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Marco Teórico y Metodológico de las Políticas Públicas.

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1. MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA CON ENFOQUE DESDE AFUERA DEL
GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Así se le ha denominado a este apartado, los modelos de gestión que están diseñados para definirse,
organizarse e implementarse desde la base social, con la participación activa de la población, la los
grupos sociales como tomadores de decisiones, implementadores y evaluadores de la propia gestión
pública. Por supuesto que esto no significa que la administración pública como tal, no tenga
participación, es el instrumento idóneo para llevar a cabo la estrategia: el medio para implementar
efectivamente el modelo. En esta parte se analizan tres de los modelos más relevantes y que en
distintos momentos históricos, han tenido auge en Guatemala.

1.1.GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA
Ambos conceptos están íntimamente vinculados, sobre todo cuando se habla de Estado de Derecho.
Como un modelo de gestión pública “macro”, involucra fundamentalmente al Gobierno y su
capacidad de cumplir con su función principal, que es GOBERNAR.

Para Claire Launay-Gama (2006), la gobernabilidad, pero sobre todo la gobernanza, están
estrechamente vinculados a cambios acaecidos en los últimos treinta años en el mundo.
Efectivamente, “la globalización, los avances tecnológicos, el auge de organismos no
gubernamentales y el creciente papel político de la sociedad civil han provocado una crisis del
modelo tradicional del Estado. De un lado, el Estado pierde su papel rector con respecto al
desarrollo de la sociedad y a la regularización de la vida pública; de otro lado, tiene que interactuar
con nuevos actores públicos y privados, nacionales e internacionales”.

Launay-Gama manifiesta que la acción del gobierno no es simplemente la “acción y efecto de

gobernar”, sino es el “arte o manera” de hacerlo, que tiene que ver con el logro del desarrollo
económico, social e institucional, logrando de esta manera un equilibrio entre el mercado, la
sociedad civil y el Estado como tal.

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Por su parte, Fernando Mayorga (2007) en su artículo Gobernabilidad y Gobernanza en América

Latina, cita a Antonio Camou, quien plantea una definición clara sobre lo que significa la
Gobernabilidad: “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la
capacidad del sistema político (estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz”.

Por su parte, la Gobernanza, es mucho más incluyente, no solamente es la capacidad de cumplir

con las demandas, sino además hacer una sinergia entre todos los actores.

Para Luis Aguilar Villanueva, la gobernanza es un modelo participativo de relacionamiento entre

el Gobierno, la sociedad (sector privado, civil organizado, civil no organizado, sindicatos), los
organismos internacionales (intergubernamentales, empresas multinacionales), para lograr
resultados significativos en la población.

En el documento citado de Mayorga (2007), se indica que la gobernanza es un modelo que permite
dejar en el pasado los modelos de gobierno caracterizados por el caudillismo, patrimonialismo,
intervencionismo y otras formas arcaicas de gestión social. El modelo plantea un perfil diferente
de sociedad, misma que cuenta con presencia de nuevos sujetos colectivos, más independientes y a
la vez interdependientes en sus actividades; lo cual implica un nuevo modo de gobernar que se ha
ido configurando obligadamente en ese nuevo contexto social”.

Según Mayorga, la coordinación por medio de las redes, es mucho más valiosa que la dirección por
individuos o agencias y esto “constituye el corazón del concepto de (nueva) gobernanza: una
coordinación descentralizada, con actores múltiples, con responsabilidades, costos, beneficios
y riesgos compartidos”.

Lo anterior, solamente para conocer respecto a los conceptos y las ideas generales del modelo.
Posteriormente se abordarán más a profundidad.

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1.2.GOBIERNO ABIERTO Y GOBIERNO ELECTRÓNICO

Directamente vinculado al modelo anterior se ubica el modelo de Gobierno Abierto, que tiene como
principal herramienta al Gobierno Electrónico.

Según el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, el gobierno abierto

supone una “transición institucional sin precedentes en la búsqueda de nuevos modelos de
gobernanza, fundados en la recuperación de la confianza y legitimidad de la acción pública, y
buscando contar con la ciudadanía como centro y protagonista de su propio desarrollo. (CLAD,
2016, P.2).

Para el CLAD en la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto, se entiende el gobierno abierto

como
“el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen
gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de
cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de
toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas, para
fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo”.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, plantea conceptos de varios
autores, los cuales llevan a lo mismo, abrir las puertas del Gobierno y la administración pública al
ámbito nacional e internacional, sin reservas, para demostrar la transparencia y la buena gestión.
Algunos de ellos son:

“El Gobierno Abierto surge como un nuevo paradigma y modelo de relación entre los
gobernantes, las administraciones y la sociedad: transparente, multidireccional,
colaborativo y orientado a la participación de los ciudadanos tanto en el seguimiento como

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en la toma de decisiones públicas, a partir de cuya plataforma o espacio de acción es
posible catalizar, articular y crear valor público desde y más allá de las fronteras de las
burocracias estatales.”
Ramírez Alujas, Álvaro (2011)

"Gobierno Abierto se trata de una nueva cultura de la comunicación, un nuevo modelo

organizativo y la liberación del talento creativo dentro y fuera de los perímetros de la
función pública. No hablamos solo de tecnología, sino de una tecnología social y relacional
que impulsa y estimula una cultura de cambio en la concepción, gestión y prestación del
servicio público."
Gutiérrez-Rubí, Antoni (2011)

“Un gobierno abierto, es un gobierno que abre sus puertas al mundo, co-innova con todos,
especialmente con los ciudadanos; comparte recursos que anteriormente estaban
celosamente guardados, y aprovecha el poder de la colaboración masiva, la transparencia
en todas sus operaciones, y no se comporta como un departamento o jurisdicción aislada,
sino como una estructura nueva, como una organización verdaderamente integrada y que
trabaja en red.”
Don Tapscott (2010)

“Aquel que entabla una constante conversación con los ciudadanos con el fin de escuchar
lo que ellos dicen y solicitan, que toma decisiones basadas en sus necesidades y teniendo
en cuenta sus preferencias, que facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios
en el desarrollo de los servicios que presta, y que comunica todo lo que decide y hace de
forma abierta y transparente”
Calderón y Lorenzo, (2010)

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Por otra parte, el Gobierno Electrónico es considerado como el uso de las tecnologías de
información y comunicación, TIC, en los órganos de la Administración para mejorar la información
y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e
incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los
ciudadanos. (CLAD, 2007)

El gobierno electrónico es una nueva forma de interacción o relación entre los Gobiernos de los
distintos países y sus respectivos ciudadanos o personas que eventualmente tengan contacto con
ellos. Esta nueva forma consiste en la implementación, desarrollo y aplicación de las herramientas
informáticas tales como las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Según los expertos, el gobierno electrónico no es solamente automatizar procedimientos que hoy
se realizan manualmente, sino se trata de hacer una revisión exhaustiva, hacer mejoras, reformular
procesos conforme las estrategias institucionales, en miras a la transparencia.

A nivel de los distintos gobiernos, estos modelos de gestión son ampliamente usados, sobre todo
tomando en cuenta la necesidad de mejorar los índices de transparencia internacional.

1.3.DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN
Este modelo de gestión es más antiguo en sus intentos de implementación; desde la década de los
años setenta, la descentralización ha sido un ideal para lograr mayor participación ciudadana y
recoger las necesidades sentidas de la población.

La desconcentración podría definirse como un proceso previo a la descentralización, está inmersa

en la misma; sin embargo, existen mayores experiencias de la desconcentración, la justificación es
porque es mucho más fácil, puesto que la delegación del poder, autoridad y recursos, es un proceso
político y más costoso.

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En lo que respecta al concepto de descentralización: Es un “Proceso mediante el cual se transfiere

desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y demás instituciones del Estado y las
comunidades organizadas legalmente, con participación de las municipalidades, el poder de
decisión, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para
la aplicación de las políticas públicas nacionales, a través de la implementación de políticas
municipales y locales en el marco de la más amplia participación de los ciudadanos, en la
administración pública, priorización y ejecución de obras, organización y prestación de servicios
públicos, así como el ejercicio del control social sobre la gestión gubernamental y el uso de los
recursos del Estado. Artículo 2, Ley de Descentralización. 2002.

Guatemala tiene una larga experiencia en intentos de implementar el proceso de descentralización,

pero los resultados están determinados por un conflicto armado interno, por los procesos de
inestabilidad política y la falta de voluntad para plantear un proceso serio de reforma y
fortalecimiento del Estado.

Si se puede observar los tres modelos están directamente vinculados a conceptos de participación
ciudadana, responsabilidad compartida, información pública, rendición de cuentas, auditoría social.
La sociedad juega un papel determinante y activa en el desarrollo de la gestión pública como tal.

2. MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA CON ENFOQUE DESDE Y HACIA ADENTRO

DEL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Los modelos de gestión que se plantean en la era de segunda generación de reformas, con un
enfoque de NGP, básicamente tienen sus raíces en modelos empresariales de eficiencia y eficacia
productiva. Eso no se considera negativo, siempre que sean adecuados a la razón de ser de las
organizaciones públicas: el bien común. Que se conviertan en una herramienta valiosa de gestión
y no un fin en sí mismo.

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En las últimas décadas, los modelos han ido variando y mejorando. En esto juegan un papel muy
importante organismos financieros internacionales, quienes definen modelos de gestión que son
condiciones fundamentales para otorgamiento de cooperación internacional, en modalidad
financiera y no financiera.

En este segundo apartado se abordan modelos de gestión que se han implementado para hacer más
productiva a la institucionalidad pública, son modelos que están vinculados a la planificación, a la
gestión del talento humano, a los procesos sustantivos y de apoyo; todos ellos para hacer efectiva
a la administración pública.

2.1.MODELO DE GESTIÓN POR RESULTADOS (GpR)

El documento que plantea el referente teórico y metodológico del modelo de la GpR es “La Gestión
para Resultados en el Desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el Caribe”, escrito por
Roberto García López y Mauricio García Moreno y editado por el Banco Interamericano de
Desarrollo BID.

El documento inicia con un análisis del surgimiento del modelo, a partir del agotamiento del
modelo burocrático y la necesidad de fortalecer la estructura y funcionamiento de las instituciones,
especialmente sus distintos sistemas: planificación, presupuesto, gestión financiera y el monitoreo
y evaluación (García y García, 2010, pag.5)

Según los autores mencionados, la GpR nace en los países desarrollados, con el propósito de
enfrentar las crisis fiscales y financieras, así como mantener el desarrollo que ya habían alcanzado,
sin embargo, en los países subdesarrollados, como el nuestro, el propósito de su implementación es
para fortalecer la gestión y lograr mayores niveles de desarrollo. (García y García, 2010, pag.5). El
modelo persigue un proceso fuerte de fortalecimiento de la gestión, por medio de contar con buenos

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sistemas de planificación, presupuestación, adquisiciones, todo lo que tiene que ver con la gestión
financiera, así como el monitoreo y evaluación, directamente vinculado a la rendición de cuentas.

“Por tanto, el objetivo último de la GpRD es habilitar a las organizaciones públicas para que
logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados
consignados en los objetivos del programa de gobierno. La noción de resultado en la GpRD
está asociada al cambio social producido por la acción del Estado y no solamente a las
actividades o los productos que contribuyen a ese cambio, con frecuencia tomados como
parámetros para evaluar la acción gubernamental. Así, por ejemplo, el resultado de la gestión
de un ministerio de Educación no se medirá solamente por la cantidad de escuelas construidas,
el número de docentes capacitados o, incluso, el número de niños promovidos de año, sino por
los aprendizajes que efectivamente hayan logrado los alumnos y, a largo plazo, por la calidad
de empleos que logren conseguir gracias a la educación recibida”. (García y García, 2010,
pag.6).

Los autores García y García, definen la GpR “como una estrategia de gestión que orienta la acción
de los actores públicos del desarrollo para generar el mayor valor público posible a través del uso
de instrumentos de gestión que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, deben
implementar las instituciones públicas para generar los cambios sociales con equidad y en forma
sostenible en beneficio de la población de un país” (García y García, 2010, pag.7).

En Guatemala, el planteamiento metodológico es dirigido desde la Secretaría de Planificación y

Programación de la Presidencia, SEGEPLAN, y por el Ministerio de Finanzas Públicas, MINFIN.
Ambas entidades tienen la responsabilidad de la implementación en todas las entidades
gubernamentales.

2.1.1. El proceso metodológico de la Planificación y Presupuesto por Resultados

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En la Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados para el sector público de
Guatemala, la SEGEPLAN y el MINFIN, definen los procesos a nivel institucional y sectorial para
la GpR y el Presupuesto por Resultados (PpR). En la misma se presentan herramientas para que
las instituciones gubernamentales utilicen en el proceso de identificación, implementación y
evaluación de resultados de largo, mediano y corto plazo.

Según la guía conceptual, el gráfico siguiente muestra la lógica a seguir para implementar el modelo
y obtener los resultados definidos. Por supuesto que para eso se requiere de una maquinaria
institucional potente, que funcione de manera estratégica y coherente, para obtener resultados.

Fuente: Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados para el sector público de Guatemala. Página 3

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El modelo tiene las siguientes etapas y fases:

1. Etapa de diagnóstico o análisis de situación
a. Identificación y análisis de la problemática
b. Priorización de problemas o condición de interés
c. Construcción o adopción de un modelo conceptual
d. Elaboración de un modelo explicativo
e. Identificación de caminos causales críticos
f. Elaboración del modelo prescriptivo
2. Etapa de diseño
a. Formulación de resultados
b. Formulación de los productos (intervenciones)
c. Modelo lógico de la estrategia
3. Etapa de implementación
a. Modelo operativo
b. Programación presupuestaria por resultados
4. Etapa de Seguimiento y Evaluación
a. El seguimiento
b. La evaluación

Cada uno de estas etapas y fases, llevan a construir el Plan estratégico Institucional (PEI), Plan
Operativo Multianual (POM) y Plan Operativo Anual (POA), instrumentos vitales de la gestión;
para posteriormente elaborar el Anteproyecto de Presupuesto, con toda la lógica establecida, para
lograr la cadena de resultados que plantea el modelo, siendo esta:

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Fuente: Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados para el sector público de Guatemala. Página 5

El planteamiento metodológico está claramente definido y García y García definen la importancia

de la GpR, así como las condicionantes fundamentales para que funcione y es ahí donde se
encuentra el reto para la administración pública de Guatemala, las condicionantes mínimas son:

a. Lograr las modificaciones del marco legal e institucional requerido

b. Definir y lograr consensos entre las funciones institucionales
c. Ejecutar capacitación permanente de los funcionarios públicos
d. Alinear los distintos componentes del ciclo de gestión
e. Contar con nuevas estructuras organizacionales que fomenten la coordinación y el trabajo
conjunto.

Pero, ante todo, la GpR requiere transformar la cultura institucional imperante, basada en el
cumplimiento de los procedimientos, y crear una nueva orientada hacia los resultados

2.2.MODELO DE GESTIÓN DE LA CALIDAD1

El modelo base para la implementación del sistema de gestión de la calidad es la GESTIÓN POR
PROCESOS, el cual no es nuevo ya que es uno de los principios fundamentales del modelo

1
Este inciso está desarrollado, tomando como base el documento de tesis: Modelo de Calidad de la Gestión para
la Administración Pública de Guatemala. El caso del INAP. Elaborado por Paola Rodríguez

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burocrático, sin embargo, está vigente en la actualidad porque toda organización funciona como un
“sistema”, con procesos y procedimientos, los cuales son requeridos y auditados por el órgano de
control, que es la Contraloría General de Cuentas.

Para refrescar los conocimientos, se sabe que un sistema es una máquina a la que se le ingresan
insumos, se realiza el proceso productivo y genera resultados, que deben ser de calidad y que
satisfagan las necesidades e intereses de los usuarios. Para el caso del sector público, la
responsabilidad es mucho mayor, porque los resultados están dirigidos a los ciudadanos.

Fuente: Fundación CEDDET. Gestión de la calidad en la administración pública, Edición 12.

El anterior esquema muestra el modelo sistémico y el proceso de gestión de la calidad, de manera

general.

2.2.1. Modelos Genéricos de Gestión de Calidad

Al decir que son modelos genéricos se hace referencia a que son marcos que han dado origen a
propuestas que integran elementos adaptables a las condiciones, intereses y necesidades
específicas, en este caso de la administración pública.

Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública

 14

Desde los años 50´s la preocupación por desarrollar conceptos y técnicas de calidad que mejoren
la gestión de las organizaciones, ha llevado a construir modelos tendentes a mejorar los procesos y
la gestión en general, de las empresas y organizaciones. Estos modelos proporcionan conceptos
claves que deben ser revisados y evaluados; y es, a través de esa evaluación, que se logran dar los
pasos necesarios hacia la mejora de la organización; como bien menciona Alan Henderson, profesor
del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, con sede en Costa rica, no son
recetas de cocina que se deben seguir al pie de la letra, sino orientaciones que pueden adecuarse a
las necesidades e intereses de la organización.

Un modelo de gestión de calidad es un referente permanente y un instrumento eficaz en el proceso

de mejorar los productos o servicios que ofrece una organización. El modelo favorece la
comprensión de las dimensiones más relevantes de una organización, así como establece criterios
de comparación con otras organizaciones y el intercambio de experiencias.

Los modelos más conocidos y utilizados en las últimas décadas son:

Modelo Año de creación Entidad que lo gestiona
Deming 1951 Unión Japonesa de Científicos e Ingenieros,
JUSE de Japón
Malcolm 1982 Fundación para el premio de calidad Malcolm
Baldrige Baldrige de EEUU
ISO 9000 1987 Comité Técnico ISO/TC 176. Organización
Internacional de Normalización,
EFQM 1992 Fundación Europea para la Gestión de Calidad
(European Foundation for Quality
Management, EFQM)
Estos modelos genéricos se describen brevemente:

a. DEMING
Recoge la aplicación práctica de las teorías japonesas del Control Total de la Calidad (TQC) o
control de calidad en toda la empresa (CWQC). Aplica los 14 puntos para que las

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 15
organizaciones lleguen a una posición de productividad y competitividad, desarrollados por el
estadístico William Edwards Deming:

1. Crear constancia de propósito para la mejora de productos y servicios.

2. Adoptar una nueva filosofía.
3. Dejar de confiar en la inspección masiva.
4. Poner fin a la práctica de conceder negocios con base en el precio únicamente.
5. Mejorar constantemente y por siempre el sistema de producción y servicios.
6. Instituir la capacitación.
7. Instituir el liderazgo.
8. Eliminar el temor.
9. Superar los problemas entre los departamentos.
10. Eliminar los lemas, las exhortaciones y las metas de producción para la fuerza laboral.
11. Eliminar las cuotas numéricas.
12. Remover las barreras que impiden el orgullo de un trabajo bien hecho.
13. Estimular la educación y la autoestima.
14. Tomar medidas para llevar a cabo la transformación.

Además, Deming propone el uso del ciclo PHVA2 para lograr la mejora, pero sabiendo que el
proceso de mejora no termina y que siempre se deben repetir dichos pasos, por lo cual se utiliza la
imagen de un ciclo y no de una línea.

2
Planear, Hacer, Verificar y Actuar (PHVA).

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 16

El ciclo PHVA se grafica de la siguiente manera:

CICLO PHVA/MEJORA CONTÍNUA

Fuente: https://bit.ly/2UCyAWk

b. MALCOM BALDRIGE
Se crea en Estados Unidos en un momento en el que la invasión de productos japoneses en el
mercado estadounidense, requiere de una respuesta inmediata por parte de las organizaciones
de ese país. Durante muchos años los productos estadounidenses habían acaparado el mercado,
estableciendo estándares de calidad y de procedimientos, sin embargo, dejaron de lado sus
avances y se dedicaron a producir en masa, sin buscar mejoras sustanciales más allá de aquello
que les significara utilidades mayores.

Derivado de lo anterior, crearon el modelo Malcom Baldrige en el año 1982 en memoria del
secretario de comercio que lo impulsó. Es una herramienta para evaluar la gestión de la calidad

Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública

 17
total en empresas u organizaciones, con criterios que conceden importancia al enfoque, al
cliente y a su satisfacción.

Los criterios del modelo se elaboran con base en una serie de valores interrelacionados. Dichos
valores son parte integral de las organizaciones de alto rendimiento y son esenciales para que
las empresas puedan establecer sus requerimientos enfocándose en los resultados de su trabajo
por medio de acciones y reacciones.

Los valores son:

1. Liderazgo
2. Enfoque hacia el cliente
3. Aprendizaje de la organización y de su personal
4. Participación y desarrollo de empleados y asociados
5. Agilidad de respuesta y flexibilidad
6. Orientación al futuro
7. Gestión de la innovación
8. Gestión basada en hechos
9. Responsabilidad pública
10. Orientación a los resultados y a la generación de valor
11. Perspectiva de sistemas

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Fuente: https://bit.ly/2P7DQLA

c. ISO 9000 DE CALIDAD

La serie de normas ISO 9000, inicialmente más orientadas a las empresas productivas, han ido
evolucionando hasta adaptarse a todo tipo de organizaciones.

Actualmente, estas normas están basadas en unos principios de gestión mundialmente

aceptados, asisten a las organizaciones de todo tipo y tamaño en la implantación y operación de
un sistema de gestión de la calidad eficaz.

Uno de los aspectos clave de las normas de calidad ISO 9000 es su naturaleza genérica. Están
previstas como un medio para garantizar la implantación de un sistema de la calidad eficaz que
contribuya a la consecución de los objetivos de calidad establecidos.

Para el tema concreto de calidad incluye 3 normas técnicas: la ISO 9000, que incluye
fundamentos, términos, definiciones y principios de la calidad; la ISO 9001, que indica cuales

Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública

 19
son los requisitos para implementar sistemas de la calidad, es la norma certificable; y la ISO
9004, que promueve el éxito sostenido de una organización, está propuesta para quienes desean
implementar una estrategia que sostenga en el tiempo los logros obtenidos. Esta norma no es
certificable. Estas normas son aplicadas por las organizaciones que buscan implementar
sistemas de gestión de calidad, generar confianza entre sus proveedores, y, sobre todo, mejorar
los servicios a sus usuarios o clientes.

Fuente: https://bit.ly/2GgqAkF

d. MODELO EUROPEAN FUNDATION FOR QUALITY MANAGEMENT (EFQM)

Conocido como Modelo EFQM, está patrocinado por la European Fundation for Quality
Management (EFQM) y la Comisión de la UE, base del Premio Europeo a la Calidad. El Modelo
EFQM es un modelo no normativo, cuyo concepto fundamental es la autoevaluación basada en un
análisis detallado del funcionamiento del sistema de gestión de la organización usando como guía
los criterios del modelo.

Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública

 20
La utilización sistemática y periódica del Modelo EFQM por parte del equipo directivo permite a
éste el establecimiento de planes de mejora basados en hechos objetivos y la consecución de una
visión común sobre las metas a alcanzar y las herramientas a utilizar.

Según la metodología aplicada, se utilizan dos grupos de criterios:

 Los Resultados (criterios 6 al 9), que representan lo que la organización consigue para cada
uno de sus actores (Clientes, Empleados, Sociedad e Inversores).
 Los Agentes (criterios 1 al 5), que son aspectos del sistema de gestión de la organización.
Son las causas de los resultados.

CRITERIOS DEL MODELO EFQM

Fuente: https://bit.ly/2Gjq7yk

En el contexto de la gestión pública, estos modelos han sido replicados y adaptados a las
características institucionales.

Myriam Cabuya (2010), en su libro “Descripción Iberoamericana de los modelos de la calidad y

excelencia, implementados en entidades públicas”, realiza una descripción general de los modelos

Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública

 21
de calidad y excelencia que han logrado implementarse en entidades públicas de algunos países.
Entre ellos se pueden mencionar:

a. Modelo de Gestión de la Calidad para la Rama Ejecutiva del Sector Público Colombiano.
Este modelo se concretiza en la Norma Técnica de Calidad para la Gestión Pública, NTCGP
1000, creada bajo el marco legal de la Ley 872 de diciembre de 2003, la cual es conocida como
la Ley de Calidad para la Gestión Pública y su reglamento mediante el Decreto 4110 del 9 de
diciembre de 2004.

La base para la elaboración de la norma colombiana fue la serie de normas ISO 9000, sin
embargo, se le han incluido principios, conceptos y requisitos adicionales que la contextualizan
y la sitúan en el marco de la gestión pública. Uno de los propósitos de esta norma, según explica
Cabuya, es la “…transformación en la forma de gerenciar las instituciones estatales, lo cual
constituye un rompimiento al paradigma que impedía la legitimidad y efectividad de la acción
del Estado; la gestión de calidad les brinda a estas instituciones la oportunidad de dinamizar las
buenas prácticas de administración.”

b. Modelo Chileno de Gestión de Excelencia. Desarrollado con base en el modelo Malcom

Baldrige, por el Centro Nacional de Productividad y Calidad, ChileCalidad. El modelo presenta
8 criterios3 que se implementan y posteriormente son evaluados en las organizaciones de
cualquier tipo, ya sean públicas o privadas, que desean implementar un sistema de gestión
integral.

c. Modelo de Calidad para el Sector Público de Argentina. Este modelo se implementa a través
del Premio para el Sector Público en Argentina, el cual es coordinado por la Subsecretaría de la
Gestión Pública. El objetivo es promover el desarrollo y la difusión de los procesos y sistemas

3
Los 8 criterios son: liderazgo, clientes y mercado, personas, planificación estratégica, procesos, información y
conocimiento, responsabilidad social y resultados.

Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública

 22
destinados al mejoramiento continuo de la calidad en la producción de bienes y servicios que
se originan en el sector público de ese país.

d. Modelo Nacional para la Calidad total de México. Modelo que aplica para el sector público
y privado y que pretende impulsar la competitividad de las organizaciones mexicanas de
cualquier tamaño, para proyectarlas a ser de clase mundial. Este modelo también se fundamenta
en 8 factores4, los cuales deben ser implementados en forma sistémica para que genere valor en
las organizaciones.

Para el caso concreto de la administración pública de Guatemala, se conoce que el modelo más
utilizado es el ISO 9000, sin embargo, existió el Reconocimiento Nacional a la Calidad, coordinado
desde la Oficina Nacional de Servicio Civil, ONSEC, el cual tenía como modelo de evaluación el
modelo CAF (Marco Común de Evaluación), modelo específico para evaluar la calidad de la
gestión de las entidades públicas, su referente metodológico es el EFQM.

4
Los 8 factores son: clientes, liderazgo, planeación, información y conocimiento, personal, procesos,
responsabilidad social, competitividad.

Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública

 23

La estructura del modelo y los componentes objeto de evaluación son:

Fuente: https://bit.ly/2IsWtIh

En todo este contexto, ha jugado un papel fundamental el Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo, CLAD, con la emisión de la Carta Iberoamericana de la Calidad
en la Gestión Pública, Aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administración Pública y Reforma del Estado, junio de 2008. Adoptada por la XVIII Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, octubre 2008.

Para el CLAD,
“La Carta constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo de procesos de reforma
y racionalización en la Administración Pública iberoamericana mediante el uso de técnicas y
herramientas de gestión de calidad en el sector público, las cuales deben adecuarse a las
particularidades de cada país y de sus Administraciones”. (CLAD, 2010)

Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública

 24
La carta es un referente importante porque brinda todo el referente teórico e instrumental para la
implementación de sistemas de calidad en la administración pública. Incluso sugiere herramientas
para mejorar la calidad, además de los sistemas de gestión de la calidad (SGC).

2.3.MODELO DE GESTIÓN DEL EMPLEO

Por último, y no menos importante, este modelo que es fundamental para una buena gestión pública.
La gestión del “TALENTO HUMANO” es básico para una buena gestión, un cuerpo de servidores
públicos motivados, profesionalizados, con habilidades idóneas para el puesto, tiene el 80% de
éxito de cualquier sistema de gestión, funcionando en óptimas condiciones, he ahí en donde radica
su importancia.
Derivado de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, emitida por el CLAD en el año 2003,
se plantea la necesidad de contar con un modelo de gestión del empleo de manera integral, que
permita a las oficinas de recursos humanos de las entidades, dejar de ser un ente de trámites y
convertirse en una oficina que gestione el talento humano, en toda su expresión y componentes.

La Carta de la Función Pública, en concreto plantea los principios orientadores para:

– La profesionalización de la función pública
– La gestión y acceso al empleo con base en principios de mérito, desempeño y
capacidad.
– El servicio civil de carrera

Con estos elementos, los países han establecido un sistema de gestión, con los respectivos
subsistemas para generar un proceso real de modernización de la administración pública.
Como antecedente se plantea que Guatemala es uno de los países más rezagados de Centroamérica,
en lo que respecta a la gestión del empleo, según información del Barómetro de la
Profesionalización del Empleo Público en Centroamérica y República Dominicana, Guatemala
ocupa el sexto lugar en el Índice de Desarrollo del Servicio Civil, con un puntaje de 24 de 100,
solamente sobre Nicaragua. El índice mide la calidad del sistema de servicio civil, conforme 5

Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública

 25
criterios: eficacia, mérito, consistencia estructural, capacidad funcional, capacidad integradora; en
7 países y ha realizado mediciones en el 2004, 2008 y 2012 y Guatemala no había tenido ninguna
mejora.
Con este antecedente y a manera de mejorar ese nivel de gestión de recursos humanos, la Oficina
de Servicio Civil, ONSEC, se encuentra en un proceso de fortalecimiento del Sistema Informático
de Administración de Recursos Humanos, SIARH, en el marco del Sistema de Administración de
Recursos Humanos. El cual cuenta con varios subsistemas importantes:

Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública

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Según el Manual definido por la ONSEC (ONSEC, 2015), El modelo de gestión del empleo
mostrado en el gráfico anterior, presenta los siguientes subsistemas:
a. Planeación de Recursos Humanos: Comprende las políticas de gestión y desarrollo de
recursos humanos, los procesos de previsión de necesidades de puestos y personas para
asegurar que la institución cuente oportunamente, con el recurso humano en la cantidad y
calidad requerida, de acuerdo con sus estrategias, planes, proyectos o programas de trabajo.
Incluye la administración de datos para generar estadísticas de puestos, salarios y personas,
así como indicadores de gestión de recursos humanos.
b. Organización del Trabajo: Agrupa los procesos de descripción y clasificación de puestos,
escalas salariales y otras remuneraciones, definición de estructuras y gestión de acciones de
puestos, en atención a las necesidades de las instituciones.
c. Gestión del Empleo: Incluye los procesos y prácticas relacionadas con la dotación de
recursos humanos para ocupar los puestos vacantes en las instituciones; comprende el
reclutamiento, selección, nombramiento y contratación de personal.
d. Gestión de Compensaciones: Comprende la gestión del pago de salarios, prestaciones,
indemnizaciones y todo tipo de remuneraciones y beneficios económicos que se otorgan al
personal.
e. Gestión de Relaciones Laborales: Agrupa los procesos asociados a derechos y
obligaciones del personal, incluyendo el registro y control de asistencia y puntualidad,
permisos y licencias, administración de vacaciones, administración del régimen
disciplinario y despido, así como el proceso de desvinculación de los servidores públicos.
f. Gestión del Desarrollo: Incluye los procesos relacionados con la detección de necesidades
de formación y capacitación del personal, en armonía con los planes y estrategias
institucionales; asimismo, la administración del plan anual y programas de capacitación,
administración de programas de becas y rutas de carrera para el desarrollo del recurso
humano.

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g. Gestión del Desempeño: Agrupa los procesos asociados a la gestión del desempeño del
personal, incluyendo la evaluación en período de prueba, la evaluación ordinaria y
extraordinaria, así como los procesos de realimentación, planes de mejora y su respectivo
seguimiento.
h. Gestión de Bienestar Laboral: Comprende la administración de programas de beneficios
e incentivos no dinerarios, gestión del clima laboral, administración de programas de salud
ocupacional, seguridad e higiene laboral y demás procesos asociados al bienestar del
personal.

Todo este sistema es el idóneo para una gestión real del talento humano en la administración
pública, cuyo fin es promover de manera efectiva la carrera administrativa y realmente lograr la
gestión por mérito y capacidad.

La ONSEC se ha apropiado de este sistema y ha definido un Manual de Gestión del Empleo, el cual
fue autorizado por “el Acuerdo D-2015-104 emitido por la Oficina Nacional de Servicio Civil, en
su calidad de ente rector de la administración de recursos humanos de las instituciones regidas por
la Ley de Servicio Civil, con el fin de fortalecer el sistema de administración de recursos humanos
y cumplir con los principios de la Ley, implementando procesos técnicos de ingreso que garanticen
el libre acceso a cargos públicos y seleccionar servidores públicos competentes y probos para
ocupar vacantes, impulsando el desarrollo de carrera” (ONSEC, 2015).

Todo el modelo definido se operativiza mediante el SIARH, que es la herramienta informática de

apoyo para la implementación.

Es un modelo iberoamericano que se implementa y fortalece en el sector público y que además del
trabajo de la ONSEC, cada entidad pública debe contar con la infraestructura, es decir personal
idóneo, procesos, procedimientos y demás, para implementar el modelo con resultados positivos en
la gestión pública.

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En esta segunda parte, a manera de conclusión, los tres modelos analizados están dirigidos a la
modernización de la administración pública, ambos tienen como premisas fundamentales que:
 Su propósito fundamental es el de brindar un servicio eficiente y eficaz a la población.
 Requieren de personal calificado para su implementación
 Necesitan marcos legales y organizativos idóneos para su implementación.
 Requieren un cambio cultural, en la manera de hacer las cosas en las organizaciones públicas

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