Pengelolaan Perusahaan Negara BUMN PDF

BAB II
KEPEMILIKAN DAN PENGELOLAAN PERUSAHAAN NEGARA
A. Pengantar
Hukum ekonomi Indonesia masih membutuhkan peraturan perundang-
undangan dan upaya harmonisasi hukum nasional dengan hukum internasional juga
sangat diperlukan agar bisa mengakomodir berbagai macam kebutuhan dalam
pengelolaan ekonomi nasional yang sekarang ini telah berubah sebagai akibat dari
fenomena baru dalam dunia bisnis, baik pada skala nasional, regional, maupun
internasional.
Pembenahan mendesak di bidang ekonomi adalah landasan yuridis sistem
ekonomi nasional sebagaimana tertuang dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945.
Agar perekonomian nasional dapat dikelola dengan baik maka diperlukan suatu
pedoman jelas, misalnya dalam suatu peraturan perundang-undangan yang
berlandaskan konstitusi. Sebab hingga saat ini masih ditemukan multi penafsiran atas
Pasal 33 UUD 1945 tersebut. Sebagai contoh Badan Usaha Milik Negara (BUMN)
sebagai salah satu pelaku usaha yang didirikan oleh negara berdasarkan Pasal 33
UUD 194564 memiliki fungsi dan peran strategis dalam pembangunan ekonomi
nasional karena BUMN telah memasuki hampir ke semua sektor ekonomi yang ada.
64
Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa segala sesuatu yang menyangkut “hajat
hidup orang banyak” harus dikuasai oleh negara, dan implementasi penguasaannya antara lain
ditafsirkan dilakukan oleh pelaku ekonomi, yaitu BUMN. Pandji Anoraga, BUMN Swasta dan
Koperasi, Tiga Pelaku Ekonomi, (Jakarta: PT Dunia Pustaka Jaya, 1995), hal. 90.
pdfMachine
Is a pdf writer that produces quality PDF files with ease!
Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across
Universitas Sumatera Utara
nearly all Windows platforms, if you can print from a windows application you can use pdfMachine.
Get yours now!
Sampai pada 31 Desember 1997 saja BUMN mengelola aset sekitar Rp 461,6 trilyun
dan beberapa diantaranya bahkan menguasai industri hulu yang sangat vital dan
strategis.65
Sebenarnya Pasal 33 UUD 1945 adalah suatu amanat dari Proklamasi dan
UUD 1945 mengenai perekonomian nasional Pancasila. Yang dimaksudkan dengan
ini adalah suatu susunan perekonomian Indonesia, yang pusatnya adalah kemakmuran
rakyat. Yang dimaksud dengan ini adalah mendahulukan tercapainya kemakmuran
rakyat, dan di atas itu dibangun secara berencana hal-hal dan bidang-bidang lain dari
kehidupan rakyat.66
Sejak operasionalisasi BUMN menghadapi banyak persoalan dan tantangan
besar, misalnya sebagian besar BUMN menderita kerugian yang cukup signifikan
karena dikelola secara tidak efisien dan produktivitas yang rendah sehingga aneka
65
Harian Kompas, 27 April 1998, hal. 9.
66
Sumantoro, Hukum Ekonomi, (Jakarta: UI Press, 1986), hal. 259. Lihat juga Bacelius Ruru
yang mengemukakan bahwa latar belakang filosofi dari UU BUMN adalah pada legimitasi keberadaan
BUMN yang berada pada Pasal 33 UUD 1945. Sedangkan latar belakang sosiologis adalah bahwa
pelaksanaan peran BUMN dalam perekonomian nasional untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat
belum optimal; peraturan perundang-undangan yang ada sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan
dunia usaha; dan tuntutan liberalisasi perdagangan dan globalisasi ekonomi. Sementara latar belakang
yuridis adalah TAP MPR No. IV/MPR/1999 tentang GBHN 1999-2004, yang perlu menata BUMN
secara efisien, transparan, dan profesional; dan keberadaan dan pengelolaan BUMN ditetapkan dengan
Undang-undang. Fondasi yuridis kedua adalah Rencana Pembangunan Tahunan (Repeta) 2002, yang
mengamanatkan perlunya mempersiapkan penyusunan RUU BUMN hingga menjadi Undang-undang
BUMN. Fondasi yuridis ketiga adalah peraturan perundang-undangan pra UU BUMN masih belum
mampu memberikan landasan hukum yang kuat; belum dapat memberikan kejelasan hukum terhadap
arah pengembangan BUMN; tersebar dalam berbagai peraturan, baik dalam yang berbentuk UU
maupun PP; dan peraturan-peraturan tentang BUMN yang ada masih belum terunifikasi dalam suatu
UU. Peraturan-peraturan BUMN yang sebelumnya ada yaitu: UU No. 19 Prp Tahun 1960 tentang
Penyeragaman Bentuk Hukum BUMN menjadi PN; UU No. 9 Tahun 1969 tentang Penyederhanaan
Bentuk BUMN menjadi tiga bentuk; PP No. 3 Tahun 1983 tentang Tata Cara Pembinaan dan
Pengawasan Persero, Perum, dan Perjan; PP No. 12 Tahun 1998 tentang Persero; PP No. 13 Tahun
1998 tentang Perum; dan PP No. 6 Tahun 2000 tentang Perjan. Bacelius Ruru, (1) “Pondasi
Revitalisasi: Memahami UU BUMN” dalam Riant Nugroho D. & Ricky Siahaan (ed), BUMN
INDONESIA: Isu, Kebijakan, dan Strategi, (Jakarta: Gramedia, 2006), hal. 129-143.
pdfMachine
Get yours now!
bentuk perusahaan negara ini tidak memiliki kemampuan untuk berkompetisi dalam
persaingan bisnis baik di pasar domestik maupun internasional. Beberapa faktor yang
menyebabkan pengelolaan sebagian besar BUMN tidak efisien sehingga mengalami
kerugian dan menjadi beban keuangan negara antara lain: (i) kaburnya status hukum
dan struktur organisasi BUMN, tidak jelas apakah BUMN merupakan suatu pelaku
ekonomi yang memiliki otonomi penuh ataukah hanya sebagai pelaksana atau bagian
dari struktur organisasi suatu departemen; (ii) mayoritas BUMN tidak memiliki
budaya perusahaan (corporate culture), visi dan misi perusahaan; (iii) kurangnya jiwa
entrepreneur dan profesionalisme SDM yang mengelola BUMN, sehingga kinerja dan
produktivitas sangat rendah: dan (iv) BUMN tidak dikelola dengan prinsip-prinsip
manajemen bisnis yang baik (good corporate governance) sebagai akibat dari campur
tangan pemerintah yang terlalu besar atau dominan dalam operasional perusahaan.67
Dalam pembahasan RUU Keterbukaan Informasi Publik (KIP), pemerintah
meletakkan posisi BUMN bukan sebagai badan atau lembaga publik, melainkan
sebagai badan usaha atau lembaga privat. “Meski keseluruhan atau sebagian besar
modalnya dimiliki pemerintah, BUMN adalah badan usaha dan bukan instansi
pemerintah. Kekayaan BUMN bukanlah kekayaan negara. Sesuai Pasal 4 UU
67
Marwah M. Diah, Restrukturisasi BUMN di Indonesia, (Jakarta: Literata Lintas Media,
2003), hal. 11. Bandingkan. Ibrahim R mengatakan bahwa buruknya kinerja BUMN disebabkan oleh
berbagai hal, antara lain; (1) tidak sinkronisasinya berbagai peraturan, seperti UU BUMN, Perseroan
Terbatas, Koperasi, Penanaman Modal, Pasar Modal, Anti Monopoli; (2) terlalu banyak berlindung
di balik misi politik; (3) panjangnya rantai birokrasi pengelolaan; (4) manajemen yang kurang
terkontrol; (5) tidak memiliki perencanaan strategis; (6) standar penilaian kinerja kurang tepat;
(7) kekuasaan departemen teknis sebagai kuasa pemegang saham terlalu besar dan mutlak bisa
memberhentikan direksi tanpa melalui rapat umum pemegang saham; dan (8) jika Menteri berganti
maka kebijakan pasti berubah dengan berbagai alasan. Lihat Ibrahim R, “Landasan Filosofis dan
Yuridis Keberadaan BUMN; Suatu Tinjauan”, Jurnal Hukum Bisnis, Volume 26-No. 1-Tahun 2007.
pdfMachine
Get yours now!
BUMN, modal BUMN berasal dari ‘kekayaan negara yang dipisahkan’. Status aset
dan kekayaan yang ada di BUMN hasil pengelolaan modal merupakan aset dan
kekayaan BUMN itu sendiri karena keuangan dan kekayaan negara yang ada
di BUMN hanyalah sebatas modal atau saham.68
Sebenarnya fenomena BUMN berlaku dalam sistem ekonomi manapun,
termasuk kapitalis liberal. Dalam mengawasi dan mengontrol adalah terjaminnya
mekanisme kontrol sosial yang efektif untuk menindak manajemen bila terbukti tidak
mampu menyediakan pelayanan barang dan jasa secara baik, benar, wajar, dan adil.
Persoalannya adalah menyangkut social accountability yang bersifat politik, sebab
manajemen BUMN biasanya ditunjang berdasarkan kriteria politik. Keterkaitannya
yang begitu erat dengan politik menjadikan BUMN sebagai bagian dari birokrasi
yang absurditas, yang sering berakibat kepada kepentingan status quo kekuasaan
politik, celakanya seperti Indonesia masih bermental “monarki absolut kapiten”, yang
kebal dari segala kritik, membuat BUMN maju-mundur dan tak mampu bersaing.
Kendala yang dihadapi adalah tidak memiliki grand unified design pengelolaan
ekonomi Indonesia berdasarkan Pasal 33 UUD 1945, yang diperankan oleh BUMN
bersama-sama dengan Badan Usaha Milik Swasta (BUMS), dan Koperasi untuk
mengimplementasikan hak konstitusional publik.69
68
RUU KIP: “BUMN Ingin Tetap Sopan”, Majalah BUMN TRACK, Desember 2007, hal. 10.
69
Lihat Ibrahim R, “Landasan Filosofis dan Yuridis Keberadaan BUMN; Suatu Tinjauan”,
Op.Cit. Dalam hubungan ini, Menteri Negara BUMN Sofyan A Djalil mengatakan, bahwa pengelolaan
BUMN melalui prinsip-prinsip korporasi dinilainya lebih efektif dibandingkan dengan pengelolaan
BUMN dengan menggunakan sistem birokrasi yang dilakukan oleh kementrian BUMN. Hal ini
dilakukan sebagai upaya untuk menjadikan perusahaan BUMN yang sehat, berdaya saing tinggi dan
memiliki nilai tambah bagi negara, khususnya bagi perekonomian dan kesejahteraan rakyat.
pdfMachine
Get yours now!
B. Pendirian Perusahaan Negara (BUMN) di Indonesia
Pasal 10 ayat (1) UU BUMN menetapkan bahwa pendirian BUMN diusulkan
oleh Menteri kepada Presiden disertai dengan dasar pertimbangan setelah dikaji
bersama dengan Menteri Teknis dan Menteri Keuangan. BUMN yang berbentuk
Persero, organnya adalah RUPS, Komisaris, dan Direksi. Sedangkan untuk Perum,
organnya adalah RUPS, Dewan Pengawas, dan Direksi.
Selanjutnya sesuai dengan Pasal 2 UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN,
maksud dan tujuan pendirian BUMN adalah (1) memberikan sumbangan bagi
perkembangan perekonomian nasional dan penerimaan negara; (2) mengejar
keuntungan; (3) menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang
dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang
banyak; (4) menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan
oleh sektor swasta atau koperasi; dan (5) turut aktif memberikan bimbingan dan
bantuan kepada pengusaha golongan ekonomi lemah, koperasi dan masyarakat.
Pengelolaan BUMN dengan sistem tersebut rencananya akan dilakukan pada tahun 2008. Meneg
Sofyan Djalil bahwa menilai pengelolaan BUMN melalui prinsip-prinsip korporasi dapat menciptakan
nilai korporasi (corporate value) yang transparan, dan dapat dipertanggungjawabkan. Dengan
demikian nantinya BUMN sepenuhnya dapat dilakukan secara korporasi, sebagaimana di negara
Selandia Baru, walaupun saat ini secara undang-undang belum sepenuhnya dilaksanakan secara
korporasi. Selain itu, perlu adanya program ke arah itu, dan perlu pula dilakukan diskusi lebih lanjut
di internal kementrian Negara BUMN, Menteri Keuangan serta pemerintah. Diharapkan BUMN dapat
berupa korporasi yang dikelola berdasar standar koperasi, di mana nantinya kementrian BUMN tidak
akan ada lagi. Untuk itu perlu melakukan beberapa kajian pokok, yakni seperti bagaimana mengurangi
birokrasi BUMN dan dalam waktu mendatang BUMN tidak perlu lagi meminta izin pada kementrian
BUMN. Dengan demikian BUMN dapat membuat keputusan yang terbaik dan segera, dan dapat
dipertanggungjawabkan, sesuai dengan masalah yang dihadapi berdasarkan ketentuan hukum.
Pengelolaan BUMN dinilainya perlu dilakukan secara korporasi, karena banyaknya masalah yang
dihadapi BUMN, seperti yang berkaitan dengan hukum dengan kliennya dan masyarakat seperti
misalnya soal tanah. Dengan sistem korporasi nantinya diharapkan persoalan-persoalan tersebut akan
diselesaikan secara hukum. Lihat “Pengelolaan BUMN dengan Prinsip Korporasi Lebih Efektif”,
Kominfo-Newsroom, 17 Juli 2007.
pdfMachine
Get yours now!
Berdasarkan prinsip-prinsip korporasi, Pemerintah juga dapat memberikan penugasan-
penugasan khusus kepada BUMN, namun harus mendapatkan persetujuan dari RUPS/Menteri,
dan penugasan khusus tersebut dapat ditetapkan melalui peraturan perundang-undangan.70
1. Sejarah Ringkas
Seiring dengan konfrontasi politik di Indonesia pada tahun 1959, Pemerintah
telah mengambilalih perusahaan-perusahaan asing termasuk perusahaan Belanda.71
Ketika itu pemerintah menginginkan dan berharap agar perusahaan-perusahaan Belanda
yang telah diambil-alih dapat dikelola dan dikembangkan oleh para pengusaha swasta
pribumi, akan tetapi kenyataan menunjukkan bahwa para pengusaha swasta pribumi saat
itu belum memiliki kemampuan untuk menanganinya karena keterbatasan modal usaha
dan sumber daya manusia. Sejumlah pengusaha etnis Tionghoa yang bersedia membeli
dan mengelola eks perusahaan-perusahaan Belanda tersebut ditolak Pemerintah dengan
alasan pengusaha etnis Tionghoa tidak boleh lagi mendominasi dunia usaha di bidang
perdagangan, industri dan pertanian seperti pada jaman pemerintahan kolonial Belanda.
Karena itu Pemerintah akhirnya mengambil keputusan mendirikan sejumlah perusahaan
negara untuk mengelola eks perusahaan-perusahaan Belanda dimaksud.72
70
Bacelius Ruru, (1), dalam Riant Nugroho D. & Ricky Siahaan (ed), Op.Cit., hal. 129-143.
71
Menurut Martiono Hadianto (ketika menjabat Direktur Jenderal BUMN Depkeu RI),
BUMN didirikan dengan latar belakang yang berbeda, misalnya BUMN yang berasal dari nasionalisasi
beberapa perusahaan ex Hindia Belanda (Jawatan Kereta Api dan Pegadaian). “Di samping
meneruskan warisan pemerintah Hindia Belanda, pemerintah mendirikan beberapa BUMN
di antaranya Garuda, Pelni, Jakarta Liyod (sektor perhubungan), BNI, BRI (sektor perbankan), PT
Semen Gresik dan PT Pupuk Sriwijaya (sektor manufaktur). Selain itu pemerintah juga mendirikan
BUMN yang berasal dari pengambilalihan perusahaan Inggris, Malaysia dan Singapura”. Martiono
Hadianto, “Peran dan Posisi BUMN dalam Pembangunan Jangka Panjang Kedua” dalam Moh. Arsjad
Anwar dkk (ed), Strategi Pembiayaan & Regrouping BUMN: Upaya Menciptakan Sinergi dalam
Rangka Peningkatan Daya Saing BUMN, (Jakarta, 1994), hal. 11-12.
72
Indra Bastian, Privatisasi di Indonesia, (Jakarta: Penerbit Salemba Empat, 2002), hal. 94.
pdfMachine
Get yours now!
Kebijakan yang diambil Pemerintah pada awal tahun 60-an tersebut hampir
mengalami kebuntuan karena Indonesia pada masa itu belum memiliki sumber daya
manusia yang cukup memadai untuk menjalankan perusahaan-perusahaan berskala
besar secara efisien dan produktif. Dalam pada itu, pengusaha pribumi sendiri belum
memiliki pengetahuan dan pengalaman yang banyak untuk memimpin unit usaha
yang besar. Untuk mengatasi masalah sumber daya manusia ini Pemerintah
mengerahkan sumber daya manusia dari kalangan militer yang ketika itu relatif cukup
baik. Di Indonesia, kalangan militer telah berpengalaman dalam mengelola kegiatan-
kegiatan berskala besar seperti pengadaan personil (rekruitmen, pendidikan dan
pelatihan) dan logistik (pengadaan, pengangkutan dan logistik), sehingga boleh
dikatakan bahwa kebijakan Pemerintah inilah yang menumbuhkan embrio dwifungsi
militer di Indonesia.73
Pada masa ini, perusahaan negara diatur dengan berbagai peraturan perundang-
undangan seperti Undang-Undang Perusahaan Negara (Indonesiche Bedrijven Wet/IBW),
Undang-Undang Perbendaharaan Negara (Indonesische Comptabliteits Wet/ICW), Kitab
73
Indra Bastian, Ibid, hal. 94. Dapat ditambahkan bahwa posisi dan peranan negara dalam
perekonomian nasional pasca kemerdekaan sangat dominan. Hal ini didasarkan pada pertimbangan
sebagai berikut: (1) Situasi negara yang baru lepas dari penjajahan tidak memiliki social overhead
capital (SOC) sebagai modal pembangunan; (2) Besarnya kerugian dan kerusakan public utilities
sebagai akibat perang; dan (3) Terpinggirkannya pengusaha pribumi (sebagai kelas ketiga setelah
pengusaha Eropa dan Keturunan Arab dan China). Berbagai permasalahan tersebut mendorong
pemerintah untuk berperan lebih besar dan melakukan beberapa intervensi untuk mendorong
tumbuhnya perekonomian nasional. Upaya menggerakkan perekonomian dalam masa demokrasi
parlementer diimplementasikan melalui Rencana Urgensi Perekonomian (RUP) dan Program Benteng
yang ditujukan untuk membantu pengusaha pribumi. Beberapa kebijakan ekonomi pemerintah juga
diarahkan untuk mendorong perekonomian nasional dengan mendirikan perusahaan negara melalui
proses nasionalisasi. Nasionalisasi terutama terjadi pada beberapa perusahaan Belanda di bidang
infrastruktur yang bersifat natural monopoly. Lihat Setyanto P. Santosa, “Privatiasi: Penerapan
Nasionalisme Pengelolaan BUMN”, http://kolom.pacific.net.id/ind/media/PrivatisasiPenerapan
NasionalismePengelolaanBUMN.pdf.
pdfMachine
Get yours now!
Undang-Undang Hukum Perdata dan Hukum Dagang.74 Pengaturan perusahaan negara
dengan berbagai ketentuan tersebut pada akhirnya menimbulkan kesulitan di bidang
administrasi dan pengawasan oleh pemerintah. Karena itu, untuk melakukan reorganisasi
alat-alat produksi dan distribusi yang sesuai dengan Pasal 33 UUD 1945, maka
Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) No.
19 Tahun 1960. Dengan Perpu ini, pengertian perusahaan negara diseragamkan yaitu
semua perusahaan dalam bentuk apapun yang modalnya untuk seluruhnya merupakan
kekayaan Negara Republik Indonesia kecuali jika ditentukan lain dengan atau
berdasarkan Undang-Undang.75
Sistem ekonomi terpimpin di masa Orde Lama (ORLA) memfungsikan
perusahaan-perusahaan negara sebagai instrumen industrialisasi ekonomi dan
pengelolaannya didominasi oleh militer. Ketika kekuasaan ORLA berakhir pada
tahun 1967, perusahaan negara telah mendominasi perekonomian seperti perbankan,
perdagangan, perkebunan, pertambangan, perminyakan, industri manufaktur, industri
barang modal, bahkan industri berat seperti industri baja, perkapalan, elektronika dan
semen. Seiringan dengan itu pula, kalangan pengusaha semakin maju dan
berkembang pada sektor perdagangan, transportasi, industri ringan dan industri jasa
karena mereka bernaung dalam suatu asosiasi yang dikendalikan oleh Pemerintah.
Perusahan-perusahaan negara bisa menjadi kuat karena disubsidi dan diproteksi oleh
Pemerintah dengan maksud agar perusahaan-perusahaan negara tersebut dapat
74
Marwah M. Diah, Op.Cit., hal. 184.
75
Martiono Hadianto, Op.Cit., hal. 12.
pdfMachine
Get yours now!
berperan sebagai agent of industrial growth. Namun kebijakan Pemerintah ini dinilai
pilih-kasih dan berdampak buruk terhadap perkembangan peranan swasta dalam
konteks pembangunan perekonomian nasional.76
Konsep Presiden Soekarno tentang sistem ekonomi nasional ternyata
dipengaruhi oleh “laporan-laporan yang diterima dari Atase Indonesia di Yugoslavia,
yang telah menggunakan perusahaan negara sebagai kendaraan untuk pembangunan
nasional dengan sukses luar biasa. Perusahaan negara juga merupakan kompromi
yang berhasil antara kapitalisme dan komunisme dan secara politis berhasil karena
Yugoslavia merupakan anggota blok komunis yang paling condong keluar”.77
Dengan mengembangkan perusahaan negara pada seluruh sektor ekonomi, di mana
masing-masing perusahaan negara memiliki wewenang eksklusif atas sektor ekonomi
yang vital dan strategis, Presiden Soekarno berharap pembangunan ekonomi nasional
bisa berhasil dan meningkat dengan cepat.
Kemudian perubahan mendasar terjadi dalam sistem perkonomin Indonesia
ketika Orde Baru (ORBA) mengambil alih kekuasaan pada tahun 1967. Terjadinya
perubahan mendasar tersebut terutama dipengaruhi oleh dua lembaga donor
internasional, yaitu International Governmental Group on Indonesia (IGGI) dan
International Bank for Reconstruction & Development (IBRD). Kedua lembaga
donor ini berhasil meyakinkan Pemerintah bahwa upaya pemulihan perekonomian
76
Indra Bastian, Op.Cit., hal. 94.
Lihat Robert Pabrikan, “Pertamina: Sebuah Perusahaan Minyak Nasional di Negara
77
Berkembang”, dalam Mulya Lubis dan Richard M. Buxbaum (ed), Peranan Hukum dalam
Perekonomian Negara Berkembang, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1986), hal. 212.
pdfMachine
Get yours now!
Indonesia harus didukung oleh bantuan luar negeri. Namun untuk dapat memperoleh
bantuan luar negeri tersebut, kedua lembaga donor dimaksud mensyaratkan
Pemerintah Indonesia menjalankan kebijakan “pintu terbuka” untuk memberi jalan
masuknya modal asing. Agar bantuan luar negeri tersebut dapat diperoleh, maka
Indonesia menerbitkan Undang-Undang No. 1 Tahun 1969 tentang Penanaman
Modal Asing (PMA) yang telah mendorong masuknya modal asing ke Indonesia
melalui berbagai perusahaan multinasional.
Dalam tahun yang sama, Pemerintah kembali mengeluarkan Perpu No. 1
Tahun 1969 yang kemudian menjadi Undang-Undang No. 9 Tahun 1969 yang
berhasil mengurangi jumlah BUMN dari sekitar 822 menjadi 184 perusahaan.
Dengan Undang-Undang ini, BUMN dikelompokkan menjadi tiga bentuk yaitu
Perjan, Perum dan Persero. Selain itu, ada lagi bentuk BUMN yang diatur secara
khusus dengan undang-undang tersendiri yaitu bank-bank milik pemerintah dan
Pertamina.78 Dalam praktiknya, bidang usaha BUMN dibedakan antara public utilities
78
Perjan adalah BUMN yang berusaha di bidang penyediaan jasa-jasa bagi masyarakat
termasuk pelayanan kepada masyarakat, permodalannya termasuk bagian dari APBN yang dikelola
oleh Departemen yang membawahinya, dan statusnya berkaitan dengan hukum publik (IBW dan
ICW); Perum adalah BUMN yang berusaha di bidang penyediaan pelayanan bagi kemanfaatan umum
di samping mendapatkan keuntungan, modal seluruhnya milik negara dari kekayaan negara yang
dipisahkan dan berstatus badan hukum yang diatur dengan undang-undang; dan Persero adalah BUMN
yang bertujuan untuk memupuk keuntungan dan berusaha di bidang-bidang yang dapat mendorong
perkembangan sektor swasta dan koperasi, di luar bidang usaha Perjan dan Perum, modal seluruhnya
atau sebagian adalah milik negara dari kekayaan yang dipisahkan dan terbagi atas saham-saham serta
berstatus badan hukum perdata yang berbentuk perseroan terbatas (PT). Marwah M. Diah, Op.Cit., hal.
184-186.
pdfMachine
Get yours now!
(perposan, telekomunikasi, listrik, gas, kereta api dan penerbangan), industri vital
strategis (minyak, batu bara, besi baja, perkapalan dan otomotif), dan bisnis.79
Setahun kemudian diundangkan pula Undang-Undang No. 6 Tahun 1970
tentang Penanaman Modal Dalam Negeri (PMDN) yang mendorong terciptanya
perusahaan-perusahaan raksasa milik sekelompok kecil pengusaha etnis Tianghoa.
Seiring itu pula, lahir perusahaan-perusahaan besar milik badan-badan usaha yang
terkait dengan sejumlah yayasan dan oknum militer, yang diduga mewakili militer
sebagai institusi. Diperkirakan bahwa sejak saat ini mulai tercipta hubungan
kepentingan antara berbagai perusahaan swasta dengan militer dan elit politik yang
berkuasa dalam berbagai bentuk kerjasama yang ditengarai bernuansa kolusi, korupsi
dan nepotisme (KKN).80
Ketika Indonesia memperoleh keuntungan yang sangat besar akibat
melambungnya harga minyak dan gas bumi di pasar internasional, tidak bisa
dipungkiri fakta bahwa “rejeki nomplok” tersebut memberikan andil yang cukup
besar dalam peningkatan perekonomian nasional. Terciptanya kondisi ekonomi yang
cenderung semakin baik dan ditopang pula oleh stabilnya kehidupan politik nasional
pada awal tahun 1980-an ini, adalah faktor utama pendorong bagi pelaksanaan
kegiatan-kegiatan ekonomi nasional. Kurang lebih dua pertiga penerimaan
pemerintah bersumber dari minyak dan gas bumi. Namun, booming penerimaan dari
migas yang berlimpah dan memberikan keuntungan yang sangat besar bagi
79
Christianto Wibisono, dalam Ibrahim, Prospek BUMN dan Kepentingan Umum, (Bandung:
Citra Aditya Bakti, 1997), hal. 107.
80
Indra Bastian, Op.Cit., hal. 94-95.
pdfMachine
Get yours now!
pemerintah saat itu ternyata tidak disertai dengan sistem pengelolaan keuangan yang
baik, khususnya dalam tubuh BUMN. Di samping maraknya masalah KKN,
pemerintah pusat justru memberi suntikan dana secara besar-besaran kepada beberapa
BUMN karena pemerintah merasa mampu memberi subsidi untuk berbagai kegiatan,
termasuk membantu kegiatan BUMN yang sebetulnya kurang efisien. Tabel 1 berikut
ini dapat menggambarkan betapa besarnya suntikan dana yang diberikan oleh
pemerintah kepada BUMN, termasuk untuk BUMN yang merugi, sejak periode 1975-
1980.81
Tabel 1. Suntikan Modal Pemerintah Pusat kepada BUMN
Tahun Rp USS (Juta) Tahun Rp USS (Juta)

(Miliar) (Miliar)
1975 109 263 1981 481 770
1976 218 525 1982 337 539
1977 167 402 1983 592 595
1978 129 311 1984 336 312
1979 253 405 1985 412 366
1980 476 762 1986 91 79
Sumber: A. Effendy Choirie, Privatisasi Versus Neo-Sosialisme Indonesia, (Jakarta:
LP3ES, 2003), hal. 4-5.
Dikeluarkannya Peraturan Pemerintah No. 3 Tahun 1983 tentang Tata Cara
Pembinaan dan Pengawasan Perjan, Perum dan Persero dimaksudkan untuk
meningkatkan peranan perusahaan negara dan sekaligus pengendaliannya oleh
Pemerintah. Dengan adannya PP ini Pemerintah memiliki kewenangan yang sangat
besar dalam hal pengelolaan BUMN dan sekaligus membatasi kewenangan
81
A. Effendy Choirie, Privatisasi Versus Neo-Sosialisme Indonesia, (Jakarta: LP3ES, 2003),
hal. 4-5.
pdfMachine
Get yours now!
pengelolanya (manajemen). Kewenangan Pemerintah ini dilaksanakan oleh
Departemen Keuangan sebagai wakil pemegang saham dan departemen teknis
sebagai kuasa wakil pemegang saham. Dapat dikatakan bahwa PP tersebut
memberikan dampak negatif terhadap pengelolaan BUMN itu sendiri karena
berdasarkan penelitian diketahui bahwa dalam hal rekruitmen direksi dan dewan
komisaris, peranan dan kepentingan kedua departemen dimaksud sangat dominan.
Direksi dan komisaris bertindak hanya untuk kepentingan dan keuntungan dari
departemen yang menunjuk atau mengangkatnya, bukan berdasarkan profesionalisme
sehingga kemandirian manajemen BUMN sebagai lembaga bisnis menjadi hilang.
Kedua departemen tersebut selalu mencampuri operasionalisasi BUMN sehingga
menyulitkan pihak manajemen untuk mengembangkan usahanya. Selain itu, karena
dalam prakteknya kedua pimpinan (menteri) dari departemen tersebut seringkali
memiliki visi yang bertentangan membuat direksi BUMN sulit untuk dapat
mengelolanya dengan baik, terutama dalam hal pengambilan keputusan untuk
pengembangan BUMN itu sendiri. Dalam seminar The CEO Business Summit/Profile
& Anatomy of Privatization yang diselenggarakan pada tanggal 25 Oktober 1994, tiga
direktur utama BUMN mengungkapkan bahwa PP No. 3 Tahun 1983 memang
menimbulkan kesulitan bagi mereka dalam pengelolaan dan pengembangan BUMN.82
82
Marwah M. Diah, Op.Cit,, hal. 187-188. Menurut Didiek J. Rachbini, BUMN adalah sistem
dan organisasi yang kompleks karena keberadaannya sebagai organisasi bisnis berhadapan langsung
dengan organisasi birokrasi dan politik kekuasaan. Sebagai organisasi bisnis, BUMN harus berhadapan
dengan pasar dan persaingan yang ketat. Jika gagal menghadapi persaingan tersebut maka
kesinambungan usahanya terancam dan bangkrut. Dengan demikian BUMN menghadapi masalah
dasar yang sama dengan organisasi bisnis atau perusahaan swasta lainnya sehingga ketahanan
perusahaan harus dijaga. Biaya produksi harus ditekan semaksimal mungkin untuk memperkuat
pdfMachine
Get yours now!
Jatuhnya harga minyak bumi pada tahun 1986 membawa akibat signifikan
terhadap perkembangan BUMN. Terpuruknya harga minyak bumi membuat
penerimaan negara dari sektor migas menjadi berkurang, sehingga Pemerintah
mengambil kebijakan pengetatan anggaran, termasuk pemberian subsidi untuk
berbagai kegiatan perekonomian seperti BUMN.83 Untuk memberdayakan kembali
peranan BUMN, pemerintah mengeluarkan PP No. 55 Tahun 1990 tentang
Perusahaan Perseroan (PERSERO) yang Menjual Sahamnya Kepada Masyarakat
Melalui Pasar Modal. Melalui PP ini pemerintah memberikan otonomi yang luas
kepada BUMN yang telah go-public. Artinya, pemerintah memiliki keinginan yang
kuat untuk dapat menciptakan BUMN yang mandiri dan memiliki kemampuan yang
cukup sebagai pelaku ekonomi dalam menghadapi era perdagangan bebas. Untuk itu
pemerintah membebaskan BUMN dari kontrol birokratis. Hubungan antara
pemerintah sebagai pemegang saham dengan pengelola BUMN dijalankan secara
profesional. Misalnya di dalam pengambilan keputusan, Direksi BUMN cukup hanya
dengan melakukan konsultasi dengan Dewan Komisaris. Dalam hal ini jelas bahwa
pemerintah berusaha untuk mendorong pengelolaan BUMN dilakukan sesuai dengan
persaingan dan survival. Di sisi lain, BUMN berhadapan langsung (head to head) dengan kompleksitas
birokrasi, politik, dan kekuasaan. Undang-Undang BUMN mencabut garis komando kementrian
terhadap BUMN karena BUMN menjadi “sapi perah” dan ajang moral hazard. Meski demikian,
intervensi politik, birokrasi, dan kekuasaan masih tetap besar sehingga membuat BUMN seperti terikat
kakinya. Didiek J. Rachbini, (1), “BUMN dan Pilitik“, Harian Suara Merdeka, Senin, 09 Oktober
2006.
83
Barcelius Ruru, (2) “Restrukrisasi Peran BUMN: Tinjauan Ideologis dan Ekonomis” dalam
Kumala Hadi dkk (ed), Liberalisasi Ekonomi dan Politik di Indonesia, (Yogyakarta: PT Tiara Wacana
Yogya, 1997), hal. 332.
pdfMachine
Get yours now!
prinsip-prinsip usaha swasta dan mengubah statusnya dari Perjan menjadi Perum dan
selanjutnya meningkat menjadi Persero.84
Selanjutnya, pengertian “Badan Usaha Negara” dihubungkan dengan
keberadaan Bank-Bank Pemerintah, seperti dapat dilihat pada Pasal 1 ayat (2) dan
Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1968, Pasal 14 Undang-Undang
Nomor 14 Tahun 1967 jo. Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 21 Prp Tahun
1960 tentang Bank Pembangunan Indonesia. Pasal 5 ayat (1) Undang-Undang
Nomor 14 Tahun 1967 jo. Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 1968
tentang Bank Negara Indonesia 1946, Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 18
Tahun 1968 tentang Bank Dagang Negara, Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor
19 Tahun 1968 tentang Bank Bumi Daya, Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 20
tahun 1968 tentang Bank Tabungan Negara, Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor
21 Tahun 1968 tentang Bank Rakyat Indonesia, Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1968 tentang Bank Ekspor Impor Indonesia. Berdasarkan
ketentuan-ketentuan tersebut dapat disimpulkan bahwa Bank Milik Negara adalah
“badan hukum yang modalnya merupakan kekayaan negara yang dipisahkan”.
Sedangkan berdasarkan Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1968
diatur bahwa Bank Indonesia adalah milik Negara... dan seterusnya. Selanjutnya
Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1968 mengatur bahwa modal bank
84
pdfMachine
Get yours now!
“berjumlah Rp. 1.000.000.000 (satu milyar rupiah) yang merupakan kekayaan negara
yang dipisahkan”.85
Memperhatikan ketentuan dalam Keputusan Presiden Nomor 59 Tahun 1972
dikaitkan dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1969 jo. Instruksi Presiden Nomor
17 Tahun 1967, Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1971, Undang-Undang Nomor 13
Tahun 1968, Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1967 jo. Undang-Undang Nomor 21
Prp Tahun 1960, Undang-Undang Nomor 17 Tahun 1968, Undang-Undang Nomor
18 Tahun 1968, Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1968, Undang-Undang Nomor 20
Tahun 1968, Undang-Undang Nomor 21 Tahun 1968, dan Undang-Undang Nomor
22 Tahun 1968, dapat disimpulkan bahwa “Badan Usaha Negara” adalah “badan
usaha atau perusahaan yang modalnya dimiliki oleh negara, baik seluruhnya maupun
sebagian yang merupakan kekayaan negara yang dipisahkan”.86
Jadi, secara prinsip pengertian “BUMN” dan “Badan Usaha Negara” sama,
yaitu suatu badan usaha atau perusahaan di mana negara melakukan penyertaan
modal, baik sebagian maupun seluruhnya, berasal dari kekayaan negara yang
dipisahkan.87
2. Penggunaan Istilah Perusahaan Negara dan BUMN
Istilah lain yang memiliki makna hampir sama dengan BUMN adalah
“perusahaan negara”. Dalam Pasal 1 UU No. 19 Tahun 1960 (UU 19/1960), yang
dimaksud dengan “perusahaan negara” semua perusahaan dalam bentuk apapun yang
85
Hambra, “Sejarah Terminologi BUMN”, Majalah BUMN TRACK, Desember 2007, hal. 18.
86
Ibid.
87
Ibid.
pdfMachine
Get yours now!
modal seluruhnya merupakan kekayaan negara Republik Indonesia, kecuali jika
ditentukan lain dengan atau berdasarkan undang-undang. UU No. 19/1960 tersebut
merupakan upaya pemerintah untuk mengadakan keseragaman bentuk badan usaha
yang dimiliki Negara Republik Indonesia. Dengan pengertian seperti itu, “perusahaan
negara” merupakan bagian dari “BUMN” karena hanya ditujukan pada usaha negara
yang seluruhnya modalnya dimiliki oleh negara. Dengan demikian, usaha negara
yang sebagian modalnya dimiliki negara –walaupun negara memiliki mayoritas
modal pada badan usaha tersebut – tidak dapat dikategorikan sebagai “perusahaan
negara”, melainkan berada dalam lingkup pengertian “BUMN”.88
Dalam rentang sejarah perkembangan sistem pembinaan BUMN, pada tanggal
26 Oktober 1988, Presiden Republik Indonesia mengeluarkan Instruksi Presiden
Nomor 5 Tahun 1988 tentang Pedoman Penyehatan dan Pengelolaan BUMN (Inpres
5/1998). Dalam Inpres 5/1998 tersebut, badan usaha milik negara mempunyai dua
pengertian, yaitu BUMN dalam arti sempit dan BUMN dalam arti luas. Pengertian
BUMN tersebut kemudian diadopsi oleh Keputusan Menteri Keuangan Nomor
740/KMK.00/1989 tanggal 28 Juni 1989 tentang Peningkatan Efisiensi dan
Produktivitas BUMN (KMK 740).89
Angka I Butir 1 Inpres 5/1988 dan Pasal 1 Angka 2 KMK 740 mengatur
bahwa Badan Usaha Milik Negara (BUMN) adalah: a) Badan Usaha yang seluruh
modalnya dimiliki negara; b) Badan Usaha yang tidak seluruhnya dimiliki negara
88
Ibid, hal. 19.
89
Ibid.
pdfMachine
Get yours now!
tetapi statusnya disamakan dengan BUMN, yaitu pertama, BUMN yang merupakan
patungan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah; kedua, BUMN yang
merupakan patungan antara Pemerintah dengan BUMN lainnya; dan ketiga, BUMN
yang merupakan Badan Usaha Patungan dengan Swasta Nasional/Asing di mana
negara memiliki saham mayoritas (minimal 51%).90
Dengan demikian, BUMN merupakan suatu unit bisnis yang mempunyai
hubungan dengan negara dalam konteks kepemilikannya. Dalam rentang sejarah,
istilah yang dipergunakan, ruang lingkup, dan pengertian unit bisnis tersebut sangat
beragam.91
Seiring dengan perkembangan BUMN, saat ini terdapat dua istilah yang
mengandung makna “keikutsertaan negara dalam badan usaha”. Masing-masing
adalah “Perusahaan Negara” sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 17
Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (UU No. 17/2003) dan “BUMN” sebagaimana
diatur dalam Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN.92
Berdasarkan Pasal 1 Angka 5 UU No. 17/2003, “Perusahaan Negara” adalah
badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimiliki Pemerintah Pusat.
Pengertian ini sangat luas karena mencakup seluruh badan usaha di mana negara
memiliki modal, walaupun modal tersebut sangat kecil, misalnya hanya 0,01%.
Menurut penulis, pengertian “Perusahaan Negara” berdasarkan UU No. 17/2003
hanya menggunakan pendekatan kepemilikan modal tanpa memperhatikan
90
Ibid.
91
Ibid.
92
Ibid.
pdfMachine
Get yours now!
kedudukan “Perusahaan Negara” dalam kerangka hukum korporasi yang berlaku
umum. Pengaturan seperti ini kiranya sangat berkaitan dengan substansi pengaturan
dalam UU No. 17/2003, yaitu mengenai “keuangan negara”. Apabila pendekatannya
kepemilikan modal, sebenarnya lebih tepat apabila UU No. 17/2003 memberikan
pengertian atau mempertegas “makna perlakuan” ketatanegaraan terhadap keuangan
atau kekayaan negara yang tertanam dalam suatu badan usaha. Sehingga istilah yang
dipergunakan bukan mengarah pada subjek (perusahaan), namun lebih pada kegiatan
usaha, yaitu “usaha negara”.93
Berbeda dengan UU No. 17/2003 yang menggunakan istilah “Perusahaan
Negara”, dalam UU No. 19/2003 istilah yang dipergunakan untuk menggambarkan
93
Ibid. Lihat juga Bacelius Ruru yang mengemukakan bahwa ada pendapat yang mengatakan
bahwa terdapat ketidaksinkronan antara UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara (UUKN) dengan
UU No. 19/2003 tentang BUMN (UU BUMN). Berdasarkan penjelasan dari Departemen Keuangan
(Tim Perumus UUKN), pada tanggal 26 Maret 2203, di Departemen Keuangan dan dalam “suasana
kebatinan” UUKN di DPR dijelaskan sebagai berikut: Pertama, pengertian UMN (Pasal 1 Angka 5
UUKN) adalah Perusahaan Negara yaitu badan usaha atau seluruh atau sebagian modalnya dimiliki
oleh Pemerintah Pusat. Penjelasannya: (1) istilah Perusahaan Negara (PN) dalam UUKN adalah tidak
lain dari BUMN. Istilah PN di dalam UUKN bersifat umum yang perumusannya secara khusus
diserahkan kepada UU BUMN; (2) UU BUMN menggunakan istilah BUMN, bukan PN, dan
membatasi kriteria BUMN yaitu kepemilikan negara 51%; dan (3) istilah Pemerintah Pusat dalam
pemilikan PN dimaksudkan untuk membedakan pembagian kewenangan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintah Daerah. Kedua, Menteri Keuangan selaku wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan
negara dipisahkan (Pasal 6 ayat (2) huruf a UUKN); dan Menteri Keuangan melakukan pembinaan dan
pengawasan kepada Perusahaan Negara (Pasal 24 ayat (3) UUKN). Penjelasannya adalah:
(1) pengaturan tersebut di atas merupakan penegasan terhadap prinsip-prinsip yang telah dilaksanakan
selama ini; (2) dengan demikian, pelimpahan kepada Menteri BUMN atau instansi lain masih
dimungkinkan oleh peraturan perundang-undangan yang mengatur BUMN; (3) kewenangan Menteri
Keuangan selaku Pemegang Saham selama ini tidak pernah beralih dari Menteri Keuangan ke Menteri
lain; dan (4) ke depan, mengenai keberadaan, kedudukan, dan kewenangan Departemen dan
Kementerian akan diatur dengan UU. Ketiga, berkenaan dengan privatisasi. Privatisasi, sesuai dengan
pasal 24 ayat 5 UUKN, dilakukan setelah mendapatkan persetujuan dari DPR, dan semua penerimaan
negara dari hasil privatisasi harus dimasukkan ke dalam APBN. Penjelasannya adalah: (1) yang
dimaksud dengan persetujuan DPR dalam UUKN adalah persetujuan DPR dalam rangka persetujuan
DPR atas APBN secara keseluruhan; dan (2) penyetoran hasil privatisasi ke Kas Negara secara netto
berdasarkan UU BUMN disesuaikan dengan prinsip-prinsip APBN (pencatatan dan pemantauannya).
Bacelius Ruru, (1), dalam Riant Nugroho D. & Ricky Siahaan (ed), Op.Cit., hal. 129-143.
pdfMachine
Get yours now!
keikutsertaan negara dalam suatu badan usaha adalah “BUMN”. Dalam UU No.
19/2003, pengertian BUMN telah diperjelas dan dipertegas. Sejak lahirnya UU No.
19/2003 tanggal 19 Juni 2003, “istilah” dan “pengertian” BUMN dikukuhkan dalam
suatu undang-undang sebagai suatu kesatuan. Berdasarkan Pasal 1 Angka 1 UU No.
19/2003, BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya
dimiliki negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan
negara yang dipisahkan. Pengertian BUMN tersebut mengandung beberapa unsur
yang merupakan satu kesatuan makna, yaitu: pertama, berbentuk badan usaha; kedua,
kepemilikan negara pada badan usaha tersebut bersifat langsung; dan keempat, modal
negara tersebut merupakan kekayaan negara yang dipisahkan.94
Dengan adanya penegasan bahwa BUMN merupakan suatu badan usaha yang
modalnya berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan, seakan-akan UU No.
19/2003 memberi pesan bahwa BUMN harus dikelola secara profesional dan mandiri
untuk mencapai suatu tujuan usaha, yaitu “keuntungan”. Kesimpulan seperti itu dapat
diabsahkan sehubungan dengan pengaturan mengenai maksud dan tujuan pendirian
BUMN yang salah satunya adalah “mengejar keuntungan”. Di samping itu, makna
“kekayaan negara yang dipisahkan” sebagaimana diatur dalam penjelasan Pasal 4
ayat (1) UU No. 19/2003 dapat mempertegas kesimpulan bahwa BUMN harus
dikelola secara profesional dan mandiri.95
94
Hambra, Op.Cit., hal. 19.
95
Ibid.
pdfMachine
Get yours now!
Pasal 1 Angka 1 UU No. 19/2003 tersebut juga mempertegas bahwa suatu
badan usaha disebut BUMN apabila negara memiliki modal/saham mayoritas atau
seluruhnya dan penyertaan negara tersebut bersifat langsung. Dengan penegasan
seperti ini, badan usaha yang sebagian kecil saham/modalnya dimiliki negara pun
tidak dapat dikategorikan sebagai BUMN. Dalam konteks ini, penulis berpendapat
bahwa pengertian BUMN secara tidak langsung dapat dimaknai sebagai suatu badan
usaha yang dapat dikendalikan oleh negara melalui kepemilikan saham mayoritas.96
Jika membandingkan pengertian “Perusahaan Negara” berdasarkan UU No.
17/2003 dengan pengertian “BUMN” berdasarkan UU No. 19/2003, terlihat bahwa
pengertian “Perusahaan Negara” lebih luas dari pengertian “BUMN”. Pengertian
“Perusahaan Negara” meliputi badan usaha yang modalnya dimiliki Negara
(i) seluruhnya (ii) sebagian besar dan (iii) sebagian kecil. Sedangkan pengertian
“BUMN” hanya meliputi badan usaha yang modalnya (i) seluruhnya dan (ii) sebagian
besar dimiliki negara.97
Dalam perjalanan BUMN sebagai salah pelaku ekonomi yang memiliki
peranan penting dan strategis dalam menghasilkan barang dan jasa untuk kepentingan
kemakmuran rakyat banyak yang sebesar-besarnya, dapat dikatakan BUMN telah
berhasil mencapai tujuan awalnya sebagai agen pembangunan dan pendorong
korporasi, kendati tujuan tersebut belum sepenuhnya tercapai. Kinerja BUMN dinilai
belum memadai seperti masih rendahnya keuntungan yang diperoleh dibandingkan
96
Ibid.
97
Ibid.
pdfMachine
Get yours now!
dengan modal yang diinvestasikan yang seharusnya sudah mampu menyediakan
barang dan jasa yang berkualitas tinggi bagi rakyat. Di sisi lain, perkembangan
ekonomi dunia berlangsung sangat dinamis terutama kegiatan ekonomi yang
berkaitan dengan liberalisasi dan globalisasi perdagangan yang telah disepakati
bersama secara internasional dalam forum World Trade Organization (WTO),
ASEAN Free Trade Area (AFTA), dan Asia Pasific Economic Cooperation (APEC).98
Dan pada era globalisasi ekonomi ini, untuk mengoptimalkan peran dan
fungsinya serta mampu mempertahankan eksistensinya dalam perkembangan
ekonomi dunia yang semakin terbuka dan kompetitif, maka tidak bisa tidak BUMN
perlu menumbuhkan jiwa dan semangat korporasi serta profesionalisme yang tinggi
dengan menerapkan tata kelola perusahaan yang baik (good corporate governance)
guna pencapaian efisiensi yang optimal.99
98
99
Salah satu masalah terpenting perusahan negara (BUMN) yang tidak kunjung terpecahkan
hingga pertengahan tahun 1980-an adalah status dan cara kerjanya. Sebagai kelompok usaha, BUMN
merupakan konglomerasi bisnis paling raksasa, dengan penguasaan modal domestik terbesar dalam
sistem perekonomian nasional. Dengan jumlah total 215 perusahaan pada tahun 1980-an, kegiatan
perusahaan negara tersebut dimulai dari bentuk usaha yang sederhana hingga kepada bisnis yang
paling rumit, seperti industri pesawat terbang yang dibangun dan dipimpin oleh Dr Habibie, sebagai
saingan utama Widjojo dan kawan-kawannya yang sebagian besar usaha mereka terpusat pada
pelayanan publik (penerbangan, peralatan, konstruksi), pertambangan (minyak, gas, timah), keuangan
dan perbankan, serta industri manufaktur dasar. Apabila ditinjau dari segi ukuran dan pengaruhnya,
tampak nyata bahwa perusahaan-perusahaan negara di Indonesia dalam praktiknya merupakan “negara
di dalam negara”. Lihat Hal Hill, The Indonesian Economy Since 1966 (London: Cambridge, 1966),
hal. 101. Dari sisi eksternal BUMN juga mengalami banyak hambatan. Berbagai permasalahan yang
dihadapi BUMN menjadi makin berat dengan adanya berbagai permasalahan eksternal seperti:
(1) lemahnya nilai tukar mata uang rupiah; (2) tingkat inflasi yang tinggi; (3) neraca perdagangan yang
tidak seimbang; (4) resiko politik; (5) peraturan yang tidak stabil; dan (6) kurangnya tekanan untuk
melakukan kegiatan secara lebih efisien atau meningkatkan kemampuan teknologi. Kesemuanya itu
menjadikan permasalahan BUMN ibarat lingkaran yang tidak berujung pangkal (viciousfundingcycle).
Lihat juga Setyanto P. Santosa, Op.Cit.
pdfMachine
Get yours now!
Dalam sambutan Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono pada pembukaan
“BUMN Forum dan Indonesia Business-BUMN Exhibition (IBBEX) 2007” tanggal
12 April 2007 di Jakarta, antara lain mengemukakan bahwa:
“Pemerintah selaku pemegang saham terbesar di BUMN, berkeinginan

agar BUMN terus melakukan transformasi bisnis. Transformasi itu
dapat dilakukan melalui perubahan dari kultur birokrasi menuju kultur
korporasi. Hal itu hanya dapat dilakukan, jika BUMN mampu
mengedepankan tata kelola perusahaan yang baik (good corporate
governance), serta membersihkan diri dari segala bentuk
penyimpangan dan penyelewengan. Ke depan, tidak boleh ada lagi
BUMN yang terus menerus merugi. Jangan bangga jadi direktur PT.
Rugi Abadi. BUMN yang terus merugi, bukan saja tidak dapat
memberikan kontribusi pada perekonomian nasional, tetapi juga
menjadi beban bagi keuangan negara.
Mencermati perkembangan di masyarakat akhir-akhir ini ---terutama
tentang perlu tidaknya negara terlibat dalam kegiatan usaha--- menurut
pendapat saya kita harus mengembalikannya pada jiwa dan kandungan
yang ada dalam Undang-Undang Dasar Tahun 1945. Undang-Undang
Dasar Negara kita dengan tegas menyatakan bahwa, cabang-cabang
produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup
orang banyak, dikuasai oleh negara. Landasan inilah yang harus kita
pegang teguh. Landasan inilah yang harus kita jadikan acuan utama,
dalam menentukan sejauh mana negara perlu terlibat dalam bidang
usaha.
Sejak tahun 2005 hingga semester pertama tahun 2006, Pemerintah
belum melakukan privatisasi BUMN. Beberapa faktor mendasar yang
menyebabkan belum dilakukannya privatisasi itu, adalah antara lain
karena Pemerintah masih berkonsentrasi pada pelaksanaan
restrukturisasi, melalui peningkatan kinerja perusahaan. Kita pun
masih menunggu kondisi pasar yang lebih baik agar tidak terjadi yang
kita sebut undervalue dari nilai perusahaan kita. Dalam waktu dekat,
yang perlu kita lakukan adalah melanjutkan upaya-upaya
restrukturisasi dan reformasi BUMN. Restrukturisasi dan reformasi
BUMN, sebagaimana saya katakan tadi, sangat diperlukan untuk
menyelaraskan strategi internal perusahaan, dengan kebijakan
industrial serta pasar tempat beroperasinya BUMN. Strategi dan
reformasi BUMN diperlukan untuk memisahkan fungsi komersial dan
pelayanan masyarakat pada BUMN, serta mengoptimalkan prinsip-
prinsip tata kelola perusahaan yang baik secara utuh.
pdfMachine
Get yours now!
Salah satu upaya yang harus kita perbaiki bersama-sama adalah,
stigma negatif yang melekat pada BUMN. BUMN sering
dikategorikan sebagai perusahaan tempat tumbuh suburnya Korupsi,
Kolusi, dan Nepotisme. Tindakan hukum yang harus dijalani oleh
sejumlah direksi BUMN akhir-akhir ini, seolah-olah membenarkan
stigma negatif itu. Pada kesempatan yang baik ini, saya mengajak
kepada seluruh jajaran BUMN, marilah kita hapuskan stigma negatif
itu. Marilah kita berusaha membersihkan BUMN dari segala bentuk
tindakan KKN. Dengan komitmen dan kesungguhan kita, pada saatnya
nanti, BUMN harus betul-betul kita kelola sesuai asas good corporate
governance, dan budaya korporasi yang sehat. Dengan pengelolaan
seperti itu, stigma negatif BUMN sebagai sarang korupsi, lambat laun
akan terhapus dengan sendirinya.”
Perkembangan BUMN secara garis besar dapat dibagi dalam 4 (empat)
periode sebagai berikut100:
a. Periode sebelum kemerdekaan. Keberadaan BUMN sebelum kemerdekaan
diatur dengan ketentuan IBW dan ICW. Di masa ini terdapat sekitar 20
100
Marwah M. Diah, Op.Cit, hal. 186-187. Lihat juga Riant Nugroho D. & Ricky Siahaan,
yang mengatakan bahwa “secara politik-ekonomi, pendirian BUMN di Indonesia mempunyai tiga
alasan pokok. Pertama, sebagai wadah bisnis dari aset asing yang dinasionalisasi. Alasan ini terjadi
di tahun 1950-an, ketika pemerintah menasionalisasi perusahaan-perusahaan asing. Peristiwa ini
dimulai pada tahun 1957, ketika kabinet Ali Sastroamidjojo II jatuh disertai krisis ekonomi yang parah.
Kejatuhan kabinet ini seakan memperkuat sinyal bahwa Pemerintah Parlementer akan membawa
Indonesia ke dalam keterpurukan. Gerakan menuju ke pemerintah Presidensial sesuai dengan UUD
1945 dimulai. ... Kedua, membangun industri yang diperlukan oleh masyarakat, namun masyarakat
sendiri (atau swasta) tidak mampu memasukinya, baik karena alasan investasi yang sangat besar. Kita
melihat pada pertengahan tahun 1960-an pemerintah mulai mendirikan pabrik-pabrik pupuk urea,
mulai di Sumatera Selatan, Jawa Barat, Kalimantan Timur, Jawa Timur, dan Aceh. Pemerintah juga
menyelenggarakan usaha penerbangan perintis Merpati Nusantara. Pemerintah mengambil alih Indosat
sebagai home-base dari pemilikan dan pengelolaan Satelit Palapa. Pemerintah juga mendirikan
industri-industri kelistrikan sebagai bahan bakar energi nasional. Pemerintah mendirikan industri
pesawat terbang, IPTN, dengan tujuan menjadi pelaku bisnis regional di bidang pesawat angkut jenis
menengah dan kecil. Ketiga, membangun industri yang sangat strategis, berkenaan dengan keamanan
Negara. Oleh karena itu, pemerintah membangun industri persenjataan, Pindad, bahan peledak,
Dahana, pencetakan uang, Peruri, hingga pengolahan stok pangan, Bulog. Di luar alasan politis-
strategis tersebut, terdapat beberapa alasan yang sifatnya self-interest, baik dalam konteks individu,
kelompok, maupun institusi - yang merupakan alasan keempat. Pada saat BUMN berada di bawah
naungan departemen teknis, terdapat kecenderungan dari beberapa departemen untuk mendirikan
BUMN-BUMN-nya, dengan berbagai alasan sebenarnya kurang dapat diterima secara ideal”. Riant
Nugroho D. & Ricky Siahaan (ed), Prolog dalam BUMN Indonesia: Isu, Kebijakan dan Strategi,
(Jakarta: Gramedia, 2006). hal. xiii-xiv.
pdfMachine
Get yours now!
BUMN yang tunduk pada ketentuan IBW yang bergerak di bidang usaha
Kelistrikan, Batubara, Timah, Pelabuhan, Pegadaian, Garam, PT, Kereta Api
dan Topografi.
b. Periode tahun 1945-1960. Di samping keberadaan BUMN di masa sebelum
kemerdekaan, pada periode setelah kemerdekaan (1945-1960) telah didirikan
pula sejumlah BUMN antara lain Bank Industri Negara, Sera dan Vaksin serta
PT Natour Ltd. Mengingat pentingnya peranan dan fungsi BUMN dalam
pembangunan ekonomi nasional dan dalam rangka pembebasan Irian Barat
dari penjajahan kolonial Belanda, maka berdasarkan Peraturan Pemerintah
No. 23 Tahun 1958 dilakukan nasionalisasi perusahaan-perusahaan swasta eks
milik negara Belanda di Indonesia yang beroperasi hampir di semua sektor
seperti perbankan, perkebunan, perdagangan dan jasa.
c. Periode tahun 1960-1969. Konsekuensi dari nasionalisasi perusahaan-
perusahaan swasta eks milik negara Belanda tersebut, maka dalam periode ini
BUMN seluruhnya berjumlah 822 perusahaan dan kemudian jumlah
berkurang menjadi sekitar 200 perusahaan setelah pemerintah melakukan
penataan berdasarkan Undang-Undang No. 9 Tahun 1969.
d. Periode tahun 1969 sampai sekarang. Semenjak tahun 1969, peranan BUMN
semakin meningkat dan penting dalam menunjang Pembangunan Nasional
sejalan dengan pelaksanaan program pembangunan Repelita I di era Orde
Baru.
pdfMachine
Get yours now!
Sebagaimana yang diamanatkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat
(MPR) melalui ketetapan Nomor IV/MPR/MPR/1999 tentang Garis-garis Besar
Haluan Negara Tahun 1999-2004, digariskan bahwa BUMN, terutama yang usahanya
berkaitan dengan kepentingan umum dan berada dalam sektor usaha yang kompetitif
perlu direstrukturisasi agar perusahaan-perusahaan negara dimaksud dapat
memberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi negara dan untuk kesejahteraan
rakyat banyak. Untuk itu diperlukan landasan hukum yang kuat untuk
melaksanakannya yaitu Undang-Undang tentang BUMN sebagai pengganti ketentuan
yang lama karena tidak sesuai lagi dengan kondisi saat ini. Dengan dikeluarkannya
Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN, maka kedudukan dan fungsi
BUMN semakin jelas dan terarah. Dalam Pasal 1 Angka 1 Undang-Undang dimaksud
dengan jelas menyebutkan, bahwa “Badan Usaha Milik Negara, yang selanjutnya
disebut BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya
dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan
negara yang dipisahkan”.
Sejalan dengan perkembangan ekonomi dunia dalam era perdagangan bebas
dan juga dengan memperhatikan kebutuhan pembangunan ekonomi nasional, maka
Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 secara jelas menyebutkan maksud dan tujuan
dilaksanakannya program restrukturisasi dan privatisasi BUMN. Pasal 72 UU ini
menyebutkan bahwa maksud restrukturisasi BUMN untuk menyehatkan BUMN agar
dapat beroperasi secara efisien, transparan dan profesional. Sedangkan tujuannya
adalah untuk: (i) meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan; (ii) memberikan
pdfMachine
Get yours now!
manfaat berupa dividen dan pajak kepada negara; (iii) menghasilkan produk dan
layanan dengan harga yang kompetitif kepada konsumen; dan (iv) memudahkan
pelaksanaan privatisasi. Selanjutnya Pasal 74 menyebutkan bahwa privatisasi
bertujuan untuk meningkatkan kinerja dan nilai tambah perusahaan dan
meningkatkan peran serta masyarakat dalam kepemilikan saham persero, sedangkan
maksud privatisasi itu sendiri adalah untuk: (i) memperluas kepemilikan masyarakat
atas persero; (ii) meningkatkan efisiensi dan produktivitas perusahaan;
(iii) menciptakan struktur keuangan dan manajemen yang baik serta kuat;
(iv) menciptakan struktur industri yang sehat dan kompetitif; (v) menciptakan
perseroan yang berdaya saing dan berorientasi global; dan (vi) menumbuhkan iklim
usaha, ekonomi makro, dan kapasitas pasar.101
Sampai kepada era reformasi sekarang ini, peranan BUMN masih menjadi isu
besar. BUMN yang berjumlah 158, yang menguasai hampir sepertiga aset nasional,
ternyata kinerjanya belum juga optimal karena kontribusinya masih relatif kecil bagi
penerimaan negara. Dari seluruh BUMN yang ada dengan perkiraan total aset sebesar
Rp 1,177,7 triliun dan ekuitas sebesar Rp 481,9 triliun diperkirakan bahwa pada tahun
101
Dikeluarkannya keputusan Kementerian BUMN pada dasarnya untuk memprioritaskan
restrukturisasi BUMN merupakan salah satu bentuk sense of crisis yang dimiliki pemerintah sebagai
pemegang saham BUMN. Kebijakan ini merupakan awal yang bagus untuk memberikan isyarat bahwa
pemilik saham BUMN memiliki keprihatinan terhadap keadaan bisnis perusahaan-perusahaan yang
dimilikinya. Para direksi/manajer BUMN sebagai pelaksana amanat yang diberikan pemilik saham
mestinya merespon keinginan pemilik saham ini dengan cerdas, dengan mulai melakukan manuver-
manuver bisnis yang tepat untuk melakukan penyehatan perusahaan yang ditanganinya. Selain itu
Presiden RI sebagai atasan Menteri BUMN juga dapat memberikan dukungan yang diperlukan dengan
mengkomunikasikan kebutuhan restrukturisasi BUMN ini kepada rakyat Indonesia sebagai stakeholder
BUMN. Muhammad Arfian, ”Menuju Restrukturisasi BUMN yang Menuaikan Hasil”, Inovasi Online,
Edisi Vol.6/XVIII/Maret 2006.
pdfMachine
Get yours now!
2004 keuntungan yang diperoleh hanya sebesar Rp 2,49 triliun. Return on Asset rata-
rata diperkirakan sebesar 2,49%, dan Return on Equity rata-rata 6,1% pada periode
yang sama. Inefisiensi yang terjadi di banyak BUMN membuat kinerjanya jauh dari
memuaskan. Demikian pula terjadinya praktik KKN di BUMN membuat rapor
BUMN kelihatan semakin buruk. Oleh karena itulah usaha untuk memperbaiki
kinerja BUMN merupakan isu penting melalui program restrukturisasi dan privatisasi
yang sampai saat ini masih menimbulkan kontroversi. Lebih jauh dari itu, meskipun
pemerintah dan DPR telah mensahkan Undang-Undang BUMN namun demikian
hasilnya belum juga kelihatan sampai sekarang.102
3. Pengertian dan Hakikat Pendirian
Pada hakikatnya pengertian BUMN tidak terpisahkan dari amanat UUD 1945.
Pasal 33 ayat (2) menetapkan, bahwa cabang-cabang produksi atau usaha-usaha yang
102
Hadi Soesastro, dkk (ed), Pemikiran dan Permasalahan Ekonomi di Indonesia dalam
Setengah Abad Terakhir: Krisis dan Pemilihan Ekonomi, (Yogyakarta: Kanisius, 2005), hal. 31-32.
Lihat juga Mawardi Simatupang, yang antara lain mengemukakan bahwa BUMN saat ini secara umum
cenderung dibebani dengan berbagai tugas yang selain tidak produktif, bahkan cenderung mendistorsi
kegiatan utama dari perusahaan tersebut. Makin banyaknya biaya jenis ini akan menurunkan tingkat
efisiensi perusahaan. Dari sisi pendapatan, terlalu rendahnya pendapatan yang diperoleh BUMN bisa
bersumber dari rendahnya harga penjualan produk BUMN yang bisa disebabkan oleh kondisi-kondisi
sebagai berikut: (1) Terjadinya kelebihan pasokan dan/atau kekurangan permintaan. Dalam pasar
yang terbuka dan bersaing, tingkat harga sangat dipengaruhi oleh kondisi permintaan dan penawaran
pasar dari barang tersebut. Bila terjadi kelebihan pasokan, baik dari dalam negeri maupun dari luar
negeri sampai melebihi jumlah yang diminta, maka hal tesebut bisa mengakibatkan tertekannya harga
penjualan dari produksi dimaksud; (2) Kualitas produk yang dihasilkan kurang memenuhi standar.
Kualitas produk yang berada di bawah standar yang ada secara otomatis akan menyebabkan harga jual
lebih rendahnya dari yang seharusnya. Dalam kondisi pasar yang bersaing efek negatifnya terhadap
kondisi harga bila lebih buruk dibandingkan bila pasarnya tidak bersaing; (3) Pasar produknya bersifat
monopsonistis. Banyak BUMN mempunyai pembeli tunggal di pasar domestik, misalnya PT. INKA
(persero). Pasar produksi yang bersifat monopsonistis menyebabkan posisi tawar perusahaan menjadi
lemah, sehingga bermuara pada relatif rendahnya harga jual dari produk perusahaan tersebut. Untuk
itu, BUMN seperti itu harus mencoba untuk membuka pasar luar negeri, agar produknya dapat terjual
dengan baik. Mawardi Simatupang, “BUMN PASCA UU BUMN” dalam Riant Nugroho D. & Ricky
Siahaan (ed), BUMN INDONESIA: Isu, Kebijakan, dan Strategi, (Jakarta: Gramedia, 2006), hal. 71-
73.
pdfMachine
Get yours now!
penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak, harus dikuasai oleh
negara. Penguasaan negara atas cabang-cabang produksi atau usaha-usaha yang
menguasai hajat hidup orang banyak itu sangat penting dan esensial agar
kesejahteraan rakyat banyak terjamin dan bisa menikmati sumber-sumber
kemakmuran yang sebesar-besarnya dari bumi, air dan kekayaan-kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya. Dengan demikian Pemerintah sebagai penyelenggara negara
dituntut memiliki kemauan yang kuat untuk menjabarkan Pasal 33 UUD 1945 secara
lebih bermakna dan rinci, sehingga konsepsi “penting bagi negara” dan “menguasai
hajat hidup orang banyak” menjadi lebih jelas dan berorientasi kepada kepentingan
kesejahteraan rakyat Indonesia.103
Secara umum BUMN dapat dikelompokkan sebagai BUMN Pionir, BUMN
Strategis, BUMN PSO (Public Service Obligation), dan BUMN yang melaksanakan
bisnis murni.104 BUMN Pionir adalah jenis BUMN perintis yang belum dapat
dilaksanakan oleh swasta namun sangat dibutuhkan oleh masyarakat. BUMN
strategis adalah jenis BUMN yang menyangkut kepentingan negara, seperti
103
Lihat juga Ibrahim R yang mengatakan bahwa persepsi publik terhadap Badan Usaha
Milik Negara (BUMN, baik yang dibentuk untuk kepentingan profit (bisnis) maupun non-profit
(kepentingan umum), sangat tidak efisien dan sangat tidak efektif, amburadul, salah urus, manajemen
dengan menggunakan kekuasaan, dan terjadinya praktik kong-x-kong. Hal itu dibuktikan oleh sejarah
BUMN itu sendiri, dari periode ke periode dijadikan sapi perahan, ladang empuk, dan gondolan bagi
yang berkuasa untuk kepentingan pribadi maupun kelompok, karena memang tidak mempunyai grand
unified design lakul pancer ekonomi bangsa. ... Sejarah mencatat bahwa sejak nasionalisasi perusahaan
Belanda berdasarkan UU No. 86 Tahun 1958 tentang Nasionalisasi Perusahaan Belanda di Indonesia,
sampai detik ini, BUMN dan BUMD merupakan ladang garapan, sapi perahan, sebagian besar elit
penguasa (pengusaha), sehingga tidak mampu memberikan kontribusi maksimal sesuai dengan jiwa
Pasal 33 UUD 1945 “yang melindungi segenap bangsa dan memajukan kesejahteraan umum yang
berkeadilan sosial. Ibrahim R, Op.Cit., hal. 12.
104
Mas Achmad Daniri, “Aspek Governance Badan Usaha Milik Negara”,
http://www.governance-indonesia.com/index.php?option=com_content&task=view&id=63&Itemid=2
pdfMachine
Get yours now!
pertahanan dan keamanan negara. BUMN PSO adalah jenis BUMN pada bidang jasa
dan pelayanan masyarakat yang menyangkut hajat hidup orang banyak. Ketiga jenis
BUMN merupakan BUMN pada sektor non-kompetitif. Sedangkan BUMN yang
melaksanakan bisnis murni adalah jenis BUMN yang berorientasi keuntungan (profit)
dan merupakan BUMN pada sektor kompetitif. Sektor kompetitif adalah sektor yang
dapat diperdagangkan, misalnya industri, penerbangan (airlines), budidaya pertanian
(agriculture), dan kegiatan pendistribusian. Sektor ini sangat memungkinkan untuk
mendapatkan keuntungan ekonomi secara cepat dan berarti, sepanjang tidak terdapat
distorsi ekonomi secara luas.105
Tabel berikut memberikan suatu kerangka kebijakan terhadap pembuat
keputusan sebelum melakukan privatisasi dengan memperhatikan keadaan negara:106
105
Bismar Nasution, Privatisasi: Menjual atau Menyehatkan. Makalah disampaikan pada
Seminar Program dan Kebijakan Kementerian BUMN 2004 dengan topik: “Restrukturisasi dan
Privatisasi BUMN, Manfaat dan Tantangannya dalam Upaya Meningkatkan Kinerja BUMN”, tanggal
4 September 2004, di Ruang IMTGT Biro Rektor Universitas Sumatera Utara, Medan. Lihat juga
Sunita Kikeri, Jhon Nellis, Mary Shirley, Op.Cit., hal. 4.
106
Bismar Nasution, Op.Cit. hal. 5.
pdfMachine
Get yours now!
Tabel 2. Kerangka Kebijakan Keadaan Negara dengan Keadaan Perusahaan
Keadaan Negara Keadaan Perusahaan

Sektor Kompetitif Sektor Non Kompetitif
Kapasitas yang tinggi Keputusan : Keputusan :
untuk membuat regulasi;  Dijual  Menjamin atau
Pasar yang mendukung membuat pengaturan
lingkungan secara
tepat.
 Kemudian
mempertimbangkan
penjualan.
Kapasitas yang rendah Keputusan : Keputusan :
untuk membuat regulasi;  Dijual, dengan  Mempertimbangkan
Pasar tidak mendukung memperhatikan managemen
keadaan kompetisi. privatisasi.
 Mengusahakan pasar
yang mendukung
kerangka kebijakan.
 Membuat pengaturan
lingkungan secara
tepat.
 Kemudian
mempertimbangkan
penjualan.
Sumber: Bismar Nasution, Privatisasi: Menjual atau Menyehatkan.
Sampai sejauh ini, boleh dikatakan bahwa pengelolaan dan orientasi
pengembangan BUMN telah “melenceng” dari tujuan pendiriannya semula. Hal itu
terjadi karena Pemerintah belum dapat sepenuhnya memetakan perusahaan-
perusahaan negara yang tepat untuk diinvestasikan sebagai BUMN, mulai dari
perkebunan bekas milik pemerintah Hindia Belanda yang dinasionalisasikan hingga
usaha bank, pabrik semen, perusahaan penerbangan, dan jenis-jenis usaha negara
lainnya. Adanya keinginan kuat Pemerintah menswastakan beberapa BUMN tertentu
pdfMachine
Get yours now!
untuk dijadikan sebagai pesaing bagi perusahaan swasta (konglomerat), sebenarnya
perlu dipertanyakan karena sekalipun dibutuhkan dana segar baru untuk lebih
memberdayakan BUMN dimaksud, akan tetapi praktik konglomeratisasi tidak
dibenarkan dalam sistem demokrasi ekonomi menurut Pasal 33 UUD 1945, dan
pembentukan BUMN itu sendiri pun bukan semata-mata untuk memaksimalkan
keuntungan (maximizing profit).
Berikut ini diterakan skema kondisi Badan Usaha Milik Negara (BUMN)
yang diharapkan.
KONDISI BUMN YANG DIHARAPKAN
KOMPETITIF NON KOMPETITIF
Bisnis Murni (Orientasi Profit) PSO & KAMNEG
Contoh : 1. Perbankan (BTN) Badan Hukum : Perjan, Perum

2. Industri Baja (Krakatau Steel)
3. Jalan Tol (Jasa Marga)
4. Perkebunan, Pembgn Prmhn, dll
Badan Hukum : PT Persero
Perlindungan Hukum Pemegang Saham Minoritas dan Penguatan Institusi Pasar

Modal/ Bapepam untuk mewujudkan Kepemilikan Saham yang Tersebar dengan
Penerapan GCG.
Perusahaan yang Sehat dan Efisien
Skema 3. Kondisi BUMN yang Diharapkan
pdfMachine
Get yours now!
Sudah pasti bahwa perusahaan minyak seperti Pertamina harus dikuasai
negara karena minyak adalah salah satu aset penting dalam penyelenggaraan negara.
Namun selain minyak, aset penting lain seperti hutan juga harus dikelola dan dikuasai
oleh negara dalam bentuk BUMN. Hak Pengelolaan Hutan (HPH) yang diberikan
kepada perusahaan-perusahaan swasta perorangan sesungguhnya tidak mencerminkan
amanat konstitusi (UUD 1945) dan sebagai konsekuensinya sebagian besar kekayaan
hutan Indonesia hanya dinikmati oleh segelintir orang. Perusahaan negara yang lain
seperti Pindad, PAL, IPTN dan INKA (industri kereta api) perlu dikuasai oleh negara.
Kendati dalam perkembangan usaha BUMN tersebut ternyata membutuhkan
dukungan perusahaan-perusahaan swasta, baik yang berkaitan dengan aktivitas
produksi, pengadaan maupun distribusinya, masih dapat dibenarkan namun dengan
aturan bahwa perusahaan-perusahaan swasta tersebut harus mengikuti dan tetap
berada di bawah koordinasi BUMN yang bersangkutan.107
Bahan-bahan pokok kebutuhan rakyat seperti sandang, pangan dan papan
sudah seharusnya dikuasai dan sekaligus dimonopoli oleh negara karena masih
banyak rakyat Indonesia yang hidup di bawah garis kemiskinan. Untuk itu PN
Sandang harus berorientasi untuk memproduksi tekstil murah yang terjangkau oleh
rakyat banyak. Untuk kasus spesifik seperti ketergantungan hidup orang banyak
terhadap industri batik tradisional yang dijalankan sebagai industri rumah tangga
(home industry) khususnya di Pulau Jawa, selain memerlukan perlindungan dari
“batik printing”, mungkin perlu dijadikan sebagai perusahaan negara (BUMN) untuk
107
Indra Bastian, Op.Cit., hal. 151.
pdfMachine
Get yours now!
dapat memenuhi kebutuhan rakyat banyak akan tekstil yang murah dan terjangkau.
Demikian pula halnya dengan keberadaan perusahaan perumahan rakyat sudah
semestinya dikuasai dan dimonopoli oleh sebuah perusahaan negara pula.108
Dalam hal adanya keinginan Pemerintah untuk menjual perusahaan negara
kepada swasta (swastanisasi), maka Pemerintah perlu melakukan seleksi yang ketat dan
bersikap rasional terhadap BUMN mana yang sesuai dan yang tidak sesuai dengan
amanat Konstitusi. Perusahaan negara yang sesuai dengan amanat konstitusi harus tetap
dipertahankan menjadi BUMN (minimum 51 persen sahamnya dikuasai oleh negara) dan
dilindungi atau dimonopoli oleh negara. Sedangkan perusahaan negara yang tidak sejalan
dengan amanat Konstitusi, pihak swasta diperbolehkan membeli seluruh atau sebagian
besar sahamnya. Dalam rencana penjualan BUMN kepada pihak swasta, ada beberapa
pilihan: (i) dijual kepada perorangan; (ii) go-public; dan (iii) dijadikan koperasi. Namun
penjualan BUMN kepada perorangan sebaiknya dihindarkan atau menjadi pilihan
terakhir. Hal ini mengacu pada pemikiran demokrasi ekonomi, bahwa hanya usaha-usaha
kecil yang sebaiknya menjadi usaha perorangan. Sedangkan usaha-usaha berskala besar
seharusnya dimiliki oleh rakyat banyak dalam bentuk koperasi, atau perusahaan terbuka
(go-public) dengan ketentuan misalnya maksimum penguasaan saham oleh perorangan
bervariasi tidak lebih dari 1 sampai 5 persen. Sebagai contoh perusahaan Garuda
108
Ibid.
pdfMachine
Get yours now!
misalnya, maksimum 25 persen sahamnya harus dimiliki oleh negara, sedangkan sisanya
dijual kepada publik melalui mekanisme pasar modal.109
Diperolehnya dana segar dari masyarakat melalui penjualan saham baru
di pasar modal akan memungkinkan Garuda untuk mengembangkan usahanya ke
depan, dan tidak tertutup pula kemungkinan saham Garuda akan dijual di pasar-pasar
modal luar negeri. Timbulnya keinginan investor asing untuk membeli saham Garuda
atau BUMN-BUMN lainnya, baik saham lama maupun yang baru, tidak lain hanya
untuk kepentingan investor asing itu sendiri. Keberhasilan investasi yang mereka
tanamkan pada perusahaan-perusahaan negara tersebut akan memberikan keuntungan
finansial dalam bentuk capital gain atau pembagian dividen. Singkatnya, perusahaan-
perusahaan negara yang telah menjadi perusahaan terbuka tersebut juga akan
memberi keuntungan yang cukup signifikan bagi pendapatan negara.
Tidak jauh berbeda dengan persoalan batik tradisional di Indonesia, terhadap
perusahaan-perusahaan perkebunan negara (PTP) seperti perkebunan kelapa sawit,
bahwa produk minyak sawit yang dihasilkan PTP itu sendiri bukanlah sepenuhnya
untuk “memenuhi hajat orang banyak”. Dalam hal menswastakan perkebunan negara,
yang menjadi dasar pemikiran adalah banyaknya rakyat petani kelapa sawit yang
mengantungkan hidup pada perkebunan kelapa sawit milik negara tersebut, sehingga
pilihan swastanisasi yang lebih tepat untuk itu adalah pembentukan badan usaha
109
Berdasarkan data yang ada, seluruh BUMN kemungkinan besar akan dijual, baik sebagian
maupun seluruh dari sahamnya. Namun perlu dicatat bahwa tidak seluruh BUMN tersebut layak untuk
dijual. Dari penjualan saham lama saja, apabila rencana penjualan ini berhasil, maka paling tidak 50
triliun rupiah bersih dapat diperoleh negara. Sebagian dari itu bisa berbentuk devisa (hasil go-
internasional). Oleh sebab itu tidak heran, kalau ada pemikiran bahwa hasil penjualan BUMN akan
dipakai untuk membayar utang luar negeri. Ibid, hal. 151-152.
pdfMachine
Get yours now!
koperasi. Dengan kata lain, saham milik negara pada perkebunan tersebut semuanya
dialihkan kepada anggota koperasi yaitu para petani kelapa sawit. Para anggota
koperasi (para petani) ini membeli saham PTP dengan cara mengansur dari hasil
keuntungan koperasi perkebunan kelapa sawit. Maka pengalihan saham perkebunan
milik negara kepada anggota koperasi, dengan capital-gain ataupun tidak, lebih
bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan hidup anggota koperasi (para petani) itu
sendiri. Dalam hal ini perlu dicatat bahwa para profesional yang mengelola PTP
(pegawai lama) masih tetap bekerja seperti biasa di koperasi, namun mereka tidak
lagi digaji oleh PTP, melainkan oleh koperasi perkebunan. Sistem seperti ini, yaitu
pemisahan fungsi dan kedudukan antara pemilik dan pengelola koperasi (pihak
eksekutif) harus diterapkan untuk menciptakan efektivitas pengawasan internal agar
salah satu tujuan pokok pendirian koperasi dapat tercapai, yaitu meningkatkan
kesejahteraan hidup para anggota koperasi.110
Terhadap BUMN yang masih tetap dipertahankan keberadaannya, tidak
tertutup kemungkinan untuk melakukan kerjasama dengan pihak swasta, baik dalam
patungan modal, dengan persyaratan minimum 51 persen modal usaha tetap dikuasai
negara, maupun dalam bentuk pinjaman, yaitu dengan menerbitkan obligasi negara
misalnya. Sudah pasti bahwa kerjasama usaha dalam bentuk pinjaman ini, pihak
110
Satu hal penting yang harus diingat dalam pengelolaan perusahaan adalah profesionalisme
para eksekutif. Fakta membuktikan bahwa kegagalan banyak BUMN, yang mendorong terjadinya
swastanisasi sekarang adalah tingkat profesionalisme para eksekutif yang relatif rendah dalam
managerial perusahaan. Di samping itu, adanyanya berbagai macam pemborosan dan high-cost yang
akuntabilitasnya tidak dapat dipertanggungjawabkan, maka rusaknya perusahaan-perusahaan negara
tidak terlepas dari sikap atau perilaku birokrat (pegawai negeri) sebagai pengelola yang digaji sangat
rendah itu.
pdfMachine
Get yours now!
swasta sebagai pemegang obligasi menghendaki premi bunga yang kompetitif
di pasar uang atau pasar modal. Kita ambil contoh misalnya PLN bisa berpatungan
dengan modal swasta dan juga dapat menerbitkan obligasi. Dengan cara yang
demikian maka tidak ada alasan yang kuat untuk mendirikan perusahaan listrik
swasta. Dalam hal adanya sinyalemen bahwa PLN memiliki kinerja yang cukup
buruk, itu bisa diperbaiki dengan menyempurnakan struktur organisasinya, misalnya
dengan cara membentuk perusahaan-perusahaan listrik daerah, sehingga beban pusat
yang cukup berat tersebut bisa dikurangi dengan mendesentralisasikan ke daerah-
daerah seperti yang telah dilakukan perusahaan air minum (PAM).
Perusahaan negara di bidang jasa transportasi umum seperti kereta api dan bus
kota idealnya disubsidi oleh negara mengingat kepentingannya yang lebih luas yaitu
untuk “memenuhi hajat hidup rakyat banyak”. Setiap kota seharusnya memiliki satu
perusahaan bus kota yang dimonopoli oleh negara atau pemerintah daerah (Pemda).
Paling tidak pemerintah menunjuk suatu perusahaan swasta untuk monopoli usaha
bus kota atas nama negara, dengan ketentuan boleh mengambil keuntungan
maksimum sekian persen dan tarifnya ditentukan oleh negara. Bahkan bila negara
menghendaki, perusahaan bus kota dapat diberikan subsidi agar tarif angkutan bus
kota menjadi lebih murah untuk lebih meringankan beban masyarakat di bidang jasa
transportasi umum.
Perusahaan negara di bidang industri strategis, antara lain seperti Barata,
Bisma Boma Indra (BBI), INKA, PINDAD, PAL dan IPTN, diketahui memiliki
berbagai masalah yang cukup kompleks. Sebagaimana perusahaan negara lainnya,
pdfMachine
Get yours now!
perusahaan di bidang industri stategis, pada dasarnya persoalannya tidak jauh dari
masalah modal negara yang dirasakan terlalu sempit dan profesionalisme dalam
kaitannya dengan birokrasi dan bisnis. Sejumlah kalangan berpendapat bahwa
perusahaan negara juga harus menyetorkan keuntungan dan membayar pajak kepada
negara melalui mekanisme APBN. Pendapat seperti ini boleh jadi keliru karena tidak
semua perusahaan negara berorientasi untuk meraih keuntungan semata seperti
seperti perusahaan bus atau kereta api misalnya. Dengan kata lain, perusahaan negara
pun berhak menerima proteksi dari pemerintah pada saat mereka membutuhkan.
Dengan tujuan untuk mengembangkan teknologi canggih misalnya, proteksi bisa
diberikan kepada PAL, IPTN, atau INKA sampai mereka bisa mandiri. Pemberian
proteksi terhadap industri strategis seperti tersebut di atas lebih bisa diterima akal,
ketimbang memberikan proteksi kepada pabrik mobil. Di Indonesia, dengan
mengambil contoh mobil Kijang yang dijual Rp.30 juta, padahal seharusnya laku
Rp.10 juta, disubsidi oleh rakyat dan ekonomi Indonesia sebesar sekitar Rp.20 juta
dikalikan dengan produksinya sekitar 250 ribu setahun, atau Rp. 5 trilyun. Dengan
kepemilikan dana sebesar itu, hampir dapat dipastikan bahwa industri-industri
strategis dimaksud akan bisa memberikan manfaat bagi negara.111
Dari sisi lain diketahui bahwa kondisi PAL tidak sama dengan kondisi IPTN.
Sebab pasar pesawat terbang di Indonesia sudah terbentuk, khususnya yang
komersial. Dengan demikian secara ekonomis industri pesawat terbang bisa
menyerap hasil IPTN, kendati IPTN sendiri pun untuk sementara masih perlu
111
Ibid, hal. 153.
pdfMachine
Get yours now!
dilindungi sampai produknya menjadi kompetitif baik di pasar domestik maupun
dunia. Sedangkan PAL sendiri memiliki persoalan yang lebih berat. Sebab pasar
sealines dan sea carriers, belum sepenuhnya terbentuk. Oleh sebab itu industri jasa
di bidang kelautan harus diciptakan terlebih duhulu agar mampu menyerap produk
PAL. Dengan kata lain, PAL masih memerlukan perlindungan sepanjang belum bisa
mandiri. Untuk itu PAL perlu diberi subsidi harga, agar produknya bisa dibeli murah
oleh sealiners dan sea carriers, khususnya untuk kebutuhan dalam negeri. Kalau saja
PAL misalnya bisa memperoleh order 10 kapal saja setahun dengan kapasitas 10 ribu
hingga 30 ribu ton selama 10 tahun. Dengan modal usaha beberapa ratus milyar
rupiah, maka dalam rentang waktu itu niscaya pasar jasa kapal Indonesia akan hidup
dan berkembang seperti jasa pesawat udara sekarang.112
4. Badan Hukum dan Sektor Usaha
Kepemilikan negara atas BUMN menurut badan hukumnya terdiri atas 4
(empat) kelompok yaitu: Persero, Perusahaan Umum (Perum), Perusahaan Jawatan
(Perjan), dan Patungan Minoritas.113
112
Ibid, hal. 153-154.
113
Di negara lain, BUMN dibedakan atas dua kategori yaitu public utilities seperti pos,
telekomunikasi, listrik, gas, kereta api, dan penerbangan, dan industri vital (strategis) yaitu minyak,
batu bara, besi baja, perkapalan, dan otomotif. Perusahaan public utilities harus dikontrol secara
terbuka oleh wakil rakyat, pers, pemerintah, masyarakat dan tidak boleh dikelola secara rahasia
di mana hanya ada oknum birokrat, teknokrat, dan politisi yang mengatur tarif dan hanya secara
subjektif tanpa konsultasi dan perhitungan cermat. Di negara kapitalis liberal, perhitungan tarif public
utilities didiskusikan lebih dulu secara terbuka, misalnya berapa margin keuntungan yang layak
diperoleh. Perusahaan public utilities tidak boleh merugi dan sebaliknya harus memperoleh laba guna
reinvestasi, depresiasi, dan ekspansi di masa depan. Berkembangnya BUMN di negara lain, seirama
dengan perkembangan politik dan demokrasi, karena diletakkan pada prinsip kepastian hukum, ruang
gerak, dan bentuknya, serta ditempatkan pada porsi yang sesungguhnya, kendati tidak steril dari
pengaruh politik, tetapi kontrol publik sangat ketat. Perhitungan tarif public utilities di negara maju
didiskusikan dulu secara terbuka, misalnya bagaimana menghitung biaya produksi, batas mana margin
pdfMachine
Get yours now!
Persero adalah BUMN yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang No. 9
Tahun 1969. Undang-undang mengenai Perseroan ini terus mengalami
penyempurnaan seiring dengan perkembangan perekonomian nasional, salah satunya
adalah penerbitan Undang-Undang No. 1 Tahun 1995 tentang BUMN yang berbentuk
Perseroan Terbatas (PT). Kemudian Pemerintah menerbitkan pula Peraturan
Pemerintah No. 12 Tahun 1998 yang antara lain menetapkan, bahwa BUMN yang
berbentuk PT, seluruh atau paling sedikit 51% sahamnya dimiliki oleh negara melalui
penyertaan modal secara langsung.114 Dalam kelompok Persero ini, anak perusahaan
juga termasuk115 seperti milik Holding Company PT Pupuk Sriwijaya (Pusri) dan PT
Bahana Pakarya Industri Strategis (BPIS).
Perum sebagai BUMN diatur berdasarkan Undang-Undang No. 9 Tahun 1969
yang kemudian disempurnakan melalui Peraturan Pemerintah No. 13 Tahun 1998
yang antara lain menetapkan, bahwa Perum adalah BUMN yang seluruh modalnya
keuntungan yang layak atau dibolehkan. Memang perusahaan public utilities tidak boleh merugi dan
harus untung, guna reinvestasi, depresiasi, dan ekspansi di masa depan. Namun, perolehan laba dalam
hal ini, tidak boleh dipaksakan karena monopoli dan tidak ada alternatif bagi konsumen yang bisa
ditentukan sekehendak pengelola perusahaan. Dengan kata lain, perusahaan public utilities boleh dan
berhak mengambil keuntungan, tetapi dalam batas yang wajar, layak, patut, dan memenuhi kriteria
yang dirumuskan secara kuantitatif dengan memperhatikan prinsip akuntansi yang sehat untuk
menjamin survival dan pertumbuhan perusahaan. Di Inggris misalnya, sektor public utilities, seperti
air, listrik, gas, kereta api, dan Telkom, perhitungan menggunakan Rate of Return (ROR) dan Return
Price Index Minus X (RPI-X). Dua pola ini merupakan perhitungan teknis ekonomis yang sudah
mencakup kebutuhan deprisiasi, investasi, ekspansi, penelitian dan pengembangan masa depan.
Dengan menggunakan ukuran ROR dan RPI-X untuk utility public harus mengumumkan secara
terbuka kalkulasi laba-rugi, cash flow, investasi, serta target pengembalian investasi dan margin yang
ingin diperoleh dalam waktu tertentu. Semua harus menjadi milik publik, paling sedikit harus
didiskusikan di DPR, pers, dan cendikiawan sebelum keputusan diambil oleh komisi tarif independen.
Di Indonesia sampai saat ini masih dikelola oleh birokrat dan teknokrat secara mutlak dan untuk publik
bersifat kacau atau sporadik. Ibrahim R., Op.Cit, hal. 13.
114
Pasal 1 ayat (2) PP No. 12 Tahun 1998 tentang Persero.
115
Pasal 5 ayat (2) PP No. 12 Tahun 1998 tentang Persero.
pdfMachine
Get yours now!
dimiliki oleh negara, yaitu kekayaan negara yang dipisahkan dan tidak terbagi atas
saham.116
Perjan sebagai BUMN diatur dalam Undang-Undang No. 9 Tahun 1969 yang
selanjutnya disempurnakan melalui Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 2000 yang
antara lain menyebutkan, bahwa Perjan adalah BUMN yang seluruh modalnya
dimiliki oleh Pemerintah dan merupakan kekayaan negara, yang tidak dapat
dipisahkan serta tidak terbagi atas saham-saham.117
Sedangkan kepemilikan negara pada Perusahaan Patungan Minoritas adalah
berbentuk saham atas perusahaan bersangkutan melalui penyertaan modal langsung
dengan jumlah saham kurang dari 51%.
Berdasarkan sektor usahanya, BUMN dapat dibagi ke dalam 6 (enam)
kelompok besar. Dari ke-6 kelompok sektor usaha BUMN tersebut, yang paling
banyak adalah BUMN yang bergerak di sektor usaha industri dan perdagangan. Hal
ini mungkin terkait erat dengan strategi pemerintah untuk mengimbangi peranan
perusahaan swasta nasional dan asing di sektor usaha yang sama. Apabila dirinci
lebih jauh menurut sektor usahanya, perusahaan-perusahaan BUMN tersebut hampir
merambah ke semua sektor bisnis yang ada di Indonesia. Misalnya kelompok BUMN
yang bergerak di sektor industri dan perdagangan, bidang usaha yang dimasuki
perusahaan-perusahaan BUMN tersebut antara lain industri pupuk, semen, farmasi,
tekstil, kertas penerbitan, percetakan, sampai ke industri yang sifatnya strategis
116
Pasal 1 ayat (1) PP No. 13 Tahun 1998 tentang Perum.
117
Pasal 1 ayat (1) PP No. 6 Tahun 2000 tentang Perjan.
pdfMachine
Get yours now!
seperti industri pesawat terbang, bahan peledak dan sebagainya. Selain itu,
perusahaan-perusahaan BUMN juga memasuki industri manufaktur seperti
telekomunikasi, pelabuhan laut, bandar udara, kelistrikan, dan sebagainya.
Tabel 2 berikut ini memberikan gambaran yang lebih lengkap mengenai peta
posisi karakteristik industri BUMN berdasarkan kelompok usaha.
pdfMachine
Get yours now!
Tabel 3. Peta Posisi Karakteristik Industri BUMN Berdasarkan Kelompok
Usaha
Monopoli
Kompetiti
Jumlah Kompet Monopo dan
Kelompok f dan
BUMN itif li Kompetiti
PSO
f
1 Perbankan 5 5 - - -
2 Asuransi 9 4 3 1 1
3 Jasa Pembiayaan 6 4 2 - -
4 Jasa Kontruksi 9 8 - 1 -
5 Konsultan 5 5 - - -
Kontruksi
6 Penunjang 2 2 2 - -
Kontruksi
7 Jasa Penilai 4 4 - - -
8 Jasa Lainnya 2 - 2 - -
9 Rumah Sakit 13 - - 13 -
10 Pelabuhan 4 - - 4 -
11 Pelayaran 4 2 - 2 -
12 Kebandaraudaraan 2 - 2 - -
13 Angkutan Darat 3 - - 3 -
14 Logistik 3 2 - 1 -
15 Perdagangan 5 4 - - -
16 Pengerukan 1 1 - - -
17 Industri Farmasi 3 3 - - -
18 Pariwisata 3 3 - - -
19 Kawasan Industri 7 7 - - -
20 Usaha Penerbangan 2 2 - - -
21 Dok dan 4 4 - - -
Perkapalan
22 Perkebunan 15 15 - - -
23 Pertanian 2 2 - - -
24 Perikanan 4 4 - - -
25 Pupuk 2 2 - - -
26 Kehutanan 6 6 - - -
27 Kertas 2 2 - - -
28 Percetakan dan 4 4 - - -
Penerbitan
29 Pertambangan 3 3 - - -
pdfMachine
Get yours now!
30 Energi 4 4 - - -
31 Industri Berbasis 5 5 - - -
Teknologi
32 Baja dan 3 3 - - -
Konstruksi Baja
33 Telekomunikasi 5 3 - - -
34 Industri Pertahanan 2 2 - - -
35 Semen 3 3 - - -
36 Industri Sandang 2 2 - - -
37 Aneka Industri 3 3 - - -
Jumlah 161 124 11 25 1
Sumber: Kementerian BUMN, Tahun 2007.
C. Peranan Negara dalam Sistem Perekonomian Nasional
Terjadinya krisis ekonomi dunia pada tahun 1929 menyebabkan negara tidak
lagi bersifat pasif, di mana untuk mencapai tujuan kesejahteraan masyarakat, negara
dituntut ikut campur dalam segala aspek kehidupan sosial, dengan adigium, negara
bertanggung jawab atas kesejahteraan setiap warga negaranya mulai dari buaian ibu
sampai masuk liang kubur (from the craddie to the grave). Pada tahun-tahun
berikutnya, boleh dikatakan tidak ada satupun aspek kehidupan yang lepas dan
campur tangan negara dan peran sentral negara tersebut, yang dapat bertahan sampai
tahun 1960-an, karena keterlibatan negara terlalu jauh dalam kehidupan masyarakat.
Ironisnya bukannya masyarakat makin sejahtera, justru yang terjadi sebaliknya.118
Melihat kondisi seperti itu, lebih dari 40 persen sektor negara di Inggris
(1980-1988) diubah menjadi perusahaan swasta dan berhasil meningkatkan
kesejahteraan rakyat, sehingga keberhasilan itu merupakan model utama dalam
118
Ibrahim R., Op.Cit, hal. 8.
pdfMachine
Get yours now!
perubahan global dari negara kesejahteraan (welfare state) menjadi privatisasi atau
penswastaan BUMN. Ini kemudian menjadi tren dunia, sehingga tidak ada satu
negara pun yang tidak ikut, tak terkecuali Indonesia. Negara yang memiliki tradisi
demokrasi dan negara maju yang mengikuti jejak Inggris berhasil, sedangkan negara
sedang berkembang kebanyakan salah urus dalam privatisasi, termasuk Indonesia.119
Boleh dikatakan bahwa format keterlibatan negara dalam aktivitas ekonomi
bersumber pada politik ekonomi suatu negara, sebagai konsekuensi dari
perkembangan ajaran welfare state. Kemudian muncul berbagai pertanyaan: Apakah
politik ekonomi menghendaki atau mengharuskan keterlibatan negara dalam bentuk
perusahaan negara (BUMN). Apabila jawabannya: ya, pertanyaan selanjutnya:
apakah keterlibatan negara itu secara keseluruhan atau terbatas. Bila keterlibatan
negara terbatas, maka perlu dirumuskan di mana batas-batasnya, apa saja yang boleh
dimasuki, apa saja yang tidak boleh dimasukinya. Dari latar belakang inilah yang
kemudian melahirkan bentuk atau jenis BUMN.120
Persoalan peranan negara atau pemerintah di bidang perekonomian sudah
sejak lama menimbulkan perdebatan ideologis antara empat aliran utama mazab
119
Ibid. Dapat ditambahkan bahwa konsep keterlibatan negara dalam bidang ekonomi secara
riil, untuk pertama kali dikemukakan oleh Beveridge, seorang anggota Parlemen Inggris dalam
laporannya dan mengandung suatu program sosial, yaitu: pemerataan pendapatan masyarakat,
kesejahteraan sosial sejak manusia lahir sampai meninggal dunia, penyediaan lapangan kerja,
pengawasan atas upah oleh pemerintah, dan usaha dalam bidang pendidikan. Jika dikaji laporan dari
Beveridge terkandung konsep negara kesejahteraan, yang akhirnya meluas dan diterima oleh banyak
pihak. Tahap perkembangannya, sejak tahun 1883, Kanselir Jerman Otto Von Bismarck
memperkenalkan Asuransi Sosial yang dibiayai oleh pemerintah dan tahun 1889 lahirlah UU Pensiun,
yang memberikan pensiun kepada pekerja usia 70 tahun. Kemudian, Presiden Amerika Serikat F.D.
Roosevelt, 46 tahun kemudian mempertegas dan mempopulerkan kembali konsep negara kesejahteraan
tersebut dengan program New Deals Social Secyrity Acts 1935. Ibid, hal. 11.
120
Ibid, hal. 8.
pdfMachine
Get yours now!
ekonomi dunia yaitu laissez faire, sosialisme, liberalisme modern, dan konservatisme
modern. Namun pertanyaan mendasar yang dipersoalkan adalah peranan seperti apa
yang dimainkan dalam hal kepemilikan dan pengelolaan pemerintah di bidang
ekonomi.121
Beberapa ahli ekonomi berpandangan bahwa laissez faire sama dengan
kapitalisme. Padahal kapitalisme itu sendiri bukanlah ideologi politik, melainkan
suatu sistem ekonomi yang didominasi pihak swasta terutama dalam hal cara-cara
berproduksi, pendistribusian hasil-hasil produksi, serta pertukaran barang dan jasa.122
Di belahan dunia barat, laissez faire adalah ideologi politik yang sepenuhnya
bersandar pada kapitalisme, yang dalam perkembangannya mereka selalu berusaha
agar kapitalisme itu sendiri menjadi sebuah sistem ekonomi. Paham laissez faire lahir
di Perancis semasa pemerintahan Raja Louis XIV, dan istilah laissez faire pertama
kali muncul dalam pertemuan khusus dengan Menteri Keuangan Perancis Jean
Baptiste (1619-1683) yang diprakarsai oleh pemerintah. Ketika Menteri Keuangan
menanyakan apa yang dapat dibantu oleh pemerintah untuk kepentingan para
saudagar, salah seorang di antara mereka menjawab: laissez faire (leave us alone:
biarkan kami berusaha sendiri). Sejak itu laissez faire diakui sebagai ideologi yang
121
Austin Ranney, Governing: An Introduction to Political Science (7th Edition), (London:
Prentice Hall International, Inc., 1996), hal. 79. Menurut teori kedaulatan negara oleh Jean Bodin dan
George Jelinek: “Kekuasaan tertinggi ada pada negara dan negara mengatur kehidupan anggota
masyarakatnya. Negara yang berdaulat melindungi anggota masyarakatnya terutama anggota
masyarakat yang lemah”. Dalam hal ini, “teori kedaulatan negara akan berfungsi apabila didukung
oleh teori pengayoman dan teori perlindungan”. Lihat Soehino, Ilmu Negara, (Yogyakarta: Liberty,
1996).
122
Menurut Austin Ranney, kapitalisme adalah “an economic system in which the means of
production, distribution dan exchange are privately owned and operated”. Lihat Austin Ranney,
Op.Cit., hal. 81.
pdfMachine
Get yours now!
menghendaki campur tangan pemerintah sekecil mungkin di bidang ekonomi.
Dengan demikian jelas bahwa kapitalisme adalah “tangan-tangan politik” yang
bekerja untuk kepentingan laissez faire dalam mengelola berbagai kebijakan
pemerintah di bidang ekonomi dan bisnis.123
Di antara sistem ekonomi yang ada, para penganut paham laissez faire
meyakini bahwa kapitalisme adalah sistem ekonomi yang paling baik. Sistem
ekonomi kapitalis akan berjalan dengan sendirinya apabila pemerintah hanya
mengurusi penyediaan kondisi pasar bagi persaingan ekonomi yang bebas; menjaga
hukum dan ketertiban; menjamin legalitas kontrak-kontrak bisnis; melindungi dan
menjaga hak milik pribadi (private property); dan mempertahankan negara dari
serangan musuh. Negara atau Pemerintah harus membiarkan berlangsungnya
persaingan bebas antar sesama pengusaha di lingkungan swasta, sehingga berbagai
keputusan dengan sendirinya akan diciptakan oleh pasar dan diatur secara alamiah
oleh hukum ekonomi, dan lebih jauh pemerintah tidak perlu membantu mereka yang
berhasil ataupun yang gagal dalam menjalankan usaha.124
Menurut sebagian besar pendukung laissez faire, bahwa dalam pembangunan
ekonomi suatu negara, kebijakan yang semestinya dipilih oleh pemerintahnya adalah
dengan membiarkan ekonomi sepenuhnya tidak diatur oleh siapapun, kecuali oleh
pasar bebas (market discipline). Hal ini berarti bahwa doktrin laissez faire dibawa
masuk ke dalam logika ekstrim yang anarkis karena bagi pendukung laissez faire
123
Ibid.
124
A. Effendy Choirie, Op.Cit., hal. 24-25.
pdfMachine
Get yours now!
berlaku logika: jika pemerintah yang baik adalah yang sedikit memerintah atau
mengatur, maka dapat dipastikan pemerintah yang paling baik adalah pemerintah
yang tidak memerintah atau mengatur sama sekali.125
Dalam perkembangan selanjutnya laissez faire dipahami sebagai aplikasi dari
semua urusan ekonomi yang bersandar kepada doktrin Presiden Amerika Thomas
Jefferson: “that government is best which governs least” (pemerintah yang baik
adalah yang memerintah atau mengatur sedikit).126 Slogan laissez faire yang
menandai campur tangan negara atau pemerintah di bidang ekonomi, pertama kali
dikumandangkan oleh John Locke dan sekelompok ekonom Perancis (disebut kaum
physiocrats) pada abad ke-17 dan awal abad ke-18. Namun penjelasan yang paling
terkenal dan berpengaruh mengenai laissez faire adalah hasil pemikiran Adam Smith
melalui bukunya The Wealth of Nation yang terbit pada tahun 1776. Ekonom
Skotlandia dan mahaguru kapitalisme ini seringkali dianggap sebagai tokoh utama
yang menentang campur tangan pemerintah dalam segala urusan ekonomi. Padahal
sesungguhnya, menurut Nathan Rosenberg, bahwa pada dasarnya seluruh argumen
Adam Smith dalam membangun tatanan kelembagaan ekonomi: para pengusaha yang
mengejar kepentingan pribadi akan dipaksa sedemikian rupa untuk ikut memajukan
kepentingan bersama. Dengan kata lain Adam Smith menyumbangkan hasil
125
Ibid, hal. 26.
126
Lihat Robert L. Cord, et.al., Political Science: An Introduction, Second Edition, (New
Jersey: Prentice Hall Inc., 1985), hal. 104.
pdfMachine
Get yours now!
pemikirannya yaitu suatu kebijaksanaan ekonomi praktis: bagaimana meningkatkan
pertumbuhan ekonomi seraya menjamin kebebasan setiap pelaku ekonomi.127
Sedangkan sistem ekonomi “liberalisme modern” bertitik tolak dari kritik
terhadap liberalisme klasik Adam Smith dan gagasan mereka mengenai ekonomi
pasar karena terbukti bahwa hingga menjelang akhir abad ke-19 ekonomi pasar tidak
mampu mengatur pasar. Tesis Adam Smith yaitu invisible hand (“tangan-tangan tak
kelihatan” ternyata tidak menunjukkan kinerja yang cemerlang dan persaingan bebas
dalam pasar pun berlangsung secara tidak sempurna. Hal ini terjadi karena pelaku
ekonomi cenderung memanipulasi pasar, adalah masalah yang sejak dini
diperingatkan oleh Adam Smith. Dalam praktiknya ada tendensi terciptanya pasar
yang semakin besar bagi kelompok tertentu, dan sebaliknya semakin kecil bagi
kelompok lain, sehingga menimbulkan depresi ekonomi dan melahirkan kelompok
masyarakat kelas bawah yang miskin dan sengsara. Dengan kata lain, sistem ekonomi
klasik (laissez faire) memiliki dampak negatif yang relatif lebih banyak.128
Oleh sebab itu, sekelompok pemikir mulai mempertanyakan sistem ekonomi
liberalisme klasik yang dipandang lebih cenderung menekankan pengertian “bebas
127
Lihat Nathan Rosenberg, “Adam Smith and Laissez Faiere Revisited”, dalam Gerald P.
O’Driscoll, (ed), Adam Smith and Modern Political Economy. Bicentennial Essayas on “The Wealth
Nations”, (Iowa: Iowa State University Press, 1979), hal. 75. Bandingkan dengan Gregorio S. Miranda
yang mengemukakan: “Laissez faire may be defined as the doctrine which demand the minimum
interference by the government in economic and political affairs. Under the doctrine of laissez faire,
the ideal society is characterised by the competition of individuals armed with equal rights who freely
search fot their interest in the interaction of economic relataionships. From its beginnings, laisesz
faire is marked by an optimistic faith in the power of uncontrolled action to produce social good. As a
theory of exchange, laissez faire leads to such a stabilization of prices as results, in a given market, in
the maximum possible satisfaction to all those participating therein”. Gregorio S. Miranda,
International Trade, (Manila: Business House, 1979), hal. 12.
128
Robert L. Cord, Op.Cit, hal. 105.
pdfMachine
Get yours now!
dari” (freedom from) campur tangan negara atau pemerintah dalam urusan ekonomi.
Kecenderungan ini kemudian disebut sebagai “negative freedom” (kebebasan yang
bersifat negatif) karena penekanan terhadap “freedom from” tersebut justru
“memakan” kebebasan itu sendiri. Sebaliknya yang diperlukan adalah sistem
ekonomi yang menekankan freedom to (“bebas untuk”) dalam konteks peran negara
atau pemerintah di seluruh bidang perekonomian. Dalam perkembangannya
kemudian freedom to dikenal sebagai positive freedom (“kebebasan yang bersifat
positif”), yang mendorong pemerintah untuk secara serius dan riil memberikan
jaminan kebebasan hidup bagi semua lapisan masyarakat. Ideologi (positive freedom)
yang dicetuskan oleh Thomas Green pada tahun 1880-an ini selanjutnya dikenal
sebagai “liberalisme modern”. Jadi jelas bahwa penganut “liberalisme klasik”
mendesak pemerintah keluar dari pasar, sebaliknya “liberalisme modern”
memasukkan kembali pemerintah ke dalam pasar agar setiap orang mendapat
perlindungan dari sistem ekonomi liberalisme klasik yang adakalanya tidak adil itu.
Untuk melindungi hak-hak setiap orang dalam sistem ekonomi, liberalisme modern
mempromosikan ketentuan tentang upah dan jam kerja, hak berserikat dan
berorganisasi, asuransi pengangguran dan kesehatan, serta memberikan kesempatan
bagi semua orang untuk meningkatkan keterampilan bekerja melalui pendidikan.
Liberalisme semacam ini dikembangkan oleh Woodrow dan Franklin D. Roosevelt
di Amerika Serikat pada abad ke-20, dengan tujuan pokok untuk mencapai a free
society (“masyarakat yang bebas”).129

129
Ibid, hal. 106.
pdfMachine
Get yours now!
Franklin D. Roosevelt dan kolega-kolega New Deal-nya berpendapat bahwa
liberalisme sejati haruslah menjadi “liberalisme yang positif”. Artinya, jaminan
kebebasan yang diberikan oleh negara kepada rakyat untuk berbicara dan memeluk
agama masing-masing tidak akan memberikan arti yang positif apabila anggota
masyarakat itu sendiri tidak bisa: (i) menghidupi keluarganya; (ii) mendapatkan
pendidikan yang baik; dan (iii) mendapatkan jaminan kesehatan yang cukup
memadai.130 Mereka sependapat bahwa proteksi semacam itu harus diberikan dan
dijamin oleh negara sepenuhnya sehingga mengarah kepada welfare state (“negara
kesejahteraan”), sebagai suatu sistem di mana pemerintah menjamin prasyarat
kehidupan minimum warganya secara layak mencakup keadilan mendasar seperti
pendidikan, kesehatan, pekerjaan dan kesejahteraan sosial-ekonomi. Kendati standar
persyaratan minimum bagi setiap individu pada dasarnya tidak sama, akan tetapi
penganut liberalisme modern pada umumnya menerima premis bahwa negara harus
memiliki tanggung jawab sosial-ekonomi atas warga negaranya. Sebaliknya kaum
liberalis modern mengembangkan tradisi kebebasan individu dan pilihan bebas dalam
hal urusan non-ekonomi. Dengan kata lain, para penganut paham ini menjaga
intervensi atau campur tangan negara atau pemerintah di bidang moral, agama dan
intelektual harus seminimal mungkin. Untuk itu, pemerintah harus memisahkan
secara tegas fungsi gereja dan negara.131
130
Austin Ranney, Op.Cit., hal. 88.
131
pdfMachine
Get yours now!
Di Amerika Serikat, New Deal adalah program sosial-ekonomi yang diajukan
oleh Presiden Franklin D. Roosevelt yang bertujuan untuk membantu mengatasi
masalah pengangguran, menghidupkan kembali kegiatan usaha dan pertanian,
membantu mereka yang kehilangan ladang pertanian dan tempat tinggal, membenahi
perbankan nasional, serta memberi jaminan sosial dan menghapuskan praktik buruh
anak. Adapun gagasan mendasar New Deal sebagai berikut:132
a. pemerintah harus campur tangan lewat proses demokratik dalam
memecahkan masalah sosial-ekonomi;
b. pemerintah harus menopang dan memikul tanggung jawab dalam
membantu korban-korban tidak berdosa akibat depresi ekonomi;
c. sektor pertanian berhak diperlakukan sama dengan sektor industri;
d. para pekerja harus memiliki posisi tawar (bergaining position);
e. perekonomian harus membuka lapangan kerja seluas-luasnya dan
menjamin setiap orang memiliki standar hidup minimal;
f. semangat kerja sosial antar kelompok dapat dan harus menggantikan
falsafah kompetitif yang kejam;
g. kecenderungan sentrifugal individualisme yang berlebihan harus
diimbangi oleh pengertian yang lebih luas akan tanggung jawab individu
dan kelompok dalam memajukan kesejahteraan umum;
h. semua masalah tidak diselesaikan secara revolusi, melainkan secara
demokratis;
132
Lihat Didi Krisna, Kamus Politik Internasional, (Jakarta: Grasindo, 1993), hal. 110.
pdfMachine
Get yours now!
i. lembaga dan kebijakan-kebijakan pemerintah dapat dan harus
diperbaharui dan dipermodern untuk mengatasi berbagai macam
masalah yang mungkin muncul;
j. pelaksana pemerintahan harus memperhatikan penambahan kekuasaan
federal, penggunaan para tenaga ahli (profesional) secara lebih luas, dan
penyerahan kekuasaan legislatif yang ridak benar serta pengadilan sesat
kepada agen-agen pemerintah.
Aliran konservatisme pada dasarnya berurusan dengan upaya pelestarian nilai-nilai
dan institusi tradisional. Persoalan pelik yang mereka hadapi adalah berbagai perubahan
radikal yang didorong oleh kaum libelaral klasik pada abad ke-19. Penganut aliran
konservatisme berkeyakinan bahwa masyarakat harus tetap berjalan sebagaimana adanya.
Akan tetapi pemegang kekuasaan adalah kaum bangsawan, bukan kelompok-kelompok
bisnis yang baru muncul. Setiap majikan harus dapat menjamin kehidupan sosial para
buruh pabrik dan petani, serta kehidupan moral yang dituntun oleh nilai-nilai tradisi dan
agama. Hal ini didasari pemikiran bahwa masyarakat yang baik adalah masyarakat yang
hidup dengan tradisi kemasyarakatan dan keagamaan. Untuk itu setiap anggota masyarakat
harus dapat memahami posisi dan peran masing-masing dalam hierarki sosial, dengan
asumsi bahwa setiap individu telah memahami hak dan kewajiban masing-masing, serta
berhak untuk turut serta menikmati keuntungan yang diperoleh masyarakat.133
Di Amerika Serikat, gagasan yang dikemukakan Milton Friedman bahwa
pasar bebas masih tetap merupakan jalan terbaik dan kebenaran akan doktrin Adam
133
A. Effendy Choirie, Op.Cit., hal. 31.
pdfMachine
Get yours now!
Smith (“di manapun pemerintah melakukan campur tangan akan mengacaukan
banyak hal sehingga menimbulkan masalah”), tidak sedikit kaum konservatisme yang
meyakini dan mengikutinya. Lebih lanjut Milton Friedman mengemukakan bahwa
pilihan individual akan memberikan eksistensi moral yang lebih baik ketimbang
dipilihkan oleh pemerintah, dan bersama Friedrich von Hayek memiliki pandangan
yang sama bahwa pemerintah seharusnya mengatur usaha swasta seminimal mungkin
atau tidak sama sekali. Di bidang kegiatan ekonomi, pemerintah harus menegaskan
aturan-aturan dasar persaingan bebas dengan memperkuat kontrak dan melindungi
hak milik pribadi. Dalam hal ini, pemerintah tidak boleh membatasi keuntungan si
pemenang dan tidak boleh pula mengatasi kerugian pihak yang kalah. Menurut
pandangan kaum konservatif modern, pengusaha yang kreatif akan berkembang
seiring dengan tumbuhnya pasar serta munculnya produk-produk baru yang menarik
dan bisa mencetak uang. Harapan mereka adalah setiap pengusaha diperbolehkan
berusaha secara bebas sehingga bisnis lama dapat berkembang dan sekaligus
membangun bisnis baru yang pada gilirannya akan membuka dan menciptakan
lapangan kerja baru serta membawa kemakmuran bagi banyak orang. Sebaliknya jika
para pengusaha dihambat oleh berbagai ketentuan yang dibuat oleh pemerintah dan
dibebani pula dengan pajak yang tinggi akan mengakibatkan penurunan investasi dan
produksi secara drastis dan lapangan kerja semakin terbatas. Dengan demikian jelas
bahwa kaum konservatif modern tetap menghendaki agar pemerintah tidak
membebani pelaku usaha dengan berbagai macam peraturan yang memberatkan, dan
pdfMachine
Get yours now!
mereka mempertimbangkan intervensi pemerintah di bidang intelektual, moral dan
agama.134
Pandangan kaum sosialis tentang kebebasan dan persaingan berbeda dengan
aliran lainnya. Karena kebebasan dan persaingan tersebut sangat erat kaitannya
dengan struktur sosial secara keseluruhan, maka kebebasan dan persaingan dalam
suatu susunan masyarakat yang tidak adil akan mengukuhkan ketidakadilan itu
sendiri. Oleh sebab itu negara atau pemerintah tidak bisa tidak harus mengambil
peran tertentu secara lebih aktif agar pihak-pihak yang lemah dapat dilindungi dari
pihak-pihak yang kuat karena mereka memiliki kekuasaan. Secara moral dan politik,
campur tangan pemerintah di bidang ekonomi dapat dibenarkan dan bersifat mutlak
agar keadilan dan kesejahteraan bersama dapat diwujudkan bagi semua anggota
masyarakat.135
Aliran sosialis (sosialisme) adalah sistem ekonomi dan sekaligus sebagai
ideologi politik. Sebagai sistem ekonomi, sosialisme merupakan lawan dari sistem
ekonomi kapitalis. Secara sederhana sosialisme dapat dipahami sebagai suatu sistem
ekonomi dengan cara produksi, distribusi serta pertukaran barang dan jasa dimiliki
dan dioperasikan oleh publik. Menurut paham kaum sosialis, negara adalah suatu
organisasi yang paling representatif, sehingga konsepsi “dimiliki dan dioperasikan
oleh publik” artinya kuasa kepemilikan dan operasionalisasi berada di tangan
pemerintah atau negara. Sosialisme sebagai ideologi politik, dan dalam kaitannya
134
Ibid, hal. 32-33.
135
Ibid, hal. 27.
pdfMachine
Get yours now!
dengan kontrol di bidang ekonomi, penganut paham ini meyakini bahwa negara perlu
mengembangkan perencanaan ekonomi dan pengendalian pasar. Hal itu perlu
dilakukan untuk mencegah terjadinya eksploitasi sekelompok orang atas kelompok
lain, dan selain itu untuk menjamin berlangsungnya distribusi keadilan dan
kesejahteraan bagi setiap orang.136
Varian dari paham kaum sosialis relatif cukup banyak. Meskipun demikian
terdapat karakteristik khas yang mempertautkan masing-masing varian menjadi suatu
flatform dasar.137 Salah satunya yang paling utama adalah penghisapan ekonomi dan
ketidakadilan institusi dasar kapitalisme, yaitu hak milik pribadi (private property).
Hak milik pribadi berarti kepemilikan yang sah atas aset yang nyata maupun yang
tidak nyata oleh perorangan. Menurut pendukung sosialisme, satu-satunya cara untuk
melepaskan masyarakat dari penghisapan kapitalis adalah dengan merebut kembali
seluruh cara produksi, distribusi dan pertukaran agar bisa dimiliki kembali oleh
masyarakat dan dioperasikan pemerintah. Mereka berpendapat bahwa pemerintah
yang seharusnya mengambil-alih dengan cara membeli atau menyita. Pengendali
tertinggi ekonomi yaitu pemerintah yang seharusnya mendistribusikan barang-barang
136
Austin Ranney, Op.Cit., hal. 81.
137
Penjelasan tentang varian dari sosialisme sebagai ideologi politik antara lain dapat dilihat
dalam buku Cariton Rodec, et.al., Pengantar Ilmu Politik, diindonesiakan oleh Zulkifly Hamid,
(Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2000), khususnya Bab 7. Bandingkan juga dengan Ebenstein,
William dan Edwin Fogelman, Isme-isme Dewasa Ini, diindonesiakan oleh Alex Jemadu, cetakan
ketiga, (Jakarta: Penerbit Erlangga, 1994), khususnya Bagian Pertama. Selain itu lihat juga Robert L.
Cord, Op.Cit., hal. 107-120.
pdfMachine
Get yours now!
ekonomi kepada rakyat banyak sesuai dengan kebutuhan mereka sebagai manusia,
bukan karena produktivitas ekonomi mereka sendiri.138
Pengambilalihan alat-alat produksi oleh kaum sosialis dari tangan kapitalisme
dilakukan melalui revolusi. Untuk itu kelas pekerja harus bahu-membahu
mengorganisasikan gerakan berskala massif, dengan atau tanpa kekerasan, untuk
meruntuhkan kekuasaan politik rezim kaum kapitalis dan menguasai alat-alat
produksi yang ada seperti tanah, pabrik dan sebagainya. Namun dalam perkembangan
selanjutnya, revolusi sebagai metode perubahan struktur masyarakat yang
dipraktekkan kaum sosialis sebelumnya tidak lagi menjadi satu-satunya cara. Seperti
kaum revisionis berpandangan bahwa melalui perjuangan demokratis sebagai metode
perlawanan terhadap kaum kapitalis, maka kekuasaan dapat direbut melalui
pemilihan umum. Varian yang lain seperti komunisme (sosialisme ilmiah) meyakini
bahwa untuk merebut alat-alat produksi serta menghancurkan kaum kapitalis hanya
dengan revolusi kekerasan, dan pemerintahan diktator proletariat diperlukan untuk
mempertahankan kekuasaan. Sedangkan sosialisme demokratik melakukannya
dengan cara-cara yang demokratis dan damai. Kekuasaan yang diperoleh melalui
Pemilu dipergunakan untuk mengontrol pemerintahan demokratis, melakukan adopsi
secara damai dan penguatan kebijakan-kebijakan sosialis. Sosialisme ilmiah
(scientific sosialism) dikembangkan oleh Karl Marx-Friederich Engels dan Vladimir
138
pdfMachine
Get yours now!
Illich Ulyanov Lenin, sedangkan sosialisme demokratis dikembangkan oleh Eduard
Berstein, adalah seorang marxis revisionis dari Jerman.139
Untuk membandingkan asumsi-asumsi dasar dari keempat ideologi tersebut
dalam rangka pengaturan dan pengawasan negara di bidang ekonomi dan non-
ekonomi dapat lebih diperjelas dengan Tabel 4 berikut ini.140
Tabel 4. Asumsi Dasar Ideologi Kontrol Ekonomi dan Non Ekonomi
Kontrol Pemerintah
Ideologi
Bidang Ekonomi Bidang Non Ekonomi
Laissez Faire Pada dasarnya tidak Pada dasarnya tidak
diperlukan; atau intervensi diperlukan; atau intervensi
minimum minimum
Liberalisme Pada dasarnya diperlukan Pada dasarnya tidak
Modern (menjamin kehidupan diperlukan; atau intervensi
dasar) minimum
Konservatisme Pada dasarnya tidak Pada dasarnya diperlukan
Modern diperlukan; atau intervensi
minimum
Sosialisme Pada dasarnya diperlukan Pada dasarnya diperlukan
(sentralisasi)
Sumber: A. Effendy Choirie, Privatisasi Versus Neo-Sosialisme Indonesia, (Jakarta:
LP3ES, 2003), hal. 32.
Indonesia yang pada masa Orde Baru menerapkan Sistem Ekonomi Pancasila,
pada dasarnya mirip dengan sistem kapitalis yang dipratikkan oleh negara-negara
Barat di masa awal-awalnya, yaitu “kapitalisme primitif”, yang sudah sejak lama
ditinggalkan oleh negara-negara penganutnya sendiri. Dalam kapitalisme primitif
terjadi penghambatan mekanisme pasar yang disengaja sehingga berbagai dimensi
139
Ibid.
140
Lihat A. Effendy Choirie, Op.Cit, hal. 32.
pdfMachine
Get yours now!
institusi non-pasar menjadi hilang karena dinafikan dan disubordinasikan ke dalam
institusi pasar. Dengan kata lain, di dalam masyarakat Sistem Ekonomi Pancasila ini
tidak memberikan tempat yang cukup bagi kekayaan khasanah institusi non-pasar
yang sesungguhnya memiliki arti dan andil penting dalam menghidupkan dan
membangun institusi pasar itu sendiri. Para teknokrat dan penguasa Orde Baru yang
membidani lahirnya Sistem Ekonomi Pancasila ini memiliki kekuasaan yang begitu
besar dan kuat, sehingga rakyat dan lembaga perwakilannya sama sekali tidak
berdaya untuk mengontrol berbagai kebijakan ekonomi-politik yang digulirkan
pemerintah pada masa itu. Meskipun terlihat adanya pertumbuhan dengan bekerjanya
pasar secara efektif, namun “perburuan rente”, distorsi dan praktik monopoli begitu
marak terjadi untuk kepentingan segelintir orang. Praktik Korupsi, Kolusi dan
Nepotisme (KKN) yang terjadi antara pelaku usaha swasta dan teknokrat berwajah
liberal serta penguasa otoriter yang melahirkan sistem kapitalisme primitif itu
berdampak negatif, antara lain menimbulkan biaya sosial yang tinggi (beban berat)
bagi rakyat, dan dampak negatif tersebut secara inheren tidak dapat diperbaiki oleh
sistem itu sendiri. Fakta memang menunjukkan adanya pertumbuhan ekonomi yang
cukup signifikan, namun karena menghilangnya institusi-institusi non-pasar itu
membuat tingkat kesejahteraan dalam masyarakat menjadi tidak proporsional. Justru
sebaliknya yang terjadi adalah penindasan terhadap rakyat banyak oleh konglomerat
dan penguasa.141 Dengan kata lain, sistem ekonomi kapitalisme primitif yang
141
Didik J. Rachbini (1), Politik Ekonomi Baru, Menuju Demokrasi Ekonomi, (Jakarta: PT
Gramedia Widiasarana Indonesia & Bank Naskah Gramedia, 2001), hal. 1-3.
pdfMachine
Get yours now!
diterapkan semasa pemerintahan Orde Baru tersebut telah menciptakan suatu keadaan
perekonomian mencemaskan banyak orang di Indonesia, yaitu yang kaya bertambah
kaya dan yang miskin hidupnya semakin sengsara.
Dalam membangun dan mengembangkan suatu sistem ekonomi, setiap negara
dapat membangun dan mengembangkan sistem ekonominya sendiri berdasarkan ciri-
ciri dan norma-norma serta kaidah-kaidah hukum sosial yang berlaku secara universal
tanpa harus mencemaskan bayang-bayang dari keempat sistem ekonomi tersebut
di atas, dan sesungguhnya tidak ada satupun ketentuan yang mengharuskan setiap
negara menganut salah satu daripadanya.
Dalam hal menentukan sistem ekonomi yang akan dipilih, bukanlah berarti
memilih salah satu sistem ekonomi dimaksud. Ciri-ciri dasar kapitalisme, seperti
“institusi pasar”, adalah ciri-ciri universal dan merupakan realitas sosial yang terdapat
pada masyarakat manapun di berbagai belahan dunia, jauh sebelum kapitalisme itu
sendiri muncul dan didaulat sebagai sistem ekonomi yang paling baik menurut
penganutnya di Eropa Barat dan Amerika Utara. Mikhail Gorbachev menyatakan
bahwa “pasar bukan merupakan produk kapitalisme, melainkan temuan dari sejarah
peradaban umat manusia sejak lama”. Dengan demikian sistem ekonomi pasar yang
diterapkan di Indonesia tidak perlu dipersoalkan dan disamakan dengan sistem
kapitalisme karena sudah sejak lama aktivitas ekonomi sehari-hari di Indonesia
didasarkan pada mekanisme pasar. Sistem ekonomi yang sedang berlangsung
sekarang merupakan sistem yang relatif sesuai dengan perekonomian Indonesia,
pdfMachine
Get yours now!
namun unsur-unsur sosial yang lebih manusiawi dalam sistem ekonomi pasar tersebut
perlu dan segera harus dikembangkan.142
Dalam perekonomian modern yang sudah sedemikian kompleks sekarang ini,
campur tangan pemerintah terhadap kegiatan ekonomi merupakan sesuatu hal yang
mutlak. Tugas pemerintah atau para birokrat tidak lagi hanya mengurusi bidang sosial
dan politik, tetapi juga mengurusi masalah-masalah perekonomian. Sulit dibayangkan
bagaimana jadinya sistem dan mekanisme perekonomian modern tanpa adanya
peranan pemerintah. Banyak ahli ekonomi berpandangan sama bahwa negara atau
birokrasi adalah entitas kelembagaan yang paling dominan dan sangat berpengaruh
dalam kehidupan ekonomi suatu negara, karena ditangan negaralah tergenggam
kewenangan politik dan sumber-sumber daya ekonomi yang sangat besar. Campur
142
Didik J. Rachbini (2), Ekonomi Politik, Paradigma dan Teori Pilihan Publik, (Jakarta:
Ghalia Indonesia, 2002), hal. 26-31. Bandingkan. Menurut The Word Business Council for Sustainable
Development (WBCSD) in fox, et al (2002), definisi CSR atau tanggung jawab sosial perusahaan,
adalah komitmen bisnis untuk berkontribusi dalam pembangunan ekonomi berkelanjutan, bekerja
dengan para karyawan perusahaan, keluarga karyawan, dan masyarakat setempat (lokal) dalam rangka
meningkatkan kualitas kehidupan. Trinidad and Tobacco Bureau of Standard (TTBS) menyimpulkan
bahwa Corporate Social Responsibility (CSR) terkait dengan nilai dan standar yang dilakukan
berkenan dengan beroperasinya sebuah corporate (perusahaan), maka CSR diartikan sebagai
komitmen usaha untuk bertindak secara etis, beroperasi secara legal dan berkontribusi untuk
peningkatan ekonomi bersama, dengan peningkatan kualitas hidup dari karyawan dan keluarganya,
komunitas lokal dan masyarakat secara lebih luas (Sankat, Clement K 2002). Dalam prinsip
responsibility, penekanan yang signifikan diberikan kepada kepentingan stakeholder perusahaan.
Di sini perusahaan diharuskan memperhatikan kepentingan stakeholder perusahaan, menciptakan nilai
tambah (value added) dari produk dan jasa bagi stakeholder perusahaan, dan memelihara
kesinambungan nilai tambah yang diciptakannya. Sedangkan stakeholder perusahaan dapat
didefinisikan sebagai pihak-pihak yang berkepentingan terhadap eksistensi perusahaan, termasuk
di dalamnya adalah karyawan, konsumen, pemasok, masyarakat, Lingkungan sekitar, dan pemerintah
sebagai regulator. CSR sebagai sebuah gagasan, perusahaan tidak lagi dihadapkan pada tanggung
jawab yang berpijak pada single bottom line, yaitu nilai perusahaan (corporate value) yang
direfleksikan dalam kondisi keuangannya (finansial saja). Tapi tanggung jawab perusahaan harus
berpijak pada triple bottom lines, di sini bottom lines lainnya selain finansial juga adalah sosial dan
lingkungan. Karena kondisi keuangan saja tidak cukup menjamin nilai perusahaan tumbuh secara
berkelanjutan (sustainable). Keberlanjutan perusahaan hanya akan terjamin apabila perusahaan
memperhatikan dimensi sosial dan lingkungan hidup. Lihat Abdul Rasyid Idris, “Corporate Social
Responsibility Sebagai Sebuah Gagasan”, Fajar Online, 26 April 2008.
pdfMachine
Get yours now!
tangan negara atau pemerintah ini semakin dirasakan urgen bila sudah menyangkut
keadilan. Untuk itu pemerintah diminta bertindak tegas dan bijaksana dalam membuat
peraturan yang pada akhirnya untuk melindungi masyarakat banyak. Dengan kata
lain, dunia bisnis tidak pernah bebas dari rambu-rambu aturan hukum. Namun perlu
dicatat bahwa dunia bisnis tidak bisa diikat atau dibelenggu dengan peraturan
perundang-undangan yang rumit karena pada gilirannya akan mematikan kegiatan
bisnis itu sendiri.143
Ketika pemerintah menerapkan suatu kebijakan dan kebijakan tersebut tidak
berjalan efektif di dalam masyarakat, seringkali pemerintah menuduh masyarakat
telah melakukan kesalahan karena masyarakat tidak dapat mengikuti dan tidak
memberikan respon yang positif terhadap kebijakan tersebut. Tuduhan pemerintah
seperti ini bisa terjadi karena dua hal mendasar: (i) pemerintah melihat kebijakannya
tersebut hanya dari sudut pandangnya sendiri; dan (ii) pemerintah belum sepenuhnya
mengakomodir keinginan dan kepentingan individu, berbagai kelompok dan
organisasi sosial dalam masyarakat yang lebih luas.144
143
Lihat Didik J. Rachbini (2), Op.Cit., hal. 113-127.
144
Ilmu ekonomi-politik dalam dua dekade terakhir ini menunjukkan perkembangan yang
cukup signifikan setelah lahirnya perspektif teori dengan aktor individual, yang rasional. Setiap
individu selalu berusaha untuk mencapai kepentingan Rational Choise atau Public Choise (Pilihan
Publik) yang berupaya menjembatani ilmu ekonomi-kepentingannya fenomene-fenomena dan
kelembagaan non-pasar di luar bidang ekonomi seperti bidang sosial, politik dan budaya. Melalui teori
ini berusaha dipahami realitas politik dan bentuk-bentuk sikap sosial lainnya dalam kerangka analisis,
yang dianalogikan pada (interest), sehingga paradigma baru ini boleh dikatakan lebih bersifat “liberal-
individual”, akan tetapi tidak dapat berkembang tanpa memperhatikan realitas sosial yang menjadi
basisnya. Dengan cara pandang seperti ini, institusi sosial dan politik dapat dijelaskan dengan
paradigma yang relatif sama sehingga satu sama lain saling memperkuat, tidak saling bertentangan dan
juga tidak saling melemahkan. Dalam perspektif Public Choise, masyarakat adalah bagian interaktif
dari kekuasaan, sebagai bagian dari keseimbangan sistem dan institusi politik. Dengan demikian teori
Public Choise ini dapat menjelaskan fenomena kekuasaan (politik) dalam konteks “pertukaran”, bukan
pdfMachine
Get yours now!
Suatu hal yang ingin dicapai dalam pembangunan ekonomi adalah tersedianya
lembaga ekonomi yang efisien, seperti perusahaan negara (BUMN). Lembaga
ekonomi yang efisien dalam suatu sistem ekonomi biasanya direfleksikan dalam
bentuk mekanisme pasar yang efisien pula. Mekanisme pasar yang efisien inilah yang
akan mewujudkan dirinya dalam bentuk sistem ekonomi yang efisien. Untuk
mewujudkan pasar yang efisien diperlukan penataan atau pengaturan agar lembaga
ekonomi bisa menjadi lebih efisien, efektif dan transparan.145 Kondisi perekonomian
yang efisien akan tercapai apabila terciptanya situasi “no person can be made better-
off without making someone worse-off”.146 Inilah yang disebut dengan adil (justice),
yang bukan saja merupakan sasaran utama dari bidang politik, tetapi juga merupakan
tujuan hukum, sebagaimana tertera dalam putusan hakim di Indonesia: “Demi
Keadilan Berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa”.147 Dengan pendekatan “justice
centered” dalam ekonomi-politik, negara memainkan peranan penting untuk
menegakkan keadilan,148 terlebih-lebih di bidang ekonomi.
pemaksaan atau pemanfaatan kekuasaan itu sendiri. Hubungan pemerintah dan rakyatnya bersifat
rasional. Keduanya saling memerlukan dan bertukar satu sama lain yang diwujudkan dalam bentuk
konstitusi untuk menjaga keseimbangan dan keselarasan para pihak terkait. Ibid. hal. 12 dan 35.
145
Sjahrir, Formasi Makro-Mikro Ekonomi Indonesia, (Jakarta: UI Press, 1995), hal. 207.
146
Didik J. Rachbini (3), Ekonomi di Era Transisi Demokrasi, (Jakarta: Ghalia, 2002), hal. 4.
147
Lihat Undang-Undang No. 14 Tahun 1970 tentang Pokok-pokok Kekuasaan Kehakiman.
148
James A. Caporaso, Theorities of Political Economy, (Cambridge: Cambridge University
Press, 1992), hal. 221. Bandingkan dengan Adam Smith yang mengemukakan bahwa ekonomi-politik
memiliki dua tujuan yang berbeda: (i) menciptakan suatu sumber pendapatan atau swasembada bagi
masyarakat atau membantu mereka dalam mencari pendapatan dan mengupayakan swasembada; dan
(ii) menyediakan sejumlah daya bagi negara atau pemerintah agar mampu menjalankan berbagai tugas
atau fungsinya dengan baik. Ilmu ekonomi-politik berusaha untuk merumuskan bagaimana
memakmurkan rakyat dan pemerintah sekaligus. Lihat Jan-Erik Lane and Svante Ersson, Ekonomi
Politik Koparatif (Comparative Political Economy), diindonesiakan oleh Haris Munandar, (Jakarta: PT
Raja Grafindo Persada, 1990), hal. xi. Sedangkan segi hubungan kausal atau yang bersifat
deterministik antara politik dan ekonomi terbagi dua: (i) kebijakan umum atau politisisme yang
pdfMachine
Get yours now!
Pada dasarnya kebijakan ekonomi merupakan keputusan politik karena
kebijakan ekonomi mempengaruhi distribusi kekayaan dan pendapatan dalam
masyarakat. Golongan yang memerintah akan menentukan kebijakan ekonomi dan
akan mengambil keputusan dari berbagai alternatif yang tersedia dalam pemecahan
masalah-masalah ekonomi. Oleh karena itu, siapa yang memerintah sangatlah
menentukan pilahan kebijakan ekonomi, sedangkan penentuan siapa yang
memerintah merupakan produk politik.149
Menurut Didik J. Rachbini, bahwa inti dari disain besar suatu kebijakan
ekonomi bermuara kepada dua pilar yaitu bobot institusi negara dan bobot institusi
pasar. Kesalahan dalam meramu keduanya akan menimbulkan kerancuan atau bahkan
kesalahan dalam disain besar sistem ekonomi-politik. Misalnya, jika sistem ekonomi
terlalu liberal dengan menyerahkan segalanya kepada mekanisme pasar dan hukum
persaingan, maka tujuan untuk mensejahterakan rakyat banyak tidak akan pernah
terwujud selamanya.150
Keberadaan perusahaan negara sebagai salah satu pelaku ekonomi
di Indonesia sangat terkait erat dengan pergumulan kepentingan di bidang politik dan
ekonomi. Kepentingan partai-partai politik, pemerintah dan para pengusaha dalam
perekonomian nasional mempunyai pengaruh yang cukup signifikan terhadap
melihat bahwa politik akan menentukan ekonomi; sebaliknya (ii) ekonomisme yang liberal maupun
marxis melihat bahwa ekonomi akan menentukan politik. Ramlan Surbakti, Memahami Ilmu Politik,
(Jakarta: Gramedia Widyasarana, 1991), 206. Dengan kata lain, faktor-faktor ekonomi dapat
mempengaruhi atau membentuk politik dan demikian pula sebaliknya. Lihat “Harvard Center for Basic
Researh in the Social Science”, http:///www.cbrs.hardvard.edu/ppe.htm.
149
Ramlan Surbakti, Memahami Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Widyasarana, 1991), hal.
205-210.
150
Lihat Forum Keadilan No. 24 (Tahun VII, 8 Maret 1999), hal. 64.
pdfMachine
Get yours now!
kebijakan ekonomi yang akan diambil. Hal ini tercermin misalnya dalam hal
penetapan kebijakan ekonomi makro yang di dalamnya termasuk kebijakan di bidang
pengelolaan dan pengembangan BUMN.151 Hubungan antara penguasa dan pelaku
ekonomi di Indonesia mengikuti pola patron-client, di mana pelaku ekonomi yang
dipandang berhasil adalah mereka yang memiliki hubungan yang bersifat pribadi
dengan pembuat keputusan. Oleh sebab itulah kebijakan pemerintah yang muncul
biasanya adalah kebijakan yang memberikan keuntungan bagi kedua belah pihak.152
151
Hubungan yang tidak normal antara pelaku ekonomi dengan kalangan pimpinan politik
dan birokrasi di negara-negara berkembang mempunyai efek yang lebih merusak terhadap masyarakat
jika dibandingkan dengan gejala yang sama di negara-negara Barat. Hal itu memungkinkan terjadi
karena sebagian besar modal pembangunan di negara-negara berkembang disalurkan melalui pimpinan
dan birokrasi negara tersebut. Di negara-negara Barat praktik korupsi menimbulkan kemarahan yang
meluas di dalam masyarakat, yang timbul dari waktu ke waktu, yang dipelopori oleh kelas menengah
yang cukup menonjol dan senantiasa muncul sebagai kekuatan reformis yang tegar, sedangkan
fenomena seperti ini tidak tampak pada negara-negara berkembang. Meskipun praktik korupsi
dilakukan baik di negara-negara maju maupun negera-negara berkembang, namun konteks
sosiologisnya berbeda. Khusus Indonesia, meskipun sudah memasuki era reformasi, akan tetapi praktik
korupsi dan kejahatan serius lainnya masih tampak begitu kental. Syed Husein Alatas, Intelektual
Masyarakat Berkembang, (Jakarta: LP3ES, 1995), hal. 7-9. Dalam hubungan ini lihat juga Robin
Hodes, et.al., Global Corruption Report 2003, (London: Transparency International, 2003), hal. 254-
265, yang menempatkan Indonesia pada peringkat 96 dari 102 negara terkorup berdasarkan “2002
Corruption Perceptions Indeks”.
152
Pembahasan yang lebih mendalam mengenai pola hubungan patront-client atau sekarang
lebih dikenal dengan istilah KKN (Korupsi, Kolusi dan Nepotisme) dapat dibaca dalam buku yang
ditulis oleh Kimberly Ann Elliot (ed), Korupsi dan Ekonomi Dunia, Pengantar dan Penerjemah A.
Rahman Zaimuddin, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1998), hal. ix. Dalam Kata Pengantar
dilukiskan bahwa selama lebih dari 30 tahun Soeharto berkuasa telah terjadi KKN. Pada mulanya hal
itu tidak begitu meresahkan karena perekonomian Indonesia saat itu ditopang oleh hasil penjualan
minyak bumi yang cukup menguntungkan. Meskipun telah ada kasus-kasus korupsi yang melibatkan
nama-nama orang terkenal seperti Ibnu Sutowo, Haji Taher dan lain-lain, akan tetapi semua itu hilang
ditelan sejarah terutama karena Orde Baru berhasil membuktikan keberhasilannya dalam
pembangunan ekonomi, sekalipun untuk itu perlu dikorbankan kehidupan politik, demokrasi dan hak
asasi manusia. Pendekatan stabilitas politik yang selalu dikedepankan dengan argumentasi bahwa
pembangunan ekonomi yang berkesinambungan tidak akan tercapai tanpa stabilitas politik, pada
akhirnya diketahui sebagai selubung untuk menyembunyikan serangkaian tindakan yang tidak terpuji
seperti kerakusan akan harta kekayaan, kelicikan dan manipulasi terhadap segala-galanya, bahkan
terhadap apa yang di dalam kehidupan manusia dianggap sangat suci dan sakral. Lihat juga Scott,
“Patron-Client Politics and Political Change in Southeast Asia”, American Political Service Review,
vol. 58 (1999), hal. 23.
pdfMachine
Get yours now!
Pola hubungan patront-client ini sekaligus menunjukkan bahwa dalam
menentukan kebijakan ekonomi bukanlah kepentingan negara-bangsa yang paling
dominan. Dengan kata lain, keadaan ini menunjukkan bahwa hukum memang
berusaha menjadikan kekuasaan itu menjadi “jinak”, namun dalam konteks tertentu
kekuasaan itu mampu menjadikan hukum itu justru sangat “liar”. Fenomena ini
merupakan bagian dari proses dialektika kehidupan sosial-ekonomi yang sudah
berlangsung cukup lama, dan tampaknya sulit diprediksi kapan bisa berakhir.153
Semasa pemerintahan demokrasi perlementer (1950-1957), pemerintahan
demokrasi terpimpin (1959-1965) dan pemerintahan Orde Baru (1965-1998), para
pemburu rente (rent-seekers) telah muncul dan terus berkembang.154 Adanya
kecenderungan pemerintah untuk bersikap longgar dalam menangani aktor-aktor
ekonomi besar dan praktek oligopoli tampak jelas dalam berbagai kebijakannya
153
Yunus Husein, Rahasia Bank: Privasi Versus Kepentingan Umum, (Jakarta: Program
Pascasarjana Fakultas Hukum Uiniversitas Indonesia, 2003), hal. 72-73. Kelompok kepentingan lain
yang juga turut mempengaruhi kebijakan ekonomi suatu negara adalah pihak-pihak yang memiliki
pengaruh dan penguasaan atas aset-aset spesifik. Apabila suatu kelompok perusahaan memiliki aset
khusus dan terkonsentrasi, maka kemungkinannya untuk mempengaruhi arah kebijakan semakin besar.
Jeffrey Freiden, Debt, Development, Democracy-Modern Political Economy and Latin America, 1965-
1985, (New Jersey: Princenton Unversity Press, 1991). Kelompok kepentingan seperti ini disebut juga
rent seekers yang mendasari bisnisnya berdasarkan hubungan yang bersifat pribadi dengan penguasa
negara. Lihat juga Didik J. Rachbini (3), Op.Cit., hal. 118-120; dan lihat juga Rizal Mallaraneng,
Mendobrak Sentralisme Ekonomi Indonesia, (Jakarta: Kepustakaan Populer Gramedia, 2002), hal. 3.
154
Ibid, hal. xxii. Praktek yang terjadi di masa pemerintahan Orde Baru masih terus berlanjut.
Pada pemerintahan BJ Habibie terlalu pendek untuk mendeskripsikan perjalanan ekonomi suatu
negara, namun ada upaya untuk mendesain ulang struktur ekonomi yang berbasis konglomerasi
menjadi ekonomi kerakyatan dengan landasan peraturan perundang-undangan yang diterapkan secara
tergesa-gesa sehingga praktik dan implementasi kebijakannya tidak sempat dilaksanakan. Sedangkan
pada masa pemerintahan Abdurrahman Wahid, keberadaan pengusaha yang dekat dengan Presiden
terlihat pada Dewan Pengembangan Usaha Nasional (DPUN) yang dibentuk oleh Presiden. DPUN ini
berpotensi menjadi kroni baru yang posisinya akan menjadi bias dan merusak tatanan fungsi
kepresidenan dan pemerintahan dalam mengeluarkan kebijakan ekonomi. Pola ini akan mengulangi
sistem lama seperti “Pengusaha Banteng” di sekitar Presiden Soekarno dan “Pengusaha Kroni”
di sekitar Presiden Soeharto. Lihat Didik J. Rachbini (3), Op.Cit., hal. 26-27.
pdfMachine
Get yours now!
seperti deregulasi moneter dan pemberian subsidi bagi eksportir. Arena ekonomi-
politik masih tetap diwarnai oleh ideologi merkantilis dengan struktur primordial
yang memelihara para pemburu rente. Dalam pada itu, masih banyak aktor baik
di dalam maupun di luar pemerintahan yang tetap bersikukuh pada konsep sentralistik
dan menolak pelanggaran kendali pemerintah pusat. Selain itu, banyak pula pihak
yang karena kepentingannya mereka menginginkan tetap dipertahankannya sistem
patrimonial dalam pendistribusian kapital dan kemudahan lain dari pemerintah
kepada pihak-pihak tertentu seperti mekanisme yang selama ini menunjang
kekuasaan pejabat negara dengan mengorbankan efisiensi proses produksi, sehingga
menghasilkan sistem perekonomian yang tidak solid.155 Dari hubungan penguasa dan
pengusaha ini tampak jelas bahwa peranan negara atau penguasa diletakkan pada
pusat dinamika perekonomian nasional, sementara peranan rakyat berada di pinggir.
Dinamika ekonomi dan mekanisme pasar menjadi tidak independen, tetapi melekat
pada dinding pemerintahan, bahkan terintegrasi ke dalam rumah-rumah kekuasaan.
Hubungan patron-klien antara penguasa dan pengusaha akan menimbulkan
konsekuensi seperti korupsi, rasialisme dan ketimpangan sosial-budaya, yang pada
saatnya akan menciptakan instabilitas politik156, seperti situasi politik sebelum
mundurnya Presiden Soeharto tanggal 21 Mei 1998. Di Indonesia, praktik korupsi
sudah sangat membahayakan perekonomian nasional. Biaya yang paling mahal yang
ditimbulkan praktik korupsi adalah distorsi yang diciptakan oleh pejabat untuk
155
Mochtar Mas`oed, Politik, Birokrasi dan Pembangunan, cetakan kesatu, (Yogyakarta:
Penerbit Pelajar, 1994), hal. 61-62.
156
Ibid, hal. 15-17.
pdfMachine
Get yours now!
mendapatkan pembayaran. Akibatnya seringkali sistem yang adil dan objektif tidak
berjalan dengan baik. Selain itu praktik korupsi juga menghambat investasi157 dan
pertumbuhan ekonomi.158
D. Sistem Ekonomi yang Berkeadilan (Demokrasi Ekonomi)
Pergulatan pemikiran di seputar topik “negara, pasar dan keadilan sosial”,
baik yang bersifat akademik maupun populer merupakan wacana publik yang masih
tetap aktual dibicarakan sampai saat ini. Keyakinan kaum Neo-Liberalis bahwa
perdagangan bebas yang disertai dengan pengurangan campur tangan negara
seminimum mungkin akan mendatangkan kemakmuran dan demokrasi, namun dalam
konteks Indonesia justru memunculkan persoalan. Sebab perubahan sistem politik
yang tidak mengarah pada demokrasi merupakan prakondisi yang melahirkan reaksi
penolakan terhadap sistem perdagangan bebas. Dapat diasumsikan bahwa masyarakat
yang dapat menerima perdagangan bebas adalah masyarakat yang liberal, transparan
dan demokratis. Jika suatu negara memiliki sistem politik yang otoriter, seperti pada
era Orde Baru di bawah kepemimpinan Soeharto, maka konsep perdagangan bebas
157
Tanri Abeng menyebutkan bahwa berdasarkan hasil penelitian Paul Krugman diketahui
pertumbuhan ekonomi Indonesia yang begitu pesat sebelum krisis disebabkan oleh dorongan
pertumbuhan investasi, bukan karena efisiensi dan inovasi. Tanri Abeng, “Kelemahan Fundamental
Makro Ekonomi Indonesia”, 1999, dalam Sofyan A. Djalil, Good Corporate Governance, (Jakarta:
tanpa penerbit, 2002), hal.1.
158
Lihat Paolo Mauro, “Dampak Korupsi pada Pertumbuhan Investasi dan Belanja
Pemerintah: Sebuah Analisis Lintas Negara” dalam Kimberley and Elliot, Korupsi dan Ekonomi
Dunia, diindonesiakan oleh A. Rahman Zainuddin, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1999), hal. 134-
136. Dapat ditambahkan bahwa menurut laporan Bank Dunia, diperkirakan sekitar 20% dana-dana
proyek Bank Dunia telah masuk ke kantong pejabat-pejabat Indonesia. Lihat Forum Keadilan No. 11
(Tahun VII, 7 Sepember 1998), hal. 67.
pdfMachine
Get yours now!
yang digagas oleh negara-negara maju apabila diterapkan hanya akan menguntungkan
kelas “borjuis semu” dan kita terseret semakin menjauh dari cita-cita keadilan
ekonomi. Demikian juga halnya dengan industrialisasi, tanpa ditopang oleh sistem
politik yang demokratis juga hanya akan menguntungkan pemilik modal besar yang
melakukan kolusi dengan oknum-oknum pejabat negara.159
Muhammad Hatta yang merumuskan Pasal 33 UUD 1945 terlahir dalam
situasi dan kondisi bangsa yang sedang berjuang meraih kemerdekaan, bukan hadir
di tengah kebebasan mimbar akademik seperti sekarang ini. Pasal 33 UUD 1945 yang
merupakan garis besar perekonomian nasional itu memuat keinginan yang kuat untuk
merombak struktur perekonomian masyarakat Indonesia, dari sistem ekonomi
kolonial yang menindas rakyat menjadi sistem ekonomi nasional yang
mensejahterakan rakyat; dari sistem ekonomi yang sangat subordinatif menuju
perekonomian yang berlandaskan asas-asas demokrasi (demokrasi ekonomi). Cita-
cita untuk dapat merombak struktur ekonomi nasional tersebut dimaknai oleh
Muhammad Hatta sebagai kehendak mewujudkan sistem sosialisme Indonesia
dengan sistem ekonomi yang menekankan kebersamaan dan kekeluargaan, namun
tetap memberi tempat bagi artikulasi individualitas, karena keinsyafan akan harga
159
Heru Nugroho, Negara, Pasar, dan Keadilan Sosial, (Jakarta: Pustaka Pelajar, 2001), hal.
vi. Bandingkan. Musi Umar mengatakan bahwa keberhasilan suatu negara melaksanakan demokrasi
ekonomi akan membuktikan keberhasilannya dalam mengelola bangsa. Demokrasi di bidang politik,
tanpa diikuti demokrasi ekonomi, hanya akan melahirkan kesenjangan di antara rakyat. Itu sebabnya,
dibutuhkan visi yang kuat untuk melaksanakan demokrasi ekonomi jika tidak ingin melihat bangsa ini
hancur. Penyebab kegagalan demokrasi ekonomi di Indonesia ada lima hal: (1) salah memilih konsep
pembangunan yang hanya peduli pada pertumbuhan; (2) pembangunan tanpa ideologi pembebasan;
(3) pemimpin yang tidak punya keberanian moral untuk berpihak pada perbadayaan kaum pribumi;
(4) ekonomi yang pro pasar bebas; dan (5) kualitas sumber daya manusia yang rendah. Lihat “Perlu
Visi Kuat untuk Bangun Demokrasi Ekonomi”, Harian Kompas, 14 April 2007.
pdfMachine
Get yours now!
diri. Dalam hal ini, Muhammad Hatta menolak ekonomi pasar yang bertumpu pada
persaingan bebas (survival of the fittest), namun pada saat yang sama juga menampik
etatisme negara. Idealnya politik pemerintahan dan politik ekonomi nasional yang
bermuara pada demokrasi politik dan ekonomi dirumuskan sebagai berikut:160
“Pendeknya cara mengatur pemerintahan negeri, cara menyusun

perekonomian rakyat, semuanya harus diputuskan oleh rakyat dengan
mufakat. Pendek kata rakyat itu daulat alias raja atas dirinya. Tidak lagi
orang seorang atau sekumpulan orang pandai atau segolongan kecil saja
yang memutuskan nasib rakyat dan bangsa, melainkan rakyat sendiri.
Inilah arti kehidupan rakyat! Inilah suatu dasar demokrasi atau
kerakyatan yang seluas-luasnya. Tidak saja dalam hal politik, melainkan
juga dalam hal ekonomi dan sosial ada demokrasi; keputusan dengan
mufakat rakyat yang banyak”.
Dalam Daulat Rakyat yang ditulisnya pada tahun 1933, Bung Hatta
menyampaikan pemikirannya tentang bagaimana mengelola perekonomian rakyat
Indonesia dalam negara Indonesia merdeka sebagai berikut161:
“Suatu soal yang tidak boleh luput dari perhatian kita di waktu sekarang
ialah keadaan ekonomi rakyat kita. Bahwa penghidupan rakyat
bertambah lama bertambah sempit, hingga penghasilan bertambah lama
bertambah turun, pengangguran bertambah lama bertambah banyak dan
gaji atau upah bertambah lama bertambah turun…Keadaan ini hanya
dapat diperbaiki berangsur-angsur dangan memberi susunan kepada
produksi dan konsumsi rakyat, pendeknya dengan mengadakan koperasi
produksi dan koperasi konsumsi dan dibantu dengan koperasi
kredit…Yang sanggup mengobati adalah rakyat sendiri. Dan pokok
segala usaha adalah kemauan tetap. Kemauan itulah yang harus kita
bangkitkan. Ini dasarnya ‘self-help’ yang senantiasa menjadi buah bibir
kita”.
160
Sri-Edi Swasono, “Pengantar” dalam Sri Edi Swasono dan Fauzie Ridjal (ed), Muhammad
Hatta: Demokrasi Kita, Bebas Aktif. Ekonomi Masa Depan, (Jakarta: UI Press, 1992), hal. xviii.
161
Lembaga Pengkajian Ekonomi Pancasila, “Ekonomi Pancasila”, (Jakarta: LPEP, 1982),
hal. 49.
pdfMachine
Get yours now!
Sedangkan pandangannya mengenai persoalan politik perekonomian negara
yang akan disusun dalam negara Indonesia merdeka disampaikan dalam sidang
Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan. Pada sidang ini beliau
mengatakan bahwa dalam hal politik perekonomian negara, ekonomi hendaklah
disusun atas dasar koperasi dan asas kekeluargaan. Oleh karena Indonesia memiliki
kekayaan alam dan bahan mentah yang melimpah ruah, maka pemerintah harus
menjaga dan memelihara kekayaan tersebut dengan jalan menguasainya dengan
maksud mempergunakannya “untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Oleh
sebab itu “cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai
hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara”. Selain itu, pemerintah harus
melibatkan diri secara langsung dalam mengusahakan “produksi yang besar-besar
yang menguasai hajat hidup orang banyak”.162 Dan ketika berpidato di Bukit Tinggi
pada tahun 1932, Bung Hatta ada mengemukakan ciri-ciri dari sistem perekonomian
162
Lihat Dilear Noer, Muhammad Hatta: Biografi Politik, (Jakarta: LP3ES, 1990), hal. 227-
228. Sehubungan dengan politik ekonomi Indonesia, Bung Hatta membedakan pengertian antara
“politik perekonomian jangka panjang” dan “politik perekonomian jangka pendek”. Menurut Hatta:”…
Politik perekonomian berjangka panjang meliputi segala usaha dan rencana untuk menyelenggarakan
berangsur-angsur ekonomi Indonesia yang berdasarkan koperasi… Di sebelah menunggu tercapainya
hasil politik perekonomian berjangka panjang ini, perlu ada politik perekonomian jangka pendek, yang
realisasinya bersandar kepada bukti-bukti yang nyata…”. Lihat Mubyarto dan Revrisond Baswir,
Pelaku dan Politik Ekonomi Indonesia, (Yogyakarta: Liberty, 1989), hal. 33. Menurut Ace
Partadiredja, “cabang-cabang produksi yang penting bagi negara” adalah semua kegiatan produksi
barang dan jasa yang ‘sine qua non’ untuk menjalankan roda pemerintahan yang apabila tidak ada
membuat pemerintahan menjadi macet atau paling tidak terhambat. Sedangkan “cabang produksi yang
menguasai hajat hidup orang banyak” adalah semua cabang produksi barang dan jasa yang hasilnya
dipakai oleh semua orang, atau hampir semua orang. Jadi termasuk sandang, pangan, perumahan,
pendidikan, kesehatan dan pemberian kesempatan kerja, kurang lebih sama dengan konsep ‘basic
need’ yang ditawarkan oleh organisasi buruh sedunia (ILO). Namun dari waktu ke waktu selalu terjadi
pergeseran suatu barang dari yang tidak menguasai hajat hidup orang kemudian menjadi menguasai
hajat hidup orang banyak. Misalnya dahulu “radio pernah menjadi barang mewah yang tidak
menguasai hajat hidup orang banyak, tetapi sekarang semua keluarga, termasuk yang miskin sekalipun
memerlukannya” sebagai sumber informasi dan hiburan. Ibid, hal. 74-76.
pdfMachine
Get yours now!
yang bersifat sosialis. Dalam hubungan ini, Bung Hatta mengemukakan bahwa
sosialisme Indonesia timbul karena tiga faktor, yaitu163:
“Pertama, sosialisme Indonesia timbul karena suruhan agama. Karena

adanya etik agama yang menghendaki adanya rasa persaudaraan dan
tolong menolong antara sesama manusia dalam pergaulan hidup, orang
terdorong ke sosialisme…Jadi sosialisme Indonesia muncul dari nilai-
nilai agama, terlepas dari marxisme…Yang ada hanyalah perjumpaan
cita-cita sosial-demokrat Barat dengan sosilisme-religius (Islam),
di mana marxisme sebagai pandangan hidup materialisme tetap ditolak.
Kedua, sosilisme Indonesia merupakan ekspresi daripada jiwa berontak
bangsa Indonesia yang memperoleh perlakuan yang sangat tidak adil
dari si penjajah.
Ketiga, para pemimpin Indonesia yang tidak dapat menerima marxisme
sebagai pandangan yang berdasarkan materialisme, mencari sumber-
sumber sosialisme dalam masyarakat sendiri…dasar-dasar bagi
sosialisme Indonesia terdapat pada masyarakat desa yang kecil, yang
bercorak kolektif, yang banyak sedikitnya masih bertahan sampai
sekarang…”
Sebagian dari hasil pemikiran Bung Hatta tersebut kemudian tercermin dalam
Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945. Adapun maksud dan tujuan dari dibentuknya
Pasal 33 tersebut terdapat pada penjelasannya sebagai berikut:
“Dalam Pasal 33 tercantum dasar ekonomi, produksi dikerjakan oleh

semua, untuk semua di bawah pimpinan atau pemilikan anggota-anggota
masyarakat. Kemakmuran masyarakatlah yang diutamakan bukan
kemakmuran orang seorang. Sebab itu perekonomian disusun sebagai
usaha bersama berdasar atas usaha kekeluargaan. Bangun perusahaan
yang sesuai dengan itu ialah koperasi.
Perekonomian berdasar atas demokrasi ekonomi, kemakmuran segala
orang. Sebab itu cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan
menguasai hajat hidup orang banyak harus dikuasai oleh negara kalau
tidak, tampuk produksi jatuh ke tangan orang seorang yang berkuasa
dan rakyat yang banyak ditindasnya.
163
Abdul Madjid dan Sri-Edi Swasono (ed), Wawasan Ekonomi Pancasila, (Jakarta, 1988),
hal. 6.
pdfMachine
Get yours now!
Hanya perusahaan yang tidak menguasai hajat hidup orang banyak
boleh di tangan orang seorang.
Bumi dan air dan kekayaan alam terkandung dalam bumi adalah pokok-
pokok kemakmuran rakyat. Sebab itu harus dikuasai oleh negara dan
dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.”164
Meskipun dalam penjelasan Pasal 33 UUD 1945 dinyatakan bahwa bentuk
perusahaan yang sesuai dengan “asas kekeluargaan” adalah koperasi, akan tetapi
pengertian “asas kekeluargaan” itu sendiri tidak dijelaskan apa maksudnya sehingga
hal ini kemudian telah menimbulkan aneka ragam penafsiran dari berbagai kalangan
anggota masyarakat dan pejabat pemerintah.
Dalam tulisannya yang berjudul “Cita-cita Koperasi dalam Pasal 33 UUD
1945”, Bung Hatta mengatakan bahwa pengertian asas kekeluargaan dalam Pasal 33
tersebut adalah koperasi. Asas kekeluargaan adalah suatu istilah yang diterapkan
di Taman Siswa, untuk menunjukkan bagaimana guru dan murid-murid yang tinggal
padanya hidup sebagai suatu keluarga. Begitu pulalah hendaknya corak koperasi
di Indonesia, di mana hubungan antara anggota-anggota koperasi satu sama lain harus
mencerminkan orang-orang yang bersaudara yang merupakan satu keluarga.165
Keinginan Bung Hatta agar koperasi berperan dalam sistem perekonomian nasional
berdasarkan pemikiran bahwa prinsip-prinsip koperasi sesuai dengan nilai-nilai
budaya bangsa Indonesia. Dalam koperasi, hubungan antara anggota koperasi satu
sama lain harus mencerminkan orang-orang bersaudara (sekeluarga). Rasa solidaritas
dipupuk dan diperkuat dengan cara setiap anggota dididik menjadi orang-orang yang
164
Ibid.
165
Lihat Sri-Edi Swasono (ed), Sistem Ekonomi dan Demokrasi Ekonomi, (Jakarta: 1987),
hal. 16.
pdfMachine
Get yours now!
mempunyai individualita166, yang selalu menyadari harga dirinya. Dengan kata lain,
setiap anggota koperasi harus selalu menyadari, bahwa adanya orang seorang adalah
karena adanya masyarakat. Setiap anggota koperasi harus mempunyai rasa tanggung
jawab moril dan sosial karena apabila tanggung jawab moril dan sosial tidak ada,
maka koperasi tidak akan tumbuh dan tidak akan membuahkan hasil.167
Namun Bung Hatta menggaris-bawahi bahwa konsep “dikuasai oleh negara”
dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 tidak berarti bahwa negara sendiri yang
menjadi pengusaha, usahawan atau ondernemer. Akan tetapi kekuasaan negara yang
dimiliki oleh pemerintah digunakan antara lain untuk membuat peraturan yang dapat
melancarkan jalannya perekonomian dan peraturan yang melarang praktik
“penghisapan” oleh pemilik pemodal terhadap orang atau pemilik usaha kecil yang
lemah.168
Dengan mengacu kepada penjelasan Pasal 33 UUD 1945 diketahui bahwa
ayat 1, 2 dan 3 Pasal 33 UUD 1945 ini pada dasarnya merupakan landasan dari
Demokrasi Ekonomi atau lebih populer dengan istilah Sistem Ekonomi Kerakyatan,
adalah suatu sistem perekonomian yang mengutamakan peningkatan partisipasi
seluruh anggota masyarakat dalam proses penyelenggaraan perekonomian. Dengan
demikian maka dalam Sistem Ekonomi Kerakyatan ini setiap anggota masyarakat
tidak hanya diperlakukan sebagai objek, tetapi juga sebagai subjek yang memiliki
166
Menurut Mohammad Hatta, pengertian individualitas dan individualita berbeda. Tidak
seperti individualisme yang mengutamakan kepentingan diri sendiri, makna individualita menunjuk
kepada kepribadian atau watak seseorang. Lihat Dilear Noer, Op.Cit., hal. 227-228.
167
Mohammad Hatta, (1) “Penjabaran Pasal 33 UUD’45”, (Jakarta: 1980), hal. 27-28.
168
Mohammad Hatta, (2) “Cita-cita Koperasi dalam Pasal 33 UUD 1945” dalam Sri-Edi
Swasono (ed), Sistem Ekonomi dan Demokrasi Ekonomi, (Jakarta: 1987), hal. 17.
pdfMachine
Get yours now!
hak untuk berpartisipasi secara langsung dalam penyelenggaraan perekonomian dan
sekaligus turut serta mengawasi penyelenggaraannya. Hal ini secara tidak langsung
mengemukakan dijaminnya campur tangan negara dalam penyelenggaraan
perekonomian sebagaimana secara tegas dinyatakan dalan Pasal 33 ayat (2) dan (3)
UUD 1945,169 namun dalam implementasinya ditafsirkan secara keliru oleh berbagai
pihak. Para pihak yang ingin mempertahankan keberadaan BUMN cenderung
memahami konsepsi “dikuasai oleh negara” sebagai diselenggarakan langsung oleh
pemerintah. Berbeda dengan konsepsi dasar yang ditawarkan oleh Bung Hatta, bahwa
pengertian “dikuasai oleh negara” dalam Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 lebih
menekankan pada segi dimilikinya hak oleh negara, bukan pemerintah, untuk
mengendalikan penyelenggaraan cabang-cabang produksi yang penting bagi negara
dan yang menguasai hajat hidup orang banyak. Penyelenggaraannya secara langsung
dapat diserahkan kepada badan-badan pelaksana BUMN atau perusahaan swasta,
yang bertanggung jawab kepada pemerintah, namun operasionalnya dikendalikan
oleh negara. Sebaliknya, para pihak yang ingin melakukan privatisasi atau menjual
BUMN kepada para pemilik modal perseorangan, cenderung menafsirkan bahwa hak
negara untuk mengendalikan cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan
yang menguasai hajat hidup orang banyak tersebut hanya semata-mata sebagai hak
untuk membuat peraturan perundang-undangan. Padahal terdapat perbedaan
Revrisond Baswir, “Privatisasi BUMN: Menggugat Model Ekonomi Neoliberalisme IMF”

169
dalam I Wibowo dan Francis Wahono (ed), Neoliberalisme, (Yogyakarta: Cindelaras Pustaka Rakyat
Cerdas, 2003), hal. 213.
pdfMachine
Get yours now!
mendasar antara hak untuk mengendalikan dan hak untuk membuat peraturan
perundang-undangan.170
Dalam hal untuk mengendalikan tersebut, selain mengandung hak untuk
membuat peraturan perundang-undangan, juga mengandung hak untuk membangun
suatu institusi dengan dasar undang-undang, termasuk hak untuk menyelenggarakan
BUMN yang bertujuan untuk menjamin tercapainya tujuan pelaksanaan campur
tangan negara dalam perekonomian, yaitu untuk sebesar-besarnya kemakmuran
rakyat. Artinya, dalam Sistem Ekonomi Kerakyatan, BUMN dipandang sebagai salah
satu instrumen yang sengaja dikembangkan oleh negara untuk meningkatkan
kemampuannya dalam menjamin pengutamaan kemakmuran rakyat di atas
kemakmuran individu. Dengan kata lain, fungsi BUMN dalam Sistem Ekonomi
Kerakyatan adalah sebagai salah satu instrumen penyeimbang bagi negara untuk
mengatur bekerjanya mekanisme pasar secara berkeadilan. Sebagai ilustrasi, jika
koperasi adalah instrumen penyeimbang mekanisme pasar yang modalnya dimiliki
secara langsung oleh para anggotanya, maka BUMN adalah instrumen penyeimbang
mekanisme pasar yang modalnya dimiliki oleh negara atas nama seluruh rakyat
Indonesia. Oleh sebab itu, tidak ada alasan bagi BUMN untuk memonopoli suatu
cabang produksi tertentu. Hal ini tidak hanya berlaku pada cabang-cabang produksi
yang menguasai hajat hidup orang banyak. Lebih jauh bahkan tidak tertutup
kemungkinan bagi BUMN untuk menjual sebagian sahamnya di pasar modal atau
membagikannya kepada para karyawan, konsumen, dan kepada pemerintah daerah.

170
Ibid, hal. 214.
pdfMachine
Get yours now!
Sebaliknya, tidak ada pula alasan untuk mengharamkan keberadaan BUMN atau serta
merta memindahkan kepemilikan seluruh BUMN secara penuh kepada para pemilik
modal perseorangan. Mengharamkan keberadaan BUMN tidak hanya akan
melemahkan kemampuan negara dalam mengendalikan cabang-cabang produksi yang
penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak, tetapi secara
langsung mengancam pemenuhan amanat konstitusi untuk mengutamakan
kemakmuran rakyat banyak di atas kemakmuran individu.171
Mengenai hubungan antara public utilities dan kekuasaan pemerintah, Bung
Hatta mengemukakan bahwa public utilities sebaiknya diusahakan oleh pemerintah
dengan pengadaan pelayanan umum seperti listrik, gas, air adalah bidang usaha yang
harus digarap pemerintah, ditambah dengan cabang-cabang produksi yang penting
lainnya seperti industri pokok dan tambang perlu pula dimiliki atau dikuasai oleh
negara. Namun dalam hal ini pengertian “dikuasai” bukan otomatis dikelola langsung
oleh pemerintah, tetapi dapat dengan menyerahkannya pada pihak swasta, asalkan
tetap berada di bawah pengawasan pemerintah. Kepemilikan perusahaan-perusahaan
tersebut sebaiknya di tangan pemerintah, akan tetapi pimpinan perusahaannya

171
Ibid, hal. 215. Menurut Hadori Yunus, pengertian dikuasai negara untuk kemakmuran
rakyat pada hakikatnya merupakan penguasaan negara atas bumi, air dan kekayaan alam untuk
kepentingan nasional dan untuk tujuan mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, baik dalam
jangka pendek maupun jangka panjang. Jika kekayaan alam tidak dikuasai oleh negara mengakibatkan
setiap orang akan mengeksploitasinya sehingga kekayaan alam itu dikhawatirkan hanya akan
dihambur-hamburkan. Hadori Yunus, “Nasionalisme dalam Ekonomi Pancasila”, dalam Mubyarto dan
Boediono (ed), Ekonomi Pancasila, (Yogyakarta: BPFE, 1994), hal. 129. Bandingkan dengan
Mubyarto yang mengatakan bahwa: (1) penguasaan oleh negara dilakukan karena cabang-cabang
produksi tersebut menguasai hajat hidup orang banyak; dan (2) penguasaan bumi, air dan kekayaan
alam tersebut adalah untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Artinya, penguasaan oleh negara
terhadap cabang-cabang produksi dan kekayaan alam itu dipandang dapat menjamin perlindungan
kepentingan orang banyak dan demi kemakmuran rakyat secara maksimal. Mubyarto, Op.Cit., hal. 51-
52.
pdfMachine
Get yours now!
diberikan kepada tenaga yang cakap, dan kalau perlu manajemen asing dapat disewa
dengan persyaratan para tenaga asing tersebut bersedia mendidik orang Indonesia
yang kelak akan menggantikan mereka.172
Pada kesempatan lain Bung Hatta menegaskan kembali pengertian usaha
bersama atas asas kekeluargaan seperti dimaksud dalam Pasal 33 Undang-Undang
Dasar 1945 sebagai berikut173:
“Usaha bersama atas asas kekeluargaan ialah koperasi, seperti yang

dipahamkan dalam sosialisme Indonesia. Pasal 33 UUD membagi pekerjaan
membangun ekonomi masyarakat antara koperasi dan negara. Koperasi
membangun dari bawah, mengajak orang banyak bekerja sama untuk
menyusun dasar-dasar kemakmuran rakyat. Usaha yang besar-besar
diselenggarakan oleh negara. Dikuasai oleh negara tidak berarti, bahwa
pemerintah sendiri menjadi pengusaha dengan segala birokrasi yang ada
padanya. Pemerintah menetapkan politik perekonomian, berdasarkan Majelis
Permusyawaratan Rakyat atau dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
172
Mohammad Hatta, (2), Op.Cit., hal. 18.
173
Mohammad Hatta, (3) “Persoalan Ekonomi Sosialis Indonesia”, dalam Sri-Edi Swasono
dan Fauzie Ridjal (ed), Demokrasi Kita, Bebas Aktif, Ekonomi Masa Depan, (Jakarta: 1992), hal. 150.
Menurut Wilopo istilah “usaha bersama” dalam rumusan Pasal 33 UUD1945 tersebut menunjukkan
perbedaan dari usaha swasta, sedangkan istilah “asas kekeluargaan” menyatakan ide tanggung jawab
bersama untuk menjamin kemajuan bagi semua orang. Tujuan memajukan usaha bersama bukanlah
untuk keuntungan pribadi melainkan kemajuan bagi seluruh masyarakat. Kesadaran tanggung jawab
masyarakat menjamin bahwa keadilan akan dapat dilaksanakan. Diantara unsur-unsur khas hubungan
kekeluargaan itu terdapat unsur hidup bersama, unsur usaha bersama para anggota demi kebaikan
bersama bagi seluruh keluarga, dan pembagian hasil usaha bersama di antara para anggota sesuai
dengan kebutuhan masing-masing. Lihat Sri-Edi Swasono (ed), Sistem Ekonomi dan Demokrasi
Ekonomi, (Jakarta: 1987), hal. 26-27 dan 36. Bandingkan dengan Thoby Mutis yang mengemukakan
bahwa dalam konsep manajemen modern ‘kodeterminasi’, pengelolaan sektor ekonomi dilakukan
secara bersama-sama antara manajemen dengan pekerja sebagai perwujudan asas kebersamaan.
Budaya ini merupakan unsur penting dalam penetapan suatu budaya perusahaan (corporate culture)
yang akan menjadi faktor penentu keberhasilan suatu usaha. Pada manajemen kodeterminasi terdapat
prinsip pain sharing, process sharing dan profit sharing dalam pengelolaan suatu sektor ekonomi.
Manajemen kodeterminasi berpijak kepada premis bahwa semua pihak menjadi sentral di dalam badan
usaha. Dengan demikian tidak ada absolutisme atau mutlak-mutlakan dalam menentukan kebenaran
dan kebaikan, melainkan ditentukan secara bersama-sama dalam kematangan sebagai sentra.
Kodeterminasi mengandung tatanan emancipatory dan participatory dalam lingkup timbal balik dan
tidak ada pihak yang mengalami proses marginalisasi. Thoby Mutis, Pendekatan Ekonomi
Pengetahuan dalam Manajemen Kodeterminasi: Jurus Jitu Memenangkan Persaingan, (Jakarta: MM
USAKTI & Gramedia Widiasarana Indonesia, 1995), hal. 65.
pdfMachine
Get yours now!
Pekerjaan dapat diserahkan kepada badan-badan pelaksana yang bertanggung
jawab kepada pemerintah, yang kerjanya dikontrol oleh negara”.
Berdasarkan pendapat Bung Hatta tersebut di atas diketahui bahwa sistem
ekonomi nasional dikembangkan oleh tiga pelaku ekonomi utama yaitu koperasi,
swasta dan negara. Namun dalam hal ini negara sebagai pelaku ekonomi tidak mutlak
harus menjalankan sendiri kegiatan usahanya karena dapat saja dikelola oleh pihak
lain yang profesional. Sedangkan bagaimana tata cara pelaksanaan sistem ekonomi
nasional semuanya akan ditentukan berdasarkan ketetapan Majelis Permusyawaratan
Rakyat (MPR) sebagai pemegang kedaulatan rakyat tertinggi.
Pada tanggal 12 April 1947 Presiden Republik Indonesia mengeluarkan
Keputusan pengangkatan Panitia Seminar Siasat Ekonomi (Brains Trust) yang
melibatkan Bung Hatta sebagai salah seorang pendiri negara Indonesia. Dalam
seminar tersebut dilakukan penafsiran terhadap maksud dan tujuan Pasal 33 UUD
1945 dalam konteks pengembangan usaha-usaha dan perumusan pedoman
pelaksanaan sistem ekonomi. Di antara keputusan yang dihasilkan oleh seminar siasat
ekonomi tersebut adalah tentang Politik Perekonomian Pemerintah berdasarkan Pasal
33 UUD 1945, dengan menyesuaikan tindakan kepada keadaan praktik174:
“I. Macam tindakan ekonomi:

1. Perusahaan pemerintah dan monopoli, terutama:
a. Pembangun dan pembagian listrik dan gas dan air;
b. Kereta api dan tram;
c. Pos, kawat dan telepon;
d. Bank sirkulasi;
e. Tambang (berangsur-angsur)
2. Perusahaan campuran (pemerintah dan partikulir)
174
Marwah M. Diah, Op.Cit, hal. 83-84.
pdfMachine
Get yours now!
3. Kooperasi campuran,disertai oleh:
a. Kapital asing;
b. Buruh Indonesia
c. Pemerintah
4. Perusahaan partikulir diawasi oleh negara
5. Koperasi diawasi oleh negara
6. Perusahaan kecil partikulir, tidak diawasi oleh negara
II. Pengawasan Pemerintah lainnya atas tindakan ekonomi:

1. Peraturan tentang perusahaan
2. Koordinasi
3. Pembatasan produksi
III. Peraturan Harga.

Tanah partikulir dihapuskan.”
Panitia Pemikir Siasat Ekonomi tersebut berhasil merumuskan bahwa sektor
usaha yang dapat diberikan monopoli kepada pemerintah terutama pada 5 (lima)
sektor yaitu listrik; kereta api dan tram; pos; kawat dan telepon; bank sirkulasi; dan
tambang. Hal ini berarti bahwa secara implisit kepada pemerintah dapat juga
diberikan monopoli pada sektor usaha lainnya jika dianggap perlu demi kepentingan
kesejahteraan masyarakat banyak. Dengan memperhatikan keputusan yang diambil
oleh Panitia Pemikir Siasat Ekonomi tersebut, maka dapat ditafsirkan bahwa politik
hukum ekonomi Indonesia yang dilandasi oleh Pasal 33 UUD 1945 seakan-akan
memberikan landasan monopoli kepada perusahaan yang dimiliki pemerintah, seperti
keberadaan BUMN misalnya, sehingga keputusan seminar tersebut pada akhirnya
menimbulkan pro dan kontra, terutama pada penafsiran bahwa monopoli dapat
diberikan kepada negara (BUMN). Dalam hal ini, Edi Swasono berpendapat bahwa
“Monopoli oleh Pemerintahan secara definisi diperbolehkan karena Pemerintah
pdfMachine
Get yours now!
secara definisi melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia dan
bahwa cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat
hidup orang banyak dikuasai oleh negara. Dasar daripada ini adalah kepentingan
negara dan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat, bukan kemakmuran
perorangan ataupun kemakmuran mancanegara.” Akan tetapi harus disadari bahwa
praktik monopoli bertentangan dengan jiwa dan semangat serta dinamika globalisasi.
Oleh sebab itu, segala bentuk monopoli harus dihindari di bidang ekonomi karena
praktik monopoli banyak memiliki sisi negatif. Untuk itu diperlukan pengaturan
persaingan secara sehat yang tidak mematikan pelaku ekonomi yang lemah.175
Tiga puluh tahun kemudian, tepatnya tanggal 6 dan 7 Oktober 1977 dilaksanakan
pula seminar penjabaran Pasal 33 UUD 1945 yang diikuti oleh para ahli. Dalam seminar
ini, Ruslan Abdulgani menyampaikan pemikirannya tentang pengelolaan sektor
perekonomian negara, bahwa: “harus ada keseimbangan antara idealisme dan realisme
dalam arti bahwa idealnya sektor koperasi diutamakan karena merupakan soko guru
ekonomi, tapi secara realistis tidak semua aktivitas ekonomi dapat dan harus
dikoperasikan”. Sedangkan Mashuri, yang pada waktu itu sebagai Wakil Ketua DPR/MPR
RI, menyatakan pendapatnya tentang pengelolaan sistim perekonomian nasional yang
175
Keputusan panitia Seminar Siasat Ekonomi tersebut boleh dikatakan tidak sejalan dengan
pengertian “dikuasai oleh negara” yang dimaksudkan oleh Bung Hatta. Bung Hatta dalam konsepsinya
tidak pernah menyatakan dikuasai negara berarti pemberian monopoli kepada negara. Karena pada
dasarnya praktik monopoli, baik yang diberikan kepada negara maupun kepada swasta, pada keduanya
memiliki sisi negatif yang sama yakni berdampak merugikan konsumen dan masyarakat luas.
Sesungguhnya bukan menjadi jaminan jika pengelolaan suatu sektor produksi berdasarkan pemberian
monopoli oleh negara, hal itu akan terhindar dari praktik-praktik yang merugikan konsumen. Apalagi
kalau kontrol dari lembaga pemerintahan lainnya dan masyarakat tidak berfungsi, baik karena
sistemnya yang lemah maupun karena sumber daya manusianya yang tidak memiliki kemampuan.
Ibid, hal. 84-85.
pdfMachine
Get yours now!
harus mengembangkan sistem ekonomi yang bersifat koperatif kerakyatan. Adapun
keputusan yang dihasilkan dalam seminar ini antara lain sebagai berikut176:
“I. 1. Bahwa Pasal 33 UUD 1945 adalah politik ekonomi untuk mewujudkan
sistem Ekonomi Sosialisme Pancasila.
2. Untuk mewujudkan itu perlu adanya Ekonomi Berencana.
II. Bahwa dalam sistem ekonomi Pancasila ada 3 sektor dengan 3 pelaku:
1. Sektor koperasi sebagai wadah perekonomian rakyat yang harus
ditingkatkan terus-menerus peranan dan kedudukannya dalam sektor
ekonomi kita;
2. Sektor Usaha Negara untuk mengelola ayat 2 dan 3 Pasal 33 UUD
1945;
3. Sektor Usaha Swasta sebagai pelaku ketiga di samping kedua sektor
tersebut di atas.
III. Koperasi: Dalam usaha menjadikan koperasi sebagai wadah ekonomi yang
utama untuk mempertinggi kesejahteraan rakyat maka;
1. Kepada koperasi diberi ruang gerak yang seluas-luasnya, baik dalam
bidang produksi, distribusi maupun jasa, untuk usaha besar, menengah
maupun kecil, diberikan proteksi dan bimbingan, sehingga Ekonomi
Sektor Negara dan Koperasi mempunyai peranan yang menentukan
dalam kehidupan ekonomi Indonesia.
2. Pembinaan koperasi oleh Pemerintah dilakukan secara integral
sehingga tidak ada kebijaksanaan dan peraturan yang saling
bertentangan yang menghambat pertumbuhan koperasi.
3. Menciptakan iklim yang favourable bagi kehidupan, pertumbuhan
Koperasi dan dilindungi dari persaingan yang tidak seimbang dari
sektor-sektor swasta dan asing.
4. Organisasi koperasi sendiri harus meningkatkan diri melalui:
a. Peningkatan managerial dan technical skill,
b. Peningkatan kewiraswastaan,
c. Peningkatan fungsi DEKOPIN (Dewan Koperasi Indonesia)
sebagai Badan yang memperjuangkan/membela segala
kepentingan koperasi.
5. Pendidikan koperasi di sekolah-sekolah/Perguruan Tinggi dapat segera
direalisir.
6. Sebagai wadah ekonomi yang berfungsi sebagai alat pendemokrasian
Ekonomi Nasional, maka setiap pembentukan Koperasi harus benar-
benar mendasarkan pada kepentingan anggota.
7. Kebijaksanaan perkreditan, supaya menunjang kebutuhan Koperasi,
tanpa mendasarkan motif keuntungan saja.
176
Ibid, hal. 85-88.
pdfMachine
Get yours now!
IV. Sektor Negara
Kekayaan bumi, air, dan udara dan yang terkandung di dalamnya dikuasai
oleh negara dan demikian pula cabang-cabang produksi yang menguasai
hajat hidup orang banyak harus dikuasai secara mutlak oleh Negara.
Untuk merealisir hal-hal tersebutdi atas perlu secepatnya ditetapkan suatu
undang-undang yang menetapkan sektor-sektor produksi yang diusahakan
oleh Perusahaan Negara.
Pedoman Pembiayaan:
1. Perusahaan Negara dibiayai oleh Pemerintah.
2. Apabila Pemerintah tidak mempunyai cukup dana untuk membiayai
maka dapat diadakan pinjaman-pinjaman dalam dan luar negeri yang
tidak mengikat.
3. Apabila dengan 1 dan 2 belum mencukupi maka bisa diselenggarakan
bersama-sama dengan modal asing atas dasar production sharing.
Pinjaman dan kerja sama dengan luar negeri harus terlebih dahulu
mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
V. Usaha-usaha swasta:
1. Bidang-bidang usaha yang belum ditangani oleh Negara dan Koperasi
dapat dikelola oleh pihak swasta.
2. Strategi pembangunan Ekonomi yang menuntut partisipasi usaha
swasta dan unsur asing memerlukan sistim pengawasan dan
pembatasan untuk mencegah/menghindarkan adanya dominasi.
Di samping itu berkewajiban melaksanakan dengan sungguh-sungguh
transfer of technology dan tidak mengadakan diskriminasi terhadap
tenaga kerja Indonesia termasuk tenaga ahli Indonesia.”
Dalam seminar yang diselenggarakan oleh peserta kursus Regular Angkatan
ke-XX Lembaga Pertahanan Nasional (Lemhanas) dari tanggal 23 sampai dengan 27
Nopember 1987 dibahas beberapa masalah pokok yang cukup penting mengenai
penafsiran atas Pasal 33 UUD 1945. Adapun tema sentralnya adalah nilai-nilai
Pancasila dan UUD 1945 yang harus menjiwai sistem ekonomi Indonesia.
Menyangkut keberadaan BUMN dikemukakan, bahwa hak monopoli dan oligopoli
yang dimiliki oleh BUMN hendaknya digunakan untuk meningkatkan kemakmuran
ekonomi rakyat yang sebesar-besarnya dan bukan justru merugikan rakyat banyak.
Sedangkan untuk menghindarkan pengaruh birokrasi yang berlebihan dan untuk
pdfMachine
Get yours now!
merangsang timbulnya persaingan yang sehat, mungkin diperlukan pendirian
beberapa BUMN yang bergerak dalam satu cabang usaha tertentu. Keputusan penting
yang dihasilkan dari pelaksanaan seminar tersebut khususnya tentang kebijakan
Sistem Politik yaitu: (a) melanjutkan upaya penumbuh-suburan demokrasi Pancasila
dalam seluruh aspek kehidupan nasional di bidang ekonomi; (b) memantapkan
hukum nasional yang berdasarkan Pancasila khususnya yang berkaitan dengan
ekonomi nasional yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945; dan (c) memantapkan
pengamalan kehidupan Pancasila khususnya di bidang kehidupan ekonomi. Seminar
ini juga telah menghasilkan Naskah yang berjudul “Ekonomi Pancasila Untuk
Mendukung Tinggal Landas dan Pembangunan Jangka Panjang Tahap II”. Hal-hal
yang berkenaan dengan penafsiran atas Pasal 33 UUD 1945 dalam Naskah tersebut
antara lain dikemukakan, bahwa “Mengenai pelaku ekonomi terdiri dari tiga sektor
yaitu negara, koperasi dan sektor swasta yang diharapkan dapat bekerja sama dalam
menjalankan proses ekonomi secara kekeluargaan. Mengenai pengertian “dikuasai”
oleh negara mempunyai pengertian sebagai: (1) pemilik, (2) pengatur, (3) perencana,
(4) pelaksana; (5) pengawas. Rumusan kelima pengertian itu dengan bobot yang
berlainan dapat menempatkan negara dalam kedudukannya untuk menguasai
(1) dengan memiliki sumber daya alam, dan (2) tanpa memiliki sumber daya alam,
namun perwujudan hak menguasai itu melalui jalur pengaturan, perencanaan dan
pengawasan. Dengan pola itu, terciptalah suasana yang mencerminkan suatu usaha
bersama berdasarkan asas kekeluargaan sesuai dengan jiwa dan semangat kooperatif
antara pelaku-pelaku ekonomi swasta, koperasi dan BUMN dengan negara/
pdfMachine
Get yours now!
pemerintah sebagai kepala keluarga besar negara. Sedangkan pengertian cabang-
cabang produksi yang penting bagi negara mengalami perubahan dari waktu ke
waktu. Demikian pula dengan pengertian cabang-cabang produksi yang menguasai
hajat hidup orang banyak. Barangkali, cabang-cabang produksi yang akan tetap
bersifat strategis sepanjang masa adalah jalan raya, kereta api, listrik, pelabuhan,
telekomunikasi dan jaringan irigasi. Sistem ekonomi Pancasila sangat berbeda dengan
sistem ekonomi Liberal maupun sistem ekonomi komunis. Adanya perbedaan
tersebut adalah karena adanya perbedaan landasan ideologi, jiwa kepribadian serta
kebudayaan yang melandasi sistim-sistim tersebut. Sistem ekonomi Pancasila adalah
merupakan sistem ekonomi yang menyeimbangkan, menyelaraskan serta
menyerasikan antara kepentingan pribadi dengan kepentingan umum untuk
mewujudkan kepribadian yang merata dan berkeadilan sosial, berdasarkan asas
kekeluargaan dan kegotong-royongan”.177
Kumpulan tulisan yang berjudul “Ekonomi Pancasila” merupakan hasil
seminar yang dilaksanakan oleh Fakultas Ekonomi Universitas Gajah Mada pada
tanggal 19 September 1980. Konsepsi sistem “Ekonomi Pancasila” ini kemudian
disempurnakan melalui “seminar lanjutan” yang diadakan oleh Program Pascasarjana
Fakultas Ekonomi Universitas Gajah Mada (FE UGM). Seminar ini menghasilkan
pemikiran beberapa pakar diantaranya Boediono yang memberikan ciri khas
perekonomian Pancasila, yaitu: (1) peranan dominan dari koperasi, bersama dengan
perusahaan-perusahaan swasta. Kuncinya adalah bahwa “semua bentuk badan usaha

177
Ibid.
pdfMachine
Get yours now!
didasarkan pada asas kekeluargaan dan prinsip harmoni, dan bukan pada asas
kepentingan pribadi dan prinsip konflik kepentingan; (2) memandang manusia secara
utuh karena “manusia bukan melulu ‘economic man’ tetapi juga ‘social and religious
man’ dan sifat manusia yang kedua ini bisa dikembangkan setaraf dengan sifat yang
pertama sebagai motor penggerak kegiatan duniawi (ekonomi)”; (3) adanya
“kehendak sosial yang kuat ke arah egalitarianisme atau kemerataan sosial”;
(4) “diberikannya prioritas utama pada terciptanya suatu perekonomian nasional yang
tangguh”. Konsep “perekonomian nasional di sini ditafsirkan sebagai pemupukan
ketahanan nasional, dan memberi prioritas utama pada kepentingan nasional untuk
mencapai suatu perekonomian yang mandiri, tangguh dan terhormat di arena
internasional, dan yang didasarkan atas solidaritas dan harmoni di dalam negeri”; dan
(5) mengandalkan sistem desentralisasi dalam pelaksanaan kegiatan-kegiatan
ekonomi, yang diimbangi dengan perencanaan yang kuat sebagai pemberi arah bagi
perkembangan ekonomi sebagaimana tercermin dalam cita-cita koperasi”. Sedangkan
Bambang Riyanto berpendapat bahwa peranan perusahaan negara (BUMN) dalam
sistem ekonomi Pancasila harus dapat digunakan sebagai alat pemerintah yang efektif
untuk menunjang keberhasilan kebijaksanaan dalam bidang ekonomi. Dengan kata
lain setiap perusahaan negara harus dikelola secara efisien dan efektif dengan
mengacu kepada prinsip-prinsip ekonomi perusahaan yang sehat.178
Yayasan Wangsa Manggala mengadakan seminar pada tanggal 1 Oktober
1988 dengan tema “Pengkajian Ulang Pasal 33 UUD 1945”. Dalam seminar tersebut,
178
Ibid, hal. 88-91.
pdfMachine
Get yours now!
ada beberapa ahli yang menafsirkan Pasal 33 UUD 1945, dan rangkuman hasil
seminar sebagai berikut179:
“I. Pasal 33 UUD 1945 merupakan penggarisan Politik Ekonomi jangka

panjang yang memerintahkan pengaturan perekonomian bangsa:
1. Dalam bentuk usaha bersama yang didasarkan atas kekeluargaan.
2. Penguasaan oleh negara atas:
(a) cabang produksi yang penting;
(b) cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak;
(c) sumber daya alam Indonesia untuk sebesar-besar kemakmuran
rakyat.
Pasal ini meletakkan garis-garis politik ekonomi Indonesia tidak ada
lagi keraguan dan perbedaan pendapat. Garis-garis besar politik
ekonomi politik ini adalah:
(1) negara memegang kekuasaan besar dalam perekonomian melalui
penguasaan cabang-cabang produksi tertentu;
(2) bahwa koperasi sebagai penjelmaan hidup berekonomi berdasar
kerjasama antar orang/manusia (ekonomi kekeluargaan) menjadi
sukoguru perekonomian nasional.
II. Kebutuhan akan mekanisme hukum dan perundang-undangan membawa
orang pada pemikiran kebutuhan akan Undang-Undang Pokok
Perekonomian Nasional yang oleh berbagai kalangan dianggap sudah
mendesak.”
Semasa pemerintahan Soeharto ini pernah dikeluarkan peraturan perundang-
undangan yang tidak sejalan dengan jiwa serta semangat Pasal 33 UUD 1945, yaitu
179
Ibid, 92-93. Dalam hubungan ini, Sri-Edi Swasono berpendapat bahwa sistem ekonomi
Pancasila berdasarkan “Pasal 33 UUD 1945 mempunyai kedudukan sentral sebagai dasar penjabaran
ekonomi Pancasila. Ayat (1) Pasal 33 UUD 1945 tidak dapat dipisahkan pengaruhnya terhadap ayat (2)
dan ayat (3). Ayat (1) pasal ini tetap melandasi dan memberi warna pada bangun-bangun perusahaan
lain yang ada. Dengan kata lain, bangun perusahaan non-koperasi (perusahaan negara atau perusahaan
swasta, apakah ini berbentuk BUMN, PT, CV, Firma, asing, domestik), harus hidup di dalam semangat
usaha bersama dan berasaskan kekeluargaan. Perkataan “disusun” di dalam konteks “perekonomian
disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan” mengisyaratkan bahwa perekonomian
secara keseluruhan harus secara sadar diatur, tidak dibiarkan tumbuh tersusun sendiri. Di sinilah
peraturan perundangan, perizinan harus berperan secara aktif untuk menyusun perekonomian nasional,
menetapkan dan membentuk sistem dan orde ekonomi yang kita kehendaki itu”. Sri-Edi Swasono (ed),
Sistim Ekonomi dan Demokrasi Ekonomi, Op.Cit., hal. 125. Sementara itu dalam penjelasan Pasal 33
UUD 1945 disebutkan bahwa perekonomian Indonesia disusun sebagai usaha bersama berdasar atas
asas kekeluargaan dan bangun perusahaan yang sesuai dengan dengan itu adalah koperasi. Menurut
Mubyarto, di Indonesia “koperasi adalah suko guru perekonomian dan merupakan bentuk yang paling
kongkrit dari usaha bersama”. Lihat Mubyarto, Op.Cit. hal. 53.
pdfMachine
Get yours now!
Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 20 Tahun 1994 tentang Pemilikan Saham dalam
Perusahaan yang didirikan dalam Rangka Penanaman Modal Asing. Peraturan
Pemerintah (PP) ini dikeluarkan sehubungan dengan keterlibatan Indonesia dalam
organisasi ekonomi internasional World Trade Organization (WTO) yang mengusung
semangat liberalisasi ekonomi dalam era globalisasi. Tujuan utama dari penetapan PP
ini adalah untuk memberikan kesempatan seluas-luasnya kepada Penanaman Modal
Asing (PMA) untuk mengelola bidang-bidang usaha yang sebelumnya tertutup bagi
modal asing sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1967
tentang Penanaman Modal Asing. Di samping tidak sesuai dengan jiwa dan semangat
Pasal 33 UUD 1945, PP No. 20/1994 tersebut juga bertentangan dengan asas hukum
sebagaimana ketentuan hierarki tata tertib urutan peraturan perundang-undangan
berdasarkan Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 yang antara lain mengatur bahwa
Pancasila adalah sumber dari segala sumber hukum dan bentuk-bentuk peraturan
perundang-undangan menurut UUD 1945 secara hierarki: UUD 1945, Ketetapan
MPR, Undang-Undang/Perpu, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, dan
peraturan pelaksanaannya seperti Peraturan Menteri, Instruksi Menteri dan
sebagainya.
Dalam konteks globalisasi hukum dan ekonomi, Paulus Effendie Lotulung
berpendapat bahwa harmonisasi (penyesuaian) hukum tidak harus mengubah hierarki
tata tertib perundang-undangan nasional, atau dengan kata lain, harmonisasi hukum
tidak berarti bahwa konvensi-konvensi internasional menjadi sesuatu yang bersifat
supra nasional dalam tata tertib peraturan perundang-undangan karena yang
pdfMachine
Get yours now!
seharusnya dilakukan adalah pengharmonisan substansi peraturan perundang-
undangan dengan konvensi WTO ataupun international treaty lainnya. Dengan
demikian urutan Pancasila dan UUD 1945 secara hierarki tetap tidak berubah, tetap
sebagai urutan pertama sebagai Grundnorm dan Aturan Dasar Negara. Harmonisasi
substansi konvensi atau international treaty harus tetap berpijak pada nilai-nilai asli
dan pandangan hidup bangsa Indonesia. Pancasila sebagai ideologi adalah ideologi
yang bersifat terbuka dan dinamis. Artinya, Pancasila yang menjiwai Pasal 33 UUD
1945 tersebut dapat menerima perubahan-perubahan yang bersifat fenomena
global.180
Pengambilan keputusan berdasarkan asas musyawarah untuk mufakat
di bidang sosial dan ekonomi pernah dilaksanakan oleh Majelis Permusyawaratan
Rakyat (MPR) RI ketika melakukan amandemen keempat terhadap Pasal 33 UUD
1945 pada bulan Agustus 2002. Dalam proses amandemen ini muncul debat ideologis
antara neo-liberalisme dan sosialisme Indonesia (versi Muhammad Hatta), sehingga
sempat terjadi penghapusan peran negara yang digantikan dengan maksimalisasi
peran pasar bebas. Pertarungan debat ideologis tersebut tidak sampai memenangkan
agenda neo-liberalisme secara keseluruhan karena adanya akomodasi terhadap
konsep pasar bebas, yaitu penambahan “demokrasi ekonomi” yang berfungsi sebagai
pembatasan terhadap praktik neo-liberalisme seperti privatisasi dan yang lainnya.181
180
181
A. Effendy Choirie, Op.Cit., hal. 18.
pdfMachine
Get yours now!
Berdasarkan ideologi hukum Indonesia, jelas bahwa Negara Kesatuan
Republik Indonesia (NKRI) bukan negara yang berdasarkan kekuasaan (machsstaat),
melainkan berdasarkan atas hukum (rechsstaat). Pandangan ini berarti bahwa segala
bentuk penyelenggaraan kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara harus
didasari oleh norma-norma hukum yang disepakati bersama sebagai suatu sistem
hukum nasional.182 Secara hirarki, Pancasila sebagai falsafah bangsa dan negara
Indonesia adalah norma dasar tertinggi dan merupakan sumber dari segala sumber
hukum yang berlaku di seluruh wilayah kedaulatan NKRI. Di dalam Ketetapan
MPRS No. XX/MPRS/1966 secara eksplisit dinyatakan bahwa:
“Sumber dari tertib hukum sesuatu negara atau yang biasa dinyatakan
sebagai “sumber dari segala sumber hukum” adalah pandangan hidup,
kesadaran dan cita-cita hukum serta cita-cita moral yang meliputi
suasana kejiwaan, watak dari rakyat negara yang bersangkutan. ...
Pandangan hidup, kesadaran dan cita-cita hukum serta cita-cita luhur
yang meliputi suasana serta watak dari bangsa Indonesia itu pada
tanggal 18 Agustus 1945 telah dimurnikan dan dipadatkan oleh Panitia
Persiapan Kemerdekaan atas nama rakyat Indonesia, menjadi dasar
negara Republik Indonesia, yakni Pancasila ... .”
Dengan demikian jelas bahwa Pancasila dalam kehidupan berbangsa dan
bernegara menjadi norma dasar tertinggi (grundnorm) yang mengikat sistem
konstitusi dan kenegaraan kita Indonesia. Dalam pada itu, Pancasila juga merupakan
182
Dalam hal ini dibedakan pengertian antara “pembentukan hukum” dan “aturan hukum”.
Kata “hukum” lebih menunjuk kepada pengertian “sistem”. Sistem hukum berarti keterkaitan antar
kaidah hukum yang ada di dalam aturan-aturan hukum, sedangkan aturan hukum adalah aturan-aturan
tertulis yang ditata secara berjenjang dan memiliki keterkaitan erat antara aturan yang satu dengan
aturan yang lainnya, yang sangat tergantung pada wilayah tempat di mana aturan itu dipraktikkan.
Adanya konsep wilayah dalam aturan hukum menunjukkan bahwa dalam proses pembuatan dan
penerapan aturan hukum sangat dipengaruhi oleh konstelasi ekonomi dan politik. Perbedaan antara
sistem hukum dan aturan hukum ini semakin jelas ketika pendekatan politik hukum digunakan untuk
menangani suatu perkara. Lihat Sunaryati Hartono, Politik Hukum Menuju Suatu Sistem Hukum
Nasional, (Bandung: Alumni, 1991), hal. 61-64.
pdfMachine
Get yours now!
cita hukum (rechtsidee) yang berfungsi sebagai “bintang pemandu” (leitstern) bagi
terwujudnya cita-cita bersama rakyat Indonesia secara keseluruhan. Oleh karena
itulah Pancasila mutlak menjadi landasan regulatif dan konstitutif bagi setiap bentuk
pengaturan dan peraturan hukum yang diberlakukan di Indonesia. Sebagai landasan
regulatif, Pancasila mempunyai fungsi menguji apakah suatu hukum positif183
tertentu di Indonesia bersifat adil atau tidak. Sedangkan sebagai landasan konstitutif,
Pancasila menentukan bahwa tanpa cita hukum (rechtsidee) maka hukum itu sendiri
akan kehilangan maknanya sebagai hukum.184
Pancasila sebagai asas hukum berfungsi sebagai pemberi jiwa dan semangat
yang menjadi latar belakang dari semua peraturan perundang-undangan yang dimiliki
oleh Indonesia. Dalam hal ini, asas hukum atau prinsip hukum bukanlah peraturan
hukum konkrit, malainkan pokok-pokok pikiran mendasar yang bersifat umum atau
merupakan latar belakang dari suatu peraturan yang konkrit yang terdapat dalam dan
di belakang setiap sistem hukum yang terwujud dalam bentuk peraturan perundang-
undangan dan putusan hakim yang merupakan hukum positif, yang dapat ditemukan
dengan mengidentifikasi sifat-sifat umum yang ada dalam peraturan konkrit tersebut.
Asas hukum terbagi dua: (i) asas hukum umum, yaitu asas hukum yang berhubungan
dengan seluruh bidang hukum, seperti asas restitutio in integrum, lex posteriori
derogat legi priori, yang berprinsip bahwa apa yang lahirnya tampak benar untuk
183
Pengertian hukum positif adalah “tatanan hukum dari hukum dasar sampai dengan
peraturan-peraturan yang konkrit dan individual yang merupakan suatu sistem”. Lihat Marwah M.
Diah, Op.Cit, hal. 36.
184
Lihat Roeslan Saleh, Pembinaan Cita Hukum dan Asas-asas Hukum Nasional, (Jakarta:
Karya Dunia Fikir, 1996), hal. 17.
pdfMachine
Get yours now!
sementara harus dianggap demikian sampai adanya putusan pengadilan oleh hakim;
dan (ii) asas hukum khusus, biasanya berfungsi dalam bidang yang lebih sempit
seperti dalam bidang hukum perdata, hukum pidana dan sebagainya, yang sering
merupakan penjabaran dari asas hukum. Seperti asas pacta sunt servanda,
konsensualisme, praduga tak bersalah, dan asas yang tercantum dalam Pasal 1977
BW.185 Adapun ciri-ciri utama dari asas hukum sebagai berikut186:
1. fundamen dari sistem hukum, oleh karena itu asas hukum merupakan
pikiran-pikiran dasar dari sistem hukum.
2. bersifat lebih umum daripada ketentuan undang-undang dan
keputusan-keputusan hukum karena merupakan penjabaran dari asas-
asas hukum.
3. beberapa asas hukum berada sebagai dasar dari sistem hukum, dan
beberapa asas hukum berada di belakangnya, jadi di luar sistem hukum
itu sendiri.
Dengan demikian asas hukum dapat dirumuskan sebagai pikiran-pikiran dasar
yang merupakan aturan yang bersifat umum yang menjadi fundamen dari suatu
sistem hukum, walaupun tidak seluruhnya masuk ke dalamnya. Asas hukum tidak
terlepaskan dari peraturan hukum karena untuk dapat memahami suatu peraturan
dengan baik maka dibutuhkan pemahaman yang baik pula atas asas-asas hukum.
185
Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum, (Yogyakarta: Liberty, 1991), hal. 33-35.
186
Roeslan Saleh, Op.Cit., hal. 19-20.
pdfMachine
Get yours now!
Asas-asas hukum sangat penting dalam setiap aturan hukum karena asas-asas hukum
akan memberikan makna dan karakter pada aturan hukum.187
Meskipun Undang-Undang Perseroan Terbatas (UUPT) banyak memiliki
“celah hukum” dan karena itu perlu disempurnakan, namun asas kekeluargaan yang
mengandung jiwa harmonisasi dan sinergi dengan Pasal 33 UUD 1945 sudah
terkandung dalam butir (d) konsideran UUPT. Hal itu berarti bahwa UUPT dan
peraturan pelaksanaannya menganut asas kekeluargaan. Dalam rangka implementasi
asas kekeluargaan, tampak bahwa campur tangan negara makin luas sampai
di segenap aturan bidang kehidupan dan hampir di semua lembaga negara, karena
negara berkehendak menciptakan Verwaltungswirschaft, suatu cita-cita untuk
menjadikan welfare state, suatu negara kesejahteraan; suatu keadaan yang tidak ada
jurang perbedaan yang mencolok antara si kaya dan si miskin.188
Masih berlangsungnya krisis ekonomi yang berkepanjangan mengindikasikan
adanya kesalahan paradigma dalam penetapan kebijakan ekonomi. Kesalahan tersebut
dapat digunakan sebagai pelajaran berharga untuk mengkaji ulang dalam menetapkan
alternatif paradigma penetapan dan penerapan kebijakan ekonomi. Salah satu
187
Ibid. Bandingkan dengan Satjipto Rahardjo yang mengemukakan bahwa asas hukum
adalah: (i) merupakan jantungnya peraturan hukum; (ii) landasan yang paling luas bagi lahirnya suatu
peraturan hukum; dan (iii) alasan bagi lahirnya peraturan hukum (ratio logis dari peraturan hukum).
Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, (Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 1991), hal. 50.
188
Rudhi Prasetya, “Perlindungan Hukum terhadap Pemegang Saham dan Mekanisme
Prakteknya”, (Jakarta: Pusat Pengkajian Hukum, 1995), hal. 48.
pdfMachine
Get yours now!
alternatif paradigma kebijakan ekonomi yang perlu dikaji dan diterapkan adalah
kebijakan ekonomi Pro-Rakyat yang berlandaskan sistem ekonomi kerakyatan.189
Pada dasarnya, sistem ekonomi kerakyatan adalah sistem ekonomi yang
berasaskan kekeluargaan, berkedaulatan rakyat, bermoral Pancasila, dan
menunjukkan pemihakan sungguh-sungguh pada rakyat yang lemah. Pemihakan
kepada rakyat ini seharusnya diwujudkan pemerintah melalui berbagai kebijakan dan
regulasi yang dikeluarkannya. Sistem ekonomi kerakyatan sesungguhnya tidak
menafikan begitu saja adanya mekanisme pasar. Namun berbeda dengan mekanisme
pasar yang dianut sistem ekonomi neoliberal, sistem ekonomi kerakyatan lebih
mengedepankan perlindungan dan pemihakan bagi pelaku ekonomi lemah yang
belum mampu untuk bersaing secara bebas di pasar dengan pemberdayaan ekonomi
rakyat.190
Kalau pelaku ekonomi rakyat yang lemah tersebut dibiarkan bersaing dengan
pelaku ekonomi kuat tanpa pemihakan, tak ayal lagi pelaku ekonomi rakyat tersebut
akan bergelimpangan di pasar. Bak petinju kelas bulu bertarung melawan petinju
kelas berat. Barangkali, petinju kelas berat cukup hanya mengayunkan beberapa kali
pukulan, petinju kelas bulu itu langsung terkapar di kanvas tanpa bisa bangun lagi.
Kewajiban utama pemerintah dalam sistem ekonomi kerakyatan adalah melatih,
189
Fahmy Radhi, Kebijakan Ekonomi Pro Rakyat, (Jakarta: Penerbit Republika, 2008), hal.
187.
190
Ibid, hal. 188.
pdfMachine
Get yours now!
membina dan membesarkan petinju kelas bulu tersebut hingga mampu menghadapi
pertarungan melawan petinju kelas berat.191
Hal lain perlu juga mendapat perhatian tentang ciri utama sistem ekonomi
kerakyatan adalah kebersamaan dalam menjalankan proses produksi untuk
menghasilkan produk dan jasa yang dikerjakan oleh sebagian besar rakyat, dipimpin
oleh perwakilan rakyat dan dimiliki oleh seluruh rakyat secara merata. Adanya asas
kebersamaan ini dapat meminimkan kesenjangan di antara anggota masyarakat
melalui pemerataan distribusi pendapatan. Dengan penerapan sistem ekonomi
kerakyatan, gap antara si-kaya-dan-si-miskin tidak akan ditoleransi lagi, karena setiap
kebijakan pembangunan harus memihak dan memberikan manfaat sebesar-besarnya
bagi rakyat yang paling miskin dan kurang sejahtera.192
Berdasarkan Pasal 33 UUD 1945 sebelum diamandemen, semestinya sistem
ekonomi kerakyatan ini harus menjadi landasan dalam setiap perumusan strategi
pembangunan dan penetapan kebijakan ekonomi di Indonesia. Penerapan sistem
tersebut harus memberikan prioritas untuk memberdayakan ekonomi rakyat yang
memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi kesejahteraan rakyat. Dalam menyusun
strategi pembangunan ekonomi berasas ekonomi kerakyatan diperlukan adanya
sasaran fundamental yang akan dicapai dalam setiap tahapan pembanguan
ekonomi.193
191
Ibid.
192
Ibid, hal. 189.
193
Ibid.
pdfMachine
Get yours now!
Beberapa sasaran fundamental pembangunan ekonomi tersebut, diantaranya:
(1) pengurangan angka kemiskinan, jumlah pengangguran, dan ketimpangan,
(2) peningkatan kesejahteraan rakyat, dan (3) penstabilan laju pertumbuhan ekonomi
yang berkeadilan. Dengan demikian, penetapan sasaran fundamental pembanguan
ekonomi pada hakekatnya merupakan penetapan indikator yang mencerminkan
kondisi riil kesejahteraan rakyat. Bukan semata-mata indikator ekonomi makro saja,
seperti GNP, pertumbuhan ekonomi, tingkat suku bunga dan tingkat inflasi. Indikator
pembangunan ekonomi tersebut paling tidak harus meliputi: indikator penurunan
angka kemiskinan dan jumlah pengangguran, penurunan kesenjangan, Indeks Gini,
Indeks Pembangunan Manusia (HDI), dan Indeks Kesejahteraan Rakyat.194
Indikator lainnya dalam sistem ekonomi kerakyatan yang dirumuskan sesuai
dengan Pasal 33 UUD 1945 adalah seberapa besar eksploitasi sumber daya alam
(SDA) akan memberikan manfaat bagi kesejahteraan rakyat. Dalam penetapan
indikator pemanfaatan SDA perlu dipertanyakan apakah pemanfaatan SDA
memberikan dampak dalam penciptaan lapangan pekerjaan? Berapa banyak
pekerjaan baru yang dapat diciptakan? Apakah pekerjaan baru tersebut akan
meningkatkan penghasilan rakyat? Berapa banyak pekerjaan baru tersebut akan
mendorong partisipasi rakyat setempat? Apakah pemanfaatan SDA dapat menaikkan
taraf hidup, kesejahteraan dan martabat rakyat setempat?195
194
Ibid.
195
Ibid, hal. 190.
pdfMachine
Get yours now!
Dalam pemilihan strategi pembangunan ekonomi harus dapat pula
mempertemukan antara berbagai tujuan yang akan dicapai sesuai visi dan misi yang
ditetapkan dalam sistem ekonomi kerakyatan. Untuk itu, penetapan strategi tersebut
harus sejalan dengan berbagai strategi yang mendukung pembangunan ekonomi
kerakyatan, di antaranya: strategi penanggulangan kemiskinan, strategi
pengembangan UMKM, strategi pengembangan sektor unggulan, dan strategi
pengembangan kawasan.196
Sebagaimana diutarakan sebelumnya bahwa dalam sistem ekonomi yang
berdasarkan pada Demokrasi Ekonomi terdapat tiga bentuk usaha sebagai pelaku
ekonomi utama yaitu usaha negara, koperasi dan usaha swasta, di mana ketiganya saling
berintegrasi dalam proses produksi dan distribusi barang dan jasa. Interaksi yang terjadi
antar ketiga pelaku ekonomi tersebut pada dasarnya bertumpu pada mekanisme pasar
yang terkendali. Dalam hal ini, mekanisme pasar dapat menjamin tercapainya efisiensi
penggunaan sumber daya masyarakat serta mendorong dilakukannya investasi di bidang-
bidang usaha di mana Indonesia memiliki keunggulan komparatif sehingga produk
Indonesia dapat bersaing dengan hasil produksi negara lain. Melalui proses persaingan
yang sehat, mekanisme pasar juga pada gilirannya mendorong industri untuk menerapkan
dan mengembangkan teknologi yang tepat untuk melaksanakan usahanya. Dalam
hubungan ini, penjabaran Demokrasi Ekonomi sebagai landasan sistem ekonomi
Indonesia mencakup enam bidang utama yaitu: (1) kelembagaan ekonomi; (2) perangkat
196
Ibid.
pdfMachine
Get yours now!
kebijaksanaan; (3) pola pemanfaatan sumber daya; (4) distribusi pendapatan; (5) proses
pengambilan keputusan; dan (6) sistem insentif.197
Realitas menunjukkan bahwa mekanisme pasar tidak selamanya dapat
berjalan dengan sempurna, baik karena pelaku ekonomi tidak seimbang kekuatannya,
maupun karena para pelaku ekonomi melakukan persaingan dengan cara yang tidak
sehat. Untuk itu perlu dicegah agar kebebasan permintaan dan penawaran tidak
bertentangan dengan asas kebersamaan dan kekeluargaan sejalan dengan prinsip-
prinsip perekonomian yang demokratis. Dengan kata lain, kebebasan dalam hal
permintaan dan penawaran itu tidak boleh pula bertentangan dengan nilai-nilai dan
kepentingan-kepentingan masyarakat yang lebih tinggi, seperti nilai-nilai kesusilaan
dan kepentingan pertahanan keamanan serta ketertiban umum masyarakat. Oleh
sebab itu, di dalam sistem perekonomian yang berdasarkan Demokrasi Ekonomi,
di samping menguasai cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan cabang-
cabang produksi yang menyangkut hajat hidup orang banyak, sehingga apabila
diperlukan, maka pemerintah wajib melakukan campur tangan di dalam mekanisme
pasar.198
Dalam sistem perekonomian berdasarkan Demokrasi Ekonomi ini, baik usaha
negara, koperasi dan usaha swasta dapat bergerak di dalam semua bidang usaha
sesuai dengan peranan dan hakekatnya masing-masing. Usaha negara berperan
197
Hadi Soesastro, et.al., (ed), Pemikiran dan Permasalahan Ekonomi di Indonesia dalam
Setengah Abad Terakhir, Deregulasi dan Liberalisasi Ekonomi, Bagian 4 (1982-1997), (Yogyakarta:
Kerjasama Penerbit ISEI Jakarta dan Kanisius, Cetakan Pertama, 2005), hal. 33-34.
198
Ibid.
pdfMachine
Get yours now!
sebagai: (1) perintis di dalam penyediaan barang dan jasa di bidang-bidang produksi
yang belum cukup atau kurang merangsang prakarsa dan minat pengusaha swasta;
(2) pengelola dan pengusaha di bidang-bidang produksi yang penting bagi negara;
(3) pengelola dan pengusaha di bidang-bidang produksi yang menguasai hajat hidup
orang banyak; (4) penyeimbang bagi kekuatan pasar pengusaha swasta; (5) pelengkap
penyediaan barang dan jasa yang belum cukup disediakan oleh swasta dan koperasi;
dan (6) penunjang pelaksanaan kebijaksanaan negara. Sementara koperasi sebagai
salah satu bentuk badan usaha sesuai dengan ketentuan UUD 1945, diberi
kesempatan yang seluas-luasnya untuk berperan sesuai dengan hakekatnya sebagai
kesatuan ekonomi yang berwatak sosial. Sedangkan usaha swasta memegang peranan
yang penting sebagai wahana partisipasi masyarakat di dalam pembangunan
perekonomian nasional. Ketiga pelaku ekonomi tersebut memiliki fungsi dan peranan
masing-masing dan ikut menentukan jalannya perekonomian, serta dapat tumbuh dan
berkembang bersama-sama pula.199
Dalam perekonomian Indonesia yang pada dasarnya merupakan ekonomi
pasar terkendali, di mana perangkat kebijaksanaan ekonomi terutama mempunyai
fungsi untuk mempengaruhi permintaan dan penawaran secara tidak langsung guna
mengarahkan dan mengendalikan proses pembangunan agar pertumbuhan ekonomi
yang cukup tinggi dapat tercapai dengan stabilitas ekonomi yang mantap serta
terlaksananya pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya. Dalam rangka
mengamankan pelaksanaan pembangunan nasional, pemerintah menerapkan

199
Ibid, hal. 35.
pdfMachine
Get yours now!
kebijaksanaan fiskal, moneter dan neraca pembayaran yang tepat untuk mencapai dan
mempertahankan kestabilan harga, mengamankan neraca pembayaran luar negeri,
menciptakan iklim usaha yang merangsang penanaman modal, produksi dan
penciptaan lapangan kerja. Oleh sebab itulah anggaran negara sangat menentukan dan
digunakan pemerintah untuk: (1) redistribusi sumber daya dalam rangka pemerataan;
(2) pembangunan prasarana dasar yang vital bagi pembangunan; (3) kebijaksanaan
pengendalian makro untuk menjaga stabilitas ekonomi; dan (4) penyediaan pelayanan
dasar pemerintahan bagi masyarakat. Adapun inti dari proses pemerataan melalui
anggaran negara adalah adanya sistem perpajakan yang adil, dan kebijaksanaan dan
mekanisme alokasi anggaran yang efisien dan yang sekaligus diarahkan pada
pemerataan.200
Dalam sistem Demokrasi Ekonomi, sumber daya manusia dimanfaatkan
sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Pelaksanaan pemanfaatan sumber daya
manusia pada prinsipnya dilakukan oleh masyarakat sendiri untuk kesejahteraan
bersama. Untuk itu, pemerintah berperan dalam memberi pengarahan dan penciptaan
iklim yang dapat menggairahkan agar pemanfaatan sumber daya masyarakat
dilaksanakan seefisien mungkin dan menunjang tercapainya tujuan peningkatan
kemakmuran yang sebesar-besarnya bagi seluruh masyarakat. Dalam rangka
melaksanakan amanat UUD 1945 agar bumi dan air serta segala kekayaan yang ada
di dalamnya untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, pemerintah mengatur
pemanfaatan sumber daya alam, sehingga pelestariannya terjamin dan lingkungan

200
Ibid, hal. 37
pdfMachine
Get yours now!
hidup tetap terpelihara sehingga pembangunan dapat dilaksanakan secara
berkelanjutan.201
Namun demikian disadari bahwa tingkat pendapatan yang sama untuk semua
orang tidak akan tercapai. Perbedaan dalam tingkat pendapatan mencerminkan
perbedaan dalam tingkat prestasi, dan hingga batas-batas tertentu dalam perbedaan
pengalaman, senioritas serta pemilikan harta kekayaan, namun diupayakan agar
perbedaan pendapatan itu masih berada dalam batas-batas kewajaran. Dalam hal ini,
yang diutamakan adalah kemakmuran masyarakat dan untuk semua orang, bukan
kemakmuran orang seorang (individu). Kebijaksanaan pemerataan pendapatan
mengutamakan peningkatan pendapatan diupayakan berbanding lurus dengan
peningkatan partisipasi masyarakat dalam kegiatan yang produktif, dan dengan
redistribusi pendapatan berupa transfer pendapatan dari golongan berpendapatan
tinggi kepada golongan berpendapatan rendah (subsidi silang) melalui perpajakan dan
anggaran negara.202
Dalam sistem Demokrasi Ekonomi, pemerintah pusat dan daerah mempunyai
peranan yang saling mengisi baik di dalam perencanaan maupun pelaksanaan
pembangunan. Desentralisasi perencanaan dan pelaksanaan proyek-proyek akan
efektif jika disertai dengan otonomi yang luas dan nyata dalam menggali sumber
pendapatan daerah, yang diberikan kepada daerah dengan tetap memperhatikan
kepentingan daerah-daerah yang memiliki sumber pendapatan yang terbatas. Untuk
201
Ibid, hal. 38-39.
202
Ibid, hal. 40.
pdfMachine
Get yours now!
itu, proses pengambilan keputusan dilakukan secara terbuka (transparan). Forum-
forum untuk diskusi, penyampaian pendapat dan komunikasi secara bebas dan
bertanggung jawab mengenai berbagai permasalahan yang dihadapi bangsa ini
dikembangkan dan dijamin keberadaannya, sehingga hal ini pada gilirannya akan
mampu meningkatkan partisipasi masyarakat dan menjadikan dukungan masyarakat
terhadap setiap langkah kebijakan pemerintah menjadi lebih kongkrit.203
Terakhir, untuk dapat merangsang anggota masyarakat berprestasi digunakan
sistem insentif melalui berbagai macam perangkat seperti kebijaksanaan fiskal,
moneter, neraca pembayaran, perkreditan, tarif, pemberian penghargaan, dan
kebijaksanaan-kebijaksanaan lainnya, atau dengan kata lain, dalam Demokrasi
Ekonomi tidak menggunakan sistem komando atau paksaan seperti dalam sistem
ekonomi yang berlandaskan etatisme.204
Dengan demikian Demokrasi Ekonomi yang dianut Indonesia itu harus
dijabarkan dalam bentuk program-program pelaksanaan yang bertumpu pada Trilogi
Pembangunan dengan unsur-unsurnya pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya
menuju terciptanya keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, pertumbuhan
ekonomi yang cukup tinggi serta stabilitas nasional yang sehat dan dinamis, yang
saling kait-mengkait dan perlu dikembangkan secara selaras, terpadu dan saling
memperkuat guna kemakmuran dan kesejahterakan semua rakyat Indonesia.
203
Ibid, hal. 40-41.
204
Ibid.
pdfMachine
Get yours now!

Pengelolaan Perusahaan Negara BUMN PDF

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Pengelolaan Perusahaan Negara BUMN PDF

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

BAB II

KEPEMILIKAN DAN PENGELOLAAN PERUSAHAAN NEGARA

Hukum ekonomi Indonesia masih membutuhkan peraturan perundang-

sangat diperlukan agar bisa mengakomodir berbagai macam kebutuhan dalam

Pembenahan mendesak di bidang ekonomi adalah landasan yuridis sistem

ekonomi nasional sebagaimana tertuang dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945.

pedoman jelas, misalnya dalam suatu peraturan perundang-undangan yang

UUD 1945 mengenai perekonomian nasional Pancasila. Yang dimaksudkan dengan

rakyat. Yang dimaksud dengan ini adalah mendahulukan tercapainya kemakmuran

Sejak operasionalisasi BUMN menghadapi banyak persoalan dan tantangan

menyebabkan pengelolaan sebagian besar BUMN tidak efisien sehingga mengalami

Dalam pembahasan RUU Keterbukaan Informasi Publik (KIP), pemerintah

pemerintah. Kekayaan BUMN bukanlah kekayaan negara. Sesuai Pasal 4 UU

di BUMN hanyalah sebatas modal atau saham.68

Sebenarnya fenomena BUMN berlaku dalam sistem ekonomi manapun,

termasuk kapitalis liberal. Dalam mengawasi dan mengontrol adalah terjaminnya

Persoalannya adalah menyangkut social accountability yang bersifat politik, sebab

manajemen BUMN biasanya ditunjang berdasarkan kriteria politik. Keterkaitannya

mengimplementasikan hak konstitusional publik.69

Pasal 10 ayat (1) UU BUMN menetapkan bahwa pendirian BUMN diusulkan

organnya adalah RUPS, Dewan Pengawas, dan Direksi.

Selanjutnya sesuai dengan Pasal 2 UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN,

perkembangan perekonomian nasional dan penerimaan negara; (2) mengejar

keuntungan; (3) menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang

bantuan kepada pengusaha golongan ekonomi lemah, koperasi dan masyarakat.

dan penugasan khusus tersebut dapat ditetapkan melalui peraturan perundang-undangan.70

Seiring dengan konfrontasi politik di Indonesia pada tahun 1959, Pemerintah

telah mengambilalih perusahaan-perusahaan asing termasuk perusahaan Belanda.71

Ketika itu pemerintah menginginkan dan berharap agar perusahaan-perusahaan Belanda

dan mengelola eks perusahaan-perusahaan Belanda tersebut ditolak Pemerintah dengan

Karena itu Pemerintah akhirnya mengambil keputusan mendirikan sejumlah perusahaan

negara untuk mengelola eks perusahaan-perusahaan Belanda dimaksud.72

manusia yang cukup memadai untuk menjalankan perusahaan-perusahaan berskala

baik. Di Indonesia, kalangan militer telah berpengalaman dalam mengelola kegiatan-

kegiatan berskala besar seperti pengadaan personil (rekruitmen, pendidikan dan

pelatihan) dan logistik (pengadaan, pengangkutan dan logistik), sehingga boleh

dikatakan bahwa kebijakan Pemerintah inilah yang menumbuhkan embrio dwifungsi

undangan seperti Undang-Undang Perusahaan Negara (Indonesiche Bedrijven Wet/IBW),

Undang-Undang Perbendaharaan Negara (Indonesische Comptabliteits Wet/ICW), Kitab

dengan berbagai ketentuan tersebut pada akhirnya menimbulkan kesulitan di bidang

Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) No.

Sistem ekonomi terpimpin di masa Orde Lama (ORLA) memfungsikan

perusahaan-perusahaan negara sebagai instrumen industrialisasi ekonomi dan

pengelolaannya didominasi oleh militer. Ketika kekuasaan ORLA berakhir pada

tahun 1967, perusahaan negara telah mendominasi perekonomian seperti perbankan,

perdagangan, perkebunan, pertambangan, perminyakan, industri manufaktur, industri

Pemerintah dengan maksud agar perusahaan-perusahaan negara tersebut dapat

pilih-kasih dan berdampak buruk terhadap perkembangan peranan swasta dalam

konteks pembangunan perekonomian nasional.76

Konsep Presiden Soekarno tentang sistem ekonomi nasional ternyata

dipengaruhi oleh “laporan-laporan yang diterima dari Atase Indonesia di Yugoslavia,

yang telah menggunakan perusahaan negara sebagai kendaraan untuk pembangunan

Yugoslavia merupakan anggota blok komunis yang paling condong keluar”.77

Dengan mengembangkan perusahaan negara pada seluruh sektor ekonomi, di mana

masing-masing perusahaan negara memiliki wewenang eksklusif atas sektor ekonomi

bisa berhasil dan meningkat dengan cepat.

Kemudian perubahan mendasar terjadi dalam sistem perkonomin Indonesia

perubahan mendasar tersebut terutama dipengaruhi oleh dua lembaga donor

internasional, yaitu International Governmental Group on Indonesia (IGGI) dan

International Bank for Reconstruction & Development (IBRD). Kedua lembaga

donor ini berhasil meyakinkan Pemerintah bahwa upaya pemulihan perekonomian

bantuan luar negeri tersebut, kedua lembaga donor dimaksud mensyaratkan

Pemerintah Indonesia menjalankan kebijakan “pintu terbuka” untuk memberi jalan