelas adalah praktik yang tidak berdaya guna dan
dapat dipecahkan semata-mata dengan mempergunakan merusak. Pertimbangan kedua yang dapat dimengerti ialah berupa
peraturan lain atau prosedur alternatif. Demikianlah, terdapat hasrat untuk menghindari pengangkatan pegawai-pegawai yang
masalah netralitas politik pada pihak pegawai negeri, jiwa tidak becus daripada pegawai yang cakap. Hal ini jelas terang dan
mengabdi kepada pekerjaan lepas dari tujuan partai politik. Hingga meyakinkan. Akan tetapi, para pendukung reformasi justru
sejauhmana netralitas itu dikehendaki dan bagaimana akan bersikap lebih jauh lagi dengan mengatakan, bahwa pegawai-
dilaksanakan? Kesulitan lain disodorkan oleh perkembangan dari pegawai negeri harus netral, yang berarti mereka tidak boleh
adanya jiwa gilde di antara golongan-golongan pegawai tertentu berkepentingan kepada persoalan dan tujuan yang memecah-
yang menyebabkan mereka memandang kepentingan (we-group) mecah pendapat umum, membeda-bedakan kebijaksanaan partai-
golongan mereka –golongan kita, sebagaimana sebutannya, lebih partai politik, dan menentukan program-program pemerintah.
penting daripada kebijaksanaan yang lebih luas, serta lebih Akan tetapi, jika pegawai negeri akan menyelenggarakan pro-
menguntungkan bagi kepentingan umum. Juga masalah kesetiaan gram yang asal mulanya bersifat politik, bagaimanakah mereka
pegawai sebagai faktor di dalam keamanan nasional yang sangat dapat menghindari diri, kecuali hanya merasa tersangkut kepada
menonjol, seperti ditunjukkan oleh munculnya korupsi di kalangan masalah-masalah politik? Jika mereka akan mengabdikan diri pada
pegawai-pegawai tinggi pada pemerintah federal. Di samping itu, berhasilnya pelaksanaan program yang sama, mengapa kedua
masalah klasifikasi posisi dan bagaimana akan dipergunakan yang partai itu harus bersikap acuh tak acuh pada tujuannya? Sikap
juga mendatangkan persoalan administrasi khusus, sebagaimana acuh tak acuh menimbulkan kemalasan dan ketidakberesan dan
terjadi pada komisi pegawai sipil berhadapan dengan seorang menyebabkan pengumpulan tenaga manusia yang sangat
administrator kepegawaian yang mewakili pemerintah sebagai berlebihan yang tampaknya sering dibutuhkan oleh pemerintah.
keseluruhannya. Akhirnya, terdapat masalah kepemimpinan
administrasi pada atasan, yaitu bagaimana kepemimpinan itu Masalah netralitas ini telah bertahun-tahun diperdebatkan dan
dimajukan, dipertahankan dan dipergunakan untuk memberikan hasilnya masih belum jelas. Misalnya suatu perasaan barang yang
dorongan kepada tingginya tertib pelaksanaan pekerjaan pada dapat dimengerti bersama-sama dengan konsepsi netralitas politik
semua pegawai. Pembicaraan berikut menyentuh persoalan khusus dan segala sangkut pautnya mendorong John Fischer, redaktur
masing-masing. Harper’ s Magazine menerbitkan sebuah karangan beberapa tahun
yang lalu dengan judul “Let’s Go Back to the Spoils System”, yang
6. Persoalan Netralitas harus dibaca oleh mereka yang mempelajari administrasi
Menoleh reformasi kepegawaian sipil, kira-kira tujuh kepegawaian negeri. Peraturan perusahaan yang teruji, kata
dasawarsa ke belakang, terdapat kesan bahwa netralitas politik Fischer, harus dipergunakan secara lebih luas di dalam dinas
yang menyangkut pengabdian pada pekerjaan untuk kepentingan pemerintah: apabila saudara mendapatkan seorang yang cakap
pekerjaan itu sendiri sebagai lawan terhadap kesetiaan kepada untuk melakukan pekerjaan pengawasan, ia harus bebas
mempekerjakan anggota stafnya, memberi tugas menjalankan

Ilmu Administrasi Negara 273 274 Ilmu Administrasi Negara


pekerjaan yang paling sesuai bagi mereka dan mengganti mereka Demikianlah pada tahun 1952, direktur Perusahaan Asuransi Hasil
apabila pekerjaannya tidak lagi memuaskan. Pembahasan baik Panen Federal (Federal Corp Insurance Corporation) dari suatu
lainnya tentang hal ini, ialah karangan Kenneth C. Cole, The ‘Merit negara bagian diperintahkan untuk tidak aktif selama lima bulan
System’ again, termuat di dalam American Political Science Review, karena telah berbicara atas nama seorang calon tertentu pada
terdorong oleh desakan Panitia Brownlow, bahwa sistem pegawai rapat-rapat asuransi hasil panen. Juga dalam tahun 1952, tiga belas
negeri harus dibuat untuk meliputi hampir setiap pekerjaan di orang pegawai pajak federal di Masschusetts dikeluarkan untuk
dalam pemerintahan dan diperluas ke atas sehingga termasuk sementara selama tiga sampai enam bulan karena ikut mengambil
semuanya, kecuali beberapa kedudukan tinggi yang menentukan bagian di dalam kegiatan penjualan karcis bagi pesta tahunan
kebijaksanaan yang diperuntukkan bagi pengangkatan eksekutif. partai demokrat di Boston pada tahun 1947 berkenaan dengan hari
Pendukung sistem kecakapan, menurut Cole, harus menjelaskan Jefferson.
bagaimana pengangkatan politik akan dipertemukan dengan
Banyak orang berpendapat bahwa ketentuan Undang-undang
sistem kepartaian Amerika dan mengusulkan dasar yang berlainan
Hatch terlalu jauh mengatur pegawai-pegawai negeri yang
bagi sistem kepartaian itu. Belum lagi, apabila tanggung jawab
merupakan bagian pemilih yang besar dan pada umumnya mereka
eksekutif merupakan kenyataan yang hidup di dalam
berpengetahuan cukup tentang masalah-masalah pemerintah.
pemerintahan, pemimpin tata usaha secara perseorangan harus
Pendapat dan suara mereka diperlukan. Pada pihak lain, apabila
diberi keleluasaan yang diperlukan untuk mempekerjakan dan
mereka mempergunakan kedudukan mereka di pemerintahan
memecat pegawai dengan hanya diawasi oleh penilaian
untuk memaksa bawahan mereka agar memberikan suara atau
menyeluruh dari pejabat atasan administrator sendiri.
sokongan, hasilnya tidak untuk kepentingan umum. Pemecahan
Undang-undang Hatch (Hatch Acts) yang diterima pada tahun yang lebih baik daripada Undang-undang Hatch tampaknya telah
1939 dan 1940 yang telah disentuh secara tidak langsung adalah dilaksanakan di negara bagian New York, tempat semua pegawai
usaha pada pihak Kongres (antara lain) untuk membedakan di sipil, kecuali komisaris polisi, pegawai polisi, anggota kepolisian,
antara pejabat-pejabat pemerintah yang memiliki status politik di dan pegawai-pegawai negara bagian serta lokal yang diliputi oleh
dalam pemerintahan federal dan berhak ikut serta di dalam Undang-undang Hatch yang kedua secara sah boleh ikut dalam
kampanye politik, dan mereka yang merupakan pegawai negeri politik. “Saya percaya, bahwa seorang pegawai negara bagian atau
semata-mata yang harus tetap netral. Dalam kedua hal itu, subbagian politik maupun dari negara bagian,” kata jaksa agung
individu dengan tindakan ini dilarang untuk mempergunakan negara bagian tatkala ia mengeluarkan peraturan “boleh menjadi
kekuasaan jabatan mereka untuk memengaruhi pemilihan- anggota suatu panitia partai politik (1) apabila kegiatannya dalam
pemilihan, tetapi di samping itu pegawai-pegawai negeri yang hubungan itu tidak dilakukan selama jam-jam ia diperlukan
bukan anggota partai politik tidak diperkenankan mengambil menjalankan kewajibannya terhadap negara bagian dan (2)
“bagian aktif apa pun di dalam urusan politik atau kampanye apabila ia tidak mempergunakan hubungan resminya dengan
partai politik”, dan larangan itu malahan diperluas sampai kepada pemerintah negara bagian dalam kesempatan kegiatan-kegiatan
pejabat-pejabat negara bagian dan lokal yang gaji mereka sebagian politik sedemikian.”
dibayarkan dari dana-dana federal.
Sebagaimana ditunjukkan pada bab-bab terdahulu, politik dan
Kedua Undang-undang Hatch terbukti sangat sulit kebijaksanaan, golongan-golongan kepentingan dan tekanan-
dilaksanakan dan Senator Hatch pun telah mengusulkan untuk tekanan menggerakkan keseluruhan administrasi dari bagian yang
menarik kembali undang-undang itu. Keputusan untuk tertinggi hingga bagian yang terendah. Apabila pemerintah hendak
menyelinapkan ketentuan undang-undang itu pada umumnya mendapatkan orang-orang yang mengabdi kepada pekerjaan
berhasil dan pelanggaran yang dijumpai hanyalah pelanggan kecil. mereka tampaknya hal yang pertama dilakukan adalah menerima

Ilmu Administrasi Negara 275 276 Ilmu Administrasi Negara


pengangkatan penyokong partai berkuasa yang cakap karena 7. Kesetiaan Pegawai dan Keamanan Nasional
mempunyai kepentingan pribadi di dalam keberhasilan program
Pada akhir Perang Dunia II, sejumlah penyelidikan
yang disetujui oleh para pemberi suara di dalam pemilihan.
memperjelas kenyataan bahwa beberapa pegawai federal,
Pelaksana reformasi yang paling bersemangat harus mengakui
terutama di Departemen Luar Negeri telah bertingkah laku
bahwa terdapat penyokong partai politik yang berguna dan juga
sedemikian rupa sehingga kesetiaan mereka terhadap negara
yang palsu. Di samping itu, sebagaimana ditunjukkan oleh
diragukan. Presiden mengalami tekanan dan dalam tahun 1947
Alexander Leighton di dalam kalimat-kalimat dari The Governing of
dengan perintah eksekutif (executive order), ia memimpin
Men yang sudah dipetik, administrator pada semua tingkatan,
pembersihan penyelidikan kesetiaan semua pegawai federal. Pada
seperti halnya orang di mana-mana, hanya dapat bekerja secara
bulan Oktober tahun itu, pekerjaan tersebut dimulai oleh badan-
berdaya guna apabila mereka memiliki sistem kepercayaan untuk
badan penyelidikan pada departemen yang dipimpin oleh Badan
membimbing serta mengilhami mereka dan jelas keyakinan politik
Peninjau Kesetiaan dan dibantu oleh Biro Penyelidikan Federal
adalah bagian dari sistem kepercayaan demikian. Kurangnya
serta Komisi Pegawai Sipil.
dorongan semacam ini menyebabkan birokrasi cenderung terlalu
menumpahkan cintanya kepada dirinya sendiri, kepentingan gilde- Sementara keperluan membuka kedok perkara ketidaksetiaan
nya yang tentunya hanya menimbulkan persoalan lain. Lalu, dan bahkan pengkhianatan memperoleh persetujuan luas,
bagaimana masalah ini akan dipecahkan? Beberapa penyelidikan beberapa ketidakadilan sebelumnya yang tampak dengan jelas
baru-baru ini memberikan bahan-bahan mentah yang dapat yang berujung pemecatan beberapa orang pegawai menimbulkan
dipergunakan sebagai pangkal bertolak untuk merumuskan kecaman tajam terhadap metode Badan Peninjauan Kesetiaan.
kesimpulan sendiri dari seseorang mengenai persoalan Oleh karena itu, lalu dibuatkan prosedur-prosedur yang lebih
kebijaksanaan yang pokok ini. dapat diterima dan pekerjaan itu maju terus hingga tuduhan-
tuduhan yang sangat mencolok dan Senator Joseph Me Carthay
J. Conald Kingley di dalam bukunya, Representative Bureaucracy:
mendorong cabang eksekutif pemerintah federal dalam keadaan
An Interpretation of the British Civil Service, mengemukakan bahwa
yang membingungkan, sejauh menyangkut masalah kesetiaan.
apa yang dapat diistilahkan sebagai pandangan monastik tentang
Kemudian, terjadi beberapa pemecatan yang dipandang tidak adil
pegawai negeri sesungguhnya tidak benar. Pegawai negeri Inggris
dan prosedur peninjauan mendapat kecaman lagi. Dalam usaha
tidak pernah netral dan bahkan sekiranya pun pernah terjadi,
untuk memperbaiki keadaan pada tahun 1951, Presiden Truman
kenetralan tersebut hampir tidak dapat bertahan demikian suatu
mendirikan Komisi Keamanan Dalam Negeri (Commission on
periode perubahan sosial seperti dimulai oleh partai Buruh Inggris
Internal Security) dan hak individu (individual rights), diketuai oleh
dalam tahun 1945. Kingley mengetengahkan bahwa sebaliknya
Admiral Pelaut Chester W. Nimitz. Komisi itu mempelajari dan
dari segenggam pengangkatan politik yang relatif pada atasan
terdapat 550.000 orang pegawai bukan pengangkatan politik yang mengajukan rekomendasi mengenai persoalan dalam
merupakan korp (corp) administrasi tetap. Dua pertiga penyelidikan-penyelidikan kesetiaan, tetapi tidak akan ikut
daripadanya terutama bertugas menjalankan dinas sosial dan campur tangan di dalam mengadili perkara perseorangan. Akan
melaksanakan peraturan dan pengawasan kehidupan perekonomian tetapi, sepuluh bulan setelah komisi itu didirikan, Kongres
bangsa. Ia melihat semua lembaga politik, termasuk struktur dan mengambil langkah menunda tanpa menyetujui perundangan
kepegawaian badan-badan eksekutif, selalu dijumpai di dalam untuk mengadakan pertemuan.
perjuangan merebut kekuasaan. Seperti ulasan Avery Leiserson, Sementara itu, Badan Penin jau K esetiaan melanjutkan
pandangan pengarang yang dinamis mengenai politik mengandung pekerjaan nya. Pada bulan Oktober 1951, setelah bertugas
implikasi yang sangat jauh bagi doktrin pegawai negeri yang netral. selama empat tahun, sejumlah 16.377 perkara telah diselidiki.

Ilmu Administrasi Negara 277 278 Ilmu Administrasi Negara


Sebanyak 3.508 pegawai telah mengundurkan diri sementara di Penyelidikan Biro Pendapatan Dalam Negeri berlanjut kepada
dalam penyelidikan, 335 orang dipecat dan 204 orang bersih dari penyelidikan terhadap Departemen Kehakiman ketika diketahui
tuduhan dan ditempatkan kembali. Akan tetapi, prosedur badan bahwa Bagian Pajak dari departemen tersebut telah gagal
itu masih mengalami serangan kecaman dari mereka yang merasa, mengadili (menyelesaikan) perkara pajak tertentu ketika pengaruh
bahwa menyatakan seorang pegawai bersalah sampai ia dapat dari luar tampaknya telah ikut campur. Pada waktu itu, tampak
membuktikan sebaliknya adalah tidak selaras dengan tradisi bahwa korupsi mungkin telah meluas ke banyak bagian cabang
demokrasi Amerika. eksekutif lainnya dan seorang penyelidik istimewa ditunjuk untuk
bertugas di bawah pengawasan Jaksa Agung. Setelah beberapa
Pola syarat dan penyelidikan kesetiaan yang dibuat pada
bulan tidak bekerja, yaitu selama Kongres, tampak tidak begitu
tingkatan federal telah diulang pada tingkatan negara bagian dan
sangat berhasrat untuk bekerja sama, Jaksa Agung baru
lokal dengan perkecualian dalam banyak hal yang bertalian
mengumumkan, bahwa ia akan melakukan tugas pembersihan,
dengan sumpah kesetiaan khusus ditandatangani oleh setiap tanpa pertolongan dari luar.
pegawai. Umumnya, undang-undang ini telah ditahan oleh
pengadilan-pengadilan. Pada tahun 1951, hampir tiga puluh buah Sementara itu, sebagai hasil penyelidikan RFC dalam musim
kota besar mengenakan syarat sumpah kesetiaan dan badan-badan bunga tahun 1921, sebuah subpanitia Senat yang diketuai oleh
peninjau kesetiaan juga didirikan. Senator Paul Dauglas ditunjuk untuk mempelajari etik dan standar
moral yang berlaku di dalam penyelenggaraan pemerintahan
8. Korupsi di Kalangan Pemerintahan nasional. Pada bulan Oktober tahun itu subpanitia mengumumkan
laporannya. Di dalam pemerintah federal, menurut laporan itu,
Persoalan lain ialah korupsi yang dilakukan oleh pihak pejabat-
kekuatan yang membangkitkan korupsi “terutama terpusat pada
pejabat pemerintahan. Pada musim bunga tahun 1951,
lingkungan terbatas, lingkungan yang pemerintah sangat berat
penyelidikan oleh Kongres membuka adanya tanda-tanda korupsi
dibebani tindakan.” Inilah lingkungan yang memiliki terdapat
di antara beberapa pejabat tinggi pada Recontruction Finance
“masalah-masalah ekonomi besar, yang keputusan-keputusan para
Corporation yang jelas telah berada di bawah pengaruh politik
pembuat undang-undang dan pimpinan administrasi secara
dalam memberikan pinjaman besar. Oleh karena itu, Presiden
langsung memengaruhi perdagangan atau milik, atau pendapatan
Truman lalu menghapuskan badan RFC yang beranggotakan lima
golongan atau individu tertentu.” Demikianlah, penyalahgunaan
orang. Sebagai gantinya, ditunjuk seorang pimpinan dan keleluasaan atau penggunaan kekuasaan berlebihan adalah, paling
memberinya tugas melakukan pembersihan. parah sebab pemerintahan membagi-bagikan hak dan
Segera setelah itu, diketahui adanya keburukan di banyak keistimewaan yang bernilai seperti melakukan pekerjaan umum
kantor lokal dari Bureou of Internal Revenue (Biro Pendapatan yang ekstensif, mengeluarkan jumlah uang yang sangat besar
Dalam Negeri). Biro itu mengalami pembersihan saksama dan lebih untuk peralatan dan perlengkapan militer, mengadakan pinjaman,
dari seratus orang pegawai melaksanakan praktik-praktik mereka memberikan subsidi, memungut pajak dan mengatur kegiatan
yang tidak jujur. Pada permulaan tahun 1952, Presiden Truman monopoli yang diberi keistimewaan atau praktik ekonomi yang
mengajukan undang-undang reorganisasi kepada Kongres yang menyangkut kepentingan umum.
bertujuan menghapuskan pemungut pendapatan dalam negeri Laporan itu lalu meletakkan kesalahan timbulnya korupsi pada
berdasarkan pengangkatan politik yang berjumlah enam puluh cabang eksekutif, Kongres, dan masyarakat. “Secara resmi”, isi
empat orang dan mengganti dengan tidak lebih dari dua puluh laporan itu, “kita di dalam Kongres tampaknya juga berpuas diri
lima orang komisioner distrik atas dasar karier. secara tak wajar. Kongres tidak bertindak tegas untuk
memperkeras disiplin dalam masalah-masalah moral maupun

Ilmu Administrasi Negara 279 280 Ilmu Administrasi Negara


untuk meninggikan nilai-nilai etiknya. Dalam tahun-tahun kepala berita di surat kabar Herald Tribune New York
belakangan ini, beberapa anggota telah melakukan kejahatan dan menyebutkan, “Penyelidikan menunjukkan bahwa 1 di antara 8
dipenjarakan, tetapi mereka tidak dikeluarkan. Kongres khususnya pekerja adalah pegawai negeri” dan berita itu mengandung
tidak cermat di dalam membongkar dan menghukum tingkah laku kenyataan, bahwa dalam empat puluh tahun yang lewat,
yang mencurigakan pada pihak anggota anggotanya.” lapangan kerja pada pemerintah federal, negara bagian, dan lokal
Pelajaran itu, sejauh menyangkut korupsi, dengan jelas di Amerika Serikat bertambah lima kali lebih cepat daripada
ditunjukkan oleh laporan tersebut. Tidak ada golongan di dalam lapangan kerja di dalam industri swasta. Ketiga, tidak semua
masyarakat, menurut laporan itu, “berada dalam kedudukan pekerjaan yang menggiurkan terdapat di Washington sebab
menuding dengan telunjuk, mencemoohkan ke arah golongan- banyak tugas negara bagian dan kotapraja yang sama-sama
golongan lainnya. Pengaruh pedagang berkeliling hanya dapat diingini dan beberapa di antaranya, seperti halnya di New York
dirasakan selama kaum pedagang atau lainnya bersedia menjadi City, menyebabkan pemerintah federal melakukan tingkatan
langganan mereka. Pilih kasih (favoritisme) hanya dapat menjadi kompensasi bagi jenis-jenis posisi tertentu. Urusan kota besar
persoalan apabila laki-laki dan perempuan secara perseorangan adalah tantangan lainnya yang menarik. Pada pekerjaan yang
berusaha mencari muka kepada pemerintah.” Pemberian, tekanan lebih dekat dengan rumah banyak juga mendatangkan kepuasan;
yang tidak wajar dan penyogokan datang dari kalangan luar yaitu bekerja untuk membangun kota kelahiran atau daerah
pemerintah, “yaitu dari individu-individu, organisasi dan sendiri. Keempat, harus diakui bahwa dorongan keuangan pada
golongan-golongan yang merupakan bagian dari apa yang kita pemerintah, meskipun masih jauh berada di bawah gaji-gaji yang
sebut ‘publik’. Subpanitia itu menyatakan, bahwa moral pejabat- tertinggi di dalam usaha dagang swasta atau dalam pekerjaan,
pejabat dapat dibedakan, tetapi “tidak dapat dipisah-pisahkan” secara relatif cenderung akan diperoleh, sementara pajak
dari moral publik pada umumnya karena ukuran-ukuran moral pendapatan naik dan gaji pemerintah bertambah besar. Tingkatan
negeri (bangsa) “menciptakan lingkungan yang pada gilirannya gaji yang lebih rendah, dahulu sampai $3.000 setahun dan
mencantumkan ukuran tingkah laku pejabat-pejabat pemerintah.” sekarang mungkin hingga $4.000 atau $5.000 setahun sebagai
Dengan demikian, laporan ini memperteguh asas-asas organisasi kompensasi bagi pekerjaan yang setimpal telah bertahun-tahun
yang diketengahkan Alexander Leigliton yang telah dibahas pada lamanya secara relatif lebih baik daripada lapangan kerja swasta,
bab terdahulu. tetapi hal ini hanya benar pada tingkatan-tingkatan yang lebih
rendah.
9. Dinas Pemerintah sebagai Karier
Suatu gambaran yang konkret mengenai luas dan kompleksitas
Lapangan pekerjaan di pemerintahan banyak memberikan syarat-syarat kepegawaian pemerintah federal akan diperoleh dari
kesempatan karier yang mendatangkan ganjaran pada tingkat ringkasan berikut yang diterbitkan oleh Komisi Hoover.
manajemen menengah dan rendah hanya perlu dihargai. Dalam
Demikianlah pemerintah federal adalah:
mendekati pokok persoalan ini, yang merupakan kepentingan bagi
setiap orang dengan mempertimbangkan terbukanya kesempatan Bukan sebuah organisasi, tetapi suatu kumpulan + enam puluh
kejuruan, harus memerhatikan hal-hal tertentu. Pertama, perusahaan besar, masing-masing dengan persoalan dan syarat-
administrasi pemerintah meminta penggunaan hampir setiap jenis syarat khusus. Suatu kelompok dengan dua juta pegawai yang
keahlian kejuruan yang dihasilkan oleh masyarakat termasuk lima tersebar di seluruh dunia, kelompok sipil yang terbesar di dalam
belas ribu keahlian yang berlain-lainan di dalam dinas federal. sejarah pemerintah mana pun diwakili para pegawai/pekerja yang
Kedua, dalam banyak keahlian ini, pemerintah perlu menarik membutuhkan lima belas ribu keahlian dasar hampir sebanyak dua
tenaga yang sangat besar jumlahnya. Pada tahun 1949 misalnya, pertiga seperti pada semua perusahaan swasta;

Ilmu Administrasi Negara 281 282 Ilmu Administrasi Negara


Kumpulan undang-undang, peraturan, dan ketentuan yang Pada waktu yang kira-kira bersamaan, program-program intern
berasal dari beberapa sumber yang secara kolektif begitu beragam dalam administrasi negara, dimulai di Washington dan tempat-
dan mengandung kompleksitas sehingga pejabat-pejabat yang tempat lainnya, memberikan kesempatan kepada para tamatan
sudah berdinas lama sekalipun tidak mengalami semua itu atau perguruan tinggi itu untuk mengikuti pendidikan di dalam bidang
tidak sanggup menafsirkan dan menyelenggarakannya tanpa yang menjadi pilihan mereka tanpa kompensasi, tetapi mereka
bantuan; berada di bawah pimpinan staf sementara, baru berpraktik. Kedua
kebijaksanaan ini telah diteruskan dan diperluas sehingga lebih
Sejumlah besar tekanan dan pengaruh, baik di dalam maupun
mudah daripada sebelumnya untuk mendekati lapangan kerja
di luar pemerintah, masing-masing berkepentingan kepada
pemerintah jauh dari suasana ruangan sekolah. Akan tetapi, untuk
pembentukan kebijaksanaan dan praktik-praktik untuk mencapai
posisi-posisi tertentu dan terutama untuk kedudukan yang
tujuan tertentu;
memerlukan pengetahuan khusus administrasi negara atau bidang
Suatu organisasi yang sebelumnya tidak pernah mengalami teknik, diberikan kepada seorang sarjana di samping seorang
“beban yang makin bertambah besar”. Selama dua puluh tahun sarjana muda.
yang lalu, lapangan kerja federal telah mengeluarkan kira-kira tiga
Ujian analis ilmu pengetahuan sosial, yang pertama-tama
setengah kali lipat untuk pembayaran gaji yang kemudian
diselenggarakan pada tahun 1937 sangat berbeda dengan ujian
bertambah menjadi enam kali lipat.
yang diberikan secara tradisional oleh Komisi Pegawai Sipil.
Ini adalah lapangan keahlian kejuruan yang sangat luas dan Dahulu, disebabkan oleh pejabat-pejabat pelaksana lebih menyukai
merupakan kesempatan karier yang diberikan oleh sebuah personalia yang mampu untuk segera memangku kewajiban-
pemerintah nasional yang tunggal, tetapi terbesar di dunia. kewajiban dengan sedikit atau tanpa latihan, komisi menekankan
Kesempatan bagi karier yang mengandung berkah terjadi pada pada ujian berupa hasil yang dicapai sebaliknya daripada ujian-
hampir setiap tamatan perguruan tinggi, apa pun kecakapannya, ujian kemampuan mental yang umum. Sebaliknya, ujian-ujian
sekiranya ia tertarik kepada bidang administrasi negara, baik yang lebih baru menekankan kecakapan umum dan luasnya
sebagai seorang ahli tata usaha atau seorang spesialis dalam pengetahuan dalam ilmu-ilmu sosial. Sesungguhnya, lingkungan
lapangan substantif. Karena adanya kebutuhan universal akan juru ujian yang pertama begitu luas sehingga di Washington timbul
tulis, ahli steno, sekretaris, dan pembantu eksekutif, banyak wanita banyak kecaman dari pejabat-pejabat pengawasan yang menaruh
bekerja di dalam pemerintahan pada tingkatan yang lebih rendah, keberatan mendapatkan seseorang dari daftar analis ilmu
dan banyak juga yang bekerja pada tingkatan yang lebih tinggi pengetahuan sosial yang mengambil jurusan bahasa Yunani dan
sebagai ahli hukum, teknisi, pembantu research, ahli statistik dan dipekerjakan di bagian statistik.
bagai spesialisasi. Di samping itu, jumlah wanita yang telah
Ujian analisis ilmu pengetahuan sosial sekarang telah diganti
mencapai posisi tertinggi terus-menerus meningkat. Demikianlah
dengan ujian pembantu profesional muda (junior professional
pada generasi yang lampau seorang wanita telah meniadi anggota
assistant) dengan gaji baru masuk terendah sebesar $3.410 setahun.
dari apa yang disebui Kabinet Kecil sebagai pembantu menteri dan
Seperti sebelumnya, ujian ini di dasarkan atas mata pelajaran
banyak menjadi anggota badan-badan dan komisi-komisi, kelada
perguruan tinggi dan termasuk pengetahuan yang diharuskan dari
direktorat dan kepala biro.
ahli-ahli biologi, ekonomi, ilmu bumi, geofisik, anasis ilmu
Di depan telah dikatakan, bahwa tahun 1937 merupakan ciri pengetahuan sosial dan statistik. Ujian terbuka bagi calon-calon yang
sejarah administrasi kepegawaian karena dalam tahun itu, telah menyelesaikan (atau diharapkan menyelesaikan dalam tahun
pemerintah federal menyetujui kebijaksanaan untuk memberikan akademi itu) empat tahun kuliah perguruan tinggi untuk mencapai
ujian-ujian masuk istimewa bagi para lulusan perguruan tinggi. tingkatan sarjana muda atau yang lebih tinggi di dalam bidang

Ilmu Administrasi Negara 283 284 Ilmu Administrasi Negara


spesialisasi yang ditetapkan atau sebagai alternatif terbuka untuk atau lebih ilmu pengetahuan sosial, termasuk ilmu politik, sosiologi,
mereka yang “menunjukkan suatu kombinasi pengalaman yang antropologi, ilmu kepurbakalaan, sejarah, ekonomi, dan
mantap dan pelajaran perguruan tinggi yang dapat disamakan sebagainya. Intinya ialah pada research, pekerjaan terdiri atas
dengan empat tahun kuliah pada perguruan tinggi”. Karena ujian merancangkan, pemimpin, menjalankan atau membantu di dalam
ini meliputi lapangan yang kurang luas daripada ujian sebelumnya, melakukan research, termasuk mencari, mengumpulkan, menilai,
lebih mudah untuk memilih calon-calon yang benar-benar menganalisis atau menafsirkan keterangan dan data di dalam
berspesialisasi. Bukti yang umum, ialah banyaknya hasil yang bentuk laporan-laporan lisan atau tertulis mengenai perbagai
didatangkan berupa perbaikan atas model semula. persoalan sosial. Dari waktu ke waktu, komisi mengumumkan
ujian-ujian analisis ilmu pengetahun sosial untuk golongan yang
Perubahan lainnya yang cukup menarik bagi mahasiswa-
lebih tinggi, yang baru terjadi meliputi kedudukan kedudukan
mahasiswa ilmu administrasi negara, ialah ujian pembantu
dengan gaji baru masuk $7.432 sampai $10.305 setahun.
kepemimpinan muda (junior management assistand), yang masuk
golongan GS-5 dan gaji permulaan minimum $3.410 setahun bagi 10. Sistem-Sistem Pensiun
para lulusan perguruan tinggi dan terendah $4.205 setahun bagi
Seperti halnya pada lapangan pekerjaan swasta, sistem-sistem
yang masuk golongan GS-7, yaitu untuk calon yang sekurang-
pensiun di pemerintahan dalam tahun-tahun belakangan ini telah
kurangnya telah berpengalaman setahun sebagai tamatan
banyak mengalami perbaikan, sekalipun pada umumnya
perguruan tinggi. Ujian ini tampak unik dalam hubungannya
keadaannya masih jauh dari memuaskan. Apabila dilaksanakan,
dengan prosedur perekrutan federal sebab maksudnya ialah
sebagian besar apa yang telah dikerjakan hanya tercapai sejak
menyaring para lulusan perguruan tinggi yang cakap untuk Perang Dunia I dan bahwa kecepatan kemajuan menjadi lancar
perkembangan ke arah kedudukan eksekutif atau staf tingkat tinggi sejak tahun 1949, terdapat alasan untuk memercayai bahwa
pada pemerintah pada masa yang akan datang. Ujian itu sukar perbaikan selanjutnya dapat diharapkan.
sehingga hanya diikuti mahasiswa yang termasuk pembantu
administratif, analis anggaran belanja, ahli ekonomi, analis Kebanyakan sistem pensiun pemerintah dijalankan oleh
masalah-masalah luar negeri, ahli sejarah, spesialis-spesialis pemerintah sendiri dan bukan merupakan bagian dari program
penerangan, pemeriksa organisasi dan metode-metode, tenaga jaminan sosial. Para guru biasanya memiliki sistem pensiun sendiri.
kerja yang melakukan klasifikasi posisi, analis perekrutan dan Sistem bagi pegawai-pegawai negara bagian dan lokal umumnya
analis ilmu pengetahuan sosial. Menurut Komisi Pegawai Sipil, terpisah. Dalam tahun 1940, hanya terdapat tiga belas undang-
ujian ini adalah “suatu langkah penting dalam menyusun program undang yang bertalian dengan pensiunan guru di seluruh negeri,
perkembangan eksekutif ”. Maksud utamanya ialah “mengatasi tetapi pada akhir tahun, jumlah itu bertambah menjadi tiga puluh
persoalan yang akan sehingga dengan sanggup mengganti kunci buah. Dalam tahun 1948-1949, kira-kira seribu delapan ratus buah
kepegawaian di dalam pemerintah federal.” sistem pensiun berlaku bagi pegawai negara bagian dan lokal.
Jumlah itu mulai dari 76% di California sampai pada sama sekali
Tentulah terdapat banyak ujian lainnya yang menyentuh sifat- tidak terdapat pada sebuah negara bagian pun. Rata-rata ratio
sifat akademis. Misalnya ujian yang tidak disidangkan (tak tertulis, nasional pegawai yang meliputi seluruh lapangan pekerjaan
didasarkan atas hasil pekerjaan yang lalu) bagi kedudukan ahli adalah sebesar 46% atau kurang dari setengah. Akan tetapi, karena
sejarah, spesialis kecakapan (umum), spesialis kecakapan (teknis), adanya amandemen atas undang-undang pensiun federal, yang
pegawai dinas luar negeri dan analis ilmu pengetahuan sosial paling terakhir adalah Civil Service Retirement Act of 1948 (Undang-
dengan gaji baru masuk hampir sebesar $4.000 setahun. Hak pilih undang Pensiun Pegawai Sipil tahun 1948), kira-kira sejumlah 97%
analisis ilmu pengetahuan yang menyangkut research di dalam satu dari semua pegawai federal menjadi terjamin.

Ilmu Administrasi Negara 285 286 Ilmu Administrasi Negara


Di bawah undang-undang ini, besarnya uang pensiunan Terdapat dua jenis ketatalaksanaan (urusan) keuangan untuk
ditentukan oleh tinggi rendahnya gaji dan lamanya masa bekerja. sistem pensiun. Di bawah jenis jaminan (asuransi = acturial type)
Pensiun tahunan bagi seorang pegawai yang gajinya rata-rata diadakan suatu dana untuk membayar uang pensiun apabila
kurang dari $5.000 setahun adalah 1% dari gaji itu ditambah $25, sudah waktunya. Dalam sistem tunai, pajak-pajak dikumpulkan
dikalikan dengan jumlah tahun masa kerja. Dalam halnya mereka karena dan apabila diperlukan untuk memenuhi pembayaran itu.
bergaji lebih dari $5.000 setahun, jumlah pensiun tahunan adalah Sistem jaminan (asuransi) memiliki dua kekurangan, biaya dan
1,5% dari rata-rata gaji mereka yang tertinggi dalam lima tahun kompleksitas administrasi dan persoalan bagaimana memper-
berturut-turut dikalikan dengan jumlah tahun masa kerja. Uang gunakan dana-dana yang ditarik dari publik.
jaminan itu boleh diambil setelah lima tahun bekerja pada
Kendati jumlah uang yang dibayarkan tiap tahun dan
pemerintah dan pensiun bisa diambil pada usia enam puluh dua
ketentuan pensiun pada lapangan pekerjaan pemerintah tidak
tahun, dan diharuskan pada umur tujuh-puluh tahun.
memuaskan, seperti di dalam lapangan pekerjaan swasta, setelah
Beberapa sistem pensiun guru-guru adalah sebaik atau lebih dimulai dengan lambat, tampaknya yang disebut pertama sedang
baik daripada sistem pemerintah federal. Akan tetapi, berbicara mengejarnya.
secara umum, sistem negara bagian dan lokal yang biasa tidak
Masih banyak dibutuhkan kepioneran di bidang administrasi
demikian. Meskipun tidak tersedia angka-angka terbaru atas dasar
kepegawaian, sekalipun secara relatif bidang ini tergolong baru
nasional dalam tahun 1941, rata-rata pemberian uang pensiun tiap
dan sudah terdapat tanda-tanda terlalu sesak bagi mereka yang
bulan bagi semua sistem hanyalah sebesar $11. Pada waktu yang
dapat memberikan sesuatu yang khusus (istimewa). Di samping
bersamaan, rata-rata pensiun tiap bulan untuk semua sistem
itu, bidang ini menjadi suatu perkenalan yang baik bagi jenis-jenis
negara bagian adalah sebanyak $59, di bawah sistem kota besar
pekerjaan eksekutif lainnya. Administrasi kepegawaian bukan
dan distrik jumlah itu $78. Ketika program jaminan sosial
fungsi badan staf semata-mata yang berurusan dengan prosedur-
mengalami amandemen pada tahun 1949 dan dalam tahun 1951,
prosedur rutin seperti perekrutan, ujian-ujian, dan sepertinya.
semua pekerja pemerintah sudah dikenakan sistem itu kalau tidak
Lebih dari itu, tanggung jawab utama terhadap program mem-
terdapat rintangan hukum yang memaksa yurisdiksi negara bagian
bentuk moral (semangat) yang wajar dan bulat terletak pada
dan lokal untuk tunduk.
pejabat-pejabat lini. Demikianlah, masalah seperti hubungan dan
Berbicara secara umum, kita menjumpai dua macam sifat disiplin pegawai ditunda untuk dibicarakan kemudian, karena
pensiun. Salah satunya disebut sistem sumbangan (kontribusi), meskipun pegawai staf dapat dimintakan pertimbangannya
yaitu persentase tertentu dari gaji pegawai diambil tiap bulan dan dalam masalah demikian, bagi mereka, hal-hal ini merupakan
dimasukkan ke dalam jumlah uang pensiunnya. Di bawah sistem peranan kedua.
yang satu lagi, pemerintah menyediakan seluruh jumlah itu. Di
Karena makin banyak diketahui tentang motivasi dan sikap
Amerika Serikat, sistem sumbangan (kontribusi) lebih umum
manusia dan mengenai aspek struktural dari organisasi yang
daripada jenis yang disebut belakangan. Pada pemerintah federal,
menimbulkan kesulitan birokratis, lebih mudah memperkembangkan
pengurangan-pengurangan itu berkisar 6%, melebihi 11% daripada
program kepegawaian yang positif untuk menggantikan psikologi
sebuah pemerintah negara bagian dan sedikit kurang di bawah 5%
“berantas-sistem partai” dari waktu lampau. Demikianlah, sejak
pada beberapa yurisdiksi negara bagian dan lokal. Akan tetapi,
kira-kira tahun 1935, titik berat pada pekerjaan kepegawaian telah
gejala perkembangannya ialah menaikkan pembayaran uang
berubah dari negatif menjadi positif. Bagian-bagian kepegawaian
pensiun dan juga sumbangan (kontribusi) pegawai.
departemen telah didirikan dan sekarang bertugas menghadapi
urusan-urusan pokok yang sekali waktu sangat dipusatkan pada

Ilmu Administrasi Negara 287 288 Ilmu Administrasi Negara


Komisi Pegawai Sipil, yaitu hal-hal seperti klasifikasi posisi, banyak hal, unsur pokok persoalan itu ialah hal yang sampai pada
perbaikan teknik pengujian dan daya guna atau metode-metode waktu belakangan ini sedikit memperoleh perhatian, yaitu
penilaian jasa yang lebih baik, untuk hanya menyebutkan beberapa bagaimana merekrut dan mempertahankan pemimpin-pemimpin
saja. Pada waktu yang bersamaan, pemusatan wewenang pada administrasi, keduanya berdasarkan pengangkatan politik dan
Komisi Pegawai Sipil berangsur-angsur dikurangi meskipun belum karier sebagai pegawai negeri, yang mampu menggerakkan massa
sebanyak sebagaimana yang seharusnya. Karena sekarang program pegawai yang merupakan birokrasi itu. Makin besar massa,
pemerintah meliputi lingkungan kegiatan sosial dan ekonomi yang semakin besar pentingnya kepemimpinan yang diperlukan untuk
luas, masuk akal apabila desentralisasi ini diberikan dorongan menggerakkannya.
untuk pelaksanaannya.
Apabila kepemimpinan ini akan dikedepankan, sebagian besar
Ada hal-hal tertentu atau lingkungan persoalan di dalam harus memperoleh izin dari dinas pemerintah, yaitu pria dan
administrasi kepegawaian yang kurang lebih adalah khas. Pertama, wanita tamat perguruan tinggi dilatih memainkan peranan yang
anggapan bahwa pegawai sipil baru dan sebagai manusia yang menentukan. Sekitar tahun 1930 terdapat ujian-ujian masuk kuliah
sanggup bersikap netral dalam politik sekalipun pekerjaan mereka bagi para mahasiswa perguruan tinggi bersama-sama dengan
mula-mula bersumber pada politik. Pandangan yang lebih realistis program internisasi, yang diselenggarakan oleh pemerintah dan
mengakui kenyataan bahwa orang-orang memiliki sejumlah swasta untuk memungkinkan para tamatan perguruan tinggi
kesetiaan yang berlainan selama mengandung kemiripan satu sama melangkah dari ruangan kelas ke lingkungan pemerintah. Semua
lainnya dan bahwa pegawai negeri hampir tidak dapat diharapkan perkembangan ini dengan jelas menunjukkan bahwa perbaikan-
memperlihatkan diri mereka, seolah-olah dalam hal politik, mereka perbaikan pada administrasi kepegawaian, seperti pada semua
adalah orang-orang yang dikebiri (euneuchs). Persoalan lain administrasi merupakan tanggung jawab masyarakat keseluruhannya
bersumber pada yang pertama, yaitu seringnya di dalam birokrasi dan bukan smata-mata sumbangan segelintir kecil para spesialis,
yang luas dan berpusat pada dirinya sendiri. Hal ini juga yang mungkin mencurahkan perhatian mereka kepadanya.
merupakan gejala industri dan lembaga-lembaga lainnya, tetapi
sebuah gejala yang mempunyai arti khusus di dalam pemerintahan
C. Administrasi Perekonomian Negara
ketika kepercayaan, bahwa pegawai negeri harus bersikap netral
pada dirinya sendiri merupakan dorongan bagi berkembangnya 1. Pengertian Administrasi Perekonomian Negara
sikap-sikap gilde. Persoalan selebihnya dalam lingkungan ini adalah Tugas pemerintah suatu negara modern yang sangat berat
kesetiaan pegawai sebagai unsur dalam keamanan nasional dan karena bersifat vital menentukan nasib negara dan bangsa adalah
korupsi yang dilakukan oleh pegawai disebabkan oleh tekanan- administrasi perekonomian negara. Pengertian administrasi
tekanan politik dan ekonomi dari luar pemerintah. perekonomian negara dapat dirumus secara lebih spisifik lagi
Klasifikasi posisi merupakan pusat semua tugas kepegawaian. menjadi “administrasi rumah tangga ekonomi negara” (the
Walaupun demikian, apabila dijalankan terlalu jauh, hal tersebut administralion of the political economy, the administration of the state’s
dapat mendatangkan kerusakan yang gawat pada daya guna economic household, het bestuur en beheer over en van de economische
eksekutif. Seorang ahli administrasi tunggal yang mengurus soal staatshuishouding).
kepegawaian lebih disukai oleh banyak mahasiswa jurusan Pengertian (concept, begrip) “rumah tangga ekonomi negara”
administrasi negara dalam hubungannya dengan Tri-kepala Komisi merupakan konstruksi abstrak yang hanya dapat berwujud,
Pegawai Sipil, namun terdapat argumentasi pada keduanya itu artinya merupakan suatu realitas kehidupan, jika didukung,
dan tampaknya perubahan tidak akan dijelaskan jika Kongres dibawakan, dan dijalankan (difungsionalisasikan) oleh pejabat-
tidak merasa yakin akan kebutuhan terhadap perubahan. Dalam

Ilmu Administrasi Negara 289 290 Ilmu Administrasi Negara


pejabat negara yang berpikir dan bekerja secara disiplin kepada Administrasi perekonomian negara atau tata penyelenggaraan
konsepsinya sebagaimana yang dirumuskan melalui undang- dan pengurusan rumah tangga ekonomi negara merupakan tugas
undang dasar, peraturan perundang-undangan, policy-policy, Pemerintah yang sangat kompleks karena harus dijalankan oleh
keputusan-keputusan pemerintah, dan sebagainya. suatu aparat (apparatus) dan aparatur (machinery) pemerintahan
Semua pengertian modern, seperti “negara”, “hukum”, yang terdiri atas berbagai badan atau unit organisasi yang satu
“rumah tangga”, “pasar uang”, “organisasi”, “badan usaha”, dan sama lain bertata-kaitan, dan secara keseluruhan mampu berfungsi
sebagainya, merupakan konstruksi-konstruksi abstrak (mental) secara terkoordinasikan, baik dalam arti strategi, rencana, policy,
yang hanya dapat berwujud jika dibawakan oleh pelaku-pelaku peraturan, program, budgeting, maupun operasiorial.
yang mampu berpikir dan bekerja secara disiplin pada konsep dan Dengan demikian, administrasi di dalam konteks administrasi
konsepsinya masing-masing. perekonomian negara ini harus kita pergunakan dalam tiga arti
utamanya, yakni sebagai:
Pelaku-pelaku tersebut harus telah dewasa sosial dan telah
dididik secara modern, artinya dididik dan dilatih sampai mampu 1. sistem pimpinan suatu bidang urusan-urusan tertentu,
berpikir secara rasional dan intelektual, melalui sekolah dasar, 2. sistem informasi untuk mengendalikan keadaan bidang urusan-
sekolah menengah pertama dan lebih tinggi atau lebih lanjut lagi, urusan tertentu,
sampai ke tingkat akademik, saintifik, dan atau profesional 3. sistem kerja sama atau sistem koordinasi antara dua orang, dua
bilamana diperlukan oleh posisi atau fungsi yang harus dijalankan. pejabat, dua badan atau lebih, untuk menyelenggarakan
bidang urusan tertentu secara bersama menuju tercapainya
Sebenarnya, lulusan sekolah dasar, bila kurikulum dan
tujuan-tujuan tertentu pula.
silabinya dilaksanakan secara bermutu profesional oleh guru-guru
yang memenuhi syarat pedagogik, pendidikannya ditekankan pada Adapun “administrasi perekonomian negara” diartikan sebagai:
pengembangan budi pekerti dan kecerdasan otak, dan kemudian 1. tugas atau fungsi pemerintah mengenai perekonomian negara,
orangnya dididik dan dilatih terus dalam pekerjaan modern, sudah 2. aparat/aparatur pemerintah untuk mengurus perekonomian
cukup mampu berpikir secara rasional dan intelektual. negara,
Menurut sejarah, kunci kemajuan bangsa dan negara adalah 3. proses pengurusan dan penyelenggaraan urusan-urusan per-
pengembangan sumber daya manusia (pendidikan, pengajaran, ekonomian negara secara teknis dan tertentu.
pemberian know-how, latihan, dan pelajaran tata tertib) yang 2. Administrasi Perekonomian sebagai Aparat/Aparatur
teratur. Hal yang mungkin kurang pada lulusan sekolah dasar
hanya pengetahuan umumnya (pengetahuan tentang lingkungan Administrasi perekonomian negara sebagai aparat/aparatur
sosial budaya), kecuali yang rajin membaca surat kabar dan dipimpin oleh pemerintah (Presiden) dan terdiri atas departemen-
majalah bermutu. departemen, lembaga-lembaga pemerintah nondepartemen, serta
badan-badan, lembaga-lembaga, dan jawatan-jawatan pusat serta
Pada pokoknya, di dalam praktik kehidupan negara sehari-hari, daerah lain yang terlibat.
administrasi perekonomian negara merupakan tata pelaksanaan dan
penyelenggaraan perundang-undangan serta kebijaksanaan Presiden adalah administrator perekonomian nasional,
pemerintah di bidang perekonomian negara (bestuur en uitvoering van gubernur adalah administrator perekonomian provinsi, bupati
de conomische wetgeving en van het economisch beleid), yang dengan adalah administrator perekonomian kabupaten, walikota adalah
sendirinya harus berpangkal atau bernaung di bawah Undang- administrator perekonomian kota (kotamadya, kota administratif),
Undang Dasar dan Garis-Garis Besar Haluan Negara. dan kepala desa adalah administrator perekonomian desa. Tugas
setiap administrator ada tujuh, yakni:

Ilmu Administrasi Negara 291 292 Ilmu Administrasi Negara


1. menjalankan marketing, artinya, memperkenalkan kemampuan Pertamina, Bank-Bank dan Lembaga-Lembaga Finansial
aparaturnya dan produk-produk yang dapat dihasilkan, Pemerintah lainnya, BUMN-BUMN, dan seterusnya, yang secara
2. menjalankan produksi, artinya membuat aparaturnya terpadu merupakan Aparat/Aparatur Administrasi Perekonomian
menghasilkan segala yang harus diproduksi, Nasional.
3. mengembangkan teknologi, artinya membuat aparaturnya Gubernur dibantu oleh Pemerintah Daerah I beserta
secara terus-menerus mampu memanfaatkan teknik, metode, aparaturnya oleh para Kepala Kanmwil Departemen, Kepala
dan teknologi yang paling baru tanpa membuang teknologi Direktorat/Dinas Daerah, Kepala Wilayah dan Cabang Bank
lama yang masih berguna dan menguntungkan, Pemerintah beserta Lembaga-Lembaga Finansial Pemerintah
4. mengatur dan mengurus finansi, artinya pengerahan dana, lainnya, para Cabang BUMN dan BUMD, dan seterusnya, yang
pengeluaran, dan investasi secara berencana dan berprogram, secara terpadu merupakan Aparat/Aparatur Administrasi
dan mengendalikan situasi dana-dana secara sebaik-baiknya, Perekonomian Provinsi/Daerah Tingkat I.

5. membuat dan memberikan pertanggungjawaban (accountability, Demikianlah, secara analog dan mutatis mutandis, hal dan
comptabiliteit) secara teratur mengenai penggunaan sumber- pandangan tersebut berlaku pula bagi bupati dan kepala desa,
sumber daya aparat/aparatur, yang masing-masing harus berdaya upaya mengembangkan
aparat/aparatur administrasi perekonomiannya secara efektif
6. menjaga sekuriti (keamanan) dari jiwa, raga, dan harta aparatur-
berdasarkan peraturan perundang-undangan dan policy-policy
aparatur,
pemerintah yang berlaku.
7. menjalankan fungsi administrasi (administration, bestuur)
terhadap aparat/aparatur. Menjalankan administrasi Jiwa dan tata cara operasi aparatur administrasi perekonomian
(administrsation, bestuur) berarti: termaksud di atas harus sesuai dengan UUD 1945, Ketetapan-
ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Perundang-undangan
a. menjalankan pimpinan:
dan Peraturan Perundang-undangan yang berlaku, strategi-strategi
(1) menetapkan strategi pelaksanaan,
dan policy-policy yang ditetapkan oleh pemerintah, dan sebagainya.
(2) menetapkan policy pelaksanaan,
(3) menetapkan rencana dan program, Mengingat kompleksnya keadaan, adanya sistem informasi dan
(4) menetapkan peraturan pelaksanaan, komunikasi yang efektif dan efisien merupakan konditio sine quo non
(5) menetapkan budget pelaksanaan, (syarat mutlak).
(6) memberi komando pelaksanaan. Pada tingkat perekonomian nasional, departemen-departemen,
b. mengembangkan organisasi pelaksanaan, lembaga-lembaga, badan-badan dan jawatan-jawatan tersebut,
c. mengembangkan sistem informasi pelaksanaan, selain terikat pada peraturan perundang-undangan yang sama,
d. mengembangkan sistem manajemen pelaksanaan, juga harus berkomunikasi satu sama lain, tukar-menukar informasi,
e. mengembangkan sistem operasi pelaksanaan. mengambil keputusan-keputusan bersama (administrasi negara
meso), bila diperlukan, menetapkan policy bersama, dan mengambil
Presiden sebagai pemerintah/administrator perekonomian tindakan bersama, agar di dalam praktik operasional tidak terjadi
negara memimpin dan dibantu oleh Dewan Ekonomi, Keuangan kesimpangsiuran.
dan Industri (Dewan EKUIN), menteri-menteri (dengan
departemen masing-masing), Gubernur Bank Sentral (Bank Keterpaduan pada tingkat operasional sangat bergantung pada
Indonesia), Kepala-Kepala Lembaga Pemerintah Non-Departemen, policy-policy di tingkat nasional umumnya dan pada tingkat
departemental khususnya.

Ilmu Administrasi Negara 293 294 Ilmu Administrasi Negara


Dengan adanya komputer dan komputerisasi, proses 1. Modernisasi, melalui pendidikan modern yang relevan dengan
pengambilan keputusan dan tindakan bersama lebih mudah penciptaan prasarana dan penggunaan sarana-sarana modern.
pelaksanaannya daripada pada masa sebelum tahun 1980, pada 2. Monetisasi, atau upaya mendidik rakyat mempergunakan uang
waktu komputerisasi belum luas. sebagai salah satu alat dan sarana kehidupannya sehari-hari.
Kita, misalnya, masih ingat pada masa sebelum dibentuknya Monetisasi dilakukan dalam rangka memodernisasikan
Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM) betapa sulitnya bagi masyarakat Indonesia. Setiap masyarakat modern merupakan
seorang investor (penanam modal) untuk memperoleh izin final. masyarakat moneter. Pendidikan moneter bagi anak-anak
sekolah sangat penting sebab di samping mudah dan praktis,
3. Tugas Pokok Administrasi Perekonomian Negara penggunaan uang juga mengandung banyak bahaya bagi yang
Tugas pokok (mission) administrasi perekonomian negara kurang mengerti fungsi uang sebagai alat tukar, alat pengukur
nilai, dan alat penyimpan kekayaan. Di dalam masyarakat adat
adalah membuat dunia perekonomian Negara Republik Indonesia
yang nonmoneter, misalnya, tidak ada pengertian pailit,
berjalan dan berkembang sebagaimana yang dikehendaki oleh kita
bangkrut, miskin, kaya, dan sebagainya.
semua.
3. Industrialisasi, yakni menanam jiwa produksi di segala bidang
Apa yang dikehendaki oleh kita terumus dan tercantum dalam untuk pasaran terbuka, dengan mengejar mutu yang setinggi-
Undang-Undang Dasar, Ketetapan-ketetapan Majelis tingginya dan harga pokok yang serendah-rendahnya (industri
Permusyawaratan Rakyat, Peraturan-peraturan Perundang- primer: pertambangan, pertanian, perikanan, dan sebagainya;
undangan, dan seterusnya. industri sekunder: manufacturing, processing, konstruksi, dan
Sudah menjadi salah satu kewajiban para pejabat yang sebagainya; industri tersier: perdagangan, perasuransian,
bersangkutan untuk menguasai dan melaksanakan peraturan- perbankan, dan sebagainya; industri kuarter: informatika,
peraturan dan policy-policy pemerintah yang relevan dengan tugas desaining, rekayasa, dan sebagainya). Industrialisasi adalah satu-
jabatan atau fungsi masing-masing secara teliti dan sebaik-baiknya, satunya jalan untuk meningkatkan daya produksi nasional.
dengan mencegah timbulnya kesumbangan dan ketidakadilan. 4. Klasifikasi, standardisasi, normalisasi dari bahan, barang,
Di balik itu, pemerintah harus menetapkan peraturan- teknologi (antara lain pengembangan DIN Normen), dan
peraturan dan policy-policy yang fisibel, realistis, dan dapat sebagainya, untuk keperluan: desain, planning, konstruksi,
penelitian, metrologi, pengujian, perawatan, pemeliharaan,
dijalankan secara efektif oleh para pejabat yang bersangkutan pada
reparasi, renovasi, rehabilitasi, pemekaran, perizinan,
semua eselon dan bidang atau wilayah tugas.
pengawasan, dan pengendalian pada umumnya.
Untuk itu, salah satu kewajiban para pejabat staf pemerintahan 5. Otomatisasi, komputerisasi, dan robotisasi segala yang tidak
yang berat adalah mempersiapkan (termasuk mengadakan studi mungkin lagi dilakukan oleh tenaga manusia secara efektif dan
dan research), mendiskusikan, merapatkan, merumuskan, efisien.
menjabarkan, menjelaskan, mengindeks, meregistrasikan secara
sistematis, mengedit, mempublikasikan, mendistribusikan secara Tindakan dan upaya tersebut di atas mutlak perlu dilakukan
secepat-cepatnya dan seluas-luasnya, dan sebagainya, semua agar bangsa dan negara kita tidak tertinggal dengan negara-negara
peraturan dan policy pemerintah yang sah (berlaku). lain yang maju.

Tugas dasar pemerintah untuk memajukan perekonomian Di balik itu, kita harus berdaya upaya dan menjaga, jangan
negara adalah menjalankan program berikut. sampai modernisasi dan sebagainya memperlemah kepekaan Ilahi,
sehingga Sila pertama dari Pancasila menjadi hampa.

Ilmu Administrasi Negara 295 296 Ilmu Administrasi Negara


Di dunia Barat, pengagungan IPTEK modern (modern science kedesaan, sehingga penunaian tugas pokok administrasi
and technology) telah membuat masyarakat Barat hidup jauh dari perekonomian negara tidak dapat berlangsung secara efektif
agama dan moral. Yang masih hidup di dalam kehidupan kenegaraan dan efisien.
pergaulan masyarakat sehari-hari mereka hanya etik dan etiket.
Memang, sudah merupakan kewajiban dari setiap warga
Jika pihak pimpinan mereka tidak waspada, pada pertengahan
masyarakat Indonesia yang dewasa-kerja dalam masyarakat
abad ke-21 di dunia Barat tidak akan ada Ketuhanan Yang Maha
modern (bukan masyarakat adat) masa kini untuk memikirkan
Esa lagi yang berarti karena sebagian besar orangnya hidup
kemandirian dirinya terlebih dulu, artinya mengejar pendapatan
bagaikan robot atau makhluk biologis yang tidak berperasaan
pribadi tetap, minimal untuk bertahan hidup dalam dunia modern,
sebagai manusia makhluk Ilahi yang bertuhan dan beriman.
mengurus rumah tangga ekonomi masing-masing, dan membayar
Peningkatan kemakmuran bangsa kita memang mutlak pajak perseorangan yang setinggi-tingginya.
diperlukan agar dapat bertahan hidup sebagai bangsa dan negara
Dalam masyarakat modern, pajak perseorangan yang tinggi
yang merdeka penuh. Di dalam rangka peningkatan mutu
merupakan lambang status sosial yang tinggi pula: orang yang tidak
penunaian tugas pokok administrasi perekonomian negara agar
mampu membayar pajak langsung yang tinggi berarti status sosialnya
sejalan dengan perkembangan dunia dalam dan luar negeri yang
rendah. Negara modern yang kuat adalah yang terdiri atas warga
berlangsung dengan cepat sekali, kondisi kerja dari para pejabat
masyarakat yang mampu membayar pajak, betapa pun kecilnya.
perlu mendapat perhatian secara terus-menerus, baik dalam arti
peningkatan syarat-syarat kualifikasi maupun dalam arti Mampu membayar pajak berarti produktif, mempunyai
ergonomis (lingkungan dan kondisi kerja) dan remunerasi. pendapatan yang diperoleh secara terhormat melalui suatu prestasi
Komputerisasi, misalnya, perlu ditingkatkan secara terus- kekaryaan yang dihargai oleh masyarakat susila. Oleh sebab itu, di
menerus karena mempermudah komunikasi dan pengambilan negara-negara maju, bahkan di Malaysia, pendapatan pajak
keputusan yang bertata-kaitan satu sama lain. terbesar berasal dari pajak langsung.

Di atas telah disinggung, bahwa sebelum pembentukan BKPM Karena sikap para pejabat yang kurang berpikir secara rumah
Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM), misalnya, sukar tangga ekonomi kenegaraan termaksud di atas, apa pun penyebab
sekali bagi para calon investor untuk memperoleh keputusan final. atau alasannya, yang tidak merangsang adanya iklim investasi yang
Secara teoretis, hambatan-hambatan bagi para calon investor tidak sehat, pada waktu ini di Indonesia yang diminati oleh para pemilik
ada lagi. modal atau calon investor hanyalah indirect investment.

Dalam praktiknya pada saat ini (1989), masih banyak Indirect investment (penanaman modal tidak langsung) tidak
hambatan (bottleneck) bagi calon penanam modal, terutama di berupa bentuk usaha atau perusahaan yang secara langsung mencipta
daerah, sehingga banyak investor asing dan Indonesia yang lebih kesempatan, pengalaman, keterampilan, dan teknologi kerja.
suka menanam modalnya di Malaysia, Thailand, atau Filipina. Indirect investment, dalam keadaan ekonomi Indonesia saat ini
Hal tersebut dapat menjadi pertanda bahwa kesadaran (1988/1989) memang tidak mengandung risiko asalkan kita pandai
berumah tangga ekonomi negara (political economy, memilih lembaga finansial yang bonafide, namun investasi tidak
staatshuishoudkunde) para pejabat kita, terutama yang di daerah, langsung tersebut tidak mencipta kesempatan kerja yang berarti
masih perlu ditingkatkan. Dengan perkataan lain, kesadaran untuk ikut mengatasi masalah pengangguran di kalangan rakyat.
berumah tangga ekonomi para pejabat tersebut kurang bersifat Bentuk indirect investment yang paling disukai, terutama berupa
kenegaraan, nasional atau regional, masih bersifat individual atau deposito berjangka, surat obligasi, dan surat-surat berharga lain
familiar (bahkan mungkin kesukuan) atau kedaerahan atau tertentu yang dinilai “aman” oleh pemilik modal.

Ilmu Administrasi Negara 297 298 Ilmu Administrasi Negara


Di samping itu, ada investor asing yang lebih suka menanam c. Wilayah Negara Republik Indonesia terdiri atas 13.000 pulau
modal tidak langsung di Indonesia berupa pemberian kredit luar besar dan kecil, di antaranya 6.000 pulau yang berpenghuni,
negeri kepada perusahaan-perusahaan Indonesia, yang di dalam terbentang dari barat ke timur sepanjang 5.111 kilometer,
praktik menjadi sangat mahal karena terlalu banyak persyaratan, dengan luas wilayah daratan 2.000.000 km2, dan luas wilayah
selain melalui keharusan pembelian SWAP juga, antara lain oleh perairan Indonesia 5.900.000 km2 (Perairan Nusantara, Laut
konstruksi jaminan (garansi) yang (sering terpaksa harus) bersifat Wilayah, dan Zona Ekonomi Ekslusif).
kompleks. Dengan keadaan atau iklim investasi yang kurang baik
d. Pada tahun 1985, menurut hasil sensus, situasi kependudukan
tersebut, secara tidak langsung barang-barang Indonesia tertentu yang
Indonesia adalah sebagai berikut.
sebenarnya bisa menjadi komoditas ekspor andal menjadi sangat mahal,
sehingga tidak bisa bersaing dengan baik di pasaran internasional. Luas Penduduk Kepadatan
( km2 ) (jiwa)
Melihat keadaan demikian, satu-satunya jalan adalah
pengembangan administrasi perekonomian negara yang sehat Sumatra 473.606 24,67% 33.666.566 19,93% 753/km2
melalui berbagai upaya secara berencana dan berprogram. Jawa Madura 132.187 6,89% 99.502.369 60,72%
Sebenarnya, para pakar ekonomi Indonesia sudah cukup pandai Kalimantan 539.460 28,11 % 7.781.274 4,75% 14/km2
dan jitu di dalam penentuan policy dan sasaran ekonomi, tetapi Sulawesi 189.216 9,85% 11.597.690 7,08% 61/km2
pelaksanaannya selalu terbentur pada kondisi administrasi
Bali 5.561 0,29% 2.637.913 1,61 % 474/km2
perekonomian negara kita saat ini (1988/1989) yang masih belum
cukup efektif di dalam penunaian tugas pokoknya. Nusa T. Barat 20.177 1,05% 3.046.822 1,86% 151/km2
Nusa T. Timur 47.876 2,49% 302.9061 1,85% 63/km2
Dari contoh tersebut, jelas betapa pentingnya arti administrasi
Timor Timur 14.874 0,78% 624.328 0,38% 22/km2
perekonomian negara yang efektif bagi kemajuan ekonomi negara
dan bangsa. Maluku 74.505 3,88% 1.632.758 1,00% 3/km2
Irian Jaya 421.981 21,99% 1.357.108 0,82% 22/km2
4. Susunan Dasar Rumah Tangga Ekonomi Negara
Indonesia 1.919.443 100% 163.875.889 100% 83/km 2
Rumah tangga ekonomi bangsa dan negara Republik Indonesia
luas dan beragam, baik dalam arti teritorial maupun nasional,
dalam arti geografis maupun substansial. e. Keadaan Pertanian Rakyat
Beberapa data dasar mengenai keadaan Indonesia di bawah ini Luas Panen Hasil Produksi dalam juta ton/tahun
cukup membuktikan apa yang dimaksud dengan pernyataan (HA)
1980 1981 1982 1983 1984
tersebut di atas.
a. Kepulauan Indonesia merupakan koridor antara dua samudra, Padi sawah 8.547.100 27,99 30,99 31,78 33,29 36,02
yakni Samudra India dan Samudra Pasifik. Kedua-duanya Jagung 1.216.450 1,65 1,78 1,81 2,01 2,12
merupakan samudra yang kian ramai lalu lintas ekonomi dan Ketela pohon 3.024.400 3,99 4,64 3,23 5,09 5,36
politiknya. Ubi jalar 1.338.900 13,72 13,67 12,99 12,10 14,21
b. Kepulauan Indonesia diapit oleh dua benua yang kian penting, Kacang tanah 279.000 2,07 2,03 1,68 2,21 2,30
artinya dari segi politik, ekonomi, budaya, sains, industri, dan Kacang kedelai 523.300 0,46 0,51 0,44 0,46 0,52
teknologi, yaitu benua Asia di utara dan benua Australia di
837.800 0,65 0,68 0,52 0,54 0,74
selatan.

Ilmu Administrasi Negara 299 300 Ilmu Administrasi Negara


f. Keadaan Perkebunan pada tahun 1985 i. Cabang Perindustrian Sekunder yang terpenting adalah:
1. industri tekstil, pakaian jadi, sepatu, dan kulit,
Perkebunan Produksi Perkebunan Produksi
Tanaman 2. industri logam dasar (besi, baja, aluminium),
Besar (HA) (Ton) Rakyat (HA) (Ton)
3. industri kimia, kimia dasar, petrokimia (cat, pupuk, obat-
Karet 493.400 357.100 2.164.100 28.400
obatan, semen, ban, plastik, produk-produk kimia),
Teh 68.500 100.400 50.300 302.400
4. industri elektronika dan listrik,
Kopi 48.900 22.900 ... 3.800
5. industri kendaraan bermotor, traktor, wals,
Kelapa sawit 431.200 1.212.000 830.100 1.389.200
6. industri mesin dan motor,
Tebu 68.600 1.5537.200 37.800 109.600
7. industri kertas, dan grafika, industri pesawat udara,
Tembakau 6.400 9.000 316.800 10.600
8. industri pengolahan kayu.
Coklat * 43.800 21.700 200.700 45.900
Cengkeh ... ... 34.600 56.300 Cabang Industri baru yang perlu mendapat perhatian adalah
Kapuk ... .. 404.000 1.791.400
industri pariwisata, yakni industri yang melayani keperluan
dan perlengkapan hotel-hotel, pusat-pusat rekreasi, pusat-pusat
Kelapa ... ... 3.001.500 18.300
pariwisata, transportasi wisata, pemanduan wisata, kepolisian
Pala ... ... 65.700 18.500
dan keamanan wisata, pusat-pusat informasi wisata, dan lain
Kayu manis ... ... 76.900 46.000
sebagainya.
Lada ... .. 80.900
j. Keadaan perbankan, perasuransian, perdagangan,
g. Keadaan Perhutanan pada tahun 1984 perhubungan darat, laut dan udara, telekomunikasi, dinas
sosial dan dinas kesehatan untuk perekonomian, masih dalam
Menurut Fungsi Luas (HA) Menurut Jenis Luas (HA) perkembangan dan pembangunan, dan pada saat ini (1989),
kondisinya sudah tertinggal permintaan dan kebutuhan situasi.
Hutan Lindung 30.316.000 Hutan bakau 927.000
Demikianlah secara singkat sebagian susunan dasar Rumah
Hutan Produksi 33.867.000 Hutan rawa 12.032.000
Tangga Ekonomi Negara kita.
Tetap Hutan pantai 927.000
Hutan Produksi 30.525.000 Hutan gambut 1.391.000 5. Upaya Pembangunan Administrasi Perekonomian Negara
Terbatas Hutan hujan 82.320.000 Pembangunan administrasi perekonomian negara yang efektif
Hutan suaka 18.725.000 tropik dan efisien memerlukan beberapa syarat, di antaranya:
Alam/wisata Hutan musim 927.000
1. Struktur perundang-undangan yang jelas, dengan peraturan
Hutan sekunder 14.553.000
perundangan-undangan yang selalu disesuaikan dengan
Total 113.433.000 Total 113.077.000 perkembangan situasi ekonomi luar dan dalam negeri tanpa
mengganggu ketenangan dan kepastian hukum.
h. Produk pertambangan pada saat ini yang terpenting adalah: 2. Sistem penerbitan policy-policy, instruksi-instruksi, sirkuler-
minyak bumi, gas bumi, batu-bara, timah, tembaga, bauksit, sirkuler (surat edaran), dan pengumuman-pengumuman yang
emas, dan nikel. terkoordinasikan serapi-rapinya agar tidak terjadi
Kemudian kaolin, mangan, perak, aspal alam, pasir besi, kesimpangsiuran pelaksanaan dan keragu-raguan.
belerang, fosfat, intan, marmer, batu granit, batu gamping, tras, 3. Sistem informasi terpadu, sehingga setiap instansi memperoleh
tanah liat. informasi yang diperlukan dengan cepat dan tepat, mengetahui

Ilmu Administrasi Negara 301 302 Ilmu Administrasi Negara


segera apa yang sedang diperbuat instansi-instansi lain dan Dengan program pengembangan sumber daya manusia, policy
segera dapat memberikan back up atau bantuan yang ekonomi yang konsisten, dan sebagainya, keadaan perekonomian
diperlukan tanpa menunggu diminta. Malaysia sudah lebih baik daripada kita, dengan pertumbuhan
4. Sistem pendidikan dan latihan bersama antara pejabat-pejabat ekonomi 8% (1988), pendapatan nasional per jiwa per tahun tiga
yang relevan ketika ada peraturan, instruksi, policy, atau kali lebih besar daripada kita, dan debt service ratio utang luar
perkembangan situasi baru. negerinya yang hanya 12% (kita lebih dari 30%).
5. Sistem remunerasi (penghargaan materiil) khusus bagi para Gambaran mengenai Malaysia tersebut di atas hanya sebagai
pejabat yang harus banyak mengerahkan tenaga, biaya, dan bahan pikiran untuk melukiskan betapa pentingnya peran
waktu untuk menunaikan tugasnya, sehingga ketahanan administrasi perekonomian negara.
morelnya cukup kuat.
Tidak berlebihan untuk mengatakan, bahwa nasib negara dan
6. Sistem pengawasan intern dan ekstern yang efektif.
bangsa modern bergantung pada tugas pemerintah berupa
Karena administrasi perekonomian negara itu dijalankan tidak administrasi rumah tangga ekonomi negara itu.
terlepas dari tugas administrasi negara yang lain, pembangunan
Rumah tangga ekonomi negara pada pokoknya mencakup
dan pengembangannya memerlukan keserasian.
urusan:
Masalah yang vital dalam operasi aparatur administrasi per- 1. pengembangan kapasitas produksi nasional (pengembangan
ekonomian negara itu adalah komunikasi antara instansi dan pejabat. sumber-sumber daya nasional dan teknologi), pembangunan,
Dengan adanya komputer dan komputerisasi, proses komu- pertanian, dan perindustrian.
nikasi dapat dipermudah, apalagi jika disambung kepada alat-alat 2. administrasi pendapatan, tabungan, dan investasi negara.
teleks, faks (faksimili), dan sebagainya. 3. administrasi moneter dan pengendalian perbankan.
4. pengendalian pasaran modal dan uang.
Walaupun demikian, sistem informasi perekonomian nasional
5. administrasi keuangan negara.
kita pada waktu ini (1989) masih dalam taraf pengembangan,
6. pengembangan dan pemeliharaan prasarana transportasi
sehingga masih belum mudah bagi pemerintah untuk mengambil
darat, laut, udara, komunikasi, dan perdagangan.
tindakan preventif maupun responsif yang cepat dan tepat guna
7. penyediaan energi, terutama energi listrik.
menghadapi perkembangan dan perubahan perekonomian dunia
8. administrasi pengairan, irigasi, distribusi air bersih.
yang berlangsung secara cepat.
9. administrasi pendidikan profesi dan okupasi.
Perkembangan dunia perekonomian internasional berlangsung
semakin lama semakin cepat, terutama di bidang moneter dan Dari rincian tersebut, tampak jelas betapa luas rumah tangga
penerapan teknologi tinggi di segala bidang, dan jurang sosial- ekonomi negara modern itu.
ekonomi antara negara-negara maju dan negara-negara yang Masalah pertama dari administrasi perekonomian negara
sedang berkembang, semakin melebar. adalah masalah pengembangan aparat produksi negara, yang akan
Malaysia mengantisipasikan keadaan tersebut dengan menentukan besarnya produk nasional dan pendapatan nasional,
mengirim secara berencana dan sistematis ribuan putra-putra yakni dengan mengerahkan semua orang dan unsur serta sumber-
sumber daya lainnya seefektif dan seefisien mungkin agar
Melayu untuk studi ke luar negeri sejak tahun 1970, dan merombak
mencapai tingkat produksi nasional (yang berarti pula pendapatan
filsafat pendidikan sekolah dasarnya dengan lebih mengutamakan
nasional) setinggi-tingginya.
pengembangan kecerdasan dan kemampuan berpikir anak-anak
Melayu, di samping pengembangan pendidikan agama untuk Jika kita melihat sebentar ke Eropa Barat, sekadar untuk mem-
menampung dampak negatif dari proses modernisasi. bandingkan apa yang telah terjadi di sana, jalan atau daya upaya

Ilmu Administrasi Negara 303 304 Ilmu Administrasi Negara


ke arah pengembangan aparat produksi negara yang telah berdasarkan usul atau rekomendasi dari Dewan Ekonomi
ditempuh di Eropa pada abad ke-19 sampai Perang Dunia I, antara Keuangan dan Industri sehingga uang rupiah terkendalikan
lain terlebih dulu melalui pengembangan ilmu political economy atau dengan efektif dan baik.
staatshuishoudkunde atau ilmu rumah tangga ekonomi negara, baik Sesuai dengan yang pernah diuraikan oleh pakar ekonomi
di luar maupun di dalam kalangan perguruan tinggi, disusul moneter John Maynard Keynes (1883 -1946), administrasi
dengan pengembangan dari ilmu commerce atau handels- moneter memerlukan kepahaman mekanisme dan hukum
wetenschappen atau ilmu dagang, sebelum dikembangkan ilmu pemerintahan, kepahaman akan keadaan masyarakat
ekonomi seperti yang kita kenal sekarang. (dipertegas oleh Schumpeter), kepahaman akan mekanisme
Fakultas Ekonomi Universitas Rotterdam saat ini, misalnya ekonomi negara, serta disiplin tugas yang teguh pada pejabat-
merupakan lanjutan dari Handelshogeschool Rotterdam (Sekolah pejabat yang memegang pimpinan (pejabat lini dan staf)
Tinggi Ilmu Dagang Rotterdam). Tujuan utama dari pendidikan operasional di segala bidang perekonomian negara. John
nasional adalah membangun kader dan struktur dasar rumah Maynard Keynes adalah sarjana public administration by
tangga nasional yang sesehat-sehatnya, antara lain membangun training, bekerja di lingkungan Departemen Keuangan di India
aparat produksi nasional yang sehebat-hebatnya. Dengan pada zaman penjajahan, dan berguru pada pakar ekonomi
demikian, tujuan yang sebenarnya dari daya upaya itu adalah Inggris di Cambridge Alfred Marshall.
untuk meningkatkan pendapatan nasional, kemakmuran rakyat, Di Asia Tenggara, Thailand, dan Singapura adalah yang
dan kemakmuran negara yang setinggi-tingginya. paling berhasil dalam mengendalikan nilai uangnya. Antara
Membangun Administrasi Perekonomian Negara Republik 1970 hingga sekarang, nilai Bath terhadap US Dolar berkisar
antara 19-25 per Dolar, sedangkan dalam periode yang sama,
Indonesia tidak semudah Republik Singapura yang hanya sebesar
nilai Rupiah terhadap US Dolar berkembang dari Rpl50,- pada
wilayah DKI, atau Malaysia yang juga relatif kecil dan tidak
pernah mengalami pergolakan sosial ekonomi. tahun 1970 menjadi Rpl.775,-(Mei 1989) per dolar.
Dengan nilai uang rupiah yang tidak stabil, gerak ekonomi
Luas wilayah Malaysia sekitar 332.370 km 2 dengan jumlah
(consumption, savings, investments, dan employment) otomatis
penduduk kurang lebih 17.000.000 jiwa (Melayu 54%, Tionghoa ikut tidak stabil dan membingungkan semua pihak.
36%, India 10%), sedangkan luas wilayah Republik Singapura
Di sinilah, letak pentingnya administrasi moneter yang
adalah 583 km 2 , dengan jumlah penduduk 2.600.000 jiwa
(Tionghoa 74%, Melayu 14%, India dan Pakistan 8%). memerlukan pejabat-pejabat pimpinan (lini + staf) yang
terdidik, terlatih, dan berpengalaman dalam bidang moneter.
Dengan demikian, kita harus menempuh jalan dan upaya yang Untuk itu, diperlukan kepahaman akan ekonomi sosial,
berbeda dari Singapura dan Malaysia untuk membangun dan ekonomi moneter, ekonomi dan teknik perdagangan, hukum
memperoleh administrasi perekonomian negara. administrasi, ekonomi, dan perdagangan nasional dan
internasional, administrasi negara, administrasi niaga, dan
6. Bidang Administrasi Perekonomian Negara yang Penting
sosiologi ekonomi secara pokok-pokoknya.
a. Administrasi Moneter
Administrasi moneter sehari-hari dipimpin oleh Menteri
Suatu bidang atau bagian yang sangat penting masa kini dari
Keuangan dan melibatkan di dalam pimpinan lininya,
administrasi perekonomian negara adalah administrasi terutama Direktur Jenderal Moneter, Gubernur Bank Sentral,
moneter. Tujuan dari administrasi moneter adalah Direktur Jenderal Anggaran, Direktur Jenderal Pajak, Direktur
mengendalikan keadaan moneter negara sesuai dengan strategi Jenderal Bea dan Cukai, Menteri Perdagangan, Direktur
dan policy moneter yang ditetapkan oleh pemerintah

Ilmu Administrasi Negara 305 306 Ilmu Administrasi Negara


Jenderal Perdagangan Dalam Negeri, Direktur Jenderal b. Administrasi Perdagangan
Perdagangan Luar Negeri, Direktur Jenderal Politik dan Direktur Administrasi perdagangan merupakan bagian kedua dari
Jenderal Hubungan Ekonomi Luar Negeri, Departemen Luar administrasi perekonomian negara yang sangat penting di
Negeri. samping administrasi moneter.
Menurut pengalaman saya yang hanya sedikit sewaktu ikut Administrasi perdagangan dipimpin oleh Menteri
bertugas di Sekretariat Dewan Moneter banyak sarana policy Perdagangan dan melibatkan banyak pejabat lini dan staf dari
yang harus dipergunakan oleh pemerintah untuk menjaga nilai departemen dan administrasi yang lain.
uang Rupiah, antara lain dengan mengendalikan peredaran Banyak peraturan, strategi, dan policy perdagangan harus
uang, menjaga keserasian dalam arus uang, dan mengendalikan ditetapkan oleh Pemerintah Pusat (Presiden) karena
pengeluaran uang negara, yang semuanya memerlukan disiplin jangkauannya sangat luas, walaupun usulan pokoknya harus
pelaksanaan pada pejabat-pejabat administrasi moneter yang datang dari Menteri Perdagangan, yang di atas kertas
bersangkutan, di antaranya sebagai berikut. bertanggung jawab atas keseluruhan jalannya perdagangan
1. Pengetatan pengeluaran negara, perlu mengurangi budget Republik Indonesia.
yang telah disetujui undang-undang, misalnya dengan Oleh sebab itu, staf inti Departemen Perdagangan yang
membatalkan rencana pembelian yang dianggap belum harus melakukan berbagai studi dan research lapangan
urgent menunda proyek yang belum mendesak, menunda (bersama-sama dengan departemen dan instansi lain) untuk
penerimaan pegawai negeri baru, dan sebagainya. keperluan penyusunan dan perumusan peraturan, strategi,
2. Dengan kontraksi uang, misalnya menyedot uang yang rencana, program dan policy perdagangan Republik Indonesia
beredar melalui penjualan dolar oleh Bank Sentral, menjual harus benar-benar tangguh, tidak hanya dalam arti teoretis,
surat-surat berharga yang dikeluarkan Pemerintah atau konseptual, serta berwawasan luas, tetapi juga harus
Bank Sentral, melepaskan stockpile jagung impor, kedelai mempunyai pengalaman operasional di berbagai wilayah, dan
impor, gula impor, dan sebagainya. harus cukup matang, baik dari segi administrasi, kebudayaan
3. Menyesuaikan bunga diskonto Bank Sentral. dagang (yang berbeda-beda menurut wilayah dan pusat
4. Menyesuaikan kurs rupiah terhadap mata uang asing dagang), hukum, ekonomi, maupun teknik perdagangan.
tertentu. Disiplin yang ketat terhadap sistem, peraturan, strategi,
5. Mengadakan gerakan savings (tabungan), baik tabungan dan policy perdagangan Republik Indonesia harus terdapat
perseorangan, social savings, maupun public savings. pada semua pejabat instansi-instansi, baik dari dalam
Departemen Perdagangan maupun di luar Departemen
6. Meningkatkan penagihan pajak, impor-ekspor, cukai dan
Perdagangan, yaitu sebagai berikut.
retribusi.
1. Departemen Keuangan, terutama Direktorat Jenderal
7. Menaikkan atau menambah berbagai macam cukai, tarif, Pajak, Direktorat Jenderal Bea dan Cukai, dan Direktorat
dan sebagainya. Jenderal Moneter.
8. Memfleksibelkan (flexibility), memperketat atau memper- 2. Bank Sentral (Bank Indonesia) beserta semua Bank Umum
longgar pemberian kredit bank. dan Bank Devisa yang menangani transaksi-transaksi
Semua sasaran dan sarana policy moneter yang ditetapkan perdagangan.
oleh para pakar ekonomi, pelaksanaannya sangat bergantung 3. Departemen Dalam Negeri, terutama pemerintah-
pada efektivitas aparatur administrasi keuangan negara pada pemerintah Daerah beserta aparaturnya yang menangani
umumnya dan administrasi moneter pada khususnya. urusan perdagangan.

Ilmu Administrasi Negara 307 308 Ilmu Administrasi Negara


4. Departemen Pertanian dengan aparaturnya, semua balai 13. Departemen Kehakiman beserta aparaturnya, terutama
pengujian barang-barang dagangan, BUMN-nya, badan yang menyangkut Hukum Perdata, Hukum Dagang,
penyelenggara karantina hewan, tanaman, buah-buahan, Hukum Internasional, dan Notariat.
dan sebagainya. 14. Departemen Pendidikan dan Kebudayaan beserta
5. Departemen Perhubungan dengan aparaturnya, semua aparaturnya, yang harus menyelenggarakan berbagai
angkutan pergudangan, pelabuhan-pelabuhan dan program dan kurikulum untuk mendukung sistem dan
armada-armada darat, laut, dan udaranya, perkereta- kebijaksanaan perdagangan.
apian, dan sebagainya. 15. Departemen Tenaga Kerja beserta aparaturnya, yang
6. Departemen Pariwisata, Pos Giro dan Telekomunikasi, harus mengatur dan menyelenggarakan berbagai macam
dengan semua aparaturnya, BUMN-nya yang harus Latihan Kerja yang sesuai dengan sistem dan strategi
tanggap di dalam menyediakan fasilitas-fasilitas untuk perdagangan.
memperlancar perdagangan (pos, giro, telepon, teleks,
16. Kamar-kamar Dagang Indonesia dan Asosiasi-asosiasi
telefaks, mobilofon).
Perusahaan.
7. Departemen Penerangan dengan aparaturnya yang harus Administrasi Perdagangan berjalan bergandengan
gesit di dalam memberikan fasilitas pada perdagangan dengan:
(teleteks pusat informasi 24 jam, televisi, radio, surat kabar,
a. Administrasi Moneter,
buletin, dan sebagainya).
b. Administrasi Perhubungan,
8. Departemen Perindustrian dengan aparaturnya dan balai-
c. Administrasi Telekomunikasi, Administrasi Pos dan Giro,
balai penelitian bahan-bahan dan pengujian barang.
d. Administrasi Kepariwisataan,
9. Departemen Pertambangan dengan aparaturnya, BUMN,
e. Administrasi Perindustrian,
dan balai-balai penelitiannya (logam mulia, batubara, dan
sebagainya). f. Administrasi Pertanian,
g. Administrasi Pekerjaan Umum,
10. Departemen Kesehatan dengan aparaturnya, semua balai
pengujian mutu barang dagangan, dan penerbitan h. Administrasi Kesehatan Rakyat,
sertifikat layak konsumsi bagi makanan dan obat-obatan, i. Administrasi Ketenagakerjaan,
dan sebagainya. j. Administrasi Perkoperasian,
11. Departemen Pekerjaan Umum dengan aparaturnya, k. Administrasi Ketransmigrasian,
termasuk yang melakukan segala kalkulasi, rekayasa serta l. Administrasi Perasuransian Sosial,
penentuan ukuran-ukuran (norma-norma) jembatan- m. Administrasi Kehakiman,
jembatan, pelabuhan-pelabuhan dan dermaga-dermaga, n. Administrasi Kepolisian.
serta jalan-jalan lalu lintas niaga yang memenuhi syarat-
Strategi dan policy perdagangan pemerintah berdampak
syarat bagi lalu lintas perdagangan modern nasional dan
luas karena masyarakat dan negara modern mana pun mati-
internasional.
hidupnya di Perdagangan.
12. Departemen Luar Negeri, dengan Direktorat Jenderal
Konselir Jerman Barat, Profesor Erhard (1963-1966) pernah
Hubungan Ekonomi Luar Negeri dan kedutaan-kedutaan
menegaskan bahwa “Politik is um Geld zu verdienen, und nicht
besarnya di luar negeri.
um Geld zu verlieren”. Dengan perkataan lain, politik Negara

Ilmu Administrasi Negara 309 310 Ilmu Administrasi Negara


dan Pemerintah adalah untuk memperkaya rakyat, bangsa dan 5. Undang-undang, monopoli, dan trust. Tindakan ini diadakan
negara, tidak untuk kehilangan harta kekayaan, dan hal ini untuk mencegah adanya semacam terorisme di bidang per-
hanya bisa melalui perdagangan yang sehat. dagangan oleh pihak-pihak kuat modal.
Demikianlah, tujuan utama dari administrasi perdagangan 6. Pungutan atas komoditas tertentu untuk memberi bantuan
adalah mengembangkan, mengatur, dan menegakkan serta kepada komoditas lain. Sarana policy ini banyak
memelihara kondisi dan praktik-praktik perdagangan yang dipergunakan untuk mengurangi laba atas suatu komoditas
sehat, baik dari segi ekonomi, hukum, maupun etika. tertentu yang berlebihan. Hasil pungutan dipergunakan
Sarana-sarana policy perdagangan yang paling banyak untuk memberikan subsidi kepada produksi komoditas lain
dipergunakan oleh pemerintah, antara lain sebagai berikut. yang dianggap vital, tetapi sedang menghadapi
kekurangan modal.
1. Wajib daftar secara teratur bagi semua badan usaha atau
perusahaan. Pelaksanaan policy-policy perdagangan modern
Di negara-negara bekas jajahan Inggris selalu ada Biro memerlukan loyalitas kepada pemerintah dan disiplin yang
Registrar untuk Companies, yang bertugas dan wajib teguh pada para pejabat administrasi perdagangan di semua
memelihara daftar terperinci mengenai badan usaha atau departemen, instansi, dan daerah jika hendak berhasil baik.
perusahaan mana pun. Sertifikat yang diterbitkan oleh Biro
c. Administrasi Perlalulintasan
Registrar ini bersifat otentik dan dipergunakan bagi semua
Administrasi perlalulintasan di Indonesia sangat sukar
urusan memerlukan ketegasan yuridis. Sistem wajib daftar
penyelenggaraannya karena berada di tangan lima menteri/
ini menggantikan sistem perizinan, kecuali bagi usaha-
pemimpin departemen, yakni:
usaha perdagangan yang dianggap strategis bagi
kehidupan negara tetap diatur secara izin khusus. 1. Menteri Pekerjaan Umum,
2. Menteri Perhubungan,
2. Sistem perizinan oleh pejabat-pejabat tertentu dengan
wewenang yang dirumus secara jelas dan tegas. Sistem 3. Menteri Pariwisata, Pos & Giro, dan Telekomunikasi,
perizinan ini di banyak negara maju sudah longgar 4. Menteri Dalam Negeri,
pelaksanaannya (umumnya disebut deregulasi) untuk 5. Menteri Pertambangan dan Energi.
mencegah campur tangan pejabat pemerintah yang Ada enam arus lalu-lintas yang harus dikembangkan oleh
berlebihan. Negara modern, yaitu:
3. Sistem pencegahan persaingan tidak sehat. Walaupun di 1. Lalu lintas Barang dan Hewan,
dalam Kitab Undang-undang Hukum Dagang dan 2. Lalu lintas Orang,
berbagai undang-undang lainnya terdapat ketentuan- 3. Lalu lintas Uang,
ketentuan ke arah itu, di dalam praktik, perlu ada 4. Lalu lintas Informasi,
prosedur-prosedur administratif yang memungkinkan para 5. Lalu lintas Energi,
pejabat pemerintah untuk bertindak cepat. 6. Lalu lintas Air Bersih.
4. Pemberian rangsangan kepada usaha-usaha perdagangan Penyediaan prasarana, country lay-out planning, dan
yang dianggap kurang diminati dan dikembangkan, pembangunan serta pemasangan jaringan-jaringan alur
padahal dinilai sangat penting atau vital bagi kepentingan keenam macam lalu-lintas tersebut harus dilakukan secara
negara atau masyarakat umum. bersama dan terkoordinasi di antara kelima departemen

Ilmu Administrasi Negara 311 312 Ilmu Administrasi Negara


tersebut di atas, baik untuk penghematan biaya pembangunan, D. Administrasi Peradilan (The Administration of Justice)
waktu, dan biaya pemeliharaan instalasi, maupun untuk
1. Pandangan Umum
menghindari berbagai gangguan bagi pemerintahan dan
masyarakat. Administrasi peradilan adalah bagian dari administrasi negara
Pada tahun 70-an, saya pernah mengajukan adanya yang bertujuan mengupayakan tercapainya dan penegakan
Dewan Perlalulintasan Nasional (National Traffic Engineering keadilan di segala bidang dan aspek kehidupan masyarakat Indonesia.
Board) dengan tugas: Dalam kepustakaan Inggris, administrasi peradilan disebut the
1. merencanakan strategi dan tata-ruang (country lay-out) administration of justice, dalam kepustakaan Belanda de Organisatie
perlalulintasan nasional yang dimasukkan ke dalam van de Rechtsbedeling.
berbagai undang-undang dan Repelita, Administrasi peradilan adalah tugas dan tanggung jawab
2. memonitor policy-policy dan perizinan yang dikeluarkan pemerintah dengan Presiden sebagai top administrator, dan
oleh berbagai Departemen dan Instansi di bidang dijalankan oleh aparatur yang serba kompleks dan bersifat
perlalulintasan serta melaporkannya kepada Presiden dan infrastruktural pemerintahan. Artinya, setiap Pejabat Pemerintah
Dewan Perwakilan Rakyat, mana pun terlibat di dalamnya.
3. memberi advis dan konsultasi kepada departemen dan
Selain itu, peradilan memang merupakan salah satu fungsi
instansi yang terlibat di dalam perlalulintasan, terutama di
pemerintahan di samping:
dalam pembuatan berbagai peraturan perundang-
1. pengaturan keundang-undangan,
undangan dan proyek-proyek,
2. pembinaan masyarakat negara,
4. merencanakan dan mengawasi bentuk serta penempatan 3. kepolisian.
rambu-rambu lalu-lintas darat, air, laut dan udara,
5. mengembangkan berbagai teknologi perlalulintasan yang Aparatur administrasi peradilan dipimpin oleh Presiden
diperlukan oleh negara agar tidak tertinggal dengan dengan beberapa Menteri tertentu, Ketua Mahkamah Agung
perkembangan dunia internasional. (dalam kedudukannya sebagai administrator negara), dan Jaksa
Agung sebagai top policy makers di bawah Presiden, dengan
Dewan Perlalulintasan Nasional ini terdiri atas Dewan
masing-masing aparatnya sebagai pelaksana dan penyelenggara
Pimpinan Tetap dengan anggota-anggota yang dipilih dari
bagian administrasi peradilan yang bersangkutan.
pejabat-pejabat yang ahli dan berpengalaman diambil dari
berbagai departemen, lembaga, dan instansi yang Menteri-menteri yang bersangkutan adalah Menteri
bersangkutan, termasuk Kepolisian Republik Indonesia Kehakiman, Menteri Dalam Negeri, Menteri Pertahanan dan
(Perwira Tinggi Kepolisian Lalu Lintas). Keamanan, Menteri Agama, dan Menteri Pendayagunaan
Di atas Dewan Pimpinan Tetap dapat dibentuk Dewan Aparatur Negara. Oleh sebab itu, administrasi peradilan, sama
halnya dengan administrasi perekomian negara, bersifat
Pembina yang terdiri atas menteri-menteri yang bersangkutan
administrasi negara meso, artinya banyak policy yang ditetapkan
dan Kepala Kepolisian Republik Indonesia.
dan keputusan yang diambil, baik dalam arti materiil (substansial)
Dengan demikian, Dewan Pimpinan Tetap yang maupun formal, bersifat “policy bersama” atau “keputusan
melaksanakan keputusan Dewan Pembina Dewan bersama” antara sekelompok administrator negara (instansi-
Perlalulintasan Nasional tersebut dapat berfungsi sebagai instansi pemerintah) yang masing-masing mengemban tugas
direksi atau Administrate Perlalulintasan Negara. berbeda, namun berkaitan satu sama lain secara erat.

Ilmu Administrasi Negara 313 314 Ilmu Administrasi Negara


Administrasi peradilan sangat penting artinya sebab tidak ada dan berpendidikan modern segera setelah kekuasaan
situasi yang lebih merusak morel, disiplin, dan semangat kerja di pemerintahannya jatuh di tangan golongan orang-orang
kalangan masyarakat dari adanya perasaan umum, bahwa nonmodern, yang bersikap kasar di dalam berhubungan dengan
“keadilan dan perlakuan adil sukar diperoleh.” orang-orang modern. Hal tersebut karena kurangnya pendidikan
modern, sehingga tidak bisa menerima atau menghormati
Dengan segala daya upaya, perasaan umum masyarakat yang
pendapat orang lain yang berbeda.
demikian harus dicegah oleh pemerintah negara modern, agar
tidak sampai terjadi karena perasaan demikian merupakan Sebagai salah satu akibat dari sikap golongan orang-orang
pertanda tidak adanya kepercayaan kepada pemerintah dan yang penguasa baru yang kurang pendidikan modern, administrasi
lebih serius lagi, ketidakpercayaan kepada eksistensi negara. peradilannya yang sedang berfungsi baik menjadi hancur.
Dengan perkataan lain, tujuan administrasi peradilan adalah Bagaimanapun, “negara” masa kini merupakan konstruksi
menegakkan hukum dan keadilan di seluruh masyarakat dan intelektual dan merupakan organisasi modern, sehingga
wilayah negara melalui penggunaan Perundang-undangan, policy, penyelenggaraannya memerlukan pejabat-pejabat pimpinan
dan cara yang sebaik-baiknya menurut perkembangan keadaan pemerintahan di semua eselon dan bagian yang mampu berpikir
dan zaman. dan bekerja secara modern, artinya objektif, zakelijk, benar,
menjunjung tinggi undang-undang, peraturan, policy, keputusan,
Di dalam negara nonmodern, dengan keadaan adat dan atau
prosedur, etik, dan etiket.
tatanan agama yang masih kuat, orang masih bisa dibujuk, bisa
dipengaruhi oleh pemimpin-pemimpin masyarakat, atau diminta Salah satu contoh yang terkenal adalah Uganda di bawah
untuk bersabar dan menerima apa adanya. Hal demikian masih pemerintahan Idi Amin (yang mengangkat dirinya dari sersan
mungkin karena di dalam masyarakat nonmodern, pengertian menjadi jenderal, sedangkan kita mengetahui, bahwa kenaikan
“negara” dan “kesadaran bernegara” belum ada. Dalam masyarakat pangkat tidak membawa kenaikan mutu manusianya). Pada saat
nonmodern, yang ada barulah rasa kerukunan, rasa keterikatan dan itu, kaum intelektual yang tidak sempat melarikan diri, dibunuh
kesadaran senegeri, sedesa, semasyarakat, seadat, dan seagama. secara besar-besaran karena pendirian mereka tidak bisa ditolerir
atau dipahami oleh Idi Amin dan anggota-anggota grupnya yang
Di dalam masyarakat modern, orang tidak mungkin dibujuk
kurang pendidikan modern.
untuk “menerima” apa adanya karena manusia modern selalu
bersifat kritis dan prinsipiel dalam pendirian dan tata Seorang yang berpendidikan modern selalu membedakan
kehidupannya. Oleh sebab itu, dalam masyarakat dan negara antara hukum, kekuasaan, politik, legitimitas, kewenangan,
modern, perlu adanya organisasi administrasi peradilan yang keadilan, dan sebagainya. Jadi, secara otomatis, kaum intelektual
mampu berfungsi sehingga semua pejabat dan warga masyarakat Uganda berbeda politik dan pendirian dengan Idi Amin dan
tahu, mau, dan mampu berbuat sesuai dengan hukum dan keadilan. golongannya yang tidak mampu berpikir dan menjalankan
Manusia nonmodern bisa dibujuk atau ditakut-takuti karena pemerintahan secara modern.
tidak atau belum mengenal “prinsip”, sehingga tidak mempunyai Karena seorang intelektual dan beradab selalu berprinsip, dia
prinsip, artinya tidak mempunyai pendirian yang menjadi tidak bisa dipaksa untuk berubah atau mengubah pendapat atau
landasan yang rasional, jelas, dan logis pada sikap, pandangan, pendirian. Seorang intelektual atau warga masyarakat modern
atau sistem berpikirnya. harus diyakinkan dengan argumentasi yang masuk akal atau bukti-
Banyak negara berkembang yang baru merdeka, terutama di bukti yang nyata menurut hukum bahwa pendapat atau
Afrika, yang ditinggalkan oleh warga-warganya yang sudah maju pendiriannya harus diubah.

Ilmu Administrasi Negara 315 316 Ilmu Administrasi Negara


Dengan hilangnya kaum intelektual di Uganda, negaranya harus diusahakan sedemikian rupa sehingga tidak ada orang atau
menjadi kacau dan hancur hingga sekarang. Dengan contoh badan mana pun (termasuk pejabat atau badan penguasa sendiri)
tersebut di atas, jelas bahwa administrasi peradilan merupakan dapat berbuat sewenang-wenang atau melakukan pelanggaran
tugas dan tanggung jawab pemerintah yang sangat vital artinya seenaknya tanpa adanya sanksi atau tindakan dari yang berwajib.
bagi suatu negara modern. Tanpa adanya kewajaran berpikir,
Seperti telah dikemukakan di atas, dalam kepustakaan Inggris,
pikiran sehat, sikap saling menghormati pendapat, dan penegakan
administrasi peradilan sering disebut “the Administration of
hukum dan keadilan (yang lazim disebut demokrasi), suatu negara
Justice”, dalam kepustakaan Belanda dulu de Organisatie van de
modern akan menjadi hancur.
Rechtsbedeling.
Untuk memperoleh dan memelihara atau mempertahankan
“Justice” bisa berarti “peradilan” maupun “keadilan”.
administrasi peradilan yang efektif diperlukan pengembangan
“Rechtsbedeling” adalah “cara dan peraturan yang dipergunakan
organisasi dan tata penyelenggaraan pendidikan bagi pejabat dan
untuk menegakkan hukum dan keadilan.”
calon pejabat negeri secara teratur dan terus-menerus. Hal ini
karena keadaan masyarakat di Indonesia dan di seluruh dunia Dengan demikian, dari segi administrasi negara, administrasi
berubah dengan sangat cepat. Perubahan tersebut tidak hanya dari peradilan merupakan paduan administrasi kehukuman,
segi tata kehidupan materiil, tetapi dari segi nilai-nilai hidup dan administrasi kehakiman, administrasi keadilan, administrasi
norma-norma tata kehidupan masyarakat pada umumnya. kepolisian, dan administrasi keamanan (rechtsbedelingssys-teem).
Kenyataan itu membawa konsekuensi bahwa peraturan Baik di kalangan para pejabat maupun kalangan masyarakat
perundang-undangan negara dan daerah harus disesuaikan secara harus jelas apa yang dimaksud dengan pengertian hukum,
terus-menerus agar selalu up-to-date, artinya sesuai dengan undang-undang, peraturan, kebijaksanaan (kebijakan, policy),
keadaan dan kebutuhan situasi nyata. hakim, adil, peradilan, pengadilan, kepolisian, gugatan, tuntutan,
Di dalam setiap program pendidikan, mata pelajaran yang pembelaan, penyidikan, pemeriksaan, penyelidikan, audit,
sangat penting adalah yang menyangkut moralitas dan hukum. perampasan, penyitaan, pengawasan, dan keamanan.
Adapun usaha pengembangan organisasi administrasi Bagi suatu negara modern administrasi peradilan sangat vital
peradilan, selain updating secara terus-menerus peraturan artinya karena merupakan sendi pokok dari demokrasi mana pun,
perundang-undangan dan policy-policy pelaksanaannya, terutama termasuk Demokrasi Pancasila.
hal diversifikasi dan spesialisasi dalam bentuk-bentuk peradilan Tidak mungkin ada demokrasi tanpa penegakan keadilan yang
(kehakiman, pengaduan, arbitrase) dan pengembangan atau efektif karena salah satu ciri dari demokrasi adalah tidak boleh ada
penyempurnaan teknologi pengawasan dan kepolisian di segala atau tidak dibiarkan adanya perbuatan sewenang-wenang dari
bidang, baik preventif, progresif maupun represif. siapa pun (dalam kedudukan resmi yang bagaimanapun) kepada
2. Pengertian Keadilan di Indonesia siapa pun.

Dari uraian terdahulu, jelas bahwa tugas administrasi Dengan adanya Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945,
peradilan sangat penting artinya dari segi keamanan hidup dan pengertian mengenai “keadilan” sekarang sudah berbeda dengan
kepastian hukum. pengertian “keadilan” (justice, rechtvaardigheid) di Barat yang kita
oper dari Belanda melalui berbagai undang-undang yang masih
Administrasi peradilan atau dengan rumusan lain tata berlaku hingga sekarang, terutama Kitab Undang-undang Hukum
pengaturan dan tata-penyelenggaraan “keadilan” dalam Pidana dan Kitab Undang-undang Hukum Perdata, yang
kehidupan masyarakat maupun kehidupan kenegaraan sehari-hari,

Ilmu Administrasi Negara 317 318 Ilmu Administrasi Negara


diterjemahkan dari Wetboek van Strafrecht (WvS) dan Burgerlijk Bahkan, sekarang ada kecenderungan dalam hukum tanah untuk
Wetboek (BW). Perubahan pengertian tentang “keadilan” (the paling tinggi hanya memberikan hak pakai (gebruiksrecht) atau hak
concept of law and justice, het begrip van recht en rechtvaardigheid) guna bangunan (recht van opstal) kepada seseorang atau badan privat.
yang terjadi dengan adanya Pancasila dan Undang-Undang Dasar
Jadi jelas, bahwa hukum dan keadilan di setiap negara atau
1945, harus kita sadari bersama dan usahakan rumusannya yang
masyarakat tidak bisa dipisahkan dari sifat konstitusi negara dan
sejelas-jelasnya agar tidak terjadi kesimpang-siuran, misalnya
kebudayaan masyarakat yang bersangkutan.
melalui suatu ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat, atas
usul Mahkamah Agung setelah didiskusikan naskahnya dengan Dengan adanya kampanye atau program pendidikan P-4 yang
Dewan Perwakilan Rakyat dan ketiga Menko (Menteri Koordinator sudah berlangsung lebih dari sepuluh tahun (1989) diharapkan
Bidang) beserta tim masing-masing. masyarakat Indonesia secepatnya bisa menjadi masyarakat
Pada saat ini, misalnya, orang (termasuk para pejabat penegak Pancasila, sehingga dapat dicapai tingkat homogenitas budaya
hukum) masih simpang siur tentang perbedaan antara hukum dan seperti Jepang dan Thailand. Dengan tercapainya tingkat
undang-undang, sehingga dalam banyak kasus yang telah terjadi, homogenitas budaya Pancasila yang cukup tinggi, kepribadian
yang ditegakkan adalah ketentuan undang-undang secara harfiah, manusia Pancasila benar-benar akan menjadi identitas dari manusia
bukan hukumnya, sehingga tidak jarang di dalam praktik terjadi atau orang Indonesia pada umumnya dengan kesadaran hukum dan
ketidakadilan. keadilan Pancasila yang cukup kuat untuk menjadi dasar bagi
administrasi peradilan yang efektif.
Contoh lain adalah bagaimana pengertian yang seharusnya
mengenai “Hak- hak Asasi Manusia” berdasarkan Pancasila dan Keadilan yang harus ditegakkan melalui administrasi peradilan
Undang-Undang Dasar 1945, setelah dikaitkan kepada Universal harus keadilan sosial menurut Pancasila dan Undang-Undang Dasar
Declaration of Human Rights 1948 dari Perserikatan Bangsa 1945. Dengan perkataan lain, upaya pengembangan administrasi
Bangsa, tentang hak-hak asasi manusia (human rights). peradilan Indonesia yang efektif tidak bisa dipisahkan dari hasil
daya upaya pengembangan manusia Pancasila, yang secara nyata
Kita mengetahui, bahwa pengertian “keadilan” yang dianut di
harus merupakan bagian integral dari pendidikan nasional.
Barat adalah “keadilan hukum” (legal justice, juridische
rechtvaardigheid). Karena hukum Barat bersifat individualistis, Pada saat ini, tidak sedikit di antara yuris-yuris (sarjana-sarjana
pengertian “keadilan” bersifat berat pada “keadilan individual atau ahli-ahli hukum) dari generasi 40 tahun ke atas (40 plus), yang
(perseorangan) atau keadilan privat” (individual rights, private belum sadar, bahwa di Indonesia harus mengembangkan filsafat
individuele rechten) sesuai dengan filsafat hidup dan kebudayaan dan pengertian tersendiri tentang keadilan.
Barat yang mengutamakan “privacy”, “individual freedom”, dan Pada umumnya, kita masih mengikuti ajaran dan studi hukum
sebagainya, yakni pranata-pranata sosial yang di dalam
dari buku-buku Hukum Belanda atau Anglo-Sakson atau
kebudayaan asli Indonesia tidak ada.
terjemahannya yang masih belum direvisi secukupnya. Harus
Di dunia non-Barat, yang diutamakan adalah “masyarakat” ditentukan dan ditetapkan dengan undang-undang dalam bidang
(community, society) bahwa setiap orang atau individu harus hukum mana (misalnya hukum perdata internasional, hukum
mengetahui dan berbuat sesuai dengan posisi, status, martabat, hak dagang internasional, hukum administrasi internasional), kita
dan kewajiban sosial atau sosietal masing-masing. harus atau akan menganut ajaran kontinental atau Anglo-Sakson.
Oleh sebab itu, misalnya, “hak eigendom” (hak milik privat mutlak) Penegasan tersebut sangat penting artinya bagi hubungan luar
di Indonesia telah dihapus dari Kitab Undang-undang Hukum Perdata negeri, baik yang bersifat antarnegara, antar-pemerintah, maupun
dan hak milik privat tertinggi adalah “hak bezit” (hak milik). antarbadan privat (terutama perdagangan).

Ilmu Administrasi Negara 319 320 Ilmu Administrasi Negara


Penyesuaian dari bahan-bahan studi tersebut pada perubahan dan bekerja secara modern. Modern, terutama dalam berpikir dan
mengenai pengertian hukum dan keadilan tidak akan mudah hidup atau bekerja secara logis, rasional, sistematis, kausal (sebab-
selama belum mempunyai rumusan yang otentik mengenai hukum akibat), analitis, tanpa rasa sentimen atau emosi, dan sebagainya.
dan keadilan Pancasila.
Dengan perkataan lain, sebagian besar dari rakyat kita masih
Bahwa seluruh dunia sedang menuju pengertian hukum sosial mempunyai pengertian “keadilan” yang berasal dari adat, tradisi,
(hukum nonindividual) dan keadilan sosial, sudah disinyalir oleh konvensi (suara orang banyak di lingkungan masing-masing), atau
banyak ahli filsuf hukum dan sarjana hukum, antara lain oleh dari agama lokal yang diajarkan oleh para ulama dari berbagai
seorang sarjana hukum bangsa Prancis, Leon Duguit (1859-1928), agama atau aliran kepercayaan yang bersangkutan. Tidak sedikit di
yang pada awal abad ke-20 telah membentangkan pentingnya antara mereka mudah dihasut atau dipengaruhi pendapatnya
hukum modern yang bertujuan kerukunan masyarakat, dalam untuk menentang suatu keputusan pemerintah atau putusan
bukunya “Traite de droit constitutionnel” (1921-1925). hakim yang diambil dengan cara berpikir dan tata cara modern.
Pengertian “keadilan sosial” sesuai dengan pengertian Karena struktur masyarakat Indonesia yang bersifat berat
“keadilan” menurut Hukum Adat dan Hukum Agama yang ada di hierarkis sosial, pendidikan wanita (para ibu rumah tangga yang
Indonesia. Walaupun demikian, kita bisa bertanya apakah harus mendidik anak), pendidikan guru sekolah dan guru agama
pengertian atau filsafat “keadilan sosial” menurut Pancasila dapat penting untuk mempersiapkan generasi bangsa dan masyarakat
ditegakkan di tengah-tengah proses modernisasi masyarakat Indonesia yang akan datang.
sekarang yang tampaknya pada kalangan atau lapisan masyarakat
Di samping itu, pendidikan wartawan (yang mengasuh
atas sedang menjurus ke internasionalisasi? (sebagai salah satu
majalah-majalah dan surat-surat kabar) yang menyajikan
akibat dari hubungan ekonomi, perdagangan, dan administrasi
informasi, pengetahuan, dan pandangan-pandangan serta
internasional kita) yang lebih dekat ke pandangan Barat.
pendapat setiap hari, dan pendidikan pejabat negeri pada
Semua kontrak atau perjanjian internasional kita berdasar atas umumnya yang setiap hari harus memberi contoh yang baik
hukum modern yang bersifat Barat, baik Anglo-Sakson maupun kepada warga masyarakat, sangat menentukan bagi
Eropa Barat, dan tidak banyak pejabat pemerintah yang mampu pengembangan iklim keadilan. Pendidikan atau penyuluhan
menangani masalah-masalah yang timbul jika terjadi konflik. hukum kepada masyarakat yang tidak disertai teladan yang baik
Ketidakmampuan tersebut telah banyak menimbulkan akibat yang dari para pemimpin rakyat dan para pejabat negeri pada
merugikan, baik materiil maupun morel. umumnya, tidak akan mempunyai efek sebagaimana yang
diharapkan.
Selain itu, menurut kenyataan, bukankah modernisasi mau
tidak mau membawa individualisasi dalam sikap dan tata cara Pengertian “keadilan” sekarang menurut Pancasila, yaitu
(attituda) hidup modern bangsa dan masyarakat kita? “keadilan sosial”, ialah pengertian “keadilan” yang lebih
Bagaimanakah sikap kita seharusnya atau sebaiknya terhadap menekankan pada “legitimitas” (dapat diterima oleh masyarakat
kecenderungan tersebut? Itulah sekelumit atau beberapa aspek lingkungan; akseptabel bagi masyarakat tempat penyelesaian
mengenai masalah pokok yang sedang dihadapi oleh administrasi persengketaan hukum tersebut terjadi) pada “yuridikitas” (lawful-
peradilan kita. ness, rechtmatigheid) atau pada “legalitas” (legality, wetmatigheid).
Pada saat ini (1989), menurut perkiraan, jika berpangkal tolak Dengan adanya hukum Pancasila yang menghendaki “keadilan
pada jumlah lulusan sekolah lanjutan tingkat atas (SLTA) ke atas, sosial”, buku-buku Pengantar Ilmu Hukum Indonesia harus diubah
tidak lebih dari 5% dari masyarakat yang mampu bersikap, hidup, jiwa dan filsafat hukumnya. Jika tidak, akan terdapat konflik

Ilmu Administrasi Negara 321 322 Ilmu Administrasi Negara


antara pejabat penegak hukum kita, terutama antara hakim dan apa yang menimpa diri mereka sebagai “nasib”, dan tidak suka
pengacara yang harus membela kepentingan hukum kliennya “rame-rame”, tidak mau menggugat atau menuntut, sering dengan
(niagawan atau investor modal asing) yang berasal dari negara dalih “toh tidak ada gunanya!”
Barat atau yang berpegang pada hukum modern.
Untuk kasus-kasus demikian, Lembaga Bantuan Hukum (LBH)
Hakim di negara Barat menjatuhkan putusannya berdasarkan sangat bermanfaat bagi semua pihak, di antaranya:
pertimbangan yuridis sebanyak-banyaknya, dan semua nilai atau 1. bagi pihak warga masyarakat yang dirugikan agar belajar
norma masyarakat yang harus dijunjung tinggi oleh masyarakat Barat berani dan mampu membela diri dalam bidang hukum,
dimasukkan ke dalam undang-undang atau ke dalam yurisprudensi
2. bagi pihak pemerintah sebagai sarana pengawasan terhadap
(terutama putusan-putusan Mahkamah Agung) mereka.
pejabat-pejabatnya yang berbuat menyimpang,
Oleh karena itu, di Inggris dan Amerika Serikat, misalnya di 3. bagi upaya pendidikan dan penyuluhan hukum secara nyata,
dalam perkara pidana, guna mencegah adanya putusan hakim
4. bagi kehormatan dan nama baik masyarakat dan negara di
yang terlampau yuridis-teknis sehingga dianggap kejam atau tidak
mata dunia internasional, yang sangat penting artinya bagi
adil oleh masyarakat, diadakan Dewan Yuri yang terdiri atas orang-
orang awam (laymen) di bidang hukum untuk menjatuhkan daya upaya peningkatan kondisi ekonomi kita.
penilaian “bersalah atau tidak bersalah” (guilty or not guilty) Selain itu, dalam rangka perlindungan tersebut di atas, salah
berdasarkan pikiran sehat mereka. Pendapat Dewan Yuri ini satu masalah yang harus dihadapi adalah bagaimana melindungi
selanjutnya dijadikan dasar oleh hakim untuk mengambil putusan rakyat, yang suka menerima “nasib” itu, terhadap pihak-pihak
(verdict, vonnis) yang bersifat yuridis. yang mempergunakan pengertian dan norma-norma hukum
Di bidang administrasi negara di beberapa negara Barat modern yang kebanyakan bersifat Barat, dan agresif dari segi
(misalnya Skandinavia, Negeri Belanda) diadakan pranata hukum acara, terutama hukum acara perdata. Masalahnya banyak
ombudsman untuk melakukan koreksi terhadap keputusan pejabat menyangkut hak tanah dan hukum kerja (pengikatan atau kontrak
atau instansi pemerintah yang terlampau ambtelijk dan legalistik kerja), lebih-lebih dengan meningkatnya investasi modal asing.
sehingga tidak manusiawi dan justru mengganggu ketenteraman Dahulu, latar belakang adanya pengadilan hukum adat,
masyarakat. dengan sikap hakim perdata adat yang diharuskan “aktif”, berbeda
Dengan melihat adanya perbedaan yang agak besar dalam dari hakim perdata Barat yang diwajibkan “pasif” (objektif, netral),
pandangan mengenai pengertian “keadilan” yang terdapat di karena faktor passivitas itu. Hakim adat harus aktif menolong atau
kalangan masyarakat, administrasi peradilan kita harus dibangun melindungi pihak yang lemah (pihak warga rakyat adat) dan
dan dikembangkan sedemikian rupa, sehingga setiap warga mencari jalan keluar yang serasi (putusan yang disesuaikan kepada
masyarakat Indonesia merasa hidup aman dan tenteram, dan tata-cara Adat) dari persengketaan yang timbul dengan pihak yang
terlindung oleh pemerintah terhadap perbuatan zalim atau tidak kuat finansial atau intelektual.
adil oleh siapa pun. Hakim perdata modern justru tidak boleh aktif. Yang harus
Warga masyarakat Indonesia yang nonmodern (berdasarkan aktif di dalam perkara perdata modern adalah kedua belah pihak
pertimbangan adat dan atau agama/kepercayaan lokal) mempunyai yang bersangkutan, yang “bersengketa hukum”. Di dalam
pandangan yang berbeda tentang “keadilan” dibandingkan dengan pengadilan perdata modern kedua belah pihak yang bersengketa
yang sudah berpendidikan modern. Selain itu, sikap hidup para dianggap sama kuat finansial dan intelektual. Kekuatan intelektual
warga masyarakat Indonesia yang nonmodern boleh dikatakan agak datang dari advokat (penasihat hukum, lawyer) yang bisa
pasif dari segi hukum modern. Artinya, mereka cenderung menerima merangkap sebagai pengacara (procureur, solicitor).

Ilmu Administrasi Negara 323 324 Ilmu Administrasi Negara


Untuk mencegah timbulnya putusan hakim yang tidak adil 7. jujur (tidak menipu) dalam menjalankan tugas dan kewajiban
karena salah satu pihak tidak kuat finansial, dengan undang- jabatan, menjunjung tinggi etika, kode etik, moral, etiket, dan
undang atau peraturan pemerintah atau peraturan daerah, pihak tata-kesopanan yang berlaku dalam lingkungan dan
yang lemah dapat diberi bantuan finansial agar kedua belah pihak masyarakat yang bersangkutan.
yang bersengketa sama kuat intelektual dan finansial.
Dalam kehidupan kenegaraan sehari-hari kewajiban berlaku
Sikap hakim perdata modern tersebut di atas berbeda dari sikap adil itu penting artinya bagi pejabat-pejabat yang mempunyai
hakim perdata adat yang harus aktif melindungi pihak yang wewenang atau kekuasaan yang besar, yakni:
menurut pendapatnya lemah dalam hal pengetahuan umum dan 1. Pejabat-pejabat Administrasi Negara, seperti Pamong Praja,
hukum. Melalui sikap yang “aktif” tersebut, hakim perdata adat Kepala Wilayah-jabatan, Jaksa, Polisi, Imigrasi, Pajak, Bea
harus mengupayakan putusan yang seadil-adilnya, agar pihak Cukai, dan sebagainya,
yang lemah menjadi korban. 2. Pejabat-pejabat militer yang bertugas di bidang administrasi
Peradilan adat untuk perkara-perkara kecil diselenggarakan di negara (pemerintahan) atau yang berhubungan dengan
desa-desa yang memenuhi syarat-syarat tertentu, sehingga dapat masyarakat sipil secara langsung,
disaksikan keadilannya oleh semua warga penduduk desa. 3. Pejabat-pejabat yustisi: Hakim, Panitera (Griffir), dan Juru Sita
(Deurwaarder).
3. Kewajiban Berlaku Adil
Pengertian keadilan bagi para pejabat yustisi di Indonesia
Dengan dan dalam berbagai undang-undang, baik secara bersifat paduan daripada:
eksplisit maupun secara rumusan implisit, setiap pejabat 1. keadilan yuridis: adil menurut hukum,
pemerintah, sipil maupun militer, p berpikir (attituda mental),
2. keadilan kemanusiaan (keadilan humanitas dan humaniter):
mengambil keputusan (pendapat, pandangan, penilaian), dan
adil menurut pandangan dan perasaan manusia yang beradab,
berlaku seadil-adilnya.
3. keadilan kemasyarakatan: adil menurut budaya dan
Dalam ketentuan undang-undang yang bersangkutan kepentingan masyarakat lingkungan yang bersangkutan.
ditetapkan atau dirumus kriteria, syarat, dan kondisi yang
semuanya bermaksud untuk mencapai atau menegakkan keadilan Pengertian keadilan bagi pejabat administrasi di Indonesia akan
dalam bidang urusan atau persoalan yang bersangkutan. bersifat paduan daripada:
1. keadilan legalitas: adil menurut ketentuan peraturan
Oleh sebab itu, kewajiban berlaku adil berarti:
perundang-undangan yang berlaku,
1. jujur (honest, eerlijk) terhadap tugas dan kewajiban yang harus 2. keadilan kemanusiaan: adil menurut pandangan dan perasaan
2. dijalankan, manusia yang beradab (berpikir wajar atau normal),
3. jujur dan setia terhadap bunyi dan maksud undang-undang 3. keadilan kemasyarakatan: adil menurut budaya dan
serta peraturan yang harus diterapkan, kepentingan masyarakat lingkungan yang bersangkutan,
4. jujur dan setia terhadap sumpah atau janji jabatan yang telah 4. keadilan kenegaraan: adil menurut politik (strategi + policy)
diucapkan dan menjadi pegangan dalam penunaian tugas, pemerintah yang berlaku.
5. jujur dan setia kepada prosedur atau proses yang telah Pejabat yustisi pada prinsipnya hanya terikat pada keadilan
ditetapkan dan berlaku untuk menangani atau mengerjakan yuridis, artinya adil menurut hukum, adil menurut putusan (vonnis,
berbagai urusan, verdict) hakim. Hakim pada prinsipnya tidak terikat pada policy
6. memegang janji yang diberikan kepada para warga atau badan pemerintah. Sebaliknya, policy pemerintah tidak boleh melawan
masyarakat yang dihadapi atau dilayani, hukum.

Ilmu Administrasi Negara 325 326 Ilmu Administrasi Negara


Hakim di dalam negara hukum (rechtsstaat) adalah satu- beberapa tujuan atau fungsi, bergantung pada materi atau bidang
satunya pejabat negara yang dianggap mampu sehingga diberi apa yang diatur atau dicakup, sehingga pengertian “adil” itu relatif
tugas dan wewenang untuk “menetapkan hukum” yang berlaku kepada bidang atau materi hukum yang bersangkutan.
bagi suatu kasus, kasus posisi, atau perkara yang dihadapkan
Adil jika setiap kali “apa yang menjadi tujuan hukum” yang
kepadanya.
bersangkutan telah dicapai melalui keputusan (beschikking) atau
Hakim pada prinsipnya tidak terikat pada politik (strategi dan putusan (vonnis) dari pejabat yang berwenang dan berwajib.
policy) pemerintah karena pemerintah (negara, daerah, dan Dengan terkaitnya pengertian “adil” kepada yang menjadi tujuan
sebagainya) bisa melanggar hukum, dan karenanya pemerintah atau fungsi hukum yang bersangkutan, organisasi administrasi
harus bisa dihukum oleh hakim. Pejabat pemerintah yang dianggap peradilan itu menjadi sangat kompleks, artinya:
oleh hakim tidak berlaku adil menurut hukum harus dapat 1. ada organisasi peradilan hukum modern,
ditindak. Lain halnya dengan para pejabat administrasi negara. 2. ada organisasi peradilan hukum nonmodern.
Para pejabat pemerintah (administrasi negara) pada prinsipnya Selain itu, masih ada pembedaan antara:
adalah para petugas pelaksana policy-policy, kehendak, dan 1. organisasi peradilan umum,
keputusan pemerintah. Walaupun para pejabat administrasi
2. organisasi peradilan administrasi negara,
negara wajib berlaku adil terhadap para warga atau badan
3. organisasi peradilan khusus,
masyarakat, yang harus dilayani dari segi keadilan legalitas,
keadilan kemanusiaan, dan keadilan kemasyarakatan, mereka 4. organisasi peradilan adat,
terikat pada dan tidak boleh melanggar atau bertentangan dengan 5. organisasi peradilan agama.
politik (strategi dan policy) pemerintah yang berlaku terhadap Dengan perkataan lain, pengertian “adil” di dalam praktik
urusan dan tugasnya. Rasa keadilan pejabat pemerintah yang selalu bersifat relatif, bergantung pada tujuan hukum yang dikejar
bersifat pribadi, bila tidak ada jalan lain (diskresi, freies Ermessen) dan jenis hukum menurut bidang atau materi hukum masing-
harus mengalah kepada policy pemerintah. Dengan perkataan lain: masing.
1. pejabat pemerintah adalah penegak utama dari wibawa dan
Di dalam konteks pandangan tersebut, kita melihat adanya dua
kekuasaan negara,
pengertian hukum, yakni:
2. pejabat yustisi (terutama hakim) adalah penegak utama dari
asas negara hukum. 1. pengertian hukum di dalam rangka asas negara hukum. Dalam
pengertian ini hukum merupakan kekuasaan dan kekuatan
4. Organisasi Administrasi Peradilan tertinggi yang membawahi semuanya, termasuk membawahi
negara;
Administrasi peradilan di tiap negara dibangun sesuai dengan
tujuan hukumnya. 2. pengertian hukum di dalam rangka hukum yang berlaku sah.
Hukum yang berlaku sah atau hukum positif adalah hukum
Oleh sebab itu, Undang-Undang Dasar dan berbagai undang- yang dicipta oleh negara sebagai organisasi bangsa dan
undang harus jelas dan tegas mengenai tujuan atau fungsi hukum
masyarakat politik, tempat negara berperan sebagai pencipta
yang hendak ditegakkan, disertai dengan penegasan tentang
atau peresmi daripada hukum yang berlaku.
instansi atau aparatur yang berwajib dan bertanggung jawab atas
penyelenggaraannya. Dalam arti dan pengertian hukum yang pertama, penegaknya
adalah hakim. Oleh sebab itu, kedudukan hakim harus bebas dan
Sebagaimana diketahui, hukum itu bermacam-macam menurut
independen pada saat berfungsi sebagai hakim di pengadilannya,
bidang dan subjek hukumnya. Selain itu, setiap hukum mempunyai

Ilmu Administrasi Negara 327 328 Ilmu Administrasi Negara


walaupun hakim diangkat oleh pemerintah dan badan 1. Organisasi Peradilan Umum
pengadilannya dibentuk oleh pemerintah. Di luar pengadilan, dia Administrator organisasi peradilan umum dari segi
berkedudukan sebagai pejabat pemerintah biasa (bilamana penyelenggaraan adalah Menteri Kehakiman. Administrator
misalnya berdinas dalam muspida) atau sebagai warga masyarakat Organisasi Peradilan Umum dari segi mutu hakim dan mutu
biasa di dalam kehidupan kemanusiaan sehari-hari. putusan adalah Ketua Mahkamah Agung.
Dalam arti dan pengertian yang kedua, penegaknya adalah Organisasi Peradilan Umum ini terdiri atas:
semua pejabat pemerintah, menurut tugas, wewenang, dan a. Pengadilan-pengadilan Negeri;
kewajiban di bidang masing-masing. Seperti telah disinggung di b. Pengadilan-pengadilan Tinggi,
atas, di Indonesia terdapat beberapa macam atau kategori hukum c. Mahkamah Agung.
yang mempunyai tujuan dan pengertian “keadilan” masing- Peradilan Umum terdiri atas:
masing, yakni: a. Peradilan Pidana,
a. Hukum Modern: b. Peradilan Perdata,
1. Hukum Konstitusi Negara (Hukum Tata Negara), c. Peradilan Tata Usaha Negara.
2. Hukum Administrasi Negara Umum, Peradilan Umum dijalankan oleh hakim-hakim Umum, yakni:
a. Hakim Negeri pada tingkat Pengadilan Negeri,
3. Hukum Administrasi Negara Khusus:
b. Hakim Tinggi pada tingkat Pengadilan Tinggi, dan
a) Hukum Administrasi Keuangan Negara,
c. Hakim Agung pada Mahkamah Agung.
b) Hukum Administrasi Kepegawaian Negara,
Hakim Umum adalah hakim yang pada prinsipnya
c) Hukum Administrasi Harta Benda Negara,
berwenang menangani perkara yuridis dari jenis mana pun.
d) Hukum Administrasi Kearsipan Negara, dan seterusnya. Administrator dan penanggung jawab organisasi peradilan
4. Hukum Perundang-undangan Khusus: umum dari segi:
a) Hukum Pidana Modern (KUHP), a. mutu hakim,
b) Hukum Perdata Barat (B.W., KUH Perdata), b. mutu putusan-putusan hakim,
c) Hukum Dagang (WvK, KUHD), c. kesatuan hukum, adalah Ketua Mahkamah Agung.
d) Hukum Agraria, Administrator dan penanggung jawab dari organisasi
e) Hukum Pertambangan, dan seterusnya. peradilan umum dari segi:
b. Hukum Nonmodern: a. pembelanjaan dan pembiayaan badan-badan pengadilan
1. Hukum adat, umum,
2. Hukum agama. b. urusan kepegawaian dan kesejahteraannya (perumahan,
dan sebagainya),
c. Hukum antargolongan hukum (hukum intergentil).
c. pengaturan tata tertib dan keamanan,
d. Hukum Internasional.
d. penerbitan dan cetakan-cetakan, adalah Menteri
Karena terdapat perbedaan yang cukup besar dalam pengerti- Kehakiman.
an “keadilan” menurut golongan atau kategori hukum tersebut, Putusan-putusan Hakim Peradilan Umum yang sudah
dalam organisasi peradilan di Indonesia dapat dilihat adanya lima dieksekusi wajib dilaksanakan dan dijalankan oleh para pejabat
macam organisasi peradilan. pemerintah yang bersangkutan: Panitera, Juru Sita, Jaksa,

Ilmu Administrasi Negara 329 330 Ilmu Administrasi Negara


Polisi (POLRI), LP (Lembaga Pemasyarakatan), Departemen adalah negara Pancasila, yang agama Islam tidak merupakan
Keuangan (Denda, Klaim ganti rugi, dan sebagainya). agama negara, seperti di Malaysia atau Mesir. Di balik itu,
Pelaksanaan Putusan-putusan Hakim Peradilan Umum keadaan masyarakat dan umat Islam di Indonesia berkembang
tersebut memerlukan administrasi, organisasi, manajemen, begitu cepat sehingga perlu adanya pengendalian yang efektif
operasi, dan tata usaha yang tidak sedikit masalahnya. terhadap penyesuaian, ijma, dan sebagainya, guna mencegah
Tata cara fungsional dan operasional Organisasi Peradilan kekacauan dan kegelisahan. Sebagai negara Pancasila, harus
Umum terdapat dalam hukum acara masing-masing, terutama dicegah jangan sampai Peradilan Agama Islam dalam putusan-
hukum acara pidana dan hukum acara perdata, ditambah putusannya merugikan umat agama yang lain yang sah.
dengan berbagai peraturan Ketua Mahkamah Agung dan 3. Organisasi Peradilan Adat
Menteri Kehakiman. Dalam hal pidana, masih ada peraturan- Yang dapat bertindak sebagai hakim adat murni pada waktu
peraturan Jaksa Agung dan Kepala Kepolisian Negara ini pada prinsipnya adalah kepala desa yang mempunyai
(KAPOLRI). Salah satu masalah utamanya adalah masalah masyarakat hukum adat karena tidak semua desa di Indonesia
organisasi dan manajemen kehukumacaraan. mempunyai masyarakat hukum adat.
2. Organisasi Peradilan Agama Peradilan adat diatur oleh Gubernur Kepala Daerah
Tingkat I masing-masing menurut peraturan dan petunjuk
Yang ada sekarang adalah Organisasi Peradilan Agama Islam
yang ditetapkan oleh Menteri Dalam Negeri.
yang berada dalam lingkungan Departemen Agama.
Administrator Organisasi Peradilan Agama adalah Menteri Administrator dan penanggung jawab dari organisasi
Agama. Dalam Undang Undang mengenai Peradilan Agama peradilan adat sehari-hari adalah camat kepala wilayah.
Islam ditetapkan apa yang menjadi objek hukum Islam dan siapa 4. Organisasi Peradilan Administrasi Negara
yang menjadi subjek hukum Islam di Indonesia. Semua Pejabat Pemerintah berwajib dan berwenang
Administrator dan penanggung jawab daripada organisasi menjalankan peradilan (mencari penyelesaian dari suatu
peradilan agama adalah Menteri Agama. Yang masih perlu sengketa secara seadil-adilnya menurut policy pemerintah,
diatur lebih lanjut antara lain, hubungan antara Peradilan norma, kriteria, dan kondisi yang berlaku) terhadap keputusan-
Agama dan Majelis Ulama Islam (MUI) yang bertanggung keputusan atau tindakan-tindakan pejabat-pejabat
jawab atas penegakan kesatuan ajaran Islam di Indonesia. bawahannya, yang diprotes atau diadukan oleh warga
Pada agama mana pun selalu terdapat tiga unsur: masyarakat, badan masyarakat, atau rekan pejabat instansi
1. Ajaran inti pemerintah lainnya yang bersangkutan. Dalam hal atau urusan
Ajaran inti di dunia ini sama menurut agama masing-masing. tertentu, penanganan sengketanya dapat atau wajib
2. Praktik terapan. diserahkan kepada panitia, lembaga, dewan, atau badan yang
Praktik ibadah ini berbeda-beda, menurut mazhab, sekte, khusus, misalnya badan arbitrase. Administrator dan
dan sebagainya. penanggung jawab badan-badan atau lembaga-lembaga
3. Kebudayaan umat agama urusan peradilan administrasi negara khusus tersebut di atas
Kebudayaan umat agama berbeda-beda, dan kebanyakan adalah menteri yang bersangkutan.
berbeda menurut keadaan etnik (suku bangsa, daerah, dan 5. Organisasi Peradilan Khusus
sebagainya). Yang termasuk peradilan khusus adalah:
Demikianlah, sifat dan keadaan umat Islam di Indonesia a. Peradilan Militer,
berbeda dari di negara-negara lain. Apalagi negara Indonesia b. Peradilan Perkara Subversi.

Ilmu Administrasi Negara 331 332 Ilmu Administrasi Negara


Administrator dan penanggung jawab dari organisasi adanya praktik-praktik pemerasan oleh para pelepas uang
peradilan militer adalah Menteri Pertahanan. (yang dapat diberi izin berdasarkan Geldschie-tersordonnatie
Dengan adanya kategori-hukum dan organisasi-peradilan 1927) dan lembaga-lembaga kredit pada umumnya.
yang bermaeam-macam tersebut, diperlukan pejabat-pejabat Bunga pinjaman yang diperkenankan oleh undang-
yang terdidik cukup luas, baik dalam hukum materiil maupun undang tersebut, dan hingga kini menjadi pegangan hakim
hukum formal, ditambah dengan pendidikan administrasi dan pengadilan perdata pada umumnya di dalam perkara-
manajemen yang cukup sesuai dengan tugas dan jabatan perkara utang-piutang adalah 6% (enam persen) setahun
masing-masing. maksimal.
Selain itu, para pejabat tersebut harus cukup terjamin Jadi, jelas bahwa administrasi peradilan pada pokoknya
keadaannya, baik dalam arti status (hak, wewenang, dan adalah administrasi negara yang bersifat tata penyelenggaraan
kewajiban) maupun dalam arti kondisi kerjanya (gaji, ketentuan undang-undang yang hendak mencapai atau
perumahan, asuransi, kesehatan, dan sebagainya) agar mereka menegakkan keadilan.
mampu menjalankan administrasi peradilan secara efektif. Dengan adanya kewajiban berlaku adil bagi para pejabat
Masalah-masalah hukum dan keadilan masyarakat kian penguasa atau pejabat pemerintah pada umumnmya, fungsi
lama kian kompleks, baik dalam arti sifat kualitatifnya, administrasi peradilan itu sebenarnya merupakan bagian
kebutuhan organisasionalnya, maupun isinya (materinya). Jika integral fungsi setiap pejabat administrasi negara.
kenyataan tersebut tidak disadari, dan tidak diambil langkah
atau upaya yang cukup untuk menampung perkembangan 5. Politik dan Administrasi Peradilan
tersebut di atas, akan timbul kekisruhan di dalam bidang Politik peradilan atau strategi dan policy peradilan, sangat
hukum dan keamanan. menentukan efektivitas dan efisiensi administrasi peradilan.
Kita mengetahui, bahwa di bidang pidana, misalnya,
Kaiser Napoleon Bonaparte memerintahkan kodifikasi hukum
tujuan hukum pidana yang utama adalah kepastian hukum,
Prancis pada awal abad ke-19 dalam rangka strategi pemerintahan
sebagaimana prinsip hukum yang tertera pada Pasal 1, Kitab
dan peradilan untuk waktu jangka panjang dan untuk wilayah
Undang-Undang Hukum Pidana yang menyatakan, bahwa
kekuasaan yang luas, yang dihuni oleh populasi kaula yang
“tiada orang boleh dihukum tanpa adanya ketentuan undang-
berjumlah besar, terdiri atas berbagai suku, bangsa, dan agama,
undang yang sah yang mengatakan sebelumnya, bahwa
sehingga pemerintah Prancis akan menghadapi persengketaan
perbuatan yang dilakukannya merupakan tindak pidana
hukum yang beragam menurut jenis, kebangsaan subjek, lokasi,
sehingga dapat dihukum”.
luas, dan bobotnya. Code Penal (Kitab Undang-Undang Hukum
Selain itu, masih banyak prinsip hukum yang terdapat, Pidana), Code Civil (Kitab Undang-Undang Hukum Perdata), Code
misalnya, dalam pasal-pasal Kitab Undang-Undang Hukum de Commerce (Kitab Undang-Undang Hukum Dagang), Code de
Acara Pidana (KUHAP) yang mencegah adanya atau bertindak procedure civile (Kitab Undang-Undang Hukum Acara Perdata),
terhadap perbuatan-perbuatan sewenang-wenang, terutama dan Code d’ instruction criminelle (Kitab Undang-Undang Hukum
dari para pejabat kepolisian. Acara Pidana) yang telah diciptakan, hingga sekarang masih
Salah satu undang-undang yang ingin menegakkan banyak ditiru dan berlaku di banyak negara Eropa dan Jepang.
keadilan sosial, yang saat ini belum mendapat perhatian Napoleon memandang Code Napoleon, kode-kode yang telah
pelaksanaannya adalah, misalnya Undang-undang Anti Riba berhasil diciptakannya, sebagai kemenangannya (ma vrai gloire)
(Woeker Ordonnantie 1938) yang bermaksud mencegah yang sejati dan abadi bagi kepentingan dunia beradab.

Ilmu Administrasi Negara 333 334 Ilmu Administrasi Negara


Di Indonesia pun masih ada Kitab Undang Hukum Pidana dan balapan kuda, dan sebagainya, harus dibentuk tribunal dengan
Kitab Undang-Undang Hukum Perdata gaya napoleonik yang hakim khusus yang direkrut (diambil) dari kalangan niagawan
dibawa oleh Belanda dan masih berlaku hingga sekarang. atau advokat atau konsultan hukum yang sangat berpengalaman
Inggris (bangsa Anglo-Sakson) lebih suka pada strategi dan ahli di bidang bisnis yang bersangkutan.
pemerintahan yang gesit dan pragmatis, “diambil pokok- Tribunal ini bukan merupakan badan pengadilan yang
pokoknya”, sehingga tidak suka kodifikasi hukum. Inggris lebih menjatuhkan vonis (putusan hukuman) seperti Pengadilan Negeri,
suka pada adanya Korps Hakim yang berkepribadian luhur, juga bukan merupakan badan arbitrase, melainkan Badan
berpengetahuan luas dan tinggi, serta jiwa integritas yang kukuh, Peradilan Keahlian yang dengan putusannya (kesimpulannya,
daripada kode hukum yang bagus dan lengkap. deklarasinya, konstatasinya) memberi semacam advis atau
Dari uraian di atas, strategi sistem peradilan tidak bisa terlepas rekomendasi kepada pemerintah (pejabat penguasa yang
dari strategi pemerintahan. Strategi pemerintahan tidak bisa bersangkutan) apa yang patut atau harus diperbuat oleh pemerintah
terlepas dari keadaan geopolitik negara, sedangkan organisasi dengan usaha bisnis, proyek, usulan proyek, dan sebagainya, yang
administrasi peradilan Indonesia sudah pasti harus merupakan diprotes atau dihebohkan oleh kalangan masyarakat yang
wahana dan kereta strategi dan policy pemerintahan tersebut. bersangkutan.

Masyarakat Indonesia menghendaki adanya peradilan di segala Putusan tribunal wajib diterima dan dilaksanakan oleh pejabat
bidang persoalan hukum yang cepat, mudah, dekat, dan murah. penguasa (pemberi izin, lisensi, permit, atau konsesi) yang bersang-
Untuk memenuhi permintaan atau harapan masyarakat tersebut, kutan bila tidak ada keberatan pemerintah yang bersifat politik
dipergunakan berbagai macam dan bentuk badan atau lembaga negara atau menyangkut keamanan negara.
peradilan, mulai dari yang sangat sederhana sampai yang sangat Putusan tribunal, begitu pula keberatan pemerintah terhadap
canggih penyelenggaraannya. Persoalan yang sederhana harus putusan tribunal tersebut jika ada, wajib diumumkan seluas-
dapat diselesaikan secara sederhana, murah, cepat, dan mudah luasnya di kalangan masyarakat yang bersangkutan. Putusan
pula. Persoalan yang berat memerlukan bentuk dan cara tribunal oleh pejabat penguasa tersebut bisa berbentuk pencabutan
penyelesaian yang teliti, canggih, dan mahal dengan prinsip bahwa izin keseluruhan atau sebagian, penolakan surat permohonan atau
biaya peradilannya tidak menjadi beban rakyat pembayar pajak. usulan proyek, keikutsertaan pemerintah ke dalam usaha, dan
Hal tersebut membawa konsekuensi perlunya dibentuk sebagainya.
berbagai ragam, dan tingkat badan-badan peradilan yang ribuan Tiap badan atau lembaga peradilan tersebut memerlukan
jumlahnya di seluruh wilayah Republik Indonesia, baik yang tetap admimnistrasi (organisasi, manajemen, dan tata usaha) yang
(permanen), standing (menurut kebutuhan), insidental, darurat, merupakan bagian dari administrasi negara dan harus dijalankan
stasioner maupun yang ambulant (bergerak, keliling). dengan sebaik-baiknya menurut ukuran teknis, efektivitas, efisiensi,
Untuk peradilan perkara, masalah, atau kasus yang tidak yuridikitas, moralitas, dan etika.
murni hukum pidana, hukum perdata, atau hukum administrasi
Mengembangkan administrasi peradilan Indonesia yang dapat
negara, melainkan bersifat hukum sangat spesialistis, misalnya
memenuhi kebutuhan masyarakat secara efektif dan memuaskan
menyangkut bisnis perasuransian, bisnis ketelevisian, bisnis
memang tidak mudah. Untuk itu, diperlukan:
shopping centres, bisnis supermarket, bisnis perbankan, bisnis bursa
modal dan uang, bisnis persuratkabaran atau permajalahan, hak 1. politik (strategi + policy) peradilan yang jelas,
paten (hukum milik industrial) atau hak pengarang (hukum milik 2. jaringan (network) perundang-undangan dan peraturan
intelektual), bisnis undian, sayembara, sweepstake sepakbola, perundangan-undangan yang memadai (adekuat),

Ilmu Administrasi Negara 335 336 Ilmu Administrasi Negara


3. jaringan badan-badan dan lembaga-lembaga peradilan yang Administrasi hubungan luar negeri yang baik memerlukan
mempermudah para warga dan badan masyarakat beberapa syarat-syarat secara materiil (substansial) cukup berat
memperoleh penyelesaian perkara atau persoalan hukumnya karena kita harus berhubungan dengan orang-orang, pejabat dari
secara memuaskan, bangsa atau negara-negara maju yang secara administratif cara
4. sistem pembiayaan administrasi peradilan yang tidak menjadi berpikir serta cara bekerjanya sudah sangat canggih dibandingkan
beban rakyat (tax payer’s money), dengan cara berpikir dan bekerja di Indonesia yang di mata mereka
masih simpel dan sederhana sekali, sehingga tidak dapat
5. sistem pendidikan dan latihan pejabat-pejabat peradilan yang
mengimbangi kecepatan bekerja mereka.
berencana, berprogram, dan diselenggarakan dengan baik,
6. korps pejabat-pejabat peradilan yang dapat diandalkan dan Orang dan pejabat-pejabat dari bangsa dan negara maju
dibanggakan, berpikir dan bekerja menurut sistem dan prosedur yang
memerlukan disiplin peraturan, disiplin metodika, dan disiplin
7. filsafat hukum dan keadilan yang sesuai.
waktu yang sangat ketat, sehingga sering terlambat (sudah
melampaui dead-line) menanggapi permintaan mereka. Jadi, di
E. Administrasi Hubungan Luar Negeri dalam administrasi hubungan luar negeri diperlukan pejabat-
pejabat manajer dan staf yang mampu berpikir secara
1. Pandangan Umum
administratif, rapi, teliti, dan gesit, untuk mengimbangi irama dan
Administrasi hubungan luar negeri merupakan bagian dari tempo bekerja mereka.
administrasi negara yang kian penting artinya bagi kemajuan
Secara sederhana, syarat-syarat yang diperlukan untuk tujuan
kehidupan bangsa dan negara kita. Menurut kenyataan sejarah
di atas adalah sebagai berikut.
peradaban dan kebudayaan dunia, semua kemajuan bangsa dan
1. Strategi dan policy hubungan luar negeri yang jelas dan tegas,
negara datang dari luar, baik berupa ekspor barang-barang materiil
yang berpangkal pada filsafat yang tepat dan planning yang rapi.
dan immateriil (jasa-jasa, seni, informasi) kita ke luar negeri,
Dari pihak Indonesia harus mengetahui secara jelas dan tegas
maupun berupa impor unsur-unsur budaya, pengetahuan dan
apa yang dikehendaki dan mengapa. Sebagian dari alasan kita,
teknologi baru bagi bangsa dan negara lain yang lebih maju dari
yang dianggap rahasia nasional, tidak perlu mereka ketahui.
kita, sebagai gantinya.
Pada umumnya mereka cerdas, sehingga dapat menduga apa
Jika kita telah mengetahui bahwa hubungan luar negeri itu yang kita kehendaki sebenarnya. Hal itu tidak menjadi soal
penting dan sangat bermanfaat, masalah yang menentukan adalah asalkan mereka tidak mengetahuinya dari kita secara formal
“Bagaimana kita harus mengadministrasi hubungan-hubungan luar yang dapat mereka pergunakan untuk memukul kita. Strategi
negeri. tersebut agar benar-benar bermanfaat bagi bangsa dan negara dan policy nasional mengenai hubungan luar negeri tersebut
kita?” Hal ini karena sesuatu yang bermanfaat jika tidak diurus secara garis besar harus dituang ke dalam Undang-undang
dengan baik bisa berbalik menjadi malapetaka. agar diketahui oleh semua anggota pimpinan negara dan
masyarakat yang bersangkutan dan yang bertanggung jawab.
Timbul masalah “administrasi hubungan luar negeri” yang
Strategi dan policy pemerintah yang bersifat prinsipiel dituang
menjadi tugas dan tanggung jawab pemerintah. Tujuannya
ke dalam Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, atau
membuat bangsa dan negara kita menarik keuntungan atau
Keputusan Menteri yang bersangkutan setelah berunding
manfaat yang sebesar-besarnya dari hubungan luar negeri
dengan Menteri Luar Negeri dan Kepala Badan Koordinasi
tersebut.
Intelejen Negara (Bakin).

Ilmu Administrasi Negara 337 338 Ilmu Administrasi Negara


2. Organisasi (aparat dan aparatur) yang jelas dan tegas struktur Manual-manual organisasi, organigram, buku-buku
dan mekanismenya untuk melakukan serta menjalankan instruksi, sistem dan prosedur, dan sebagainya, harus lengkap,
fungsi-fungsi hubungan luar negeri tersebut sebaik-baiknya, dipahami, dan dipergunakan oleh semua pejabat yang
artinya secara disiplin peraturan, secara disiplin waktu, secara bersangkutan dalam proses manajemen luar negeri. Seperti
disiplin tenaga manusia dan nonmanusia, dan secara disiplin telah diuraikan di atas, urusan dan permasalahan dalam
biaya yang telah ditetapkan. Organisasi induk dan utama dari hubungan luar negeri sangat kompleks bila dibandingkan
administrasi hubungan luar negeri adalah departemen Luar dengan hubungan dalam negeri karena kita menghadapi
Negeri. Selanjutnya, di Sekretariat Negara, dan setiap perjumpaan antara pihak-pihak (orang-orang) yang sering
Departemen, Lembaga Pemerintah Non-Departemen (LPND), sudah sangat canggih cara berpikir dan cara bekerjanya.
Markas Besar Angkatan-angkatan Perang dan POLRI, instansi, Kepentingan pun sering sangat berbeda dari kita. Demikian
lembaga, universitas negeri, dan di kantor gubernur kepala pula, kebudayaan dan budayanya. Mereka berbeda
daerah, terdapat unit-unit organisasi hubungan luar negeri kebudayaan politik, berbeda kebudayaan ekonomi, dan berbeda
masing-masing, yang harus berhubungan erat dan kontinu kebudayaan hukum dengan kita.
dengan unit-unit Departemen Luar Negeri yang bersangkutan. Sistem manajemen yang efektif (cocok) sangat diperlukan
karena kita menghadapi urusan-urusan yang berbeda sifat:
3. Sistem informasi yang relevan dengan hubungan luar negeri
yang efisien di tiap departemen dan lembaga pemerintah yang 1. pihak atau orang Barat menghendaki kita berpegang
cukup besar peranannya di bidang hubungan luar negeri. kepada apa yang telah disepakati secara formal, yang
Sistem informasi ini terdiri atas: sudah tertulis dalam surat, akta, nota, perjanjian, dan
a. sistem informasi konfidensial, sebagainya. Jika kita menghendaki perubahan, kita harus
b. sistem informasi ketatausahaan, merundingkan sebelumnya;
c. sistem informasi manajemen. 2. pihak atau orang non-Barat sering menghendaki kita
Setiap sistem informasi mengenai hubungan luar negeri berpedoman kepada apa yang telah disepakati bersama
terdapat pusat-pusat informasi (information centres), jaringan- karena keadaan mereka sendiri pada umumnya tidak
jaringan informasi (information networks) untuk penanganan menentu, seperti keadaan kita. Jadi, fleksibilitas sangat
data dan informasi yang memerlukan kerja sama erat dan perlu: ada keuntungannya, ada kerugiannya, bergantung
kontinu, jaringan-jaringan komunikasi (communication pada kemampuan manajemen kita.
networks), dan sistem pengamanan informasi (information Dengan demikian, sistem dan kemampuan manajemen
security system). Di tiap departemen dan instansi (militer, sipil, yang diperlukan berbeda menurut pihak bangsa atau negara
ilmiah) terdapat pusat informasi yang mengendalikan sistem yang kita hadapi. Oleh sebab itu, pejabat manajer yang diserahi
informasi masing-masing. Dengan adanya komputer, tugas hubungan luar negeri harus seorang yang berpendidikan
koordinasi, dan kerja sama antara sistem-sistem informasi dan berpengalaman-pergaulan cukup luas, cerdas, gesit, teliti,
tersebut dapat dilakukan secara lebih mudah dibandingkan disiplin, dan mempunyai integritas tinggi.
pada zaman dulu.